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CENTRO UNIVERSITARIO DE CHIMALTENANGO -CUNDECH-
Ciencias Jurídicas y Sociales
Centro Universitario de Chimaltenango -CUNDECH-
Derecho Tributario
HISTORIA DE LA TRIBUTACIÓN EN GUATEMALA
(DESDE LOS MAYAS HASTA LA ACTUALIDAD)
“La sociedad Maya, 1000 a. C – 1524 d. C
La sociedad Maya atravesó por diversos estadios de organización social y política
que sirvieron como entorno para el surgimiento de sistemas económicos complejos.
A partir de la evidencia arqueológica del período Clásico pueden establecerse
actividades de producción, comercio e intercambio local e interregional que
proveían a cada unidad política autónoma de los bienes necesarios para su
subsistencia.
En ese contexto surgió otra actividad económica de gran importancia, el tributo.
En el ámbito local, se supone que los señores recibían de los miembros del común
tributo, principalmente en especie, por medio del trabajo en la agricultura y en las
obras de construcción masiva. Puede ser que la participación en las guerras de
conquista también haya sido una forma de tributo.
En el ámbito regional, el contacto entre las unidades políticas autónomas
frecuentemente derivaba en guerras, las cuales podían tener como consecuencia
la alianza o la derrota de una de las participantes. En el segundo caso, se esperaba
que la unidad política vencida rindiera tributo a la vencedora. Parece ser que la
relación guerra-conquista-tributo era parte fundamental del sistema económico
maya y con el paso del tiempo fue adquiriendo mayor importancia. De esa cuenta,
el impacto de la guerra sobre la economía, visibilizado por medio del tributo, es un
factor que debe tenerse presente en cualquier estudio sobre la sociedad Maya.
No hay que perder de vista, sin embargo, que a partir de la evidencia iconográfica
y epigráfica en ocasiones es difícil establecer la diferencia, en alguna medida
incierta y especulativa, entre “tributo” y “regalo”. Los avances en la epigrafía maya
han permitido identificar glifos asociados con el tributo, pero los arqueólogos tienen
ante sí un largo camino por recorrer en la interpretación de sus hallazgos en lo que
al tributo se refiere.
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El régimen colonial, 1524 – 1821
La conquista militar y posterior colonización de las unidades políticas existentes en
el territorio de la actual república de Guatemala supuso la implantación de un
nuevo orden político, económico y social, con la consecuente destrucción del
orden prehispánico.
El sistema económico se fundamentó en la explotación de la fuerza de trabajo
indígena, institucionalizada por la encomienda. A través de este mecanismo, el
conquistador/colono, la Corona y la Iglesia católica aseguraron los recursos
necesarios que les permitieron, guardando las proporciones del caso, los ingresos
necesarios para asegurar su presencia en la región.
El tributo, reconocimiento de la relación de dominación y aplicado principalmente
a la población indígena, se volvió la base fundamental de la economía y de la
hacienda pública. Ello evidencia el nacimiento de un sistema tributario basado en
una política discriminatoria y regresiva, producto de la estructura del poder
colonial.
El Reino de Guatemala no contaba con los recursos necesarios que le permitieran
la inserción en el mercado europeo a través de metales preciosos, productos
agrícolas o materias primas. Fue gracias a la producción de añil que el reino
empezó tardíamente (siglo XVII) este proceso. La lejanía de las principales rutas de
comercio e intercambio y lo magro de las exportaciones contribuyeron a que la
región se volviera una zona periférica y marginal del imperio español.
La dependencia de un cultivo de exportación se volvió la seña de identidad de la
economía hasta bien entrado el siglo XX. La debilidad de la economía
guatemalteca se hizo evidente con las diferentes crisis que esta dependencia
conllevaba, fuera por la caída de la producción, la competencia o la baja en los
precios de mercado. La irrupción en el mercado del añil procedente de la India, a
principios del siglo XIX provocó la mayor crisis económica de la época.
En el Reino de Guatemala se implementaron los mismos impuestos que en el resto
del continente. La diferencia estribaba en el monto de la recaudación. El desorden
burocrático y la mala administración de los recursos existentes llevaron
eventualmente al endeudamiento ya una permanente crisis fiscal, que no pudo ser
solucionada por las reformas borbónicas de finales del siglo XVIII.
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Si se acepta que una pobre recaudación fiscal incide en el desempeño del
gobierno y eventualmente en su control del poder pues la escasez de recursos
financieros limita su capacidad para hacer cumplir sus propias reglas, entonces se
entiende que la bancarrota del Reino de Guatemala jugara un papel clave en el
momento en que las elites decidieron la independencia de España.
La época independiente, 1821-1944
Desde los primeros años del siglo XIX hasta mediados del siglo XX, pueden
apreciarse rupturas y continuidades en la historia política de Guatemala que
ayudaron a definir su historia económica y su historia tributaria. Así, el país transitó
del régimen colonial a la época independiente y adoptó una forma de gobierno
federal que fracasó debido a diferentes circunstancias, entre las que destacan las
rivalidades políticas entre las nuevas repúblicas y la crisis económica y fiscal que
fue una de las características básicas de ese período.
Con Rafael Carrera empezó la saga de los caudillos/dictadores. Durante 30 años
Carrera estuvo a la cabeza de un régimen que consolidó el poder de las elites
tradicionales. Cuando la capacidad de respuesta a las necesidades de los sectores
económicos emergentes se agotó llegó el relevo político y se inició la llamada
época liberal. Bajo un régimen dictatorial y autoritario y en nombre del progreso,
los liberales modificaron profundamente las relaciones económicas, sociales y
políticas al poner al Estado al servicio de la expansión cafetalera. Así, el país se
incorporó totalmente al mercado mundial a través de una economía de
exportación basada en el café.
La tradición del caudillo/dictador continuó en los primeros 44 años del siglo XX, con
Manuel Estrada Cabrera y Jorge Ubico. Ambos prosiguieron las políticas estatales
que permitieron la consolidación de la nueva elite cafetalera y, con una política
de total cooperación con los Estados Unidos, el nuevo poder continental,
favorecieron la creación de una economía de enclave basada en la producción
de banano.
La dependencia monoexportadora fue, durante los años que cubre este capítulo,
la característica esencial de la economía y en el ámbito fiscal fue decisiva para
hacer del comercio exterior la principal fuente de ingresos ordinarios del erario. Esta
fuerte dependencia del sector externo, a la par de una política tributaria
cortoplacista y errática, dificultó la consolidación de las finanzas públicas a finales
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del siglo XIX. Esta tendencia continuó en las primeras dos décadas del siglo XX,
cuando los impuestos a importaciones y exportaciones contribuían con las dos
terceras partes de los ingresos tributarios. Los escasos impuestos directos aportaban
porcentajes mínimos al total de los ingresos del erario. Durante la década de 1930
y hasta 1943 se registró un proceso gradual de diversificación de la estructura
impositiva, en la medida en que comenzaron a aplicarse otros impuestos. Sin
embargo, su incidencia sobre los ingresos tributarios no fue significativa. Los
impuestos sobre el comercio exterior continuaron siendo la parte fundamental de
los ingresos en este período.
El período contemporáneo
Las relaciones entre el gobierno y el sector privado se agriaron en septiembre de
1982, cuando, en uno de sus discursos dominicales, Ríos Montt acusó a la iniciativa
privada de evadir el pago de impuestos y de haber sacado sus capitales del país.
En noviembre, el gobierno restringió la importación de maquinaria y materias
primas, lo que llevó a las Cámaras de Industria y Comercio a protestar contra la
medida.
Los conflictos con la iniciativa privada alcanzaron nuevos niveles cuando, en 1983,
el gobierno hizo pública su intención de llevar a cabo una reforma tributaria.
Aunque la reforma era parte del plan de acción del gobierno, también era una
condición del acuerdo alcanzado con el Fondo Monetario Internacional (FMI)
sobre el préstamo de estabilización concedido en abril.
La prensa conoció por medios no oficiales los documentos que se referían a la
reforma. Los debates giraron en torno a la naturaleza del paquete tributario que,
aunque comprendía en total nueve proyectos de ley, se centraba en la
introducción de un nuevo impuesto indirecto, el IVA. Los proyectos eran: 1)
modificación a la ley del impuesto sobre la renta e incentivos fiscales; 2) impuesto
al valor agregado; 3) impuesto selectivo al consumo de bienes no esenciales; 4)
impuesto sobre bebidas alcohólicas, cerveza, vinos y aguas gaseosas; 5)
modificación a cuotas de patentes fiscales; 6) nueva valoración aduanera; 7)
impuesto de salida del país; 8) impuesto sobre cigarrillos, y 9) supresión gradual y
progresiva sobre los derechos de exportación.
A pesar de la oposición, en julio de 1983 se publicó el Decreto-ley 72-83, ley del
impuesto al valor agregado en la venta de mercancías y en la prestación de
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servicios no personales. El IVA se consideraba un impuesto que daba mayor
seguridad fiscal y con un diseño técnico superior al impuesto del timbre sobre
ventas. El decreto-ley definió los actos gravables como “cualquiera que tenga por
fin último la transferencia de dominio de mercancías” y, dado que este tipo de
impuestos se ha caracterizado como regresivo, se estableció una lista de
exenciones, entre las que se encontraban productos alimenticios, medicinas,
insumos agropecuarios, herramientas, útiles escolares, derivados del petróleo y
publicaciones. En su artículo 19 fijó la tasa del impuesto en el 10 por ciento.
En lo que al impuesto sobre la renta se refiere, la ley consideró necesario
racionalizarlo, estableciendo desgravaciones y tasas impositivas más bajas. Por
consiguiente, estableció tablas impositivas diferenciadas para las personas y para
las utilidades de las empresas, con tasas máximas de 48% y 42%, respectivamente,
aplicables sobre ingresos superiores a Q500 mil. La anterior tasa máxima del ISR era
del 52%, aplicable a personas individuales y empresas. Con ello también se inició
una nueva etapa de la tributación directa, dirigida a simplificarla y a reducir las
tasas más altas
Mejía Victores heredó de su antecesor un paquete tributario que no era del agrado
de todos. El cambio de gobierno dio pie a un nuevo debate sobre el IVA. En
septiembre de 1983 se redujo el impuesto del 10 al 7 por ciento y se amplió la lista
de exenciones a un poco más de 300 artículos.
La nueva ley del IVA, Decreto-ley 97-84, dejó vigente la tasa del 7% y estableció
una tasa del 0% para las exportaciones, el transporte terrestre, la construcción y las
importaciones de mercancías. Además, la lista de productos exentos sufrió una
alteración considerable al ser incluidos alrededor de sesenta. Ambas leyes
cobrarían vigencia en octubre.
En el contexto de una economía en crisis, la reforma tributaria llevada a cabo
durante el gobierno de Ríos Montt entre 1982 y 1983 no logró detener el desplome
de la carga tributaria que se había iniciado durante el gobierno de Lucas García
en 1978. La recaudación del recién introducido IVA fue la única que aumentó de
manera significativa, aunque sin poder compensar lo que se dejó de recaudar por
el impuesto del timbre, al que sustituyó. La carga tributaria se redujo por debajo del
6%, similar a los niveles que habían existido a fines de la década de 1940, años en
que se registra la menor carga tributaria de la historia guatemalteca.
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En síntesis, en un período en el cual se dio una de las pocas recesiones en la historia
reciente del país, el sistema tributario probó ser altamente pro-cíclico, al caer la
recaudación con mayor intensidad que la producción. Por otro lado, la crisis
institucional que afectaba al país también redujo la capacidad de las entidades
responsables de la recaudación de los tributos. Además, dos cambios
fundamentales, que marcaron de manera irreversible al sistema tributario
guatemalteco durante las siguientes dos décadas, tuvieron lugar durante este
período de transición a la democracia.
El primero fue la implementación del IVA, que posteriormente se constituyó en el
pilar más importante de la recaudación en los años recientes. El segundo fue la
aprobación de una nueva Constitución Política que incluyó normas más explícitas
sobre el pago de impuestos y que dio lugar a la Corte de Constitucionalidad que,
como se verá adelante, se constituyó en un actor fundamental en la configuración
de la política tributaria en Guatemala. Según la CEPAL, “…el sistema político en el
cual se dieron las reformas tributarias fue esencialmente conservador. Esto quedó
expresado en la adopción de una Constitución Política en 1985 que, desde el punto
de vista tributario, establecía severas limitaciones al poder impositivo del Congreso
y creaba en los tribunales un campo de batalla adicional en materia de legislación
tributaria.
En el plan nacional de desarrollo para el período 1987-1991, el gobierno de Cerezo
sostenía que para cumplir con sus propósitos era imperativo aumentar los ingresos
fiscales. Se recurriría entonces a un “pragmático programa de readecuación
tributaria, que debe basarse en principios de justicia y equidad, de manera que los
grupos de mayores ingresos contribuyan en mayor medida al financiamiento del
desarrollo nacional”. En consecuencia, se buscaría darle más peso a los impuestos
directos y racionalizar el gasto público.
La otra iniciativa de importancia para el fisco se refería al impuesto sobre bienes
inmuebles, cuya vigencia se remontaba a la ley de contribuciones de 1921. El
objetivo de la propuesta de ley del impuesto único sobre inmuebles (IUSI) era evitar
la doble tributación que resultaba de la aplicación simultánea del impuesto sobre
bienes inmuebles y el arbitrio de renta inmobiliaria. El proyecto anticipaba las
dificultades que podría ocasionar el avalúo general de los inmuebles en el país, así
que optó por la fórmula del “autoavalúo” en la que se apelaba a la “conciencia y
responsabilidad de los contribuyentes”. Por otro lado, en sustitución del arbitrio de
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renta inmobiliaria, un porcentaje del IUSI sería destinado a las municipalidades del
país.
En suma, el Congreso, entre el 1º y el 15 de septiembre, discutió y aprobó seis leyes:
decretos 59-87, ley del impuesto sobre la renta; 60-87, modificaciones a la ley del
IVA; 61-87, papel sellado y timbres fiscales; 62-87, impuesto único sobre inmuebles;
63-87, reformas a la ley de fomento avícola, y 64-87, impuesto sobre circulación de
vehículos
A pesar de que el DCG contaba con mayoría legislativa, las características de la
nueva Constitución demostraron cómo los contribuyentes, en este caso el CACIF,
podían hacer uso de una instancia legal para bloquear el cobro de impuestos y
restringir la capacidad del Congreso de impulsar reformas tributarias. Como en
casos posteriores, el efecto de acudir a estos recursos fue doble. Por un lado, se
acudió a diversos argumentos (violación a la libre locomoción de las personas,
doble tributación, irretroactividad de la ley, imposición de multas confiscatorias y
prohibición de la declaración contra sí) para demostrar que las reformas eran
inconstitucionales y, por consiguiente, inaplicables. Por otro lado, generó
incertidumbre que condujo a que los contribuyentes retrasaran el pago de sus
tributos hasta verificar la resolución final de la Corte.
Como consecuencia de los recursos interpuestos contra la reforma tributaria de
1987, la Corte de Constitucionalidad resolvió “con lugar parcial o total” 12
expedientes. Una revisión de las impugnaciones al Decreto 59-87, ley del impuesto
sobre la renta, y su reglamento (Acuerdo gubernativo 450-88), resulta ilustrativa de
la estrategia y de los planteamientos promovidos por particulares ligados a la
cúpula empresarial. El recurso de inconstitucionalidad que conoció la Corte hacía
referencia a 19 artículos del Decreto 59-87, de los cuales cuatro fueron declarados
con lugar. Los argumentos que la Corte consideró relevantes fueron los
relacionados con la doble tributación (artículo 1 del decreto), la imposición de
domicilio, derechos inherentes a la persona humana y violación de los derechos de
igualdad (artículos 93 y 95) y la potestad del Organismo Legislativo para decretar,
reformar y derogar leyes (artículo 117). Posteriormente la Corte declaró sin lugar
otro recurso de inconstitucionalidad planteado contra 16 artículos de la misma ley.
En lo que al reglamento de la ley del impuesto sobre la renta se refiere, la Corte
declaró inconstitucional su artículo 27, por violar el principio de legalidad (artículo
239 de la Constitución)
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Durante el primer gobierno civil elegido dentro de un nuevo régimen democrático
se pueden identificar una serie de hechos que marcaron la política tributaria futura
de Guatemala. Primero, quedaron claramente en evidencia las restricciones
constitucionales a la labor legislativa en materia tributaria, que en la práctica
permitieron mantener el poder de veto de las elites económicas en el ámbito de
los impuestos a pesar de la transición política hacia un régimen que abría espacios
de participación para otros actores.
La reforma tributaria de 1992
Una novedad fue la posibilidad de acreditar del IVA pagado por la compra de
bienes y servicios sobre el ISR: “el razonamiento fue que los consumidores
demandarán facturas si ellos pueden reclamar un crédito sobre el ISR”. Así, la
propuesta original de reducir tasas y aumentar la base se tradujo en la práctica en
una reducción de tasas pero con una erosión aún mayor de la base del impuesto
sobre la renta.
Para el IVA se propuso la eliminación de la tasa cero para todos los sectores,
exceptuando las exportaciones no tradicionales y los servicios financieros. También
fueron eliminadas las exenciones a servicios y se suprimió el listado de exenciones
a productos alimenticios, se creó la figura del pequeño contribuyente, se estableció
la factura especial para aquellas personas que no emitían facturas y se eliminaron
las infracciones y sanciones que se trasladaron al Código Tributario, el cual había
sido aprobado en 1991.
La Corte de Constitucionalidad declaró que el decreto emitido por Serrano era un
acto contrario al orden constitucional.
El 5 de junio, los representantes eligieron como presidente de la república al hasta
entonces Procurador de los Derechos Humanos, Ramiro De León Carpio, y como
vicepresidente a Arturo Herbruger. Serrano y Espina salieron hacia Panamá, en
donde solicitaron asilo político
En abril de 1994 el Ejecutivo anunció que enviaría al Congreso un paquete de
iniciativas de ley en materia tributaria. Las leyes afectadas eran el ISR, el IVA y el
impuesto de salida
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Las reformas a la ley del IVA incluyeron el aumento de la tasa del 7% al 10% “a partir
del primer día del mes siguiente a la fecha en que se firme el acuerdo que resulte
de las negociaciones para alcanzar una paz firme y duradera o a partir del uno de
enero de mil novecientos noventa y seis, lo que ocurra primero…”, la recaudación
del 3% adicional sería asignada íntegramente al financiamiento de la paz y el
desarrollo.
Se aumentaron nuevamente las tasas del ISR para personas individuales y jurídicas,
fijándose la tasa máxima para personas individuales y la máxima para personas
jurídicas en 30%. Se estableció el pago parcial del ISR en forma trimestral, para
asegurar un mejor flujo de caja para el gobierno, y se crearon retenciones
definitivas acreditables al ISR. Se aumentó el pago de la cuota anual sobre activos
brutos al 1.5% y se eliminó el monto máximo de pago, cuota que pasó a ser
acreditable al ISR, entre otros.
Lamentablemente durante esta etapa también se aprobó la posibilidad de
acreditar parte del pago del IVA al pago sobre el ISR, lo cual erosionó aún más la
ya endeble base de éste último.
El gobierno de Álvaro Arzú enfrentó en su primer año presiones monetarias,
problemas de liquidez y una baja en la recaudación que lo llevaron a tomar las
primeras medidas fiscales. El 1 de enero había entrado en vigor la nueva tasa del
IVA (10%) cuya implementación encontró resistencia en diferentes sectores
políticos y populares.302 En mayo, el Congreso emitió el decreto 31-96, ley del
impuesto de solidaridad, extraordinario y temporal (ISET) y de emisión de bonos del
tesoro de emergencia económica. El ISET, con una vigencia de dos años, sería
pagado por las personas individuales o jurídicas que obtenían ingresos de fuente
guatemalteca.
Por otro lado, y como parte de las medidas para fortalecer la administración
tributaria, aumentar la carga tributaria y cumplir con uno de los compromisos de
los Acuerdos de Paz, se aprobó en 1998 la ley de creación de la Superintendencia
de Administración Tributaria (SAT).
La ley asignó a la SAT una variedad de funciones relacionadas con el régimen
tributario: la aplicación de la legislación; la recaudación, control y fiscalización de
todos los tributos, excepto los recaudados por las municipalidades; administrar el
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sistema aduanero; promover acciones judiciales para lograr el cobro de tributos,
entre otros
En 1998 también se inició un proceso de negociación respecto a la temática fiscal.
Se trataba de llegar a un pacto político entre el Estado y diferentes sectores sociales
con el fin de “legitimar el nivel, composición y tendencia del gasto público y de la
carga necesaria para su funcionamiento”, propuesta formulada por la CEPAL bajo
el nombre de pacto fiscal.
Los orígenes del pacto fiscal en Guatemala se encuentran en los Acuerdos de Paz,
específicamente el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria
que, como se vio arriba, identificó varios compromisos de política fiscal. El gobierno
de Arzú no cumplió con las metas previstas en los Acuerdos, y de ahí que la
Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos de Paz (CAAP) concibiera el pacto
fiscal como el recurso que le permitiría al Estado retomar el camino de las metas
tributarias trazadas. El pacto fiscal buscaba la concertación social para
“neutralizar, o al menos minimizar, el poder de veto de importantes sectores
económicos, sociales y políticos y subsanar la relativa debilidad del gobierno frente
a estos sectores”
El proceso del pacto fiscal tuvo su inicio formal con la aprobación del documento
de recalendarización del cumplimiento de la meta tributaria de los Acuerdos de
Paz, en octubre de 1998. Ahí se contempló elevar la carga tributaria al 12% en el
año 2002 y realizar acciones de corto plazo con el propósito de mantener el
crecimiento gradual de la carga tributaria
A mediados de febrero de 2000, la CAAP convocó a 75 organizaciones a participar
en el proceso de concertación por medio de comentarios y propuestas al
documento base. La comisión recibió 46 propuestas suscritas por 131
organizaciones. Por primera vez se sometía una política fiscal a una discusión
amplia y participativa.
El 25 de mayo, el pacto fue suscrito por más de 130 organizaciones, en presencia
de los presidentes de los tres poderes del Estado. La relevancia del documento
radica en que fue producto del consenso entre el gobierno y la sociedad civil, en
un esfuerzo que no tenía precedente y que constituía la base para una política
fiscal integral de largo plazo.
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El régimen de Alfonso Portillo introdujo una nueva reforma fiscal en 2001, esta vez
en torno al impuesto al valor agregado. En enero de ese año, el Ministro de Finanzas
y el Presidente del Banco de Guatemala explicaron la conveniencia de
incrementar la tasa del impuesto del 10% al 12%.
El Decreto 32-2001 reformó la ley del IVA, modificando su tasa del 10% al 12%. En el
preámbulo la ley recuerda el documento de concertación producto del pacto
fiscal, en donde se acordó la modificación de tarifas de algunos impuestos, entre
ellas la del IVA. De esta manera, el gobierno cumplía, a su modo, con los
compromisos adquiridos en el pacto fiscal
Berger empezó a gobernar bajo los signos de la crisis. Acompañado de un
“gabinete empresarial”, tuvo que enfrentar los primeros problemas en el ámbito
fiscal. En enero, la Corte de Constitucionalidad falló a favor de los empresarios que
habían interpuesto durante el gobierno anterior un recurso contra el cobro del
IEMA,
En el paquete presentado en mayo, las reformas al ISR ocuparon un lugar
preponderante. También incluyó la creación de un nuevo gravamen, el impuesto
extraordinario y temporal en apoyo a los acuerdos de paz (IETAAP). El sector
empresarial manifestó su rechazo a este nuevo impuesto, aduciendo que
desestimulaba la inversión y golpeaba a la pequeña y mediana empresa.
La historia tributaria de los últimos 60 años ha sido también la historia del
enfrentamiento y negociación entre el Estado y los sectores empresariales, que
sistemáticamente se han opuesto a cualquier intento de instaurar un régimen de
tributación directa. La debilidad del Estado frente a estos sectores y sus
representaciones gremiales ha sido un valladar para lograr una reforma tributaria
integral. Proponer impuestos transitorios, contrarios a la sostenibilidad fiscal del
Estado, ha sido una de las formas más persistentes de oposición del sector privado
organizado ante propuestas de reformas tributarias. Acudir a recursos de
inconstitucionalidad, después de 1986, también ha sido parte de esta estrategia de
oposición. La combinación de ambas prácticas le ha dado un gran poder de
negociación al sector privado organizado frente al Estado, obligando a que cada
gobierno tenga que negociar con el sector privado para evitar que caiga la carga
tributaria.
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De ahí la existencia de políticas impositivas de corto plazo, cuya intención ha sido
paliar crisis inmediatas que no han contribuido a organizar el Estado con
perspectiva de largo plazo. Una clase dominante sin visión de futuro difícilmente
puede orientar al resto del país en un proyecto común moderno y democrático. La
elite, no obstante, se ha beneficiado de exenciones y exoneraciones fiscales que
sucesivos gobiernos pusieron en marcha como parte de los incentivos a la
industrialización y a la diversificación productiva. A su vez, los gobiernos militares no
tuvieron éxito en aumentar la carga tributaria.
En todo caso, como parte del ajuste fiscal que tuvo lugar en la década de los
ochenta, hubo una variación en la política tributaria. Los ingresos aplicados al
comercio exterior (aranceles de importación y exportación) que por décadas
habían sido la base del sistema tributario, cedieron paulatinamente su lugar a los
impuestos que recaen sobre el consumo, y especialmente del IVA.
Los impuestos a las exportaciones prácticamente desaparecieron y hubo una
pequeña recuperación de los impuestos selectivos y de la reducida tributación
directa. Entre 1996 y el 2006 hubo un aumento gradual de la carga tributaria,
aunque sin alcanzar la meta de recaudación establecida en los Acuerdos de Paz
(12% en el texto, 13.2% si se considera el nuevo cálculo de las cuentas nacionales).
De 1996 a 2003 la carga tributaria se incrementó, mientras que en el 2004 y 2005 se
redujo levemente. En el año 2006 se recuperó la carga tributaria, alcanzando el
11.8%. En ese período continuó consolidándose el IVA como la fuente de ingresos
más importante. A ello también contribuyó el fortalecimiento de la administración
tributaria, primero con la constitución de la Superintendencia de Administración
Tributaria y luego con la aprobación de la ley “anti-evasión” del 2006 que, por
medio del sistema de retenciones, fortaleció la recaudación del IVA e,
indirectamente, del impuesto sobre la renta.
Sin embargo, persisten dos debilidades que no han permitido que la carga
tributaria aumente significativamente. Primero, aumentaron las exenciones y
exoneraciones otorgadas como incentivos fiscales a los sectores más dinámicos de
la economía como la maquila y las exportaciones no tradicionales. Ello significa
que el crecimiento económico, especialmente de la producción y de las
exportaciones (no del consumo) no se refleja en mayor tributación. Segundo, si bien
aparentemente se ha fortalecido la recaudación de la tributación directa, esta
todavía no es sostenible puesto que ha dependido de ingresos temporales sobre
los activos o ingresos. A su vez, la posibilidad de deducir una gran cantidad de
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gastos de la renta ha reducido la base imponible tanto del impuesto sobre la renta
aplicable a empresas como a personas. A las debilidades anteriores se suma la
inevitable reducción en la recaudación de aranceles aplicados a importaciones,
ahora por la vía de tratados de libre comercio. Lo anterior significa que conformar
un sistema de finanzas públicas sostenible y con suficientes recursos para favorecer
el desarrollo del país, continúa siendo una asignatura pendiente, de inclusión
obligatoria entre los temas de la agenda del desarrollo guatemalteco”1.
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Documento preparado para la Superintendencia de Administración Tributaria -SAT-, por el Instituto
Centroamericano de Estudios Fiscales -ICEFI-. HISTORIA DE LA TRIBUTACIÓN EN
GUATEMALA. Año 2007.
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