DERECHO Y POLÍTICA DE LA COMPETENCIA EN PERÚ
1. Antecedentes e historia de la Política de defensa de la competencia
La política en materia de competencia se introdujo en Perú a principios de la década
de 1990 en el marco de un programa general de liberalización económica. Uno de los
resultados de esta situación es que las leyes reflejan un compromiso más claro con la
eficiencia económica que el de muchos otros países, y durante toda la década de los
noventa los funcionarios peruanos competentes en la materia recibieron el decidido
apoyo del Presidente.
Perú es por extensión el tercer mayor país de Sudamérica y el vigésimo del mundo.
(En términos comparativos, es algo mayor que Sudáfrica, casi el doble que Chile y
apenas menor que Francia, Alemania y España juntas.) Su punto más septentrional está
en el Ecuador, limitando con Ecuador y Colombia. En términos económicos, el Comité
de Asistencia al Desarrollo de la OCDE clasifica a Perú como país de renta media-baja
(PRMB). En términos comparativos, otros países PRMB de América Central y del Sur y
del Caribe son Belice, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica,
Paraguay y Surinam.1 Seis países de Centro y Sudamérica están clasificados como de
renta media-alta: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá, Uruguay y Venezuela.
En concreto, el PIB de Perú es el quinto de Centro y Sudamérica y el 47º del mundo;
pero su PIB per capital es muy inferior: el noveno de Centro y Sudamérica y el 120º del
mundo.
El sistema político y las políticas económicas de Perú también han experimentado
cambios asombrosos. A partir de 1963, Perú se centró en particular en un modelo de
desarrollo económico de “sustitución de importaciones”, que incluye la manipulación
del comercio y de los tipos de cambio, así como una amplia regulación de los precios y
de la entrada. En 1979 se adoptó una nueva Constitución y en 1980 el nuevo gobierno,
democráticamente elegido, buscó entablar mejores relaciones con sus países vecinos y
otros países occidentales.
Durante la campaña, se había opuesto a las reformas económicas “neoliberales”
propugnadas por Vargas Llosa, pero la necesidad de controlar la inflación pronto
condujo a Fujimori a emprender esas mismas reformas. Estas reformas condujeron a
considerables subidas de precios y la popularidad de Fujimori declinó durante un
tiempo, pero, hacia finales de 1991, la inflación anual se había reducido a “sólo” el 139
por ciento y Perú había iniciado un período de crecimiento económico sostenido.
La Constitución de 1979 contenía disposiciones no democráticas y que establecía una
planificación económica permanente y la intervención pública del mercado. Por tanto,
con el respaldo de las fuerzas armadas, Fujimori protagonizó un “autogolpe” el 5 de
abril de 1992, suspendiendo la Constitución de 1979 y disolviendo el Congreso.
El Indecopi abrió sus puertas en marzo de 1993 y rápidamente adquirió una
reputación de transparencia, eficiencia y predictibilidad no habitual en Perú. El
Presidente Fujimori respaldó la misión de la agencia, respetó su autonomía y movilizó a
todo el gobierno en pro de las reformas de mercado. Tanto el Indecopi como Perú
experimentaron un éxito considerable durante la década de 1990. En el ámbito de la
propiedad intelectual, el Indecopi también fue mucho más activo en su papel de
promotor que de vigilante del cumplimiento de la legislación.6 En cierta medida, la
preferencia del Indecopi por las labores de promoción sobre la acción coercitiva.
2. ASUNTOS SUSTANTIVOS: ALCANCE Y CONTENIDO DE LAS LEYES
DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA PERUANAS
La Ley de Defensa de la Competencia es la ley de defensa más convencional de
Perú, aplicable a todas las personas naturales y jurídicas que realicen una actividad
económica, así como a todas aquellas personas que ejerzan la dirección o la
representación de entidades que incurran en actividades ilegales. La ley no prevé un
régimen de exención, pero, en virtud de su tenor, sus términos no se aplican a entidades
que no realicen actividad económica, quedando excluidas de su alcance, por tanto, los
organismos públicos con funciones puramente regulatorias.
La finalidad de la Ley de Libre Competencia se enuncia en su artículo 1, y consiste
en “eliminar las prácticas monopolísticas, de control y restrictivas de la libre
competencia en la producción y comercialización de bienes y en la prestación de
servicios, permitiendo que la libre iniciativa privada se desenvuelva procurando el
mayor beneficio de los usuarios y consumidores”.
El abuso de posición dominante o monopolización es una categoría principalmente
relacionada con las conductas y algunas circunstancias de empresas individuales. Un
verdadero monopolio, que no se enfrenta a competencia efectiva ni potencial, cobrará
mayores precios y producirá menor cantidad de producto o bien de menor calidad;
también es menor la probabilidad de que introduzca métodos más eficientes o productos
innovadores.
El caso más impresionante de Indecopi es el bien conocido “Caso de los Pollos” de
1997,14 en el que se descubrió que las empresas avícolas peruanas y su asociación
realizaban lo que, en la práctica, constituía una concertación de precios, al acordar el
impedimento de nuevas entradas en el mercado, excluir a competidores existentes y
limitar la disponibilidad de aves vivas en venta con el fin de subir o mantener los
precios. El monto total de las multas se fijó inicialmente en algo más de 5 millones de
USD, pero después se redujo hasta situarlo en algo más de 2 millones de USD. El caso
se recurrió ante los tribunales en 1997 y aún no se ha dictado sentencia. Tanto la
Comisión de Libre Competencia como el Tribunal parecen haber adoptado ante la
definición de mercado una perspectiva que es coherente con la adoptada, por ejemplo,
por la Unión Europea y Estados Unidos.
Dos casos recientes de abuso de posición dominante han causado notable
controversia. Una de las ellas afecta a si la Ley de Libre Competencia prohíbe los
precios “excesivos” (o “monopolísticos”). Una diferencia entre el artículo 5 de la Ley de
Defensa de la Competencia y el artículo 82 del Tratado de Roma es que el primero no
menciona la aplicación de precios excesivos como un abuso. La omisión es claramente
deliberada y, aunque una disposición modificatoria del artículo introducida en 1996
añadió una referencia a “otros casos de efecto equivalente”, parece ser de aceptación
general que la ley no prohibía los precios excesivos. El caso tiene que ver con una
disputa entre la única aerolínea peruana y la sucursal de un banco en Puerto Maldonado,
un pueblo aislado de la región amazónica de Perú. Tras expresarse preocupación por la
posible involucración de la aerolínea en el tráfico ilícito de drogas, el banco pidió
información a la aerolínea sobre el origen de sus fondos. En lugar de satisfacer la
petición, El personal de la Comisión de Libre Competencia comprende un
administrador, tres abogados, dos economistas, cuatro estudiantes y una secretaria. la
aerolínea cerró su cuenta, pero dos años después aportó los documentos requeridos y
solicitó abrir una nueva cuenta. El de posición negarse sin más a abrir una cuenta sin
examinar la documentación aportada
La ley también establece un sistema de notificación previa. Todas las
concentraciones empresariales deberán notificarse, a menos que (a) una fusión
horizontal no resulte en que una firma tenga una cuota de mercado igual o superior al 15
por ciento; (b) una fusión de integración vertical no resulte en que una firma tenga una
cuota de mercado igual o superior al 15 por ciento; (c) la fusión incluya la adquisición
de activos cuyo valor sea inferior al 5 por ciento de los activos totales de la forma
adquirente; o (d) la fusión dé a la firma adquirente menos del 10 por ciento de las
acciones de la adquirida.
Aun cuando muchos países no incluyen en sus leyes de defensa de la competencia
ninguna prohibición exigible sobre impuestos, actividades o regulaciones del gobierno
contrarias a la competencia, dichas prohibiciones (de alcance variable) se contienen en
las leyes generales de competencia de Rusia, México y otros países, así como en el
Tratado de Roma. En Perú, dichas prohibiciones están incluidas en el Decreto
Legislativo 807, que se aplica a regulaciones y otras actividades, y en el Decreto
Legislativo 776, que se aplica a impuestos que limitan el acceso al mercado.
Actualmente, la Comisión puede emitir informes declarando que ordenanzas
municipales o regionales, y ciertas órdenes ministeriales, representan barreras
injustificadas de acceso al mercado. Los informes se envían al concejo competente, sea
Municipal o Regional, o al Consejo de Ministros. Si el concejo no responde en 30 días,
la ordenanza es automáticamente derogada.
3. CUESTIONES INSTITUCIONALES
Cuando empezó la reforma de los mercados en Perú a comienzos de los noventa, los
partidarios de las reformas temían que los Ministerios carecieran de la voluntad política
y de los profesionales técnicamente capacitados que se necesitaban para poner en
práctica las nuevas políticas, que en algunos casos eran complejas. El Indecopi fue una
de las primeras agencias de esta clase. Esta sección se inicia describiendo la estructura
interna del Indecopi, los procedimientos que aplica para resolver denuncias y procesos
de oficio, sus facultades investigadoras y correctoras y el volumen de casos abordados y
sus recursos.
El Indecopi se gobierna por un Directorio compuesto de tres personas. Su Presidente
y uno de los otros miembros del Directorio son nombrados por la Presidencia del
Consejo de Ministros y el tercer miembro lo elige el Ministro de Economía y Finanzas.
La Presidencia es el cargo máximo en el Indecopi y es un puesto a tiempo completo, y
al Presidente compete supervisar las actividades cotidianas de la agencia y el
perfeccionamiento y la aplicación de políticas cuyas líneas generales fija el Directorio
Los Miembros del Tribunal son designados por el Directorio del Indecopi y
nombrados por el Presidente de la República. Oficialmente, el Tribunal constituye una
parte independiente del Indecopi en lo referente a la resolución de casos particulares.
Hasta hace poco, el Tribunal estaba constituido por dos Salas: una “Sala de Propiedad
Intelectual” y una “Sala de Defensa de la Competencia” (esta última denominado
comúnmente y en este informe como el “Tribunal de la Competencia”). La Sala de
Propiedad Intelectual tramita las apelaciones de las Oficinas de Marcas, Patentes y
Derechos de Autor
El Tribunal está también autorizado expresamente para formular recomendaciones al
Presidente del Indecopi respecto a medidas legislativas o regulatorias “necesarias para
garantizar la competencia y los derechos de propiedad intelectual”, si bien el Presidente
tiene la última palabra en dichos asuntos.
La Comisión de Libre Competencia, que recibe actualmente asistencia en 4 ó 5
casos, es uno de los principales clientes de este departamento, debido a que su trabajo es
el que plantea con más frecuencia cuestiones económicas complejas y porque se tiene la
percepción de que esta Comisión posee recursos especialmente escasos.
El Indecopi puede citar e interrogar a individuos sospechosos y a representantes de
empresas bajo investigación. También puede pedir la presentación de documentos
(ampliamente definida para que incluya registros informáticos y el software necesario
para acceder a ellos) y puede solicitar que los documentos sean “inmovilizados” de 2 a
4 días. Con autorización judicial, puede también llevarse documentos de las oficinas de
una compañía durante un plazo de hasta seis días. Por último, el Indecopi tiene la
facultad de realizar inspecciones por sorpresa de los archivos de compañías, durante las
cuales puede obtener copias de documentos e interrogar a representantes de la compañía
Cuando el Indecopi encuentra que una parte ha cometido una infracción, está autorizado
a dictar órdenes de cese de conductas y a decretar el pago de multas.57 Cualquier
empresa que se encuentre que haya cometido una infracción será sancionada con una
multa de hasta el 10 por ciento de sus ventas o ingresos del ejercicio anterior.
Los recursos de las comisiones directamente relacionadas con la defensa de la
competencia del Indecopi han crecido de manera bastante sostenida con los años, pero
las dos comisiones siempre han tenido un número muy pequeño de empleados. En 1996,
la Comisión de Libre Competencia tenía una plantilla autorizada de 4 empleados, que
creció hasta 5 en 1999 y hasta 7 en 2003. Existen actualmente seis empleados: un
gerente, tres abogados y dos economistas. (El personal auxiliar está cubierto por otra
partida presupuestaria.) Existen también, evidentemente, 6 Comisionados de Libre
Competencia, pero no perciben remuneración y trabajan solo pocas horas a la semana.
El presupuesto conjunto de las dos Comisiones del Indecopi que realizan trabajos en
materia puramente de competencia ascendió en 2003 a 320.000 USD (11 años de
trabajo) y actualmente hay al parecer sólo nueve empleados asignados a estas dos
comisiones. Si uno atribuye la cuarta parte de los 12 años de trabajo del Departamento
de Política Económica y la mitad de los 8 años de trabajo del Tribunal de la
Competencia a la función de competencia central, da un total de 18 puestos autorizados.
la Ley de Libre Competencia en todos los casos en los que está incursa una empresa de
telecomunicaciones, tiene entre 5 y 6 personas realizando trabajos en materia de
competencia, pero también tienen responsabilidades reguladoras. Incluyendo el
Indecopi y Osiptel, parece que el número de años de trabajo dedicado a exigir el
cumplimiento del derecho de la competencia es de unos 20.)
4. POLÍTICA DE LA COMPETENCIA EN SECTORES REGULADOS
La Ley de Libre Competencia no exime a ningún sector, pero la función del
Indecopi y la aplicabilidad de la ley no son sencillas cuando se trata de sectores de
infraestructura que presentan características de monopolio Indecopi hace cumplir la
Ley de Libre Competencia en otros sectores de infraestructura monopolista, pero el
Reglamento de Acceso a Infraestructura Pública concede a los reguladores de cada
sector jurisdicción exclusiva sobre todos los casos de acceso. Entre estos
reguladores se incluyen, en el Sector del Transporte, Ositran (Organismo Supervisor
de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público), y, en el Sector de
la Energía, Osinerg (Organismo Supervisor de la Inversión en Energía).
En 1994 se promulgó una nueva ley de telecomunicaciones para acometer la
desmonopolización progresiva, así como la privatización, del sector de las
telecomunicaciones.60 En 1994 la privatización dio a Telefónica un monopolio de cinco
años en telefonía fija, en las llamadas nacionales y de larga distancia internacional. En
ese período debían eliminarse los subsidios o subvenciones cruzadas entre los servicios
de larga distancia y telefonía local, y Telefónica debía expandirse y mejorar el servicio
de telefonía fija. Las competencias regulatorias de Osiptel incluyen resolver conflictos
de interconexión, establecer estándares de calidad y fijar tarifas máximas cuando no
exista competencia efectiva. Para facilitar el ejercicio de sus facultades de fiscalizar el
cumplimiento de la ley, Osiptel ha publicado directivas formales exponiendo los
principios que rigen sus actuaciones dirigidas a garantizar la libre competencia y
reprimir la competencia desleal.
El sector del transporte en Perú exhibe muy variadas estructuras, desde la propiedad
estatal continuada y la gestión del monopolio de las infraestructuras (p. ej., puertos)
hasta una completa privatización y desregulación en mercados (p. ej., taxis y autobuses)
que en la mayoría de países son objeto de regulación por motivos de fallo del mercado.
Las políticas generales las establece el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.
En 1988, Perú creó Ositran para verificar el cumplimiento de las obligaciones de los
concesionarios, fijar tarifas cuando fuere necesario y promover la competencia.
Perú tiene uno de los índices de carreteras pavimentadas más bajos de Latinoamérica.
Las empresas mixtas, que combinan capital público y privado, pueden contribuir algo
tratándose de autopistas de tráfico intenso, pero no en el caso de caminos rurales y vías
urbanas. Los problemas de las carreteras en Perú, sumados a los de otras áreas del sector
del transporte, son importantes. Un estudio del Banco Mundial elaborado en 2001
identificó los altos costes logísticos y de transporte de las empresas como una de las
principales causas de los altos precios y la baja competitividad.
La Ley de Concesiones Eléctricas de 1992 tenía por finalidad promover la
competencia y la eficiencia en el sector de la electricidad. La ley preparó el terreno para
la privatización al exigir que, salvo en áreas aisladas, la industria eléctrica se dividiese
en unidades separadas de generación, transmisión y distribución, operando bajo
concesiones del Ministerio. El objetivo era que el mercado de generación llegara a ser
competitivo, mientras la transmisión y la distribución serían monopolios regulados.
5. PROPUGNACIÓN DE LA COMPETENCIA POR EL INDECOPI
En este informe, el término “propugnación de la competencia” se refiere a la
actividad diseñada para promover el conocimiento de todos los beneficios de una
economía de mercado competitiva, así como el valor de hacer cumplir la ley de
competencia y la importancia del núcleo del principio de la política de competencia de
que la regulación administrativa no debería interferir con la capacidad de las empresas
para responder eficientemente a las demandas de los consumidores, salvo en la medida
necesaria para satisfacer otros objetivos sociales.
En el período 2001-2002, la Comisión de Libre Competencia del Indecopi elaboró
informes para analizar 13 empresas públicas de diversos sectores, incluidos el servicio
postal, la aviación comercial, la construcción de buques y la comercialización de hojas
de coca. Fueron objeto de análisis un total de 115 actividades separadas, encontrándose
que 24 de ellas no estaban expresamente autorizadas por una ley. Las prácticas
condenadas en los casos de protección al consumidor y competencia desleal ante el
Indecopi no tienen necesariamente un efecto adverso sobre la economía de Perú, aunque
exigir el cumplimiento de dichas normas sea beneficioso para el establecimiento de
reglas que alienten la confianza en nuestro mercado.
El problema parece ser particularmente agudo para la Comisión de Libre
Competencia, que emprende pocos casos de oficio a pesar de existir un consenso
elevado de que debe ser más proactiva. Como mínimo, el efecto de esta obligación debe
ser considerado a la hora de decidir el nivel apropiado de financiación para la Comisión
de Libre Competencia. Por otra parte, el Indecopi debe considerar si existen otros
medios que pueda utilizar para maximizar su eficacia en términos de costes al tiempo
que cumple sus responsabilidades de resolver las denuncias formales.
El texto de las resoluciones del Tribunal que no contienen precedente obligatorio
puede proporcionar algunas pautas sobre su postura, pero ninguna de ellas son
irrebatibles y, en la práctica, dichas pautas sólo están disponibles para los expertos en
competencia de Perú (porque las resoluciones son públicas pero no se publican). Dada
la importancia de la definición del mercado y de la evaluación del poder en el mercado,
el Tribunal (o el Indecopi) debe emitir directrices sobre estos aspectos.
