OPINIÓN

TÉCNICA JURÍDICA AUTONOMÍA

5 DE LA
RESPONSABILIDAD
DISCIPLINARIA

OPINIÓN TÉCNICA JURÍDICA SOBRE EL RETIRO DE PLENO DERECHO MAYO 2014

 Dirección General de Supervisión Disciplinario de los Cuerpos de Policía -2

Opinión Técnica Jurídica – AUTONOMIA DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA

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Como apoyo a los objetivos estratégicos del Viceministerio del Sistema Integrado de
Policía, la Dirección General de Supervisión Disciplinaria en uso de las atribuciones
conferidas en el Reglamento Orgánico del Ministerio del Poder Popular para Relaciones
Interiores Justicia y Paz; tiene como principal misión garantizar el correcto ejercicio de las
atribuciones disciplinarias que corresponden a los órganos policiales del país, asegurando
el buen funcionamiento de las unidades de control interno en la instrucción de
procedimientos y aplicación de sanciones disciplinarias, sobre casos que fueren
procedentes conforme a lo establecido en la Ley.

En este orden de ideas, entre las atribuciones de la Dirección General de

Supervisión Disciplinaria de los Cuerpos de Policía, se establece que este Despacho podrá
emitir opiniones técnicas de carácter consultivo en materia de régimen disciplinario de la
Función Policial. Por su parte, el artículo 80 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del
Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, establece que los cuerpos de policía deben contar
con oficinas de control interno idóneas para asegurar la detección, sustanciación e
identificación de responsabilidades en caso de faltas e infracciones cometidas por los
funcionarios policiales.

De tal manera que la Dirección General de Supervisión Disciplinaria, viene a

potenciar los mecanismos de control interno y consolidar la institucionalidad de los cuerpos
de policía; no sólo con las supervisiones continuas, sino también a través de los
documentos de carácter consultivo dirigidos al fortalecimiento de los conocimientos
técnicos y a la instrumentalización de los protocolos establecidos en las normas de carácter
disciplinario.

En este contexto se emite la presente Opinión Técnica Jurídica identificada con la

nomenclatura DIGESUDIS/005, con el objeto de profundizar sobre los conocimientos
técnicos jurídicos referidos a la AUTONOMIA DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA;
necesarios para el mejor desempeño de las unidades de control interno, así como de los
demás órganos de gestión y ejecución de la función policial, en la interpretación y
aplicación de la normativa vigente.

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I
ANTECEDENTES

La responsabilidad de los funcionarios al servicio de la Administración Pública ha

sido un tema de amplio y consecuente desarrollo en el derecho administrativo venezolano,
se puede decir que el constituyente dejó claro las consecuencias jurídicas de los actos
dictados por funcionarios en ejercicio del poder público, que violen o menoscaben los
derechos garantizados por la Constitución y la Ley. Así, se establecieron cuatro tipos de
responsabilidades, penal, civil, administrativa y disciplinaria, las tres primeras distinguidas
en el texto constitucional para quienes ordenen o ejecuten dichos actos, resaltándose la
individualidad de la carga y la ausencia de eximentes. Por su parte, el legislador en un sano
ejercicio de desarrollo normativo bajo el mandato constitucional, estableció una cuarta
clase o tipo de responsabilidad, denominada “disciplinaria”, categorizando además las
conductas susceptibles de regulación a través del poder punitivo del Estado.

Consecuentemente, hemos observado como el predominio de la responsabilidad

penal y en menos escala la responsabilidad administrativa han invadido las instituciones
públicas, bajo un esquema generalizador de conductas que se inscriben en una u otra
vertiente, dejando a un lado la corrección moral del operario, así como, la responsabilidad
civil por daño a la Administración o al Administrado. También es común, entre los
funcionarios suponer que estos dos tipos de responsabilidad –penal y administrativa- se
sobreponen a las demás, como una especie de “responsabilidades supremas”, peor aún,
se considera la corrección disciplinaria una responsabilidad derivada o consecuente de
aquellas, para justificar la imposición de cierta medida, que no podría ser aplicada
eficientemente sin el escudo protector de un superior o autoridad similar que conozca del
asunto por vía de consecuencia.

Es así como, la responsabilidad disciplinaria asumida por los Estatutos

Funcionariales se ha satanizado a la par de una figura “sancionatoria” que castiga al
servidor público mediante unas tradicionales medidas, en algunos casos con carácter
permanente, para imponer un código de conducta entre los supervisados. Sin dejar de
verse invadida por el derecho penal que marca el inicio de la mayoría de los expedientes

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instruidos en la Administración Pública, concretamente en las instituciones policiales, por la

escasa comprensión de la naturaleza correctiva que caracteriza la acción de “disciplinar a
un funcionario”.

Gratamente, para el desarrollo de esta Opinión Técnica Jurídica contamos con un

instrumento normativo de rango legal que establece el régimen disciplinario policial,
reformado recientemente bajo la iniciativa del órgano supervisor en la materia, ello nos
permite centrar el objeto de estudio en el tratamiento que ofrece esta Ley especial –aunado
a los estatutos vigentes y demás leyes de contenido administrativo-, a la responsabilidad
disciplinaria como materia autónoma e independiente que procura la corrección bajo el
esquema de la supervisión continua e intervención temprana de agentes policiales, de
caras a la esperada promulgación del reglamento que desarrolle con más detenimiento la
parte adjetiva de la Ley.

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II
REFERENCIA DE FUENTES

 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (Diciembre 20, 1999) /

Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Nº 5.453 (Extraordinario).
Marzo 24, 2000.

 Ley Orgánica de la Administración Pública / Gaceta Oficial de la República de

Venezuela, Nº 6.147 (Extraordinario). Noviembre 17, 2014.

 Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Mayo 7, 1981) / Gaceta Oficial de

la República de Venezuela, Nº 2.818 (Extraordinario). Julio 1º, 1981.

 Ley Orgánica contra la Corrupción / Gaceta Oficial de la República Bolivariana de

Venezuela, Nº 5.637 (extraordinario). Abril 7, 2003.

 Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana.
(Abril 09, 2008) / Gaceta Oficial de la República de Venezuela, Nº 5.880 (Extraordinario).
Diciembre, 2009.

 Ley del Estatuto de la Función Pública (Julio 9, 2002) / Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela, Nº 37.522 (Ordinario). Septiembre 6, 2002.

 Ley del Estatuto de la Función Policial / Gaceta Oficial de la República Bolivariana de

Venezuela, Nº 6.210 (Extraordinario). Diciembre 30, 2015.

 Ley del Estatuto de la Función Policial de Investigaciones / Gaceta Oficial de la

República Bolivariana de Venezuela, Nº 39.945 (Ordinario). Junio 15, 2012.

 Código de Ética de las Servidoras y los Servidores Públicos / Gaceta Oficial de la

República Bolivariana de Venezuela, Nº 40.314 (Ordinario). Diciembre 12, 2013.

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 Comentarios a la Ley del Estatuto de la Función Pública / Antonio De Pedro

Fernandez. Editorial Hermanos Vadell. Caracas, (2008).

 Análisis de la Constitución Venezolana de 1999 / Hildegard Rondon De Sanso.

Editorial Ex Libris. Caracas, (2006).

 Régimen Estatutario del Funcionario Público en la Constitución de 1999 / Daniela

Urosa Maggi. El Régimen Jurídico de la Función Pública en Venezuela. Tomo I. Editorial
Funeda. Caracas, (2003).

 Comentarios al Régimen Disciplinario en la Ley del Estatuto de la Función Pública

/ Alejandro Carrasco. El Régimen Jurídico de la Función Pública en Venezuela. Editorial
Funeda. Caracas, (2003).

 La Reorbitacion de los Deberes y Derechos de los Funcionarios Públicos en la

Ley delEstatuto de la Función Pública / Carlos Luis Carrillo Artiles. El Régimen
Jurídico de la Función Pública en Venezuela. Editorial Funeda. Caracas, (2003).

 La Potestad Sancionatoria en el Derecho Venezolano / en AA.VV. II Jornadas

Internacionales de Derecho Administrativo / Allan Randolph Brewer-Carías. Editorial
Funeda. Caracas, (1996).

 Derecho Administrativo Sancionador /Alejandro Nieto. Editorial Tecnos, Segunda

Edición. Madrid, (1994).

 Los Deberes y la Responsabilidad Disciplinaria de los Funcionarios Públicos /

Joaquin Rodriguez Falcon. Editorial Paredes. Caracas, (1985).

 Tribunal Supremo de Justicia (Página web en línea).Disponible: http://www.tsj.gov.ve/

(Consulta 2016, Marzo)

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III
FUNDAMENTACIÓN

La Dirección General de Supervisión Disciplinaria de los Cuerpos de Policía, como

órgano contralor, coordinador y supervisor en materia disciplinaria, de las policías
administrativas o uniformadas de Venezuela; pasa a exponer la Opinión Técnica Jurídica
relacionada con la AUTONOMIA DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA; sin que ello
constituya decisión o instrucción administrativa formal, vinculante a cualquier pretensión de
carácter particular, ya que no está previsto en las normas de creación del sistema integrado
de policía o en los estatutos funcionariales, alguna disposición que le dé carácter vinculante
a este tipo de opiniones técnicas, o cree una segunda instancia o alzada administrativa que
resuelva los conflictos internos de índole disciplinario.

De igual forma, siguiendo lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos (1981), se deja sentado que los criterios establecidos por este Despacho y
referidos en la presente opinión técnica jurídica, no pueden ser utilizados para la
interpretación de situaciones anteriores a la suscripción de este instrumento consultivo; por
lo que no son objeto de revisión conforme a los presentes razonamientos, los actos que a
la fecha están definitivamente firmes.

El objetivo principal de la opinión técnica jurídica, es orientar a los órganos de

gestión y ejecución de la función policial en cuanto a la interpretación y aplicación de la
normativa vigente, en el desarrollo de los procedimientos administrativos iniciados por las
distintas dependencias que conforman los Cuerpos de Policía y que son susceptibles de
ser controlados por la máxima autoridad administrativa o por la jurisdicción contenciosa.

1.- Reconocimiento de la responsabilidad disciplinaria en la función policial

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela otorga al Poder Ejecutivo

la organización de los cuerpos de seguridad ciudadana (Art. 332), siendo esta materia de
reserva legal bajo la competencia del Poder Público Nacional (Arts. 156/187), corresponde
al Poder Legislativo la obligación de crear los instrumentos necesarios para cumplir tal
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mandato, -concretado finalmente en el año 2009 con la promulgación de la Ley Orgánica

del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana- a su vez, dichos
instrumentos legales deben prever entre sus disposiciones lo relativo al control interno de
estos cuerpos de seguridad, vista la delicada función que desempeñan los agentes para
mantener y restablecer el orden público, proteger a los ciudadanos, hogares y familias,
apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacifico disfrute de los
derechos y garantías constitucionales.

La legalización del régimen de la función policial se materializó con la previsión de

un Estatuto especial que se encargaría de regular todo lo concerniente a ingreso,
jerarquías, ascenso, traslado, disciplina, suspensión, retiro, sistema de remuneraciones y
otras situaciones laborales y administrativas de los funcionarios. La Ley Orgánica del
Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, reconoce la
responsabilidad disciplinaria asociada a las faltas cometidas por funcionarios policiales
(Art. 64), mientras que le atribuye responsabilidad penal al funcionario que en cumplimiento
de su deber incurra en la comisión de un hecho punible.

Ahora bien, la Ley del Estatuto de la Función Policial -recientemente reformada- al

igual que el Estatuto de la Policía de Investigación y el de la Función Pública, aplicable de
manera supletoria, instituyen y desarrollan la responsabilidad disciplinaria como un cuarto
tipo de responsabilidad independiente y autónoma de la penal, civil y administrativa
reconocidas por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, primeramente
en su artículo 25, como consecuencia subsidiaria por la orden y ejecución de actos
violatorios de derechos, ello no quiere decir que su concepción no se pensara como parte
de las cargas impuestas a los funcionarios del Estado, pues en el Título Cuarto dedicado al
Poder Público se establece que “El ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad
individual por abuso o desviación de poder o por violación de esta Constitución o de la
Ley.” Como se observa, el artículo 139 CRBV de forma genérica consagra los tres vicios
que comúnmente conllevan a la determinación de responsabilidad dentro de la
Administración Pública, sobre los cuales la reconocida jurista Hildegard Rondón de Sanso
ha comentado las siguientes acepciones: i) por lo que atañe al abuso de poder, implica el
exceso en el ejercicio de las potestades publicas […]. El abuso significa el exceder la

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esfera de las facultades expresas. […]. ii) el segundo de los vicios que acarrea la
responsabilidad individual, es la desviación de poder, constituido por la modificación del
destino natural del acto. […]. Y iii) finalmente, opera la responsabilidad personal por lo que
se denomina violación de ley, término este con el cual se engloba a la infracción de
cualquier norma expresamente contenida en un texto formal.

Podemos conectar los vicios definidos por la autora, con algunas actuaciones
previstas en el ámbito funcionarial que son susceptibles de corrección, en atención al orden
que trasgreden, tal es el caso de “la arbitrariedad en el uso de la autoridad que cause
perjuicio a los subordinados o al servicio” (art. 86 LEFPub), es un claro ejemplo del abuso
de poder antes enunciado. Por su parte, como lo afirma la autora citada “si la sanción
disciplinaria es dictada como venganza personal para impedir un ascenso o por cualquier
otra razón lesiva del destinatario, el acto estará viciado porque no persigue ya el fin para el
cual ha sido acordado el poder autoritario […].”. En cuanto a la violación de Ley, la
conducta de indisciplina será a todas luces evidente siempre que se trasgredan derechos o
incumplan deberes prescritos en los estatutos especiales, lo cual activa la disposición 136
CRBV y justifica la existencia de una responsabilidad adicional a la administrativa, penal y
civil, que corrija la conducta del agente y restablezca el orden infringido.

En palabras del autor Joaquín Rodríguez Falcón, “el funcionario no sólo, es

responsable por los hechos delictivos que puede cometer como cualquier otra persona,
sino, que su propia condición, origina tipos delictivos, su responsabilidad penal por delitos
contra la cosa pública, y este mismo hecho puede causar que se le exija el resarcimiento
económico por los daños producidos, o sea, su responsabilidad civil. Igualmente, por este
hecho el funcionario podría también ser responsable frente a la Administración, en sus dos
formas: responsabilidad administrativa y disciplinaria. Este cúmulo de responsabilidades
hace de la conducta del funcionario, una de las más regladas, […].” Lógicamente la
Administración Pública como instrumento o aparato del Estado, específicamente del Poder
Ejecutivo, para lograr sus fines -atender necesidades públicas en forma inmediata y directa-
debe regirse por un principio de legalidad que controla su actividad, ello abarca al
funcionario que se desarrolla en esta organización, al tratarse de una relación de empleo
público o de función pública su responsabilidad es comprometida por cualquier acto o

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hecho y estos dan origen a un cúmulo de responsabilidades. Tal como lo dispone la Ley
Orgánica de la Administración Pública, al reproducir el 136 CRBV y reconocer a la
responsabilidad disciplinaria como parte integrante de la relación de empleo público que
une al funcionario con la Administración, ello reafirma la intención del constituyente al
generar las condiciones necesarias para que el legislador desarrollara la responsabilidad
individual de los funcionarios por abuso o desviación de poder o violación de la
Constitución o de la Ley, en atención a las diversas obligaciones y deberes que se
desprenden del cargo.

En este mismo orden de ideas, la Ley contra la Corrupción, instrumento legal que de
manera clásica representa el poder sancionador del Estado, establece la responsabilidad
administrativa del “funcionario o empleado público” que asume la administración de bienes
y recursos públicos, rigiéndose por los principios de honestidad, trasparencia, participación,
eficiencia, eficacia, legalidad, rendición de cuentas y responsabilidad. Sin dejar a un lado la
responsabilidad civil, penal y disciplinaria que se presentan nuevamente como una
consecuencia accesoria al cargo público. Nótese que ambos instrumentos normativos
regulan la función administrativa ejercida por agentes públicos a partir de una relación
especial de sujeción a las reglas que impone el Estado, actividad que trae implícita
responsabilidades individuales en ejecución directa del mandato Constitucional. La
trascendencia de estas leyes supone un análisis conjunto que permita valorar de manera
objetiva e imparcial, la afectación que puede ocasionar la conducta que se pretende
reprochar con sanción administrativa o disciplinaria al “servicio público”, otorgando a las
autoridades competentes la posibilidad de establecer una conexión entre los principios y
bases que rigen la organización y funcionamiento de la Administración Pública, así como,
aquellos para prevenir la corrupción y salvaguardar el patrimonio público, de común
aplicación para todas las ramas que representan el Poder Público, pese a la producción de
estatutos únicos para su personal -Asamblea Nacional, Tribunal Supremo de Justicia,
Poder Ciudadano, Consejo Nacional Electoral, SENIAT- con miras a ejecutar la potestad
punitiva en su justa dimensión.

Establecido el arraigo constitucional y legal de la responsabilidad disciplinaria como

parte intrínseca de la relación de empleo público que mantiene un ciudadano -elegido por

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concurso, elección popular o nombramiento- con la Administración Pública, se podrán

precisar cuáles son aquellos deberes propios de una conducta disciplinada, exigida al
operario como prestador natural de servicios esenciales. Pues resulta poco conocido la
exteriorización de ciertas reglas de conducta que posicionen la actividad administrativa
como un modelo a seguir para otras organizaciones, al menos en el trato o atención al
público, para ello vale la pena revisar los deberes establecidos en el Código de Ética de las
Servidoras y los Servidores Públicos, como norma imperativa de conducta para el ejercicio
de funciones administrativas, cuya finalidad reside en proteger la ética pública y la moral
administrativa. A continuación se transcribe el texto íntegro del artículo 5 del Código citado,
para una mejor comprensión:

1) Salvaguardar en todo momento y en cada una de sus actuaciones, los intereses del
Estado y preservar el patrimoniopúblico.
2) Actuar con estricto apego a lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, las leyes y a todas las demás normas e instrucciones que deben regir
su comportamiento en la realización cabal de todas las tareas que le hayan sido
asignadas.
3) Dedicar todos sus esfuerzos para cumplir con la máxima eficiencia y la más alta
eficacia, la misión que le esté encomendada.
4) Realizar permanentemente actividades de superación personal y de colaboración en
el mejoramiento institucional de la Administración Pública y, en particular, del ente u
organismo donde preste sus servicios.
5) Rehusar con firmeza inequívoca el mantenimiento de relaciones o de intereses, con
personas u organizaciones, que sean incompatibles con sus cargos y con las
atribuciones y funciones que le estén asignadas.
6) Proceder con objetividad e imparcialidad en todas las decisiones que le corresponda
tomar y en los asuntos en que deba intervenir.
7) Rechazar en cualquier caso y circunstancia y no solicitar jamás, ni para sí mismo ni
para terceros, pagos, prebendas, privilegios u otros beneficios indebidos con ocasión
de los servicios que deba prestar.

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8) Ajustar su conducta, de modo estricto y sin excepciones, a favor de la transparencia

en la Administración Pública manteniendo la confidencialidad y reserva de
información, salvo las excepciones que expresamente establezca la ley.
9) Tratar a los ciudadanos y ciudadanas y a las servidoras y los servidores públicos con
absoluto respeto y prestar sus servicios y colaboración de manera eficiente, puntual
y pertinente, sin abusar en modo alguno de la autoridad y atribuciones que le sean
conferidas con ocasión al cargo que desempeñe.

Pero estas reglas forman parte de un conjunto de regulaciones redactadas por

ciudadanos cuya formación profesional, emocional y cultural incidió en la construcción del
instrumento, de tal manera que la visión de estos redactores y revisores sobre las normas
de conducta que pueden seguirse en el ejercicio de las funciones públicas, se basó en lo
que comúnmente mentamos como “el deber ser”. Lo contrario ocurre para el espectador o
receptor de estas reglas –el funcionario o servidor público- para quienes el proceso de
asimilación parte de una carga impuesta por el Estado Jefe y con suerte y un adecuado
sistema de personal se convertirán en pautas de conducta ejemplar para alcanzar un ideal
de servicio que desean recibir y complace prestar.

Lo resaltante de las normas que regulan todo lo concerniente a la relación de

especial sujeción que une a los servidores públicos con el Estado, es el hecho de abrir el
portal de asimilación de la disciplina, como medio de corrección para los funcionarios que
prestan esos servicios al colectivo bajo un código de ética, muchas veces irrespetado. Pues
como se desprende de los deberes enunciados, los principios de honestidad, equidad,
decoro, lealtad, disciplina, vocación de servicio, transparencia, responsabilidad y
puntualidad, parecen utopías de un modelo de sociedad avanzada que resulta poco
rentable.

Con un nivel de especificidad mayor al pautado en las reglas generales de conducta

contenidas en el Código de Ética de las Servidoras y los Servidores Públicos, la Ley del
Estatuto de la Función Pública (Art. 33) reproduce los deberes a que están obligados los
funcionarios sujetos a esa Ley; por su parte la Ley del Estatuto de la Función Policial (Art .
16) y la Ley del Estatuto de la Función de Policía de Investigaciones (Art. 8) promueven con

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cierta afinidad los deberes que en razón del cargo poseen sus agentes, tales como:
asegurar la plena protección a la salud e integridad de las personas, especialmente de
quienes se encuentran bajo su custodia, adoptando las medidas inmediatas para
proporcionar atención médica de emergencia y respetar los principios de actuación policial
establecidos en la respectiva ley orgánica. Verificándose en estas leyes la llamada “tesis de
vinculación positiva del funcionario”, explicada por el Profesor Carrillo Artiles como una
relación de poder-deber, “[…] ya que en la misma medida como la norma le atribuye
potestad o capacidad de acción pública, coetáneamente lo obliga y somete a realizar una
conducta determinada con pleno apego y absoluta conformidad a todo un sistema de
jerarquización de normas denominadas Bloque de Legalidad”, […].

Lo anterior nos permite adelantar la primera finalidad o propósito de esta opinión

técnica jurídica, y es que, aquellas reglas condensadas en un código de ética para
servidores públicos y en sus estatutos especiales, deben ser el primer acercamiento del
funcionario con los deberes y obligaciones que le corresponde asumir dentro de la
Administración Pública. Atendiendo al viejo refrán común de nuestras tradiciones según el
cual “guerra avisada no mata soldado”, mas allá de lo trillado y amenazante de este dicho,
lo que se quiere proponer es la necesidad de formar a nuestros servidores desde su mismo
ingreso a los pasillos de las instituciones públicas, aplicando la disciplina como régimen
autónomo e independiente de las otras responsabilidades que se asumen al representar al
Estado.

2.- Justificación de la responsabilidad disciplinaria

Una vez conocidas las funciones a desempeñar y el comportamiento a mostrar

dentro y fuera del recinto de trabajo, se deberá abordar la gama de conductas
consideradas como “faltas” para el derecho administrativo disciplinario, haciendo hincapié
en la relación causa-efecto que supone la siguiente ecuación:

Obligación + Deberes = Responsabilidad

Opinión Técnica Jurídica – AUTONOMIA DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA

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Como se observa, el ejercicio de la función pública supone la aceptación de una

obligación primordial –prestar un servicio- bajo el cumplimento de ciertos deberes
previamente informados, tales como: cumplir el horario de trabajo, mostrar las señales de
respeto y cortesía, mantener en buen estado los bienes asignados, etcétera; lo cual
formará parte de la responsabilidad asumida al obtener el cargo. Para el Profesor Joaquín
Rodríguez Falcón los deberes de los funcionarios tienen una intima conexión con el
régimen disciplinario, ya que precisamente, es el incumplimiento de estas obligaciones, lo
que hace entrar en acción la represión disciplinaria de la Administración. Es aquí donde
interviene el poder correctivo del Estado, para instituir estas pautas de conducta de manera
inquisitiva, de modo que, si un funcionario en ejercicio comete actos de irrespeto a su
superior, destruye bienes de la institución o no asiste sin justificación a su recinto de
trabajo, necesariamente deberá activarse la instancia competente para documentar el
hecho, investigarlo, oír al funcionario involucrado, tipificar la conducta reprochada y
corregirla. Configurándose todos los elementos pertinentes y necesarios para justificar la
autonomía de la responsabilidad disciplinaria prevista por el legislador, sin necesidad de
acudir a otras ramas del derecho o circunstancias antijurídicas previamente cometidas por
el funcionario que se pretende disciplinar.

Constituye la responsabilidad disciplinaria una materia autónoma con características

propias que la identifican y distinguen del resto de las responsabilidades reconocidas
legalmente, comúnmente se observa como la doctrina encuadra la responsabilidad
disciplinaria dentro de la administrativa por considerarla genérica, mientras que la primera
seria una responsabilidad específica, exclusiva de la función pública. Es decir, que su
característica principal, se produce por el incumplimiento de los deberes contenidos en los
estatutos, a su vez, estos deberes se traducen en causales o supuestos de hecho que
ameritan un correctivo o sanción, esta adecuación entre el comportamiento del funcionario
y tales causales depende de la determinación de la responsabilidad disciplinaria, mediante
el respectivo procedimiento administrativo que garantice los derechos previstos para los
funcionarios.

Ahora bien, parafraseando al autor previamente citado, la responsabilidad

disciplinaria de los funcionarios públicos, es una consecuencia de la falta a las obligaciones

Opinión Técnica Jurídica – AUTONOMIA DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA

 Dirección General de Supervisión Disciplinario de los Cuerpos de Policía -17

que estos deben a la Administración, ante lo cual, esta impone una sanción disciplinaria,
con el fin del preservar el orden y la disciplina, que son principios básicos de su
organización. Ello la distingue de la responsabilidad administrativa, en primer término por la
fuente que la contiene, así tenemos que la responsabilidad disciplinaria se desarrolla en
estatutos funcionariales mientras que la responsabilidad administrativa surge del control
sobre el patrimonio del Estado que regula la Ley Contra la Corrupción; otra nota es el
carácter genérico de la responsabilidad administrativa, cuyo ámbito de aplicación recae
sobre particulares y funcionarios siempre que trasgredan un deber jurídico frente a la
Administración, en el caso del régimen disciplinario solo podemos abarcar a funcionarios
públicos, es decir, se agota en el medio funcionarial; también se distingue la
responsabilidad administrativa por el órgano competente para aplicarla, el cual es externo
-Contraloría General de la República- al órgano o ente en el cual se produce el ilícito, no
ocurre así en la imposición de la medida disciplinaria, la cual se materializa dentro de la
organización administrativa sin la intervención de un agente externo; finalmente, podemos
diferenciar la responsabilidad administrativa de la disciplinaria, en razón de las
características de la sanción aplicable a los ilícitos administrativos -multas, suspensión,
inhabilitación- limitándose la autoridad disciplinaria policial a corregir la conducta inmoral
mediante el llamado de atención, asistencia voluntaria u obligatoria y destitución.

Hemos precisado algunas de las diferencias más relevantes que distinguen la

responsabilidad disciplinaria de la administrativa, ahora surge la necesidad de identificar
sus características distintivas frente a la responsabilidad penal, comenzando por la forma
que adopta la decisión en ambas responsabilidades es completamente adversa, así
tendremos que la responsabilidad disciplinaria se materializa en un acto administrativo
dictado por la autoridad competente, mientras que la responsabilidad penal se plasma en
una sentencia dictada por el órgano jurisdiccional; como corolario de ello, la sanción
disciplinaria puede ser revisada en instancia administrativa y también por el órgano
jurisdiccional, mientras que la sanción penal únicamente puede ser revisada por el órgano
que la impuso u otro de la misma naturaleza; la medida disciplinaria está ligada al ejercicio
de la función pública, en cambio, la responsabilidad penal incide sobre la libertad y
propiedad; el instrumento que regula la responsabilidad penal difiere en su estructura y

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naturaleza de los estatutos funcionariales que regulan el régimen disciplinario, por

pertenecer a especialidades jurídicas completamente adversas.

No obstante las distinciones realizadas para justificar la autonomía de la

responsabilidad disciplinaria, debe recordarse que su génesis descansa en el Derecho
Administrativo que desarrolla la potestad sancionadora del Estado, como primera expresión
de su poderío para el eficiente ejercicio de las actividades públicas. Al respecto, nuestra
doctrina, expuesta por la ya citada Rondón de Sanso explica que “El Derecho
Sancionatorio es la rama del Derecho Administrativo que estudia el ejercicio del
iuspuniendi, ejercido por la Administración, ya que esta potestad punitiva del Estado se
manifiesta en la represión de los delitos y las penas que corresponde en el ámbito
sustantivo al Derecho Penal y en el ámbito adjetivo el Enjuiciamiento Criminal y, en la
infracción administrativa cuya aplicación corresponde a los órganos de la Administración, y
en consecuencia está sometida en su parte tanto sustantiva como procedimental al
Derecho Administrativo, conformando una especialidad dentro del mismo denominado
Derecho Sancionatorio o Derecho Represivo.”

Por su parte, la doctrina Española encabezada en este caso por el Catedrático

Alejandro Nieto, ha señalado lo siguiente:“(…) el Derecho Administrativo Sancionador no
debe ser construido con los materiales y las técnicas del Derecho Penal sino desde el
propio Derecho Administrativo, del que obviamente forma parte, y desde la matriz
constitucional y del Derecho Público estatal. Conste, sin embargo, que esta confesada
inspiración no es consecuencia de un prejuicio ideológico, ni mucho menos profesoral, sino
el resultado de haber constatado el fracaso de una metodología -la extensión de los
principios del Derecho Penal- que ha demostrado no ser certera desde el momento en que
la traspolación automática es imposible y que las matizaciones de adaptación son tan
difíciles como inseguras; hasta tal punto que el resultado final nada tiene que ver con los
principios originarios cuyo contenido tiene que ser profundamente falseado. Para rectificar
este fracaso no hay más remedio que volver a empezar desde el principio y en el principio
están, como he repetido, la Constitución, el Derecho Público estatal y el Derecho
Administrativo, por este orden. En esta tarea la presencia del Derecho Penal es no ya sólo
útil sino imprescindible. El Derecho Penal ha de seguir operando, no obstante y en todo

Opinión Técnica Jurídica – AUTONOMIA DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA

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caso, como punto de referencia, como pauta técnica y, sobretodo, como cota de máxima de
las garantías individuales que el Derecho Administrativo Sancionador debe tener siempre
presentes.”

Como se dijo en los antecedentes inscritos al inicio del presente instrumento de

consulta, constituye la responsabilidad penal y la administrativa los pilares fundamentales
en los cuales reposa el poder punitivo del Estado, escenario que amerita un profuso estudio
de la conducta que se muestra en las instituciones públicas, con especial referencia a los
recintos policiales, para comprender la problemática cultural que se arrastra desde hace
décadas en torno a la comprensión de la disciplina como método correctivo y no represivo
del comportamiento humano, la cual tiene su justificación en la relación de especial
sujeción que existe entre los funcionarios o servidores públicos y el Estado, relación que se
intensifica aun más cuando se relaciona al agente policial, debido a la especialísima
función que este desempeña dentro de la sociedad.

3.- Efectos de la autonomía de la responsabilidad disciplinaria

La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado en

numerosas decisiones que las sanciones disciplinarias adoptadas en sede administrativa,
no dependen para su imposición de la calificación jurídica como delito o falta que la
jurisdicción ordinaria otorgue a la comisión del mismo hecho que originó el proceder de la
Administración (Vid. entre otras sentencias:0906 del 27 de julio del 2014, caso: Luis
Guillermo La Riva López Vs. Consejo de la Judicatura; 1507 del 8 de octubre de 2003,
caso: Juan Carlos Guillén Sánchez; 1591 del 16 de octubre de 2003, caso: Argenis
Ramírez Escalante; 1012 del 31 de julio de 2002, caso: Luis Alfredo Rivas; 01216 del 26 de
junio de 2001, caso: Porfirio Ruiz Leandres, Argenis González Monzón y Eliecer Requena
Carvajal Vs. Ministerio de Justicia; 02714 del 20 de noviembre de 2001, caso: Germán
Antonio Arangú Escalona Vs. Ministerio de Justicia; 469 del 2 de marzo de 2000, caso:
Manuel Maita y otros Vs. Ministerio de la Defensa; 12029 del 1 de octubre de 1998,
caso:Aníbal Ricardo PirelaVs. Ministro de la Defensa).

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Estas decisiones revelan los efectos que comporta la determinación de la

responsabilidad disciplinaria en el ejercicio de la función pública, y es que como afirma la
Sala de forma reiterada en cada una de sus sentencias, la imposición de una sanción
disciplinaria no depende de la jurisdicción ordinaria para su calificación, ya que la
Administración en ejercicio de sus potestades puede -y debe- corregir la conducta de los
funcionarios sujetos al régimen especial estatutario, con autonomía e independencia de la
imposición de otras medidas que corresponda, en atención a la entidad del hecho
suscitado. En consecuencia, citamos nuevamente la opinión de la Sala Político
Administrativa cuando afirma que “... un mismo hecho puede dar lugar a sanciones de
naturaleza distinta, cuando el ámbito de actuación de los involucrados está regulado
especialmente y cuando determinado hecho, tipificado como delito para la jurisdicción
ordinaria, constituye en sí mismo una falta sujeta a sanción en sede administrativa…” De
esta manera las relaciones de especial sujeción contemplan necesariamente la creación de
un régimen disciplinario, este a su vez, tipifica conductas susceptibles de corrección en
sede administrativa con independencia de las consecuencias jurídicas que puedan
producirse en otras instancias, ya que el bien jurídico protegido es el “servicio público” por
lo tanto los efectos que debe soportar el funcionario o servidor público en razón de su
cargo, recaen sobre “sus derechos civiles y políticos, la libertad de expresión en toda su
amplitud, de asociación y la participación en asuntos públicos; […]. Estas restricciones son
aplicadas atendiendo, además de las necesidades de servicio; a la debida, puntual y
permanente dedicación que requieren los funcionarios […] para poder dar cumplimiento a
la misión que se les ha sido encomendada, y todo el sistema disciplinario castrense
construido con base a restricciones y sanciones, tiene como finalidad una conducta
específica seguida por el oficial distinta a la que se espera que cumpla un ciudadano civil
común.”
Estas consecuencias implícitas en la aceptación del cargo público, parecieran limitar
excesivamente la actuación de los funcionarios que ejercen la representación del Estado,
no obstante, la responsabilidad disciplinaria supone la garantía de ciertos principios básicos
inicialmente heredados del Derecho Penal y constitucionalizados para su interpretación
extensiva, en ocasión de salvaguardar el derecho al debido proceso. Recurrentemente, se
verifica en el curso de las investigaciones administrativas o en los procesos penales, la

Opinión Técnica Jurídica – AUTONOMIA DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA

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alegación del “non bis in idem” como defensa de las posibles dobles imputaciones que
puede hacer el Estado en uso de sus potestades sancionatorias, ya que la autonomía de la
responsabilidad disciplinaria pareciera admitir un doble juzgamiento sobre una misma
conducta reprochable en diferentes ordenamientos jurídicos. Ante semejante conflicto, la
Sala Político Administrativa fijó un criterio dominante, que se ha mantenido en las actuales
decisiones judiciales en vista de la certeza jurídica con que fue expuesto el tema por los
entonces Magistrados de la Sala. Se expresa la instancia judicial en los siguientes
términos: “Al respecto, esta Sala aprecia que el principio del non bis in idem se encuentra
consagrado en nuestra Constitución y en los tratados internacionales que el Estado ha
suscrito para la protección de los derechos humanos. Dicho principio constituye una de las
limitaciones fundamentales al ejercicio del poder punitivo del Estado en cualquiera de las
formas en que éste se manifieste, incluyendo su potestad disciplinaria. Sin embargo, para
que el mismo opere, es necesario que la sanción que se alega nuevamente impuesta
recaiga sobre hechos idénticos a los que dieron origen a la primera sanción.
Así, no debe confundirse el non bis in idem con el ejercicio constante y continuo de la
potestad disciplinaria de la Administración, la cual es no sólo irrenunciable, sino que
tampoco se agota en su cumplimiento. En ese sentido, la Administración podrá seguir
sancionando disciplinariamente a un individuo cuantas veces éste haya faltado a sus
deberes, con el agravante que la reincidencia acarrea, siempre y cuando no sea por el
mismo hecho.”

Así pues, deben considerarse los principios de legalidad, presunción de inocencia,

tipicidad, imparcialidad, objetividad, culpabilidad, proporcionalidad, prescripción,
irretroactividad, juez natural, entre otros que puedan escaparse a nuestro estudio, como
reglas generales del Derecho Administrativo Sancionador aplicables al régimen
disciplinario, para equilibrar las cargas impuestas a los supervisados. De allí que sean
considerados efectos verdaderamente positivos para el funcionario o empleado público, el
goce de principios esenciales y la garantía de derechos reconocidos constitucional y
legalmente, para brindar seguridad jurídica y estabilidad en el ejercicio de las funciones
encomendadas. Recayendo en el Estado la obligación de promover el mejoramiento

Opinión Técnica Jurídica – AUTONOMIA DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA

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constante del servicio, con el menor detrimento de este y de quienes lo integran,

atendiendo a la finalidad principalmente correctiva que justifica la potestad disciplinaria.

Finalmente, no podemos dejar de referir en la presente opinión técnica jurídica, el

efecto que ha denotado la autonomía de la responsabilidad disciplinaria en la práctica
supervisora de la DIGESUDIS, pues se ha verificado en recurrentes visitas a los recintos
policiales, la dependencia a los “expedientes penales” como efecto inhibidor de la practica
disciplinaria ordinaria que debe procurar la autoridad administrativa. Asimismo, se ha
verificado un importante número de investigaciones mantenidas en suspenso, debido a la
espera por la determinación de un hecho, cuya responsabilidad no es la disciplinaria. Ello
ha permitido entre otras líneas estratégicas, acudir a la revisión de nuestros estatutos,
doctrina y jurisprudencia para entender la práctica y contribuir en el desarrollo de un
verdadero régimen disciplinario autónomo que permita a sus operarios concebir la
disciplina con base sólida para la construcción del funcionario al servicio del pueblo, a la
vez de educar en casa a nuestros funcionarios policiales que sirven de apoyo en la
supervisión continua de sus pares, multiplicando los conocimientos, políticas y acciones
para reivindicar el modelo policial que nos merecemos.

IV
CONCLUSIONES

En atención a lo expuesto en los capítulos que preceden, esta Dirección General de

Supervisión Disciplinaria de los Cuerpos de Policía, como órgano adscrito al Viceministerio
del Sistema Integrado de Policía y en usos de las atribuciones conferidas por Ley; expone
los siguientes criterios de interpretación de la norma disciplinaria policial, con relación a la
Autonomía de la Responsabilidad Disciplinaria:

 La responsabilidad disciplinara tiene su arraigo constitucional a partir de las

disposiciones que regulan el ejercicio del Poder Público, siendo los funcionarios o
empleados públicos los responsables individualmente por las conductas, actos u
omisiones que realicen.

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 A su vez, estas relaciones de empleo público entre un ciudadano y el Estado, deben

estar precedidas de un estatuto especial que regule todas las condiciones de
prestación del servicio que se trate, las cuales deberán ser plenamente informadas
previamente al ejercicio del cargo.

 Se configuran las llamadas relaciones de sujeción especial, que entabla la

Administración Pública con sus operarios, para establecer los deberes, derechos y
prohibiciones a que están sometidos, amparados en unrégimen disciplinario.

 El poder disciplinario es una consecuencia necesaria de estas relaciones de índole

administrativo, cuya finalidad estriba en corregir las conductas antijurídicas para
restablecer el orden infringido, logrando así, la continuidad y mejora del servicio
público.

 Vista la delicada función encomendada a los órganos de seguridad ciudadana, su

conducta esta intensamente reglada, de esta manera un agente de policía será
responsable disciplinariamente ante la autoridad administrativa que lo supervisa, sin
perjuicio de su responsabilidad penal, civil o administrativa, exigible con independencia
y autonomía del régimen especial que le fuera aplicable.

 Corresponderá a la autoridad competente para imponer una medida disciplinaria o una

sanción administrativa, ponderar según los principios de legalidad, proporcionalidad y
presunción de inocencia, la magnitud del daño asociado a la conducta reprochable,
para estimar la responsabilidad que corresponde atribuir al funcionario cuestionado en
cualquiera de sus manifestaciones.

 Ha de recordarse que ante el conocimiento de una situación irregular en la que esté

involucrado un funcionario policial, la instancias de control interno deben iniciar de
forma inmediata una averiguación a los fines de determinar si existen elementos
suficientes para identificar y convalidar su responsabilidad disciplinaria, a través del
procedimiento correspondiente, sin depender de los elementos que deba servirse la
practica forense de la jurisdicción penal u otra jurisdicción.

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 En este sentido, corresponde a la institución que conoce del expediente, en virtud del
principio de unidad orgánica que rigen en la Administración Pública, realizar los
enlaces necesarios con los organismos competentes para conocer y decidir el asunto
controvertido. Y mantener en todo momento una efectiva comunicación para
descartar cualquier decisión que pudiera incidir en la relación funcionarial previa.

 Finalmente, nos adherimos a los criterios jurisprudenciales, según los cuales un

mismo hecho puede dar lugar a responsabilidades de distinta naturaleza, sin que
sea necesario la calificación jurídica como delito o falta, de la jurisdicción ordinaria para
iniciar la investigación correspondiente por el órgano administrativo.

Visto que no hay otro punto que agregar, se concluye la presente Opinión Técnica
Jurídica, en la ciudad de Caracas a los veintinueve (29) días del mes de abril del dos mil
dieciséis (2016).

Fdo. ILDEMAR R. SOTO MARTÍNEZ.

Director General de Supervisión Disciplinaria de los Cuerpos de Policía.
Resolución Nº 187 de fecha 05/05/2014, publicado en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela Nº 40.404, de fecha 5 de mayo de 2014.

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