CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
Capítulo XXIii CAP. I
CAP. II
CAP. III
FIN DEL PROCEDIMIENTO CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
Sumario: 1. Formas convencionales de terminación del procedimiento
administrativo. 1.1. Requisitos del acuerdo. 2. La resolución final. 2.1. CAP. X
Contenido de la resolución final del procedimiento. 2.2. El principio de con-
gruencia en el derecho administrativo. 3. Desistimiento. 3.1. Desistimiento del CAP. XI
procedimiento y de la pretensión. 3.1.1. Medios para hacer el desistimiento.
3.1.2. Continuación de oficio del procedimiento. 3.2. Desistimiento de un acto
CAP. XII
procedimental o de un recurso administrativo. 4. Abandono. 4.1. ¿Tiene sentido
hoy en día seguir hablando de abandono del procedimiento administrativo? 4.2.
CAP. XIII
Impulso de oficio y abandono. 4.3. Abandono y verdad material. 4.4. El papel
del recurso de reconsideración en esta situación. 5. Caducidad.
CAP. XIV
CAP. XV
Ponen fin al procedimiento administrativo las resoluciones que se pronuncian CAP. XVI
sobre el fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio ad-
ministrativo negativo en el caso de que el mismo agote la vía administrativa, CAP. XVII
el desistimiento, la declaración de abandono, los acuerdos adoptados como CAP. XVIII
consecuencia de conciliación o transacción extrajudicial que tengan por objeto
poner fin al procedimiento —que se reconocen como formas convencionales CAP. XIX
de terminación del procedimiento— y la prestación efectiva de lo pedido a CAP. XX
conformidad del administrado en caso de petición graciable1488. El silencio
administrativo, por su especial importancia, va a ser objeto de análisis en el CAP. XXI
siguiente capítulo del presente trabajo. CAP. XXII
De acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo General, también pondrá CAP. XXIII
fin al procedimiento la resolución que así lo declare por causas sobrevenidas que
determinen la imposibilidad de continuarlo1489. Este supuesto se convierte en una CAP. XXIV
causal de carácter residual, que incluye diversos supuestos heterogéneos1490. CAP. XXV
Es evidente que la referida resolución no se pronuncia sobre el fondo, y puede
tener como justificación situaciones de caso fortuito y/o fuerza mayor como la CAP. XXVI
muerte —o extinción en el caso de personas jurídicas— del administrado en CAP. XXVII
caso de pretensiones personalísimas, la imposibilidad sobrevenida del objeto
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1488 Artículo 186º, inciso 186.1 de la Ley.
1489 Artículo 186º, inciso 186.2 de la Ley.
1490 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 502.
INSTITUTO PACÍFICO 541
MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
CAP. I
del procedimiento, la remoción de la autoridad encargada de la tramitación del
procedimiento, la pérdida de competencia de la entidad y otros.
CAP. II
La Ley, sin embargo, no especifica qué ocurre con los derechos de los admi-
CAP. III nistrados en la circunstancia que venimos reseñando. Lo que sí queda claro
CAP. IV es el carácter excepcional de la causal que venimos describiendo, razón por
la cual la resolución que la declara deberá estar debidamente motivada y debe
CAP. V
ser susceptible de impugnación.
CAP. VI
CAP. VII 1. FORMAS CONVENCIONALES DE TERMINACIÓN DEL PROCEDI-
MIENTO ADMINISTRATIVO
CAP. VIII
En el derecho administrativo moderno se ha encontrado la necesidad de la
CAP. IX
regulación de mecanismos convencionales de terminación de procedimien-
CAP. X tos administrativos, mediante la conciliación o la transacción extrajudicial, a
través de acuerdos entre la administración y los administrados o respecto a
CAP. XI
estos últimos entre sí. Ello ocurre a fin de facilitar la solución consensual de
CAP. XII la controversia generada a partir de una pretensión determinada o un interés
CAP. XIII
preciso, sin tener que esperar que el órgano administrativo emita una resolución
definitiva. Ello permite una definición más lógica y un adecuado equilibrio entre
CAP. XIV
intereses privados y públicos1491.
CAP. XV Esto es parte de lo que se denomina administración concertada1492 que permite
CAP. XVI
buscar una armonía entre los intereses generales y los intereses particulares
que como ya lo hemos señalado es la finalidad primordial del derecho adminis-
CAP. XVII
trativo moderno, tal que la Administración ya no se impone sino que pretende
CAP. XVIII una solución acordada con el administrado, incluso en procedimientos admi-
nistrativos bilaterales.
CAP. XIX
Desafortunadamente, en el régimen peruano no se ha establecido mecanis-
CAP. XX
mos a través de los cuales la Administración y los administrados se pongan
CAP. XXI de acuerdo respecto de la tramitación de los procedimientos administrativos,
situación que reduciría sustancialmente la controversias en este sentido, incluso
CAP. XXII
las que llegan al Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo. Un
CAP. XXIII ejemplo son los acuerdos que se emplean en el proceso penal —sustentados
en el Código Procesal Penal—, que podrían emplearse también en los proce-
CAP. XXIV
dimientos administrativos sancionadores.
CAP. XXV
No obstante ello, en algunos ordenamientos sectoriales se permite el paso
CAP. XXVI de un plazo perentorio determinado a cambio de la reducción del monto de la
CAP. XXVII
multa, lo cual para algunos podría mostrar un acuerdo tácito.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1491 Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 109.
1492 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 503.
542 capítulo XXIII: FIN DEL PROCEDIMIENTO
CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
1.1. Requisitos del acuerdo CAP. I
Resulta evidente que el acuerdo por el cual se pone fin a un procedimiento CAP. II
administrativo debe ser conforme al ordenamiento jurídico; que los derechos,
CAP. III
respecto de los cuales se concilia o transa, sean de libre disposición; y, que
dicho acuerdo no perjudique a terceros. Adicionalmente, el acuerdo debe ser CAP. IV
homologado por la autoridad administrativa.
CAP. V
En este orden de ideas, la conciliación se define como un acuerdo que pone fin
a la controversia existente, en calidad de solución final. La transacción extra- CAP. VI
judicial implica más bien un intercambio de prestaciones fin de poner fin a un CAP. VII
conflicto. La conciliación requiere la participación de un funcionario denominado
conciliador, el mismo que hace posible la conciliación y le otorga el valor jurídico. CAP. VIII
La transacción, en cambio, no requiere la participación de funcionario alguno CAP. IX
para que la misma tenga valor. Ambos mecanismos generan el efecto de con-
cluir la controversia de manera definitiva, no permitiéndose reclamo posterior. CAP. X
Finalmente, la Ley no hace referencia expresa a la posibilidad de someter a CAP. XI
arbitraje determinadas cuestiones controvertidas. Sin embargo, este último CAP. XII
resulta ser un mecanismo común en el derecho administrativo moderno para la
resolución de un conflicto de intereses, en especial en el ámbito de la contrata- CAP. XIII
ción administrativa, en la cual el arbitraje resulta obligatorio. El sometimiento a CAP. XIV
arbitraje de las controversias entre una entidad pública y los administrados es
obligatorio en el contexto de la ejecución de contratos administrativos, a fin de CAP. XV
permitir mayor celeridad y especialidad en la resolución de los citados conflictos. CAP. XVI
CAP. XVII
2. LA RESOLUCIÓN FINAL
CAP. XVIII
La resolución final es, por excelencia, el mecanismo normal de terminación del
procedimiento administrativo. Resulta esperable, entonces, que todo procedi- CAP. XIX
miento culmine con una resolución que resuelva lo pedido, la materia contro-
CAP. XX
vertida o la incertidumbre jurídica; situación que se configura como un deber
de la autoridad administrativa1493. Dicha circunstancia le otorga a la resolución CAP. XXI
final las características que pasamos a reseñar a continuación. CAP. XXII
2.1. Contenido de la resolución final del procedimiento CAP. XXIII
La resolución que pone fin al procedimiento cumplirá los requisitos del acto CAP. XXIV
administrativo señalados en el Capítulo Primero del Título Primero de la Ley1494. CAP. XXV
Adicionalmente, la motivación deberá basarse en la actuación probatoria rea-
lizada previamente en la instrucción del procedimiento. Y es que la resolución CAP. XXVI
de un procedimiento administrativo es el acto administrativo por excelencia, CAP. XXVII
máxime si se pronuncia sobre el fondo de la materia controvertida.
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1493 Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 100.
1494 Artículo 187º inciso 187.1 de la Ley.
INSTITUTO PACÍFICO 543
MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
CAP. I
Por otro lado, en los procedimientos iniciados a petición del interesado, la re-
solución que se pronuncia sobre el fondo será congruente con las peticiones
CAP. II formuladas por este, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial,
CAP. III
es decir, sin que exista una resolutio in peius. La limitación a la resolutio in peius
pretende evitar que la Administración genere desincentivos a la tramitación de
CAP. IV
procedimientos administrativos que puedan resultar incómodas para la misma.
CAP. V Lo señalado en el párrafo precedente opera sin perjuicio de la potestad de la
CAP. VI
administración de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si se cumplen los
requisitos que habiliten el mismo. Esto último implica que para que la adminis-
CAP. VII tración pueda emitir un acto de gravamen en contra del administrado deberá
CAP. VIII
hacerlo efectivo en otro procedimiento, teniendo en cuenta las limitaciones que
existen para el empleo de las facultades revocatorias de actos administrativos
CAP. IX por parte de la Administración Pública.
CAP. X Por otro lado, en los procedimientos iniciados de oficio, debe entenderse que la
resolución deberá ser congruente con los supuestos de hecho que habilitaron
CAP. XI
la resolución que apertura el procedimiento de oficio, así como con su conteni-
CAP. XII do. Debe entenderse de igual manera que la resolución debe ser concordante
CAP. XIII
con los fines perseguidos por la autoridad respecto al procedimiento iniciado
de oficio.
CAP. XIV
CAP. XV
2.2. El principio de congruencia en el derecho administrativo1495
CAP. XVI
Es necesario reiterar que el denominado principio de congruencia se define en
forma distinta en el proceso administrativo y en el proceso judicial. En el proceso
CAP. XVII judicial, el Juez debe pronunciarse sobre todas y cada una de las pretensio-
CAP. XVIII
nes señaladas, pero únicamente respecto a ellas. En el proceso judicial no se
permite, en consecuencia, la emisión de resoluciones infrapetita, citrapetita, ni
CAP. XIX ultra o extrapetita. Ello ocurre porque el Juez se encuentra vinculado de manera
CAP. XX
directa a las pretensiones de las partes.
CAP. XXI
Es necesario señalar que cierto sector de la doctrina procesal establece que
existen ciertas circunstancias en las cuales el principio de congruencia en el
CAP. XXII ámbito jurisdiccional se atenúa, como podría ser los procesos constituciona-
CAP. XXIII
les o el proceso contencioso administrativo. Sin embargo, en esos casos no
encontramos en realidad ante el empleo de principio como el iura novit curia,
CAP. XXIV en el caso de los procesos constitucionales; así como ante la ejecución de la
CAP. XXV
sentencia emitida, en el caso del proceso contencioso administrativo1496.
CAP. XXVI
1495 Artículo 5º inciso 5.4 y artículo 187º de la Ley.
CAP. XXVII 1496 Ley que regula el proceso contencioso administrativo:
Artículo 38º.- Sentencias estimatorias
CAP. XXVIII
La sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir en función de la pretensión
planteada lo siguiente:
CAP. XIX
(...)
2. El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la
544 capítulo XXIII: FIN DEL PROCEDIMIENTO
CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
Ahora bien, en el procedimiento administrativo general es posible que la au- CAP. I
toridad administrativa se pronuncie adicionalmente sobre hechos no referidos
en la solicitud inicial si estos fueron de conocimiento de la misma y se hicieron CAP. II
también de conocimiento del administrado, a fin de que el mismo pueda ejercer CAP. III
su derecho de defensa o la facultad de contradicción, aportando las pruebas
CAP. IV
que estime pertinentes1497. Lo que ocurre es que la autoridad administrativa no
se encuentra vinculada de manera rígida a las pretensiones de las partes1498, CAP. V
en tanto debe resolver todas las cuestiones que se presenten dentro del pro-
CAP. VI
cedimiento, aun cuando no hayan sido propuestas por el administrado, a fin de
resolver de manera integral, en mérito del principio de verdad material. CAP. VII
En este orden de ideas, aunque la Ley no lo señale expresamente así, es evi- CAP. VIII
dente que los hechos adicionales no referidos en la solicitud inicial deben tener
relación con aquellos que sí han sido señalados en la misma, de tal manera CAP. IX
que se encuentren dentro de los límites objetivos del procedimiento1499. Los he- CAP. X
chos nuevos que no tengan relación con la pretensión del administrado deben
implicar la iniciación de una nuevo procedimiento administrativo, si existiesen CAP. XI
las condiciones habilitantes para ello. CAP. XII
Lo señalado en los párrafos precedente encuentra su justificación en el hecho CAP. XIII
de que la resolución tiene por finalidad última satisfacer intereses públicos,
que en principio no podría someterse al arbitrio de los administrados como CAP. XIV
personas particulares. Ello no justifica, sin embargo, la privación del derecho CAP. XV
de defensa del administrado.
CAP. XVI
3. DESISTIMIENTO CAP. XVII
El desistimiento implica la conclusión del procedimiento por decisión expresa CAP. XVIII
del administrado, sin que exista pronunciamiento respecto al fondo de lo que
CAP. XIX
es materia del procedimiento administrativo por parte de la autoridad compe-
tente, por ello la doctrina lo considera un modo anormal de terminación del CAP. XX
procedimiento.
CAP. XXI
Por ello, el desistimiento se diferencia claramente del abandono, que opera por
CAP. XXII
la inactividad del administrado, y de los silencios administrativos o la caducidad,
que funcionan ante la inactividad de la Administración. El desistimiento opera CAP. XXIII
como resultado de la voluntad del administrado y por convenir a su derecho.
CAP. XXIV
Además, debe distinguirse el desistimiento de la nulidad —sea de oficio o sea el
CAP. XXV
adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconoci- CAP. XXVI
miento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la
demanda. CAP. XXVII
(...)
CAP. XXVIII
1497 Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 103; Cosculluela
Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 338.
CAP. XIX
1498 González Pérez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 328.
1499 González Pérez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 328.
INSTITUTO PACÍFICO 545
MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
CAP. I
resultado de la resolución de un recurso administrativo—, puesto que mientras
el primero permite mantener la validez de los actos administrativos emitidos, los
CAP. II mismos que quedan sin efecto, la nulidad arrastra la de los actos que también
CAP. III
contienen el vicio que dio origen a la nulidad.
CAP. IV
3.1. Desistimiento del procedimiento y de la pretensión
CAP. V La doctrina y la legislación reconocen dos tipos de desistimiento que pone fin
CAP. VI
al procedimiento. Por una lado, el desistimiento del procedimiento, que impor-
tará la culminación del mismo, pero no impedirá que posteriormente vuelva a
CAP. VII
plantearse igual pretensión en otro procedimiento1500.
CAP. VIII Por otro lado, se reconoce la existencia del llamado desistimiento de la preten-
CAP. IX
sión, que impedirá promover otro procedimiento por el mismo objeto y causa1501.
Parte de la doctrina identifica en forma directa el desistimiento de la pretensión
CAP. X con la llamada renuncia1502, dado que esta implica la pérdida del derecho en
CAP. XI
cuestión. Ahora bien, debe entenderse que solo puede haber desistimiento de
pretensión respecto a derechos de libre disposición, en particular los de índole
CAP. XII patrimonial. No puede renunciarse, por ejemplo, a los derechos laborales. Es
CAP. XIII
por ello que se considera que el desistimiento de la pretensión es un acto que
no resulta ser enteramente libre.
CAP. XIV
Es necesario señalar que el desistimiento solo afectará a quienes lo hubieren
CAP. XV formulado1503. En consecuencia, el desistimiento no puede afectar a los terce-
CAP. XVI
ros administrados. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el desistimiento
en determinadas circunstancias podría favorecer a ciertos terceros a los que
CAP. XVII pudiese afectar negativamente la resolución a favor del administrado que se
CAP. XVIII
ha desistido.
CAP. XIX 3.1.1. Medios para hacer el desistimiento
CAP. XX
El desistimiento podrá hacerse por cualquier medio que permita su constancia
CAP. XXI y señalando su contenido y alcance. Sin embargo, para el desistimiento de la
pretensión o del procedimiento, y si el desistimiento se realiza en representa-
CAP. XXII
ción de otro administrado, es requerido poder especial indicando expresamente
CAP. XXIII aquellos actos para los cuales fue conferido.
CAP. XXIV
Asimismo, debe señalarse expresamente si se trata de un desistimiento de la
pretensión o del procedimiento. Ahora bien, si ello no se precisa, se considera
CAP. XXV que se trata de un desistimiento del procedimiento1504, a fin de mantener incó-
CAP. XXVI
lume la pretensión del administrado.
CAP. XXVII
1500 Artículo 189º inciso 189.1 de la Ley N.º 27444.
CAP. XXVIII
1501 Artículo 189º inciso 189.2 de la Ley N.º 27444.
CAP. XIX
1502 Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 104.
1503 Artículo 189º inciso 189.3 de la Ley N.º 27444.
1504 Artículo 189º inciso 189.4 de la Ley N.º 27444.
546 capítulo XXIII: FIN DEL PROCEDIMIENTO
CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
Finalmente, el desistimiento se podrá realizar en cualquier momento antes de CAP. I
que se notifique la resolución final en la instancia. La autoridad aceptará de plano
el desistimiento y declarará concluido el procedimiento, salvo que, habiéndose CAP. II
apersonado en el mismo terceros interesados, instasen estos su continuación CAP. III
en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento1505.
CAP. IV
3.1.2. Continuación de oficio del procedimiento CAP. V
La autoridad podrá continuar de oficio el procedimiento si del análisis de los CAP. VI
hechos considera que podría estarse afectando intereses de terceros —como
CAP. VII
ya lo hemos indicado— o la acción suscitada por la iniciación del procedimiento
implicara interés general. En ese caso, la autoridad podrá limitar los efectos CAP. VIII
del desistimiento al interesado y continuará el procedimiento hasta su culmi-
CAP. IX
nación1506.
Esta disposición tiene por evidente finalidad impedir que el desistimiento genere CAP. X
perjuicios más allá del ejercicio del derecho de petición por el administrado y CAP. XI
es una manifestación adicional de la necesidad de equilibrio entre los intereses
particulares y el interés general que debe tutelar el derecho administrativo. CAP. XII
CAP. XIII
3.2. Desistimiento de un acto procedimental o de un recurso admi-
CAP. XIV
nistrativo
CAP. XV
Debemos diferenciar el desistimiento que hemos señalado líneas arriba del
desistimiento de actos realizados por el administrado. Este desistimiento no CAP. XVI
necesariamente pone fin al procedimiento administrativo, sino más bien impide
CAP. XVII
que dicho acto no genere efectos. En consecuencia, la norma prescribe que
el desistimiento de algún acto realizado en el procedimiento puede realizarse CAP. XVIII
antes de que haya producido efectos1507.
CAP. XIX
Asimismo, y como veremos más adelante el administrado puede desistirse
CAP. XX
de un recurso administrativo antes de que se notifique la resolución final en
la instancia, determinando como consecuencia que la resolución impugnada CAP. XXI
quede firme, salvo que otros administrados se hayan adherido al recurso, en
CAP. XXII
cuyo caso solo tendrá efecto para quien formuló el desistimiento1508.
CAP. XXIII
4. ABANDONO CAP. XXIV
De la misma manera como el administrado no debe perjudicarse de la inactivi- CAP. XXV
dad de la Administración, esta última no puede afectarse por la inactividad del
administrado. Por ello, y únicamente en los procedimientos iniciados a solicitud CAP. XXVI
de parte, cuando el administrado incumpla algún trámite que le hubiera sido CAP. XXVII
CAP. XXVIII
1505 Artículo 189º inciso 189.8 de la Ley N.º 27444.
1506 Artículo 189º inciso 189.7 de la Ley N.º 27444.
CAP. XIX
1507 Artículo 190º inciso 190.1 de la Ley N.º 27444.
1508 Artículo 190º inciso 190.2 de la Ley N.º 27444.
INSTITUTO PACÍFICO 547
MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
CAP. I
requerido que produzca su paralización por treinta días, la autoridad de oficio
o a solicitud del administrado declarará el abandono del procedimiento, lo cual
CAP. II en el derecho comparado también se conoce como caducidad1509.
CAP. III Lo antes indicado implica que el abandono no puede generarse por el solo
transcurso del tiempo ni por la inactividad de la Administración, puesto que en
CAP. IV
dicho caso opera el régimen de silencio administrativo que corresponda. Por
CAP. V otro lado, el plazo de abandono guarda correspondencia con el que la Admi-
CAP. VI
nistración tiene para resolver en el procedimiento.
Es necesario señalar que la resolución que declara el abandono deberá ser
CAP. VII
notificada y contra ella procederán los recursos administrativos pertinentes.
CAP. VIII Lo cual implica que la resolución señalada pone fin al procedimiento, pero sin
pronunciarse sobre el fondo. Por otro lado, el abandono, al generar efectos
CAP. IX
similares al del desistimiento del proceso, no impide la iniciación de un proce-
CAP. X dimiento administrativo posterior con la misma pretensión.
CAP. XI Ahora bien, el abandono tiene efectos limitados dado que la Administración
tiene la obligación de impulsar de oficio el procedimiento, en especial porque
CAP. XII
resulta de interés público la resolución de toda solicitud presentada a instancia
CAP. XIII de parte1510. A ello se debe la restricción respecto al incumplimiento de algún
trámite que se le hubiera requerido.
CAP. XIV
CAP. XV 4.1. ¿Tiene sentido hoy en día seguir hablando de abandono del
CAP. XVI
procedimiento administrativo?
CAP. XVII
El abandono procede cuando se requiera una actuación determinada por parte
del administrado, y el mismo no la cumpla en el plazo de treinta días. Pero dicha
CAP. XVIII actuación debe cumplir con un requisito esencial, y es que su ausencia genere
CAP. XIX
la paralización del procedimiento administrativo. En este orden de ideas resulta
sumamente difícil, en el contexto del principio de impulso de oficio, encontrar
CAP. XX una situación en la cual la ausencia de dicha actuación verdaderamente genere
CAP. XXI
la paralización del procedimiento, cuando más bien constituye obligación de
la autoridad administrativa remover todos los posibles obstáculos que existan
CAP. XXII
para la tramitación de aquel, por ello siempre se ha considerado en la doctrina
CAP. XXIII que el abandono ocurre en supuestos muy especiales1511.
CAP. XXIV
En primer lugar, los requisitos contenidos en el TUPA debieron ser verificados en
la oficina de trámite documentario o mesa de partes. En el supuesto de que ello
CAP. XXV no haya sido así, la autoridad instructora deberá solicitar de manera inmediata
CAP. XXVI
el documento faltante, si es que no puede suplir dicha ausencia de oficio, en
aplicación del principio de informalismo. Precisamente, cuando comentamos
CAP. XXVII lo referente a la subsanación documental en capítulos anteriores de esta obra,
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1509 Artículo 191º de la Ley N.º 27444.
1510 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 501.
1511 González Pérez, Manual de procedimiento administrativo, cit., pp. 353-354.
548 capítulo XXIII: FIN DEL PROCEDIMIENTO
CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
señalamos que el Decreto Legislativo N.º 1029 ha reformado el artículo 125º CAP. I
de la Ley N.º 27444, preceptuando que, si es que la mesa de partes no ha
advertido el defecto y se necesita una actuación del administrado, la autoridad CAP. II
administrativa, por única vez, podrá emplazar al administrado para que cumpla CAP. III
con lo solicitado. Si ello no ocurre, la norma prescribe que ocurre el abandono
CAP. IV
del procedimiento. A lo que hay que agregar que la autoridad administrativa
no puede alegar deficiencias del administrado no advertidas a la presentación CAP. V
de la solicitud, como fundamento para denegar su pretensión1512, limitación
CAP. VI
que debe aplicarse entonces también a dicho emplazamiento realizado por la
autoridad administrativa. CAP. VII
La norma establece que en este caso nos encontramos ante un supuesto de CAP. VIII
suspensión del plazo, lo cual evidentemente no implica la paralización del
procedimiento. Como resultado, lo señalado se contradice con lo establecido CAP. IX
en el artículo 132º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual CAP. X
dispone que, para los actos de cargo del administrado requeridos por la autori-
dad, como pueden ser la entrega de información, la respuesta a las cuestiones CAP. XI
sobre las cuales deban pronunciarse, entre otros, se establece que el plazo es CAP. XII
dentro de los diez días de solicitada dicha actuación.
CAP. XIII
Ahora bien, este último plazo resulta ser eminentemente contradictorio con
el establecido por la Ley en materia de abandono, puesto que el plazo para CAP. XIV
las actuaciones del administrado en general es de diez días como máximo, CAP. XV
mientras que para aquellas que paralicen el procedimiento el plazo sería de
treinta. En buena cuenta, una actuación que es perentoria —vale decir, aquella CAP. XVI
que paralizaría el procedimiento— debería estar sometida a un plazo eminen- CAP. XVII
temente menor que una que no posee dicha cualidad; lo cual no se manifiesta
de manera alguna en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Des- CAP. XVIII
afortunadamente, ello no ha sido corregido por el Decreto Legislativo N.º 1029. CAP. XIX
En consecuencia, si bien es evidente que el artículo 132º de la Ley no esta- CAP. XX
blece que es lo que ocurre si es que el administrado no cumple con la actua-
ción en cuestión, debe entenderse, en aplicación de los principios que hemos CAP. XXI
referido líneas arriba, que el efecto de dicho incumplimiento deberá ser que la CAP. XXII
administración se deba pronunciar sin tomar en cuenta dicha actuación —en
aplicación del principio de verdad material—, o en el peor de los casos, que CAP. XXIII
declare infundada o improcedente la solicitud presentada por el administrado. CAP. XXIV
4.2. Impulso de oficio y abandono CAP. XXV
En segundo lugar, si es que un documento específico, establecido en el TUPA, CAP. XXVI
no posee el valor probatorio debido, la autoridad administrativa deberá solicitar CAP. XXVII
al administrado el documento pertinente, únicamente si es que por sí misma
no puede corregir la deficiencia advertida, como lo hemos señalado. En este CAP. XXVIII
CAP. XIX
1512 Numeral 7 del artículo 148º de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
INSTITUTO PACÍFICO 549
MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
CAP. I
caso, si es que el administrado no cumple debidamente con dicha actuación,
cuya solicitud sería más bien excepcional, la misma deberá ser declarada in-
CAP. II fundada; sin que la administración deba esperar que el administrado cumpla
CAP. III
con la misma luego de un plazo suficientemente prudencial, que se encuentra
debidamente establecido en la ley, como veremos más adelante.
CAP. IV
Por otro lado, dado que el principio de impulso de oficio surge de la concepción
CAP. V de interés general que se encuentra detrás del procedimiento administrativo, el
CAP. VI
abandono debería proceder únicamente cuando el procedimiento que se está
tramitando no contiene una materia en la cual se encuentre involucrado preci-
CAP. VII samente dicho interés general, como ocurre en algunos ámbitos del derecho
CAP. VIII
administrativo comparado1513. La aplicación de dicha institución se encontraría
limitada aun con mayor intensidad, hasta su casi inaplicación, puesto que todo
CAP. IX procedimiento, incluso los iniciados a pedido de parte, entrañan un componente
CAP. X
ineludible de interés general.
CAP. XI
4.3. Abandono y verdad material
CAP. XII Una institución como el abandono no es consistente con los principios de
CAP. XIII
verdad material y de oficialidad de la prueba. Si la autoridad administrativa
debe verificar plenamente los hechos que va a motivar su decisión, la misma
CAP. XIV
no debería depender de trámite alguno a ser realizado por el administrado,
CAP. XV sino más bien de la actuación probatoria de la administración, la misma que
es decidida de oficio.
CAP. XVI
Como lo hemos señalado, en un procedimiento administrativo la carga de la
CAP. XVII prueba corresponde básicamente a la autoridad administrativa, a diferencia del
CAP. XVIII
proceso judicial, en el cual se dice que dicha carga corresponde a quien afirma
un hecho; atribución esta última que incluso hoy en día viene siendo discutida,
CAP. XIX al existir múltiples excepciones a la misma. La ausencia de un trámite debería
CAP. XX
generar que la autoridad administrativa prescinda del mismo para decidir res-
pecto a lo solicitado, aun en desmedro del interés del administrado.
CAP. XXI
CAP. XXII 4.4. El papel del recurso de reconsideración en esta situación
CAP. XXIII
En el análisis que estamos realizando cumple un rol fundamental el recurso de
reconsideración, puesto que el mismo permite que la autoridad administrativa
CAP. XXIV
vuelva a analizar el expediente, a través de la actuación de una nueva prue-
CAP. XXV ba, que perfectamente podría ser la actuación que el administrado no cumplió
durante la instancia previa. Cuando analizamos el recurso de reconsideración
CAP. XXVI
tenemos la sensación de que el mismo no constituye en realidad un recurso
CAP. XXVII administrativo, puesto que es resuelto por la misma autoridad que emitió el acto
administrativo impugnado y además es opcional, no siendo indispensable para
CAP. XXVIII
agotar la vía administrativa.
CAP. XIX
1513 González Pérez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 355.
550 capítulo XXIII: FIN DEL PROCEDIMIENTO
CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ
Sin embargo, el recurso de reconsideración es susceptible de ser empleado CAP. I
precisamente en aquellos casos en los cuales la autoridad administrativa ha
declarado improcedente o infundada una solicitud dado el incumplimiento por CAP. II
parte del administrado de una actuación a su cargo, que precisamente sería CAP. III
aquella que habría permitido a la referida autoridad pronunciarse a favor del
CAP. IV
administrado. El administrado obtendría el derecho perseguido a través de su
solicitud inicial mediante la nueva prueba que sustenta el recurso, sin que el CAP. V
procedimiento se haya visto perjudicado por el incumplimiento o la omisión
CAP. VI
ocurrida en la instancia anterior. Sobre este punto vamos a volver más adelante
cuando analicemos lo concerniente a los recursos administrativos. CAP. VII
CAP. VIII
5. CADUCIDAD
CAP. IX
La doctrina reconoce la caducidad como mecanismo de conclusión de procedi-
mientos administrativos iniciados de oficio, ante el transcurso de determinado CAP. X
plazo establecido sin que la Administración se pronuncie, es decir, ante la CAP. XI
inactividad de la misma. Es evidente que esta caducidad únicamente puede
darse en procedimientos de oficio1514 —en los cuales puede darse resoluciones CAP. XII
susceptibles de generar consecuencias gravosas para el administrado—, dado CAP. XIII
que en los procedimientos iniciados a pedido de parte el régimen aplicable es
el del silencio administrativo. CAP. XIV
La Ley del Procedimiento Administrativo General no regula expresamente la CAP. XV
caducidad, sino en supuestos muy puntuales, como podría ser el procedimiento CAP. XVI
sancionador, típico procedimiento de oficio. En este caso, se señala que le
cómputo del plazo de prescripción se reanuda si el trámite del procedimiento CAP. XVII
sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, CAP. XVIII
por causa no imputable al administrado.
CAP. XIX
Sin embargo, la administración no puede tener facultades de tramitación de
procedimientos administrativos ad infinitum sino más bien debe establecerse CAP. XX
mecanismos de sanción ante la inacción administrativa, que permitan incentivar
CAP. XXI
a los funcionarios públicos a resolver en el plazo debido. Si bien es cierto el
silencio administrativo es un medio de protección frente a la inactividad formal CAP. XXII
de la Administración, debe tenerse en cuenta que el mismo es aplicable única- CAP. XXIII
mente a los procedimientos iniciados a instancia de parte y no respecto de los
procedimientos de oficio, a diferencia de lo que ocurre en otras legislaciones. CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX
1514 Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 107.
INSTITUTO PACÍFICO 551
