Sistema de Compras de Medicamentos en el Estado

Poca integración, mucha ineficiencia

1. Introducción

La escasez de no uno sino de varios medicamentos básicos es un problema al

parecer tan habitual que el paciente peruano se ha malacostumbrado a aceptarlo
como si fuera aceptable. Es inaceptable. Aunque la Defensoría del Pueblo, SuSalud y
diversas encuestas nacionales han venido denunciando este mal endémico año tras
año, ninguna solución estructural parece asomarse. Lo que más llama la atención es
que en el Perú las asociaciones de pacientes son sumamente débiles y el Estado no
toma en cuenta sus opiniones formalmente en el diseño de políticas públicas.

Así, la Asociación de Contribuyentes inició en Octubre del 2016 una aventura

que tiene como objetivo fundamental fortalecer las capacidades de las
organizaciones de pacientes en el debate público, para convertirlas en
asociaciones sólidas que ejerzan un rol de vocería legítima, tomando posición
frente a temas relevantes, y relacionándose efectivamente con quienes toman las
decisiones de salud pública en el Estado.

En el marco de este Programa, la primera etapa de investigación se enfocó en

el sistema de evaluación y compra de medicamentos en el Perú. La
información pública sobre el tópico no solo es díficil de encontrar sino que, la
que se puede hallar, se encuentra desordenada y poco trabajada para el análisis.
En cuanto a las compras de medicamentos, uno esperaría que dado que entre el
Ministerio de Salud y EsSalud concentran el 96% de las compras de
medicamentos, ambas entidades tuvieran información clara y a la mano sobre la
cantidad
u otra enfermedad,
de pacientes
sobre
quecuánto
sufren cuesta
una el tratamiento de cada paciente, o inclusive
sobre las existencias de medicinas almacenadas a nivel nacional. Esto no es así. El
mayor comprador de medicamentos del Perú no posee información que le permitiría
tener una posición fuerte frente a sus proveedores.

Aunque en los últimos meses, tanto el MINSA como EsSalud han implementado
diversas reformas para realizar más compras corporativas juntos y menos compras
al menudeo, aún no optan estructuralmente por evaluar y comprar juntos, cuando la
gran mayoría de medicamentos que evalúan y compran coinciden, y son dirigidas a
la misma población.

La falta de unidad en el sistema de evaluación y compra de medicamentos trae como

consecuencia que el Estado no bride un tratamiento de calidad a los peruanos y ni
elija las mejoras medicinas ni pague los mejores precios.

1
Por ello, desde un enfoque económico y procedimental, ACP realizó la 1. ¿Al por mayor o al por menor? Una mala compra y un
presente investigación . En este documento se analiza como se compran desabastecimiento crónico de medicamentos
actualmente las medicinas que los peruanos utilizamos, que actores participan en
este proceso, cual ha sido el costo o el beneficio del actual sistema, y presenta 1. ¿Cómo funciona el sistema público de abastecimiento de
medicamentos?1
algunas recomendaciones de por si novedosas.
Los medicamentos son sustancias con propiedades para tratar, detener o prevenir
enfermedades. Son esenciales y pueden ser indispensables para la supervivencia de
muchas personas. No obstante, la falta de acceso a los medicamentos sigue siendo
uno de los problemas más graves de la salud pública mundial2.
Todo sistema de salud debe apuntar a satisfacer las necesidades de la mayoría
de la población, para lo cual, entre otras cosas, necesita un adecuado sistema de
abastecimiento de bienes estratégicos.
Este tipo de bienes está conformado por medicamentos, dispositivos médicos,
equipos médicos y ropa hospitalaria; y califican como “estratégicos” debido a que
son bienes indispensables durante la provisión de los servicios de salud3.
Asegurar el cumplimiento del acceso a medicamentos como derecho humano en el
Perú es fundamental, sobre todo para las familias más pobres.
Un primer hallazgo de este informe, analizando la data encontrada, es que las familias
de menores ingresos gastan en términos relativos 60% más en salud que las familias
de mayores ingresos, siendo los medicamentos el principal componente de dicho
gasto.

Gasto familiar en medicamentos respecto al ingreso por quintiles (2015)

Fuente: ENAHO (2015) - INEI

1Tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública,
promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. (Ley N° 29158, 2012, art. 46)
2 Cfr. OMS, “Acceso equitativo a los medicamentos esenciales: un marco para la acción colectiva”, 2004, p-1
2 3 Cfr. ESSALUD, “Central de Abastecimiento de Bienes Estratégicos – CEABE”, 2016, p-27. 3
 Analizando la estructura del sector, uno puede apreciar que se encuentra segmentado
El sistema funcional4 de salud pública Por otro lado, tenemos al Seguro Social y fraccionado, además de sufrir un notorio desbalance financiero6. Esta situación
en el Perú es conformado por diferentes de Salud (EsSalud), organismo público genera serias ineficiencias que se trasladan al proceso de obtención de medicamentos
actores. Por un lado, está el Ministerio descentralizado adscrito al Sector Trabajo
dentro del sistema.
de Salud (MINSA), que se encarga de y Promoción Social, que se encarga de
manejar el Seguro Integral de Salud (SIS), proveer servicios de salud a la población
el cual es la red de salud más grande del asalariada y sus familiares, por medio Actualmente, el marco normativo que rige las compras de bienes estratégicos
país con 17.5 millones de afiliados. Este de diversos esquemas contributivos. dentro del sector salud es la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado7
seguro se encarga de ofrecer servicios Actualmente, EsSalud es la segunda red y su reglamento8. En esta ley se pueden identificar cuatro procesos de adquisición
de salud bajo esquemas principalmente de salud más grande del país, con 10.7 de bienes y servicios, los cuales varían según el monto de la compra y el nivel de
no contributivos a la población de millones de afiliados. transparencia pública: Licitación pública, concurso público, adjudicación directa
menores recursos del país, aunque
(pública o selectiva) y adjudicación de menor cuantía.
últimamente está planteando productos Finalmente, las Fuerzas Armadas y la
semi-contributivos para ciudadanos que Policía Nacional brindan servicios de salud
pueden costear sus gastos de salud. a sus miembros y sus dependientes5. Asimismo, esta ley concibe la posibilidad de eximir la fase de selección en el
procedimiento de contratación pública en determinadas circunstancias9.
Las estrategias de focalización e inclusión Las entidades mencionadas anteriormente
del SIS deberían ser tratadas en otro concentran el “mercado público” de Cuadro N° 1: Topes para procesos de selección de compras de bienes y servicios
producto de investigación, toda vez que
medicamentos, en donde al 2012 el MINSA
en este momento, muchas personas que
deberían acceder al SIS están siendo abarcó el 56% de dicho mercado y EsSalud Proceso de selección Bienes Valor y
el 40%. El sector privado solo atiende, a transparencia
excluidas del mismo bajo modalidades Licitación Pública >= a 400,000
y esquemas de evaluación que llaman la través de sus EPS, a aproximadamente 850 Pública < de 400,000
atención. mil personas, por lo que su peso específico Adjudicación > de 200,000
en este tema es mucho menor. Procesos
públicos directa Selectiva <= a 200,000
Gráfico N°1: Participación en la compra corporativa del 2012 >= a 40,000
Procesos Menor cuantía < de 40,000
NO
públicos > de 11,550

Fuente: SEACE – OSCE

Es necesario resaltar que, durante la última década, el MINSA ha buscado la

integración de los principales procesos de suministro de medicamentos en el sector
público peruano10. Tenemos entendido inclusive, que ya empezó a realizar compras
en conjunto con EsSalud, sin embargo, no bajo el paraguas de alguna reforma, sino
simplemente por iniciativa (positiva por cierto) de los funcionarios de turno.
Así, desde el 2003 el MINSA viene impulsando compras corporativas nacionales,
y desde el 2006 se sumaron a esta estrategia EsSalud, el INPE, el MINDEF y el
MININTER. Posteriormente, en el 2011 se creó el Centro Nacional de Abastecimiento
de Recursos Estratégicos en Salud (CENARES), con la finalidad de programar y
agregar las necesidades de los bienes estratégicos de salud para el abastecimiento.
No obstante, hasta la fecha no se ha logrado una integración completa de este tipo
de funciones en las entidades prestadoras de servicios de salud públicas.
Fuente: DIGEMID
Elaboración: ACP
6 Cfr. ARAUJO y FELIX, “La Gestión de Abastecimiento de Medicamentos en el Sector Público Peruano:
Nuevos Modelos de Gestión”, 2014, p-174
7 Ley No 30225
8 Decreto Supremo No 350-2015-EF
4 Tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación 9 Cfr. OSCE, “Capítulo 3 del Módulo 3: Exoneraciones”, 2010, p-5
4 5 Cfr. ARAUJO y FELIX, “La Gestión de Abastecimiento de Medicamentos en el Sector Público 10 Ver Cuadro N°2 5
Si bien no es de carácter obligatorio comprar medicamentos bajo esta modalidad,
el objetivo principal detrás de la agregación de las múltiples demandas del
sector público es la de incrementar el poder de compra del Estado frente a los
laboratorios, permitiendo así acceder a mejores precios.

Cuadro N° 2: Integración del suministro de medicamentos del sector público

Si bien se han impulsado cambios para incrementar la eficiencia en el sistema de

abastecimiento de bienes estratégicos en el sector salud, es necesario verificar si
persiste alguna situación de desabastecimiento crónico de medicamentos.

2. Desabastecimiento crónico de medicamentos

El desabastecimiento de medicamentos es una constante en la vida de los pacientes

que utilizan el sistema de salud público, ya sean del SIS, de EsSalud o de los seguros
de las Fuerzas Armadas y Policiales.
Fuente: Araujo y Felix (2014)

No obstante, tanto el MINSA como EsSalud distribuyen sus compras en tres niveles La Encuesta Nacional de Satisfacción de Usuarios en Salud (ENSUSALUD) del 2014
distintos. Por un lado, estas entidades tienden a llevar a cabo compras corporativas y el 2015, elaborada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la
de alcance nacional (y se realizan de manera integrada entre entidades públicas), cual recoge la percepción de los pacientes y el personal de los establecimientos
permiten aprovechar un alto poder de negociación de precios y tienen como objetivo de salud a nivel nacional sobre la calidad de los servicios de salud brindados por
satisfacer las necesidades de medicamentos de gran parte del año. las entidades públicas y privadas arroja evidencia importante sobre la gravedad del
desabastecimiento de medicamentos.
Por otro lado, realizan compras de alcance regional, que tienen como bjetivo cubrir
las necesidades particulares de algunas zonas al interior del país y/o satisfacer las En el Gráfico N° 2 se puede apreciar que el 55% de los pacientes de Lima y Callao del
necesidades que no se cubrieron mediante las compras corporativas a inicio de año. SIS tuvieron algún tipo de problema para acceder a los medicamentos recetados
por sus doctores. Lo propio ocurre con el 39% de los pacientes de las Fuerzas
Finalmente, se ejecutan compras de alcance local, impulsadas por instituciones de
Armadas (FF.AA.) y la Policía Nacional del Perú (PNP); por último, el 16% de los
salud específicas que tienen como objetivo satisfacer algún requerimiento urgente
de EsSalud y el 9% de los de clínicas privadas tuvieron el mismo problema. De esta
de medicamentos. Este tipo de compras suele llevarse a cabo en situaciones de
manera, se puede apreciar que el problema de desabastecimiento de medicamentos
desabastecimiento, normalmente bajo la modalidad de adjudicaciones en menor
tiene una incidencia sustancialmente mayor en el sistema público de salud en
cuantía, en donde además la demanda suele ser orientada hacia algunas marcas11
comparación al privado.
que, si bien garantizan el efecto terapéutico, generan mayores gastos a la institución
y, por ende, al presupuesto del sector12.
11 Esto puede deberse a que por la urgencia de la compra, se priorizan las marcas de mejor reputación,
ignorando el costo. Así también, los médicos y/o encargados de emitir las órdenes de compra pueden
sugerir ciertas marcas específicas, debido a la intención de ofrecer lo mejor a sus pacientes.
6 12 Cfr. SEINFELD y LA SERNA, “Análisis económico de las compras públicas de medicamentos”, 2007, p. 35 7
 Gráfico N° 3: Servicios que deben mejorarse según pacientes

Gráfico N° 2: Pacientes que tuvieron algún tipo de problema para encontrar

medicamentos en Lima y Callao

Fuente: SESUSALUD 2014 - INEI

Elaboración: ACP

Gráfico N° 4: Reclamos presentados por los pacientes encuestados

Fuente: SESUSALUD 2014 - INEI

Elaboración: ACP

En el Gráfico N° 3 se puede apreciar que, según los pacientes encuestados de Lima

y Callao, el servicio que brindan las farmacias de los establecimientos de salud
pública es el segundo que más consideran debe mejorarse, con 28% de incidencia,
detrás del servicio de citas y/o admisión. No obstante, en el Gráfico N°4 se puede
apreciar que la falta de medicamentos es el cuarto problema más reportado por
los pacientes, con 10% de incidencia. Según las asociaciones de pacientes a quienes
entrevistamos13, la principal causa es que los pacientes consideran que presentar un Fuente: SESUSALUD 2014 - INEI
reclamo formal es una pérdida de tiempo. Elaboración: ACP

La encuesta del año 2015, arroja indicios de que la problemática de desabastecimiento

de medicamentos se debe a problemas vinculados al mal manejo de la administración
de los establecimientos de salud.

En el Gráfico N° 5 se puede apreciar que el 54% del personal encuestado en Lima

y Callao está insatisfecho con el manejo presupuestal de la administración de su
establecimiento de salud, el 18% se mantiene indiferente y el 28% está satisfecho. De
igual manera, en el Gráfico N° 6 se puede apreciar que el 54% del personal encuestado
está insatisfecho con el manejo de los medicamentos del equipo de gestión de su
establecimiento de salud, el 22% se mantiene indiferente y el 24% está satisfecho.
13 FIQUI Perú, Asociación Peruana Vida Sin Cáncer, Nefro Perú, ONCOVIDA Perú, ANPADYT, Luz de Esperanza,
8 ADINA Perú y Hecho con Amor. 9
Gráfico N° 5: Nivel de satisfacción con el manejo presupuestal del equipo de Los indicios expuestos hasta el momento En el Gráfico N° 7 se puede apreciar que
gestión están alineados con los hallazgos los insumos médicos con mayor escasez
presentados por la Defensoría del Pueblo corresponden a las agujas para sutura,
en su informe “Los servicios de emergencia equipos de Venoclisis15 y guantes; los
en los establecimientos de salud públicos cuales no están disponibles en el 18%, 17%
y el acceso a medicamentos esenciales14” y 16% de los establecimientos de salud
del 2016. auditados, respectivamente.

Este informe comprende auditorías a 393 Asimismo, se puede apreciar que los
farmacias de los principales centros de medicamentos con mayor escasez
salud de EsSalud, MINSA y las Fuerzas corresponden a Ergometrina16,
Armadas, las cuales destacaron por Fenobarbital ampollas17 y Metildopa18; los
tener problemas con el suministro de cuales no están disponibles en el 14%, 11%
medicamentos. y 10% de los establecimientos de salud
auditados, respectivamente.

Fuente: SESUSALUD 2015 - INEI

Gráfico N° 6: Nivel de satisfacción con el manejo de medicamentos del equipo de

gestión

Fuente: SESUSALUD 2015 - INEI

14 Informe de Adjuntía N° 15-AAE/DP, 2016

15 Dispositivo destinado a la administración de fluidos por goteo vía intravenosa.
16 Fármaco destinado a facilitar la entrega de la placenta y prevenir el sangrado después del parto.
10 17 Anticonvulsivo más utilizado en la actualidad. 11
18 Fármaco destinado a tratar la hipertensión arterial.
Gráfico N° 7: Disponibilidad de medicamentos e insumos médicos en los servicios 3. Determinantes del desabastecimiento de medicamentos
de emergencia (2016)
a) Compras pequeñas

Un problema en relación al sistema administrativo de abastecimiento de medicamentos

es que la modalidad más utilizada en las compras corporativas es la de licitación
pública. Si bien es el proceso de compra más transparente las licitaciones son
frecuentemente sometidas a impugnaciones, lo que retrasa los procesos, genera
desabastecimiento y obliga a realizar compras mediante otras modalidades, en las
cuales se asumen mayores precios21. Por ello, fomentar las subastas inversas puede
aliviar la problemática vinculada a la dificultad de ejecutar licitaciones públicas.

Licitación pública VS. Subasta Inversa

Licitación pública.- Es un proceso por el cual la Administración Pública
elige, vía concurso, a (i) sus proveedores de bienes y servicios o (ii) a algún
concesionario en algún sector determinado. La elección de los ganadores
se basa en varios criterios; como calidad, experiencia, características,
costos, etc. Además, es el tipo de operación en donde se manejan los
montos más elevados en cuanto a las contrataciones públicas.
Subasta inversa.- Es un proceso por el cual la Administración Pública elige,
vía concurso, a sus proveedores de bienes y servicios comunes. Estos
deben estar incluidos en el “Listado de Bienes y Servicios Comunes” de
la OSCE. En este proceso los proveedores compiten ofreciendo el menor
precio posible del bien o servicio requerido.
Características de compra por licitación y subasta inversa
Fuente: Defensoría del Pueblo
Características Licitación Subasta
Tiempo requerido Meses Días
Finalmente, es posible apreciar un reconocimiento sobre esta problemática en el Habilitación Contra documentos Contra el registro
informe de EsSalud “Central de Abastecimiento de Bienes Estratégicos – CEABE”, presentados por el sanitario
del 2016. En este documento, el Seguro Social de Salud reconoce que ha tenido un postor
desabastecimiento crónico de los bienes estratégicos, entre ellos los medicamentos. Transparencia Evaluación en acto Evaluación pública
no público
En términos generales esta entidad reconoce que no se compraba de manera Condiciones de Lo que establece la Lo que establece la
entrega entidad entidad
oportuna, ni lo que era realmente necesario19. Asimismo, indica que el abastecimiento
Control de calidad Si lo solicita la Establecido en las
se hacía en desorden, a destiempo y mal, debido a que persistía un atraso en la entidad fichas como
estimación de necesidades así como fallas en la definición de factores de evaluación, obligatorio
términos de referencia, precios históricos y valores referenciales20. Estandarización Cada entidad Se establece Ficha
establece Técnica sobre la
características cual todas las
técnicas entidades públicas
adquieren

Fuente: DIGEMID

19 Cfr. ESSALUD, “Central de Abastecimiento de Bienes Estratégicos – CEABE”, 2016, p-9.

12 20 Cfr. ESSALUD, “Central de Abastecimiento de Bienes Estratégicos – CEABE”, 2016, p-12. 21 Cfr. SEINFELD y LA SERNA, “Análisis económico de las compras públicas de medicamentos”, 2007, p. 37 13
 Gráfico N° 9: Distribución de adquisición de medicamentos

Asimismo, este problema se acentúa con los frecuentes errores cometidos al calcular
las necesidades de medicamentos anuales para llevar a cabo las compras corporativas
(ver, punto 4b).

En los Gráficos N° 8 y N° 9, podemos apreciar que tanto en EsSalud como el MINSA-

CENARES realizaron en promedio el 45% y 7%, respectivamente, de las compras
totales de medicamentos bajo modalidades de baja escala22. Si bien se muestra un
claro desempeño superior del MINSA-CENARES respecto a EsSalud, esta persistencia
de compras “pequeñas” evidencia una pérdida de poder de negociación del Estado
frente a los laboratorios.

Gráfico N° 8 : Distribución de adquisición de medicamentos

Fuente: SEACE
Elaboración: AACP

b) Errores en el cálculo de la demanda

Se puede afirmar que el sistema funcional de salud pública en el Perú utiliza un modelo
de abastecimiento anual, puesto que el grueso de las adquisiciones se realiza en
licitaciones puntuales a inicios de año. De este modelo se desprenden tres grandes
riesgos, los cuales deben ser controlados para asegurar el correcto abastecimiento
de medicamentos23.

Por un lado, el consumo real de medicamentos a menudo difiere de lo previsto

en el año, lo que suele producir situaciones de insuficiencias y sobre stock de
existencias. Para hacer frente a las insuficiencias se tiende a recurrir a compras
urgentes, usualmente más costosas, y el sobre stock puede llegar a deteriorarse si no
Fuente: SEACE
Elaboración: ACP se cuenta con una adecuada capacidad de almacenamiento.

Es necesario mencionar que en el Perú no existe una base de datos actualizada a

escala nacional sobre la cantidad de pacientes totales por tipo de enfermedad24,
lo cual sin duda facilitaría el cálculo de la demanda de medicamentos.

Por otro lado, el nivel promedio de existencias de las farmacias y los costos de
mantenimiento de inventarios tienden a ser más elevados. Asimismo, se requiere
de una capacidad de almacenamiento a gran escala, que permita impedir el deterioro,
pérdida o robo de los bienes estratégicos.

23 Cfr. ARAUJO y FELIX, “La Gestión de Abastecimiento de Medicamentos en el Sector Público

Peruano: Nuevos Modelos de Gestión”, 2014, p-174
14 22 Entiéndase como cualquier proceso de adquisición cuyo monto sea inferior a s/. 400,000. 24 Esto se constató tras revisar en las páginas web y contactar al CENARES, INS y DIGEMID. 15
 Gráfico N°10: Error en cálculo de la demanda

Finalmente, la carga de trabajo de Lamentablemente, calcular la demanda

las oficinas de adquisiciones se torna utilizando esta información bajo el
irregular. Esto se debe a que dicha carga método del consumo histórico ajustado
es elevada en períodos cercanos a las conlleva a dos grandes problemas.
compras corporativas y se mantiene Por un lado, el cálculo se realiza con la
relativamente baja durante el año, en información disponible al mes de mayo
donde el personal hace frente a procesos del 2013 y el horizonte temporal del
de compras urgentes y a negociar pronóstico se extiende hasta el mes
contratos con proveedores por consumos de diciembre del 2014. Esto constituye
menores al previsto. Es necesario tener un horizonte temporal de 19 meses, lo
en cuenta que el principal problema que cual incrementa la posibilidad de error
acentúa los riesgos propios del modelo en el cálculo. Por otro lado, el cálculo
de abastecimiento de medicamentos es del consumo promedio mensual refleja
la metodología utilizada para el cálculo la demanda del pasado, y deja fuera
del requerimiento de las compras otros factores que afectarán el consumo
corporativas. Tomando como ejemplo futuro, como el grado de ampliación de Fuente: Elaboración propia
la compra corporativa del año 201425, los servicios de salud o la incorporación
se puede apreciar que la información de nuevos usuarios26.
considerada en el cálculo fue: c) Pérdida de poder monopsónico
En el Gráfico N° 10 se puede apreciar La teoría económica permite identificar dos grandes fallas en el mercado de
- El stock disponible en la Dirección Regional conceptualmente que la persistencia de medicamentos que son (i) la asimetría de información y (ii) el poder monopólico.
de Salud (DIRESA), al 31 de mayo del 2013 un error en el cálculo de la demanda de
- Entregas pendientes de medicamentos medicamentos puede generar una nociva Por un lado, la asimetría de información en el mercado de medicamentos se genera
adjudicados en el año 2013 persistencia en el desabastecimiento por la inequidad en la distribución de la información, debido a que los laboratorios
- Consumo promedio mensual de de medicamentos en las instituciones tienden a estar mejor informados que los administradores o gestores de las compras
medicamentos en la DIRESA públicas de salud. de medicamentos. Si bien este problema no está presente en las grandes compras
- Meses de stock de seguridad, a criterio de de medicamentos, debido a que los laboratorios compiten vía precio utilizando la
la DIRESA Denominación Común Internacional (DCI) de los fármacos, sí está presente en las
compras de pequeña escala. Esto se debe a que los médicos pueden tener una
preferencia marcada sobre ciertas marcas de medicamentos y/o una aversión por
los genéricos, lo cual muchas veces no es ningún comportamiento malintencionado,
sino que se basa en un genuino interés por ofrecer los fármacos más eficaces a sus
pacientes sin preocuparse por el costo de los tratamientos27.

Por otro lado, el poder monopólico en el mercado de medicamentos se manifiesta

mediante la capacidad que tienen los laboratorios de influir en los precios de los
medicamentos. Esta situación es causada por las barreras económicas y legales
de nuevos competidores. El primer tipo de barreras es generado por: (i) los altos
niveles de inversión en investigación y desarrollo; (ii) la lealtad de los consumidores
25 Cfr. ARAUJO y FELIX, “La Gestión de Abastecimiento de Medicamentos en el Sector Público Peruano:
Nuevos Modelos de Gestión”, 2014, p-186
26 Cfr. ARAUJO y FELIX, “La Gestión de Abastecimiento de Medicamentos en el Sector Público Peruano: 27 Cfr. SEINFELD y LA SERNA, “Análisis económico de las compras públicas de medicamentos”, 2007,
16 Nuevos Modelos de Gestión”, 2014, p-186 p. 45 17
por ciertas marcas; (iii) las economías través de dos órganos desconcentrados: Licitación Pública Desc. Val. Val. Ahorro Ahorro
de escala por presencia de altos costos el Centro Nacional de Abastecimiento Precio referencial adjudicado (soles) %
fijos; y, (iv) los altos requerimientos de de Recursos Estratégicos en (soles) (soles)
capital. El segundo tipo de barreras es Salud (CENARES) y la Central de
generado por derechos de protección a la Abastecimiento de Bienes Estratégicos LP 012-2006-MINSA 1ra . -13% 170,197,912 149,766,414 20,431,498 12%

propiedad intelectual, como las patentes. (CEABE). Dichos órganos autónomos LP 012-2006-MINSA 2da. 11% 4,758,695 5,223,219 -464,524 -10%

realizan funciones similares para el LP 029-2007-MINSA -10% 132,005,173 117,364,394 14,640,779 11%

Es necesario dejar en claro que desde MINSA y para EsSalud, respectivamente, LP 009-2008-MINSA -18% 63,990,314 50,509,436 13,480,878 21%

la perspectiva económica, la propiedad lo que denota una duplicidad de LP 029-2008-MINSA -9% 180,054,865 165,819,875 14,234,990 8%

intelectual existe para incentivar la funciones y una descoordinación para la LP 032-2010-MINSA -29% 301,886,250 212,827,200 89,059,049 30%

innovación. Esto se debe a que innovar compra de medicamentos destinados a LP010-2012-DARESMINSA -13% 58,042,028 45,690,872 12,351,156 21%

implica invertir una serie de recursos; las instituciones públicas, lo cual su vez LP012-2012-DARESMINSA -14% 361,850,538 326,263,306 35,587,232 10%

como tiempo, esfuerzo y capital. Si bien denota un derroche de recursos públicos.

ignorar la protección legal de nuevos Fuente: SEACE – OSCE
fármacos puede resultar atractivo, El Cuadro N° 3 contiene la información
fácil y barato, supone un gran riesgo disponible de las últimas compras d) Preferencia por los productores nacionales
a largo plazo. Esto se debe a que se corporativas del sector de salud
generarían desincentivos a la inversión público. Se puede apreciar que el Desde finales de la década de 1990 se aplicaron políticas orientadas a darle un trato
para desarrollar nuevos medicamentos, descuento promedio del precio de los preferencial a los productores nacionales. Esto se plasmó en la Ley N° 27143, Ley
debido a que se impediría a los medicamentos en las compras mayores de Promoción Temporal del Desarrollo Productivo Nacional, publicada el 16 de junio
laboratorios recuperar los costos que han a 50 millones de soles es del 15% de 1990. En dicha ley se ofrecía por tiempo limitado una bonificación del 10% a los
incurrido, desfavoreciendo finalmente a respecto a los precios referenciales y productores nacionales.
los pacientes por el bajo desarrollo de el ahorro es del 16% respecto al valor
nuevos fármacos28. referencial de las operaciones. El 23 de agosto del 2000, mediante el Decreto de Urgencia N° 064-2000, se
incrementó el porcentaje de bonificación al 15% y se extendió la vigencia hasta el
Para poder contrarrestar el poder Asimismo, se puede apreciar que el 30 de junio del 2001. A continuación, el 16 de enero del 2002, por medio de la Ley
monopólico que poseen los sobreprecio pagado en la segunda 27633, se volvió a incrementar la bonificación al 20% y el plazo la vigencia hasta el
laboratorios es necesario utilizar el licitación pública del 2006, la cual 30 de julio del 2005. De igual manera, el 3 de julio de 2004, por medio de la Ley
poder monopsónico del Estado, el cual comprendió un monto menor a 5 de Contrataciones y Adquisiciones del Estado se eliminó el límite de vigencia de la
comprendería la demanda de EsSalud millones de soles, fue del 11% respecto bonificación. Finalmente, mediante la modificación de dicha ley y su reglamento,
y el MINSA, entidades que conforman a los precios referenciales y el monto publicado el 2012, se redujo la bonificación a 10%, pero se cambió el criterio de
el 96% del mercado público de pagado fue 10% superior al del valor aplicación de “domicilio nacional” a “domicilio provincial”.
medicamentos. No obstante, es difícil referencial de dicha operación. Esto
aprovechar dicho poder, considerando evidencia que el aprovechamiento del Esta preferencia por los productores domiciliados en las provincias supone una
la actual estructura de compras de poder monopsónico del Estado permite reducción de la competencia en el mercado de salud. Esta práctica discriminatoria
medicamentos. obtener beneficios económicos en el hacia la competencia extranjera y nacional, en un mercado en donde la prioridad
sector salud, habiendo generado desde debe ser el abastecimiento de las farmacias de las instituciones de salud y no la
Esto se debe a que desde el 2015 el 2006 hasta el ahorro agregado de 200 sostenibilidad de los productores locales vía subsidios, implica el desaprovechamiento
ambas entidades realizan las compras millones de soles, recursos que pudieron de un espacio para presionar los precios de los medicamentos a la baja. Como se
de bienes estratégicos de manera ser utilizados en mejorar la atención de puede apreciar en el Gráfico N° 11 la distribución promedio de participantes por
simultáneamente e independiente, a salud en las instituciones públicas. nacionalidad en las compras corporativas al 2013 fue del 69% para productores
peruanos.

28 Cfr. SEINFELD y LA SERNA, “Análisis económico de las compras públicas de medicamentos”, 2007,
18 p. 46 19
Gráfico N° 11: Distribución promedio de participantes por nacionalidad en compras
corporativas al 2013 4.Conclusiones y recomendaciones

En los últimos años se ha detectado otros factores relevantes, como el grado

una situación de desabastecimiento de de ampliación anual de los servicios
medicamentos e insumos médicos, lo de salud, la incorporación de nuevos
cual ha sido reportado por la Defensoría usuarios, etc.
del Pueblo en reiteradas ocasiones (2009, c) Permitir que el CENARES y CEABE
2011a, 2012a, 2012b y 2016a) indicando actúen como uno solo para las compras
que los períodos de desabastecimiento, corporativas, manteniendo siempre su
en algunos casos, superó los tres meses32. autonomía ante situaciones excepcionales
Asimismo, es necesario tener en cuenta de emergencia, considerando las
que para la mayoría de instituciones, el características especiales de sus
presupuesto no es un impedimento para la instituciones prestadoras de servicios de
adquisición de medicamentos e insumos salud.
médicos33, debiéndose por el contrario a d) Fomentar la competencia entre
problemas en relación a los procesos de productores de medicamentos,
programación, adquisición y distribución. eliminando la bonificación a productores
Fuente: DIGEMID
Elaboración: ACP Por ello, al ser el abastecimiento una nacionales.
cadena de procesos, las ineficiencias en e) Desarrollar una red de almacenes
cada tarea se acumulan y se reflejan en de medicamentos, tanto para EsSalud
e) Problemas logísticos
Después de haber adquirido el medicamento, las entidades públicas enfrentan los resultados finales34. como para el MINSA, con la finalidad de
mejorar los procesos logísticos y reducir
grandes desafíos en relación a la logística de distribución. Según el Consejo Nacional
de Salud (2013) el sistema funcional de salud pública tenía graves carencias en Desde la Asociación de los costos de distribución.
infraestructura, equipamiento y prácticas adecuadas en los almacenes regionales. Contribuyentes se recomienda aplicar f) Desarrollar un programa presupuestal
las siguientes medidas para mitigar de adquisición de medicamentos e
Asimismo, se resaltó la falta de una red de almacenamiento y distribución, lo cual
los diversos problemas en el sistema insumos médicos basada en la estrategia
termina por afectar la calidad de los medicamentos y su distribución oportuna29.
administrativo de abastecimiento de de presupuesto por resultados, con
Según la Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas (DIGEMID) en el año
medicamentos: la finalidad de mejorar la eficiencia
2012 solo el almacén especializado de la Dirección de Abastecimiento de Recursos
a) Incluir en el Listado de Bienes Comunes y eficacia del gasto público en
Estratégicos (DARES) contaba con certificación de buenas prácticas30.
las fichas técnicas de los medicamentos medicamentos, vinculando los recursos
más consumidos, con la finalidad de que asignados, los productos adquiridos y
Además, es necesario considerar que MINSA y EsSalud cuentan con 162 y 34 puntos
las grandes compras puedan realizarse los resultados obtenidos. Actualmente
de entrega de medicamentos, respectivamente. Esto implica un sobrecosto por
vía subasta inversa en lugar de licitación existen nueve programas presupuestales
distribución que se debe asumir, siendo mayor en el caso del MINSA, debido a la
pública. en el sector salud, pero ninguno de ellos
inexistencia de una red integrada de logística de medicamentos. Cabe resaltar que
b) Reformular el modelo de estimación de se vincula directamente a la compra de
los costos logísticos en el Perú representan en promedio un costo sobre el valor
demanda, abandonando el enfoque del medicamentos.
del producto del 34%, superior a la media de América Latina que es del 24%31,
ineficiencia que agrava la situación de desabastecimiento de medicamentos en el consumo histórico ajustado e incluyendo
Perú.

29 Cfr. ARAUJO y FELIX, “La Gestión de Abastecimiento de Medicamentos en el Sector Público Peruano: 32 Cfr. ARAUJO y FELIX, “La Gestión de Abastecimiento de Medicamentos en el Sector Público
Nuevos Modelos de Gestión”, 2014, p-184 Peruano: Nuevos Modelos de Gestión”, 2014, p-182
30 DIGEMID, Certificado N° 183-12 de Buenas Prácticas de Almacenamiento. 33 Cfr. LLAMOZA y BELLIDO, “Mapeo del sistema de compras púbicas de productos farmacéuticos e
20 31 Cfr. BID y MTC, “Plan de Desarrollo de los Servicios de Logística de Transporte”, 2011, p-397 insumos médicos quirúrgicos”, 2010, p-44 21
 Este documento refleja la posición de la Asociación Investigador Principal: 5. Bibliografía
de Contribuyentes respecto al tema investigado. Juan José García C.
Para su elaboración se utilizaron fuentes públicas y ARAUJO, José Félix. 2014. La Gestión de
privadas, considerando para el caso de las Director de Investigaciones: Abastecimiento de Medicamentos en el
fuentes privadas que éstas son veraces, Jose Ignacio Beteta B. Sector Público Peruano: Nuevos Modelos
completas y nos fueron alcanzadas en el marco de Gestión. Lima.
del principio de buena fe. Este documento contiene un BANCO INTERAMERICANDO DE
conjunto de opiniones técnicas independientes, no DESARROLLO y MINISTERIO DE
condicionadas ni por los sponsors de ACP ni por TRANSPORTES Y COMUNICACIONES.
algún otro actor público o privado interesado en la 2011. Plan de Desarrollo de los Servicios
materia. de Logística de Transporte. Lima.
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. 2016.
Los servicios de emergencia en los
establecimientos de salud públicos y
el acceso a medicamentos esenciales.
Lima.
ESSALUD. 2016. Central de
Abastecimiento de Bienes Estratégicos
– CEABE. Lima. GAYOSO, Alberto. 2008.
Acceso a medicamentos, un derecho
humano: Compra centralizada y subasta
inversa. Lima.
LLAMOZA, Javier y BELLIDO, Elizabeth.
2010. Mapeo del sistema de compras
púbicas de productos farmacéuticos
e insumos médicos quirúrgicos. Lima.
OMS. 2004. Acceso equitativo a los
medicamentos esenciales: un marco
para la acción colectiva. Ginebra.
SEINFELD, Janice y LA SERNA, Karlos.
2007. Análisis económico de las compras
públicas de medicamentos. Lima.

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