INSPECCIÓN DE HACIENDA

HACIENDA PÚBLICA

TEMA 3: LA TOMA DE DECISIONES DE DECISIONES EN EL SECTOR PÚBLICO.

ELECCIÓN SOCIAL Y PREFERENCIAS INDIVIDUALES. EL FUNCIONAMIENTO
DEMOCRÁTICO. BUROCRACIA Y GRUPOS DE INTERÉS.

3.1.- LA TOMA DE DECISIONES DE DECISIONES EN EL SECTOR PÚBLICO.

ELECCIÓN SOCIAL Y PREFERENCIAS INDIVIDUALES

En las sociedades democráticas el SP es un agente económico creado por el grupo

social para suministrar colectivamente los bienes y servicios que el mercado es incapaz
de proveer de forma eficiente y/o equitativa.

El Sector Público debe satisfacer las preferencias colectivas en dos aspectos:

1) la preferencia por la provisión pública, es decir qué bienes públicos deben ser
provistos por el Sector Público y con qué niveles de gasto en cada uno

2) y cómo se debe financiar dicha provisión pública de bienes.

Si todos los individuos fuesen idénticos y tuviesen las mismas preferencias, la elección
social no sería un problema, ya que todos los individuos querrían el mismo nivel y
estructura de gasto público y el mismo sistema de financiación del gasto público,
limitándose el SP a satisfacer estas preferencias UNÁNIMES.

El problema radica en que las preferencias de los individuos por la provisión pública no
son idénticas. Por ello es necesario agregar las preferencias de los individuos y obtener
la elección SOCIAL, lo cual se hace a través de los sistemas de votación o reglas de
elección colectiva.

2) REQUISITOS DE LAS REGLAS DE ELECCIÓN COLECTIVA. EL TEOREMA DE

LA IMPOSIBILIDAD ARROW

La primera cuestión que se plantea al analizar las reglas de elección colectiva es qué
requisitos debe cumplir una regla de elección colectiva sensata:

a) Requisitos: los requisitos que debe cumplir una regla de elección colectiva
sensata son 5: 1) dominio no restringido, 2) pareto optimalidad débil, 3) ausencia de
dictadores, 4) transitividad, 5) e independencia de alternativas irrelevantes.

1) Dominio no restringido: que implica que el mecanismo de elección social debe ser
capaz de FUNCIONAR EN TODAS LAS SITUACIONES POSIBLES.
2) Pareto optimalidad débil (PO): Si TODOS los individuos prefieren individualmente
la alternativa a a) la b), la regla de elección social también debe cumplir que a)>b).

3) Ausencia de Dictadores (AD): No existe ningún individuo (j) tal que si él prefiere
la alternativa a) a la alternativa b), la regla de elección social prefiera a) a b) siempre, con
independencia de cuáles sean las preferencias de los demás individuos.

4) Racionalidad o transitividad de la Regla de elección social: La regla de elección

social es transitiva. Es decir, debe asegurar que dadas 3 alternativas A, B y C, si la regla
de elección determina que A > B >, C, entonces debe determinar que A > C.

5) Independencia de alternativas irrelevantes (IAI): esta regla exige que la elección

entre 2 alternativas A y B no debe influir la posición relativa de ambas (A y B) respecto
de una 3ª alternativa (C).

b) ¿Existe alguna REC que cumpla estos requisitos?. Teorema de la

imposibilidad

El Teorema Imposibilidad de ARROW afirma que cuando existen al menos 3 alternativas

y el número de votantes es finito no existe ninguna regla de elección colectiva (REC) que
cumpla los anteriores requisitos.

3) REGLA DE LA UNANIMIDAD (WICKSELL)

Si todo el grupo desea unánimemente un determinado tipo de bienes que el mercado,

por sus características de bienes sociales, es incapaz de asignar entre sus miembros, el
Estado acertará si se propone llevar a cabo lo que quiere este colectivo.

La regla de la unanimidad plantea una serie de problemas que hace que sea difícil su
aplicación en la práctica.

Estos problemas son los siguientes:

1) Alcanzar la unanimidad puede suponer GRANDES PÉRDIDAS DE TIEMPO

2) La regla de la unanimidad FOMENTA LA CONDUCTA ESTRATÉGICA en los

votantes.

3) REDUCIDA OPERATIVIDAD. La operatividad de la regla de la unanimidad es muy

reducida, ya que sólo sería aplicable en pequeños colectivos.

4) LA TIRANÍA DE LA MINORÍA. La unanimidad supone otorgar el poder de veto a

una solo persona.

Debido a estos problemas WICKSELL propuso que las decisiones se tomasen por
mayoría de 5/6 (o regla de la unanimidad relativa) admitiendo que en este caso la
mayoría podrían imponer su elección a la minoría (dictadura de la mayoría).
4) LA MAYORÍA ÓPTIMA (BUCHANAN y TULLOCK)

Los inconvenientes de la regla de la unanimidad han llevado a autores a buscar la

existencia de una MAYORÍA ÓPTIMA para la adopción de elecciones sociales

Para ello hay que tener en cuenta que en todo proceso de decisión hay 2 tipos de costes
para los distintos sujetos:

a) COSTES EXTERNOS: se producen costes externos cuando la sociedad adopte

una decisión en contra del interés o preferencias de alguien. Lógicamente cuanto mayor
sea la mayoría requerida menor será el peligro de que la decisión perjudique a un sujeto
siendo menores los costes exteriores.

b) COSTES DE ADOPCIÓN DE DECISIONES: a diferencia de los anteriores costes,

cuando más reducida es la mayoría necesaria menores son los costes de adopción, ya
que tal mayoría es más fácil de alcanzar.

La sociedad debería sumar ambos costes para calcular los costes totales de adopción
de la decisión. La mayoría óptima sería la que minimiza la curva de costes totales.

La búsqueda de esta mayoría óptima plantea 2 problemas:

1) La dificultad de calcular los costes de eficiencia y los costes de adopción de

decisiones.

2) y las formas de las curvas de costes dependen de cuáles son los costes que
genere la decisión en cada caso concreto, por lo que se tendría una mayoría óptima para
cada decisión.

5) LA REGLA DE LA MAYORÍA SIMPLE (O SIMPLEMENTE REGLA DE LA

MAYORÍA: FUENTES QUINTANA)

La regla de la mayoría simple es, en la práctica, la más utilizada, a pesar de que, como
pone de manifiesto el anterior planteamiento, el óptimo puede o no coincidir con la
mayoría simple

Se entiende por mayoría simple, la mayoría de los miembros del grupo, es decir, el primer
número entero superior a N/2, siendo N el número de sujetos que integran el grupo.

La regla de la mayoría simple tiene ventajas e inconvenientes.

a) Ventajas

1) Es la que mejor refleja el principio democrático “1 nombre 1 voto”.

2) Evita las largas deliberaciones que se producen cuanto mayor es la mayoría

requerida para la adopción de la decisión
3) Facilidad de comprensión por los individuos, lo cual hace que goce de gran
legitimidad.

b) Inconvenientes

1) La regla de la mayoría NO REFLEJA LA INTENSIDAD DE LAS PREFERENCIAS

INDIVIDUALES los individuos votan sí o no o se abstienen, pero no reflejan la intensidad
de sus preferencias.

2) La regla de la mayoría simple otorga ESCASOS INCENTIVOS A LA

PARTICIPACIÓN a los potenciales votantes, especialmente cuando el número de
individuos del colectivo es alto. Ello es así porque cualquier voto individual difícilmente
puede cambiar el sentido de la votación por lo que hay pocos incentivos para el votante
asuma el coste de obtener información y el coste de participar en la votación

3) Otro inconveniente es la inconsistencia lógica de los resultados: En el caso de que

existan 3 o más alternativas y se sometan a votación de dos en dos, si las preferencias
de los votantes NO son unimodales (un solo pico) se produce el fenómeno de las
votaciones cíclicas.

Una forma de evitar las votaciones cíclicas consiste en impedir que una alternativa ya
votada y derrotada pueda ser de nuevo sometida a votación. Pero en este caso el
proceso deviene ARBITRARIO, ya que el orden de votación de las alternativas es el que
determina el final de la votación, por lo que la persona que diseña el orden de votación
de las alternativas puede lograr el resultado final que él quiere estableciendo un orden
de discusión adecuado

4) Finalmente, en la mayoría simple puede producirse el denominado “cabildeo”,

“LOGROLLING” o “intercambio de votos”, cuando las decisiones que se adoptan no son
unidimensionales. Sucede en los supuestos en que los grupos toman la decisión de
formar una coalición, de tal modo que se prestan los votos para aprobar los proyectos
que les interesan.

6) TEORÍA DEL VOTO ÚTIL

Esta teoría da un paso más en los criterios que pueden seguirse para adoptar decisiones
por parte de un sujeto. En principio, siguiendo el criterio de voto por puntos, el votante
ordenará su cadena de preferencias según la utilidad subjetiva que le reporta cada
alternativa.

Pero al sujeto no le interesa sólo conocer sus preferencias ya que es consciente de que
el resultado final depende de lo que hagan los demás. Por tanto, si él es capaz de
conocer la intención de voto de las demás personas, podrá reconsiderar que alternativa
es mejor para él, lo cual depende no sólo de sus preferencias subjetivas sino de éstas
combinadas con la posibilidad de éxito que tiene cada opción, lo cual se denomina
utilidad esperada.
Mediante una encuesta electoral, el sujeto puede tener una idea de la intención de voto
del resto de los electores, y en función de ella, el número de diputados que puede
conseguir cada partido. Con estos datos se puede obtener aproximadamente la
probabilidad que tiene cada opción.

5.2.- EL FUNCIONAMIENTO DEMOCRÁTICO

1) DEMOCRACIA DIRECTA: DESCRIPCIÓN Y LIMITACIONES

La democracia directa es un sistema en el que todos los miembros de la comunidad

participan directamente en la toma de decisiones colectivas mediante votaciones. En la
democracia directa no existe la figura del REPRESENTANTE O POLÍTICO, elegido por
los ciudadanos y que adopta las decisiones colectivas por ellos.

La democracia directa tiene la ventaja de que evita, en gran parte la influencia de los
intereses AUTÓNOMOS O PROPIOS de los políticos en las decisiones colectivas.

Sin embargo este sistema plantea una serie de PROBLEMAS, como son:

1) Los elevados costes de funcionamiento dado el gran número de decisiones

colectivas que deben adoptarse en una comunidad.

2) Los escasos incentivos a la participación por el escaso peso relativo de un voto

(idem regla mayoría).

3) La imposibilidad de, en la práctica; evitar “del todo” a los representantes de los

ciudadanos, ya que siempre deberá existir alguna “instancia representativa” que plantee
las cuestiones sobre las que los ciudadanos deben pronunciarse mediante democracia
directa. Esto supone que no se pueden eliminar del todo las interferencias de los
intereses de los políticos en la toma de decisiones colectivas.

En la práctica la democracia directa solo es aplicable:

1) para tomar decisiones en pequeñas comunidades,

2) para tomar decisiones tasadas en la Constitución, sobre los que deben

pronunciarse todos los ciudadanos

3) y en los casos en que los órganos representativos lo estimen oportuno por la

trascendencia de la materia que se somete a democracia directa

B) DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

En los Estados democráticos modernos los ciudadanos, salvo situaciones excepcionales

no participan directamente en la toma de decisiones colectivas, sino que éstas son
tomadas por los políticos o representantes precisamente elegidos para ello.
En el funcionamiento de las democracias representativas se plantean las siguientes
cuestiones:

1) El COMPORTAMIENTO de los partidos políticos DURANTE los procesos

electorales,

2) el COMPORTAMIENTO de los partidos DESPUÉS de las elecciones (durante la

legislatura),

3) y el CICLO POLÍTICO de la economía.

1) El comportamiento de los partidos políticos durante el proceso electoral

Este comportamiento se puede analizar, a través del modelo DOWNS-HOTELLING. Este

modelo supone:

1) que sólo hay 2 partidos políticos, cuyo objetivo es maximizar el número de votos,

2) que los votantes identifican a cada partido no por sus propuestas concretas sino
por su ideología. De esta forma la votación entre partidos se reduce a la votación sobre
una variable unidimensional: la ideología,

3) que las preferencias de los votantes son unimodales

4) la distribución de los votantes según la ideología sigue una distribución normal.

Las conclusiones del modelo DOWNS-HOTELLING son que en un sistema de

democracia representativa bipartidistas en los que se vota según la ideología, los
programas de ambos partidos tiendan al centro ideológico y a ser idénticos entre sí ya
que cualquier alejamiento del centro ideológico implicaría perder las elecciones.

Los resultados del modelo DOWNS-HOTELLING son consistentes con los

comportamientos observados en países de amplia tradición bipartidista como USA pero
no en países con tres o más partidos de peso o en los que los individuos, a la hora de
votar, no se atienen sólo en la ideología sino también al contenido de los programas
electorales.

2) El comportamiento de los partidos políticos después de las elecciones

En todo caso hay acuerdo en la doctrina en que el objetivo del político es maximizar sus
votos para alcanzar el poder y para mantenerse en él. Ello plantea 2 problemas:

a) favorece el desarrollo post-electoral de aquellas políticas en las que los beneficios

sean evidentes y apreciables fácilmente para el votante y los costes están ocultos, y no
al revés; aún cuando tales políticas sean ineficientes.
b) y favorecer la práctica post-electoral de políticas ineficientes que conlleven
importantes beneficios para pequeños grupos económicamente poderosos y unos costes
individualmente reducidos pero extendido a todos los miembros de la Comunidad

3) El Ciclo Político de la Economía

De acuerdo con el enfoque del ciclo político de la economía existen tres variables
económicas que explican el apoyo electoral recibido por un partido: la tasa de paro, la
tasa de crecimiento de la economía real, la tasa de inflación siendo más valoradas por
los votantes las dos primeras.

Los gobiernos, en períodos preelectorales, aplican políticas expansivas para reducir el

paro y aumentar la tasa de crecimiento a costa de una mayor tasa de inflación, que es
menos valorada por los votantes.

En la primera etapa de la nueva legislatura el nuevo gobierno, para hacer frente a los
efectos de la política expansiva del período preelectoral (inflación alta) se ve obligado a
aplicar política contractivas.

Esta política contractiva se aplicará hasta que de nuevo haya que aplicar políticas
expansivas para ganar votos.

Teniendo en cuenta que las legislaturas duran, por lo general, 4 años, el problema es
que existe un escaso período disponible para que un gobierno pueda aplicar políticas no
condicionadas por motivos electorales.

3.- BUROCRACIA Y GRUPOS DE INTERÉS

En una democracia representativa la toma de decisiones corresponde a los políticos.

Pero sobre las decisiones que éstos toman pueden influir otros agentes como la
burocracia y los grupos de interés.

1) LA BUROCRACIA (FUNCIONARIOS)

Los burócratas cumplen 2 funciones:

- suministrar a los políticos la información técnica necesaria para que estos adopten
decisiones de gasto público,

- ejecutan los programas de gasto público decididos por los políticos.

Respecto a este colectivo es muy importante destacar algunas de sus características:

i) División del trabajo y especialización: todas las funciones, actividades y tareas a

realizar por una organización burocrática se hallan agrupadas en departamentos,
divisiones, secciones y área. Los trabajadores o empleados (funcionarios) de una
organización burocrática, pública o privada, son profesionales cuya selección y
promoción dentro de una organización se hace en función de la preparación y valía
personal. Los trabajos administrativos a realizar son generalmente muy especializados,
para los que se requiere normalmente una formación previa en el campo del derecho,
las ciencias administrativas o la economía.

ii) Principio de jerarquía: todo funcionario o mando intermedio se halla bajo la

dirección y el control de otro jefe superior, quien, a su vez, junto con otros jefes del mismo
nivel, depende de un jefe o autoridad de superior nivel.

iii) Normas, reglas y actos administrativos formulados por escrito: una organización
burocrática es una organización formal que funciona a base de normas y
especificaciones escritas.

Algunos autores consideran que los burócratas no se guían por incentivos económicos
o por sentido de la responsabilidad, sino por 1) la búsqueda de poder, 2) el prestigio, 3)
la fuerza, 4) la influencia. Todos estos objetivos están ligados con el tamaño del
presupuesto que manejan o gestionan, de forma que el objetivo del burócrata
MAXIMIZAR EL PRESUPUESTO que gestiona.

La interacción entre unos políticos que necesitan el asesoramiento de los burócratas, y

el deseo de éstos de maximizar el presupuesto genera inexorablemente el exceso del
gasto público.

El exceso de gasto público se puede producir por 2 vías:

1) dando lugar a una producción excesiva de bienes y servicios públicos, a través de

comportamientos como:

i) engañar al político sobre la tecnología de provisión de un bien público

ii) engañar al político sobre los costes de un proyecto de gasto, infraestimándolo, ya

que una vez iniciada la ejecución del proyecto de gasto éste no se parará por falta de
fondos,

iii) engañar al político sobre los beneficios del proyecto, sobreestimándolos,

En estos casos hay ineficiencia asignativa, ya que el nivel de producción de bienes y

servicios públicos es superior al óptimo

2) la eficiencia X, que se fija en las personas que forman la organización y no en la

organización en sí, pasando su logro por la modificación del comportamiento de esos
agentes; el que no se alcance tal eficiencia depende de que los individuos limitan sus
esfuerzos de modo que se utilizan más factores de producción de los necesarios para
obtener el nivel de producto o servicio dado;

Mecanismos para paliar los efectos del comportamiento de los burócratas:

i) establecer un nexo entre productividad y retribución en el SP,

ii) reformar los procesos presupuestarios,

iii) donde sea posible, sustituir la producción pública por la producción privada,

iv) descentralizar en la mayor medida posible la provisión de los bienes y servicios

públicos, para que sean ofertados por una Administración de menor nivel territorial.

2) LOS GRUPOS DE INTERÉS

Los grupos de interés son asociaciones de individuos con intereses comunes que tratan
de lograr que las decisiones públicas favorezcan esos intereses. Los grupos de presión
pueden estar guiados por motivaciones altruista económicos, etc.,

En cuanto a los medios de que disponen los grupos de presión para condicionar la acción
del Sector Público pueden destacarse los siguientes:

- la ENTREGA DE FONDOS para contribuir a la elección de aquellos candidatos

que pueden defender sus intereses desde el Gobierno o el Parlamento.

- La existencia de deficiencias en la INFORMACIÓN disponible por el Sector

Público, permiten a los grupos de presión condicionar la acción del Estado, al que se le
presenta como única solución viable aquella que coincide más exactamente con sus
intereses.

- También resulta relevante la posibilidad de SUMINISTRAR INFORMACIÓN A

LOS VOTANTES. Ahora bien la información que suministre el grupo tendrá a favorecer
su puntos de vista y no podrá considerarse como neutral.

El éxito de los grupos de interés en la defensa de un interés, beneficia de la misma

manera a todos los que lo comparten, pertenezcan o no al grupo, por lo que aparecen
los free riders. La figura del free rider es más frecuente en los grupos que representen
los intereses de las clases de menor renta que los que representan los intereses de las
clases de mayor renta, ya que los primeros podrán soportar peor los costes de participar
en el grupo o asociación.

Se concluye que los grupos pequeños que representan los intereses de los individuos de
renta alta estarán mejor organizados y serán MÁS EFECTIVOS que los que representan
los intereses de los grupos grandes o a los grupos de rentas bajas. Su influencia sobre
las decisiones de los políticos llevará a resultados contrarios a la EQUIDAD.