Después de la Edad de Oro: el futuro del Estado benefactor en el nuevo orden mundial

Author(s): Gosta Esping-Andersen and Leandro Wolfson

Reviewed work(s):
Source: Desarrollo Económico, Vol. 36, No. 142 (Jul. - Sep., 1996), pp. 523-554
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467359 .
Accessed: 12/09/2012 16:35

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DesarrolloEcondmico,vol. 36, NP142 (julio-setiembre1996)
523

DESPUES DE LA EDAD DE ORO:

EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR
EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL*

GOSTA ESPING-ANDERSEN**

Introducci6n
ElEstadobenefactordesarrollado, que pas6 a ser unade las marcasdistintivas de
la pr6spera"Edadde Oro"de la posguerra,implic6algo mas que unameraactualiza-
ci6nde las politicassocialesvigentesen el mundoindustrial avanzado.Enel mAsamplio
de los sentidos,represent6unesfuerzode reconstrucci6n econ6mica,moraly politica.
Enlo econ6mico,se apart6de las ortodoxiasde los mecanismosde mercadoy apunt6
a la ampliaci6ndel nivelde ingresosy de la seguridadlaboralcomo derechos de la
ciudadania.Enlomoral,promovio las ideasde justiciasocial,solidaridady universalismo.
En lo politico,form6partede un proyectode construcci6nnacionalque procuraba
reafirmarla democracialiberalcontralos peligrosgemelosdel fascismoy del comunis-
mo.Muchospaises se autoproclamaron "Estadosbenefactores", no tantoparaponerun
r6tuloespecificoa sus politicassocialescomoparapromoverla integraci6nsocialen el
pianonacional.
Sinembargo,en las actualeseconomiasabiertasintegradasglobalmentemuchas
de las premisasque sustentaron la construcci6ndel Estadobenefactoren la posguerra
en los paises industrialesavanzadosya no parecen validas.Hoy, se diriaque es
imposibleque haya un crecimientono inflacionario impulsadoporla demandaen un
solo pails;son los servicios,mas que la industria,los que deben asegurarel pleno
empleo;el indicede envejecimiento de la poblaci6nesta en rapidoaumento;la familia
convencional,basadaen los ingresosde unjefede familiade sexo masculino,estAen
* Publicado por el United Nations Research Institutefor Social Development (UNRISD),en la serie
Occasional Paper N2 7, Ginebra,y presentado en la Reuni6nCumbrepara el DesarrolloSocial, Copenhague,
1995. [Se agradece al UNRISDla autorizaci6npara la presente versi6n en espaiol; dicho organismo queda
exento de toda responsabilidadpor eventuales erratasen la traducci6ndel originalen ingl6s. N. de la R.].
** Departamentode Sociologiae InvestigacionesSociales, UniversitAdegli Studidi Trento.[ IF UST/ Via
Verdi26 /I 38100 Trento/ Italia/ I (39-461) 88 13 22 / Fax:(39-461) 88 13 48.
524 GOSTAESPING-ANDERSEN

decadencia;y las modalidadesde vidaen generalestancambiandoy diversificAndose.

Estasmodificaciones estructurales ponenen telade juiciolas ideastradicionales acerca
de la politicasocial.
Elnivelde desempleo,cr6nicamente elevado,que rigeen Europa,al igualque el
aumentode la desigualdady la pobrezaen los paises de Am6ricadel Norte,son
sintomasde lo que, segin muchos, constituyeel dilema bAsico en las actuales
economiasabiertas:el trade-offentreel aumentodel empleoy una protecci6nsocial
y generosa.Losaltosimpuestosy contribuciones
igualitaria sociales,los salariosaltosy
rigidosy los ampliosderechos laboralesIlevana que la contratacibnde nuevos
trabajadoresse vuelva prohibitiva y que el mercado laboralse torne demasiado
inflexible.Los neoliberales,basandose en el "milagroocupacional"de Americadel
Norteen la decada del '80-que tuvolugarcontrael tel6nde fondode la reducci6ndel
salario,el debilitamiento de los sindicatosy la desregulaci6ndel mercadolaboral-,
aboganporla privatizacion de la asistenciasocial,porun retornoa beneficiosdestina-
dos a gruposfocalizadosen lugarde beneficiosuniversales,y porlaaceptaci6nde una
mayordiferenciacion en los ingresos.Laexperienciachilenaoperacomo modelopara
las nacionesmenosricasen generaly paralos ex paises comunistasen particular.
Porotrolado, los criticosde la concepci6nneoliberalsostienenque los costos
socialesque resultande confiaren el mercadoson demasiadoaltose implicanunaneta
polarizaci6n entrelos ganadoresy perdedores.Paraenfrentar el trade-offentrenivelde
empleoy desigualdadproponenque se adopteunaestrategiade "inversion social".En
vez de desmantelarel Estadobenefactor,prefierenque la politicasocialse reencamine
en favorde programasactivosde creaci6nde empleoy de la capacitacibn,la educa-
ci6npermanentey la "reinsercion laboral" (quizasacompanadade unnivelde ingresos
basicogarantizado). Tantoen el gobiernode Clintoncomoen la ComunidadEuropeay
en los paises del Esteasiatico,unode los temascandenteses el pasajede unapolitica
de mantenimiento del ingresoa otrade inversion en recursoshumanos(Freeman,1993;
ComunidadEuropea,1993).
Los debates que se estan efectuandodentrode los paises de industrializaci6n
"reciente"guardanunparalelismo con los quetienenlugaren las nacioneshace tiempo
industrializadas.Dadoque laventajacomparativa de los primerosradicaen la competi-
tividadde sus costos laborales,se muestranrenuentesa embarcarseen costosos
programasde asistenciasocial.Poraniadidura, muchosde estos paises (y en especial
los "tigres"del Este asiatico)enfrentanindicesinusualmente aceleradosde envejeci-
mientode la poblaci6ny, porende, tendranunafuertecargade jubilacionesy pensio-
nes en las decadas venideras.
son,pues, lasperspectivasdel Estadobenefactoralaproximarnos al siglo
XXI?$Cules
6Se veran obligadas las naciones avanzadas, al volverse cada vez mAs
posindustriales, a abandonarsus principiosasistencialesbasicos?LAcasolos paises
de industrializaci6nrecienteadoptaranun Estadobenefactoral estilodel occidental?
Teniendoen cuentael gradode incertidumbre que hoy prevaleceal respecto,en este
trabajo no intentaremos darrespuestasconcluyentes,y menosaunprescripciones.No
obstante, trataremosde ofrecerun diagn6stico de las tendencias discernibles, tal como
han sido destacadas en recientes estudios realizadosdentrodel programade investiga-
ciones sobre "Elfuturodel Estado benefactor",instrumentadopor el Institutode Investi-
gaciones para el DesarrolloSocial de la Organizaci6nde las Naciones Unidas (UNRISD).
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR
EN ELNUEVOORDENMUNDIAL 525

Selecci6n de las regiones

Elprogramadel UNRISD no s61ose ha ocupadodel futurodel Estadobenefactor
en Europaoccidental,Am6ricadel Nortey Australia y NuevaZelanda,sinotambidnde
las tendenciasvinculadasa su surgimientoen los ex paises comunistasde Europa
oriental,el Este asiaticoy AmericaLatinal.Los ex palses comunistasedificaronun
autenticosistema asistencialde tipo "sovietico" que hoy esta siendo
desmantelado.Algunospaises latinoamericanos, r.pidamente
como la Argentinay Chile, se han
convertidoen modelos de la reformaneoliberal.Los paises del Este asidtico se
equiparancon los europeosen cuantoaldesarrollo econ6micoperoestAnmuya lazaga
en lotocanteal desarrollode su politicasocial;en estos momentosse encuentranen los
umbralesmismosde la construcci6nde algOntipode Estadobenefactor.De ningin
pais,fuerade los que compusieron el grupooriginal,puededecirseque tenga hoyalgo
siquierasemejanteal Estadobenefactoren el sentidoclasicode esta expresi6n.
Laseleccionde las regionesestuvomotivadapordos factores.Enprimerlugar,su
posici6cnrespectivaen el nuevoordenmundial.Porejemplo,muchasde las dificultades
que hoyenfrentael Estadobenefactoren paises de Occidentese ligancon la compe-
tenciaque estAnlibrandoen los iltimosafos con los paises del Este asiatico,el Este
europeoy AmericaLatina;a su turno,el exitoque pudieratener esta competencia
volverdcada vez m~s insosteniblessus formastradicionalesde proteccionsocial. En
segundolugar,dentrode cada regi6nse hanagrupadoa las nacionesen terminosde su
legadohist6ricoy de su desarrollocultural,politicoy econ6mico.PorOltimo,y esto es lo
mas importante,los paises de cada regi6npresentan notables
similitudes
en cuanto a su
politicasocial.

Laconvergenciade las estrategiasasistenciales:el desaffode la integraci6na

nivelmundial
Laintegraci6n, en el mundoactual,implicaautomaticamente la existenciade una
economiaabierta.Entonces, inexorableque la aperturaecon6micaconduzcaa
,ser, haciael minimocomin denominadorde un mero
los Estadosbenefactoresoriginales
apoyosocialdentrode un marcoferozmentecompetitivo?
Laaperturaecon6micarestringe,porcierto,la capacidadde las naciones para
decidiren formaautdnomasu politicaecon6mica.TantoAustralia comoSueciailustran
laerosionde las opcionestipicamentenacionales.ComomuestraCastles2,Australia fue
capaz de instrumentaren otra lo
epoca que el denomina el modelode seguridad laboral
I
Losestudios Ilevadosa cabo dentrodel proyecto"Elfuturodel Estadobenefactor"del UNRISDaftnno han
sido terminados.Este trabajose basa en los borradoresasi como en el intercambiopersonalde ideas con los inves-
tigadores.Entrelos paises con un Estadobenefactordesarrollado,el proyectose centr6en el modelo "socialdem6-
crata"escandinavo (analizadopor John Stephens), el modelo "conservador-corporativo" del continenteeuropeo
(Gosta Esping-Andersen),el de los paises de Am6ricadel Norte(JohnMyles)y el de Australia-NuevaZelanda
(FrancisCastles).GuyStandinges el responsabledel estudiosobre los paises de Europaorientaly central,Evelyne
Huberha examinadolo que ocurreen los paises latinoamericanos,y RogerGoodmane ItoPeng, los procesosdel Este
asictico.
La omisi6nde GranBretariapuede resultarextraiia,teniendoen cuenta que en su momentofue un pais
precursordel Estadobenefactory unejemploimportante de uncambiodrastico.Examinaremos este caso al pasar,
pero lo cierto es que result6muy dificilincluirlodentrode cualquierade las regiones seleccionadas. De todos
modos, la bibliografiasobre el ejemplobrit&nicoes voluminosa.
2 Verla nota 1.
526 GOSTAESPING-ANDERSEN

"propiode un Estadobenefactorparalos asalariados": a clavefue ia combinacionde

plenoempleoy altos salarioscon del
ayuda proteccionismo. Sinembargo,el preciodel
proteccionismo fue undesempen-ocada vez mas deficienteen materiade crecimiento.
Suecia,como indicaStephens3,pudoequilibrar un nivel(exagerado)de plenoempleo
con ia existenciadel Estadobenefactormas generosoe igualitario del mundo,en tanto
y en cuanto los sucesivos gobiernos fueron capaces de controlar el cr6ditoy las
inversionesinternas,y los participesen el mercadolaboralgarantizaronuna cierta
moderaci6nen materiade salarios.Luegode Ialiberalizacion de su economiaen 1982,
Suecia sufri6fuertesfugas de capitalal exteriorque minaronla inversi6ninternay la
generaci6nde empleos.Almismotiempo,se deterior6 latradiciknde pactossocialesde
que gozaba el pals. Enlos dos paises mencionados,los gobiernos(tantode derecha
comode izquierda)se vieronforzadosa reducirel gasto social.Economiascomolas de
los paises de Americadel Norteenfrentaron el desafio de la competenciamundial
proveyendoun buennivelde empleoperoa expensasdel aumentode las desigualda-
des en materiade salariosy de ingresosfamiliares, crecientesindicesde pobrezay la
reaparici6nde una "subclase"de trabajadores marginales(Gottschalk,1993;OCDE,
1993;Jecksy Peterson,1991;Room,1990).Europaoccidental,con sus sistemasmucho
mas ampliosde relacionesobrero-patronales, o sus Estadosbenefactoresy sus sindi-
catos mas poderosos,promovi6 ia igualdad y evit6el aumentode la pobrezaa costa de
unaumentoespectaculardel desempleo(a largoplazo)y de que pulularan las personas
que dependen de la asistenciasocial;la combinaci6n de estos dos elementos amenaza
con provocaruna gravecrisisen la financiaciondel sistemade seguridadsocial. En
oposici6na lo que ocurriacon los metodos keynesianosen la posguerra,hoy una
estrategiareflacionaria impulsadaporla demandaya no es viable,en parteporqueel
desempleo no es puramente ciclicoy en parteporqueel aumentodel ingresose filtra
fuerade la economianacionalal destindrseloa la comprade bienes importados4.

Ladivergenciade las politicasde bienestar:el papelde las instituciones

Noobstante,el gradoen que lasfuerzasmundialessobredeterminan el destinodel
Estado benefactoren un pals no debe exagerarse.Una de las conclusionesmis
importantesde los estudioscomparativos es que los mecanismospoliticose institucio-
nalesde representaci6n de consensos politicos
de los diversosinteresesy de formaci6n
afectanenormementeel manejode los objetivosasistenciales,de empleoy de creci-
miento5.Asicomolos distintospaisesvarianmuchoen cuantoa lafuerzarelativade sus
sindicatosy asociacionespatronales,y en su gradode organizaci6ny centralizacion,
asi tambienvarianen su capacidadparael manejode los interesesen pugna.Cameron
(1984)y Katzenstein (1985)han mostradoque las economiaseuropeasde posguerra
pudieronpromoveral mismotiempoel bienestary la eficienciagracias a que las
3 Verla nota 1.
4 Si bien 6sta es la argumentaci6nprevalecienteen los debates actuales, debe tomarsecon gran cautela.
Paradarun ejemplo,en los paises miembrosde la ComunidadEuropeala participaci6nen las importacionesde los
NICsha aumentadoen formasustancial,pero se estima que el 80 % del comercioexteriorsigue teniendolugar
dentrode la propiaComunidadEuropea.
5 La bibliografiasobre este tema es realmentegigantesca. Paraun estudio comparativomuy reciente,ver
Freeman(1993);para una revisi6ngeneralde las investigaciones,ver Esping-Andersen(1994). Streeck(1992) ha
aducido hace poco que estas mismas condiciones favorecenla adaptaci6n de las economias a m~todos de
producci6nnuevos y mis flexibles.
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR
EN ELNUEVOORDENMUNDIAL 527

grandes organizacionesde interesesfueroncapaces de aseguraruna contenci6n

salariala cambiodel plenoempleo.Poreste motivo,la existenciade unafuertered de
seguridadsocial no tuvo grandes efectos adversos sobre la capacidad de dichas
economiasparaajustarsey, en lineasgenerales,paracrecer(Calmforss y Driffill,
1988;
Atkinsony Mogensen,1993;Blank,1994;Buechtemann,1993).
Lociertoes que los paises con instituciones debilescarecende la capacidadde
negociarconveniosobligatorios entrelos interesesen pugna,comoconsecuenciade lo
cual los objetivosconflictivosde bienestarsocial,empleoy eficienciaterminandando
lugara trade-offdesumacero.Asi,porejemplo,es masprobableque hayainflaci6nde
origensalarialen el marcode un sindicalismofragmentado.De hecho, los sistemas
debiles o fragmentadosde negociaci6npuedenperjudicar, en lugarde favorecer,la
capacidadde una economiaparaadaptarseal cambio.De ahi que un s6lido marco
institucional
puedaser taneficazcomola libertadde mercadoparagenerarflexibilidad
y eficiencia6.
Andlogamente, los dilemasse vuelvenmas agudos cuandose deterioran
los mecanismosparala obtenci6ndel consenso,comoocurrehoyen Suecia.
Estosproblemasson, a todasluces, relevantesparalas democraciasindustriales
en viasde desarrollo,incluidaslas de Europaoriental.Desde luego,en el caso de losex
paises comunistasno hay ningunaduda de que la transici6nhacia una economiade
mercadorequerira unampliogradode reconstrucci6n institucionaly de privatizaciones.
Tambien resultaclaro que los mecanismos institucionales que acompanfaron a las
economiassumamenteproteccionistas de Am6ricaLatinaasfixianel crecimiento.Sin
embargo,hay que destacarque Japcony Coreadel Sur se las han ingeniadopara
obteneruncrecimientocon plenoempleomanteniendo ungradonotablede igualdady
en el marcode mercadoslaboralesmuyregulados(Freeman,1993;Freemany Katz,
1994).Pareceria,repitAmoslo, que la desregulacibny la mercadizaci6nno son pana-
ceas universales.
Entodos los casos, se ha observadoel predominio de las tradicionesnacionales,
que se hacennotaren dos aspectosprimordiales. Primero, si bienlos Estadosbenefac-
toresoccidentalesde laposguerraabordaron objetivos bastante parecidos,divergieron
considerablemente entresi en cuantoa la ambicionrelativade dichos objetivosy a la
manerade satisfacerlos.Segundo,cuandoestos mismosEstadosbenefactorestratan
hoyen dia de adaptarsea nuevascircunstancias lo hacenen formamuydistinta.Estos
contrastesse vinculancon sus legados institucionales, las caracteristicaspropiasde
sus respectivossistemasy los interesescreadosporellos generados7.

Desafios que enfrentanlos Estados benefactores occidentales

ElEstadobenefactordesarrollado enfrentaen nuestrosdias diversosretos,algu-
nos de los cualesson inherentesal propioEstadobenefactory otrosderivande fuerzas
6 Blank(1993, pg. 166) Ilega a sugerirque en algunos casos la desregulaci6npuede provocarmayor
rigidez.La abolici6nde las leyes de protecci6nlaboralen Europagener6 de hecho un ajuste mis lentoy menos
flexibleal nivelde empleo.
7 Bastaranaqui dos
ejemplos.En primert6rmino,como demuestrael estudio de Castles (ver la nota 1), la
estrategia de liberalizaci6nnegociada con los sindicatos que persigui6 el gobierno laboristaaustralianotuvo
mejoresreditos,tantoen materiade igualdadcomo de crecimiento,que la de Nueva Zelanda,Ilevadaa cabo en
conflictocon las asociaciones existentes.Ensegundo lugar,dado que variasd6cadas de institucionalizaci6n
en el
campo de la seguridadsocial generaninteresescreados, es virtualmenteimposibleamalgamarentresi los distintos
planes de seguro social de las empresas parasu personal.
528 GOSTAESPING-ANDERSEN

econ6micasy macrosocialesex6genas.Antetodo, cada vez es mayorla disociaci6n

entrelos esquemasexistentesde protecci6nsocialy las necesidadesy riesgosque han
ido surgiendo.Estose debe a los cambiosque se produjeron en la estructurafamiliar
(v.gr., el surgimientode hogares con un solo progenitora cargo) y la estructura
ocupacional(mayordiferenciaci6n y heterogeneidadde los empleos),asi como en el
ciclo vital(que se ha vueltomenos linealy estandarizado,dado que las personas
participan a lo largode su vidade unagamamas ampliade actividadesy menos
constrenidasporlos estereotipostradicionales acercade lo que constituye est.n
uncompor-
tamientoadecuado paraciertosgruposetarioso de g6nero).Estamos,asi, ante una
crecienteinsatisfacci6n con la capacidaddel Estadobenefactorparaabordarnuevas
demandas.
A ellodebe afadirseque la crisisdel Estadobenefactoresta asimismoimpulsada
por cambios operados en las condicionesecon6micas (crecimientom•aslento y
"desindustrializaci6n", porejemplo)y en las tendenciasdemogrAficas (en especial el
envejecimiento de lapoblaci6n);unosy otrosponenen peligroIaviabilidad futurade los
actualescompromisoscontraidosporel Estadobenefactor(v6asecuadro1).
Losproblemasque hanmerecidomayoratenci6nson los demograficosy econ6-
micos.Losprimerosson provocadosporlacombinaci6n de unabajafecundidadcon un
alto indice de envejecimientode la poblaci6n,que gravosas tasas de
dependenciay, si no se da un buen crecimiento engendrar,
economico, una fuertecargafiscal.En
la Comunidad Europea, la tasa de dependencia segin laedad un 50 %de aqui
al ano 2020;si se mantienenlas normasy beneficiosactuales, aumentara,
esto absorber
un5-7 %adicionaldel PBI(Comunidad Europea,1993, 24).Lasimplicara,
proyeccionesde la
OCDE(1988)parael ano 2040 sehalanque el envejecimiento, p.g. porsi solo, duplicarao
los
triplicara gastos en salud y jubilacio6n,sobretodo en paises como Jap6n,que estan
experimentando unaumentodesmedidamenterapidodel indicede envejecimiento.
No obstante,envejecimiento de la poblaci6nno significaautomaticamente crisis.
Enparte,el costo del envejecimiento dependedel aumentode la productividad a largo
plazo. La OCDE(1988, pag. 70) estimaque si los ingresos reales aumentana un
promedioanualdel 0,5-1,2 % (segOnel pais en cuesti6n),eso puede bastar para
financiarlos gastos adicionalesen jubilaciones8. A la vez, las tendenciasdemograficas
ser
pueden manejadas en forma politica.
Enmuchospaises,se revirtiendo hoylatendenciaa ladisminuci6n de la edad
esta.
para jubilarseque venia instrumentandose desde hace varias decadas. De modo
similar, el aumento de la cantidad de personasocupadasreducira formaautomatica
en
las tasas de dependencia.El hecho de que en los paises escandinavosel gobierno
pueda hoy asegurarun indice de actividadglobal superioren un 20 % al indice
promediode la Europacontinentalconstituyeun hecho significativo. En este caso, lo
que es decisivo es si la politica social fomentaun bajo nivelde empleofemeninoy una
edad de jubilaci6n temprana(comoocurreen las nacionesde la Comunidad Europea)o
8 Por tanto,es vitalel desempenrode la economiaen materiade productividad.Loque lograronen la Oltima
Io
d6cada muchos paises con respecto a sus ingresos sugiere que tal vez dichos niveles de crecimientono sean
alcanzablesftcilmente.EnEstadosUnidos,verbigracia,los ingresosde la industriamanufacturera disminuyeronen
promedioun 0,2 %anual.En Europa,donde los despidos de personalfueronmuchomis espectaculares, tantola
productividadcomo los salarioscrecieronsegOnindices m&saltos (1,7 % en Francia,0,9 %en Italiay 2,4 % en
Alemania)(Mishely Bernstein,1993,figura9A).
 EN ELNUEVOORDENMUNDIAL
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR 529

CUADRO 1
Porcentajede personascon mas de 60 ahos en el totalde la poblaci6n,1990
1. Europa 2. America
Argentina 13,1
Alemania 20,9 Brasil 7,1
Francia 18,9 Canada 15,7
Hungria 19,0 Chile 8,9
Costa Rica 6,4
Italia 19,9 Estados Unidos 16,9
Noruega 21,2
Polonia 14,8 3. Asia y el Paciffico
Australia 15,3
Repiblica Checa 16,6
Corea del Sur 7,4
Rusia 15,3 17,2
Jap6n
Suecia 23,4 Nueva Zelanda 15,1

Fuente:NacionesUnidas(1993).

fomentaunaparticipaci6n ma.xima (comoocurreen Escandinavia)9. Tambi6nes decisi-

vo si lo que aumentaes la proporcion de empleosinformales, ilegaleso no declarados,
comosucede en Europameridional y AmericaLatina.Ladifusi6ndel trabajoirregular en
palses como Italiaformaparteintrinsecade un circuloviciosonegativo:las pesadas
cargas sociales asociadas con un sistema muy oneroso de mantenimiento de los
ingresos estimulael empleo irregular, lo cual, a su vez, deterioraaun mas la base
tributaria.
Sueletemerseque el empleofemeninopongaen peligrolafecundidad,y porende
agravela crisisdel envejecimiento. Noobstante,los hechos no Iocorroboran. Ciertoes
que al bajonivelde empleofemeninopuedeasociArseleunaaltafecundidad(comoen
Irlanda), perotambienes ciertolo contrario tienenlos
(en la actualidad,Italiay Espar~a
menoresindicesde fecundidadde Europa).Elempleofemeninoha alcanzadocifras
r6corden Finlandiay Suecia, paises ambos que presentanindices de fecundidad
comparativamente altos(y crecientes).Enestos casos, es el Estadobenefactorel que
hace ia diferencia.Ha sido ampliamentedocumentadoque es posible aumentarel
empleo femeninoy a la vez la fecundidadsi se dispone de serviciossociales y de
clausulasgenerosasvinculadascon las licenciaspormaternidad. Estoes Ioque sucede
en Suecia, perono en la mayorpartede la Europacontinental. Enla medidaen que la
independenciaeconomica de la mujeres un elementodefinitoriode la sociedad
"posindustrial",lafamiliacontemporanea necesitadel Estadobenefactorparaarmonizar
sus objetivoslaboralesy familiares.
Lotipicoes que los problemasecon6micosque enfrentael Estadobenefactoren
Occidentese vinculencon el desempleo.Suele considerarseque el principalimpedi-
mentoparaunaumentodel nivelde empleoes la combinaci6nde un altocosto salarial

9 Freeman(1993, paig.3) ha mostradoque en 1973el porcentajede personas de 15 a 64 aniosque tenianun

empleo remunerado(aplicandoel ajustepor la cantidadde horastrabajadas)era id6nticoen Europay en Estados
Unidos,en tantoque en 1990 el indice europeoera 12 % inferioral norteamericano.Este autorconcluye que los
estadounidensestrabajanel equivalentede un mes m&sporarioque los europeos.
530 GOSTAESPING-ANDERSEN

(a raizde los aportessociales obligatorios) con rigidecescomo las derivadasde la

inmovilidad en el empleo,las costosas indemnizaciones o los beneficiossociales harto
generosos.Tambiense consideraque los beneficiossociales generosos reducenel
incentivoal trabajo.
Hayevidenciasde queunaltocostomarginal de la manode obray la existenciade
derechoslaboralesmuyestrictosconspirancontrael aumentodel nivelde empleo;y un
modode enfrentar parcialmente este problemaconsisteen reducirlos aportessociales
a trav6sde la privatizaci6n
de los programasde bienestar.Sinembargo,la privatizaci6n
de la seguridadsocial puede no ofreceruna verdaderasoluci6n.En primerlugar,
porquecomosabemosporloscasos de EstadosUnidosy, masrecientemente, de Chile,
los planes privadosdependende que se apliquenconcesionestributarias (o sea, de
subsidiospuiblicos).En segundo lugar,porquela experiencianorteamericana indica
que los planesde coberturasocialde las empresasparasu personal(o de beneficios
estipulados)puedenincurrir exactamenteen la mismaclase de costos y rigidecesque
los planes pOblicos.Los primerostiendena inhibirla movilidadlaboral,dado que los
trabajadorestemen perdersus beneficiosy tambiendebido a los requisitosque se
exigen parahacerseacreedoresa ellos (en EstadosUnidos,porejemplo,parapoder
optarporestos planesde beneficiosestipuladosel trabajador debe contarcomominimo
con una antigoedadpromediode cinco anos en su puesto). Adem~as,los planes
privados,al igualque los de seguridadsocial,tienenaltoscostos laboralesfijos10.Asi
pues, los esfuerzosque realizael sectorpOblicopararecortarlos gastos de seguridad
social tienensu paraleloen los que realizael sectorprivado.En EstadosUnidos,los
planesde coberturasocialde las empresasdisminuyeron casi un 8 %su cantidadde
beneficiariosen la Oltima
decada.
Las tendenciasdel mundoposindustrial en materiade empleo son asimismo
potencialmente problematicas. Porunlado,favorecenlas ocupacionesprofesionalesy
calificadas;porel otro,parecerianfomentarlos trabajosprecarios(aumentael nOmero
de trabajadorestemporarios,de personas que trabajanjornadaparcialcontra su
voluntad,y de los aut6nomoso los que trabajanen su casa). Laconsecuenciapuede
ser una mayorpolarizaci6n entrela fuerzalaboralnucleary la periferica(Comunidad
Europea,1993;OCDE,1993).El"milagro del empleo"norteamericano gener6 un nivel
comparativamente bajode desempleoperoen cambiounaproporci6n perturbadora de
trabajoscuyapaga es a
inferior los nivelesde pobreza. Eldeterioro tantode los salarios
como de los beneficiossocialesen la d6cadadel '80 se vio acompanadode un grado
de pobrezay de pauperizaci6n sinprecedentes.Esto,a su vez, puede poneren peligro
unacargaaunmayorparael Estadobenefactor.Tambien,se
el ordensocialy constituir
teme que los beneficiosasistencialesno haganotracosa que subsidiara las personas
de bajos salarios.Como puntualizaMylesen su analisisde Americadel Norte,es
precisamenteporeste problemaque se ha renovadoel interesen algunaformade plan
de ingresosbAsicosgarantizados".
10EnEstadosUnidos,la empresatipicapaga en concepto de aportessociales establecidos porlas leyes un
11 % de los salarios, y otro 12 % en concepto de prestaciones sociales adicionales (Blank, 1993, pg. 167).
CompArenseestas cifrascon las de la ComunidadEuropea,donde el promedioes de 24 %paralos primerosy de
5 %paralas segundas. Enunpais como Italia,de gravososaportessociales, la primeracifrase aproximaal 47 %en
tantoque la segunda se acerca al 2 %(clculos efectuadosa partirde ComunidadEuropea,1993,cuadro21).
" Verla nota 1.
 EN ELNUEVOORDENMUNDIAL
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR 531

Losproblemas"end6genos" del Estadobenefactorderivande lacrecientediscre-

panciaentreel disenioactualde los programasy las demandassociales.Estoobedece
en granmedidaa que la estructura del Estadobenefactorcontempordneo se vinculaba
con unordensocialque ya noes el prevaleciente. Elmarcode referenciade sus ideales
de universalismo e igualdadera unaclase obreraindustrial relativamentehomog6nea.
Lamuchomayordiferenciaci6n de las ocupacionesy del ciclovitalque caracterizaa la
sociedad "posindustrial" necesidadesy expectativasmas heterog6neas.Ade-
entrafna
mAs, a raizde la mayor incertidumbre profesional,asi como de la exigenciade una
adaptaci6nlaboralmAsflexible,de los cambiosen la estructura y en el empleo
familiar
femenino,los ciudadanosenfrentanriesgosmas heterogeneos.
Por otra parte,el modelode "familia tipica"que hasta ahoracaracterizabaal
Estadobenefactorya hadejadode serlanorma.Porunladoasistimosalaumentode los
hogaresen los que ambosc6nyugesdesarrollanuna actividadprofesionaly aportan
ingresos;porel otro,huboun aumentocalamitosode los hogarescon jefes de familia
divorciados,separadoso solteros.Si bien los primerosson a menudoprivilegiados,
resultaclaroque el trabajoremunerado de la esposa se esta convirtiendoen la Onicavia
paraescapara la pobrezao mantenerel nivelde vidaactual.Estoes patenteen el caso
de EstadosUnidos(Mishely Bernstein,1993).Adicionalmente, los hogarescon un solo
a
progenitor cargo constituyen una clientela de alto riesgo potencialde caer en la
pobreza, clientelaque aumenta velozmente2.
Los desaffosal Estadobenefactoren otrasregiones
Europaorientaly Jap6ntienenque lidiartambiencon el problemadel envejeci-
mientode la poblaci6n,peronosucede lo mismotodaviaen AmericaLatinay granparte
del Este asiatico,donde la principaldificultaddemograficaradica mas bien en la
incompatibilidadcada vez mayorde la estructuratradicionalde la familiaextensa con
lasexigenciasdelempleourbanoindustrial. Lamigracibn urbanavuelvepoco sostenibles
las formasconvencionalesde proteccio6nsocial.Enel Esteasiatico,el dilemase plantea
entreel Estadobenefactor(combinadoen Jap6ny Coreadel Surcon los planes de
coberturaempresarial)y la tradicidnconfucianadel familismo,con sus normasen
materiade cuidadoy atenci6nde los parientes13
12Elandlisisefectuadoporel autorsobre los datos provenientesdel Estudiode los Ingresos Luxemburgo
de
(LuxembourgIncomeStudy,LIS)a mediadosde la d6cada del '80 muestraque los hogares con un solo progenitor
a cargo (que por lo comOnes la mujer)enfrentanun riesgo extraordinario de sufrirun alto grado de pobreza.
Utilizandola medidacorrientede la pobreza,que consideratalun ingresodel 50 %de la mediana(ajustada)de los
ingresos, la proporci6nde hogares pobreses en EstadosUnidosel 60 %,en Canadael 57 %,en Alemaniael 27 %
y tantoen Franciacomo en Italiael 19 %.Encontrastecon ello, la de Suecia es el 4,5 %.Los efectos del divorcio
tambi6npueden ser econ6micamentecatastr6ficos,al menos paralas esposas. Burkhauseret al. (1991) muestran
que las esposas norteamericanassufrenunadisminuci6ndel 24 %en sus ingresosun afio despu6s de divorciarse,
y las alemanasun44 %.Encambio,la p6rdidadel nivel de ingresos de los maridoses comparativamenteminima:
6 %en EstadosUnidosy 7 %en Alemania.
13Hashimoto(1992, pig. 38) apuntaquoen Jap6nel 65 %de las personas mayoresvivencon sus hijos(en
1970 el porcentajeera de 77 %). Los datos de Choi (1992, pbg. 151) para Corea del Sur revelan indices aun
mayores(76 %);ademss, el 44 %de dichas personastienenunacompletadependencia econ6mica de sus hijos.
Seg6n la definici6noficialque se da en Coreadel Surde Ia"pobreza", mas del 20 % de las personas de edad son
pobres;alrededorde la mitadtionenproblemasecon6micosy mcs de la mitadde los que percibenuna jubilaci6n
encuentrandificultadespara vivirde 6sta. Una de las principalesrazones de su pobreza enunciadas por esas
personas es que sus hijosno estAnen condicionesde mantenera los padreso no quierenhacerlo(ibid.,ptg. 151).
532 GOSTAESPING-ANDERSEN

Losprincipalesproblemasecon6micosque enfrentanlos paises de industrializa-

ci6ny democratizaci6n recientedifierensegOnsu inserci6nen la economiamundial.El
caso de Europaorientales peculiar,dadoel legadode unregimenasistencialcomunista
muydesarrollado y que se caracteriz6portrespilares:plenoempleocuasi obligatorio,
seguro social amplioy universalista,y un sistemade serviciossociales y prestaciones
suplementarias muyevolucionadoque, en el caso mas frecuente,dependiade cada
empresa.De hecho,su estrategiade maximizaci6n del empleofue (de modobastante
similara lo ocurridoen Escandinavia) el sine qua nondel equilibriodel sistema,ya que
reduciala cargaasistencialdel Estado.Lasreformasposterioresa la instauraci6n de la
democraciaerosionaronel primeroy el tercerode estos pilares.En lugarde pleno
empleo,hayundesempleomasivo,y las empresasdel Estado,que estin en procesode
desintegraci6n(o hansido privatizadas) resultancada vez menoscapaces de brindar
los serviciosacostumbrados.Al anularsela viabilidadde estos dos elementos,los
programasactualesde mantenimiento del nivelde ingresosse topancon financiaci6n
insuficientey exceso de compromisos. Laconsecuenciaes unaumentoalarmantede la
pobreza,la mortalidad y la morbilidad.
Los paises que definensu ventajacompetitivaen t6rminosde sus favorables
costos laboralesse mostraran muyprudentesantecualquieravanceimportante de los
programaspropiosdel Estadobenefactor.Sinembargo,esto s61oocurreparcialmente.
Siguiendoel ejemplode Jap6n,los paises del Esteasiaticoen general,y Coreadel Sur
en particular,concibensu futuroecon6micoen funci6nde unafuerzade trabajobien
instruida,mas o menoscomo sucediben Sueciacon su sistemade bienestarestatal.
Obviamente,esto implicauna fuerteinversi6nsocial en educacion,salud y servicios
sociales14.Enestas circunstancias, probablemente resultedificilevitarla creaci6nde
s61idos sistemas de mantenimiento del nivelde ingresos(incomemaintenancesystem),
en la medidaen que unafuerzalaboralurbanacadavez masinstruida y profesionalizada
se distanciardde losprincipiosde solidaridad familiar
subyacentesa lacultura confuciana,
y debido a que los planesde asistenciasocialde las empresastienenuna cobertura
muydespareja(raravez existeno son viablesen las firmaspequefas o medianas).
Encambio,el desarrollo de AmericaLatinase basa en medidamuchomayoren los
recursosnaturales.A medidaque estos paises abandonenel proteccionismoy las
politicasde sustituci6nde importaciones, enfrentanmas agudamenteel problemade
los costos laborales.Desde este Angulodebe entenderseel intentorealizadoen Chile
de transferirlos planesde seguridadsocialdesde el Estadoal mercado.

Adaptaci6ndel Estado benefactoren la Qltimad6cada

Enlos Oltimosdiezafos los sintomasde la crisisse hanvueltoevidentes,pese a lo
cual(y a despecho de lo que se cree popularmente) el gradode desmantelamiento del
Estadobenefactorha sido modesto,y no hubocambiossignificativosen los paises
donde ese sistemaestuvomas desarrollado. Lodejanbienen clarolas tendenciasen
materiade gasto social(vease cuadro2), que permaneceen esencia estable,pormas

14Elhincapi6puesto en la educaci6nya es notorio.Seg6n los datos de Goodmany Peng (verla nota 1), la
proporci6nde egresados del primernivelde la escuela secundariaque pasan al segundo niveles del 96 % en
Jap6n y de alrededordel 90 %en Coreadel Sury Taiwan.
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR
EN ELNUEVOORDENMUNDIAL 533

CUADRO 2
Gastos en seguridadsocialy en saludcomo porcentajedel PBI

1. Europa occidental 3. Am6rica del Norte y Oceania

Alemania (RFA,1989) 22,8 Australia(1991) 15,1
Dinamarca(1990) 38,4 Canada (1989) 19,1
Francia(1990) 27,4 Estados Unidos (1991) 10,5
Noruega (1990) 32,0 Nueva Zelanda (1991) 19,6
Paises Bajos (1991) 34,6
Suecia (1986)* 31,3 4. Am6rica del Sur y Este asiAtico
2. Europa oriental Argentina(1987) 6,5
Checoslovaquia (1991) 21,7 Brasil(1991) 10,3
Hungria(1986)* 16,2 Chile(1988) 9,9
Polonia(1986)* 17,1 Costa Rica (1991) 11,0
URSS (1986)* 15,5 Jap6n (1986)* 12,2

* Estas cifras fuerontomadas de la OITy no son totalmentecomparablescon los datos extraidosdel FMI.
Advi6rtase,ademas, que los porcentajescorrespondientesa los ex paises comunistasse calcularonen funci6ndel
productomaterialneto.
Fuentes:FMI(1993) y OIT(1991).

que hayaunaquiebracon el pasadodadoque el impulsoalcrecimiento,que ya Ilevaba

variasd6cadas,se ha interrumpido. Enla mayoriade las nacioneslas intervenciones
se
han limitadoa ajustesmarginales,en tantoque s61lounas pocas (principalmente del
grupode paises anglosajonesliberales)pusieronen marchaunprogramamAsradical
de reformas,que puedetenerprofundasconsecuenciasa largoplazo.Entrelos paises
que noformanpartede ese grupo,los signosde cambioen el sistemason mas notorios:
porunlado,activaprivatizaci6n en Europaorientaly centraly en AmericaLatina;porel
otro,construcci6nembrionaria de unEstadobenefactoren el EsteasiAtico.
Desde comienzosde la decada del '70, pueden discernirsetres reacciones
diferentesdel Estado benefactorante el cambio econ6mico y social. Los paises
escandinavossiguieron,hastahace poco, unaestrategiade aumentodel empleoen el
sector pu'blico,impulsadapor el Estado benefactor.Los paises anglosajones(en
GranBretana,NuevaZelanday EstadosUnidos)se inclinaron
particular porunapolitica
de desregulaci6nde los salariosy del mercadolaboral,combinadacon un cierto
deteriorodel Estadobenefactor;y las nacionesdel continenteeuropeo(como Francia,
Alemaniao Italia)favorecieronuna estrategiade disminuci6nforzadade la oferta
laboral.Las tres estrategiasestan intimamenteligadas a la naturalezadel Estado
benefactoren los paises respectivos.

El caminoescandinavo
Haciafinesde lad6cadadel '60,los paises escandinavosya habianalcanzadolos
objetivosfijadosa su Estadobenefactoren lotocantea los programasde mantenimiento
del nivelde ingresos(incomemaintenance programmes). El"modelosocialdem6crata"
escandinavonodiferiaradicalmente de otros,comolos queencontramosen Alemaniao
los Paises Bajos,aunqueera muchomAsamplioy universalista en su cobertura,y mas
534 GOSTAESPING-ANDERSEN

generosoen Ioque hace a garantizar beneficiossocialesadecuados.So6ocon el pasaje

a politicasactivasde empleo,conlaexpansionde los serviciossocialesy laequiparaci6n
de g6neros,en las decadas del '70 y '80 surgi6un modelonetamenten6rdico(sobre
todo sueco). Este cambiose baso en los principiosclAsicosdel Estadobenefactor
socialdem6crata: laarmonizaci6n de los idealesigualitarios
con el crecimiento
y el pleno
empleo, la optimizaciondel nivelde empleo y la minimizacion de la dependencia
asistencial.No obstante,este cambiotambienfue impulsadoporlos crecientesproble-
mas de empleo.
Dadala constantedeclinaci6ndel nivelde empleoen la industriay las politicas
salarialesinusualmenteigualitarias vigentesen Escandinavia,fue clarodesde el co-
mienzoque un pleno empleo sostenido-y muchomas aun el aumentodel empleo
femenino-tendriaque basarseen los puestosde trabajoque ofrecierael sectorp'blico.
De hecho,hastamediadosde los '80,en que su expansi6nces6, este sectordiocuenta
de aproximadamente el 80 %del aumentonetode los puestosde trabajoen Dinamarca
y Suecia (Noruegales iba a la zaga), y en la actualidadel empleo pOblicoconstituye
alrededordel 30 %del empleototalen Escandinavia. Desde el puntode vista de la
equiparaci6n del status econ6mico de la mujer,la tuvoexito.En Dinamarcay
politica
Suecia, las guarderiaspsblicas atiendena casi la mitadde los nihos, y existen
generososbeneficiosde maternidad paga y de licenciasparamadresy padres;asi es
que los indicesde participacionde la mujeren general(asicomolos de las mujerescon
niios pequenos)oscilanen tornodel 80 %,cifrasuperiora la de la participaci6n de los
hombresen edad laboralen todoel restode Europa.
Las consecuencias,deliberadaso no, de esta estrategiahan sido positivasy
negativasa la vez. Por el lado positivo,permiteque la mujerarmonicesu carrera
profesionalcon su fecundidad.A diferenciade lo que sucede en muchosotrospaises,
aquilas tasas de fecundidadhanaumentado.AdemAs,laestrategiafue generadorade
igualdad:estan desapareciendovelozmentelas diferenciasentre los ingresos de
hombresy mujeresy en el comportamiento de unosy otrosen distintasetapas del ciclo
vital;hoyla normaes el hogaren que ambosc6nyugestienenunacarreraprofesional y
aportaningresos;y en comparaci6n con cualquierotropais,el indicede pobrezaen los
hogares encabezados por una mujeres insignificante. Porotrolado, dado que una
de la
ampliaproporci6n poblaci6n tienetrabajosremunerados, el Estadobenefactorve
asegurada una mayor recaudaci6n impositivay menores niveles de dependencia
asistencial15
Por el lado negativo,el resultadomas nefasto ha sido un grado altisimode
segregacion por genero:las mujeresse concentranen los puestos pciblicos(casi
15 Este examen se ha centradoen el aspecto de la politicaecon6mica ligado a las diferenciasde genero,
pero bien puede generaliz&rselo para la poblaci6nen su conjunto,y en especial para los trabajadoresde edad
avanzada.Porconsiguiente,en combinaci6ncon las medidasde reinstrucci6n y rehabilitaci6nde trabajadoresy de
reinserci6nlaboral,tendientesa promoverunmercadolaboralactivo,hastaahorala estrategiaha logradomantener
altos niveles de empleo inclusoentrelos j6venes y la poblaci6nde edad avanzada.El indice de actividadde los
varonesde 60 a 64 arfoses 64 %,en comparaci6ncon 54 %en EstadosUnidos,32 %en Alemania,25 %en Francia
y s6lo 15 %en los Paises Bajos.
Estos indices de participaci6nsumamentealtos -tanto de las mujerescomo de los hombres, de los mis
j6venes y de los mis viejoscomo de las personasen edad laboral-obligana interpretarlas cifrasde desempleo de
esta regi6n de un modo distintoque en el resto de Europa.Si en Italia,verbigracia,una mujerecon6micamente
inactivaseria clasificadaen el caso tipicocomo una "amade casa", en Dinamarcacon toda probabilidadse la
consideraria"desocupada".
 EN ELNUEVOORDENMUNDIAL
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR 535

siemprede jornadaparcial)y los hombresen el sector privado.Si bien esto puede

en algunamedidala preferencia
reflejar de las mujeresporlas condicionesmasflexibles
de trabajoen el AmbitopOblico,el altocosto social, los indices de ausentismoy las
interrupciones del proceso productivoasociadas con el empleode mujerescon hijos
lievaa los empleadoresprivadosa inclinarseportrabajadores varones.De hecho, en
Sueciael ausentismoalcanzacifrasalarmantes16
Otraconsecuencia,menos evidente,es la altisimaproporci6nde puestos de
trabajopoco calificados(aunquebienremunerados) que generaunaestrategiaorienta-
da a los serviciossociales.Enel sectorservicios,la proporci6n totalde los puestos de
trabajono calificadoses mayoren Dinamarcay Suecia que en el caso conocido de
EstadosUnidos(Esping-Andersen, 1993).Esto pone en evidenciael dilemaentreel
desempleo masivo el
y empleo masivo sub6ptimoen los servicios,ya sea en el sector
privado(comoen EstadosUnidos)o en el sectorp'blico.
Porsupuesto,desde el puntode vistadel bienestarrepresentaunagrandiferencia
la buena paga y seguridadque ofreceel empleopOblicoen Escandinavia,pero aqui
tocamos el tal6nde Aquiles,cada vez mas obvio, del sistema:la creciente carga
impositiva que implicaungranmercadolaboraldel sectorpOblico.Mientraslos indices
de aumento de la productividad se mantienenaltos,el sistemapuede sostenerse,pero
cuandola productividad o la inversi6nprivadadecaen, se planteangraves problemas
de costos. Estaes exactamentela situaci6nque hoyenfrentaSuecia:unadisminuci6n
de la capacidadfiscal aunadaa una crecientepresi6npara que se creen puestos
pOblicosy/o se mantengael nivelde ingresos.Hastaahora,s61loNoruega,graciasa sus
ingresosprovenientesdel petr61leo, logr6evitarel problema.EnSuecia, los responsa-
bles gubernamentales asi como los sindicalistasenfrentanpresionescrecientespara
que se reduzcanlos impuestosy los beneficiossociales,y se permitaunafijaci6nmas
flexiblede los salarios"
No obstante,las tendenciasn6rdicasen materiade politicasocialno apuntanen
unavia"norteamericana". Esverdadque hanaumentadolas diferenciassalarialesy que
los sueldos del sector pOblicosufrieronuna disminucionrelativa.Al mismotiempo,
ajustesmarginalesintroducidos en los derechosrelativosa las prestacionessociales
(en especial bajo los recientesgobiernosconservadoresde Dinamarcay Suecia)
intentaron reduciren partelos incentivosnegativosal trabajopropiosdel sistemaasi
como los altos indices de ausentismo.Se reintrodujeron los dias de espera para
acogerse a los beneficios por enfermedad,se redujeronun poco los indices de
reposici6nporenfermedad,las licenciaspormaternidad o paternidady los segurosde
desempleo,y en Suecia se aument6la cantidadde afos durantelos cuales deben
hacerseaportesjubilatorios. A largoplazo,el cambiomastajanteen lapoliticasueca fue
16 Ensu conjunto,los indices de ausentismoson en Suecia el doble que los de Alemaniao los Paises Bajos.
En 1985,la tasa de ausentismoen "undiacualquiera" entrelas mujeressuecas madresde unacriaturade menos de
2 atrosde dad era del 47,5 %.Loscriticosdel sistemaaducen que 6ste es demasiadogeneroso y porende da lugar
a abusos. Este argumentono es del todo convincentesi se tiene en cuenta que en la vecina Dinamarcalos niveles
de beneficiossociales y las condicionesparaocuparpuestos de trabajoson en esencia similares,mientrasque los
indices de ausentismo son sustancialmenteinferiores(para una comparaci6nentre ambos paises, ver Esping-
Anderseny Kolberg,1992).
17Se suele creer que los altos costos salarialese impuestospromuevenincentivoslaboralesnegativos y
desempleo disfrazado,auncuandono es f~cilencontrarpruebasrigurosasde ello (verAtkinsony Mogensen, 1993).
No obstante, un dato indicativoes que en la decada del '80 los trabajospor cuenta propiahan sido la formade
empleo que experiment6el mAsrApidoaumento.
536 GOSTAESPING-ANDERSEN

el pasajede la formuladel beneficioestipuladoparalas jubilacionesdel segundo nivel

(conocidascomo las "jubilaciones ATP"*) a derechosjubilatorios basados en aportes.
Enciertosentido,esto implicaapartarsedel principio(establecidoen las d6cadas de
1960y 1970)de garantizar uningresoadecuadoa todoel mundo,independientemente
de sus antecedenteslaborales,parapasar a un enfoqueactuarialde los beneficios
sociales,que entrahaunamenorredistribuci6n del ingreso.
es
Tambien patenteel mayor acento en "instar"a la gente a que trabaje(pese al
aumentode los indicesde desocupaci6n).Asi,paralos beneficiarios del segurosueco
de desempleolos requisitoslaboralesy de capacitacionhanaumentadosustancialmen-
te, y en Dinamarcase introdujo la,denominadapoliticade "garantia laboral"paralos
trabajadores j6venesque permanecendesocupados mas de un aio. AdemAs, a finde
combatirlas actividadesecon6micas no declaradaso los incentivosnegativos al
trabajo,se redujeron en formadrasticalastasas de impuestosmarginales,en particular
paralas categoriasde mayoresingresos(comoen el caso de la reformade Reagan).
PorOltimo, se aprecia,sobretodoen Suecia,unaciertatendenciaa la descentralizaci6n
y privatizaci6n de la provisionde servicios.Seriaun error,empero,ver en esto una
estrategianeoliberal de mercadizaci6n. Todoslos que ofrecenserviciosestAnsujetosa
estrictasnormasdefinidaspor el gobiernocentral,y la reformaparece mucho mas
motivadapor criteriosde eficienciay por el interesde que los serviciosvarienen
consonanciacon las diferentesdemandasde los clientes.Vemosaqulun ejemplode
c6mo la estructura"posindustrial" de las necesidades, mas heterogenea,obligaa la
democraciasociala distanciarsede sus tradicionales principiosuniversalistas.
Estas reformas tienden a un ajustemarginalmas que a un inminentecambiode
paradigmaque dejara de ladolos principiosbAsicosdel Estadobenefactoruniversalista
Masbiense hafortalecido
e igualitario. el papeldel Estadobenefactorcomoasegurador
y fomentadordel empleo.La celebradapoliticadel "mercadolaboralactivo"se ha
afianzado,en especial en lo tocantea la capacitaci6ny la creaci6nde puestos de
trabajo.Si bienel programade "garantia laboral"dandsse basa principalmente en los
protegidospuestospOblicos,las medidasde estimuloal empleose hanhechoextensi-
vas alsectorprivadoa travesde subsidiosmarginales a los salariosy, desde hace poco,
de uningresominimotemporario garantizado paralas personasque quierencomenzar
a trabajarporcuentapropia18
A este mayorsesgo hacialainversi6nsocialde la politicaescandinavase conecta
asimismoundesplazamientomas generalde las prioridadesen favorde los j6venesy
los adultos-gruposque, dentrodel marcotradicional del plenoempleo,se suponiaque
sdlorequerian de unaintervenci6n marginaldel Estadobenefactor-.Enciertosentido,lo
que asi surgees unanuevadefinici6nde la politicasocialde acuerdocon el ciclovital,
la que reconoceque la actualtransformaciOn de la familiay de los puestos de trabajo
* Las jubilacionesATP(cuyo significadomas pr6ximoseria "Jubilaci6nGeneral por Servicios")fueron
establecidas en 1960 como un complementoal sistemanacionalde jubilaci6nbasica, hasta entonces vigente en
Suecia, que garantizabaunajubilaci6nigualparatodociudadanocon 65 aios y m&sindependientementede haber
trabajadoo no. ElsistemaATP,piblico y obligatorioparalos que trabajan,cre6jubilacionesproporcionales(sujetas
a un techo miximo) a las contribucionesde cada trabajador(o de su empleador).El sistema se financiacon
contribucionesdel empleador(53 %),del empleado(6 %)y con los recursos provenientesde la inversi6nde los
propiosfondos (41 %). Estas precisionessobre el sistemaATPfueronprovistasporAsa CristinaLaurella la revista
LuaNova,San Pablo[N. de la R.]
18 A fin de estimularel empleo en los servicios personales, el gobiernodan6s ha puesto en marcha un
programade subsidios que cubrendel 20 al 30 %del salario.
 ENELNUEVOORDENMUNDIAL
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR 537

planteanuevosriesgosy necesidadesdurantetodalafase adultaactivade lavidade un

individuo.Estose reflejaen la aparici6nde programasde reinstrucci6n de adultosy de
"educacionpermanente", en los planesdestinadosa facilitarla movilidadgeogrkficay
laboral,y en el otorgamiento de licenciasconjuntaspor nacimientoa ambos padres.
Tambi6n se reflejaen el intento de asegurarel bienestareconomicode las familiasde
nuevocuno,como los hogarescon un solo progenitor a cargo.
Existegran incertidumbre, sin embargo,en cuantoa si el modeloescandinavo
resultard viablea largoplazo.Enfrenta dos grandesamenazas.Laprimeraes el conflicto
entre el principiodel igualitarismo universalista y la crecienteheterogeneidadde la
estructurade la poblaci6n.Hayindiciosde que los estratosmas privilegiadosestan
abandonandoel Estadobenefactorparapasarse ya sea a planes de jubilaciOn o de
serviciossocialesprivados.Asi,las dificultades paramodernizar y actualizarpermanen-
temente(e inclusoquizadiferenciar) los programasde bienestarp'blicos puede a la
larga provocar un exodo de las elites,que a su vez minarala solidezde los cimientosen
que se apoya el Estadobenefactor.Elproblema,desde luego, radicaen que no hay
recursosfiscalescomo paraIlevara cabo dichamodernizaci6n y actualizaci6n.
Una segunda y mas seriaamenazaderivade la dificultadde mantenera largo
plazo(yahorade restaurar) el plenoempleo.Yase hanalcanzadolos limitesdel posible
aumentodel empleo pOblico.En rigor,a fin de reduciria gravosacarga p'blica, el
anteriorgobiernoconservadorsueco program6despidosmasivosen el sectorp'blico.
Cualquier estrategiade empleodebe confiar,pues, en los serviciosdel sectorprivado,
lo cual a su vez planteala cuesti6nde los incentivosa la inversi6ny de las diferencias
salariales.Una estrategiade salariosbajoscomo la norteamericana podriade hecho
socavarporcompletoel edificiodel Estadobenefactor.Lapoliticadel nuevogobierno
socialdem6crataes evitarcambiosespectacularesdel sistemaintroduciendo ajustes
marginales,como los destinadosa reducirel nivelde los derechos relativosa las
prestacionessocialesy a promoversubsidiosselectivosa los salarios.
No obstante,las altisimastasas de desempleovigentesen Suecia parecenminar
la credibilidaddel modelosocialdem6crata, tan celebradoantano,y en particular su
enfoque activistade "inversi6nsocial". lndica acaso la experienciasueca que el
mercadorealmentefuncionamejor?La respuestaa este interrogante depender en
6ltimainstanciadel diagndsticoque cada cualhagade la crisisactual.Muchos,comoel
economistasueco AssarLindbeck,consideranque esta ha sidoprovocadafundamen-
talmentepor el Estadobenefactor:que el problemaradicaen los desincentivosal
trabajoy en un bajo nivelde ahorro(Lindbeck,1994).Sin embargo,esta opini6nes
sumamentecontrovertible. Hay pocas pruebasde que exista algOndesincentivoal
trabajoimportante (Atkinson y Mogensen,1993)y el desempenoa largoplazode Suecia
en materiade productividad no es inferior al promedioeuropeoo de los paises de la
OCDE(Korpi,1993).Hayvariosotrosargumentosalternativos plausibles.Unode ellos
subrayala indoletransitoria de la crisis,aduciendoque el sdbitoaumentodel desem-
pleo es la combinacionde un efectociclico(la recesi6nde los Oltimos anos) y de una
masivahemorragiade inversionesde capitaldesde mediadosde la d cada del '80,
fomentadasobretodo porel temorde quedarfueradel aceleradoprocesode integra-
ci6n al mercado de la ComunidadEuropea.Otroargumentodestaca los desequilibrios
existentes entre las politicas actuales y las tendencias que se van perfilando. Se
sostiene, por ejemplo, que las politicas de mercado laboralactivo apuntan principal-
mente a una capacitaci6n ms breve dentrode cada ramade actividad,en tanto que el
538 GOSTAESPING-ANDERSEN

mercadode trabajoexige crecientemente capacidadesde ms nively mdsgenerales.

Enla medidaen que este diagn6sticosea correcto,el sistemasueco necesitariaajustes
(inclusosustanciales),perono tendriaporque ser desmantelado.En lItimoandlisis,es
probableque la cuesti6nse reduzcaa sabersi la infraestructura de Suecia,
institucional
tanencomiadaen el pasado,es capaz de superarsu presentefragmentaci6n.

El camino neoliberal
Otroconjuntode nacionesadoptaron en los '80deliberadasestrategiasdesregula-
dorasimpulsadasporel mercado.Entreellasse destacanGranBretana,NuevaZelanda
y Estados Unidos,y en menormedidaAustraliay Canada.GranBretahay Nueva
Zelandailustranuncambioradicalde regimen;ambosfueronpionerosen el estableci-
mientode unEstadobenefactorcon unfuertecompromisoen favordel plenoempleo.
Esta transformaci6n dista de ser uniforme.En Australiay Nueva Zelandafue
concomitante con la reducci6ndel proteccionismo. Enel ReinoUnidoy EstadosUnidos,
estuvoasociadaa unnotabledebilitamiento de las organizaciones colectivasdel tipode
los sindicatos,en tantoque porel contrario las medidasde liberalizaci6n australianas se
adoptaronen cooperaci6ncon sindicatospoderosos.Sea como fuere, la intenci6n
centralde estas medidasfue enfrentar la declinaci6necon6micay el desempleocon
una mayorflexibilidad de los salariosy el mercadode trabajo,tratandode reducirla
cargade los costos socialesy latributaci6n, y de deteriorar el salariominimoestablecido
por ley o de facto. Salvo en el caso de NuevaZelanda,donde se emprendi6un
desmantelamiento activo de los programasvigentes, el enfoque preferidopuso el
acento en focalizarlos beneficiosy dejarde actualizarlas ventajasy la coberturade
acuerdocon los cambiosecon6micos.ComoargumentaMyles'9,este estilode modifi-
caci6nmas "pasiva" del sistemas61osurtiraefectos secundariosen lo inmediato,pero
posiblementetengavastasconsecuenciasa largoplazo.
Esteenfoquepasivoes tipicode la politicasocialadoptadaen EstadosUnidosen
la decada del '80. Enausenciade unajusteporinflaci6nen el cursode la decada, en
1989 el salariominimohabiacaido hastaapenas un38 %de los ingresosmedios,y el
valorde los beneficiosde la asistenciasocial (la Ayudapara Nihos Dependientes,
AFDC)al 24 %(Moffit, 1990,pag. 210).AnAlogamente, el porcentajede los desocupa-
dos que percibianel segurocorrespondiente declin6en formacontinuadesde alrede-
dor de un 70 % a mediadosde los '70 al 33 % en 1989. Asi pues, con la principal
excepci6nde las jubilacionesy pensiones,la redde seguridadsocial,que ya eradebil
en EstadosUnidos,se deterior6aunmas.
Unapremisafundamental en laconstrucci6n del Estadobenefactornorteamerica-
no fue siempre que los planes establecidospor los empleadoressuplementarian
adecuadamentela redde seguridadde origenpOblico. Sinembargo,la tendenciade la
coberturaprivadahaguardadounparalelismo, en general,con el deterioroen el sector
pOblico.Enla decada del '80disminuy6sostenidamente la proporci6n de trabajadores
beneficiadoscon planesde jubilaci6no saludofrecidosporlas propiasempresasen
que se desempenaban,y esta disminuci6n fueparticularmente agudaentrelos j6venes
y entrelos trabajadores que percibianbajos salarios.Las razonesson claras:por un
ado, los empleadores procuranreducirlos altos (y crecientes) costos laboralesfijos;por
19Verla nota 1.
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR
EN ELNUEVOORDENMUNDIAL 539

el otro, una proporci6ncada vez mayorde la fuerzade trabajoestA empleadaen

empresaso sectoresde actividadde bajacobertura.
Eldenominador comuon de todos los casos "liberales" es la profundizaci6n de la
desigualdady el aumentode los indicesde pobreza.Datosrecientesde la decada del
'80muestranque los ingresosdel decilinferior perdieronterrenoen comparaci6ncon la
medianaen un 11 %en EstadosUnidos,un 14 %en GranBretafa,un9 %en Canaday
un5 %en Australia (OCDE,1993).Encontrastecon esto,tantoEuropacontinental como
Escandinavia muestranestabilidado inclusounamenordesigualdadde los ingresos,y
en ningunode estos palses ha aumentadola pobreza.
Enel primergrupode palses,la causasubyacenteen el aumentode la pobrezaes
la desregulaci6nde los salariosy los costos laboralescomorespuestaa la reestructura-
ci6necon6mica.Elfen6menode los "bajossalarios" es en dichospaises especialmente
agudo entre los obreros no calificados ni sindicalizados,asi como entrelas cohortes
j6venes que se incorporan a la fuerza de trabajo.Noobstante,comoya hemosvisto,hay
notablesvariacionesnacionalesen cuantoa la incidenciade la pobrezay la polariza-
ci6nde los ingresos.Tantolos estudiosde Castlescomolos de Myles20sugierenque la
explicaci6nestariaen las diferenciasque presentaen talescasos el Estadobenefactor.
La coberturapor desempleo no mengu6en Canada(el 99 % de los desocupados
recibeneste beneficio)como sucedi6en EstadosUnidos.Tantoen Australiacomo en
CanadA,hubounpronunciado desplazamiento de la politicaasistencialen la direcci6n
de unamayorselectividaden el otorgamiento de los beneficiosy un debilitamiento de
los programasparaatenderderechosbAsicos,como los beneficiosparael ninoy la
familiao las jubilacionesy pensiones.No obstante,estos m6todosfocalizadosparecen
asegurarprogramasde muchomejorrendimiento que los sistemas tradicionalesde
verificaci6n de los recursosecon6micosindividuales, sobretodoporquela selecci6nde
los beneficiariosse basa en las declaracionesde impuestoso de ingresosmAsque en
esas verificaciones estigmatizantes, dadoquela focalizaci6napuntaa excluira los ricos
mAs que a asegurarse de que s6lo sean incluidoslos manifiestamente pobres.
Existealgunaevidencia,al menos superficial,en favordel efecto positivode la
flexibilidad salarialsobreel empleo.Enpromedio,en la decada del '80 el aumentodel
empleoha sidode dos a tresveces superioren estos paises queen el restode laOCDE.
Talvez posicionesextremasen la escala salarialpuedenresultarpoco atractivas,pero
lo ciertoes que suministran unaapreciablecantidadde empleosmuyaccesibles para
quienes reci6ningresan al mercado laboral,lo cual contribuyea integrara 6ste a los
j6venes, las mujeres y los inmigrantes. Eneste sentido,el panoramaque ofreceEstados
Unidoses muchomejorque el europeo.Desde luego,la cuestioncandentees si estos
puestos de trabajono terminanpor convertirseen callejonessin salida, o sea, si la
estrategiade los bajossalariosno promueveunnuevotipode proletariado posindustrial
cr6nicamenteempobrecido.Losestudiossobreeste temaaunson muyrudimentarios,
pero muchossugierenque las posibilidadesde movilidadascendenteson cuantiosas
siemprey cuandose cuentecon la capacidadadecuada(Esping-Andersen, 1993).Los
trabajadores no calificados tienen un alto de
riesgo seguiratrapados en la pobreza.De
ahi el papel trascendente de una estrategia de inversi6nsocial si se desea evitar el
surgimientode un proletariadode trabajadoresmuy pobres.

2 Verla nota 1.
540 GOSTAESPING-ANDERSEN

La estrategiade los bajos salariosnutreel aumentodel empleo en aquellos

"puestosmiserables", de bajaproductividad, en los que inclusotrabajandoa jornada
completatodos los dias del aho no se puede superarel umbralde ingresos de la
pobreza(Burtless,1990).Porello, como indicaMyles,un mercadolaboralde bajos
salariosentrafa un doble peligro:exige un mayormontode transferenciaspara el
mantenimiento del nivelde ingresos(p.ej.,asistenciasocial)y, a la vez, generatrampas
de pobreza (dado que los bajos salariosfomentanlos desincentivoslaborales).El
enfoquede la flexibilidad salarialconllevaotrasdos consecuenciasproblematicas.En
primert6rmino,se produceunainquietante erosi6nde las prestacionessuplementarias
(fringebenefits)tradicionales que brindanlas empresas.Ladesaparici6nde puestosde
trabajotiendea darse en ramasde actividaden las que hayplanes empresarialesde
beneficiossocialesmuydesarrollados, en tantoque muchosde los nuevosempleosse
concentranen compariasque brindanesos beneficiosen gradoescaso o nulo21.Pese
a que EstadosUnidosasignacasi un13 %de su PBIa laatenci6nde la salud,el nOmero
de habitantesque carecen de una protecci6nadecuada es muyalto(se estimaque
rondaentre30 y 40 millonesde personas)y creciente.Enotraspalabras,es probable
que Estadosbenefactorescomo el norteamericano, que presumenla existenciade
beneficiossociales suplementarios a cargo de las empresas,tengancrecientesbre-
chas en materiade seguridadsocialy, en lineasmasgenerales,seriosdesequilibrios.
Labrechaen lacoberturasociales menosgraveentrelas personasde edad avan-
zada;en cambiose lasientecon masagudezaen loshogaresj6venes.Quizasentresus
preocupantesefectosel peorsea el aumentode la pobrezainfantil, en partea raizde los
reducidosingresosde las madressolterascombinadoscon la disminuci6nefectivade
los beneficiossociales, y en parteporquela faltade instalacionesparala atenci6ny
cuidadode los ninosimpidea las madrescasadas de los hogaresde escasos ingresos
complementarlas entradasde la familia.Porambos motivos,se apreciaun aumento
alarmante de la pobrezainfantil en Australia,Canada,GranBretanay EstadosUnidos22.
A todas luces, el problemade la pobrezaasociadoa la estrategiade los "bajos
salarios"se concentraen clientelasfAcilmente vulnerables,como los trabajadoresno
calificadosy los hogarescon unsolo progenitor a cargo.A cortoplazoel riesgopuede
aminorarse apuntalando los programasde mantenimiento del nivelde ingresos(income
maintenanceprogrammes),pero si los bajos salariossiguen siendo la uinicaopci6n
frentea la dependenciaasistencial,esto sin lugara dudas nutriralas trampasde
pobreza.Pareceobvio,entonces,que a largoplazose precisaraunactivaestrategiade
inversi6nsocial si se pretendeimpedirque se produzcauna espiral de pobreza
creciente.Unaestrategiade flexibilidad salarialpodriaser muchomenos perjudicial si
se la asociaraen formasistemdticacon un programaactivode capacitaci6n23
21 Muchascompariiasnorteamericanas
procuranreducirsus obligacionesasistenciales pasAndose a los
Ilamadas"sistemas401K",que son en esencia cuentas de seguros individualessemejantes a las "cuentasde
jubilaci6nindividual".
22Sobrela base de cAlculospropiosderivadosde los datos del LIS,pudimosestablecer que en las familias
con dos progenitoresla pobrezainfantilcasi se duplic6en Estados Unidos(del 12 al 22 %)y se triplic6en Gran
Bretaria(del 5 al 15 %)en el curso de la d6cada del '80. Elaumentode este indicefue menoren Canada(del 11 al
14 %). Enlos hogarescon un solo progenitora cargo,el incrementofue aunm~sdramaticoen todos los paises con
excepci6n de GranBretala, donde el indiceexperiment6una disminuci6n.
23Lynch(1993). Sin embargo,porsi sola una politicamAsactivade capacitaci6npuede no bastarsi no va
acomparada de un fuertemarcoinstitucional. ComosugiereSoskice (1990),la faltade un marcode este tipoen el
ReinoUnidoimplicaque s6lo una proporci6nmin6sculade los que terminanla escuela a los 16 aMosreciba algOn
tipode formaci6ncomo aprendices.
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR
EN ELNUEVOORDENMUNDIAL 541

El caminode la reduccidnde la fuerzade trabajo

El panoramaque se presentaen cuanto al aumentode la desocupaci6n es
especialmenteagudo en la ComunidadEuropea.Si nrosremontamosa la decada del
'60, los indicesgeneralesde empleoeranbastanteparecidosen Europacontinental,
Americadel Nortey Escandinavia (alrededor del 65 %de lapoblaci6necon6micamente
activa).Hoy,en EstadosUnidosese indicees del 76 %paralos varonesy del 60 %para
las mujeres;en Suecia,del 83 %y 76 %,y en Francia,del 70 %y 50 %,respectivamen-
te (OCDE,1994a, cuadro 16). El promedioglobal de la ComunidadEuropeaha
descendidoal 57 %.Laprincipaldiferenciacon otrasregionesse vinculacon la oferta
laboralde las mujeresy con la de los hombresmayores,asi como con el desempleo
juvenil24.
Estos paises sintetizanel problemade los "favorecidos" y los "desfavorecidos":
frentea una pequefa parte"favorecida" de la fuerzade trabajo,predominantemente
masculinay que goza de altossalarios,s61idaseguridadlaboraly costosos beneficios
sociales, tenemosunacuantiosapoblaci6n"desfavorecida" que depende de la paga
que reciba el jefe de familiao de las transferenciasdel Estadobenefactor.LC6mo
explicareste singularfen6menodel continenteeuropeo?Hayun anAlisisque se centra
en el Estadobenefactory los mercadoslaboralesrigidos,asi como en los onerosos
costos laboralesfijosdebidosa los impuestosy aportessociales.Peroesta argumenta-
ci6nes incompleta, sinlugara dudas,si se tomaencuentalaexperiencia de Escandinavia,
donde a pesarde costos no menoresy de importantes derechoslaboralesinstituidos,
durantemuchosafos hubouna expansi6nde los puestos de trabajolideradapor el
Estado(y que sl61ose frenorecientemente).
Unapeculiaridad de todoslos Estadosbenefactoresde Europacontinentales su
combinaci6n de un segurosocialmuy(quizaexcesivamente)desarrollado, y sesgado
en formapoco comOnhacia las jubilacionesy pensiones,y por otrolado servicios
sociales muypoco desarrollados25. Poranadidura, en estos paises la seguridadsocial
tiende a estar muy fragmentadaen terminosocupacionales.Los beneficios estAn
ligadosestrictamenteal empleoy a los antecedentesen materiade aportesprevios.
Esto exige una larga y regularcarreralaboral,particularmente en lo tocante a las
jubilaciones.Elsupuestobasicoes que las necesidadesasistencialesde las esposas y
otros miembrosde la familiaseran satisfechasa partirde los ingresos y beneficios
socialesacumuladosporlos hombresque se gananel sustentoen empleosde jornada
completa.Enestos Estadosbenefactoresse tiendea ponerunfuerteacentoen lafamilia
(y, secundariamente,en las organizacionesvoluntarias)como unidad nucleardel
cuidado social y, por ende, en la esposa como ama de casa permanente.Esto se
evidenciaen las politicastributarias(v.gr.,en el tratamientopunitorio de las parejasen
las que la esposa trabaja)y en unaofertaexiguade serviciossociales.Si en Dinamarca

24Nuevamente,desde la d6cada del '60 el indicede actividadde los varonesde 60 a 64 ahos cay6 un 25 %
en Francia,31 %en Alemaniay 15 %en los Paises Bajos.Comp&rense estas cifrascon el 64 %de Suecia y el 54 %
de EstadosUnidos.Sinembargo,en Alemaniay los Paises Bajoslas tasas de empleo femenino,sobre todoentrelas
cohortes ms j6venes, empezarona subirdesde mediadosde la decada del '80, cuando comenzarona difundirse
mcs en estos paises los empleos de jornadaparcial.
25 En Italia,un 60 % del gasto social totalva a las personas de edad avanzada;en Alemania,un 45 %
aproximadamente; estas cifrascontrastancon el 30 %de Suecia (palsque tiene un gradosimilarde "envejecimien-
to")y con el 40 %de EstadosUnidos(OCDE,1994a,cuadro 1).
542 GOSTAESPING-ANDERSEN

y Sueciala atencioninfantil abarcaa casi el 50 %de los ninfos,en Alemania,Italiay los

PaisesBajoslacobertura es inferior
al5 %.De manerasimilar, el porcentajede personas
de edad que vivencon sus hijoses de alrededordel 40 %en Italiay Espaia, perode
menosdel 10 %en Escandinavia y del 15 %en EstadosUnidos26.Porlo tanto,el Estado
benefactorde Europacontinental procura,en esencia,mantenerel nivelde ingresosde
la familia.
Esto ayudaa explicarsu preferenciapor la jubilaci6na edad temprana(o las
pensionespordiscapacidad) comopoliticaprincipal paraafrontar la"desindustrializaci6n".
Adicionalmente esto permitedarcuentadel problemade los altoscostos laborales,las
inflexibilidadesde empleoy los nivelescatastr6ficosde desocupaci6njuvenila largo
plazo. Los aumentosde productividad que puede generarun plan de jubilaci6n
temprana tendiente a la reestructuraci6n econ6mica son fAcilmente contrarrestadospor
sus costos anexos,unode los cualeses, porsupuesto,el aumentode las transferencias
del Estado,ya que con frecuenciaparainstara la jubilacion tempranase utilizancomo
senuelogenerosaspensiones.Enla mayoriade los paises, lasfinanzasde la seguridad
socialsuelenser cada vez mAsdeficitarias, ya que los aportesnuncacubrenlos pagos
en conceptode beneficios.Esteproblemase ve agravadoporla indolefragmentada de
los fondos de seguro social:a veces los deficitson alarmantesen los fondos que
abarcanocupacionesen decadencia(comolos segurosparamineroso paratrabajado-
res generales),en tantoque en las ocupacionesque se hallanen crecimientolas
finanzassuelenser solidas.
Loscrecientesrequerimientos financierosde la jubilaci6nmasivaimplicanmayo-
res aportessocialesy porende mayorescostos laboralesfijos.Estoes especialmente
validoparaFranciae Italia,dondeha sidomaisintensala reducci6nde la ofertalaboral.
Unefecto indirectoes que los empleadoresprefieren regularsus necesidadesde mano
de obraajustandolos horariosde trabajoen lugarde tomarnuevosempleados,ya que
el costo marginalde los trabajadores de jornadaparcialsuele ser prohibitivo27. Esta
situaci6nperjudicaa las mujeres.Ademas,en el contextode unadesocupaci6nmasiva,
costos laboralesaltosy rigidoscreanun fuerteincentivoparaque tantolos patrones
comolos que buscantrabajoeludanlas relacionesde empleoformales.Estose aprecia
en la gran(y creciente)economiainformal asi comoen el aumentode los trabajadores
porcuentapropia;en ningunode los dos casos, desde luego,se incrementala base
tributaria
del Estadobenefactor.
Indirectamente, este sistematiene una tendenciaintrinsecaa incrementarlas
rigidecesdel mercadolaboral.Si tenemosen cuentaque la familiatipodepende del
ingresodel var6ny de los beneficiossocialesa que 6ste se hace acreedor,y a ello le
agregamosla disminuci6n de la cantidadde afos que cada trabajador permaneceen
actividada raizde su ingresomastardioy su egreso anticipadode la fuerzade trabajo,
el resultadoes que el trabajador tipicono estden condicionesde correrriesgoalgunoo
de perdersu empleoa lo largode todasu vidalaboralactiva.Es natural,entonces,que
los sindicatosdefiendancon la mayorfuerzaposiblelos derechosadquiridosporlos

26 OCDE,1994, cuadro 13. En el Este asictico hay una clara tendenciaa la baja en estos porcentajes.El
problemade la atenci6nde los ancianoses doblementeagudo,ya que la 6nica opci6nfrenteal cuidadode la familia
es una internaci6nsumamentecostosa.
27Lostrabajadoresque cumplenjornadaparcialpueden gozarde plenos beneficiossociales con tal de que
la cantidadde horasde trabajosupere unaciertaciframinima.Estos umbralesvariande un pals a otro.
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR
EN ELNUEVOORDENMUNDIAL 543

"favorecidos", lo cualimplicasalvaguardar los empleosde los hombresen edad laboral,

por mas que esta estrategiacree mayoresdificultadespara encontrartrabajoa las
esposas y a los hijosde ambossexos.
Como es obvio, este problemano paso inadvertido,pero los esfuerzos para
promoverunuso flexiblede la manode obrase ven facilmentebloqueadoso neutraliza-
dos porla resistenciaque les oponenlos sindicatos,los empleadosy aun los propios
empleadores.Italialiberaliz6 en la decada del '80 los trabajosde jornadaparcial,pese
a locual6stos apenasaumentaron. Muchospalses instrumentaron clausulasde contra-
tacibntemporaria, perosalvo Espahay en menor medida Francia,no huboen ellos un
aumentovisiblede la cantidadde trabajadores temporarios. Porlo demAs,en esos dos
paises tales clAusulasno produjeron efectos notoriosen el aumentoneto del empleo
global.
Haydos explicacionesigualmenteplausiblesde ello.Unaes que el momentoaun
es demasiadoprematuro comoparaapreciarlosefedtoscabalesde unapoliticalaboral
masflexible;la otraes que los empleadoresevitanadoptarnuevasprActicaslaboralesa
finde mantenerla armonlaen las relacionesobrero-patronales28. Uncaso ilustrativo es
la atenuaci6nde las condicionesparael despidode trabajadores en muchospaises,
incluyendoa Belgica,Francia,Alemaniay el ReinoUnido,pese a lo cual,como indica
Blank(1994,pg. 166),el comportamiento de las empresasen materiade despidoscasi
no se ha modificado.
Si bienla mayoriaconcuerdaen que estos paises deben reducirlas rigidecesde
su mercadolaboral,el dilemaradicaen que el bienestarde los individuosy las familias
depende precisamentede los elementosque provocandicha rigidez:la seguridad
laboral,los altossalariosy las onerosascontribuciones sociales. Porconsiguiente,la
principal cuestionen materia de politicasocial es c6mo desarrollarfuentesalternativas
de seguridadparatodala vida.
Desde esta perspectiva,esta claroque la estrategiade reduccionde la fuerzade
trabajoprovocadamediantetransferencias del Estadodebe ser drAsticamente reverti-
da. Enefecto, sobre este puntohay un amplioconsenso. Enla actualidadse observa
una tendenciauniformea elevarla edad de jubilacion. A finde reducirlos costos de
contrataci6n (y de despido),tambiense esboza unatendenciaa disminuir los aportes
sociales obligatorios.Unaestrategiageneralconsisteen alentarel crecimientode los
planes asistencialesprivados,y hay un evidentemovimientoen esta direcci6n.No
obstante,no es muy probableque se afiance,precisamenteporquecon ello no se
resuelveel problemade los costos laboralesde los empleadores(segun ocurreen
EstadosUnidos).Laprivatizaci6n probablemente entrahardplanesde seguroindividua-
les y, en consecuencia,una cobertura muy desigual. La segunda estrategia,ejemplificada
por la recientepropuestadel gobiernofrances,es pasar a un sistema general de
jubilacionesy pensionessolventadascon la recaudaci6nimpositiva, que porese motivo
presuntamente seran mas basicas.
Enun pianomas profundo,parareducirlas rigideceses imprescindible disminuir
la dependenciaasistencialde la familiarespectodel hombrecomo Onicafuentede
28 Diversos estudios dan cr6dito a la primerainterpretaci6n,sugiriendo que en la d6cada del '90 la
contrataci6nde trabajadorestemporariosse Porotrolado, el anclisisde la experienciaalemanaIlevadoa
cabo por Buechtemann(1993) indicaque losacelerar,.
empleadoresrecurrena los contratostemporarioscomo mecanismo
de selecci6n, pero luego firmancontratospermanentesen la mayoriade los casos.
544 GOSTAESPING-ANDERSEN

ingresos.Laclave,entonces,consisteen aumentar laofertay lademandade trabajado-

rasde sexo femenino.Entalsentido,es dificilimaginar de qu6manerapodrael modelo
vigenteen Europacontinental quebrarsu tradicional de ingresos
sesgo de transferencia
a lafamilia.Enrigor,en esta cuesti6nse centragranpartedel debatepoliticocontempo-
rdneo:la izquierdaaboga tipicamenteporuna ampliaci6nde los serviciossociales al
estilo escandinavo,en tantoque la derecha (en especial la democraciacristiana)
proponeuna concepci6nde la "sociedadasistencial"que refuercetantoa la familia
(v.gr.,creandoun salarioparael ama de casa) como a las institucioneslocales de
voluntarismo comunitario.Habidacuenta de las presionesfiscales que sufren los
actualessistemasde seguridadsocial,ningunade estas estrategiaspareceviable29.

LSurgirannuevos Estados benefactores?

,Se encuentranlas nacionesdel Esteasitico, de Europacentraly orientalo de
AmericaLatinaen un procesode emulaci6ndel modelooccidental,o estn siguiendo
trayectoriascualitativamente novedosas?
Si portrayectorias"novedosas" entendemosmodelosque se apartenen forma
marcadade los actualesEstadosbenefactores,la respuestaa esto Ultimoes decidida-
mentenegativa.Sinembargo,nuestroestudiosugiereque las diferentestrayectorias no
guardancorrespondencianecesariacon los grupos regionales.Uno de 6stos (que
comprendeia Argentina,Chiley el centroy este europeos)esta siguiendo,en lineas
generales,una estrategialiberalbasada en la privatizaci6n de los sistemasde jubila-
ci6n, la reducci6nde la red de seguridadsocial de origen pOblico,el pasaje a
programasasistencialesfocalizadosen funci6nde recursosecon6micosindividuales y
unsesgo a la flexibilizaci6ndel mercadolaboral.Laestrategialatinoamericanaimpulsa-
da por el mercadodebe entendersecontrael tel6n de fondo de una tradici6nde
seguridadsocial clientelista,de alto grado de segmentaci6nsegin el status y con
gravesdificultadesde financiamiento.
Unsegundogrupode paises,ejemplificados porBrasily CostaRica,le ha rehuido
hastaahoraal neoliberalismo y ha dado algunospasos haciael fortalecimiento de los
sistemaspiblicos de seguridadsocial,adoptandoen amboscasos unenfoquebastan-
en cuantoa la coberturade la poblaci6n.
te universalista
Eltercergrupo,el del EsteasiAtico,es parad6jicamente Unicoen el mundoy a la
vez un hibridode los diversos Estados benefactoresactuales, de caracteristicas
propias.Esteconjuntode paises compartecon el modelovigenteen Europacontinental
una red muy poco desarrolladade serviciosde atenci6na los ninosy j6venes, los
ancianosy los enfermos,y confiaen granmedidaen que lasfamiliassuministraran dicha
asistencia.Losesquemasembrionarios de seguridadsocialtiendena seguirlatradici6n
corporativaeuropeade planesocupacionalmente segmentados,favoreciendoa ciertos
grupos bastante privilegiadoscomo los funcionariospOblicos,los maestros o los
Enestos paises,la seguridadsocialnoes abarcadoranipretendegarantizar
militares. el
mantenimiento del nivelde ingresos.Masporomisi6nque en formadeliberada,el vacio

29EnItaliaaument6enormementeen laOltimadecada la cantidadde asociacionesvoluntarias,sobre todoen

&mbitoscomo los de la atenci6nde los ancianos,los discapacitadosy los drogadictos.Sin embargo,es evidente
que esto se bas6 en la disponibilidadde un grannOmerode j6venes y mujeressin trabajo.
 EN ELNUEVOORDENMUNDIAL
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR 545

de protecci6nsocial ha alentadoel auge de los planes de coberturasocial de las

empresas,especialmenteen Jap6n.Comoconsecuencia,se ha desarrolladoun cierto
gradode "norteamericanizaci6n": la exig0idaddel bienestarprovistoporel Estadose
basa en la premisade que la fuerzade trabajoprimaria serAprotegidamedianteplanes
privados.
Cuandose los derroteros emprendidosen estas regiones,debe antetodo
evaltian
recordarseel agudo contrasteentrelas economiaslatinoamericanas, y en los Oltimos
tiempostambienlas de Europaorientaly central,asoladasporla crisis,y las economias
sorprendentemente dindmicasdel Esteasiatico.Enla decada del '80el climaeconomi-
co general de las dos primerasregionesera en verdad bastantesimilaren varios
aspectos: disminuci6ndel PBIper capita, presiones inflacionarias, gran endeuda-
mientoexterno,aumentoescalofriante del desempleoy urgenciaporreformar industrias
monop6licas sumamente protegidas30. En esa decada, ambas regiones se embarcaron
en programasliberalesmaso menosrigurososde estabilizaci6n y de reestructuraci6n.
UnrasgocomOna todos los ex paises comunistasen la etapade transici6nes su
tentativainicialde amortiguarla terapiade shockcon la seguridadsocial.Al principio,
virtualmente todos estos paises introdujeron un generoso seguro de desempleo;el
problema de los empleos redundantes fue abordado mediantela disminuci6ndel
numeronormalde efectivosy la jubilaci6n temprana. embargo,la dramAtica
Sin caida
de la recaudacionfiscal,juntocon nivelesimpensadosde desempleoy de p6rdidade
ingresos(en Europaorientalel salariorealdisminuy6un20-35%y en los paises de la ex
Uni6nSovieticahastaun50 %),Ilevaron en muchospaisespracticamente al colapsodel
sistemavigentede seguridadsocial y a un desplazamientouniformehacia sistemas
focalizadosde asistencia.
En la regi6nen su conjunto,huboentre 1989 y 1993 una p6rdidaneta de seis
millonesde puesto de trabajo(12 % de la fuerza laboral).Dejandode lado las
jubilaciones,se produjounacaidanotableen los indicesde participaci6n, asi como en
el aumentode los empleosirregulares y del subempleo(OCDE,1994b).Losefectos de
la transici6nson por doquierel aumentode la desocupaci6ny de la pobreza. No
obstante,hayunanetadiferenciaentrepaisescomola RepublicaChecay Hungria,por
un lado,y porel otroPoloniay la Comunidadde EstadosIndependientes,es decir,los
paises de la ex Uni6nSovietica.ComohansenaladoBurda(1993)y la OCDE(1994b),
los primerosse mostraron mas proclivesa negociarla estrategiaparala transici6n; en
ellosla redde seguridadsocialse mantuvomass61iday se emprendieron medidasmAs
activasde empleo,en particular paralos jovenesy los trabajadoresno calificados31
Comodemuestrael estudiode Standing,la terapiade shock, combinadacon
ciertostiposde politicasocial,a menudoha agravadolas distorsionesexistentes.La
tributaci6nde los aumentossalarialescomomediode detenerla inflaci6nincentivaa las
firmasmasfuertesparaque pasena formasno monetarias del salario.Quienestrabajan

30 La propiedadestatal de estas industriasha estado muy difundidaen Am6ricaLatina;al Estado le

corresponde el 40 % del volumende producci6nindustrial.En Europaorientalel porcentajees del 80-90 %
(Przeworsksi,1991, pig. 143).
31Elcaso checo es interesante,dado que en 61se combinanbajos indices de desempleo con un nivelde
perdidade empleos igualal de otrospaises (10 %).Estose explicaen parteporlas jubilaciones,y en partepor los
planes parala creaci6nde fuentesde trabajo(250.000en 1992).Asimismo,pareceriaque se evitaronperdidasde
empleos mis cuantiosasmedianteel m6todode privatizar las empresas antes de racionalizarlas(OCDE,1994b).
546 GOSTAESPING-ANDERSEN

para comparlasmAspequefas o en sectores menos competitivosno recibenestos

beneficiosno monetarios y en consecuenciaven reducidodramdticamente su nivelde
vida. Un deteriorocon frecuenciaagudo en el salariominimoha afectadotantolos
ingresoscomola mayoriade los beneficiossociales.Lajubilacionesy pensionesy los
subsidiosal desempleo, ligados al salariominimo,se deterioraron a puntotal que
apenas representanun 20-30 %del salariopromedio(OCDE,1994b).Enel mercado
laboral,latendenciaha sidopasarde empleosde jornadacompleta,bienprotegidos,a
trabajosmarginales,con frecuenciano declaradoso irregulares, o al desempleo(cuyo
efectoes exacerbarel problematributario), provocandounareducci6ngeneralizadadel
salariorealy la aparici6nde indicesde pobrezapropiosdel "TercerMundo"(en la
actualidad,6stos rondanel 40 %en Poloniay presuntamente el 80 %en Ucrania).
En suma:se han privatizadolos riesgos individualespero no los medios para
enfrentarlos.Lafaltade instituciones financieras
privadasen funcionamiento tornadificil
establecerunsegurosocialprivado.Conel derrumbe de unsistemade seguridadsocial
que hasta ahoraera pOblico,en un momentoen que existenserios obstaculospara
crearunaalternativa privada,la estructura remanentede la protecci6nsocialse parece
cada vez mas altipode aliviode la pobreza(poorrelief)que las nacionesavanzadasya
habianlogradodejaratr;s.
Unpanoramasimilarpresentanlos paiseslatinoamericanos que se embarcaron en
una estrategiade ajusteneoliberal.En la mayoriade ellos, el sistematradicionalde
seguridadsocialpuede describirsecomo unconjuntoabigarradode segurossociales
por ramade actividad,que tipicamentefavorecena los sectores mas privilegiados
(comolosfuncionarios pOblicos y la aristocracia
sindical)y estanfuertemente impregna-
dos de favoritismopolitico.Eneste contexto,lahiperinflaci6n y laevasi6nimpositiva han
planteadograves problemasfiscales,en tantoque intentosmAsemprendedoresde
introducir una reformasocial resultaron poco viablespoliticamente. Porestas y otras
razones,el experimento chilenode privatizaci6n tienesumointeres.
Elestudiode Huberindicaque hastaahorala privatizaci6n de la seguridadsocial
en Chile ha tenido mAs desventajasque ventajas32.La adopci6n de un plan de
jubilacionesy pensiones basado en las cuentas de retiroindividualprivadasexigi6
grandes subsidiospOblicos,con lo cual el efecto neto es el subsidiode facto de la
asistenciasocial privada.AdemAs,los costos operativosparecen ser prohibitivos, y
comola coberturaes financiadaen su totalidadporlos empleados,la proporci6nde la
poblaci6nprotegidano es muycuantiosa.Si bien los nuevosplanes privadoscubren
bastantebiena los sectoresmas privilegiados y segurosde la fuerzade trabajo,son
inviablesparalagranmasade asalariadosmarginales, parano hablarde los desocupa-
dos. Enotraspalabras,la privatizaci6n chilenaha reproducido en granmedidamuchas
de las fallasque caracterizaronal seguropOblico.Cabeesperarque el nuevosistema
sea al menosmas solvente.
Dondela estrategiade liberalizaci6n chilenaparecemas positiva,siquieraa largo
plazo,es en el frentedel mercadolaboral.Losnivelesde desocupaci6ndisminuyeron
de uncatastr6fico 30 %en 1983a un5 %en la actualidad,y las inversiones,el PBIy los
salarios crecieron saludablemente. No obstante, todo esto debe considerarse a la luz
del deterioroanterior:en 1974-75 el ingreso per capita habia caido un 26 %,y en 1982
32Verla nota 1.
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR
EN ELNUEVOORDENMUNDIAL 547

otro16 %.En 1988 el ingresorealno era mayorque antes de Pinochet,y en cambio

estaba distribuido en formamuchomcs desigual33.
Lareacci6nopuesta,cuyoejemploestAdadoporBrasily CostaRica,fuefortalecer
la politicasocial orientAndola en unadirecci6nclaramenteuniversalista, sobretodo en
cuantoa la atenci6nde la salud(aunque,como apuntaHuber,el universalismo de los
programas implantados en Brasiles cuestionable debido al alto grado de favoritismo
politico,asi como a la profundapobrezaque existe en muchos medios urbanosy
rurales).Enconjunto,el estudiode Huberes pesimistasobrela viabilidada largoplazo
de esta estrategia34.EnCostaRicafue factibleen tantoy en cuantose cont6 con la
generosaasistencianorteamericana; y teniendoen cuentala inflaci6n(especialmente
en Brasil),la magnitudde la deudaexternay el estancamientoo disminuci6n del PBI,el
futurode unplanmas ambiciosode seguridadsocialda lugara seriasdudas.
Si finalmente pasamosa los regimenes"hibridos" de Estadobenefactorque rigen
en el Esteasiatico,loprimero que se advierteen unanalisiscomparativo es el retrasodel
nivelde desarrollode la seguridadsocialrespectode los avances del PBI.Elnivelde
desarrolloecon6micode Japonya se equiparabacon el promediode la OCDEen la
decada del '70; Coreadel Sur y TaiwAnalcanzaronun PBIsimilar,digamos, al de
Espafraen esa mismadecada y al de Portugalen nuestrosdias. Una explicaci6n
corrientede este retrasoen el desarrollo de unapoliticade bienestares que el familismo
confucianoconstituyeun eficaz equivalentefuncional,aunquelos criticosdirianque
seriamuchomAsrealistaatribuir la faltade cualquierotraopci6na la supervivenciade
hogaresde tresgeneraciones.
Sea como fuere,en los tres paises el tema de la construcci6nde un Estado
benefactores objetohoyde intensosdebates. Los motivosde estas discusionesson
muchos.EnCoreadel Sury TaiwAn, la construccionde unanaci6ndemocrAtica exige
ampliarlos derechosde laciudadania. Ademas,estos palses prontoexperimentarAn un
envejecimientosumamenterapidode la poblaci6n,que combinadocon la movilidad
urbanay la modernizacion, ya esta generandouna crisis,de proporcionescada vez
mayores, en el cuidado de los ancianos.PorOltimo, de Coreadel Sur
el milagroindustrial
y Taiwan,basado en los bajos salarios,esta agotAndose,lo cual implicaque sera'
necesariaunavastareestructuraci6n que traeracomo probablessecuelas el
industrial
desempleoy uncOmulode nuevosproblemasasistenciales.EnJapon,pals muchomAs
adelantado,haycrecientesindiciosde que el sistemade empleovitalicioy de garantias
asistencialesproporcionadas porlas empresasse debilitarA. Elequilibriode la peculiar
combinaci6njaponesade escasos beneficiossociales puiblicoscon complementos
privadosy con unavirtualgarantiade empleo(almenosparalos varones)descansa no
s6lo en la responsabilidadque asume la familiapor la atenci6ny cuidado de sus
miembrossinotambidnen la garantialaboral.
Hastala fecha,estas economiasde rapidocrecimientohanpadecidoescasez de
manode obramasbienque desocupacion,lo cualimplic6,obviamente,que los riesgos
33Pereira,1993, p8gs. 37-39. Tampocoresultadel todo claroen qu6 medidafue liberalesta estrategiade
Elfomentodel funcionamiento
liberalizaci6n. de los mercadosrequiri6fuertessubsidiospOblicos,como sucedi6 con
lasjubilacionesy pensiones.Se estimaque en la decada del '80 los subsidiosa empresas privadasIlegaronen Chile
a alrededordel 4,3 %del PBI(ibid.,pig. 37).
34Verla nota 1.
548 GOSTAESPING-ANDERSEN

que corrieronlos jefes de familiaadultosen materiade ingresos fueronmAs bien

escasos, al parque su capacidadparaatendera los suyoserabastantes6lida.Perono
es probableque esta situaci6ncontinueen formaindefinida.
Hastahoy,las reaccionesantelos desafiospercibidosen el campode la politica
socialse concentraron en dos ambitos.Elprimerenfoque,mas cauteloso,consisti6en
crearuna red algo mAsampliay universalde seguridadsocial, como lo ilustranlas
reformasintroducidas en Coreadel Sura finesde la decada del '80.Sinembargo,tales
programas ofrecenuna coberturauniversal,ni sus nivelesde beneficiospermiten
no
quequieneslos recibense mantenganmuyporencimade la merasubsistencia.Lamuy
recientereformade segurode saludque se pusoen practicaen Taiwanen setiembrede
1994,teniael prop6sitoinicialde seruniversaly obligatoria, perode hechoes voluntaria
y es muyposibleque subsistanbrechasen la cobertura.
Lavacilaci6nde los encargadosde formular las politicasp'blicas en cuantoa
comprometerse con un autentico sistema de mantenimiento del nivel de ingresos
(income maintenance system) se debe en parte al temor de que en las pr6ximas
decadas sea inusualmente rdpidoel envejecimiento de la poblaci6n.Es lo que esta
sucediendoen Jap6n,dondede hecholos conservadoresprocuranvigorizar el familis-
mo confucianocomo estrategiacompensatoria. Estoguardaun estrechoparalelismo
con lo propuestopor la democraciacristianaen gran partede Europa,y es poco
probableque resultefructifero, bAsicamente porlas mismasrazonesque alli.EnJap6n
y Coreadel Sur,comoen Alemania e Italia,lasmujerestienenhoymenoshijos(latasade
fecundidadde Jap6nes inferior a lade reposici6n) y en cambiose sumancada vez mas
al mercadode trabajo.Porotraparte,en Jap6nel envejecimiento de la poblaci6nesta
sumamentesesgado, en terminoscomparativos, hacialas personasmuyancianas,que
son las que tienenunamayornecesidadde cuidadosy atenci6n.Se estimaque parael
ario2020 se el porcentajede personasde ma'sde 80 aros (OCDE,1994a,
cuadro15). triplicar,
Otrapreocupaci6nde los gobiernoses el posibleimpactoadversoen el ahorrode
unaumentode la protecci6nsocial.Elmilagroecon6micode lostigresdel Esteasiatico
se bas6 en un altonivelde ahorro,mas que en el keynesianismo: las familiasse veian
obligadas a ahorrardebido a lafalta de una adecuada cobertura social. Se temeque un
verdaderoEstado benefactorpodriasuprimireste incentivo.Ademas, como estas
economiasse caracterizan poruncrecimiento sostenidoy, aunadaa el, unadistribuci6n
inusualmenteigualitaria del ingreso,el argumentosegOnel cual la mayoriade los
hogaresposeen capacidadde ahorro(al menossi estanen zonas urbanasy el jefe de
familiaes untrabajador primario) es bastanterazonable.
El segundo de los enfoquesimportantes ante el desafiode disefar una nueva
politicasocialconsisteen ponerel acentoen la inversi6nsocial.Asi, anticipdndoseal
desempleoestructural y a una"desindustrializaci6n" (parcial),estos paises fomentanla
educaci6ny la capacitaci6n,mAsque el mantenimiento del nivelde ingresos.Eneste
aspecto, se hallantal vez a la vanguardia. De todas maneras,en la mayoriade los
sistemas de Estado benefactor que hemos examinado (salvo los escandinavos), la
reorientaci6nde las actividades del Estado para pasar de las transferencias sociales a
las inversiones sociales todavia no se ha puesto en
pr.ctica.
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR
EN ELNUEVOORDENMUNDIAL 549

Conclusiones: tendencias principalesy dilemas de polfitica

Salvo un pun-adode casos, el panoramapredominantees el de un "Estado
benefactorcongelado".Es previsibleque exista resistenciaal cambio:las polilticas
establecidas desde antiguadata se institucionalizan y generan grupos que tienen
interesen perpetuarlas.De allique noes probableque los sistemasde seguridadsocial
sufranunareformaradical;en los casos en que se emprendaunareformatal,esta sera
negociaday consensual.Europacontinental ofreceel ejemplomas clarode callej6nsin
salida, en tantoque Australiay Escandinaviarepresentanel cambio por via de la
negociaci6n.Enel otroextremo,tantoen Chilecomo en los ex paises comunistasse
produjoun vuelco rotundocontrael tel6nde fondodel colapso o destrucci6nde la
estructuraorganizativavigente.Entreestos dos polos estAnlos palses como Gran
Bretarao EstadosUnidos,en que huboundeterioromAsgradualdel Estadobenefactor
en consonanciacon el debilitamiento del sindicalismo.
La declinaci6nde los mecanismosampliosy centralizadosde construcci6ndel
consenso en Escandinavia (sobretodoen Suecia)durantela pasadad6cadaes unode
los motivosprimordiales de las dificultadescon que hoy se topa el afamadomodelo
sueco. Su antiguacapacidad de conciliarlos ambiciososobjetivosigualitariosdel
Estadobenefactorcon el plenoempleoha sufridounseriodesgaste.
Aparentemente, en todosladosse estAanteun trade-offentre igualdady empleo.
Sus raicesse hallanprincipalmente en el nuevoordenmundial,peroen nuestroestudio
hemos discernidorespuestasa este dilemasignificativamente distintasen cada pals.
Dentrodel grupode los EstadosbenefactoresmAsavanzados,s6lo unospocos dieron
pasos decididos para desmantelaro desregularel sistema actual, aunque todos
procuraronreducirlos beneficiosen el margeno introducir prudentesmedidas de
Ya
flexibilizaciOn. hemos visto que los que adoptaron la estrategia mAs radicalde
han
liberalizacion tenido mAs 6xito en terminos del nivel
de empleo pero hanpagadoun
altoprecioen materiade desigualdady de pobreza.Encontrastecon ello, los que se
resistenal cambiosufrenunaltonivelde desempleo,y esto es evidente,sobretodo,en
Europacontinental.
Si bienla concienciadel trade-offentreigualdady eficienciasiempreha estado
presenteen los debatessobrela politicasocial,durantemuchasdecadas se concord6
en que el Estadobenefactorkeynesianosuministraba una soluci6nde suma positiva.
Hoy,pocos son optimistasen cuantoa encontraruna"terceravia"librede problemas.
Sin embargo, muchos de los paises que hemos analizadopersiguenestrategias
destinadasa mediarentrelos dos objetivoso suavizarel dilema.Unode los grupos,el
representadoporAustralia y CanadA,ha combinadola liberalizacion y el pasajea una
mayorselectividady focalizaci6ncon unconcomitanteaumentode los beneficiospara
quienes sufrenlos mayoresriesgos. Su enfoque en materiade selectividadtiene
bastanteamplitudy apuntaa garantizar que no se caiga en la pobrezaabyecta ni en
desigualdadesflagrantes. Los datos comparativos sobre ingresosy pobrezasugieren
que esta estrategiaha sido relativamente exitosa,al menossi se la comparacon la de
EstadosUnidos.Estospaiseshanalcanzadounnivelde empleoque igualaal norteame-
ricano, sin Ilegara tasas alarmantesde pauperizaci6n.
Otra estrategia, notoria en Escandinavia, consiste en desplazar recursos del
Estado benefactorantes destinados al mantenimientopasivo del nivelde ingresos, para
550 GOSTAESPING-ANDERSEN

asignarlosa la promoci6n del empleo(yel fortalecimiento de lafamilia).

A todasluces, la
era del aumentodel empleop*blicoha llegadoa su fin,y ahoralas medidasoficiales
apuntana afianzarla viejaadhesi6na las medidasen favorde un mercadolaboral
activo,comolacapacitaci6ny la movilidad, asi comolos subsidiosal salario.Aparente-
mente,en Escandinavia se haaceptadocomoinevitable que hayamayoresdesigualda-
des que antes, perose procuraestablecergarantiasparaque 6stas no se concentren
en un estratosocialdeterminado o se vuelvancr6nicasa Iolargode toda la vida del
individuo. Entalsentido,puededecirseque los Estadosbenefactoresn6rdicosestAna
lavanguardia de unaestrategiade "inversi6n social".Aunqueno hanpodidoevitaraltos
de
niveles desempleoy se han vistoforzados a introducirrecortessignificativosen los
montosde los beneficiossociales,las cifrasde desocupaci6nde estos paises deben
analizarseteniendoen cuentasus altosindicesde actividady su muymodestogradode
marginaci6nsocial,exclusi6ny desocupaci6nde los j6venes-todo lo contrariode to
que ocurreen la Europacontinental.
Enterminosmas generales,si el retornoal plenoempleotendraque basarseen
mayoresdesigualdadesen materiade ingresosy en la proliferaci6n de los empleos
"miserables" en el sectorde los servicios,unaactivapoliticade inversi6nsocialpuede
hacerquedisminuyala posibilidad de queciertosgruposse conviertanen perjudicados
cr6nicos.Losempleos"miserables" s61oconstituyenunproblemamarginalen t6rminos
de bienestar(y hasta pueden ser beneficiosos)si se limitana ser temporarios,o si
representanunafacilmanerade ingresara la fuerzade trabajoparalos j6venes que
terminansus estudios o para los trabajadoresno calificados(que a menudo son
inmigrantes). Se convierten en unproblemade envergadura cuandoconforman trampas
laboralessin salidaalguna.Sabemosque la educaci6ny el perfeccionamiento son lo
que mas puedepromover a las personasa mejoresempleos.Porlo tanto,unaestrategia
de empleode bajossalariospodriaconciliarsecon la igualdadsi dieragarantlasparael
automejoramiento y la movilidad social.
Una de las estrategiasmAsfrecuentemente propuestasante la actualcrisisdel
Estadobenefactores la privatizaci6n de los programasde seguridadsocial.De hecho
se la promuevepordos motivos:primero,paradisminuir el gasto pOblicoy fomentarla
autonomlapersonal;segundo, pararespondera las exigenciasmas diferenciadase
individualistas de la sociedad "posindustrial". EnIa practica,hasta ahorahan habido
muy pocas reformas sustanciales mediante dicha estrategia,pese a lo cualen muchos
paises puede estar en marchaun incipienteproceso de privatizaci6n "progresivo",
debido sobre todo a la gradualerosi6nde los nivelesde los beneficioso servicios
sociales.Aquicabe mencionar laexperienciasueca de permitir unamayorcompetencia
entrelos proveedoresde servicios,aunquesujetaa normasestrictas.
Sila privatizaciOnentrahaquelaresponsabilidad porel bienestarsocialrecaigaen
las empresas,es dificilque se conviertaen unapanacea.Laexperienciade Americadel
Norteindicaque los planesde las empresas,en especialsi son de beneficiosestipula-
dos, enfrentandificultadesantlogas a las de los planespublicos:inhibenla flexibilidad
e incurrenen grandescostos laboralesfijos.De hecho,se los esta desmantelandojunto
con los sistemaspOblicos.Ademas,estos planesempresarialesson cada vez menos
viables en una estructurade empleo dominada por los servicios, en la cual es menor et
tainafio de las empresas y la fuerza de trabajose encuentra menos sindicalizada. La
opci6n son los planes de ahorro individual(que dificilmente puedan proporcionar
ELFUTURODELESTADOBENEFACTOR
EN ELNUEVOORDENMUNDIAL 551

garantiassustancialesen materiade asistenciasocial)o los planesde seguroindividual

(como el modelochilenoo las cuentasde jubilaci6nindividual, que estAnen rApido
aumentoen EstadosUnidos).Losplanesindividuales, comolos puestosen prActicaen
Estados Unidosy Europa,tienen aspectos positivos.Am6nde fomentarel ahorro,
permitenque cada personaadecue el conjuntode beneficiossocialesqueva a recibira
sus necesidades particulares. Perosi se pretendeque sustituyan,en lugarde comple-
mentar,a los planes pOblicos,su capacidad para brindarun sistema universalde
seguridadsociales muydudosa.Laexperienciachilenasugiereque la coberturaserA
siempreincompletay que los costos administrativos resultaranprohibitivos.Porotra
parte,el crecimientode estos planescont6en todosladoscon subsidiospOblicos,por
ejemplocon untratamiento impositivofavorable.
Aunqueel momentoes prematuro parapronunciarse con certeza,en el Ambitode
los derechos jubilatorios parecenesbozarse dos tendenciasgenerales. La primera,
ejemplificada porel caso de Australia, consisteen pasarde los derechosuniversalesa
los beneficiospara grupos seleccionados.La segunda, puesta de manifiestoen el
desarrollode las pensiones privadasen Estados Unidosy en la reciente reforma
instauradaen Suecia,implicaapartarsede la concepci6nsegOnla cual los derechos
relativosa las prestacionessociales tienenque basarseen normasgeneralesde sufi-
ciencia,parapasara confiaren criteriosactuarialesen la definici6nde los beneficios.
Unode los principalesproblemasde los Estadosbenefactoresavanzadoses que
decadas se pervirtieron
en las Ojltimas sus programasde transferencias pOblicas.Conel
objeto de facilitar
la reestructuraci6n los
industrial, programas de mantenimiento del
nivelde ingresos(incomemaintenance programmes) se transformaron en undispositivo
para manipularel mercado laboral,suministrando incentivospara no trabajar.La
estrategiade reducci6nde la fuerzade trabajoexacerb6,en lugarde aminorar,el
problemasubyacentedel desempleo,sobretodoen los palses del continenteeuropeo.
Increment6 la cargade los costos laboralesparala decrecientecantidadde trabajado-
res "favorecidos", al parque aument6los costos del ingresoa la fuerzalaboralparalos
"desfavorecidos", como los j6venes.Increment6 tambi6nla dependenciade la familia
respectode la paga y estabilidadlaboraldel Onicoque en ella se gana el pan, que
normalmente es el hombre.
Sin duda,el futuroEstadobenefactortendr6que armonizar el empleofemenino
con la creaci6nde familias.Las mujeresdemandanocupaci6ny una mayorindepen-
denciaeconomica;si lafamiliadependemenosdel ingresode unasolapersona,es mas
probableque se tornemas flexible;y si aumentael indicede fecundidad,se aliviarA la
carga que imponeel envejecimientode la poblaci6n.La experienciaescandinava
demuestraque estas demandaspuedenconciliarsecon unaampliaredde servicios.De
todos modos,las tensionesfiscalesque soportanlos Estadosbenefactorescontempo-
raneosvedan,en general,unaexpansi6nde esa indoleen el sectorpuiblico,y los altos
costos salarialesla vuelvenimprobable en el sectorprivado.
Comocomentario final,nodebemosolvidarqueel impetucon que surgi6el Estado
benefactoren la posguerraiba mAsallAde estrechasconsideracionesde asistencia
social. Ensu condici6n de mecanismo para la integraci6nsocial, para la erradicaci6nde
las diferencias de clase y para la construcci6n de una naci6n, el Estado benefactor
avanzado tuvo un enorme. En parte, la crisis que hoy sufre puede obedecer
exito
simplemente a sus dificultadesfinancierasy al aumento del desempleo; en parte, esta
552 GOSTAESPING-ANDERSEN

vinculadaasimismoa la necesidad, menos tangible,de nuevas modalidadesde

solidaridad
integraci6n, y ejerciciode laciudadania.Elmercadopuede ser unmecanis-
mo eficazparala asignaci6nde recursos,perono parala edificaci6nde la solidaridad.
Estas condicionesintangiblesconstituyensin duda un elemento importanteen la
evoluci6nain embrionaria del Estadobenefactordentrode las nuevas democracias
industrialesde Asia, Europaorientaly Americadel Sur. Los efectos econ6micosdel
Estadobenefactorno puedenporciertodesdefiarse,perotampocodebemos olvidar
que el Inicomotivoverosimilparapromoverla eficienciaecon6micaes asegurarel
bienestar.
de LeandroWolfson
Traduccibn

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RESUMEN

El Estado benefactor desarrollado,que pas6 a impulsado por la demanda en un solo pais; son los
ser una de las marcas distintivas de la pr6spera servicios, mis que la industria,los que deben ase-
"Edadde Oro"de la posguerra, impli6edalgo mis gurar el pleno empleo; el indice de envejecimiento
que una mera actualizacidnde las politicas sociales de la poblacian estMen ripido aumento; la familia
vigentes en el mundo industrialavanzado. En el mis convencional, basada en los ingresos de unjefe de
amplio de los sentidos, representd un esfuerzo de familiade sexo masculino, est, en decadencia; y las
modalidades de vida en general estn cambiando y
reconstrucci6n econ6mica, moral y politica. En lo
econ6mico, se apart6 de las ortodoxiasde los meca- diversificindose. Estas modificaciones estructura-
nismos de mercado y apunt6 a la ampliaci6n del les ponen en tela de juicio las ideas tradicionales
nivel de ingresos y de la seguridad laboral como acerca de la politica social. son, pues, las
derechos de la ciudadania.Enlomoral,promovi6las perspectivas del Estado benefactor
,Cullesal aproximarnos
ideas de justicia social, solidaridad y universalis- al siglo XXl?4Se verin obligadas las naciones avan-
mo. En lo politico, form6 parte de un proyecto de zadas, al volverse cada vez mis posindustriales, a
abandonar sus principios asistenciales bWsicos?
construcci6n nacional que procuraba reafirmarla
democracia liberal contra los peligros gemelos del 4Acaso los paises de industrializaci6nreciente adop-
tarin un Estado benefactor al estilo del occidental?
fascismo y del comunismo. Muchos paises se
Teniendoen cuenta el grado de incertidumbreque
autoproclamaron "Estados benefactores", no tanto
para poner un r6tuloespecifico a sus politicassocia- hoyprevalece alrespecto, en este trabajono intenta-
les como para promoverla integracidnsocial en el remos dar respuestas concluyentes, y menos aun
prescripciones. No obstante, trataremosde ofrecer
piano nacional. un diagn6stico de las tendencias discernibles, tal
Sin embargo, en las actuales economias abier- como han sido destacadas en recientes estudios
tas integradas globalmente muchas de las premisas realizados dentro del programa de investigaciones
que sustentaronla construcci6ndel Estado benefac- sobre "El Futuro del Estado Benefactor",
tor en la posguerra en los paises industrialesavan- instrumentadopor el Instituto de Investigaciones
zados ya no parecen vilidas. Hoy, se diria que es para el DesarrolloSocial de la Organizaci6n de las
imposible que haya un crecimientono inflacionario Naciones Unidas (UNRISD).
554 GOSTAESPING-ANDERSEN

SUMMARY

Theadvanced welfarestate, whichbecame one war welfare state construction in the advanced in-
of the hallmarks of the "GoldenAge" of post-war dustrial worldseem no longer to obtain. Non-
prosperity, implied more than a mere upgrading of inflationarydemand-led growth within one country
existing social policies in the developed industrial now appears impossible; services rather than
world. In the broadest of terms, it represented an manufacturing must assure full employment; the
effort to bring about economic, moral and political populationis rapidlyaging; the conventional family,
reconstruction Economically, it departed from the relying on the male breadwinner,is in decline; and
orthodoxies of the pure marketnexus and required the life course is both changing and diversifying.
the extension of income and employmentsecurityas Such structuralshiftschallenge traditional
social policy
a rightof citizenship.Morally,it sought to defend the thinking.What, then, are prospects for the welfare
ideas of social justice, solidarityand universalism. state as we step into the twnty-firstcentury? Willthe
Politically,the welfarestate formedpart of a project advanced nations be forced to abandon theirbasic
of nationbuilding,affirmingliberaldemocracyagainst welfarestate principlesas they become increasingly
the twin perils of fascism and bolshevism. Many post-industrial?Willthe newly industrializingnations
countries became self-proclaimed welfare states, become western-style welfarestates?
not so much to give a label to theirsocial policies as The present paper examines there questions
to foster nationalsocial integration. relying on the recent studies carried out withinan
In today's globally integrated open economies, UNRISDresearch programme on The Futureof the
however, many of the assumptions thatguided post- WelfareState.

REGISTROBIBLIOGRAFICO
ESPING-ANDERSEN, Gosta
"Despu6sde la Edad de Oro:El futurodel Estadobenefactoren el nuevoordenmundial". DESARROLLO
ECONOMICO - REVISTA DECIENCIAS SOCIALES (BuenosAires),vol.36, NP142,julio-setiembre
1996(pp.
523-554).
Descriptores:<Politicasocial> <Estado benefactor><Seguridad social> <Distribuci6ndel ingreso>
<Empleo/desempleo><Pobreza><Nuevoordenmundial>.