X Área Derecho de la Competencia y Propiedad Intelectual X

Contenido
Responsabilidad de la Administración Pública y responsabilidad de los X-1
informes especiales funcionarios y personal al servicio de la Administración
La Nulidad del Acto Administrativo X-3
GLOSARIO X-4

Responsabilidad de la Administración Pública y

responsabilidad de los funcionarios y personal al

Informes Especiales
servicio de la Administración
pítulo I del Título V de la Ley N° 27444 3.2. Que se produzca un daño como
Ficha Técnica
– Ley del Procedimiento Administrativo consecuencia del acto
Autor : Dr. Cristhian Northcote Sandoval General y la responsabilidad de sus fun- Como en cualquier supuesto de responsa-
cionarios y personal en el Capítulo II del bilidad, debe haberse producido un daño
Título : Responsabilidad de la Administración Pú-
blica y responsabilidad de los funcionarios y
referido Título. indemnizable, si no se ha producido un
personal al servicio de la Administración daño efectivo, no hay lugar a reparación
Fuente : Actualidad Empresarial, Nº 199 - Segunda
3. Supuestos en los que incurre alguna.
Quincena de Enero 2010 en responsabilidad la Admi-
nistración 3.3. Que el daño ocasionado no sea un
deber que el administrado tenga
En primer lugar, debemos analizar cuáles
que soportar de conformidad a la
1. Introducción son las situaciones en las que la Adminis-
ley
En el ejercicio de sus funciones, las enti- tración Pública incurre en responsabilidad
frente a los administrados. Debe tenerse El daño indemnizable por la Adminis-
dades y funcionarios de la Administración
en cuenta que, en todo momento, nos tración Pública es aquel que sufre el
Pública pueden incurrir en errores, vicios
estamos refiriendo a los supuestos en los administrado como consecuencia de un
y actuaciones dolosas que pueden per-
judicar a los administrados. Cuando esto que la Administración Pública debe res- error, negligencia o acto doloso de los
ocurre, es derecho de los administrados ponder como tal por los daños causados funcionarios o empleados de la Admi-
recibir la reparación o indemnización por a los administrados, es decir, no estamos nistración, y no un perjuicio derivado de
los daños sufridos. Asimismo, las entidades haciendo referencia a la responsabilidad un deber u obligación que se le imponga
u organismos de la Administración pueden personal del funcionario o empleado al administrado en virtud de la ley. Esto
iniciar las acciones por responsabilidad que realiza un acto perjudicial para un quiere decir, que no será un daño indem-
contra sus funcionarios o empleados. administrado, sino de la responsabilidad nizable el daño que sufra el administrado
institucional de la entidad u organismo como Consecuencia de la aplicación
Para tal efecto, la Ley N° 27444 regula público correspondiente. debida de la ley.
en el Capítulo I de su Título V el derecho
Para que se produzca un supuesto de Por ejemplo, no constituye un daño in-
de los administrados a reclamar por los
responsabilidad de la Administración demnizable el acto por el cual le aplican
daños y perjuicios ocasionados por la
Pública se deben presentar las siguientes una multa a una persona por operar un
Administración Pública, y en el Capítulo
circunstancias: establecimiento comercial sin contar con
II la responsabilidad de las autoridades y
personal al servicio de la Administración la licencia de funcionamiento correspon-
3.1. Que se trate de una actuación de
Pública. diente. En este caso, evidentemente se
la Administración en ejercicio de
sus funciones produce un perjuicio hacia la persona,
En este informe analizaremos los casos en pues debe pagar la multa, pero se trata de
los que la Administración Pública incurre Para que nos encontremos ante un su- un perjuicio no susceptible de ser repara-
en responsabilidad y su obligación de puesto de responsabilidad de la Admi- do, pues la multa es una consecuencia de
indemnizar a los administrados perju- nistración Pública, el acto que se analiza la correcta aplicación de la ley.
dicados, así como las infracciones en las debe ser uno emitido por la Administra-
que pueden incurrir los funcionarios y ción, a través de sus funcionarios, en el 3.4. Que el daño no sea consecuencia
empleados de las entidades y organismos ejercicio de sus funciones; es decir, no
de un supuesto de fuerza mayor
públicos. estamos hablando de actos ajenos a las
funciones de la entidad o del organismo El daño debe derivarse de una actuación
correspondiente o las actuaciones que lle- de un funcionario o empleado de la Ad-
2. Marco legal ven a cabo sus empleados o funcionarios ministración Pública, pero dicho acto no
La responsabilidad de la Administración que no correspondan a las facultades y debe haberse producido por un caso de
Pública se encuentra regulada en el Ca- funciones que se les han asignado. fuerza mayor.

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Un caso de fuerza mayor es aquel en el obligada a indemnizar a los administra- • Incurrir en ilegalidad manifiesta.
que interviene una voluntad ajena a la de dos, podrá repetir judicialmente contra • Difundir de cualquier modo o per-
la entidad u organismo correspondiente, las autoridades, funcionarios y demás mitir el acceso a la información con-
que es extraordinaria, imprevisible e personal a su servicio por la responsabi- fidencial consistente en actuaciones,
irresistible, y que obliga al funcionario lidad en que hubieran incurrido. diligencias, informes o dictámenes
o empleado a realizar el acto perjudicial Para tal efecto, se deberá considerar la que contienen información cuyo co-
para el administrado. existencia o no de intencionalidad, la ne- nocimiento pueda afectar el derecho
gligencia, la responsabilidad profesional a la intimidad personal o familiar,
3.5. Que el daño sea efectivo, valuable del personal involucrado y su relación con
económicamente e individualiza- las que expresamente se excluyan
la producción del perjuicio. por ley o por razones de seguridad
do con relación a un administrado
o grupo de ellos Asimismo, la norma prevé la posibilidad nacional, las materias protegidas
que la entidad acuerde con el responsable por el secreto bancario, tributario,
El daño efectivo es aquel que efectiva- el reembolso de lo indemnizado, aproban- comercial e industrial, así como todos
mente se ha producido, es decir, que en do dicho acuerdo mediante resolución. aquellos documentos que impliquen
la realidad se ha causado, no un daño po- un pronunciamiento previo por parte
tencial o que pueda ocurrir en el futuro.
El daño también debe ser valuable econó- 7. Responsabilidad de las auto- de la autoridad competente.
micamente, esto es, que pueda apreciarse ridades y personal al servicio
en dinero con la finalidad de establecer de la Administración Pública 8. Procedimiento para imponer
la reparación correspondiente. Luego de ver los supuestos en los que las las sanciones
Asimismo, el daño se debe individualizar entidades y organismos de la Administra- Para verificar la comisión de las infrac-
con relación a un administrado o grupo de ción Pública están obligados a reparar e ciones antes señaladas y determinar la
ellos, lo que significa que se debe poder indemnizar a los administrados, veamos sanción a ser impuesta, se iniciará un
establecer quién o quiénes han sido los per- ahora los supuestos de infracciones y fal- proceso administrativo disciplinario con-
judicados por el daño, pues de lo contrario, tas que pueden cometer los funcionarios y tra el(los) funcionario(s) o empleados que
no existiría sujeto a quien indemnizar. empleados de las entidades y organismos se considere(n) involucrados en el acto
públicos. materia del procedimiento.
4. Cuantía de la reparación Al respecto, el artículo 239º de la Ley Si se tratara de persona sujeto al régimen
Para determinar la cuantía de la indem- N° 27444 dispone que los funcionarios de la carrera administrativa, el proce-
nización o reparación, se debe establecer y el personal al servicio de las entidades, dimiento se ceñirá a las disposiciones
el valor del daño causado, considerando independientemente de su régimen la- legales contenidas en el Decreto Legisla-
los derechos o bienes del administrado boral o contractual, pueden incurrir en tivo N° 276 - Ley de Bases de la Carrera
que se hubieran visto afectados. falta administrativa en la tramitación de Administrativa.
los procedimientos administrativos a su
A este valor se le deben agregar los En los demás casos, se aplicarán las
cargo y, por tal motivo, son susceptibles
intereses legales que correspondan y se disposiciones de la Ley N° 27444 re-
de ser sancionados administrativamente
calculará con relación a la fecha en que con amonestación, suspensión, cese o feridas al procedimiento administrativo
se produjo el daño. destitución considerando la gravedad de la sancionador.
falta, la reincidencia, el daño causado y la
5. Nulidad de actos administra- intencionalidad con que hayan actuado. 9. Infracciones no contempladas
tivos Para tal efecto, se consideran supuesto de en la Ley N° 27444
Debe tenerse en cuenta que la declaración infracción los siguientes casos: Cuando se hubieran cometido infrac-
de nulidad de un acto administrativo no • Negarse a recibir injustificadamente ciones que causen daños a los adminis-
genera necesariamente la obligación de solicitudes, recursos, declaraciones, trados y que no estuvieran previstas en
indemnizar un daño a cargo de la Admi- informaciones o expedir constancia el artículo 239º de la Ley N° 27444,
nistración. sobre ellas. se impondrá la sanción tomando en
Como hemos mencionado, el acto que • No entregar, dentro del término legal, cuenta el daño ocasionado, la afectación
genera el daño para el administrado, los documentos recibidos a la autoridad al debido procedimiento, así como la
debe ser resultado de una actuación que deba decidir u opinar sobre ellos. naturaleza y jerarquía de las funciones
negligente o dolosa de los funcionarios o • Demorar injustificadamente la remisión desempeñadas, de tal manera que, se
empleados de la Administración, por lo de datos, actuados o expedientes solici- impondrá un sanción más drástica entre
tanto, si éstos obraron con la diligencia tados para resolver un procedimiento más alta sea la jerarquía del funcionario
debida y no existió voluntad de su parte o la producción de un acto procesal responsable.
de causar el daño, entonces no habrá sujeto a plazo determinado dentro del
obligación de indemnizar el daño, aun- procedimiento administrativo. 10. Responsabilidad civil y penal
que éste se produjera.
• Resolver sin motivación algún asunto La responsabilidad administrativa regula-
Así, incluso cuando el acto administrativo sometido a su competencia. da en la Ley N° 27444 es independiente
se declara nulo a raíz de un pronuncia- • Ejecutar un acto que no se encuentre de la responsabilidad civil o penal en la
miento de un superior jerárquico o por expedito para ello. que hubieran incurrido los funcionarios
la revisión del acto en sede judicial, no sancionados.
implica necesariamente que la Admi- • No comunicar dentro del término
nistración Pública haya incurrido en un legal la causal de abstención en la De esta manera, los procedimientos que
supuesto de responsabilidad. cual se encuentra incurso. se sigan para la determinación de la res-
• Dilatar el cumplimiento de mandatos ponsabilidad civil o penal de los funcio-
superiores o administrativo o contra- narios y empleados de la Administración,
6. Acción de la Administración decir sus decisiones. no afectan la potestad de las entidades de
contra sus funcionarios o em- llevar a cabo el procedimiento adminis-
• Intimidar de alguna manera a quien
pleados desee plantear queja administrativa trativo y sancionarlos por las infracciones
Cuando la entidad u organismo se vea o contradecir sus decisiones. en las que hubieran incurrido.

X-2 Instituto Pacífico N° 199 Segunda Quincena - Enero 2010

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La Nulidad del Acto Administrativo
Ministerio el que emita el permiso co- actos administrativos, la satisfacción o
Ficha Técnica rrespondiente. Pero si el administrado el otorgamiento de derechos a favor de
Autor : Dr. Cristhian Northcote Sandoval cometiera un error y presentara la solici- determinadas personas.
tud ante el Ministerio del Interior, y éste A lo que hace referencia la ley cuando
Título : La Nulidad del Acto Administrativo acoge la solicitud y emite una resolución menciona la finalidad pública, es que el
otorgando el permiso para la actividad acto administrativo debe perseguir una
Fuente : Actualidad Empresarial, Nº 199 - Segunda
de pesca, estaríamos ante un supuesto de finalidad que, en el fondo, es de carácter
Quincena de Enero 2010
un acto administrativo inválido, pues el público porque las normas que sustentan
Ministerio del Interior no es el encargado el acto no han sido elaboradas para una
de emitir los permisos para la pesca de persona en particular, sino para todas las
1. Introducción anchoveta ni de ninguna otra especia personas que se encuentren en el ámbito
Los procedimientos administrativos tie- hidrobiológica. de aplicación de dicha norma.
nen por finalidad que se dicte un acto Un aspecto importante de este requisito
administrativo que concede, reconoce, Objeto o contenido
de validez, es que la Ley señala que aun
regula o extingue un derecho, a solicitud La Ley N° 27444 exige que el acto cuando no existieran normas que señalen
de un administrado o de oficio. administrativo deba señalar de manera la finalidad del acto, los funcionarios
Este acto administrativo debe reunir ciertas expresa cuál es su objeto, es decir, cuál no pueden actuar con discrecionalidad,
características que le otorguen la validez y es su contenido, si otorga o deniega un sino que deberán determinar la finalidad
eficacia para que cumpla con su cometido. derecho, si concede o deniega una soli- pública del acto que están emitiendo en
Estas características son los llamados requi- citud o si resuelve un recurso favorable función de los principios generales del
sitos del validez del acto administrativo. o desfavorablemente. Derecho Administrativo.
Sin estos requisitos, el acto administrativo Para tal efecto, la Ley dispone que el
no puede surtir efectos y, por lo tanto, contenido del acto administrativo debe Motivación
requiere ser revisado para que se emita el ser acorde con el ordenamiento jurídico, La motivación del acto administrativo
acto de manera correcta. por lo que debe ser lícito, es decir, que consiste en la sustentación fáctica y legal
no debe exceder los límites impuestos por del derecho, sanción o controversia sobre
El objetivo de este informe es exponer la que se pronuncia.
los requisitos de validez del acto ad- las normas legales aplicables.
ministrativo, las causales de nulidad y Debe ser preciso, de tal manera que del Así, el funcionario debe desarrollar la
desarrollar los mecanismos a través de argumentación por la cual ha llegado
acto administrativo se pueda desprender
los cuales se declara la nulidad del acto a la conclusión expresada en la parte
claramente su alcance, sin dar lugar a
administrativo. resolutiva del acto. En esta motivación,
confusiones sobre cuál es el derecho que
el funcionario deberá pronunciarse sobre
otorga, la infracción que sanciona o la
todos los aspectos que hubieran sido
2. Marco legal controversia que resuelve. sometidos a su análisis.
Los requisitos del validez del acto adminis- Debe ser posible física y jurídicamente, lo También deberá sustentar su pronuncia-
trativo están comprendidos en el artículo que implica que el acto administrativo no miento con las normas legales vigentes y
3º de la Ley N° 27444 – Ley del Procedi- puede regular derechos o situaciones que aplicables al caso concreto. Esto implica
miento Administrativo General. Asimismo, en la realidad no puedan ser ejecutados que el funcionario administrativo no
las causales de nulidad están previstas en o cumplidos o que, de acuerdo con los puede obviar el ordenamiento legal apli-
el artículo 10º de la referida Ley. principios del Derecho y las normas lega- cable y no puede resolver las solicitudes
les aplicables, no sean susceptibles de ser o recursos por su sólo criterio.
otorgados o reconocidos.
3. Requisitos de validez del acto Procedimiento regular
administrativo Finalmente, el objeto del acto adminis-
trativo debe comprender las cuestiones Tan importante como la legalidad del
Vamos a analizar cada uno de los requisi- surgidas de la motivación, es decir, que el objeto del acto administrativo, es que
tos de validez del acto administrativo: funcionario que ha emitido el acto debe éste se haya emitido como resultado de
pronunciarse sobre todos los aspectos un procedimiento seguido conforme a la
Competencia que han sido materia de análisis para norma aplicable.
Cuando nos referimos a la competencia dictar el acto. Hablamos de un procedimiento regular
en materia de Derecho Administrativo, cuando el funcionario ha seguido los pa-
hablamos de la capacidad de un ente de Finalidad pública sos y etapas previstas en las normas apli-
la Administración Pública para emitir un cables al procedimiento en cuestión y ha
La finalidad pública implica que el acto
acto administrativo en el marco de las respetado los derechos del administrado
administrativo no puede ser emitido
funciones que le han sido otorgadas y con comprendidos en el Principio del Debido
para favorecer intereses personales del Procedimiento Administrativo1.
respecto al sector, localidad o ámbito del funcionario que lo emite, aun de manera
cual está encargada. indirecta, ni tampoco intereses personales 1 El Principio del Debido Procedimiento Administrativo se deriva del
Podemos entender el concepto de com- distintos a los previstos por la norma legal Principio del Derecho procesal al debido proceso judicial, e implica

petencia con un ejemplo. Si una empresa que sustenta el acto. que los administrados deben gozar de todos los derechos y garantías
que corresponden al interior de un procedimiento administrativo
solicita la emisión de un permiso de pesca Esto no quiere decir que un acto adminis- conducido conforme a ley, lo que comprende el derecho a exponer
sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una
para el recurso hidrobiológico anchoveta, trativo no pueda ser emitido en beneficio decisión motivada y fundada en derecho.
La finalidad de este principio es la de establecer algunas garantías
la solicitud debería presentarse ante el de un sujeto particular o que no pueda mínimas que deben presentarse en todo procedimiento administra-
Ministerio de la Producción, encargado satisfacer intereses personales, porque tivo, de tal manera que si alguna de ellas faltara, el procedimiento
incurriría en una situación de ilegalidad que incluso puede acarrear
del Sector Pesquería, y debería ser este esa es justamente la finalidad de muchos su nulidad.

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4. Causales de nulidad que la Ley N° 27444 dispone al nulidad quisitos, documentación o trámites
Antes de analizar cuáles son las causales del acto emitido en contravención a la esenciales para su adquisición
de nulidad del acto administrativo, vamos Constitución y las leyes, el hecho es
En este caso, el acto administrativo es
a determinar en qué consiste la nulidad que los funcionarios administrativos no
nulo al haberse omitido alguno de los
y cuáles son sus efectos. gozan de la facultad discrecional para
requisitos previstos para que se conceda
determinar cuando un acto no es acorde
la solicitud o recurso.
Nulidad con las disposiciones constitucionales
o legales. Los actos administrativos que sean
La nulidad es la condición jurídica por la
cual un acto jurídico, para efectos de este Es decir, si se emite una norma re- constitutivos de infracción penal, o
informe, un acto administrativo, deviene glamentaria en virtud de la cual se que se dicten como consecuencia de
en ineficaz por no reunir los requisitos reconoce un derecho a favor de los la misma
de validez o ha incurrido en las causales administrados, pero esta norma no se
Este supuesto se refiere a los casos en los
de nulidad previstas en la normatividad ciñe a las disposiciones de mayor ran-
que el acto administrativo constituye un
aplicable. go como las leyes o la Constitución, el
delito tipificado por el Código Penal u
funcionario público no puede dejar de
La nulidad genera que este acto no surta otras normas con rango de ley. También
aplicar la norma reglamentaria, pues
efectos desde su emisión, es decir, como si se refiere al caso en el que el acto admi-
carece de la facultad para realizar un
nunca se hubiera emitido. De tal manera nistrativo es emitido como consecuencia
control de legalidad y negarse a emitir
que si ya hubiera tenido consecuencias en de un acto delictivo.
el acto por ser la norma reglamentaria
la realidad, éstas deberán retrotraerse al ilegal o inconstitucional.
momento anterior a la emisión del acto y, 5. Declaración de nulidad
de no ser posible esto, se deberá resarcir El defecto o la omisión de alguno de
a la persona o personas perjudicadas con De conformidad a las disposiciones de
sus requisitos de validez, salvo que se la Ley N° 27444, los administrados
el acto nulo. presente alguno de los supuestos de sólo pueden solicitar la nulidad de los
Vemos ahora cuáles son las causales de conservación del acto a que se refiere actos administrativos con motivo de la
nulidad del acto administrativo previstas el artículo 14º interposición de los recursos adminis-
en la Ley N° 27444. El acto administrativo es nulo cuando trativos de reconsideración, apelación
carece de alguno de los requisitos de o revisión.
La contravención a la Constitución, a las validez, según ya hemos señalado.
leyes o a las normas reglamentarias Pero, también es posible que la nulidad
Sin embargo, la Ley señala que la nulidad sea declarada de oficio cuando agravien
De acuerdo a la Ley N° 27444, el acto puede evitarse si se presenta alguno de el interés público. La nulidad de oficio
administrativo que sea emitido sin obser- los supuestos de conservación del acto será declarada por el superior jerárquico
var la Constitución, las leyes o las normas administrativo previstos en el artículo del que expidió el acto. Si se tratara de un
reglamentarias, es nulo y, por lo tanto, 14º de la Ley. acto emitido por una autoridad que no
no debe surtir efectos.
La conservación del acto administrativo está sometida a subordinación jerárquica,
Al respecto, debemos tener en claro que la nulidad será declarada por resolución
no implica que el acto deja de ser nulo,
cuando esta causal hace referencia a la del mismo funcionario.
sino que, por determinadas circunstan-
Constitución, se trata de la Constitución
cias, la nulidad es superada por tratarse Asimismo, si el acto cuestionado
Política del Perú vigente, es decir, la del
de defectos o vicios que no son trascen- hubiera sido emitido por consejos o
año 1993. Cuando hace referencia a las
dentes. tribunales regidos por leyes especiales
leyes, se trata de las normas con rango
de ley. Y cuando hace referencia a las competentes para resolver controversias
Los actos expresos o los que resulten en última instancia administrativa, no
normas reglamentarias, se trata de las como consecuencia de la aprobación
normas con rango inferior a la ley, pero pueden ser objeto de declaración de
automática o por silencio administra-
que regulan el acto administrativo en nulidad de oficio. En tal caso, sólo pro-
tivo positivo, por los que se adquiere
cuestión. cede demandar su nulidad ante el Poder
facultades, o derechos, cuando son
Sobre este punto debemos mencionar Judicial, vía el proceso contencioso-
contrarios al ordenamiento jurídico,
un tema importante. Si bien es cierto administrativo.
o cuando no se cumplen con los re-

Glosario
1. ¿Procede la imposición de sanciones por la presentación 2. ¿En qué supuestos procede la presentación de una queja
de documentación falsa en un procedimiento administra- administrativa contra los funcionarios públicos?
tivo? De acuerdo al artículo 158º de la Ley N° 27444 – Ley del Pro-
De acuerdo al artículo 32º de la Ley N° 27444 – Ley del cedimiento Administrativo General, los administrados podrán
Procedimiento Administrativo General, cuando una entidad formular una queja cuando se produzcan defectos de tramitación y,
verifica que la documentación presentada en un procedimiento en especial, en los casos que supongan paralización, infracción de
administrativo tramitado ante ella es falsa, además de proceder los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes
a la declaración de nulidad del acto administrativo sustentado funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antes
en dicha documentación; se impondrá una multa en favor de la de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.
entidad por un monto entre dos y cinco UIT; sin perjuicio de la La queja, que debe ser presentada ante el superior jerárquico de
comunicación que se debe efectuar al Ministerio Público para la autoridad que tramita el procedimiento, tiene por finalidad
que interponga la acción penal correspondiente. que se dicten las medidas correctivas necesarias y que se inicien
las acciones para sancionar al funcionario responsable.

X-4 Instituto Pacífico N° 199 Segunda Quincena - Enero 2010