La Promesa LECCIONES

DE MÉXICO
y la Realidad PARA EL

del TLCAN HEMISFERIO

John J. Audley
Demetrios G. Papademetriou
Sandra Polaski
Scott Vaughan
© 2003 Carnegie Endowment for International Peace. Quedan reservados todos los derechos.

Carnegie Endowment no toma en general posiciones institucionales sobre políticas públicas. Las opiniones
presentadas no reflejan necesariamente las opiniones de la Fundación, sus funcionarios, personal o
fideicomisarios.

Impreso con tinta a base de soja en papel reciclado.

S O B R E LOS AU TO R ES

John J. Audley es investigador principal en el Carnegie Endowment for International Peace,

donde dirige el Proyecto de Comercio, Equidad y Desarrollo. Antes de ingresar a la
Fundación en abril de , se desempeñó como coordinador de políticas en la Agencia para
la Protección del Medio Ambiente (EEUU), donde se encargó de formular y presentar las
posiciones de ese organismo sobre las políticas comerciales de Estados Unidos.

Demetrios G. Papademetriou es codirector y cofundador del Instituto de Políticas

Migratorias, www.migrationpolicy.org. Su labor se concentra en fronteras y migración en
América del Norte, asentamiento e integración de inmigrantes, además de manejo de la
migración en el mundo industrializado. Anteriormente se desempeñó como investigador prin-
cipal en el Carnegie Endowment for International Peace, donde codirigió el Programa
Internacional de Políticas Migratorias.

Sandra Polaski es investigadora principal en el Proyecto de Comercio, Equidad y Desarrollo

del Carnegie Endowment. Su labor se concentra en las políticas laborales internacionales en el
contexto del comercio, el desarrollo y las relaciones multilaterales. Ocupó de  a  el
cargo de Representante Especial de Asuntos Laborales Internacionales en el Departamento de
Estado de EEUU.

Scott Vaughan es investigador invitado en el Carnegie Endowment, siendo su área específica

la OMC y el TLCAN. Anteriormente ocupó diversos cargos en la Comisión de América del
Norte para la Cooperación Ambiental, la Organización Mundial del Comercio, el Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Royal Bank Financial Group de Canadá.

Para obtener copias impresas y electrónicas de la introducción y el informe completo, en inglés y

español, visite www.ceip.org/pubs.
 Índice

 Agradecimientos

 Introducción
John J. Audley

          
Empleos, salarios e ingreso del grupo familiar
Sandra Polaski

          
El cambio de expectativas en
el libre comercio y migración
Demetrios G. Papademetriou

           
¿El tratado de comercio más verde
de la historia? Medición del impacto
ambiental de la liberalización agrícola
Scott Vaughan
 Demetrios Papademetriou del Migration Policy
Agradecimientos Institute (MPI) contó con la colaboración de Maia
Jachimowicz y Kevin O’Neil. Doris Meissner, inves-
tigadora principal de MPI y ex directora del Servicio
Este informe es producto de años de experiencia e
de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos
investigación de cada uno de sus autores en materia
proporcionó orientación durante todo el proyecto.
de políticas comerciales. Por otra parte, influyeron
Además de nuestro equipo de investigación, los
mucho en el informe las monografías preparadas por
siguientes colaboradores se encargaron de revisar los
los siguientes autores: Francisco Alba, Fernando
capítulos y ofrecer sugerencias: Chantal Line
Barceinas Paredes, David Barkin, Frank Bean,
Carpentier, Paul Miller, Kevin Gallagher, George
George Dyer, B. Lindsay Lowell, Carlos Salas Paez,
Perkovich, Ronald Steenblik, Timothy Wise y
Edith Pacheco, Martha Ileana Rosas, J. Edward
Deborah Meyers.
Taylor, Antonio Yúnez-Naude y Eduardo Zepeda
Miramontes. El Colegio de México (COLMEX) ha
Este informe no hubiera sido posible sin el apoyo
sido nuestro socio en la investigación desde el prin-
del Carnegie Endowment for International Peace.
cipio y deseamos agradecer al Coordinador
Desearíamos además expresar nuestro agradec-
Académico General Jean Francois Prud’Homme por
imiento por su apoyo financiero a la Fundación
la excepcional tarea de investigación realizada por
Charles Stewart Mott, el Departamento de Asuntos
sus colegas. En particular, la labor efectuada por
Exteriores y Comercio del Gobierno de Canadá y la
Antonio Yúnez-Naude y sus colegas en el Programa
Comisión para la Cooperación Ambiental de
de Estudios del Cambio Económico y la
América del Norte.
Sustentabilidad del Agro Mexicano (PRECESAM)
resultó fundamental para comprender la relación
Este informe no hubiera sido posible sin el esfuerzo
entre la liberalización del comercio y la agricultura.
mancomunado de las personas y organizaciones
mencionadas. Las opiniones vertidas en este informe
Hemos tenido el privilegio de trabajar con un exce-
pertenecen a los autores del mismo.
lente equipo de asistentes, como Vanessa Ulmer y
Jacob Steinfeld, investigador asistente de Carnegie,
John J. Audley
al igual que Kristen Dubay de la Universidad Duke.
Investigador Principal y Director
María Carlo ayudó a coordinar la programación de
Proyecto Comercio, Equidad y Desarrollo
los viajes, los contratos y las fechas de entrega.
Carnegie Endowment for International Peace

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4 La Promesa y la Realidad del TLCAN
Introducción

Un gigantesco sonido de succión . . . ticas y la seguridad en todo el hemisferio. Negociar

—ROSS PEROT, 1994 un Área de Libre Comercio para las Américas
(ALCA) era una de sus prioridades. En la opinión
de los jefes de estado que asistieron a la reunión de
El TLCAN impulsa el crecimiento económico y
, “El libre comercio y una mayor integración eco-
el comercio dinámico, estimula la inversión y al mismo
nómica son factores clave para elevar el nivel de vida,
tiempo crea alianzas productivas, se adapta a la peque-
mejorar las condiciones de trabajo en las Américas y
ña y mediana empresa en un marco de justicia y certeza.
proteger el medio ambiente”1. Muchos funcionarios
Los socios del TLCAN promueven la protección del
y observadores en el hemisferio creyeron que el libre
medio ambiente y ofrecen mayores oportunidades de
comercio aliviaría las dolencias de las economías.
trabajo en América del Norte.
—LOS GOBIERNOS DE ESTADOS UNIDOS,
En total, los gobiernos latinoamericanos están
MÉXICO Y CANADÁ, 1999
negociando o han concluido diecisiete acuerdos
de libre comercio con los estados miembros de la
LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Organización para la Cooperación y el Desarrollo
ENFRENTAN UN RETO ENORME: Económico (OCDE). Más recientemente, en enero
Cómo mejorar la economía, crear puestos de trabajo de , los gobiernos de Costa Rica, El Salvador,
y generar los ingresos necesarios para proporcionar Honduras, Nicaragua, Guatemala y Estados Unidos
bienes públicos básicos como la salud y la protección anunciaron el inicio de negociaciones de comercio
ambiental. Su tarea tropieza con más de dos décadas cuya finalización está prevista para fines de ,
de débil desempeño económico en que no se ha antes de la conclusión del ALCA. De acuerdo con
logrado crear puestos de trabajo para una fuerza labo- el Representante de Comercio de Estados Unidos,
ral cuyo crecimiento proyectado es , por ciento Embajador Robert Zoellick, las negociaciones del
anual de  a . Casi una de cada diez personas Tratado de Libre Comercio de Centroamérica
está desempleada. El actual ingreso per cápita ascien- (CAFTA) propiciarían la integración regional que los
de a sólo . y, según el Banco Interamericano centroamericanos han iniciado, complementando así
de Desarrollo, alrededor de  millones de personas los esfuerzos para promover la culminación exitosa
—uno de cada tres habitantes en América Latina y el de las negociaciones del ALCA.
Caribe— ganan menos de  diarios. Para exacer-
bar el problema, los gobiernos de la región admiten Hace veinticinco años, México enfrentó una
que, si bien se han sancionado buenas leyes ambien- situación económica similar y adoptó una receta aná-
tales y de salud pública, rara vez se hacen cumplir, loga. La anterior estrategia económica de México de
sobre todo en las zonas rurales. sustitución de las importaciones y mayor protagonis-
mo del sector público había incrementado los puestos
Con la esperanza de evitar otra “década perdida” de trabajo y la producción económica, pero generó
similar a la de , treinta y cuatro gobiernos del asimismo una exagerada deuda externa que desenca-
hemisferio occidental se reunieron en  con el fin denó una importante crisis económica en .
de delinear un ambicioso programa para fomentar la El presidente Miguel de la Madrid Hurtado respon-
prosperidad, los valores y las instituciones democrá- dió encauzando a México hacia una economía de

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Carnegie Endowment for International Peace 5
exportación. A pesar de considerable oposición inter- pregunta sobre las lecciones del TLCAN analizando
na, en  México suscribió el Acuerdo General lo que los estudios convencionales del TLCAN pasan
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (precursor de por alto. Nuestro análisis se concentra en las perso-
la Organización Mundial del Comercio u OMC). El nas, sus comunidades y las decisiones que toman
presidente Carlos Salinas de Gortari se mantuvo en el cuando intentan negociar su entorno social y econó-
sendero de la Madrid en pro de la liberalización mico. Prestamos atención especial a los cambios en el
mediante la contracción del sector público, la promo- ingreso familiar, sueldos y productividad, empleo
ción de la reforma agraria y la obtención de un com- rural, producción agrícola y uso de la tierra, al igual
promiso de Estados Unidos y Canadá en  de que el efecto de estos cambios en la migración y la
negociar un acuerdo de libre comercio2. El Tratado calidad del medio ambiente. Luego examinamos el
de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) papel que jugaron las reglas e instituciones comercia-
entró en vigor en , marcando el primer acuerdo les del TLCAN en dichos cambios. En suma, en
comercial de envergadura entre países desarrollados y tanto la mayoría de los análisis positivos se concen-
en desarrollo. tran en el nivel macro y la mayoría de los análisis
negativos se apoyan sólo en las pérdidas y no en las
¿Cuál ha sido la experiencia de México después de ganancias, nuestro análisis presenta una evaluación
veinte años de liberalización del comercio y diez años rigurosa y equilibrada del TLCAN ya que se concen-
del TLCAN? ¿Cómo ha cambiado la vida de los tra en su efecto en la vida de los habitantes, su sus-
mexicanos? ¿Ha adquirido el gobierno mexicano la tento y la unidad familiar.
capacidad de crear condiciones que permitan ofrecer
trabajo a los mexicanos, proteger su salud y el medio Nuestro segundo objetivo consiste en ofrecer una
ambiente y ofrecerles verdaderas alternativas a la apreciación a otros países, en particular de América
migración? En suma, ¿qué lecciones pueden apren- Latina, que estén interesados en fortalecer sus vínculos
der otros países latinoamericanos del intento de económicos bilaterales y multilaterales en la región. Si
México de utilizar la liberalización del comercio con bien no son totalmente similares, la historia económica
Estados Unidos y Canadá como motor del desarrollo y cultural y el rico ecosistema de México están más
económico? estrechamente ligados a sus vecinos latinoamericanos
que a Estados Unidos o Canadá. Estas similitudes
significan que la evolución del TLCAN puede ofrecer
N U EST R OS O B J E T I VOS
un panorama a otros países que estén contemplando
Este informe tiene dos objetivos. En primer lugar, los costos y beneficios potenciales de acuerdos como
nos proponemos determinar de qué manera se ha el CAFTA y el ALCA.
visto afectada la calidad de vida en América del
Norte, en particular en México, debido a la liberaliza-
N U EST RAS CO N C LU S I O N ES
ción del comercio en América del Norte. Si bien ana-
lizamos la experiencia de los tres países, hacemos hin- En el presente informe, ofrecemos cinco conclusiones
capié en la experiencia de México desde la entrada en principales:
vigor del TLCAN, ya que resulta más pertinente para
otros países en desarrollo interesados en fortalecer sus ■ El TLCAN no ha ayudado a la economía mexicana
vínculos económicos con países ricos como Canadá y a mantenerse a la altura de la creciente demanda de
Estados Unidos. Nuestro estudio se diferencia de los puestos de trabajo. Un crecimiento sin precedentes
ya realizados por algunas instituciones de investiga- en el comercio, la creciente productividad y el
ción, grupos de promoción de una causa y organiza- repentino incremento de las inversiones tanto en
ciones intergubernamentales en que respondemos a la cartera como extranjeras directas han producido un

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6 La Promesa y la Realidad del TLCAN
 aumento de . puestos de trabajo en el sector ■ La evolución de México hacia un sector agrícola
manufacturero entre  y . El sector agro- moderno y orientado a la exportación tampoco ha
pecuario, donde aún trabaja casi la quinta parte de producido los beneficios ambientales previstos de
la población mexicana, ha perdido , millones de menor deforestación y labranza. Los agricultores
puestos desde . rurales han sustituido el ingreso perdido debido a
la baja de precios de los productos básicos por el
■ Los salarios reales de la mayoría de los mexicanos cultivo de tierras más marginales, práctica que ha
son hoy más bajos que cuando el TLCAN entró resultado en una tasa promedio de deforestación de
en vigor. Sin embargo, este revés en los salarios fue más de . hectáreas anuales desde  en las
causado por la crisis del peso entre  y , no regiones biológicamente ricas del sur de México.
el TLCAN. Sumado a ello, el aumento de la pro-
ductividad que se registró en la década pasada no se Dicho simplemente, el TLCAN no ha sido ni el
ha traducido en un aumento salarial. A pesar de los desastre que sus detractores pronosticaron ni la tabla
pronósticos, los salarios mexicanos no han experi- de salvación aclamada por sus partidarios. Pero,
mentado una convergencia con los salarios de si bien el efecto general del TLCAN puede ser ambi-
Estados Unidos. guo, para las familias rurales de México el cuadro es
muy claro, y sombrío. El TLCAN ha acelerado la
■ El TLCAN no ha detenido el flujo de mexicanos transición de México a una economía liberalizada sin
pobres hacia Estados Unidos en busca de trabajo; contribuir a crear las condiciones necesarias para que
en realidad, se ha registrado un aumento especta- los sectores público y privado se adaptaran a los cho-
cular en el número de inmigrantes que llegan a ques económicos, sociales y ambientales de comerciar
Estados Unidos a pesar del aumento inédito en las con dos de las economías más grandes del mundo.
medidas de control fronterizo. Los patrones histó- Los ciudadanos más vulnerables de México han
ricos de migración, la crisis del peso y el atractivo enfrentado una vorágine de cambios que supera la
de las oportunidades de empleo en Estados Unidos capacidad de control propia o de su gobierno.
constituyen mejores explicaciones del aumento de
la migración que el propio TLCAN. En respuesta a los crecientes retos que afrontan las
zonas rurales de México, muchas familias han creado
■ El temor de una minimización de las regulaciones estrategias de supervivencia para hacer frente a sus
ambientales ha sido infundado. Al momento, algu- necesidades básicas de subsistencia. Las estrategias
nos elementos de la economía mexicana están más incluyen una combinación de mayor cultivo de
contaminados y otros más limpios. El gobierno productos básicos y empleo fuera de la finca, a menu-
mexicano estima que los daños anuales ocasionados do en el sector informal, en algunos casos en plantas
por la contaminación en la década pasada supera- maquiladoras que se han trasladado de la frontera
ron los . millones por año. Este daño al norte al interior. Muchos trabajadores rurales realizan
medio ambiente es mayor que las ganancias econó- actividades no agrícolas como su ocupación principal,
micas procedentes del crecimiento del comercio y suplementando sus ingresos con labores agrícolas
la economía en su conjunto. Más concretamente, la esporádicas. La política agrícola de México ofrece
puesta en vigor del TLCAN aceleró cambios en las considerable apoyo a los agricultores comerciales,
prácticas agrícolas comerciales que han sometido al pero no beneficia a los agricultores de subsistencia.
diverso ecosistema de México a un riesgo mayor de Más que nunca, las familias dependen de las remesas
contaminación por concentraciones de nitrógeno y de aquellos que emigran a Estados Unidos, con o sin
otros productos químicos comúnmente utilizados documentación. Por último, a fin de reducir sus gas-
en la agricultura moderna. tos, las familias rurales también recurren a métodos

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Carnegie Endowment for International Peace 7
más tradicionales para calentar sus viviendas y ali- el aumento de empleo debido al comercio, promo-
mentar a sus familias. La pérdida ambiental neta aso- viendo el surgimiento de proveedores nacionales
ciada al aumento del cultivo de tierras marginales, la que no prefieran componentes importados. Si los
tala ilegal y el asentamiento ilícito para obtener com- proveedores son propiedad de empresas nacionales
bustible y alimentos colocan a algunas de las reservas o extranjeras es irrelevante; lo que importa es si los
biológicas más importantes del hemisferio en riesgo proveedores crean puestos de trabajo.
de sufrir un daño irreparable.
■ Los países en desarrollo deberían negociar conside-
No es necesario que los acuerdos comerciales generen rable asistencia económica para la transición y
este tipo de problemas para la población pobre de las adaptación al comercio, con fondos provenientes
zonas rurales. De negociarse correctamente, pueden de los socios comerciales y los donantes internacio-
abrir puertas a nuevos mercados y al mismo tiempo nales. La asistencia debería incluir capacitación
proteger de las tensiones asociadas con participar en para los trabajadores y agricultores de subsistencia
la competencia mundial y la mayor presión sobre los en nuevas pericias y acceso al crédito que permita y
recursos naturales. El comercio no debería percibirse aliente a los pequeños agricultores a instaurar prác-
como un fin en sí mismo, sino utilizarse como una ticas agrícolas racionales en el sentido económico y
herramienta para fortalecer las economías por medio ambiental. La asistencia a la población rural pobre
de ventajas comparativas. Al mismo tiempo, los debería estar orientada a posibilitar una transición a
gobiernos deben responder a la apertura económica medios de vida sostenibles en el mercado global
con políticas eficaces, como el despliegue de redes de moderno, reconociendo que el proceso de urbani-
seguridad social y la asistencia en la adaptación al zación ha de continuar.
comercio, creando programas que protejan los dere-
chos del trabajador y el medio ambiente. A medida ■ Los países en desarrollo deberían adoptar y poner
que los países contemplan cómo utilizar óptimamente en práctica políticas que ayuden a distribuir las
los convenios comerciales para promover el desa- ganancias procedentes del comercio de forma más
rrollo, ofrecemos las siguientes apreciaciones: equitativa, mediante mejores políticas tributarias y
de salarios mínimos, el goce de la libertad de aso-
■ Los países en desarrollo interesados en un comercio ciación y los derechos de negociación colectiva.
más libre deberían negociar programas de reduc- Deberían comprometerse a poner en práctica pla-
ción arancelaria más prolongados y graduales para nes de acción que permitan establecer una infraes-
los productos agrícolas importados de los países tructura ambiental. Debido a que estas políticas
ricos y negociar salvaguardas especiales para prote- pueden ser valoradas por sus socios comerciales más
gerse contra la práctica de inundar el mercado con ricos, los países en desarrollo pueden obtener ven-
cultivos subsidiados (dumping). La necesidad de tajas adicionales en los convenios comerciales si
contar con medios de absorción del choque es contraen dichos compromisos.
especialmente importante en los países en desarro-
llo más pobres, donde la agricultura es una de las ■ Para reducir al mínimo las consecuencias ambien-
principales fuentes de empleo. Los convenios tales de la liberalización del comercio en la agricul-
comerciales regionales y bilaterales no deberían per- tura, al igual que la tendencia de los agricultores de
mitir a los países desarrollados soslayar el importan- exportación a adoptar métodos de producción con
te tema de los subsidios a los productores uso intensivo de productos químicos, los convenios
agrícolas. comerciales deberían establecer normas que permi-
tieran a los países en desarrollo aprovechar la
■ Los convenios comerciales deberían permitir a los creciente demanda de productos alimentarios
países en desarrollo adoptar políticas que optimicen orgánicos.

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8 La Promesa y la Realidad del TLCAN
■ El movimiento de los trabajadores es una fuerza dores del sector manufacturero en Estados Unidos
social y económica de importantes consecuencias y Europa. Los gobiernos pueden recuperar el apoyo
y los países de distintos niveles de desarrollo deben del público para nuevos convenios comerciales, pero
con razón discutir la migración temporaria en deben modificar sus tácticas actuales. En primer
diversos contextos, entre los cuales pueden figurar lugar, deben dejar de hacer promesas vanas de que la
las futuras negociaciones de libre comercio. Sin liberalización del comercio por sí sola creará nuevos
embargo, dada la sensibilidad política del tema, puestos o ambientes limpios, o detendrá el flujo
no debería permitirse que la migración pusiera en ilegal de inmigrantes. En segundo lugar, deben poner
peligro los convenios sobre movimiento de bienes énfasis en el desarrollo a largo plazo y evitar reveses
y capital y otras formas de prestar servicios. innecesarios, fortaleciendo la capacidad de las econo-
mías nacionales de responder a los choques cuando se
ven expuestas al mercado internacional. Las necesida-
E S T R AT E G I A S A L A R G O P L A Z O
des de los países en desarrollo deben tomarse en
■ Los acuerdos de libre comercio no deberían consi- cuenta en las negociaciones de comercio, para que de
derarse como un fin en sí mismos ni deberían manera racional se creen verdaderas oportunidades
recargarse de expectativas poco realistas. Por el con- para el desarrollo y el crecimiento, pudiendo los ciu-
trario, deberían considerarse como parte de un dadanos de estos países convertirse en consumidores
esfuerzo de mayor envergadura dirigido a un alto en la economía global. Esa es la forma en que, a largo
grado de cooperación bilateral y regional en pos plazo, todos lograrán una mayor prosperidad.
de metas comunes. La migración, la mano de obra
y la protección ambiental son ejemplos de temas
N O TA S
que requieren mayor cooperación.
1 Declaración Ministerial, Primera Cumbre de las Américas, Miami,
Florida, . Véase www.ftaa-alca.org/ministerials/miami_e.asp
La liberalización del comercio está atravesando una
crisis de legitimidad en todo el mundo, desde los 2 Carlos Salinas de Gortari, México: Política y Políticas de la
Modernización (Barcelona, España: Plaza & Janes, ). Véanse
agricultores rurales de América Latina, pasando por
especialmente las partes  y .
los productores de algodón de África y los trabaja-

Carnegie Endowment for International Peace 9 |

Empleo, salarios e ingreso del grupo familiar
SANDRA POLASKI uno
E L E M P L E O E S L A P R I N C I PA L F U E N T E D E particular, como el Tratado de Libre Comercio de
para la gran mayoría de la
I N G R E S O FA M I L I A R América del Norte (TLCAN), como creadores de
población en todos los países de América del Norte. fuentes de empleo. En Estados Unidos, por ejemplo,
Por consiguiente, una de las medidas más básicas del el presidente Bill Clinton predijo que el TLCAN
impacto de un tratado de comercio en el bienestar crearía 200.000 puestos de trabajo en sus primeros
de la población es el número de puestos de trabajo dos años de existencia.1 Hoy, el Presidente George
ganados o perdidos como resultado del convenio, la W. Bush promueve pactos de comercio por las mis-
calidad de los mismos y los salarios percibidos. Una mas razones, prometiendo que “generarán puestos
segunda medida importante y estrechamente relacio- bien remunerados para los trabajadores estadouni-
nada es el efecto de la liberalización del comercio en denses”.2 Cuando los tratados de comercio se ven-
la productividad, o cuántos trabajadores producen den al público y los legisladores, sobre la base de su
concretamente en una sesión de trabajo. Al aumen- potencial para crear trabajos y elevar los salarios, es
tar la productividad, es posible pagar mejor a los tra- importante volver a analizar esas promesas, una vez
bajadores sin generar inflación ni recortar las ganan- que haya transcurrido tiempo y se hayan acumulado
cias de la empresa. De esa forma, el aumento de los datos, para determinar los resultados concretos.
salarios puede mantenerse a largo plazo. El aumento Dichos estudios retrospectivos pueden usarse en el
de la productividad que genera salarios más elevados futuro como guías de la política comercial.
incrementará la demanda de consumo interno, esti-
mulando aún más la producción de bienes y servi- Como sucede con otros efectos del TLCAN, no es
cios y creando un círculo virtuoso de crecimiento. El fácil tabular el impacto del tratado en el empleo, los
tercer aspecto económico que debe abordarse al salarios y los ingresos. De todos modos, diversos
medir el impacto del comercio en la persona común aspectos de los efectos del TLCAN pueden estimarse
es de qué forma se distribuyen las ganancias del ahora con cierta confianza. En este capítulo exami-
comercio. Hay ganadores y perdedores en el comer- namos el impacto del TLCAN en el empleo, los
cio, y es imposible evaluar el efecto del intercambio salarios y el ingreso del grupo familiar en cada país
en las sociedades sin saber cuáles grupos ganaron, de América del Norte. Nos concentramos principal-
cuáles perdieron y en qué medida se vieron afectados. mente en México, empero, porque el impacto del
TLCAN en el empleo ha sido mucho mayor allí que
Más allá de los efectos económicos del comercio en en Canadá o Estados Unidos. Luego abordamos las
la población, existe además una razón política consecuencias en materia de políticas para los países
importante para estudiar el impacto del comercio en en el hemisferio que están contemplando decisiones
el empleo. Los líderes políticos suelen promover el en materia comercial que pueden tener consecuen-
comercio en general, y los tratados de comercio en cias similares en el empleo.

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Carnegie Endowment for International Peace 11
C O N C L U S I O N E S P R I N C I PA L E S

P U ESTOS D E T RA BA J O

■ El TLCAN ha producido una ganancia neta decepcionantemente baja en materia de empleo en México. Las
limitaciones de los datos excluyen una tabulación exacta, pero queda claro que los puestos creados en la
manufactura para exportación apenas han seguido el mismo ritmo que los puestos perdidos en la agricul-
tura debido a la importación. También se ha registrado una disminución del empleo en el sector manufac-
turero nacional, debido en parte a la competencia de las importaciones y quizás también al uso de insumos
extranjeros en las plantas de ensamblaje. Cerca del 30 por ciento de los trabajos que se crearon en las
maquiladoras (plantas de ensamblaje para la exportación) en los años noventa han desaparecido. Muchas
de estas operaciones se trasladaron a países de salarios más reducidos en Asia, en particular China.

■ La agricultura mexicana ha sido un perdedor neto en el comercio con Estados Unidos, descendiendo el
empleo en el sector en forma brusca. Las exportaciones de Estados Unidos de cultivos subsidiados, como
el maíz, han reducido los precios de los productos agrícolas en México. Los pobres en las zonas rurales han
soportado la carga del ajuste al TLCAN y se han visto obligados a adaptarse sin el apoyo adecuado del
gobierno.

■ El efecto neto del TLCAN sobre los puestos de trabajo en Estados Unidos ha sido minúsculo, dado el
tamaño de la economía de Estados Unidos y la importancia de otros socios comerciales. Los mejores
modelos hasta la fecha indican que el TLCAN no ha producido un cambio neto en el empleo o ha signifi-
cado una ganancia neta muy pequeña de puestos de trabajo.

■ El antecesor del TLCAN, el Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos (CUFTA), entró en
vigor en 1989 y al principio ocasionó pérdidas sustanciales netas de trabajo en los sectores sujetos al
comercio en Canadá. Después de cinco años, las pérdidas cesaron y la fabricación de manufacturas para
exportar empezó a aumentar nuevamente. Un decenio después de la aprobación de CUFTA, el empleo en el
sector de manufacturas se recuperó hasta llegar a los niveles anteriores al tratado de comercio y ha
seguido creciendo moderadamente desde entonces.

P R O D U CT I V I DA D

■ La productividad ha aumentado en los tres países durante el último decenio. El TLCAN y CUFTA probable-
mente desempeñaron una función importante en el crecimiento observado de la productividad en México y
Canadá, porque ambos países redujeron sus aranceles profundamente y quedaron expuestos a la compe-
tencia de su gigante vecino. En Estados Unidos, el TLCAN probablemente ha jugado un papel limitado o
insignificante en el aumento de la productividad por dos razones: los aranceles de Estados Unidos ya eran
bajos antes del TLCAN y el comercio con el resto del mundo juega un papel mucho más importante.

■ El aconsejable crecimiento de la productividad puede haber tenido el efecto colateral imprevisto de reducir
la tasa de crecimiento del empleo, ya que la creación de nuevos puestos se redujo a medida que los traba-
jadores que ya figuraban en las nóminas de sueldos produjeron más.

SALARIOS

■ Los salarios reales para la mayoría de los mexicanos son más bajos hoy que cuando el TLCAN entró en
vigor. Este sorprendente revés en los salarios es atribuible principalmente a la crisis del peso de 1994 a
1995. Sin embargo, durante el período del TLCAN, el aumento de la productividad no se tradujo en un
aumento salarial, como sucedió en períodos anteriores en México.

■ Los salarios mexicanos, por otra parte, están divergiendo, en lugar de converger, de los salarios de
Estados Unidos.

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12 La Promesa y la Realidad del TLCAN
■ Ya que el impacto neto del TLCAN en el empleo en Estados Unidos es reducido, el impacto en los salarios
en general es también mínimo. Pero la creciente brecha entre los salarios de los trabajadores calificados y
no calificados es atribuible en parte al comercio, y el TLCAN como uno de los factores en el intercambio
comercial de Estados Unidos probablemente represente una porción del crecimiento observado en la desi-
gualdad en materia de salarios.

■ Los salarios reales generales en Canadá fueron sólo levemente mayores en 2002 que cuando CUFTA entró
en vigor en 1989, pero los ingresos en el sector manufacturero fueron algo mejores. Ello indica que el
TLCAN y CUFTA no produjeron un impacto negativo en los salarios, ya que los ingresos en los sectores no
afectados del comercio aumentaron más lentamente que en el sector de manufacturas. Como en el caso
de México, los aumentos de productividad en Canadá superaron en forma significativa los aumentos sala-
riales.

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO

■ La desigualdad en materia de ingresos ha estado en aumento en México desde la entrada en vigor del
TLCAN, lo cual revirtió una breve tendencia decreciente a comienzo de los años noventa. Comparado con
el período anterior al TLCAN, el 10 por ciento de los hogares con más altos ingresos han aumentado su
proporción del ingreso nacional, mientras que 90 por ciento han perdido su participación en los ingresos o
no han experimentado ningún cambio. La desigualdad regional dentro de México también ha aumentado,
revirtiendo una tendencia de larga data hacia la convergencia en los ingresos regionales.

■ La desigualdad en materia de ingresos en Estados Unidos registró un aumento durante el decenio anterior
al TLCAN y ha seguido incrementándose. La creciente brecha salarial entre los trabajadores calificados y
no calificados es una de las causas, y en la medida en que el comercio sea un factor en la brecha salarial,
también está implicado en la creciente desigualdad.

■ A pesar de que los ingresos estén relativamente más nivelados en Canadá que en México o Estados
Unidos, la desigualdad en materia de ingresos ha registrado una marcada tendencia ascendente desde la
puesta en vigor de CUFTA en 1989. El 20 por ciento más rico de los hogares canadienses ha aumentado su
proporción de los ingresos nacionales durante el período, mientras que el resto ha experimentado disminu-
ciones. Sólo el 20 por ciento superior de los hogares percibieron ingresos reales más elevados en 2000
que en 1989. Dado que los salarios en el sector manufacturero tuvieron un mejor desempeño que los sala-
rios en la mayoría del resto de los sectores, parece claro que los cambios salariales inducidos por el
comercio no fueron la causa del aumento observado de la desigualdad en Canadá. En realidad, una reduc-
ción en la transferencia de pagos del gobierno, que juega un papel importante en los ingresos del 40 por
ciento de los hogares en la base, explica la mayor parte del cambio. La posibilidad de que un incremento
del intercambio comercial debilite la red de seguridad social canadiense fue motivo de inquietud de los
detractores de CUFTA, pero no hay pruebas claras que validen una relación causal.

GANADORES Y PERDEDORES

La experiencia de cada uno de los países del TLCAN confirma la predicción de la teoría del intercambio
comercial, en cuanto a que en su seno habrá ganadores y perdedores. Los perdedores pueden ser tan o
más numerosos que los ganadores, en especial en el corto a mediano plazo. En Canadá, demoró un
decenio para que el empleo del sector manufacturero se recuperara de los desplazamientos iniciales oca-
sionados por CUFTA. En México, los agricultores todavía están procurando adaptarse a los cambios indu-
cidos por el TLCAN.

Los costos de ajuste en el corto a mediano plazo que confrontan los perdedores del intercambio comercial
pueden ser graves, y los perdedores suelen coincidir con los segmentos de la sociedad menos capaces de
hacer frente al ajuste, debido a aptitudes insuficientes, exiguos ahorros y movilidad limitada. También debe
reconocerse que es posible que haya perdedores permanentes en el comercio, debido a estas limitaciones.

Carnegie Endowment for International Peace 13 |

 como la eliminación de los aranceles mexicanos a los
México productos de Estados Unidos y Canadá (lo cual
podría aumentar las importaciones mexicanas de
P U ESTOS D E T RA BA J O
Estados Unidos y Canadá y de ese modo eliminar
México posee una abundancia de puestos de trabajo. puestos de trabajo en México) para comprender el
Las tasas muy elevadas de crecimiento demográfico a impacto de los recortes arancelarios del TLCAN en
mediados de los años setenta se tradujeron en una el empleo de México. La siguiente discusión se cen-
protuberancia demográfica en la fuerza laboral a tra en los cambios arancelarios entre México y
fines de los años noventa, a medida que las personas Estados Unidos, debido a que el intercambio comer-
nacidas en años anteriores de alto crecimiento cial entre México y Canadá representa un fragmento
maduraron y empezaron a buscar trabajo. Por otra muy reducido del comercio total de México.4
parte, durante los años ochenta y noventa, las muje-
res se incorporaron a la fuerza laboral a un ritmo Con el TLCAN, Estados Unidos redujo los arance-
cada vez mayor, en parte debido a la disminución de les en la mayoría de las manufacturas mexicanas,
la tasa reproductiva, pero también por la necesidad registrándose los recortes más grandes en los textiles
de contribuir al ingreso familiar durante las crisis y la ropa, seguidos de reducciones más moderadas
económicas recurrentes. En términos generales, la pero aún significativas en calzado, productos quími-
fuerza laboral mexicana aumentó de 32,3 millones cos, manufacturas varias y equipo de transporte.
inmediatamente antes del TLCAN a 40,2 millones Estados Unidos también redujo los aranceles a los
en 2002, lo cual significa que México necesitaba casi productos agrícolas y aumentó las cuotas, aunque
un millón de puestos por año sencillamente para uno de los principales productos agrícolas de
absorber el crecimiento en la oferta de mano de México, el azúcar, sigue restringido por medio de
obra.3 aranceles y cuotas. Otros cultivos mexicanos enfren-
tan restricciones estacionales que se prevee eliminar
La teoría económica indica que la apertura al en 2008. Entretanto, México redujo los aranceles
comercio aumentará la demanda de mano de obra drásticamente en los productos agropecuarios y
en un país con abundancia de mano de obra y por prácticamente en todas las manufacturas de Estados
ende aumentará el número de puestos, los jornales Unidos. Algunos aranceles se mantendrán en pro-
percibidos o ambos. Claramente, ese sería un efecto ductos agrícolas sensibles como el maíz y el frijol
deseable para un país con una fuerza laboral nume- hasta 2008, pero en la práctica el gobierno mexicano
rosa y en aumento como México. Sin embargo, en ya ha permitido considerables importaciones de
la práctica, el efecto de un tratado de comercio maíz libres de aranceles por encima de la cuota.
como el TLCAN depende de muchos factores,
como qué aranceles redujo o eliminó cada país, con El modelo de intercambio comercial entre los dos
qué rapidez y en qué secuencia. También depende países sufrió varias modificaciones debido a estos
de otras cláusulas negociadas del tratado —y políti- recortes. Desde el punto de vista de México, los
cas gubernamentales conexas— que inciden en deci- cambios acumulativos marcaron el pasaje de un
siones sobre inversión, producción y puestos de tra- déficit comercial neto con Estados Unidos antes del
bajo, y en el saldo general de ganancias y pérdidas TLCAN a un superávit comercial neto considerable
provenientes del tratado de comercio negociado. en 2002. El superávit neto general disfraza un cre-
ciente déficit en el comercio agrícola con Estados
Por lo tanto, es necesario analizar tanto la elimina- Unidos más que compensado por un excedente en
ción de aranceles a las exportaciones de México a las manufacturas de exportación provenientes de
sus vecinos del norte (lo cual podría aumentar las México. El renglón servicios arroja un pequeño
exportaciones y por ende los puestos de trabajo) déficit a favor de México (véase la figura 1).

|
14 La Promesa y la Realidad del TLCAN
Empleo en el sector de manufacturas. Traducir recuperación que produjo 91.000 puestos de trabajo
estos cambios de los patrones del comercio en adicionales en su mejor momento en mayo de 2000
impacto en el empleo no es fácil, pero es posible antes de declinar nuevamente en los últimos tres
determinar números aproximados de puestos de tra- años. La baja reciente fue motivada en gran parte
bajo con razonable certeza. En las manufacturas, la por la recesión en Estados Unidos. Debido a que el
tarea se complica por la disponibilidad de datos. El TLCAN ha vinculado a México más estrechamente
gobierno mexicano sigue el empleo en el sector por a la economía de Estados Unidos, el ciclo económi-
medio de dos series de datos aparte. Un estudio co de éste último ha llegado a jugar un papel domi-
abarca las plantas medianas y grandes que represen- nante en la suerte económica de México. En mayo
tan alrededor del 80 por ciento de la producción de 2003 había 1,3 millones de trabajos en el sector
industrial, pero excluye el sector de maquiladoras.5 manufacturero sin contar las maquiladoras, alrede-
Otro estudio cubre las maquiladoras, que son plan- dor de 100.000 menos que cuando el TLCAN entró
tas de ensamblaje para la exportación. en vigor (véase la figura 2).

En general, el empleo en el sector manufacturero El programa de maquiladoras fue creado por México
que no incluye las maquiladoras en México fue y Estados Unidos en 1965 para permitir importacio-
menor en 2003 que en 1994, a excepción de las nes de materiales y componentes a México, exentas
microempresas, que se encuentran principalmente de aranceles e impuestos, para su emsamblado y
en el sector informal.6 El empleo en manufacturas reexportación a Estados Unidos. Se ha concentrado
sin incluir las maquiladoras se mantuvo en alrededor en los sectores de indumentaria, repuestos para
de 1,4 millones en enero de 1994, descendió brusca- automotores y electrónica. El aumento de puestos
mente durante la crisis del peso, luego empezó una de trabajo en las maquiladoras no es atribuible prin-

Figura 1. Balanza comercial de México con Estados Unidos, por sector Figura 2. Sector de manufacturas sin inclusión de maquiladoras
MILLONES DE DÓLARES E M P L E O T O TA L , 1 D E E N E R O D E C A D A A Ñ O

30,000 1,500,000
Servicios
Agricultura
Manufacturas
25,000
1,450,000

20,000
1,400,000

15,000
1,350,000
10,000

1,300,000
5,000

1,250,000
0

-5,000 1,200,000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: Recopilada por la Comisión de Comercio Internacional de Fuente: Instituto Nacional de Estadisticas, Geografía e Informática de
Estados Unidos a partir de estadísticas oficiales de la División de México (INEGI), Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS),
Censos del Departamento de Comercio de Estados Unidos. Encuesta Industrial Mensual (EIM).

Carnegie Endowment for International Peace 15 |

 cipalmente al TLCAN, ya que el programa precede de manera que el empleo en ese sector puede atri-
al tratado, pero el TLCAN introdujo recortes aran- buirse en gran medida al comercio (aunque no
celarios significativos en la industria de la indumen- exclusivamente al comercio generado por el
taria y por ello estimuló al subsector de las maquila- TLCAN). En contraposición, los datos sobre el
doras. Al mismo tiempo, el TLCAN inició el proce- empleo en el sector manufacturero que no incluye a
so de eliminación progresiva de las singulares venta- las maquiladoras mezclan la producción para la
jas tributarias y arancelarias del programa de maqui- exportación con la producción para los mercados
ladoras, al mismo tiempo que concedió similar trata- nacionales. Por lo tanto, resulta difícil determinar la
miento a los fabricantes que no pertenecían a las proporción del empleo atribuible a las exportacio-
maquiladoras en México. Muchos observadores nes. Un estudio indica que la participación del
esperan que la proporción de exportaciones de empleo en el sector manufacturero, sin incluir a las
manufacturas de México provenientes de las maqui- maquiladoras, asociado con las exportaciones
ladoras siga descendiendo con el transcurso del aumentó aproximadamente 500.000 trabajos entre
tiempo. 1994 y 1999 y luego disminuyó.7 De esos puestos
de trabajo, 450.000 se basaban en exportaciones a
Las plantas de ensamblaje de las maquiladoras agre- Estados Unidos.
garon alrededor de 800.000 puestos de trabajo entre
la aprobación del TLCAN en enero de 1994 y el Sólo parte del crecimiento del empleo en el sector
empleo máximo del sector en 2001. Luego perdie- de exportaciones, con o sin inclusión de las maquila-
ron alrededor de 250.000 puestos hasta mayo de doras, puede atribuirse al TLCAN. La devaluación
2003. Actualmente, las maquiladoras emplean cerca del peso de 1994 a 1995 significó un impulso
de 550.000 trabajadores más de los que empleaban importante a todas las exportaciones mexicanas, ya
antes del TLCAN (véase la figura 3). Las maquila- que el dólar podía comprar más de dos veces el valor
doras producen casi totalmente para la exportación, de los productos mexicanos después de la devalua-
ción. Un estudio de la Comisión Internacional de
Figura 3. Empleo en las maquiladoras en México Comercio de Estados Unidos (USITC) descubrió
E M P L E O T O TA L , 1 D E E N E R O D E C A D A A Ñ O
que la devaluación del peso de 1994 a 1995 tuvo
mayor impacto en el aumento de las exportaciones
1,400,000
mexicanas de productos manufacturados a los
1,300,000 Estados Unidos que todos los cambios arancelarios
1,200,000 relacionados con el TLCAN combinados.8 Si uno
utiliza las conclusiones de la USITC sobre el impac-
1,100,000
to relativo de diversos factores en los cambios que
1,000,000 experimentaron las exportaciones mexicanas a
900,000 Estados Unidos, los recortes arancelarios del
TLCAN podrían explicar alrededor de un cuarto del
800,000
aumento total en los puestos de trabajo en el sector
700,000 de manufactura para la exportación (con o sin
600,000 inclusión de las maquiladoras), o el agregado de
alrededor de 250.000 puestos, mientras que la deva-
500,000
luación del peso, menores costos de transporte y
400,000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
otros factores justifican el resto.9

Fuente: INEGI, Indicadores mensuales de la industria de la maquiladora.

La realidad indica que durante los años del TLCAN
se ha registrado un fuerte crecimiento en el volu-

|
16 La Promesa y la Realidad del TLCAN
men de manufacturas para la exportación, pero un explica en parte la debilidad del empleo en el sector
aumento muy decepcionante del empleo en el sector manufacturero.11
manufacturero. Esta divergencia no deseada entre la
producción de manufacturas y el aumento del Otro factor importante en la disminución del
empleo surgió en México a mediados de los años empleo en la industria manufacturera nacional es
ochenta, pero parece haberse profundizado desde la que ciertas manufacturas mexicanas han sido despla-
aprobación del TLCAN.10 Se han ofrecido varias zadas directamente por las importaciones. El creci-
explicaciones sobre este resultado. Una explicación miento limitado del empleo que se ha registrado en
obvia es el aumento de la productividad, que reduce la industria manufacturera para el mercado nacional
la cantidad de puestos creados en cualquier nivel de se ha observado principalmente en empresas muy
exportaciones. Si bien es cierto que la productividad pequeñas y en el sector informal, con bajas remune-
aumentó en el sector manufacturero mexicano raciones y generalmente sin beneficios.
durante la mayor parte de los años noventa, las
ganancias fueron bastante moderadas, y por sí solas El modelo de manufacturas para exportación en
no pueden explicar el crecimiento muy lento en el México tampoco ha logrado generar demasiado cre-
empleo del sector manufacturero. cimiento en puestos de trabajo de alta especializa-
ción, en áreas como investigación, ingeniería, diseño
Un factor que probablemente explique parte del y contabilidad. Un estudio de la composición en
fenómeno es que el sector de manufacturas para materia de aptitudes en los puestos en el sector
exportación en México se basa cada vez más en un manufacturero en México determinó que en 2000 la
modelo de producción en el cual se importan com- proporción de la mano de obra calificada en el sec-
ponentes para su procesamiento o armado y poste- tor de manufacturas fue sólo 9,9 por ciento.12 La
rior reexportación. En este modelo, el efecto indirec- composición de mano de obra calificada en la indus-
to de dichas operaciones sobre el resto de la econo- tria manufacturera fue en realidad menor a la parti-
mía es muy limitado, porque sólo una serie limitada cipación promedio de mano de obra capacitada en
de operaciones de procesamiento o ensamblado la economía general, 13,9 por ciento.
beneficia el mercado laboral. No se crean vínculos
de concatenación progresivos y regresivos, como el La creación limitada de empleo dentro del modelo
estímulo de empresas que proveen piezas y materia- de fabricación actualmente prevalente en México es
les, lo cual limita el efecto multiplicador de cual- de especial preocupación cuando se analiza en el
quier incremento de las exportaciones. Este modelo contexto de otros cambios que probablemente pue-
es muy claro en el sector de maquiladoras, en el cual dan afectar el futuro aumento del empleo en el sec-
se importa el 97 por ciento de los componentes y tor. México tuvo la ventaja de ser el primer país de
sólo 3 por ciento se produce localmente en México. bajos salarios en suscribir un tratado de libre comer-
Pero el sector exportador que no incluye a las cio con Estados Unidos. Sin embargo, a medida que
maquiladoras exhibe patrones similares. La produc- se negocian más tratados de libre comercio, se
ción dentro de la empresa (intrafirma) llevada a amplían los programas de preferencia unilateral y
cabo por empresas multinacionales que operan en aumenta la afiliación de la Organización Mundial
México en sectores como el de industrias automotri- del Comercio (OMC), la ventaja de ser el que actuó
ces y de electrónica depende en gran medida de primero se diluye progresivamente. La accesión de
insumos importados. Parece probable que los fabri- China a la OMC, en particular, ha significado una
cantes mexicanos que anteriormente proveyeron creciente competencia para las exportaciones de
insumos a grandes empresas del sector manufacture- manufacturas mexicanas, en particular en los secto-
ro han perdido una parte significativa de la produc- res con gran intensidad de mano de obra como la
ción de insumos a los proveedores extranjeros y ello indumentaria y la electrónica. En 2003, China

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Carnegie Endowment for International Peace 17
L A C R I S I S D E L P E S O : ¿T U V O Q U E V E R C O N E L T L C A N ?

L
a historia de la crisis del peso mexicano en 1994 es básicamente una historia de enormes
entradas de capital desde 1991 hasta principios de 1994, luego salidas abruptas a finales de 1994
y 1995. Tal como sucedió en otras crisis financieras en países en desarrollo en los años noventa,
el volumen y en definitiva la dirección de los flujos de capital fue en parte consecuencia de decisiones
políticas del gobierno nacional y en parte el resultado de factores que escapaban al control del
gobierno.

La entrada de inversiones de capital a principios de los años noventa fue un cambio acogido con bene-
plácito en México después del decenio perdido de los años ochenta, cuando el reintegro de la enorme
deuda de períodos anteriores suprimió el crecimiento económico y los niveles de vida. Una reestructu-
ración de esa deuda por medio del plan Brady liderado por Estados Unidos en 1989, una serie de priva-
tizaciones a comienzos de los años noventa y el aumento de los precios del petróleo asociados a la
Guerra del Golfo de 1991 ayudaron a sacudir a México de su traspié económico. Entretanto, México
comenzó las negociaciones con Estados Unidos y Canadá en lo que se convertiría en el TLCAN, con lo
cual aumentó la confianza de los inversionistas de que los productos mexicanos tendrían acceso al
enorme mercado de Estados Unidos y que las inversiones en México estarían protegidas por una ambi-
ciosa cláusula incluida en el nuevo tratado de comercio. Otro ingrediente importante fue que México
emprendió una liberalización financiera a partir de fines de los años ochenta que eliminó la mayoría de
los controles del capital y el intercambio, posibilitando así una mayor movilidad de capital.

Juntas, estas decisiones políticas representaron un aspecto de la atracción que México empezó a signi-
ficar para la inversión extranjera y la fuga de capitales nacionales. El otro aspecto fue que en el mismo
período se produjo una recesión económica en la mayoría del mundo desarrollado, que comenzó con
contracciones en Europa y Japón en 1990 y una recesión en Estados Unidos en 1991. Las autoridades
monetarias de esos países redujeron las tasas de interés para tratar de reactivar las economías nacio-
nales, lo cual significó que los rendimientos más altos en países como México se convirtieran en algo
aún más atractivo para los inversionistas en forma relativa.

Durante el período que precedió a la crisis, México mantuvo un régimen de cambio relativamente fijo,
conocido como flotación libre del tipo de cambio, mediante la cual el peso estaba vinculado al dólar de
Estados Unidos.13 Los inversionistas acogieron este tipo de arreglo como algo positivo en ese
momento. En la medida que las políticas monetarias del gobierno se percibieron como creíbles, el
régimen fijo creó una previsibilidad en materia de tipo de cambio, eliminando el riesgo que significa
para los inversionistas el tipo de cambio.

Las renovadas entradas de capital fueron dominadas por el capital de cartera, o sea, inversión en
bonos públicos y acciones y bonos de sociedades a diferencia de inversión directa en instalaciones y
equipos. Cerca del 60 por ciento de la inversión de cartera se realizó en bonos. Según indica el cuadro
1, la inversión de cartera representó 63 por ciento, 76 por ciento y 85 por ciento de las entradas de
capital en 1991, 1992 y 1993, respectivamente. Fue sólo en 1994, cuando el TLCAN entró en vigor, que la
inversión directa extranjera (en fábricas, equipo, explotaciones agropecuarias y otros negocios) sobre-
pasó las inversiones de cartera a corto plazo.14 La inversión de cartera es mucho más móvil o “libre”
que la inversión directa extranjera, ya que ésta última implica actividades como construcción de
fábricas y adquisición de equipos que pueden ser difíciles de revender. Las inversiones en bonos

Cuadro 1. Inversión en cartera externa e inversión directa extranjera en México

M I L L O N E S D E D Ó L A R E S D E E S TA D O S U N I D O S

Año Inversión en cartera externa Inversión directa extranjera

1990 3,369 2,549
1991 12,741 4,742
1992 18,041 4,393
1993 28,919 4,389
1994 8,185 10,972
1995 -10,140 6,963

Fuente: International Monetary Fund, International Financial Statistics, Octubre de 1996.

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18 La Promesa y la Realidad del TLCAN
públicos mexicanos fueron inversiones a muy corto plazo, ya que la mayoría de los bonos se emitieron
por un plazo de tres meses.

En febrero de 1994, la Reserva Federal de Estados Unidos aumentó las tasas de interés por primera vez
desde la recesión de principios de los años noventa, en lo que iba a ser una serie de aumentos de la
tasa a medida que Estados Unidos experimentaba una fuerte reactivación económica. Con la reducción
de la diferencia entre tasas de Estados Unidos y México, los flujos de capital de cartera a México se
contrajeron bruscamente durante los siguientes tres meses, a menos de un quinto de su nivel anterior.
Al mismo tiempo, una nueva turbulencia política surgió en México, incluida la revuelta de un grupo indí-
gena en Chiapas y el asesinato del candidato presidencial del partido en el poder. El gobierno mexicano
tuvo que refinanciar la deuda existente (los bonos de tres meses, denominados CETES) en este
ambiente difícil. A esta altura, el gobierno tomó dos decisiones fatídicas. En primer lugar, convirtió la
deuda pública en pesos a títulos en dólar (llamados tesobonos) al vencerse los bonos de tres meses. De
ese modo acordó asumir el riesgo del tipo de cambio (antes a cargo de los inversionistas) si el tipo de
cambio del peso con el dólar se tornara insostenible. La segunda decisión fue seguir “esterilizando” los
fondos de las transacciones internacionales de cambio, o sea, mantenerlos fuera del medio circulante
nacional. De la misma forma que algunos fondos se mantuvieron fuera de la base monetaria nacional a
medida que ingresaron a México a comienzos de los años noventa (manteniéndose como reservas de
divisas), ahora la salida quedaba cubierta por esas reservas, lo cual permitía al Banco de México inter-
venir para mantener al peso en su banda de paridad durante la mayor parte de 1994. Ello permitió al
gobierno evitar la caída del peso y una contracción económica durante los tres primeros trimestres de
1994, período que precedió a las elecciones presidenciales en México.

Sin embargo, para fines de 1994 estas reservas estaban prácticamente agotadas. El gobierno no
publicó datos que permitieran conocer la situación exacta, pero los inversionistas y los especuladores
empezaron a prever que el gobierno se quedaría sin reservas y se vería obligado a devaluar el peso.
Con el fin de sortear esa eventualidad, los inversionistas se movilizaron para retirarse de las inver-
siones mexicanas y cambiar los pesos por dólares con ese fin. En respuesta a la creciente demanda de
dólares y la merma de las reservas extranjeras, el Banco de México ensanchó la banda de paridad del
peso entre 2 y 15 por ciento. Ello fue contrario a las expectativas de los inversionistas (y de hecho la
información oficial) de que no se produciría una devaluación. Además de las demás presiones que se
habían estado acumulando, el peso perdió valor. El Banco de México sufrió grandes pérdidas de
reservas durante los siguientes dos días y el 22 de diciembre de 1994 anunció que el peso podría flotar.
En diez días el peso se había depreciado 55 por ciento, luego de lo cual siguió desplomándose hasta
alcanzar 7,64 por dólar hacia fines de 1995.

Al evaluar retrospectivamente las decisiones políticas del gobierno mexicano, es útil recordar que
hasta 1994 Estados Unidos y las instituciones financieras multilaterales utilizaban a México como
modelo de desarrollo económico. Pero una parte importante del éxito evidente de México como atrac-
ción de capital internacional se basaba en un factor —reducidas tasas de interés a nivel mundial— sobre
las cuales México no tenía ningún control. México multiplicó esta vulnerabilidad distendiendo todos los
controles de los flujos de capital por medio de políticas agresivas de liberalización financiera, de modo
que no tuvo manera de controlar la situación cuando los inversionistas cambiaron de política. Las
entradas de capital eran enormes comparadas con el tamaño de la economía, inflándola como una
burbuja. La turbulencia de las salidas de capital fue por ende también muy grande. La crisis del peso
se convirtió en la primera crisis financiera de la globalización, a la que siguieron otras. En vista de la
experiencia mexicana, parece claro que los flujos de capital muy grandes, especialmente los de cartera
libre y sin compromiso, pueden ser desestabilizantes para cualquier régimen de política macroeconó-
mica en los países en desarrollo.

Los Estados Unidos han adoptado recientemente la posición de que los socios comerciales deben eli-
minar todos los controles de capital existentes como parte de cualquier convenio de libre comercio.
Pero la experiencia de México con la liberalización financiera, que precede al TLCAN, demuestra clara-
mente que ésta no es una política prudente para un país en desarrollo que interactúa con fuerzas
financieras mundiales mucho más grandes. Los países en desarrollo demostrarían prudencia al negarse
a la presión de eliminar los controles del capital como parte de los tratados de libre comercio.

|
Carnegie Endowment for International Peace 19
desplazó a México como el segundo exportador a los El creciente déficit comercial se ha traducido en pér-
Estados Unidos, después de Japón. No es accidental didas de puestos de trabajo en la agricultura. En rea-
que México haya sido el último miembro de la lidad, el empleo agrícola en México aumentó leve-
OMC en aceptar los términos de accesión de China mente a fines de los años ochenta y principios de los
a la organización comercial. La proliferación de con- noventa, empleando a 8,1 millones de mexicanos a
venios de libre comercio de parte de los Estados fines de 1993, apenas antes de que el TLCAN entra-
Unidos también significa que el valor de las ventajas ra en vigor. El empleo en el sector comenzó a descri-
de acceso al mercado de México sufrirá una erosión bir luego una tendencia descendente, con 6,8 millo-
en la medida que otros países de bajos jornales nes empleados a fines de 2002, una pérdida de 1,3
obtengan un acceso similar. Por ejemplo, una pro- millones de puestos.16 Si bien no toda esa reducción
puesta de un tratado de libre comercio con América puede atribuirse al TLCAN, otras fuerzas que incidí-
Central agregaría un banco considerable de mano de an en el comercio, como la brusca devaluación del
obra de menor remuneración a la oferta regional de peso entre 1994 y 1995, empujaron en la dirección
mano de obra, socavando la ventaja actual de opuesta, hacia un mayor crecimiento de las exporta-
México. ciones mexicanas si se las compara con las importa-
ciones. En realidad, 1995 fue el único año pos
Empleo agrícola. Como señaláramos, México ha TLCAN en que México registró un superávit en su
registrado un déficit comercial neto en productos comercio agrícola con Estados Unidos, y el empleo
agrícolas con Estados Unidos todos los años desde agrícola mejoró luego moderadamente durante un
que el TLCAN entró en vigor, a excepción de 1995, breve lapso. Sin embargo, una vez estabilizado el
el año en que se produjo la crisis del peso, cuando la peso, la balanza comercial agrícola nuevamente se
enorme devaluación del peso tornó a la mayoría de volcó contra México y el empleo agrícola siguió
los productos con precio en dólar en demasiado cos- declinando. Durante este período, México también
tosos para los mexicanos. El deficit comercial agríco- estaba liberalizando el comercio con otros socios, de
la existía antes del TLCAN, pero aumentó después manera que todo el impacto no puede imputarse al
de la aprobación del tratado de comercio y fue TLCAN. Pero la OMC ha determinado que México
mayor en 2002 que en cualquier año anterior. Los redujera sus aranceles agrícolas mucho más para
aranceles en la mayoría de los cultivos sensibles Estados Unidos que para otros socios comerciales.17
tanto en Estados Unidos como en México aún no se Por lo tanto, la liberalización del comercio agrícola
han eliminado, y en ese sentido la naturaleza del vinculada al TLCAN es el factor más importante en
comercio bilateral agrícola seguirá evolucionando. la pérdida de trabajos agrícolas en México (véase la
Sin embargo, el modelo actual desafía la sabiduría figura 4).
convencional de que la liberalización agrícola es
positiva para el país en desarrollo en una relación La pérdida de empleos en el sector agropecuario
comercial con una economía desarrollada. El único compensó en gran parte el aumento de empleo en el
aspecto ventajoso para México, un aumento en las sector de manufacturas para exportación que se
exportaciones de frutas y vegetales, no ha marchado registró después de la entrada en vigor del TLCAN.
al mismo ritmo que las importaciones de granos y Como señaláramos, es imposible establecer con pre-
semillas oleaginosas de Estados Unidos. Ello puede cisión qué proporción de los 1,3 millones de puestos
deberse en parte a una mayor eficiencia entre los ganados en el sector de manufacturas para exporta-
productores de Estados Unidos, pero también en ción (en el punto máximo de empleo en 2000) y los
parte a los subsidios de Estados Unidos. Según una 1,3 millones de puestos agrícolas perdidos entre
estimación, el maíz de Estados Unidos se vendió en 1994 y 2002 es directamente atribuible al TLCAN.
México desde 1999 a 2001 a precios 30 por ciento o Sin embargo, está claro que la suma de los efectos
más por debajo del costo de producción.15 del tratado de comercio hasta la fecha no ha repre-

|
20 La Promesa y la Realidad del TLCAN
 puestos de trabajo en la manufactura para consumo
Figura 4. Empleo mexicano en la agricultura interno.
EMPLEADOS

8,500,000
Empleo en el sector de servicios. El TLCAN ha
tenido poco efecto directo sobre el empleo en el sec-
tor de servicios, debido a que la mayoría de los ser-
8,000,000 vicios no se comercian y, si así fuera, como es el caso
de los servicios financieros y de telecomunicaciones,
no requieren demasiada mano de obra. México ha
7,500,000
registrado un pequeño déficit en los servicios con
Estados Unidos, de modo que cualquier impacto en
7,000,000
el empleo probablemente sea negativo, aunque no
de magnitud grande. No obstante, el sector de servi-
cios es fundamental para comprender la situación
6,500,000 laboral mexicana, porque es donde la mayoría de los
mexicanos encuentran empleo. Es también el epi-
centro del crecimiento en el denominado sector
6,000,000
1993 1994a 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 informal. La proporción del empleo total encontra-
do en el sector de servicio aumentó de 51 por ciento
Fuente: INEGI/STPS, Encuesta Nacional de Empleo (ENE).
Nota: La agricultura se refiere actualmente al sector primario, que inmediatamente antes de que el TLCAN entrara en
también incluye pesca y silvicultura.
a. No se disponía de datos para 1994. vigor a 57 por ciento en 1997. La mayor parte de
este incremento se debió a la absorción del trabajo
de la mano de obra del sector agropecuario, que dis-
sentado una ganancia neta importante en el empleo minuyó de 25,7 por ciento de empleo en 1993 a
general y es posible que haya significado una pérdi- 17,3 por ciento en 2002 (ver figura 9).18
da neta de puestos de trabajo para México. Por otra
parte, los efectos a largo plazo siguen siendo incier- Como comentáramos, el desplazamiento de los agri-
tos, ya que la mayoría de los aranceles a las manu- cultores de subsistencia, en parte debido al aumento
facturas ya se han eliminado, mientras que los aran- de las importaciones agrícolas de Estados Unidos
celes a los productos agrícolas más sensibles aún no como resultado de los recortes arancelarios del
han desaparecido. TLCAN, impulsó a las familias a luchar para mante-
ner niveles de ingresos adecuados. México no cuenta
Si bien es cierto que la evolución del empleo vincu- con un programa de seguro de desempleo, de modo
lado al comercio desde la aprobación del TLCAN es que los trabajadores desplazados deben encontrar
decepcionante, la sustitución de los trabajos agríco- alternativas de trabajo. Debido al aumento lento del
las por trabajos de manufactura se considera en empleo en el sector de manufacturas, al igual que las
general positiva para el desarrollo, lo cual representa aptitudes limitadas de muchos trabajadores agríco-
un movimiento ascendente en la escalera de produc- las, se encontró (o creó) empleo principalmente en
ción. Sin embargo, como señaláramos, existen puestos mal remunerados, de poca productividad en
motivos de preocupación en torno del sector el sector de servicio, como trabajo doméstico, venta
manufacturero de México. Entre otros motivos, en la calle, servicios personales y reparaciones. Gran
debido al desarrollo limitado de los nexos de fabrica- parte de esta actividad se registró en el sector infor-
ción hacia adelante y hacia atrás que multiplicarían mal, que incluye el trabajo por cuenta propia,
la creación de trabajos, la erosión de la ventaja de empleo en microempresas y otras formas de empleo
México por ser el primero y la disminución de los que no ofrecen beneficios como seguro de enferme-

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Carnegie Endowment for International Peace 21
CÓMO SOBREVIVEN LAS FAMILIAS RURALES 19 aumentó cuando los ingresos del grupo familiar se con-
trajeron bruscamente durante la grave recesión que
La economía rural en México ha cambiado extraordina- siguió a la crisis del peso en 1995. La producción se ha
riamente durante el último decenio, como resultado del mantenido en niveles similares, a pesar de las importa-
TLCAN, otros tratados de comercio y alteraciones en ciones de maíz más barato de Estados Unidos (véanse
las políticas gubernamentales. Estos factores han pre- las figuras 5–8. Los datos de 2001 y 2002 son prelimi-
cipitado a la población rural a una vorágine de cambios nares).
que superan su capacidad de control. Si bien algunos
agricultores en mediana y gran escala se han adaptado Los agricultores de subsistencia producían principal-
a las nuevas oportunidades de mercado —a menudo mente para su propio consumo, aunque parte del incre-
con el apoyo del gobierno mexicano o la inversión mento también estaba destinado a los mercados
extranjera—, a un gran número de agricultores de sub- locales. O el maíz importado más barato no llegaba a
sistencia les ha ido mal. Los hogares rurales ya los mercados en las zonas remotas debido a los malos
inmersos en bajos niveles de vida sienten presiones caminos y otros factores, o la falta de ingreso en efec-
cada vez más intensas, al mismo tiempo que suelen no tivo incidió en la decisión de “cultivar o comprar”. Un
tener a su alcance actividades económicas alterna- factor adicional parece ser la preferencia por varie-
tivas, o las mismas no poseen ningún atractivo. dades autóctonas de maíz a diferencia del maíz impor-
tado, tanto entre las familias rurales como las urbanas
En respuesta, muchos hogares rurales han adoptado de bajos ingresos, lo cual ha ayudado a mantener el
complejas estrategias de supervivencia que incluyen mercado del maíz tradicional y los productos alimenta-
una mezcla de mayor producción de cultivos básicos, rios con valor agregado usando el maíz como un
cierta diversificación de la producción agrícola, jor- insumo, como es el caso de los tamales, el posole y los
nadas de trabajo más largas y mayores actividades sopes.
complementarias, a menudo en el sector informal y en
algunos casos en las plantas maquiladoras que se han Parece además que en la medida que más trabajadores
mudado de la frontera norte al interior. Parece claro rurales han pasado a las actividades no agrícolas como
que estas estrategias también incluyen una mayor sus ocupaciones primarias, un número considerable
migración a otras partes de México al igual que a sigue realizando ciertas labores en la agricultura. El
Estados Unidos, aunque no existen datos fidedignos de principal organismo estadístico de México, el Instituto
ninguno de los tipos de migración. A pesar de la dis- Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática
persión del trabajo, a veces en lugares alejados, las (INEGI), empezó a incluir una serie especial de pre-
familias y las comunidades mantienen cierta cohesión guntas en su encuesta domiciliaria de zonas menos
como unidades socioeconómicas. Por ejemplo, los urbanizadas en los años noventa, diseñadas para pro-
hogares rurales dependen cada vez más de las ducir más información sobre el comportamiento eco-
remesas de los familiares que migran, ya sea a otras nómico rural.21 La encuesta indicó que alrededor de 7
partes de México o a Estados Unidos. Las remesas de millones de personas participaron en las actividades
Estados Unidos han batido niveles récord en los agrícolas en 2000.22 Sin embargo, cuando se les pre-
últimos años, ascendiendo a US$9.800 millones en guntó más sobre sus actividades durante los seis
2002 y previéndose que llegarán al menos a meses anteriores, otro 1,5 millón de personas que infor-
US$12.000 millones en 2003 en las tasas actuales.20 maron que su principal empleo no era agrícola indi-
caron que en realidad habían trabajado en el sector
Las diversas estrategias de supervivencia de los mexi- agropecuario en algún momento durante ese período.23
canos en zonas rurales ayudan a explicar ciertos fenó- Ello representa un aumento de la fuerza laboral agrí-
menos sorprendentes que van en contra de las cola de cerca del 20 por ciento para algunos meses del
predicciones económicas pero están bien documen- año, probablemente durante las épocas que requerían
tados en las estadísticas mexicanas. Por ejemplo, la más mano de obra, como la siembra y la cosecha. Esta
producción de maíz en las tierras de regadío (principal- actividad agrícola a tiempo parcial de trabajadores
mente fincas comerciales grandes) ha descendido empleados en otro sitio ayuda a explicar cómo se ha
porque se permitió el ingreso a México de maíz más mantenido la producción agrícola en las fincas
barato y subsidiado de Estados Unidos, reduciéndose pequeñas a pesar de la brusca disminución en el
los subsidios por el uso de agua. Sin embargo, la pro- empleo agrícola que en general figura en los princi-
ducción de maíz en tierras alimentadas por la lluvia pales datos de empleo.
(parcelas de subsistencia abrumadoramente pequeñas)

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22 La Promesa y la Realidad del TLCAN
Figura 5. Importaciones de maíz a México Figura 6. Producción total de maíz en México
MILES DE TONELADAS MÉTRICAS MILES DE TONELADAS MÉTRICAS

7,000 20,500

6,000 20,000

5,000 19,500

4,000 19,000

3,000 18,500

2,000 18,000

1,000 17,500

0 17,000
1991–93 1993–94 1995–96 1997–2000 2001 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Figura 7. Producción total de maíz en tierras de regadío en México Figura 8. Producción total de maíz con uso de precipitación pluvial en
MILES DE TONELADAS MÉTRICAS México
MILES DE TONELADAS MÉTRICAS

9,500 15,000

9,000
14,000
8,500

8,000
13,000
7,500

7,000 12,000

6,500
11,000
6,000

5,500
10,000
5,000

4,500 9,000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación de México (SIAP-SAGARPA). Puede consultarse en
www.siap.sagarpa.gob.mx.

Carnegie Endowment for International Peace 23 |

Los jornaleros, algo sorprendente, tenían mayor proba- nencia de las comunidades rurales. Además de los
bilidad de trabajar para propietarios rurales pequeños flujos internacionales, las remesas nacionales (transfe-
(40 por ciento de los jornaleros) que para operaciones rencias desde el interior de México) son también un
más grandes de agricultura comercial o ganadería (30 factor importante en los ingresos en efectivo de los
por ciento). El resto de los trabajadores eran contra- hogares rurales. Las remesas se usan en parte para el
tados por los ejidos, comunidades de fincas pequeñas consumo, pero también para fines de producción. Por
que comprendían el segmento más pobre de los ejemplo, permiten a los agricultores de subsistencia
dueños de las propiedades agrícolas. sobreponerse a las limitaciones de crédito para
adquirir insumos agrícolas que normamente se finan-
Una pequeña proporción de los hogares y las comuni- ciarían con préstamos. Ello es particularmente impor-
dades rurales han podido establecer nichos en el tante considerando la debacle del crédito rural en años
mercado para recursos como servicios ambientales y recientes.
ecoturismo, al igual que para productos que pueden
ser certificados como “orgánicos”, “sostenibles” o El retrato que surge de las diversas actividades econó-
“artesanales”, los cuales exigen precios más favorables micas es de una población que combina actividades no
en los mercados internacionales (véase el capítulo 3 agrícolas con trabajos urbanos (en México y el exterior)
para un comentario adicional de estas actividades con continua producción agrícola y remesas. La meta
especiales). evidente es mantener la vida de las comunidades
rurales como una opción y un seguro contra la preca-
Como observáramos, las remesas de los familiares que riedad de la economía informal, los barrios pobres en
han migrado se han convertido en un factor cada vez zonas urbanas y la migración ilegal, que emergen
más importante en la supervivencia general de las como las principales alternativas para las familias
familias rurales y el sorprendente poder de perma- rurales pobres.

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24 La Promesa y la Realidad del TLCAN
dad y pensiones.24 En términos generales , el sector Si bien el TLCAN no es la causa de los dos princi-
informal creció durante la mayor parte de los años pales reveses en los salarios mexicanos, es sorpren-
noventa, acercándose el empleo en trabajos informa- dente que un tratado de libre comercio que incre-
les al 50 por ciento de todos los empleos en México mentó las exportaciones y la inversión directa
en 1995 y 1996, después de la crisis del peso y la extranjera no haya hecho más para incrementar los
posterior contracción económica. Después de reanu- jornales y los niveles de vida para el trabajador mexi-
dar el crecimiento económico a fines de los años cano promedio —e incluso para los trabajadores en
noventa, el sector informal se contrajo levemente, la mayoría de las empresas de exportación— en rela-
pero aún representa cerca del 46 por ciento de los ción con los niveles anteriores al TLCAN. La teoría
puestos de trabajo en México.25 Este reservorio de del comercio indica que un país con abundancia de
trabajadores de bajos jornales y baja productividad trabajo no calificado (como México) que se abre al
no está dando señales de que será absorbido por el comercio experimentará mayores retornos (salarios)
sector exportador de México en un futuro previsible. para sus trabajadores no calificados. Sin embargo,
los salarios de los trabajadores que producen tanto
en las maquiladoras como en otras plantas todavía se
SA L A R I OS Y P R O D U CT I V I DA D
encuentran por debajo de los niveles anteriores al
Los salarios reales de hoy en México son inferiores TLCAN. Algunos analistas han sugerido que, por
que cuando el TLCAN entró en vigor. Este asom- una serie de razones, el comercio aumentó la
broso revés en los jornales no puede atribuirse al demanda de mano de obra altamente calificada en
TLCAN, sin embargo. En efecto, los salarios actua- México, comparada con la demanda de trabajadores
les se encuentran por debajo del nivel existente en menos calificados.27 Pero incluso para los trabajado-
1980. La mayor parte de la pérdida de salarios reales res sumamente educados en el sector de manufactu-
observada durante los últimos veinte años puede ra (como personal profesional, técnico y administra-
vincularse a dos períodos de reducciones salariales tivo), los salarios reales a fines de los años noventa
bruscas. La primera se dio durante la crisis de la estaban por debajo de los de 1993, con la única
deuda de principios de los años ochenta, cuando la excepción de ciertas regiones en la frontera de
devaluación del peso y las políticas de contracción Estados Unidos.28 El mismo patrón se aplica a otros
orientadas a lograr estabilidad macroeconómica y sectores de la economía. Los trabajadores con título
respetar los términos exigidos por los tenedores universitario e incluso estudios de posgrado recibie-
internacionales de la deuda de México produjo una ron salarios reales menores en 2000 que en 1993.29
marcada caída de los salarios. La segunda disminu- El decepcionante desempeño de los salarios se ha
ción ocurrió como resultado de la crisis del peso de dado a pesar de que la productividad de los trabaja-
1994–1995. Al devaluarse el peso bruscamente en dores mexicanos ha aumentado desde que el
cada crisis, el costo de los productos importados y la TLCAN entró en vigor (véase la figura 10).
tasa de inflación subieron vertiginosamente, mien-
tras que los salarios estaban restringidos por las polí- El aumento de la productividad es una condición
ticas gubernamentales monetarias y de fijación de necesaria para que se den aumentos salariales soste-
salarios. Los salarios se recuperaron gradualmente nibles, ya que con el transcurso del tiempo una eco-
después de cada choque macroeconómico. Sin nomía sólo puede consumir lo que produce. Pero
embargo, no aumentaron lo suficiente en cualquiera una mayor productividad no es suficiente para
de los períodos de recuperación como para regresar a garantizar aumentos salariales. Los salarios depende-
los niveles anteriores. Este modelo se aplica a los sec- rán en parte de la oferta y la demanda en los merca-
tores económicos afectados y no afectados al comer- dos de trabajo, y en parte de la calidad (y sesgo) de
cio, al igual que para los empleados de empresas las instituciones que se ha establecido determinan
pequeñas, medianas y grandes.26 cómo se distribuyen los aumentos de la productivi-

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Carnegie Endowment for International Peace 25
Figura 9. Crecimiento medio del empleo anual por sector, antes y Figura 10. Productividad y remuneraciones en el sector de
después del TLCAN manufacturas en México
ÍNDICE: 1993=100

8% 160
1984–1993
1993–2002 150

6%
140 Productividad
Remuneraciones

130
4%
120

110
2%
100

0% 90

80

-2% 70
Agriculturaa Manufacturab Serviciosc 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: INEGI/STPS, Encuesta Nacional de Empleo (ENE). Fuente: INEGI/STPS, Encuesta Industrial Mensual (EIM), Banco de
Nota: Los datos mexicanos están siendo revisados por la STPS e INEGI. Información Económica (BIE), Indicadores Económicos de Coyuntura.
a. El sector primario incluye agricultura, pesca y silvicultura. Nota: Los datos de productividad y remuneraciones cubren a los
b. El sector secundario incluye minería, manufacturas y construcción. obreros y a los empleados. El sector de maquiladoras no está incluido en
c. El sector terciario incluye transporte, servicios públicos, esta serie de datos. Las remuneraciones incluyen salarios, bonos y
comunicaciones, comercio, servicios financieros y sociales. beneficios. Los datos de 1993-2202 son promedios anuales; los de 2003
son un promedio de enero a septiembre.

dad. Actualmente, la oferta en los mercados de tra- mundo, incluso Estados Unidos. Es posible que las
bajo sigue excediendo la demanda en la mayoría de diferencias de los aranceles y los costos de transporte
las categorías laborales en México, lo cual aporta al no compensen las diferencias más grandes en los
menos una explicación parcial del resultado defi- costos unitarios de mano de obra. (Los costos unita-
ciente de los salarios. Por otra parte, la mayor inte- rios de la mano de obra reflejan la combinación de
gración de la producción mundial como resultado jornales y productividad).
del comercio liberalizado y las mejores protecciones
para los inversionistas extranjeros ha significado que, Si bien la oferta y la demanda en el mercado laboral
para muchas categorías de mano de obra no califica- y la producción mundial libre y sin compromiso
da y semicalificada, la competencia se da no sólo en contribuyen indudablemente en México a desconec-
los mercados nacionales de trabajo sino también a tar los salarios de la productividad, es también cierto
nivel internacional, en la medida que las empresas que las instituciones mexicanas están predispuestas
toman decisiones de producción y contratación en contra de los aumentos de salarios. Por ejemplo,
externa basadas en parte en el costo de la mano de la política del gobierno ha sido mantener el jornal
obra en diversos países. La accesión de China y otros mínimo al mismo nivel durante la mayor parte de
países de bajos salarios a la OMC ha aumentado la los últimos dos decenios. El motivo ha sido aumen-
oferta de mano de obra a la que las empresas pueden tar la competitividad mundial de la mano de obra y
recurrir, al mismo tiempo que su producción sigue las exportaciones mexicanas y cumplir con las metas
teniendo acceso garantizado a los mercados ricos del de ajuste estructural. El jornal mínimo determina

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26 La Promesa y la Realidad del TLCAN
muchos otros jornales en México, que se fijan como consiguiente contracción macroeconómica y las
múltiplos del mínimo, y de esa forma el impacto se reformas estructurales. La desigualdad aumentó de
siente más allá de los trabajos menos remunerados. ahí en adelante durante la mayor parte del siguiente
Por otra parte, la sindicalización y la negociación decenio, pero empezó a detenerse nuevamente a
colectiva, entre los principales mecanismos institu- comienzo de los años noventa, inmediatamente
cionales para determinar la distribución de las antes del TLCAN. Sin embargo, desde 1994 la desi-
ganancias entre los empleadores y los trabajadores gualdad ha vuelto a aumentar. Comparado con el
debido a los aumentos de productividad, se han período anterior al TLCAN, el 10 por ciento supe-
reprimido en México mediante leyes débiles de tra- rior de los hogares han aumentado su proporción
bajo. En las maquiladoras, por ejemplo, es una prác- del ingreso nacional, mientras que el restante 90 por
tica generalizada que los empleadores firmen “con- ciento ha perdido su proporción de los ingresos o no
tratos de protección” con sindicatos corruptos o ine- ha registrado ningún cambio.33
xistentes. Ya que la legislación de trabajo en México
permite que sólo un sindicato esté en posesión de La desigualdad en materia de ingresos en México
un contrato en un lugar de trabajo, estos contratos tiene además una dimensión geográfica.
precluyen la posibilidad de que los trabajadores o los Históricamente, los estados del sur de México han
sindicatos negocien aumentos salariales. Ha habido sido más pobres, mientras que las regiones alrededor
numerosas acusaciones fundamentadas de que las de la capital y a lo largo de la frontera de Estados
autoridades de trabajo mexicanas permiten a los Unidos han sido relativamente más prósperas. De
empleadores coludir con sindicatos no representati- 1940 a 1980, las políticas proyectadas del gobierno
vos para evitar una negociación colectiva enérgica.30 desembocaron en una mayor convergencia en ingre-
sos per cápita entre las regiones. Sin embargo, des-
pués de la crisis macroeconómica de los años ochen-
D ES I G UA L DA D Y P O B R E ZA
ta, la prolongada tendencia hacia la convergencia en
Medir los efectos del comercio sobre la población ingresos regionales se detuvo primero y se revirtió
requiere evaluar el impacto del comercio en la desi- luego, ampliándose la desigualdad regional nueva-
gualdad y la pobreza, porque las ganancias y pérdi- mente en los años noventa.34
das del comercio no se distribuyen en forma pareja.
La desigualdad en México es elevada, al igual que en La proporción de personas que vivían en situación
gran parte de América Latina. Ello es motivo de pre- de pobreza extrema en México ha seguido un mode-
ocupación, dado que socava la estabilidad social y la lo similar, reduciéndose extraordinariamente durante
cohesión política. Por otra parte, está demostrado los años sesenta y setenta (de 61 por ciento a 30 por
que las sociedades con economías sumamente desi- ciento) y aumentando después de la crisis de la
guales reducen la pobreza menos eficazmente y a un deuda de 1982. Al igual que la desigualdad econó-
ritmo más lento que las sociedades donde existe más mica, la incidencia de la pobreza aumentó durante
igualdad.31 Algunos estudios han revelado además el resto de los años ochenta (alcanzando 41 por
que el crecimiento general se reduce a largo plazo ciento para 1989) y luego empezó a descender leve-
debido a distribuciones de los ingresos sumamente mente a comienzo de los años noventa, siendo la
desiguales, lo cual limita los ingresos de toda la tasa de pobreza extrema 31 por ciento cuando el
población.32 TLCAN entró en vigor. La pobreza ascendió nueva-
mente durante la crisis del peso de 1994–1995, a más
La desigualdad en materia de ingresos había venido de 40 por ciento. Desde entonces ha descendido nue-
descendiendo en México durante varios decenios vamente, pero en 31 por ciento la proporción de me-
hasta principios de los años ochenta, pero revirtió su xicanos que viven en la pobreza es todavía algo mayor
curso después de la crisis de la deuda en 1982, la que el nivel observado a fines de los años setenta.35

|
Carnegie Endowment for International Peace 27
Estados Unidos do en Estados Unidos de no existir el comercio.38
Sin embargo, queda claro que el TLCAN, como
todos los tratados de comercio, ha producido tanto
P U ESTOS D E T RA BA J O
ganadores como perdedores, y por ello las estimacio-
El impacto del TLCAN en la economía de Estados nes que sólo se concentran en los trabajos creados y
Unidos, el empleo y el bienestar de sus ciudadanos no en los eliminados no aportan ninguna aprecia-
es considerablemente menor que su impacto en ción sobre los efectos laborales netos del convenio.
México o Canadá, por varias razones. La economía Por otra parte, esta metodología no distingue entre
de Estados Unidos es mucho más grande que la de los cambios en el comercio debido al TLCAN y los
sus vecinos; depende menos del comercio debido a cambios generados por otros tratados comerciales,
su enorme (y rico) mercado nacional; y sólo un ter- como la creación de la OMC, y no tiene en cuenta
cio de su comercio total lo realiza con los signatarios el impacto de las fluctuaciones del tipo de cambio
del TLCAN. Por otra parte, los aranceles de Estados en el comercio. Debido a estas limitaciones, las esti-
Unidos eran sustancialmente inferiores que los de maciones del impacto del TLCAN en el empleo,
México y Canadá antes del TLCAN (y su predece- tanto de sus partidarios como de sus detractores, no
sor, CUFTA), y sus reducciones arancelarias fueron han logrado ser convincentes.
proporcionalmente mucho menores que los recortes
arancelarios de esos países. Como el impacto del La Comisión Internacional de Comercio de EEUU
TLCAN en la economía de Estados Unidos ha sido (USITC) formuló recientemente un modelo para
en general mucho menor, su impacto en el empleo, medir el impacto del TLCAN y otros cuatro trata-
los salarios y los ingresos familiares en Estados dos de comercio en la economía de Estados
Unidos es también mucho menor que en México y Unidos.39 Este modelo representa un adelanto res-
Canadá. pecto de los estudios anteriores, y supone que no
existe una ganancia o pérdida neta de trabajos debi-
El impacto real del TLCAN en el empleo de Estados do al TLCAN. Esta presunción se basa en la teoría
Unidos ha sido motivo de álgidas disputas entre los de comercio, que indica que en las economías con
defensores y los detractores del acuerdo. Se han pro- empleo total, la composición de los puestos de tra-
ducido estimaciones con amplias divergencias. En bajo registrará un cambio pero no significará un
general, los analistas de ambos bandos han estimado cambio neto en el empleo total. El ajuste en el mer-
el número de puestos en el sector manufacturero cado laboral se producirá por medio del aumento
apoyados por un determinado nivel de exportacio- salarial en los sectores que se benefician del comer-
nes, multiplicando luego el aumento de las exporta- cio. Sin embargo, el modelo se puede usar para esti-
ciones a Canadá y México por esa cifra para arribar mar el orden de magnitud de las ganancias o pérdi-
a las ganancias de puestos de trabajo. Usando esta das de trabajo modificando la presunción sobre la
metodología, el Representante de Comercio de forma en que los mercados laborales se adaptan a
Estados Unidos estima que se han creado 914.000 cambios en el comercio.
puestos de trabajo debido al TLCAN.36 Los críticos,
por su parte, aplican la fórmula multiplicadora a las El modelo de la Comisión estima que los efectos
importaciones, de tal suerte que un estudio atribuye combinados del TLCAN y CUFTA tuvieron un
una pérdida neta de 766.000 puestos al TLCAN.37 impacto positivo en la remuneración total a los tra-
Los defensores del TLCAN se resisten a aplicar la bajadores de Estados Unidos de aproximadamente
fórmula multiplicadora para identificar los trabajos $10.000 millones en 2001, comparado con una
perdidos debido a las importaciones, ya que no exis- situación hipotética en la que no existen los dos
te la certeza de que todos los productos importados convenios.40 Como señaláramos, el modelo presupo-
sustituyan a los productos que se hubieran produci- ne que la totalidad de los cambios se produjeron

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28 La Promesa y la Realidad del TLCAN
mediante alteraciones en los salarios. Si supusiéra- millón de trabajadores en Estados Unidos perdieron
mos, en cambio, que los salarios eran rígidos y que su trabajo como resultado del tratado. Si bien es
el ajuste total provino de aumentos en el número de cierto que los trabajos perdidos probablemente fue-
trabajos a diferencia de aumentos en los jornales, el ron compensados por otros trabajos ganados, el
modelo de la Comisión produciría una ganancia impacto sobre los perdedores es motivo de preocu-
neta máxima de 270.000 trabajos. Sin embargo, en pación en el ámbito económico y político. Una
la mayor parte del período desde que el TLCAN fuente útil de información sobre el impacto del
entró en vigor, Estados Unidos ha venido registran- TLCAN en la pérdida de trabajos son los datos
do empleo total. Con esa condición, es probable que recogidos por el programa de Asistencia para el
las ganancias del comercio se hayan traducido en Reajuste Laboral debido al TLCAN (TLCAN-TAA).
salarios más elevados a diferencia de un mayor Este programa del gobierno de Estados Unidos pro-
número de puestos de trabajo. Por otro lado, con el porciona beneficios para los trabajadores afectados
aumento del desempleo en Estados Unidos en los por el TLCAN más allá de los incluidos en un pro-
últimos tres años, es razonable suponer que parte del grama general de asistencia para el reajuste laboral.
impacto del TLCAN/CUFTA ahora sería percibido Hasta septiembre de 2003, se había certificado a un
como más empleo a diferencia de mayores salarios. total de 525.094 trabajadores por pérdida de su
Ya que los salarios no son rígidos y la economía no empleo debido al TLCAN dentro del programa de
experimenta empleo total en este momento, este TLCAN-TAA. Un análisis detallado de datos pre-
modelo indica que el impacto general del TLCAN vios del TLCAN-TAA reveló que cerca de la mitad
en el empleo en Estados Unidos estriba entre una de las pérdidas de trabajos se debían a desplazamien-
ganancia neta de 270.000 trabajos y ningún cambio to de la producción a México.41 La industria de la
neto.

Una limitación importante del modelo de la Figura 11. Empleo en el sector manufacturero de Estados Unidos
EMPLEADOS
Comisión, que comparte con otras metodologías, es
que no capta el efecto de las decisiones de inversión 30,500,000
de mudar la producción de Estados Unidos a
México o Canadá. En la medida en que esas decisio- 30,000,000
nes se basen netamente en consideraciones de acceso
al mercado (arancelario y no arancelario), el modelo 29,500,000

de la Comisión las captará. Pero el TLCAN también

incluyó protecciones importantes para los inversio- 29,000,000

nistas de Estados Unidos que no existían antes del

convenio, y esos beneficios para los inversionistas 28,500,000

también pueden incidir en las decisiones sobre

28,000,000
dónde producir. Es necesario profundizar en la
investigación y trabajar con modelos para evaluar
27,500,000
estos efectos.

27,000,000
Ya sea que el impacto neto del TLCAN en el 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
empleo arroje un pequeño saldo positivo —como
Fuente: Oficina de Estadísticas Laborales, Encuesta Demográfica
sugiere el modelo de la Comisión—, neutro o débil- Actual [United States Bureau of Labor Statistics, Current Population
Survey].
mente negativo, como parecería indicar un mayor Nota: El sector de manufacturas también incluye minería y
análisis, incluso la investigación sobre el impacto de construcción.

las inversiones, se sabe que alrededor de medio

Carnegie Endowment for International Peace 29 |

indumentaria produjo el mayor número de certifica- Unidos mantener los aspectos altamente calificados
ciones a quienes perdieron su trabajo, cerca de 28 de los procesos de producción en Estados Unidos al
por ciento de los que podrían acogerse al programa mismo tiempo que envían al exterior las operaciones
del TLCAN-TAA, siguiéndole la industria de la con mano de obra poco calificada.43 Ello tendería a
electrónica (13 por ciento), automóviles y piezas de incrementar los salarios de la mano de obra califica-
repuesto (7 por ciento) y metales fabricados (6 por da (o rebajar los salarios del personal no calificado)
ciento). Otras industrias representaron 5 por ciento siguiendo la oferta y la demanda. En la medida en
o menos de las personas certificadas. que el TLCAN redujo las barreras arancelarias para
el envío fronterizo de productos intermedios y ofre-
ció mejores garantías para las inversiones, indudable-
SA L A R I OS Y P R O D U CT I V I DA D
mente contribuyó al crecimiento observado de la
Dado que el impacto neto del TLCAN en el empleo producción compartida entre Estados Unidos y
general en Estados Unidos es reducido, es probable México. Sin embargo, esta tendencia es también evi-
que el impacto sobre los salarios también sea míni- dente en lo que se refiere a las cadenas de produc-
mo a nivel nacional. De todos modos, se han produ- ción de Estados Unidos que incluyen a muchos
cido cambios importantes en la estructura de los otros países de bajos jornales.
salarios en Estados Unidos que la mayoría de los
estudios atribuyen parcialmente al comercio; en Desde principios de los años noventa, el costo labo-
consecuencia, es probable que el TLCAN explique ral unitario ha descendido en el sector manufacture-
algunos de los efectos observados. El principal cam- ro en Estados Unidos, debido a que la productivi-
bio estructural es la creciente brecha entre los sala- dad ha aumentado más rápidamente que los salarios.
rios de los trabajadores calificados y no calificados Esta desconexión de la productividad de los aumen-
que se ha observado durante los últimos tres dece- tos salariales se observa en todos los países del
nios. Nótese la existencia de abundante bibliografía TLCAN. En México, la desconexión comenzó des-
que intenta explicar esta divergencia, identificando pués de la aprobación del TLCAN, y en Canadá
la mayoría de los economistas el cambio tecnológico empezó después de la entrada en vigor de CUFTA.
como el principal motor de la creciente brecha. Pero En Estados Unidos, la tendencia comenzó en los
la mayoría de los análisis concluyen que el comercio años ochenta, cuando las manufacturas de Estados
también ha jugado su papel. Si bien es cierto que las Unidos enfrentaron un grave reto en el mercado
estimaciones del impacto del comercio en la depre- nacional debido a las importaciones europeas y asiá-
sión salarial para los poco calificados varían según la ticas. Si bien es cierto que el hecho de que los sala-
metodología del estudio, muchos investigadores atri- rios no mantengan el mismo ritmo que el aumento
buyen cerca del 20 por ciento de la mayor desigual- de la productividad no pueda atribuirse directamen-
dad en materia de ingresos al comercio. Un estudio te al TLCAN o CUFTA, queda claro que la mayor
estima que 40 por ciento de la creciente brecha sala- integración económica ha permitido a los empleado-
rial puede atribuirse a una combinación de comercio res captar una mayor parte de las ganancias de pro-
e inmigración.42 Ello es potencialmente pertinente ductividad de lo que hubiera sucedido en los tres
en una exposición del impacto del TLCAN, porque países durante el período en que sus economías esta-
la inmigración de México a Estados Unidos ha ban menos abiertas al comercio. No es sorprendente
aumentado desde que el convenio entrara en vigor, que la tendencia en México y Canadá esté tan estre-
contrario a muchas predicciones (véase el capítulo 2 chamente alineada con el advenimiento del TLCAN
para más detalles). Otros estudios no analizan el y CUFTA, respectivamente, dado que Estados
comercio en general sino el crecimiento de las cade- Unidos es el socio comercial dominante de cada
nas mundiales de producción, o la contratación país. La economía de Estados Unidos, por otra
externa, que permite a los fabricantes de Estados parte, se vio más afectada por las reducciones aran-

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30 La Promesa y la Realidad del TLCAN
celarias multilaterales efectuadas en sucesivas rondas Canadá
de las negociaciones del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), debido a
TRABAJOS
que dos tercios del comercio de Estados Unidos se
da con socios comerciales distintos de Canadá y El impacto del TLCAN en Canadá no puede com-
México. Los probables canales de operación de este prenderse sin combinar los efectos del TLCAN con
fenómeno son muchos, incluida la integración de los de su antecesor, el Acuerdo de Libre Comercio
los mercados de trabajo mundiales para ciertos tipos de Canadá-Estados Unidos (CUFTA), que entró en
de trabajo mediante la contratación externa y las vigor el 1 de enero de 1989. El TLCAN incorporó
cadenas de producción, lo cual aumenta la oferta las cláusulas de CUFTA y también liberalizó el
disponible de mano de obra poca y medianamente comercio entre Canadá y México. Pero el comercio
calificada en relación con la demanda. También es con México sigue siendo una pequeña proporción
probable que el poder relativo de negociación de la del comercio total de Canadá: menos de 1 por cien-
mano de obra sea reducido por la posibilidad de la to de las exportaciones canadienses van a México y
contratación externa o la reubicación de las plantas, 3,6 por ciento de sus importaciones provienen de
aún cuando no se materialice. ese país. Por ende, el principal impacto del
TLCAN/CUFTA en el empleo en Canadá y la eco-
nomía canadiense en general puede vincularse a la
D ES I G UA L DA D
incorporación de las cláusulas de CUFTA.
La desigualdad económica en Estados Unidos ha
estado aumentando durante la mayor parte de los Un estudio reciente de Daniel Trefler sobre los efec-
dos últimos decenios. Desde principios de los años tos de CUFTA en el empleo supera el nivel de análi-
ochenta, el quintil más rico (20 por ciento superior) sis de los estudios anteriores, tanto de la experiencia
de los hogares en Estados Unidos ha aumentado su canadiense como de los estudios que examinan el
proporción de los ingresos nacionales de 44 por impacto del empleo en Estados Unidos y México.45
ciento a más de 50 por ciento.44 Entretanto, los res- El modelo de cuidadoso diseño examina los efectos
tantes cuatro quintiles han visto disminuir su pro- de CUFTA en el empleo, los jornales y la producti-
porción del ingreso nacional. La creciente brecha vidad en las industrias manufactureras en Canadá.
salarial entre los trabajadores altamente calificados Realiza un control de varios factores más, como el
y poco calificados es una de las causas, y en la medi- ciclo económico, que podría explicar los cambios.
da en que el comercio sea un factor en la brecha Trefler determina que en las industrias que se vieron
salarial, también está implicado en la creciente más afectadas por los recortes arancelarios canadien-
desigualdad. ses y por ende estuvieron más expuestas a la compe-
tencia de las importaciones, el empleo se redujo 12
por ciento. En las industrias orientadas a la exporta-
ción que experimentaron los recortes arancelarios
más importantes de Estados Unidos y por tanto se
beneficiaron más del tratado, no se produjo un
aumento del empleo.46 En la medida en que los
recortes arancelarios canadienses según CUFTA fue-
ron más profundos que los recortes arancelarios de
Estados Unidos, el mayor impacto en las industrias
que compiten con la importación no es sorprenden-
te; pero la ausencia de una creación neta de empleo
en las industrias de exportación es digna de men-

|
Carnegie Endowment for International Peace 31
ción. Este resultado contradice las conclusiones de cada en una proporción mayor del empleo que la
estudios anteriores, donde se determinó que las pér- costura y otros trabajos menos calificados.
didas laborales en las industrias de Estados Unidos y
Canadá que compiten con las importaciones fueron
SALARIOS
más que compensadas por las ganancias laborales en
las industrias orientadas a la exportación. Esos estu- Los salarios reales generales en Canadá fueron sólo
dios exhibieron graves deficiencias metodológicas, levemente más elevados en 2002 que en 1989, pero
pero la dirección de los resultados parecía intuitiva- los ingresos del sector manufacturero fueron algo
mente lógica basándose en la teoría del comercio y mejores.50 Ello sugiere que el TLCAN/CUFTA o el
fueron ampliamente aceptados, a pesar de las pérdi- comercio en general no tuvo un impacto negativo
das concretas observadas en los puestos de trabajo. sobre los jornales canadienses, ya que los ingresos en
El estudio de Trefler pone en duda si es posible infe- los sectores no afectados al comercio aumentaron
rir un impacto positivo neto en el empleo a partir de más lentamente que en el sector manufacturero. Al
la liberalización del comercio, al menos entre dos igual que en el caso de México y Estados Unidos,
países industrializados y en el corto a mediano plazo los aumentos de productividad de Canadá superaron
(véase la figura 12). en forma significativa los aumentos salariales, tanto
en los sectores de manufacturas como en el resto
Trefler determinó que ambos grupos de industrias (véase la figura 13).
experimentaron ganancias de productividad relativa-
mente importantes.47 En el mediano plazo (en este
D ES I G UA L DA D
caso, un decenio), el empleo en el sector de manu-
facturas canadienses registró una recuperación, y Los ingresos en Canadá exhiben una mayor igualdad
para 1999 alcanzó niveles observados anteriormente relativa que en México o Estados Unidos, pero la
en 1989.48 El incremento se mantuvo en 2000 y desigualdad ha venido registrando una tendencia
2001, alcanzando el empleo en manufacturas un ascendente marcada desde 1989.51 El 20 por ciento
pico en 2001 de 3,4 millones de trabajos, alrededor más rico de los hogares aumentó su proporción de
de 250.000 más que en los niveles anteriores a los ingresos nacionales, de 40,7 por ciento del ingre-
CUFTA, antes de desplomarse nuevamente en la so total ese año a 42,8 por ciento en 2000, mientras
recesión que empezó ese año. Por otra parte, el sec- que los otros hogares experimentaron disminuciones
tor de manufacturas representa una proporción leve- en su proporción. Sólo el 20 por ciento superior de
mente mayor de la economía canadiense (22,4 por los hogares registraron ingresos reales mayores en
ciento en 2002) que su contraparte en Estados 2000 que en 1989. El restante 80 por ciento de los
Unidos (20,6 por ciento el mismo año), lo cual hogares canadienses comprobaron una disminución
indica que las ganancias de productividad pueden del ingreso real desde 1989 a 1994 y luego se recu-
haber contribuido a la supervivencia a largo plazo de peraron levemente, pero no lo suficiente para com-
las manufacturas canadienses, aunque los movimien- pensar la disminución previa.
tos de los tipos de cambio también tuvieron induda-
blemente algo que ver. Las industrias que registraron Dado el mejor desempeño relativo de los salarios en
tendencias laborales positivas hacia fines de los años el sector de manufacturas que en la mayor parte de
noventa incluyeron la automotriz y piezas de repues- los sectores restantes, parece claro que los cambios
to para automóviles, electrónica, plásticos y, sorpren- inducidos por el comercio en los patrones de ingreso
dentemente, la indumentaria.49 Esa industria fue salarial no explican la disminución de los ingresos
sometida a una reestructuración importante, convir- para el 80 por ciento de los hogares canadienses y la
tiéndose las operaciones de mano de obra más califi- mayor desigualdad económica en Canadá durante la

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32 La Promesa y la Realidad del TLCAN
 Figura 12. Empleo en el sector manufacturero de Canadá Figura 13. Productividad en el sector de manufacturas y jornales
EMPLEADOS reales en Canadá
ÍNDICE: 1 988=100

3,500,000 170
Productividad
Jornales
160

3,300,000
150

140
3,100,000
130

120
2,900,000
110

100
2,700,000

90

2,500,000 80
1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Fuente: Statistics Canada, Encuesta de la Fuerza Laboral [Labour Force Fuente: Statistics Canada, Mediciones de Productividad en Canadá.
Survey].
Nota: El sector de manufacturas también incluye minería y
construcción.

vigencia del TLCAN/CUFTA. Sin embargo, un fac- nómica. Sin embargo, una importante preocupación
tor significativo en los ingresos domésticos en de los críticos del TLCAN/CUFTA fue que la aper-
Canadá son los pagos de transferencia del gobierno, tura comercial a Estados Unidos ejercería una pre-
en particular al 40 por ciento inferior de los hogares, sión competitiva descendente en la red de seguridad
y los mismos disminuyeron debido a los recortes en social de Canadá, que en la mayoría de los casos fue
el financiamiento del Estado de los programas socia- superior a la de Estados Unidos. No puede descar-
les y el cambio de los requisitos de admisibilidad. tarse que la liberalización del comercio haya sido un
Por ejemplo, desde que el TLCAN/CUFTA entrara factor en la presión descendente sobre el seguro
en vigor, la proporción de trabajadores desemplea- de desempleo y otros beneficios sociales en Canadá,
dos que recibían beneficios de desempleo descendió o la causa de mayores brechas en los ingresos fami-
de 87 a 36 por ciento. Esta disminución es atribui- liares disponibles. Es necesario realizar estudios
ble a varios factores, incluida la política macroeco- adicionales.

Carnegie Endowment for International Peace 33 |

 empleo se percibirían en un incremento de salarios e
Aprendizaje de la ingresos, según la teoría básica de comercio. Estados
experiencia del TLCAN Unidos y, posiblemente, Canadá han disfrutado de
pleno empleo durante la mayor parte de la vigencia
Diez años más tarde, aún no es posible juzgar los del TLCAN. Por lo tanto, la ausencia de un aumen-
efectos a largo plazo del TLCAN en el empleo, los to significativo del empleo debido al TLCAN en
salarios y los ingresos en los países de América del Canadá y Estados Unidos no se contrapone a las
Norte.52 No obstante, ahora es posible evaluar los predicciones de la teoría económica, aunque sin
impactos a corto y mediano plazo en la base de duda contradice los reclamos de los defensores del
datos sustanciales acumulativos. TLCAN. Lo sorprendente, aún desde la perspectiva
de la teoría económica, es la tenue creación de pues-
tos de trabajo en México, bien alejada del empleo
E M P L EO
pleno.53 Como observáramos, es imposible determi-
El resultado más importante de la experiencia del nar con certidumbre la exacta proporción de la pér-
TLCAN, y el más sorprendente comparado con las dida de trabajos agrícolas y la ganancia de puestos
predicciones de los defensores y detractores políti- en el sector manufacturero en México que han resul-
cos, es que el tratado de comercio ha producido tado directamente del TLCAN. Sin embargo, el
ganancias netas de empleo decepcionantemente pacto de comercio ha sido el factor más importante
modestas en los países de América del Norte. En en el cambiante modelo de comercio de México, y
México, la destrucción del empleo en el sector el crecimiento general del empleo en todos los secto-
manufacturero y la agricultura a nivel nacional ha res afectados del comercio desde 1993 ha sido muy
prácticamente saturado la creación de trabajos en el débil. Resulta por tanto evidente que el TLCAN no
renglón manufacturas de exportación. En Estados ha sido un creador potente de empleo, incluso para
Unidos, el TLCAN ha tenido un efecto positivo el socio comercial de bajos jornales y abundante
neto neutro o muy pequeño sobre el empleo. mano de obra.
Entretanto, en Canadá, CUFTA produjo primero
una disminución neta significativa de puestos de tra- La experiencia de México también indica que un
bajo en los sectores afectados del comercio, seguida país en desarrollo con una elevada proporción de su
de una recuperación lenta del empleo hasta los nive- fuerza laboral dedicada a la agricultura de baja pro-
les anteriores a CUFTA después de diez años, luego ductividad debería negociar períodos de transición
un aumento continuo en años posteriores. Los recla- muy largos para la eliminación progresiva de los
mos políticos y retóricos en pro del comercio como aranceles a los cultivos básicos. La situación negativa
un motor del crecimiento neto de trabajos no son que enfrenta México actualmente también demues-
corroborados por la experiencia, al menos en el tra que un país en desarrollo debe usar ese período
mediano plazo. de transición agresivamente a fin de preparar a la
población rural para el intenso ajuste al que será
Dichos reclamos siempre han estado desencontrados sometida. Se deben adoptar políticas que canalicen a
con las predicciones de la teoría del comercio. En los agricultores hacia cultivos competitivos, con
teoría, si una economía experimenta pleno empleo miras a desarrollar fuentes alternativas de empleo en
antes de abrirse al comercio, el desplazamiento de las zonas rurales e invertir en educación con el obje-
recursos hacia distintas actividades productivas basa- to de preparar a la población para ocupaciones más
do en la ventaja comparativa no generará una modernas. Otro factor importante para México fue
ganancia o pérdida neta de puestos de trabajo, sino que algunos de sus cultivos básicos más importantes,
una mezcla distinta de industrias y empleo. Las como el maíz, estuvieron expuestos a la competencia
ganancias del comercio en una economía de pleno de cultivos subsidiados de Estados Unidos que se

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34 La Promesa y la Realidad del TLCAN
venden a precios artificialmente bajos, a veces por jugó un papel importante en el crecimiento observa-
debajo del costo de producción. Por otra parte, la do de la productividad. En Canadá, el aumento de
política de Estados Unidos en materia de subsidios la productividad puede haber contribuido a un
agrícolas cambió significativamente de formas no renacimiento a mediano plazo e incluso quizá a
previstas durante las negociaciones del TLCAN, par- una supervivencia a largo plazo del sector de manu-
ticularmente la aprobación de un anteproyecto de facturas.
2002 en el área agrícola que incrementaba los subsi-
dios. Competir eficazmente será imposible para un Sin embargo, el fuerte incremento de la productivi-
país en desarrollo en tales circunstancias. dad en Estados Unidos y el aumento algo más débil
en México y Canadá puede haber tenido el efecto
colateral no deseado de reducir el ritmo de creación
P R O D U CT I V I DA D
de puestos de trabajo en los tres países, en la medida
La única área laboral donde se ha observado clara- que los trabajadores producían más y se creaban
mente un impacto positivo durante el período del menos puestos nuevos.
TLCAN es la del aumento de la productividad en
los tres países de América del Norte. Al menos en En toda América del Norte, se ha observado una
México y Canadá, que redujeron los aranceles pro- desconexión entre el incremento de la productividad
fundamente y estuvieron expuestos a la competencia y el incremento salarial en el último decenio.
de su gigante vecino, el TLCAN probablemente

L ECC I O N ES D E L T LCA N
■ La experiencia del TLCAN indica que los tratados ■ En la agricultura, los períodos de transición nego-
de comercio modificarán la composición del ciados por México fueron demasiado cortos, y el
empleo, con algunos ganadores y algunos perde- gobierno no adoptó políticas rurales de ajuste lo
dores, pero no se puede esperar que creen una suficientemente enérgicas para ayudar a los agri-
ganancia neta de puestos de trabajo en las econo- cultores de subsistencia a adaptarse a las nuevas

empleo
mías que experimentan pleno empleo como condiciones del comercio. Los países en desarrollo
Estados Unidos y Canadá. En las economías en con significativo empleo en la agricultura de sub-
desarrollo con excedente de mano de obra, como sistencia deben analizar con cuidado la secuencia
México, la experiencia del TLCAN demuestra que de la liberalización, a fin de permitir la incorpora-
no se puede contar con que los pactos de ción de trabajadores rurales a otros sectores que
comercio hayan de producir demasiado aumento se expanden debido al acceso liberalizado a los
neto del empleo en ausencia de otras políticas mercados extranjeros, antes de que se liberalicen
proyectadas. Las políticas para maximizar las los cultivos básicos.
ganancias laborales del comercio incluirían
medidas para promover industrias de proveedores ■ En las negociaciones sobre el comercio agrícola,
y apoyo, al igual que condiciones en el tratado de los países en desarrollo también deben insistir en
comercio que recompensen, a diferencia de desa- las condiciones, incluidas las medidas preventivas
lentar, el uso de insumos nacionales en la fabrica- especiales, que evitarán que un socio comercial
ción de productos para la exportación. de mayores recursos inunde el mercado con pro-
ductos baratos o distorsione el comercio mediante
subsidios internos o a la exportación.

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Carnegie Endowment for International Peace 35
 Los salarios reales para la mayoría de los mexicanos Los salarios reales generales en Canadá fueron sólo
son más bajos hoy que cuando el TLCAN entró en algo mayores en 2002 que cuando CUFTA entró en
vigor. Este sorprendente revés en los salarios es atri- vigor en 1989, pero los ingresos del sector manufac-
buible principalmente a la crisis del peso de 1994 a turero fueron algo mejores. Ello indica que
1995. Sin embargo, durante el período del TLCAN, TLCAN/CUFTA no tuvo un impacto negativo en
el aumento de la productividad no se tradujo en un los jornales, ya que los ingresos en los sectores no
aumento de los salarios, como sucedió en períodos afectados al comercio aumentaron más lentamente
anteriores en México. Los salarios mexicanos, por que en el sector de manufacturas. Al igual que en el
otra parte, están divergiendo, en lugar de converger, caso de México, los aumentos de productividad de
de los salarios de Estados Unidos, como sugeriría la Canadá excedieron en forma significativa los
teoría del comercio. aumentos salariales.

Ya que el impacto neto del TLCAN en el empleo en En los tres países, la evolución de los salarios y el
Estados Unidos es reducido, es probable que el ingreso familiar desde que el TLCAN entrara en
impacto en los salarios en general también sea míni- vigor ha sido hacia una mayor desigualdad, fluyendo
mo. Pero la creciente brecha entre los salarios de los la mayoría de las ganancias al 20 por ciento superior
trabajadores calificados y no calificados es atribuible de los hogares y los trabajadores más calificados. Si
en parte al comercio, y el TLCAN como uno de los bien esta tendencia se compone claramente de
factores en el intercambio comercial de Estados muchos factores, la mayor apertura del comercio
Unidos probablemente represente una porción del parece estar implicada como un elemento —junto
crecimiento observado en la desigualdad en materia con la competencia continental y mundial sobre la
de salarios dentro de Estados Unidos. ubicación de la producción— que restringe el
salarios

L ECC I O N ES D E L T LCA N
■ La mayor productividad parece ser una ganancia ■ Si las ganancias del comercio se han de compartir
probable del comercio, si nos basamos en la expe- ampliamente en todo el país, es posible que se
riencia de América del Norte. Sin embargo, si deban fortalecer los mecanismos institucionales
dichos aumentos en la productividad han de com- que rigen cómo se distribuyen los costos y los
partirse con los trabajadores en forma de beneficios del cambio económico. Las medidas
aumento de salarios, deben fortalecerse las insti- gubernamentales que inciden en la distribución de
tuciones y las políticas públicas que afectan el los ingresos, como los mecanismos impositivos y
resultado de los salarios. Los países con leyes e de transferencia, deben examinarse y fortificarse
instituciones débiles en torno de la libertad de para abordar el impacto de la apertura comercial.
asociación y la negociación colectiva deben
abordar estos problemas junto con la liberaliza-
ción del comercio. Es posible que sea necesario
reconsiderar las políticas sobre el salario mínimo.
Asimismo, podrían fortalecerse los mecanismos
de resolución de controversias, como el arbitraje.

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36 La Promesa y la Realidad del TLCAN
aumento de los salarios. Si el aumento de la produc- su proporción del ingreso nacional, mientras que 90
tividad habrá de generar salarios más elevados por ciento han perdido su participación en los ingre-
depende además de la naturaleza y calidad de las sos o no han experimentado ningún cambio. La
instituciones que deciden la distribución de los desigualdad regional dentro de México también ha
aumentos de la productividad dentro de una socie- aumentado, revirtiendo una tendencia de larga data
dad entre el retorno a los trabajadores en forma de hacia la convergencia en los ingresos regionales.
salarios más elevados y el retorno a los inversionistas
como mayores ganancias. Las instituciones que rigen En una tendencia que precede al TLCAN, la desi-
la capacidad de los trabajadores de organizar sindica- gualdad en materia de ingresos en Estados Unidos
tos y negociar colectivamente sus salarios son facto- ha estado aumentando durante la mayor parte de los
res determinantes importantes de la distribución, al dos últimos decenios. La creciente brecha salarial
igual que los mecanismos del Estado como las polí- entre los trabajadores altamente calificados es una de
ticas de jornal mínimo. las causas, y en la medida en que el comercio sea un
factor en la brecha salarial, también está implicado
en la creciente desigualdad. Los ingresos en Canadá
DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS
exhiben mayor igualdad relativa que en México o
La desigualdad en materia de ingresos ha estado en Estados Unidos, pero la desigualdad ha venido regis-
aumento en México desde la entrada en vigor del trando una tendencia ascendente marcada desde la
TLCAN, lo cual revirtió una breve tendencia decre- vigencia de CUFTA en 1989. Dado que los salarios
ciente a comienzo de los años noventa. Comparado en el sector de manufacturas han registrado mejor
con el período anterior al TLCAN, el 10 por ciento desempeño que los salarios en la mayor parte de los
de los hogares con más altos ingresos ha aumentado demás sectores, parece claro que los cambios en los
Distribución
■ Los países que se abren al comercio deben forta-
lecer primero las redes de seguridad social para
ayudar a aquellos que pierden como resultado de
la reestructuración económica inducida por el
de los

comercio. Los países en desarrollo que negocian

con socios comerciales de mayores recursos
ingresos

deben pedir ayuda financiera a estos países, como

parte del paquete de comercio, para los pro-
gramas de ajuste transitorio. Los países desarro-
llados deben fortalecer sus programas de reajuste
laboral o de red de seguridad social en general
con miras a abordar las consecuencias desiguales,
para los ciudadanos, de la apertura al comercio.

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Carnegie Endowment for International Peace 37
salarios inducidos por el comercio no son la causa al ajuste, debido a la falta de aptitudes, exiguos aho-
del aumento observado de la desigualdad. Por lo rros y limitada movilidad. También debe reconocerse
contrario, una reducción de los pagos de transferen- que es posible que existan perdedores permanentes
cia del Estado, que juegan un papel importante en en el comercio, debido a limitaciones en educación,
los ingresos del 40 por ciento inferior de los hogares, aptitudes, aislamiento geográfico y otros factores.
explica la mayor parte de los cambios. El debilita-
miento de la red de seguridad social canadiense, que Dado que los impactos del comercio son desiguales,
genera estos pagos de transferencia, fue motivo de los gobiernos deben establecer mecanismos que ayu-
preocupación para los detractores de CUFTA, pero den a compensar las pérdidas sufridas por los que
actualmente no existen pruebas claras que apoyen pertenecen a los sectores en declinación. La asisten-
una relación causal. cia para el reajuste laboral debe prestar apoyo a los
ingresos para los trabajadores y pequeños agriculto-
La experiencia de cada uno de los países del res en períodos de transición, al igual que fondos
TLCAN confirma la predicción de la teoría del para capacitación en nuevas ocupaciones. Tales polí-
intercambio comercial, en cuanto a que siempre ticas son complementos muy aconsejables en los tra-
habrá ganadores y perdedores. Los perdedores pue- tados de comercio. En Estados Unidos existe un
den ser tanto o más numerosos que los ganadores, programa de asistencia para el reajuste laboral, y una
en especial en el corto a mediano plazo. Canadá extensa red de seguridad social en Canadá sirve
demoró un decenio para que el empleo del sector muchos de los mismos fines, aunque ambos países
manufacturero se recuperara de los desplazamientos tienen en sus planes brechas fundamentales que
iniciales ocasionados por CUFTA. En México, los deben abordarse y necesitan fortalecimiento finan-
agricultores están todavía procurando adaptarse a los ciero. En México, las limitaciones presupuestarias y
cambios inducidos por el TLCAN. las decisiones políticas han precluido el estableci-
miento de hasta el más básico seguro de desempleo.
El costo de los ajustes en el corto a mediano plazo El severo impacto de la liberalización del comercio
que enfrentan los perdedores del comercio puede ser agrícola en los agricultores de subsistencia en
grave, y los perdedores suelen pertenecer a los seg- México no ha sido compensada por políticas ade-
mentos de la sociedad menos capaces de hacer frente cuadas de parte del gobierno.

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38 La Promesa y la Realidad del TLCAN
N O TA S mientras que calificado se define como posesión de trece años o más.
José Romero y Alicia Puyana, The Mexican Economy after Two
1 William J. Clinton, Palabras en la Ceremonia de Firma de los Decades of Trade Liberalization, 2002. Documento en posesión del
Acuerdos Suplementarios del Tratado de Libre Comercio de América autor.
del Norte, 14 de septiembre de 1993. Public Papers of the Presidents 13 Los ajustes descendentes muy graduales en el peso fueron posibles
of the United States, vol. 2, 1993 (Washington, D.C.: U.S. por medio de la flotación libre del tipo de cambio según la cual se
Government Printing Office, 1993). permitió que el peso se depreciara respecto del dólar a una tasa redu-
2 Palabras del Presidente en la Ceremonia de Firma de los Acuerdos de cida preanunciada, que era 0,00040 pesos por dólar durante la
Libre Comercio con Chile y Singapur, 3 de septiembre de 2003. mayor parte del período. Este régimen dio lugar a un tipo de cambio
Puede consultarse en www.whitehouse.gov. de 2,9 pesos por dólar en 1990, depreciando a 3,4 pesos por dólar a
3 María Elena Vicario, Sandra Polaski y Dalil Maschino, North principios de 1994.
American Labor Markets: A Comparative Profile (Washington, D.C.: 14 International Financial Statistics (Washington, D.C.: International
Secretariat of the North American Commission for Labor Monetary Fund, October 1996).
Cooperation, a publicar.) Los cálculos de los autores se basan en 15 United States Dumping on World Agricultural Markets, Cancun Series
datos del Instituto Nacional Mexicano de Estadísticas, Geografía e Paper no. 1 (Minneapolis: Institute for Agriculture and Trade Policy,
Informática (INEGI) y el Ministerio de Empleo y Seguro Social 2003), se puede consultar en www.iatp.org.
(STPS). 16 North American Labor Markets (véase la nota 3), basado en la
4 En 2002, 89 por ciento del total de las exportaciones mexicanas Encuesta Nacional de Ingresos y Egresos del INEGI (ENIGH) y la
estuvieron destinadas a Estados Unidos, mientras que 1,7 por ciento Encuesta Nacional sobre el Empleo (ENE) de la STPS/INEGI.
fue a Canadá; 63 por ciento del total de las importaciones mexicanas 17 World Trade Report 2003 (Geneva: World Trade Organization,
provenían de Estados Unidos y 4.2 por ciento de Canadá. (Los datos August 2003). Puede consultarse en www.wto.org.
sobre Canadá provienen de Statistics Canada, National Income and 18 North American Labor Markets (véase la nota 3).
Expenditure Accounts; para México, de INEGI, Sistema de Cuentas 19 En esta sección se hace mención a dos documentos comisionados
Nacionales; y para Estados Unidos, del Bureau of Economic para este informe: David Barkin y Edith Pacheco, The Changing
Analysis, National Income and Product Accounts.) Meaning of Work in Rural Latin America, julio de 2003; y Antonio
5 INEGI, Encuesta Industrial Mensual (EIM). Esta encuesta también Yúnez-Naude y Fernando Barceinas Paredes, The Agriculture of
excluye a las microempresas (pequeñas empresas con menos de cinco Mexico after Ten Years of NAFTA Implementation, julio de 2003
empleados que operan en el sector informal). (véanse los agradecimientos).
6 Ibid. 20 John Authers, “Mexicans Send More Than $1 Billion Back Home in
7 Enrique Dussel Peters, “Industrial Policy, Regional Trends and July”, Financial Times, 19 de septiembre de 2003, basado en datos
Structural Change in Mexico’s Manufacturing Sector” en Kevin J. del Banco de México. Las remesas de Estados Unidos aportan más
Middlebrook y Eduardo Zepeda, eds., Confronting Development: divisas que la inversión directa o el turismo extranjero.
Assessing Mexico’s Economic and Social Policy Challenges (Palo Alto, 21 INEGI, ENIGH, el “módulo” especial con preguntas sobre la activi-
Calif.: Stanford University Press, 2003). dad agrícola durante el semestre anterior a la encuesta. La encuesta,
8 The Impact of Trade Agreements: Effect of the Tokyo Round, U.S.-Israel realizada durante el segundo trimestre de cada año impar durante los
FTA, U.S.-Canada FTA, NAFTA, and the Uruguay Round on the años noventa, fue diseñada para comprender mejor los patrones
U.S. Economy, publicación no. 3621 (Washington, D.C.: U.S. rurales de la mano de obra. Para ello, se hacen preguntas sobre el
International Trade Commission, August 2003). Puede consultarse empleo agrícola a aquellas personas cuya ocupación principal no es
en www.usitc.gov. la agricultura. Los datos fueron preparados por Edith Pacheco y
9 Ibid. David Barkin.
10 Rogelio Ramirez De La O, “What Has Changed in the Performance 22 Las diferencias entre los datos de empleo agrícola discutidos aquí y
of Employment and Wages in Mexico after NAFTA?”, documento en otros lugares de este documento se producen porque esta serie
preparado para el Tercer Seminario sobre Ingresos y Productividad incluye a la población económicamente activa de doce años de edad
de la Comisión de América del Norte para la Cooperación en mate- en adelante, mientras que los principales datos de empleo incluyen a
ria de Empleo (febrero de 2000). Puede consultarse en la población económicamente activa de quince años en adelante.
www.naalc.org/inglés/publicaciones. 23 Módulo especial de ENIGH para los hogares rurales (véase la nota
11 Este efecto podría ser magnificado por una tendencia en la política 20).
monetaria mexicana a sobrevaluar el peso como una forma de con- 24 Existen diversas definiciones del sector informal. La definición usada
trolar la inflación. Ello perjudica a los productores mexicanos cuan- aquí fue elaborada para STPS por Clara Jusidman en 1993. Tiene en
do tratan de exportar, imponiendo al mismo tiempo una carga cuenta el tamaño de establecimiento, el puesto ocupado y la indus-
menor a las multinacionales de Estados Unidos que usan a México tria de que se trata.
como una plataforma de ensamblado, ya que el movimiento de los 25 Northamerican Labor Markets (véase la nota 3).
componentes hacia México y de productos acabados que salen del 26 Carlos Salas y Eduardo Zepeda, “Employment and Wages: Enduring
país cancelará en gran parte o al menos suavizará los efectos del tipo the Costs of Liberalization and Economic Reform”, en Kevin J.
de cambio. Middlebrook y Eduardo Zepeda, eds., Confronting Development:
12 Estas cifras se aplican a la fabricación en general. La definición de no Assessing Mexico’s Economic and Social Policy Challenges (Palo Alto,
calificado en este caso es poseer hasta doce años de enseñanza escolar, Calif.: Stanford University Press, 2003).

Carnegie Endowment for International Peace 39 |

27 Véase, por ejemplo, Raymond Robertson, “Trade Liberalisation and odo 1978–2001. Controla factores tales como los choques del tipo
Wage Inequality: Lessons from the Mexican Experience”, World de cambio para aislar los efectos de los cambios arancelarios del
Economy, vol. 23, no. 6 (June 2000), pp. 827–49. TLCAN. También tiene en cuenta la incorporación progresiva del
28 Carlos Salas Carlos y Eduardo Zepeda, “Wages and Productivity in convenio y la proporción creciente del comercio en la economía de
Mexico: Theoretical and Empirical Issues”, julio de 2003, documen- Estados Unidos.
to comisionado para este informe, en posesión del autor. 40 En The Impact of Trade Agreements (véase la nota 8), los cálculos de
29 The Mexican Economy (véase la nota 12), basada en datos la Encuesta la USITC estiman que la renta del trabajo en Estados Unidos habría
Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social. sido $40.000 millones menos si no fuera por los efectos de cinco tra-
30 El acuerdo paralelo de trabajo del TLCAN incluye cláusulas que per- tados de comercio, incluidas las Rondas de Tokio y Uruguay del
miten peticiones públicas a cualquiera de los Gobiernos Miembros si Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el
se producen violaciones de los derechos laborales en los demás países TLCAN, CUFTA y el Acuerdo de Libre Comercio de Estados
del TLCAN. Se han presentado varias peticiones que alegan interfe- Unidos-Israel (p. 339). Por separado, el estudio determina que 25
rencia en la libertad de asociación y los derechos de la negociación por ciento de los impactos totales atribuibles a los cinco convenios
colectiva en México. Las peticiones fueron presentadas a la Oficina provienen del TLCAN y CUFTA (pp. 332–33).
Nacional Administrativa de Estados Unidos, la entidad que adminis- 41 Mary Jane Bolle, NAFTA: Estimated U.S. Job “Gains” and “Losses” by
tra el convenio de parte de Estados Unidos. Si bien expresa sus con- State over 5 1/2 Years (Washington, D.C.: Congressional Research
clusiones en forma diplomática, la Oficina Nacional Administrativa Service, February 2, 2000).
determinó la existencia de deficiencias significativas en esta área en 42 George J. Borjas, Richard B. Freeman y Lawrence F. Katz, “How
muchos casos (véase www.dol.gov/ilab/programas/nao). Much Do Immigration and Trade Affect Labor Market Outcomes?”
31 Véase, por ejemplo, Martin Ravallion, “Can High-Inequality Brookings Papers on Economic Activity, vol. 1 (1997), pp. 1–67.
Developing Countries Escape Absolute Poverty?” World Bank Policy 43 George J. Borjas, Richard B. Freeman, and Lawrence F. Katz, “How
Research Working Paper no. 1775 (Washington, D.C.: World Bank, Much Do Immigration and Trade Affect Labor Market Outcomes?”
1997). El sitio web del Banco Mundial ofrece un resumen útil de Brookings Papers on Economic Activity, vol. 1 (1997), pp. 1–67.
las investigaciones sobre este tema en 44 North American Labor Markets (véase la nota 3). Datos derivados del
www.worldbank.org/pobreza/inequal/resúmenes/index.htm. Current Population Survey, U.S. Bureau of the Census.
32 Dani Rodrik, Where Did All the Growth Go? External Shocks, Social 45 Daniel Trefler, The Long and Short of the Canada-U.S. Free Trade
Conflict and Growth Collapses (Cambridge, Mass.: Kennedy School Agreement (University of Toronto, Canadian Institute for Advanced
of Government, Harvard University, 1997) ofrece un modelo políti- Research y National Bureau of Economic Research, December 3,
co-económico. Hay otros modelos catalogados en el sitio web del 2002). Puede consultarse en www.chass.utoronto.ca/~trefler/fta.pdf.
Banco Mundial 46 El estudio en realidad reveló una pérdida de empleo del 3 por ciento
(www.worldbank.org/pobreza/inequal/resúmenes/index.htm). en las industrias de exportación, pero careció de significación estadís-
33 North American Labor Markets (véase la nota 3). Datos basados en tica.
INEGI, ENIGH y The Mexican Economy (véase la nota 12). 47 Sin embargo, las ganancias anuales medias de productividad durante
34 Gerardo Esquivel, Sources of Regional (Non) Convergence in Mexico este período fueron significativamente menores que las observadas en
(Washington, D.C.: World Bank, 2002). Puede consultarse en los años sesenta y setenta.
www.worldbank.org. 48 North American Labor Markets (véase la nota 3). Datos basados en la
35 Diana Alarcon and Eduardo Zepeda, “Economic Reform or Social Encuesta de la Fuerza Laboral, Statistics Canada.
Development? The Challenges of a Period of Reform in Latin 49 Ibid.
America”, Journal of Development Studies, a publicarse. 50 Ibid. Datos basados en la Encuesta de Empleo, Nóminas de Sueldos
36 U.S. Trade Representative, NAFTA at Eight, May 2002, puede con- y Horas, Statistics Canada.
sultarse en www.ustr.gov. 51 Ibid. Datos basados en la Encuesta de Finanzas del Consumidor,
37 Economic Policy Institute, NAFTA at Seven, April 2001, puede con- Statistics Canada.
sultarse en www.epinet.org. 52 En el caso de CUFTA pueden consultarse catorce años de datos y
38 Las importaciones de indumentaria, por ejemplo, provienen de experiencia.
muchos países debido al sistema de cuotas que existe según el 53 El modelo básico de comercio presupone que el capital y el trabajo
Tratado Mundial sobre Textiles e Indumentaria. Las importaciones son inamovibles. En el mundo real en que existe movilidad de capi-
de indumentaria de México pueden haber desplazado a las importa- tal, los inversionistas internacionales pueden desplazar la fabricación
ciones de otros países a diferencia de la producción de Estados de productos con gran intensidad de mano de obra a un país con
Unidos. abundancia de mano de obra como México si tienen asegurado el
39 The Impact of Trade Agreements (véase la nota 8). El modelo de la acceso a un mercado rico como Estados Unidos. En ese caso, se agre-
USITC se basa en un modelo de equilibrio general computarizado garía mano de obra adicional, lo cual crearía un aumento neto de
pero usa flujos reales de comercio y otros datos macroeconómicos y empleo.
microeconómicos de la economía de Estados Unidos durante el perí-

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40 La Promesa y la Realidad del TLCAN
El cambio de expectativas en
el libre comercio y la migración
D E M E T R I O S G . PA PA D E M E T R I O U
dos
L A S PA S I O N E S P O L Í T I C A S E N T O R N O D E L A igual que las raíces profundas y estructurales de la
del
R AT I F I C A C I Ó N D E E S TA D O S U N I D O S migración en la histórica relación de los dos países,
Tratado de Libre Comercio de América del Norte confunde el proceso de aislar y medir con exactitud
(TLCAN) y los exagerados reclamos sobre los los efectos precisos del TLCAN en la migración de
efectos del tratado de comercio, en muchos sentidos México a Estados Unidos. Dicha evaluación debe
confundió, en lugar de informar, la discusión sobre intentarse de todas maneras, aunque más no sea por
el objetivo del TLCAN. La evolución del debate en el hecho de que el libre comercio y la migración
Estados Unidos desde la comprensible hipérbole que están tan íntimamente vinculados en la percepción
acompaña a la “venta” de políticas contenciosas al del público. Mi evaluación analizará si el TLCAN
nefasto “si las ratificaciones del TLCAN fracasan” cumplió con las predicciones del efecto del tratado
fue particularmente desafortunada. Dicha retórica de comercio en la migración y explorará lo que se
prácticamente garantizó que cualquier evaluación puede aprender del TLCAN cuando se considere la
posterior del valor del convenio estaría recargada de migración en las negociaciones comerciales futuras.
expectativas irrealistas en zonas que eran estricta-
mente secundarias a la meta del TLCAN de pro-
mover el comercio y la inversión fronteriza
reduciendo los aranceles y otras barreras.
Un examen de resultados y
observaciones clave
Es posible que la migración sea una de estas áreas,
aunque sería prácticamente imposible que fuera más Hace diez años, tanto los funcionarios de Estados
importante para los habitantes de México y, en Unidos como de México argumentaban apasionada-
cierta forma, de Estados Unidos. En efecto, una eva- mente que el TLCAN, al alentar el aumento de los
luación del TLCAN desde la óptica de la migración puestos de trabajo en México, reduciría la inmigra-
está colmada de dificultades. Los principales sucesos ción ilegal de México a Estados Unidos. Hasta el
económicos simultáneos tanto en México como en momento, estas esperanzas no se han materializado.
Estados Unidos desde que el TLCAN entrara en Aunque las oportunidades de trabajo en el sector
vigencia —desde la crisis económica mexicana de exportador de México han aumentado (principal-
mediados de los años noventa y la devaluación del mente en la manufactura), las ganancias netas de
peso hasta el notable crecimiento económico de empleos han sido moderadas en el mejor de los
Estados Unidos más adelante en ese decenio— al casos, y, según el momento de la medición, hasta

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Carnegie Endowment for International Peace 41
inexistentes. Por otra parte, los jornales promedios nios. En definitiva, reconocer estas realidades y ocu-
en los dos países apenas han empezado a converger. parse del manejo prudente y coordinado —incluso
En parte debido a estos factores, pero también conjunto— de la migración puede ser la única
debido a la robusta demanda de Estados Unidos de opción viable.
mano de obra de bajos jornales y otras fuerzas
estructurales, la inmigración ilegal desde México ha El manejo de la migración no se puede centrar
subido bruscamente desde 1994 a pesar de la vigi- exclusivamente en los controles, empero. Manejar el
lancia cada vez mayor en la frontera que comenzó caudal migratorio más eficazmente implica el reco-
aproximadamente al mismo tiempo que el TLCAN. nocimiento y la regulación de la demanda de inmi-
En efecto, según la mayoría de los cálculos, la pobla- gración más permanente y las visas temporarias
ción de inmigrantes mexicanos no autorizados en de trabajo en ambos países; en otras palabras,
Estados Unidos se duplicó y más entre 1990 y 2000 requiere la expansión más organizada de canales
(dándose la mayoría de ese crecimiento después de legales de migración y asumir la responsabilidad
1994) y ha seguido aumentando intensamente en el conjunta por el proceso mismo de la inmigración.
nuevo siglo. Esta es la única manera de mejorar en el área de
migración, al menos hasta que el crecimiento econó-
¿Es el TLCAN, por lo tanto, responsable de este mico que los tratados de comercio y otras iniciativas
aumento de la migración, como habían predecido pueden generar a largo plazo pueda modular la
algunos de sus críticos? No lo creo. El análisis demanda a ambos lados de la línea divisoria de la
apunta en cambio a una situación en que la crisis migración.
financiera y la reestructuración en México que pre-
cedieron y siguieron a la aprobación del tratado de En el décimo aniversario del TLCAN, sin embargo,
comercio, la permanente imposibilidad de México hay otra pregunta más que todavía viene al caso.
de crear puestos de trabajo para abastecer al millón ¿Son las negociaciones y los tratados de libre
o más de nuevos trabajadores que ingresaban a la comercio un foro válido para abordar la migración
fuerza laboral anualmente, el auge de la economía en sí? La respuesta de los negociadores del TLCAN
de Estados Unidos y las fuertes redes de migración fue un muy tímido “quizá”. El convenio pasó com-
que vinculan a los dos países han tenido un efecto pletamente por alto el tema más importante de la
mucho más potente sobre la migración que el migración de mano de obra poco calificada al
TLCAN. mismo tiempo que permitió a profesionales de
sesenta y tres categorías ocupacionales aceptar
La lección que permea el análisis es clara: los tra- empleo en cualquier lugar dentro del espacio del
tados de comercio e inversión similares al TLCAN TLCAN. Pero tal “generosidad” fue aparentemente
no neutralizan ni generan fuerzas que impulsan a las un evento efímero. En posteriores tratados de libre
personas a migrar. El TLCAN no ha rescatado ni comercio de Estados Unidos con Chile, Jordania y
hundido a la economía mexicana, y los cambios Singapur, al igual que un tratado canadiense con
netos en el empleo durante los cortos diez años, Costa Rica, Estados Unidos y Canadá se han
aunque llenos de incidentes, no han sido lo suficien- alejado de este enfoque. Ello indica con claridad
temente significativos para compensar las presiones cuán difícil serán probablemente las negociaciones
y los incentivos de la migración. Los formuladores sobre el movimiento de “personas naturales” con
de políticas, por lo tanto, no deben esperar que los motivo de empleo en las negociaciones sobre el
convenios de libre comercio “resuelvan” los pro- Acuerdo de Libre Comercio de las Américas
blemas de migración. Las realidades socioeconó- (ALCA), el Tratado de Libre Comercio de
micas que impulsan la migración sobrevivirán y se Centroamérica (CAFTA) y la Organización Mundial
comportarán independientemente de tales conve- de Comercio (OMC).

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42 La Promesa y la Realidad del TLCAN
Argumento que la única solución viable a los desa- Clásulas de movilidad del
cuerdos fundamentales sobre la migración en un
TLCAN: clima político y
futuro cercano reside en la cooperación bilateral y,
gradualmente, regional. En la medida en que ejerci- resultado
cios similares al TLCAN viabilicen la cooperación
—como ha sido el caso del TLCAN en muchos sen- El TLCAN instauró un conjunto común de reglas
tidos— los tratados de libre comercio pueden con- de conducta en el comercio y la inversión para tres
vertirse en anticipos en la inversión a largo plazo en países que ya participaban del intercambio comercial
los “hábitos de la cooperación”. De hecho, los tra- de grandes cantidades de productos y el movimiento
tados de comercio no deben ser considerados la de un número significativo de personas. En realidad,
última palabra en las relaciones bilaterales o regio- desde hace tiempo los ciudadanos de cada país sig-
nales, sino parte de un proceso permanente de parti- natario han efectuado contribuciones importantes a
cipación. Para citar el sentir de Winston Churchill las vidas económicas de los otros dos países, desde la
sobre la promesa de una Europa unida, las relaciones labor de los trabajadores mexicanos que se remonta
generales entre vecinos son como seres animados a más de un siglo en Estados Unidos (y comenzara
que crecen y se adaptan en respuesta a las cam- mucho más recientemente en la agricultura cana-
biantes condiciones en el terreno. Los convenios diense) hasta el intercambio de ejecutivos y especia-
similares al TLCAN pueden por lo tanto efectuar listas de empresas multinacionales, al igual que
contribuciones importantes al crecimiento fructífero estudiantes y profesionales de todo tipo.
de “seres vivos” que a su vez pueden sentar las con-
diciones de una mayor cooperación en materia de No se sabía con certeza al principio qué tipo de
migración y otros temas que generan profundas apertura tendrían los tres países con respecto al
divisiones. movimiento de personas. La Oficina del
Representante de Comercio de Estados Unidos fue
Puede ser valioso efectuar una observación final a en el mejor de los casos evasiva al respecto, mientras
medida que los líderes del continente americano que muchos de sus negociadores consideraron la
intentan concluir las negociaciones del Área de Libre apertura migratoria como un precio aceptable por la
Comercio de las Américas para el plazo final de apertura en materia de comercio y las inversiones
2005. No detener la inmigración ilegal a través de la que exigía su principal actor: los medios empresa-
frontera entre México y Estados Unidos demuestra riales de Estados Unidos. En contra de esa postura
claramente que la gente seguirá capitalizando la se encontraban los principales organismos nacionales
promesa económica de la migración independiente- que lideraron las negociaciones sobre la movilidad,
mente de que su gobierno la apruebe o no. En el al igual que la Oficina de Asuntos Consulares del
caso del TLCAN, el marcado crecimiento en el Departamento de Estado de EEUU. Estos orga-
movimiento de bienes y capital no ha servido para nismos trajeron a la mesa de negociación no sólo la
reemplazar el movimiento de personas. Cuando los pericia técnica necesaria para conducir las negocia-
socios del TLCAN decidan concentrarse más direc- ciones sino también la sensación, reforzada mediante
tamente en enfoques factibles para manejar la consultas frecuentes, de que el Congreso de Estados
migración y busquen otros elementos de negocia- Unidos no apoyaría un ensanchamiento demasiado
ción para el comercio, las políticas más inteligentes grande de la movilidad.
que funcionen a favor, y no en contra del meca-
nismo del mercado o de la naturaleza humana Para complicar más las cosas se agregaron dos temas.
deben ser una señal importante para cualquier Canadá y Estados Unidos ya habían acordado,
esfuerzo serio. según el Acuerdo de Libre Comercio de Canadá-

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Carnegie Endowment for International Peace 43
Estados Unidos de 1988 (CUFTA), contemplar el adelante con cualquier cláusula sustancial de carácter
movimiento de personas de negocios, inversionistas migratorio podría hundir la totalidad del convenio
y cerca de sesenta clases de profesionales. Estos indi- en el Congreso de Estados Unidos. México se
viduos podrían cruzar la frontera sin visas durante adaptó a la situación y el tema se tornó irrelevante
períodos indeterminados y sólo sujetos a algunos cuando México retiró partes del sector petrolero
procedimientos, un hecho basado en parte en el tra- mexicano de la mesa de negociaciones.1
tamiento recíproco especial de los ciudadanos de
ambos países que se retrotrae a mediados del siglo Habiendo Estados Unidos y México acordado pro-
XIX. En muchos sentidos, las cláusulas de movilidad teger sus “sectores” más sensibles políticamente, los
de CUFTA representaron una medida evolutiva en negociadores de Estados Unidos todavía enfrentaban
un bloque económico de constante integración bila- un dilema político sobre la movilidad. Las cláusulas
teral, al igual que el producto de un Estados Unidos de movilidad de CUFTA habían creado la visa
que era más confiado y “abierto” que en cualquier “TC”, que esencialmente había seguido la legisla-
otro momento desde entonces. El hecho de que ción de inmigración de Estados Unidos del
Canadá ya había establecido un sistema de inmigra- momento (la visa “H” para personas no inmi-
ción maduro y bien administrado, que en muchos grantes, como se la denominó en ese momento). La
aspectos era análogo al de Estados Unidos, también categoría de visa H, sin embargo, había sido
creó un clima de confianza en la capacidad de los reconfigurada drásticamente en una nueva legisla-
canadienses de cumplir con sus obligaciones. ción en 1990. Aunque las cláusulas de CUFTA
seguían vigentes, extender estas cláusulas a México
En contraposición, incorporar a México haciendo modificaría la ley de Estados Unidos en un área
coincidir las cláusulas de movilidad de CUFTA fue donde el Congreso de Estados Unidos protege su
en muchos aspectos revolucionario, en el sentido de primacía con considerable celo.
que México no tenía un “sistema” de inmigración
bien establecido y no quedaba claro con qué rapidez En definitiva, el TLCAN adoptó un grupo leve-
o eficiencia podría cumplir con cualquiera de sus mente refinado de las cláusulas de movilidad de
obligaciones en este sentido. La realidad de que las CUFTA, con una excepción importante: México
tasas de visas rechazadas de mexicanos que intentaban aceptó un tratamiento inferior para sus profesionales
ingresar a Estados Unidos excedía el 30 por ciento de en relación con lo concedido a los profesionales de
las solicitudes, casi exclusivamente por el motivo de las otras dos partes firmantes del convenio. A los
que el aspirante solicitaría empleo no autorizado en empresarios, inversionistas y profesionales cana-
Estados Unidos, fue una complicación más. dienses y estadounidenses se les proporcionó un
sistema reglamentado y acceso predecible a todo el
La postura inicial de México en cuanto a la movi- espacio del TLCAN mediante la armonización de
lidad de la mano de obra fue muy diferente del cri- normas, procedimientos y la mayoría de los requi-
terio de sus vecinos del norte. México estaba sitos de licencia y certificación. A los mexicanos, sin
interesado en abrir un diálogo amplio sobre todas embargo, todavía se les exigiría obtener una visa
las formas de migración entre sí mismo y sus dos antes de ingresar a Estados Unidos (pero no para
socios futuros. Sin embargo, México también dejó ingresar a Canadá). Más significativo, por otra parte,
sentado que no estaba dispuesto a arriesgar la rela- es que en otra deferencia a las sensibilidades del
ción económica en general por insistir en esa Congreso de Estados Unidos, los profesionales mexi-
postura. El tema “migración” fue eliminado rápida- canos tendrían que cumplir con ciertos requisitos
mente de la mesa de negociaciones por Estados procesales adicionales, y el número total de visas a
Unidos cuando la administración del Presidente su alcance no podría exceder 5.500 por año hasta
George H. Bush llegó a la conclusión de que seguir 2004.

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44 La Promesa y la Realidad del TLCAN
México ni siquiera se ha acercado al número de En particular, apenas se mencionó la modesta aper-
ingresos en ningún momento durante los últimos tura del TLCAN en el movimiento autorizado de
diez años, por dos razones principales. En primer cierto tipo de profesionales en los debates de ratifi-
lugar, el empleo temporario de profesionales mexi- cación del TLCAN en Estados Unidos. En cambio,
canos según la visa “TLCAN” o “TN” de un año una parte sustancial de ese debate se concentró en si
pero renovable nominalmente sin límite, implica el TLCAN produciría una disminución significativa
una cantidad significativa de papeleo. Por ello, del movimiento no autorizado de personas por la
muchos abogados de inmigración en Estados frontera entre México y Estados Unidos. Los funcio-
Unidos aconsejan a los solicitantes mexicanos de la narios estadounidenses y mexicanos estuvieron de
visa TN que realicen el esfuerzo extra (y paguen los acuerdo en sus posturas de que, al promover el creci-
honorarios adicionales necesarios) para obtener la miento económico en México mediante el aumento
visa H-1B, que les “garantiza” una residencia de seis del comercio y la inversión extranjera, el TLCAN
años. La visa H-1B tiene otra ventaja clara respecto reduciría la presión de la inmigración ilegal en la
de la visa TN: no requiere que el titular demuestre a frontera sur de Estados Unidos. El presidente mexi-
las autoridades de inmigración de Estados Unidos cano Carlos Salinas de Gortari expresó reiterada-
que no se proponen abandonar su residencia mexi- mente la esperanza de que México exportara
cana, o sea, que no se proponen convertirse en productos, no personas.3 La procuradora general de
“inmigrantes” en Estados Unidos, un requisito que Estados Unidos en ese momento, Janet Reno, argu-
se torna más problemático cuanto más tiempo per- mentó:
manece el trabajador en Estados Unidos. En
segundo lugar, no existen pruebas que indiquen que No reduciremos el flujo de inmigrantes ilegales hasta
el gobierno mexicano ha procurado divulgar amplia- que estos inmigrantes encuentren trabajos decentes, a
mente la disponibilidad de la visa TN o argumentar jornales decentes, en México. Nuestras mejores perspec-
firmemente (o sea, llevar el tema a niveles políticos tivas de reducir la inmigración ilegal son un creci-
más elevados) para eliminar alguna o todas las cláu- miento económico sostenido y robusto en México. El
sulas desiguales. La mejor explicación de esta pasi- TLCAN creará trabajos en México: empleos para tra-
vidad es la ambivalencia de los funcionarios bajadores mexicanos que de otro modo podrían quizá
mexicanos sobre la posibilidad de que la visa TN cruzar ilegalmente la frontera.4
acelerara la ya sustancial “fuga” de profesionales
mexicanos talentosos a Estados Unidos con otras La lógica que subyace a estas discusiones no era
visas: una variante de la “fuga de cerebros”.2 nueva. La idea de que el libre comercio y la inver-
sión extranjera pueden actuar como catalizadores del
Un análisis breve de los flujos de trabajadores tem- desarrollo, y de esa forma al menos como sustitutos
porarios entre los tres socios del TLCAN revela un parciales de la migración, había generado una coo-
significativo aumento de los trabajadores asociados peración bilateral en materia de políticas públicas ya
al TLCAN al igual que los no asociados al mismo. en 1965, con el establecimiento del Programa
Más sorprendente es el aumento de trabajadores Fronterizo de Industrialización.5 Según este pro-
profesionales temporarios canadienses y estadouni- grama, las fábricas en la frontera del lado mexicano
denses. Con el TLCAN, el gobierno mexicano esta- podían importar insumos libres de aranceles para
bleció por primera vez un proceso formal para ensamblar en México y luego reexportar productos
permitir el ingreso de profesionales extranjeros, per- acabados a Estados Unidos, también sin aranceles,
mitiendo de esa forma tanto a las empresas nacionales iniciándose así el fenómeno de maquiladoras que se
como extranjeras aprovechar de la formidable ventaja convertiría en algo tan significativo hacia comienzos
comparativa entre Estados Unidos y Canadá en servi- de la era del TLCAN. El programa fronterizo no
cios altamente calificados (véanse los cuadros 1–3). fue, en definitiva, un sustituto eficaz de la migración

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Carnegie Endowment for International Peace 45
Cuadro 1. Flujo de trabajadores temporariosa y profesionales en virtud del TLCAN a los Estados Unidos de Canadá y México, ejercicios fiscales
1994 y 2001
Tipo de ingreso (Categoría de visa) EF1994 EF2001
Canadá México Canadá México
Trabajadores ajenos al TLCANb 23.992 24.885 61.437 113.586
Comerciantes e inversionistas en
virtud del tratado (E1/E2) 3.123 278 3.704 3.354
Trabajadores en ocupaciones especiales (H1B) 3.527 3.256 16.454 14.423
Transferidos dentro de la empresa (L1) 6.482 2.632 22.838 15.723
Profesionales en virtud del TLCAN (TN) 24.826 11 92.915 2.571

Fuente: The Yearbook of Immigration Statistics, Bureau of Citizenship and Immigration Services, varios años.
a Las cifras incluyen a personas en entrenamiento, visitantes para los que el empleo es incidental al propósito de su visita, cónyuges e hijos.

Contienen ingresos, no personas. En algunos casos, la persona puede ingresar al país varias veces.
b Incluye las siguientes categorías de visas para trabajadores temporarios: E-1, E-2, H-1A, H-1B, H-2A, H-2B, H-3, J-1, L-1, O-1, O-2, P-1, P-2, P-3, Q-1 y R-1.

y algunos analistas argumentan que en realidad cación de este fenómeno es que los efectos del
puede haber desatado la migración no autorizada a TLCAN sobre la migración hasta la fecha han
Estados Unidos. estado sujetos a corrientes de varias tendencias y
fuerzas mucho mayores. La primera es la prolongada
El efecto del TLCAN sobre el comercio y la inver- historia migratoria entre ambos países, que ha desti-
sión directa extranjera excedió ampliamente el del nado a los trabajadores mexicanos a mercados de
programa fronterizo. Durante los ocho años, desde trabajo de bajos jornales y poco valor agregado en
1994 a 2001, la inversión directa extranjera de Estados Unidos. La segunda es un influjo demográ-
Estados Unidos aumentó cerca de 220 por ciento, fico de nuevos ingresantes al mercado laboral de
de US$5.000 millones a US$16.000 millones (véase México, que sólo ahora está empezando a mostrar
el cuadro 4).6 indicios de agotamiento. La tercera es el hecho de
que el TLCAN es sólo parte de una reestructura-
No obstante, al igual que el programa fronterizo, el ción de dos decenios de la economía mexicana que,
TLCAN no produjo una disminución en la migra- hasta el presente, ha servido sólo para promover la
ción de México; en realidad, todo indica que dicha migración.
migración sigue aumentando rápidamente. La expli-

Cuadro 2. Flujo de trabajadores temporarios y profesionales en virtud del TLCAN a Canadá de los Estados Unidos y México, ejercicios fiscales
1994 y 2001

Tipo de ingreso EF1994 EF2001

EEUU México EEUU México
Trabajadores ajenos al TLCAN 16.791 5.207 15.613 11.011
Gerencia 1.053 4 592 11
Profesionales 8.058 104 7.895 162
Calificados y técnicos 4.896 28 4.879 83
Intermedio y administrativo 856 4.848 658 10.465
Elemental y obreros 396 13 332 35
No especificado 1.532 210 1.257 255
Profesionales en virtud del TLCAN 6.385 34 8.236 101

Fuente: datos inéditos cortesía de Citizenship and Immigration Canada.

Nota: las cifras expresan a las personas que recibieron permiso de trabajo.

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46 La Promesa y la Realidad del TLCAN
Cuadro 3. Flujo de trabajadores temporarios y profesionales en virtud del TLCAN a México de Estados Unidos y Canadá, ejercicios fiscales
1994 y 2001

Tipo de ingreso EF1994a EF2001

EEUU Canadá EEUU Canadá
Trabajadores ajenos al TLCAN 1.173 49 8.743 3.029
Inversionistas 341 22 7.342 2.333
Transferidos dentro de la empresa 832 27 1.401 696
Profesionales en virtud del TLCAN 2.628 240 46.335 3.890

Fuente: Instituto Nacional de Migración, INM, México.

Nota: las cifras expresan los permisos de trabajo.
a La recopilación de los datos de 1994 comenzó en abril.

Redes migratorias e inercia cuenta, en la cúspide del arreglo especial para la

mano de obra agrícola entre México y Estados
de la migración Unidos conocido como el programa bracero (que se
extendió desde principios de los años cuarenta a
La migración de México a Estados Unidos —en la 1964), más de medio millón de trabajadores mexi-
medida que aumentó durante el siglo XX— se dis- canos estaban migrando anualmente a Estados
persó geográficamente y, como fuerza social y eco- Unidos. No obstante, suficientes trabajadores
nómica, con un carácter más permanente. Las redes estaban migrando fuera de los parámetros del pro-
sociales y de contratación que vinculan a los dos grama, de tal manera que Estados Unidos deportó a
países están tan profundamente arraigadas que la más de 3 millones de mexicanos entre 1950 y 1955
migración es una parte intrínseca de las economías y sin perjudicar seriamente la capacidad de los hacen-
las sociedades de ambos países. Para los años cua- dados de Estados Unidos de emplear mano de obra
renta, mucho después que la mayoría de las demás mexicana.
corrientes inmigratorias a Estados Unidos habían
empezado a incluir a un gran número de mujeres, la La inmigración mexicana permanente a Estados
migración de México siguió incluyendo un movi- Unidos, en relación con el modelo más característico
miento circular de trabajadores mexicanos varones de viajes cortos repetidos hacia el norte para trabajo
de los estados rurales del centro de México al sudo- estacional, todavía era relativamente poco común a
este de Estados Unidos. A mediados de los años cin- mediados del siglo XX a pesar del hecho de que el

Cuadro 4. Inversión Directa Extranjera en México, 1994–2001

MILES DE DÓLARES

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001a

Estados Unidos 4.954 5.394 5.178 7.281 5.106 6.747 10.622 15.989
No Maquiladora 4.127 4.203 3.959 5.878 3.196 4.303 8.039 14.585
Maquiladora 827 1.191 1.219 1.403 1.910 2.444 2.583 1.404
Otros países 5.678 2.833 2.511 4.645 2.677 5.418 3.042 2.914
No Maquiladora 5.610 2.657 2.314 4.368 2.477 5.084 2.642 2.677
Maquiladora 68 175 197 278 200 334 400 237

Fuente: Secretaría de Economía, México.

a Enero-septiembre.

Carnegie Endowment for International Peace 47 |

sistema de ingreso a Estados Unidos para los inmi- servicios personales. Al fijar topes para el ingreso de
grantes permanentes de alguna manera favoreció a ciertos inmigrantes permanentes del hemisferio occi-
México (y Canadá). Específicamente, la Primera Ley dental en 1978, la demanda de visas de inmigrantes
de Cuotas de 1921 estableció un sistema de cuotas de tipo familiar empezó a exceder la oferta. La inmi-
basado en la nacionalidad para el hemisferio gración permanente legal desde México siguió
oriental, mientras que el hemisferio occidental no se aumentando en los años ochenta, promediando
vio afectado. Recién en la enmienda de 1965 a la 65.500 ingresos anuales desde 1980 a 1986. Dado
Ley de Inmigración y Nacionalidad se designó un que las oportunidades de ingresar legalmente
tope de 120.000 ingresos anuales, en vigor desde seguían siendo excesivamente inadecuadas para satis-
1968 a 1978, para el hemisferio occidental, siendo facer la demanda, la inmigración ilegal desde
México y Canadá beneficiarios de facto. Los México siguió aumentando.
ingresos permanentes de México promediaron aún
así sólo 45.000 por año en los años sesenta, en gran En 1986, el Congreso de Estados Unidos aprobó la
parte debido a la preferencia de los trabajadores Ley de Reforma y Control Inmigratorio (IRCA).
mexicanos por la migración circular y las reglas pro- Entre otras cosas, la ley IRCA estipuló la legaliza-
cesales bastante estrictas de Estados Unidos, particu- ción de inmigrantes no autorizados que pudieran
larmente el requisito de un certificado de trabajo.7 demostrar que habían residido en Estados Unidos
Por tanto, en 1960 los mexicanos representaban sólo desde el 1 de enero de 1982, o trabajado en el sector
6 por ciento de la población total nacida en otro agropecuario en Estados Unidos durante un período
país y residente en Estados Unidos.8 específico. IRCA también creó un sistema de san-
ciones graduadas para los empleadores que contra-
Con el transcurso del tiempo, estos movimientos taron a inmigrantes no documentados “a sabiendas”.
temporarios y permanentes construyeron redes com- Desde 1989 a 1994, casi 2,5 millones de mexicanos
plejas y duraderas que generaron mayores corrientes recibieron residencia permanente, 2 millones de los
migratorias de México a Estados Unidos. En los cuales gracias a las cláusulas de legalización de
años cincuenta y principios de los sesenta, algunos IRCA.10 La ley generó una disminución inicial en el
trabajadores braceros se “fugaron” del sector agrope- número de inmigrantes no autorizados, pero uno de
cuario y pasaron al empleo permanente. Cada inmi- sus efectos netos fue sentar las bases para una mayor
grante permanente multiplicó la inmigración inmigración en el futuro. Al no asignarse fondos
potencial desde México al permitir la reunificación para aplicar las cláusulas de control fronterizo de
de la familia, conseguir trabajo para parientes y IRCA hasta mediados de los años noventa, y dado
amigos y, en algunos casos, financiar la migración que sus polémicas cláusulas de sanción a los emplea-
no autorizada de otros migrantes y brindarles una dores distaron mucho de ser aplicadas, resurgió la
red de seguridad social temporaria.9 Hacia fines de inmigración ilegal. El problema se agravó debido a
los años setenta, estas redes habían madurado y que IRCA no abordaba la constante demanda de
habían empezado a proliferar. Ya no sólo conectaban trabajo mediante la ampliación de canales legales de
zonas agrícolas, sino que también atraían a migración. Por otra parte, el gran número de inmi-
migrantes de otras partes de México, incluidas grantes mexicanos ahora legales sentaron las bases de
algunas zonas urbanas, enviándolos a las principales una mayor reunificación familiar, pero muchos
ciudades de Estados Unidos, en particular en el también probablemente facilitaron la inmigración
sudoeste, pero también en las zonas metropolitanas ilegal de amigos y parientes.
de Chicago y Nueva York. Los migrantes mexicanos
acometieron una gama cada vez mayor de trabajos, La integración de los trabajadores mexicanos en seg-
pasando del sector agropecuario al procesamiento de mentos cada vez mayores del mercado laboral de
alimentos, manufacturas de bajo valor agregado y Estados Unidos había aumentado en forma soste-

|
48 La Promesa y la Realidad del TLCAN
nida durante más de cincuenta años antes del 2000 y 2005 y 5,4 millones entre 2005 y 2010.12
TLCAN. En contraposición, las cláusulas del Una cohorte cada vez mayor en edad activa ha signi-
TLCAN para la integracion de mercados de pro- ficado que incluso en períodos de crecimiento cons-
ductos y servicios de los dos países han estado en tante, la economía mexicana enfrentara una ardua
vigor durante sólo diez años. Por lo tanto, no es sor- batalla en la generación de trabajo (y jornales) sufi-
prendente que el libre comercio haya tenido un cientes para mantener el nivel de vida de la pobla-
efecto limitado en los dos pilares de la migración ción. Sólo ahora las cohortes de jóvenes que
mexicana a Estados Unidos: las complejas redes de ingresan al mercado laboral están reduciéndose, lo
vínculos sociales y la interdependencia del mercado cual permite a la economía la oportunidad de recu-
laboral. perarse.

Para demostrar el poder de este impulso demográ-

fico durante la era del TLCAN, recordemos que
Cambio demográfico rápido cuando el producto interno bruto real de México
(PIB) estaba creciendo a una tasa anual envidiable
Durante los años ochenta y antes de la puesta en de 6,6 por ciento en 2000, sólo estaba agregando
marcha del TLCAN, los cambios demográficos de cerca de 525.000 trabajos al sector formal; añadió
México estaban colocando creciente presión en el cerca de 700.000 en 1999, también un buen año
debilitado mercado laboral mexicano. Si bien las para la economía nacional. Sin embargo, la pobla-
tasas de mortalidad infantil y mortalidad en general ción mexicana en edad activa aumentó más del
disminuyeron en forma sostenida en México, las doble en los mismos dos años. Aunque las estima-
tasas de natalidad siguieron ascendiendo, llegando a ciones del crecimiento anual de la fuerza laboral real
su cúspide en 1963. No empezaron a descender varían, queda claro que aún en sus mejores años, la
significativamente sino hasta después de 1974, economía mexicana dejó a cientos de miles de
cuando el gobierno mexicano lanzó dinámicas ini- nuevos ingresantes a la fuerza laboral (así como sus
ciativas de planificación familiar. Durante los años antecesores desempleados y subempleados) la discre-
ochenta y principios de los noventa, este impulso ción de elegir entre el sector informal y, de tener
demográfico se tradujo en una necesidad de recursos, la migración.13
absorber un número cada vez mayor de nuevos
ingresantes a la fuerza laboral todos los años. En De igual importancia para la migración entre
1988, el aumento anual de la población entre México y Estados Unidos es el proceso continuo de
quince y sesenta y cinco años de edad llegó a 1,4 México de emigración rural. México, como muchos
millones, y el aumento de la población activa se países en desarrollo y de ingreso mediano, está expe-
mantuvo en esa cifra hasta 2001.11 rimentando un proceso implacable de emigración
rural y urbanización, un proceso que la mayoría de
Sin embargo, este crecimiento se detendrá gradual- los economistas e historiadores consideran parte
mente. La población infantil en edad escolar ha natural del desarrollo económico.14 En 1970, 41,3
empezado a disminuir y esa tendencia se mantendrá por ciento de la población mexicana vivía en zonas
hasta por lo menos 2010. El Consejo Nacional de rurales. Para 1990, esta cifra había descendido a
Población de México estima que el crecimiento 28,7 por ciento, y la urbanización continuó en los
demográfico de las personas económicamente activas años noventa, representando la población rural 26,5
—las que están trabajando o buscando trabajo— ha por ciento de la población total en 1995 y 25,4 por
llegado al máximo: la fuerza laboral activa aumentó ciento en 2000.15 El empleo agrícola aumentó bre-
en 6,7 millones de personas entre 1995 y 2000, vemente a fines de los años ochenta y principios de
pero se espera que aumente sólo 5,9 millones entre los noventa antes de continuar su tendencia descen-

|
Carnegie Endowment for International Peace 49
 dente. En algunos casos, los individuos migraron nómica posteriores incrementaron la migración a
directamente a Estados Unidos; otros eligieron en Estados Unidos en forma considerable.
cambio migrar a las zonas metropolitanas en
México. En el último caso, empero, cuando las ciu- La decisión de emigrar —y de retornar— incluye
dades de México no podían generar suficientes una variedad compleja de factores. Los más obvios
oportunidades para estos migrantes, muchos de ellos son la disponibilidad de trabajo y jornales relativos
terminaron emprendiendo otra migración —esta vez en México y Estados Unidos; en el último caso,
a Estados Unidos. Ambos procesos —la transición según lo determinan los jornales mismos y el tipo de
demográfica y la urbanización— ofrecen otro cambio. Por ejemplo, Taylor y Yúnez-Naude deter-
motivo de por qué habría sido poco realista esperar minaron que una devaluación del peso del 10 por
que el TLCAN redujera las presiones migratorias en ciento aumentó la migración en 15 por ciento en un
sólo sus primeros diez años de existencia. pueblo de México de donde tradicionalmente pro-
vienen los migrantes.16 Por tanto, la devaluación del
peso y el consiguiente derrumbe del empleo mexi-
cano y los jornales produjeron un súbito cambio sig-
Crisis económicas, cambio nificativo en el “equilibrio” migratorio entre los dos
estructural y emigración países. De igual importancia, la crisis y la lenta recu-
peración posterior, desplomó la confianza en la eco-
El año 1982 marcó un momento decisivo en la his- nomía mexicana, llevando a muchos mexicanos a
toria económica de México y por lo tanto también creer que la migración a Estados Unidos represen-
en su patrón de migración. La crisis económica de taba sus mejores perspectivas de supervivencia y
ese año y los dos decenios de reestructuración eco- progreso.

Figura 1. Oficiales horas en la frontera sudoeste, ejercicios fiscales Figura 2. Aprehensiones en la frontera sudoeste, ejercicios fiscales
1977–2003 1977–2003
OFICIALES HORAS APREHENSIONES

10,000,000 1,400,000

9,000,000 1,260,000

8,000,000 1,120,000

7,000,000 980,000

6,000,000 840,000

5,000,000 700,000

4,000,000 560,000

3,000,000 420,000

2,000,000 280,000

1,000,000 140,000

0 0
1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003

Fuente: Oficina de Estadísticas de Inmigración, Departamento de Seguridad Interna, en Frank Bean y B. Lindsay Lowell, Unauthorized Mexican
Immigration into the United States: IRCA, NAFTA, and Their Migration Implications. Documento comisionado para este informe, copia en poder del
autor, 2003.

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50 La Promesa y la Realidad del TLCAN
Desde luego, la decisión de un individuo de migrar efectos de IRCA decrecieron, las aprehensiones (y se
no sólo es producto de sus propias perspectivas de cree que los ingresos ilegales) resurgieron y conti-
ganar dinero, sino también de las necesidades y las nuaron su tendencia ascendente.
prioridades familiares, entre otros factores. Los
recursos que envían los migrantes a sus familias Los cambios económicos de los años ochenta y prin-
pueden servir como un seguro, al diversificar las cipios de los noventa también produjeron un
fuentes de ingreso de una familia y como una fuente cambio en los modelos de migración dentro de
de capital para las familias que no tienen acceso al México. Aunque la migración de zonas rurales a
crédito. Estas dos funciones de la migración fueron urbanas continuó, la ciudad de México y las zonas
particularmente importantes en la medida que circundantes dejaron de ser el principal atractivo del
México hizo la transición desde una política de país para los migrantes internos. A medida que las
industrialización con sustitución de las importa- industrias apoyadas por ISI (industrialización con
ciones (ISI) liderada por el Estado y con impor- sustitución de las importaciones) alrededor de la
tantes protecciones a una economía abierta de libre capital desaparecieron y la clase media que habían
mercado.17 Este proceso de cambio estructural, casi apoyado retrocedió en importancia en el nuevo
por definición, requiere y premia el riesgo y las ambiente económico, las ciudades de tamaño
nuevas inversiones. En la medida que las personas mediano de los estados fronterizos del norte de
perdieron su trabajo en sectores que anteriormente México y las fábricas maquiladoras ubicadas en esas
habían estado protegidos o subsidiados por el ciudades cobraron mayor atractivo. No obstante, los
Estado —muchos de ellos se mudaron o fueron trabajos que los migrantes encontraron en los
obligados a trasladarse al sector informal— las fun- estados fronterizos no siempre resultaron sustitutos
ciones de seguro y capital de la migración se convir- de los trabajos que antes se encontraban en la
tieron en algo aún más importante. Cada vez más ciudad de México. Las maquiladoras empleaban
familias se sintieron atraídas a las redes sociales que principalmente mujeres, mal pagadas por compara-
los vinculaban a Estados Unidos en búsqueda de ción con muchos otros empleadores en el sector
asistencia al enviar a un miembro de la familia al manufacturero,18 con un recambio de trabajadores
norte. sumamente alto. Para hombres jóvenes con energía
que buscaban un trabajo estable y una manera de
El resultado de la crisis de 1982 y la reestructura- ascender, las maquiladoras no resultaron una buena
ción posterior llevó a un claro aumento en la inmi- alternativa a trasladarse al norte.
gración ilegal. Las aprehensiones de presuntos
migrantes no autorizados en la frontera escalaron El TLCAN fue claramente sólo otro paso —aunque
inmediatamente después de la crisis de 1982, tanto uno enorme— en el curso a la liberalización econó-
en valores absolutos como en horas por funcionario mica (y política) que México fijó para sí a
(véanse las figuras 1 y 2). Descendieron sólo en comienzos de los años ochenta. Se esperaba que el
1987. Esa disminución fue causada en gran parte TLCAN fuera la pieza que faltaba para completar el
por dos factores: (1) Las cláusulas de legalización de nuevo rompecabezas económico de México, agregara
la ley IRCA —en especial el requisito de que la pre- oportunidades laborales y crecimiento salarial uni-
sencia del solicitante en Estados Unidos sea con- forme para los trabajadores mexicanos y pusiera
tinua— produjeron una merma en los cruces freno a la emigración. Muchos observadores advir-
fronterizos circulares; (2) Las sanciones a los emplea- tieron, sin embargo, que el cambio no podría reali-
dores según IRCA crearon suficiente incertidumbre zarse de la noche a la mañana, que es probable que
inicial sobre si los inmigrantes no autorizados el TLCAN fuera sólo otro paso en la necesaria, pero
podrían encontrar trabajos como para disuadir, tem- dolorosa, reestructuración de México. Ya que la rees-
porariamente, cruces potenciales. Después que los tructuración sólo había generado más migración

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Carnegie Endowment for International Peace 51
hasta ese punto, los escépticos advirtieron que era Unidos, entre ellos Oaxaca, Guerrero, Puebla,
poco realista esperar que el TLCAN redujera la Hildalgo, Veracruz, Morelos y el estado de México,
migración internacional en el corto a mediano al igual que el distrito federal. Una mayor propor-
plazo. ción de los migrantes provenían de zonas urbanas.22
Los migrantes mexicanos también se trasladaron a
destinos no tradicionales en Estados Unidos: estados
como Carolina del Norte, Kentucky, Minnesota y
El efecto del TLCAN en la Arkansas observaron aumentos de sus poblaciones
migración nacidas en México de más de 1.000 por ciento entre
1990 y 2000.23

En definitiva, los escépticos tenían razón. Casi todas

Las características de los migrantes también parecían
las mediciones concuerdan en que la inmigración
haber cambiado. Las encuestas no aleatorias de
ilegal a Estados Unidos siguió aumentando después
migrantes mexicanos tomadas en cruces fronterizos
que el TLCAN entrara en vigencia. Las aprehen-
populares indicaron que desde 1993 a 1997, los
siones en la frontera sudoeste de Estados Unidos
migrantes tenían menos probabilidad de haber
también siguieron aumentando, de cerca de 700.000
tenido un trabajo en México, menos probabilidad
en 1994 a más de 1.300.000 a su punto máximo en
de haber migrado anteriormente y más probabilidad
2001.19 La población de inmigrantes mexicanos no
de ser indocumentados. La duración promedio de
autorizados también aumentó: el Servicio de
estadía prevista también aumentó.24 Por otra parte,
Inmigración y Naturalización (INS, que en marzo
para los años noventa, sólo una minoría de los
de 2003 se convirtió en parte del Departamento de
migrantes mexicanos encuestados trabajaba en la
Seguridad Interna, DHS) estimó que el número de
agricultura, en México o Estados Unidos. (Las
mexicanos presentes en Estados Unidos sin autoriza-
figuras 3 y 4 ilustran el reciente incremento de la
ción ascendió de 2 millones en 1990 a 4,8 millones
población nacida en México en los Estados Unidos.)
en 2000, un aumento de 58,3 por ciento a 68,7 por
ciento de la población total estimada no autorizada
en Estados Unidos.20 Según estas estimaciones, 79
por ciento del aumento en la población total no Libre comercio y fuerzas
autorizada entre 1990 y 2000 se debió a los inmi-
grantes mexicanos. No es sorprendente entonces que
migratorias
el crecimiento promedio del total de la población no
autorizada durante el decenio fuera mayor en los
L A C R I S I S D E L P ES O Y L A R ECU P E RAC I Ó N
años después de la entrada en vigor del TLCAN que
en los años anteriores. El demógrafo Jeffrey Passel La puesta en vigor del TLCAN fue eclipsada rápida-
obtuvo resultados similares usando diferentes mente por la “crisis del peso” de 1994. Los resul-
métodos, estimando que había 4,7 millones de tados de la crisis fueron una devaluación inmediata
inmigrantes mexicanos no autorizados en Estados del peso de más de 50 por ciento, un PIB de 1996
Unidos en 2000.21 que retrocedió 6,2 por ciento desde el año anterior,
un aumento del desempleo urbano total de 3,6 por
Entretanto, la tendencia a la dispersión geográfica y ciento en 1994 a 6,3 por ciento en 1995,25 y un
económica de personas nacidas en México en los gran movimiento de trabajadores hacia el sector
Estados Unidos se mantuvo. El censo mexicano de informal. Los efectos no fueron diferentes de los de
2000 reveló que varios estados que no tenían una la crisis de 1982: se perdió un gran número de tra-
tradición de migración al norte habían empezado a bajos del sector formal, los salarios reales en México
enviar un gran número de migrantes a Estados descendieron seriamente en relación con los de

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52 La Promesa y la Realidad del TLCAN
Figura 3. Crecimiento de la población nacida en México en los Estados Figura 4. Porcentaje del crecimiento de la población nacida en
Unidos México en los Estados Unidos
MILLONES

10 35%

9
30%
8

7 25%

6
20%
5
15%
4

3 10%

2
5%
1

0 0
1960 1970 1980 1990 2000 1960 1970 1980 1990 2000

Fuente: Análisis del Migration Policy Institute de los datos del Censo de 2000 y Campbell Gibson y Emily Lennon, Historical Census Statistics on
the Foreign-Born Population of the United States: 1850–1990 (Washington, D.C.: U.S. Census Bureau, 1999).

Estados Unidos, y se desmoronó la confianza en la garantizados por el TLCAN jugaron claramente un

economía mexicana. En una encuesta de opinión importante papel al alentar a Estados Unidos a ocu-
pública tomada durante el peor momento de la parse de la operación de rescate sin precedentes que
crisis, en marzo de 1995, sólo 35 por ciento de los mitigó la crisis. Si es que ha tenido algún efecto, el
encuestados contestaron que las condiciones econó- TLCAN probablemente moderó el efecto de la crisis
micas mejorarían en el próximo año.26 económica.

La respuesta de muchos mexicanos fue similar a lo

E L A U G E D E L A E C O N O M Í A D E E S TA D O S
registrado en la crisis de 1982: pocos trabajos en
UNIDOS
México, jornales relativamente elevados en Estados
Unidos y perspectivas inciertas sobre el futuro equi- En 1994, el PIB real de Estados Unidos aumentó 4
valían a una buena razón para encaminarse en el por ciento desde el año anterior, empezando un
consabido sendero hacia el norte. Las aprehensiones período notable de crecimiento sostenido que duró
en la frontera escalaron en 1995, y siguieron aumen- hasta 2000.27 El desempleo registró 6.1 por ciento
tando en 1996. en 1994 y descendió a 4,0 por ciento para 2000, la
tasa promedio más baja desde 1969.28 El difícil
De manera análoga, si bien las negociaciones del mercado laboral ofreció abundantes puestos para los
TLCAN posiblemente promovieron parte de la exu- inmigrantes mexicanos poco calificados, convirtién-
berante inversión en México que desembocó en la dolos en una parte fundamental del crecimiento
crisis del peso, la crisis misma no puede atribuirse al robusto de muchos sectores de la economía de
tratado de comercio. Por otra parte, los vínculos Estados Unidos y jugando un papel clave al atraer
políticos forjados en el curso de las negociaciones más migrantes a los Estados Unidos. De especial
del TLCAN y los nexos económicos más firmes mención fue la creciente importancia de los trabaja-

Carnegie Endowment for International Peace 53 |

dores mexicanos en el sector de servicios personales trabajo de Estados Unidos experimentaron
en Estados Unidos, un hecho que sirvió como fuerte aumentos en el orden del 30 por ciento o más.29 Las
indicador de que el aumento inducido por el perspectivas laborales para los mexicanos en Estados
TLCAN en el comercio de productos y servicios Unidos se han mantenido robustas a pesar de la
altamente calificados y con alto valor agregado no recaída más reciente en la economía de Estados
iba a proporcionar una alternativa adecuada a la Unidos, un hecho que puede haber alentado a los
migración. inmigrantes mexicanos a permanecer en el país.

De sorpresa para algunos, sin embargo, el bajón de

CA M B I OS E N L A S EG U R I DA D F R O N T E R I ZA
2000 en la economía de Estados Unidos, exacerbado
por los ataques del 11 de septiembre de 2001, no A partir de 1993, la Patrulla Fronteriza de Estados
generó una disminución observable en la inmigra- Unidos inició una serie de ejercicios de “seguridad
ción no autorizada de México a Estados Unidos. No fronteriza concentrada”. De acuerdo con esta estra-
sólo no ha descendido la población de las personas tegia, se aumentó drásticamente el número de patru-
nacidas en México en los Estados Unidos, sino que llas en cruces muy transitados, en su mayoría en
otros indicadores del tamaño de esa población, áreas urbanas. La estrategia procuró hacer que los
como las remesas y las estimaciones demográficas cruces ilegales fueran lo más difíciles y costosos posi-
actuales basadas en encuestas del número de mexi- bles mediante el cierre de las rutas más fáciles. Se
canos en Estados Unidos, han seguido aumentando. logró dificultar el cruce, tal como lo evidencia el
Por otra parte, aunque las aprehensiones en la fron- mayor uso de “coyotes” (contrabandistas de per-
tera decayeron en 2002, una posible indicación de la sonas), mayores tarifas para el contrabando y mayor
disminución de influjos migratorios ilegales, las número de defunciones de migrantes no autorizados
defunciones de los migrantes a lo largo de la fron- en zonas remotas a lo largo de la frontera. Sin
tera han persistido con trágica frecuencia. embargo, no existen pruebas de que la inmigración
ilegal desde México haya disminuido como resultado
Una manera de conciliar el aumento del tamaño de del aumento de la seguridad.30 Por el contrario, la
la población nacida en México en los Estados seguridad en la frontera parece haber reforzado la
Unidos con la disminución de las aprehensiones en tendencia a alejarse de la migración circular y hacia
la frontera es especular que la disminución en la tasa estadías más prolongadas en Estados Unidos, impul-
de aprehensión refleja principalmente una disminu- sando a la vez a más mujeres y niños a migrar para
ción en los cruces circulares, en la medida que los acompañar a los hombres que trabajan allí.
migrantes que ya están en Estados Unidos aplazan
los viajes a su país porque temen enfrentarse a la
E L T L C A N , L A A G R I C U LT U R A M E X I C A N A Y L A
ingente seguridad en la frontera. Por otra parte, si
E M I G R AC I Ó N R U R A L 31
bien la economía de Estados Unidos ha tenido sus
altibajos, la economía mexicana también se ha visto La esperanza de que las exportaciones de frutas y
perjudicada debido a su estrecha relación con vegetales de alto valor aportarían más empleo a las
Estados Unidos, lo cual brinda a los migrantes muy zonas rurales de México fue equilibrada por el temor
pocos incentivos para regresar a su país de origen. de que las importaciones de Estados Unidos satura-
Según un estudio reciente del Pew Hispanic Center, rían la producción de México en materia de granos,
los trabajadores méxico-americanos parecieron haber en particular el maíz. El maíz es un cultivo de
sufrido el crecimiento porcentual más bajo en primera necesidad con gran intensidad de mano de
materia de desempleo en Estados Unidos desde sep- obra en México, pero los agricultores mexicanos lo
tiembre de 2000 a octubre de 2001 (13 por ciento); producen en forma mucho menos eficiente que sus
por comparación, otros grupos en el banco de contrapartes de Estados Unidos. En cuanto a la

|
54 La Promesa y la Realidad del TLCAN
fuerza laboral mexicana, se temió que el comercio 2002, frente a 19 por ciento en 1994. Desde 1980 a
abierto generara un desplazamiento intenso de 1994, la migración de las comunidades rurales
mano de obra en el sector agropecuario y más encuestadas a Estados Unidos aumentó un 95 por
migración de las zonas rurales, terminando muchos ciento. Para 2002, la migración a Estados Unidos
de esos migrantes en Estados Unidos. fue 452 por ciento mayor que en 1980 (véase la
figura 5).
Un estudio de 2003 de J. Edward Taylor y George
Dyer comisionado para este informe, usando los El TLCAN no parece ser el culpable de esta acelera-
datos de la Encuesta Nacional de Hogares Rurales ción de la emigración rural, sin embargo. Taylor y el
de México, revela que el TLCAN no desaceleró la Dyer no encontraron indicios de que el TLCAN
migración de las zonas rurales. Aunque las exporta- haya creado un “punto de quiebre” en el aumento
ciones mexicanas de frutas y vegetales aumentaron de la migración de las zonas rurales.32 Por el con-
considerablemente después de la puesta en marcha trario, la migración de México rural a Estados
del TLCAN, lo cual generó empleo adicional, el Unidos había venido acelerándose mucho antes del
empleo en el sector agropecuario descendió en tér- inicio del TLCAN, continuando la tendencia a pos-
minos generales. La migración de muchas comuni- teriori. Por otra parte, si bien se registró un aumento
dades rurales llegó a acelerarse, y un porcentaje esperado de las importaciones de maíz y otros
menor de esa migración se dirigió a otras zonas granos de Estados Unidos, la producción de maíz
rurales en México. En realidad, una creciente pro- mexicano no se arruinó. En realidad, la producción
porción de esa migración llegó a Estados Unidos: anual de maíz promedió cerca de 18,3 millones de
treinta por ciento de los migrantes de las zonas toneladas desde 1995 a 2001, casi exactamente el
rurales de México estaban en Estados Unidos en mimo nivel que en los años inmediatamente antes
del TLCAN. Ni tampoco se ha registrado un
cambio observable en la producción entre las fincas
Figura 5. Migración de las zonas rurales de México a los Estados
de subsistencia con uso de precipitación pluvial y las
Unidos, 1980–2002 fincas de regadío más comerciales.33 De hecho,
M I E M B R O S D E U N I D A D FA M I L I A R : 1 9 8 0 = 1 0 0
incluso en la medida que los precios agrícolas des-
600 cendieron y el déficit comercial de México en los
productos agrícolas con Estados Unidos se incre-
500 mentó después del TLCAN, el PIB agrícola de
México registró un aumento. Dicho incremento, sin
400
embargo, fue más lento que el crecimiento del PIB
en su totalidad con dos excepciones: en 1994 y
2001 el PIB en general experimentó una contrac-
300
ción. (Gran parte del crecimiento en la agricultura
se dio en los cultivos de frutas y vegetales con gran
200
intensidad de mano de obra en los estados del norte
y el oeste de México, donde las exportaciones de
100 muchos tipos de frutas y vegetales aumentaron más
del cien por ciento.)
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Las ganancias en el valor de la agricultura mexicana
Fuente: Análisis de datos de la Encuesta Nacional de Hogares Rurales estuvieron acompañadas, sin embargo, de una dis-
de 2002 en México, en J. Edward Taylor y George Dyer, NAFTA, Trade,
and Migration. Documento comisionado para este informe, copia en minución al parecer paradójica del empleo en el
poder de los autores, 2003.
sector agropecuario mexicano, de 8,1 millones de

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Carnegie Endowment for International Peace 55
puestos de trabajo en 1993 a 6,8 millones en el empleo en general. El crecimiento económico sos-
2001.34 Varios factores incidieron además del tenido de fines de los años noventa produjo un
TLCAN, sin embargo. El primero, que a menudo se aumento en la proporción de trabajadores en tra-
pasa por alto, es el proceso natural, quizás inevi- bajos formales, pero muchas de estas ganancias se
table, de desplazamiento de zonas rurales a urbanas han perdido en el bajón de los últimos tres años.
que todos los países experimentan en la medida que
sus economías avanzan. La proporción de trabaja- Resulta significativo que una minoría considerable
dores agrícolas como proporción de la fuerza laboral de los trabajos del sector formal ganados —y per-
de México ha descendido en forma sostenida, de didos— después de la aprobación del TLCAN se
más de 50 por ciento en 1960, a 36 por ciento en han dado en la industria de las maquiladoras.36
1980, a menos de 25 por ciento y sigue disminu- Tanto el empleo informal como los trabajos en las
yendo desde 1995.35 El segundo factor es la cons- maquiladoras son de manera característica alterna-
tante reforma de la política agraria mexicana. Las tivas poco atractivas a la migración internacional. La
reformas del sistema de ejidos que comenzaron en productividad promedio (y por tanto los jornales)
1992 han permitido las ventas y los alquileres de en el sector informal es muy baja. Las remesas de los
tierras y han ido acompañadas de recortes y cambios migrantes son una fuente esencial de capital para
en la estructura de los subsidios agrícolas. Ambos muchas pequeñas empresas, lo cual significa que el
cambios han promovido mayor productividad y pro- sector informal y la migración son a menudo com-
ducción, pero no siempre en formas que generan plementos, no sucedáneos. Asimismo, los jornales en
mayor empleo agrícola o alientan a las personas las maquiladoras son bajos, el recambio es alto, y los
rurales a permenecer en sus puestos. trabajadores tienden a ser jóvenes y, hasta hace poco,
en su inmensa mayoría mujeres (en 2001, por
Por lo tanto, el TLCAN ha desempeñado sólo una primera vez, la mayoría de los trabajadores registrados
función mínima en la aceleración continua de la en las maquiladoras eran hombres), lo cual significa
emigración rural durante el decenio desde su apro- que quienes poseen energía y ambiciones siguen de
bación. La decisión de migrar dentro de México o a largo o no permanecen en las maquiladoras.
Estados Unidos, sin embargo, se ha visto afectada
por las fuerzas migratorias generales más numerosas Gracias en parte a los aumentos en la inversión
y estructurales esbozadas en este ensayo y por la falta extranjera y las exportaciones de manufacturas pro-
de disponibilidad y mala calidad de los trabajos en ducidas por el TLCAN, al igual que las reformas de
las ciudades de México. seguridad social, el empleo del sector informal des-
cendió en el período inicial después de la aproba-
ción, junto con el desempleo manifiesto. Utilizando
E M P L EO U R BA N O Y E L T LCA N : S U R G I M I E N TO
un indicador, el desempleo y el empleo informal
D E L AS M AQ U I L A D O RAS Y E L S ECTO R
juntos se desplomaron de 53 por ciento de la fuerza
I N FO R M A L
laboral en 1995 a 44 por ciento en 2000, para
Las crisis de 1982 y 1994 se caracterizaron por la volver a trepar a 47 por ciento en 2003.37 Ambas
reducción catastrófica de trabajos asalariados en el tasas, sin embargo, se mantienen en niveles más ele-
sector formal y el aumento de puestos de trabajo en vados que antes de la crisis de 1995.
el sector informal, trabajo por cuenta propia, tra-
bajos en pequeñas empresas y trabajos sin beneficios. Aunque el sector de manufacturas en general se vio
El empleo en el sector formal ha escalado y descen- más afectado por la crisis de 1995 que el subsector
dido con la economía mexicana. Hasta 1995, el de maquiladoras, el empleo en manufacturas sin uso
empleo en el sector informal creció más rápido que de maquiladoras se recuperó firmemente gracias al

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56 La Promesa y la Realidad del TLCAN
crecimiento de las exportaciones, con un aumento
del empleo de 20 por ciento entre su plateau de
El TLCAN y la migración:
1995 y el punto máximo de 2000; el empleo en las promesa y realidad
maquiladoras se duplicó aproximadamente en el
mismo período. En el nuevo siglo, parece ser que el En cuanto a sus efectos sobre la migración ilegal, el
sector de maquiladoras puede estar en decadencia. TLCAN ha sido cruel tanto para sus críticos más
La combinación del bajón económico, la compe- vocales como para sus defensores más ardientes. No
tencia de China y otros países de jornales bajos y la ha diezmado el empleo mexicano, pero no ha gene-
pérdida, debido al TLCAN, de algunos de los trata- rado un aumento notable de puestos de trabajo y
mientos arancelarios preferenciales de las maquila- salarios. De haber logrado algo, ha desplazado a la
doras han contribuido a un nivel de empleo que, a economía mexicana levemente hacia un mayor
mediados de 2003, había descendido 19 por ciento empleo en el sector formal, lo cual lleva a uno a
del punto máximo del sector en 2000, en contrapo- creer que los decepcionantes resultados económicos
sición al empleo de manufacturas sin uso de maqui- de México en los diez últimos años bien podrían
ladora, que había declinado 12,5 por ciento. haber sido mucho peor sin el TLCAN.

La migración de México a Estados Unidos, tanto

legal como ilegal, ha seguido aumentando. En los
diez años que el TLCAN ha estado en vigor, el
amplísimo incremento de las inversiones en México
y el comercio regional de bienes no ha reducido el
movimiento de personas, aunque por razones que
probablemente tengan que ver tanto con las condi-
ciones en Estados Unidos como en México. La con-
clusión más justa puede ser que, en último término,
los efectos económicos del TLCAN han sido eclip-
sados por fuerzas mucho más potentes y duraderas:
la robusta demanda de trabajadores mexicanos en
Estados Unidos, redes sociales profundamente arrai-
gadas que promueven la migración, un crecimiento
demográfico que sigue desbordando la capacidad de
creación de puestos de trabajo de la economía mexi-
cana y una economía que, como la de muchos países
en desarrollo, ha padecido, durante los dos últimos
decenios, repetidas crisis y un proceso doloroso de
reajuste.

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Carnegie Endowment for International Peace 57
El futuro acontecer aperturas en la inmigración permanente y números
considerables de visas de trabajo temporario legal
Es posible que la “era” de vender tratados de libre para satisfacer una proporción mucho mayor de la
comercio a escépticos formuladores de políticas y al demanda en las economías desarrolladas de mano de
público masivo como paliativo de la inmigración obra extranjera y el interés de las economías menos
ilegal haya pasado. No obstante, hay casos en que desarrolladas en el acceso más fácil a los mercados
un modelo distinto de integración regional ha redu- de trabajo del mundo más desarrollado.
cido enormemente las presiones migratorias. Este
modelo, sin embargo, va más allá del libre comercio. En muchos sentidos, los vínculos políticos que for-
Cuando Grecia, España y Portugal ingresaron a la jaron Estados Unidos y México en el curso de nego-
Unión Europea (UE), por ejemplo, la apertura en la ciar el TLCAN ayudó a abrir una serie de diálogos
movilidad de la mano de obra no produjo una sobre el manejo de la migración entre los dos países
nueva ola migratoria. Este hecho sin incidentes se que comenzó poco después de la puesta en vigor del
produjo a pesar de una historia de casi tres decenios convenio. Estos diálogos trataron temas importantes
de migración de mano de obra a la UE de los tres pero a menudo procesales en primer término, pero
países. Sin embargo, el proceso de ingreso a la UE cobraron profundidad e intensidad después de las
incluye mucho más que la apertura al libre elecciones de Vicente Fox Quesada y George W.
comercio. Va precedido y seguidos de importantes Bush. El impulso se disipó, sin embargo, poco
inversiones de la UE en la infraestructura social y después de los ataques terroristas de 2001 y el poste-
física de los estados candidatos y nuevos miembros, rior desplazamiento en la atención e interés político
al igual que inversiones anuales masivas en los sec- de Estados Unidos. Sin embargo, los conceptos cen-
tores agropecuarios de los estados miembros. Esta trales de las negociaciones de regularizar la presencia
última inversión consume por sí sola casi la mitad de los inmigrantes no autorizados, ofreciendo a
del presupuesto total de la Comisión Europea. Por México un acceso mucho más amplio a las visas per-
otra parte, el concepto de integración de la UE exige manentes y temporarias de Estados Unidos y asu-
extensas reformas económicas y políticas que miendo la responsabilidad conjunta del manejo de
mejoran la estabilidad de los recién llegados y los la frontera común respondieron al continuo interés
prepara para aprovechar mejor los beneficios de la de varios legisladores estadounidenses clave que han
afiliación. presentado diversas propuestas nuevas en esta área.38

Parece improbable que el modelo de integración En el presente clima, los convenios significativos de
económica y política de la UE se pueda repetir en migración, de darse, sucederán probablemente fuera
otro lugar en un futuro inmediato. Considerando del contexto explícito de los acuerdos de comercio.
los fracasos del libre comercio y los controles fronte- Aunque la movilidad de los empresarios e inversio-
rizos unilaterales para “resolver” el problema de la nistas según el acuerdo de comercio deje de ser polé-
inmigración ilegal, sólo parece surgir otra opción: mica, el empleo de extranjeros en diversos niveles de
implantar un sistema de migración legal, regulada, habilidad, educación y experiencia es un tema polí-
segura y ordenada que reemplace el actual sistema tico muy difícil para la mayoría de las sociedades
de migración ilegal, no regulada y desordenada. La desarrolladas. La “toxicidad” de ir más allá de la
perversidad del status quo se torna más definida movilidad mínima se ha estado manifestando desde
cuando advertimos que en efecto se está renun- hace dos años en la incapacidad de la coalición
ciando a la prerrogativa soberana del Estado de gobernante en Alemania de aprobar su legislación de
tomar decisiones de inmigración sobre migrantes reforma inmigratoria, lo cual se hizo sentir de nuevo
individuales y redes de contrabando organizadas. La recientemente en Estados Unidos. Después de
alternativa exige dedicarse a un proceso de usar otras aprobar pactos de comercio con Chile y Singapur

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58 La Promesa y la Realidad del TLCAN
que contenían disposiciones de movilidad del ciales es cuando la postura de negociación de
trabajo mucho más limitadas que las del TLCAN,39 el muchas naciones en desarrollo puede ser más fuerte.
Senado de Estados Unidos aprobó una resolución El fracaso de la reunión ministerial de la OMC en
que declaraba que los “tratados de comercio no son Cancún en septiembre de 2003 demuestra sin duda
el vehículo apropiado para sancionar leyes relacio- este último punto. Por otra parte, la breve historia
nadas con la inmigración o modificar la políticas del TLCAN indica que el libre comercio no puede
actuales de inmigración” y que los “tratados de servir de sustituto para la migración de puestos de
comercio futuros de los que Estados Unidos es parte trabajo, al menos a corto plazo, y que recargar un
… no deben contener disposiciones de carácter acuerdo de libre comercio con cláusulas de movi-
migratorio”.40 lidad más allá de las que figuran en el TLCAN
tornará al convenio en algo difícil de digerir políti-
Canadá, por su parte, también ha procedido con camente para los países desarrollados. La falta de
cautela al hacer participar a otros países en conve- avances sustanciales hasta el presente en la discusión
nios de movilidad similares al negociado con de la OMC del comercio de servicios (que podría
México en el TLCAN. El tratado de libre comercio incluir temas de movilidad que van mucho más allá
de Canadá de 1997 con Chile incluyó cláusulas de los del TLCAN) apunta a una tendencia hacia
similares a las del TLCAN para el empleo tempo- compromisos más moderados en la movilidad de las
rario de profesionales, pero su convenio de 2001 personas.
con Costa Rica sólo previó el ingreso temporario de
empresarios y el empleo de personal transferido Independientemente del momento político, existen
dentro de la empresa. Sin embargo, Canadá ha man- razones imperiosas que harán que se siga pensando
tenido un diálogo relativamente productivo con —o actuando— en la migración y los tratados de
México sobre la migración de mano de obra: firmó libre comercio como una dupla. En primer lugar,
en 2001 una carta intención manifestando su inten- desde una perspectiva netamente económica, hay
ción de ampliar el pequeño programa de trabaja- poca diferencia entre el comercio de bienes y el
dores agrícolas invitados que ha mantenido con comercio de servicios, y gran parte del comercio de
México desde 1974. servicios requiere el movimiento de un número sig-
nificativo de personas. Por otra parte, los econo-
En resumen, tanto Estados Unidos como Canadá mistas argumentan que las ganancias económicas
han proyectado caminos generalmente similares en mundiales potenciales de un aumento incluso
materia migratoria desde el TLCAN. Han contraído moderado en el movimiento de trabajadores pueden
pocos compromisos respecto de la capacidad de los ser mucho mayores que cualquier otro aumento en
extranjeros de tener acceso a sus respectivos mer- el movimiento de productos.41 Estas ganancias sólo
cados nacionales de trabajo mediante tratados de crecen en la medida que el espectro de aptitudes y
comercio, administrando al mismo tiempo pro- ocupaciones aptas para el movimiento se amplían
gramas “unilaterales” relativamente liberales para el para permitir a los países explotar su ventaja compa-
ingreso temporario y el empleo de personas de todas rativa en los servicios. Más convincentemente,
las naciones y haciendo participar esporádicamente a quizá, este potencial de ganancias económicas tiene
México en asuntos de migración. serios efectos prácticos. Como bien lo demuestra el
TLCAN, la demanda voraz de los países ricos de
Uno podría sacar de este análisis la lección de que trabajadores y la amplia oferta de los países más
los convenios migratorios no pueden acomodarse pobres crea potentes nexos transnacionales entre los
naturalmente dentro de las negociaciones de libre mercados de trabajo, ambos debido y a pesar de la
comercio. En muchos sentidos, desafía la intuición. política oficial. Los últimos diez años demostraron
Después de todo, durante las negociaciones comer- claramente la necesidad permanente de mexicanos

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Carnegie Endowment for International Peace 59
en los sectores manufacturero de bajo valor agregado Estados Unidos, Gran Bretaña y muchos otros países
y servicios de baja habilidad en Estados Unidos, desarrollados tienen grandes excedentes en las expor-
pero la función de los trabajadores de la India en taciones netas de servicios altamente calificados, lo
comunicación y tecnología de la información (tem- cual refleja su gran ventaja comparativa en teleco-
porarios o no) en Estados Unidos en los años municación, energía, gestión y servicios financieros.
noventa puede usarse como otro ejemplo igualmente No obstante, el proteccionismo del país en desa-
potente. Una vez que el trabajador y el empleador rrollo, entre otros factores, mantiene los servicios en
han empezado a convertir las ganancias económicas cerca del 20 por ciento de todo el comercio
potenciales de la migración en una realidad lucra- mundial. La capacidad de los profesionales de la
tiva, los gobiernos enfrentan una batalla cuesta India en materia de comunicación y tecnología de la
arriba para desacoplarlos. información para trabajar en Estados Unidos o de
las empresas brasileñas de construcción para operar
Tampoco es este análisis exclusivo para los socios del en Estados Unidos usando una cierta proporción de
TLCAN. Dentro de la zona de ALCA, México, trabajadores brasileños podría entonces intercam-
Argentina, Brasil y Chile, entre otros, todos son des- biarse por un mayor acceso de las firmas estadouni-
tinos significativos para los trabajadores de otros denses a los sectores de telecomunicación o servicios
países, al igual que los centros regionales con fines financieros de estos países. Este tipo de quid pro
de negocios. Con frecuencia, al igual que en el caso quo en el comercio de servicios podría ponerse a
de la migración de México a Estados Unidos, la prueba primero en el contexto Estados Unidos-
fuerza impulsora no es el enfoque legal del gobierno México. Un acuerdo sobre el movimiento tempo-
respecto del movimiento de personas, sino las rario de trabajadores poco calificados de México a
demandas de la economía y la existencia de redes Estados Unidos y el acceso de Estados Unidos al
establecidas de migración. Los convenios regionales sector petrolero de México se discutió por primera
que fijan condiciones para el intercambio permanente vez en forma conjunta en las negociaciones del
de visitantes por negocios y diversos tipos de trabaja- TLCAN, y ambos países siguen siendo conscientes
dores entre todos los países de una región posible- del poder de estos dos elementos en la negocia-
mente deban ser analizados por su propio mérito, en ción.42 Otros elementos bilaterales sensibles igual-
forma independiente, o paralela, a las negociaciones mente irritantes también tendrán que incluirse en
sobre comercio y pactos comerciales. Estados Unidos cualquier trato real, en particular los que incluyen la
y Canadá ya poseen cláusulas exhaustivas para el toma de responsabilidad conjunta por el manejo de
empleo temporario de trabajadores extranjeros fuera la frontera común en formas que aborden eficaz-
del contexto de los convenios internacionales. A mente las inquietudes de las partes sobre las drogas,
medida que continúan las negociaciones de CAFTA y el crimen organizado y, lo que más interesa a
el ALCA, y en la OMC, al igual que el nivel de Estados Unidos en este momento, la seguridad.
interés del mundo desarrollado en obtener acceso a
los mercados extranjeros, puede tener sentido para Dichos arreglos tendrán que abordar la inevitable —
los países desarrollados usar como elemento de y válida— inquietud de que permitir un mayor
negociación el acceso limitado y regulado a sus mer- movimiento de mano de obra podría afectar los jor-
cados de trabajo. El trato puede ser bastante sen- nales relativos en los sectores sociales sensibles de los
cillo: los países desarrollados desean concesiones de países desarrollados. Con políticas sociales más
los países en desarrollo en la apertura de sus sectores fuertes, adecuada regulación y cumplimiento ade-
de servicio que son análogas a las concesiones que cuado, estos temores podrían seguir el mismo
los países en desarrollo desean de los países desarro- rumbo del “gigantesco sonido de succión” del
llados en cuanto al movimiento de personas. TLCAN famosamente evocado en 1994 por Ross

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60 La Promesa y la Realidad del TLCAN
Perot. En tal caso, parte de la experiencia reciente de contrario, usaría la integración económica regional o
Estados Unidos demuestra que los ingresos de los subregional resultante y el espíritu de cooperación
trabajadores temporarios pueden funcionar como como el contexto para negociar convenios poste-
sería de esperar: las solicitudes de empleadores en riores de movilidad. De manera análoga, un pacto
Estados Unidos de trabajadores extranjeros en el de comercio que llegara a buen término podría
sector de alta tecnología subieron extraordinaria- usarse como foro político para un discurso regional
mente a fines de los años noventa, cuando existía que concluyera con un acuerdo en materia migra-
una demanda enorme de tales trabajadores, pero han toria. Los países de la unión aduanera sudamericana
disminuido bruscamente desde el bajón de 2000. En Mercosur, que experimentan niveles significativos de
otras palabras, el uso de empleados extranjeros en migración ilegal intrarregional, han usado los vín-
forma temporaria respondió a las fuerzas del culos construidos por medio de su bloque comercial
mercado, y los trabajadores extranjeros empleados para negociar la regularización de los inmigrantes no
adecuadamente por los empleadores estadounidenses autorizados.
no compitieron con los trabajadores de Estados
Unidos en la medida que la demanda de aptitudes Lo más razonable es suponer en este momento, sin
técnicas decreció.43 embargo, que ni las negociaciones del ALCA o
CAFTA, cuando se completen, diferirán mucho en
Aún no se ha logrado responder la pregunta de los temas de movilidad del precedente que fijaron
cómo negociar acuerdos sobre el movimiento de los los convenios de Estados Unidos con Chile y
trabajadores. En el caso de la UE, el movimiento Singapur. Por otra parte, de no producirse un brusco
casi completamente libre de las personas se da en el retorno en la economía de Estados Unidos, los
contexto de una integración regional político-econó- negociadores de ese país pueden incluso procurar
mica muy profunda. En otro enfoque, ahora lenta- eliminar cualquier referencia a los ingresos profesio-
mente adoptado en la Comunidad del Caribe, se nales según los acuerdos resultantes. El rumbo que
usan los compromisos existentes de los tratados Estados Unidos pueda elegir, sin embargo, es impro-
comerciales regionales sobre la movilidad de los bable que pueda ser “impuesto” con tanta facilidad a
empresarios visitantes y los profesionales altamente las otras partes como sucedió con Singapur o Chile.
calificados como punto de partida desde el cual se La intención declarada de Brasil de obtener conce-
extiende la movilidad a otros sectores del mercado siones más grandes de Estados Unidos en las nego-
laboral eliminando gradualmente las barreras admi- ciaciones del ALCA, y la fuerte postura tomada por
nistrativas y posibilitando la movilidad de los traba- los países en desarrollo en general en las negocia-
jadores menos calificados. Este enfoque, de hecho, ciones de la OMC en septiembre de 2003 en
fue el propuesto por la India en la Ronda de Cancún, son indicaciones de que es posible que
Desarrollo de Doha de la OMC, cuya acogida no se produzcan nuevos acontecimientos en la movi-
fue muy entusiasta. lidad de las personas asociado con el comercio de
servicios.44
Un enfoque final no vincularía las medidas migrato-
rias directamente a los tratados de comercio. Por el

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Carnegie Endowment for International Peace 61
 N O TA S
Epílogo 1 Se ofrece más información sobre las expectativas mexicanas antes del
TLCAN en Francisco Alba, Elusive and Changing Mexican
Esta breve evaluación del “TLCAN a las diez” nos Expectations Regarding NAFTA’s Implications on Migration.
Documento comisionado para este informe, copia en poder del
permite enterrar algunas ideas falsas y sugerir nuevas
autor, 2003.
posibilidades. La idea de que el libre comercio sólo 2 Un ejemplo claro de la ambivalencia de los funcionarios mexicanos
puede producir cambios que pueden controlar los hacia las visas TN son los actuarios y los fitopatólogos. Los cana-
flujos existentes de migración en el corto a mediano dienses y los estadounidenses en el Grupo de Trabajo sobre la
Movilidad en el TLCAN han esperado varios años para que los
plazo es claramente errónea. Igualmente erróneo es
representantes mexicanos aprobaran la ampliación de la lista ocupa-
el temor de que los tratados de comercio activarán cional TN e incluyeran estas dos categorías.
movimientos masivos de personas. 3 Demetrios G. Papademetriou, “New Directions for Managing U.S.-
Mexican Migration”, Migration, Free Trade and Regional Integration
in North America (Paris: OECD, 1998).
El comercio internacional es sólo una de muchas
4 “Attorney General Reno Sees NAFTA Benefits in Creating Jobs,
fuerzas económicas que inciden en la migración, y la Stopping Drugs and Illegal Immigration from Mexico” (comunicado
migración misma tiene raíces profundas en la de prensa). The White House, Washington, D.C., Octubre 12,
sociedad. La migración y la integración económica 1993, puede consultarse en www.ibiblio.org/pub/archives/white-
house-papers/1993/Oct/NAFTA-Notes-1993-10-12.
no se han dado cita por última vez, empero. El
5 El Programa Fronterizo BIP se creó parcialmente en respuesta al
movimiento de personas es una fuerza económica cierre del programa de braceros de Estados Unidos, que había permi-
con un poder que sobrepasa potencialmente el del tido a los mexicanos trabajar por temporadas en fincas en Estados
movimiento de productos o capital, y los tratados de Unidos y había promovido la contratación de trabajadores mexi-
canos por empleadores de Estados Unidos.
comercio seguirán siendo un foro para discutir —o
6 Es interesante señalar, sin embargo, que la inversión directa extran-
cerrar— acuerdos de cooperación sobre el manejo jera de los otros países disminuyó casi 50 por ciento en 1995 y no se
de la migración. ha recuperado plenamente, quizá una indicación de que la ventaja de
Estados Unidos en el TLCAN desplazó al capital de otros países. La
especial relación entre Estados Unidos y México puede diluirse, sin
embargo, mediante la firma por parte de México de tratados de libre
comercio con grupos multiestatales en otros lugares de América
Latina, la Unión Europea, los estados de la Asociación Europea de
Libre Comercio e Israel; México incluso tiene un acuerdo pendiente
con Japón. En forma correspondiente, el acceso ventajoso de México
a los mercados de Estados Unidos también se está diluyendo, debido
a las permanentes negociaciones de libre comercio de parte de
Estados Unidos y la accesión de China a la OMC.
7 En la mayoría de los casos, los empleadores de Estados Unidos
deben obtener una certificación de trabajo para los inmigrantes
basada en el empleo y otros trabajadores extranjeros que deseen con-
tratar. Este proceso exige a un empleador demostrar que la presencia
del extranjero no perjudicará a los trabajadores de Estados Unidos.
8 “Ten Source Countries with the Largest Populations in the United
States as Percentages of the Total Foreign-Born Population: 1960”
(gráfico). (Washington D.C.: Migration Information Source,
Migration Policy Institute), puede consultarse en www.migrationin-
formation.org.
9 Para más información sobre estos temas, véase Binational Study on
Migration, Binational Study on Migration between Mexico and the
United States (Mexico City, Mexico: Binational Study on Migration,
1997); Douglas Massey, Jorge Durand, Nolan Malone y Alfred
Buch, Beyond Smoke and Mirrors: Mexican Immigration in an Era of
Economic Integration (New York: Russell Sage Foundation, 2002);
Douglas Massey, Joaquín Arango, Graeme Hugo, Ali Kouaouci,
Adela Pellegrino y J. Edward Taylor, Worlds in Motion, (Oxford,

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62 La Promesa y la Realidad del TLCAN
 England: Clarendon Press, 1998); Douglas Massey, Rafael Alarcón, oficial hora y en la probabilidad de ser interceptado, pero este efecto
Jorge Durand y Humberto González, Return to Atzlan: The Social pronto desapareció. Parece ser que los migrantes se adaptaron y
Process of International Migration from Western México (Berkeley, comenzaron a usar rutas de ingreso menos transitadas, aunque más
Calif.: University of California Press, 1987). peligrosas, recurriendo más sistemáticamente a los “coyotes” (contra-
10 Bureau of Citizenship and Immigration Services, The Yearbook of bandistas de inmigrantes). Puede leerse sobre este tema, de Frank
Immigration Statistics (Washington, D.C.: U.S. Department of Bean y B. Lindsay Lowell, Unauthorized Mexican Migration into the
Homeland Security, varios años). United States: IRCA, NAFTA, and Their Migration Implications.
11 Consejo Nacional de Población, La Población de México en el Nuevo Documento comisionado para este informe, copia en poder de los
Siglo (Mexico City, Mexico: Consejo Nacional de Población, 2001). autores, 2003.
Véase también U.S.-Mexico Migration Panel, Mexico-U.S. 20 Office of Policy and Planning, Estimates of the Unauthorized
Migration: A Shared Responsibility (Washington, D.C.: Carnegie Immigrant Population Residing in the U.S.: 1990 to 2000
Endowment, 2001). (Washington, D.C.: Bureau of Citizenship and Immigration
12 Consejo Nacional de Población, Situación Demográfica de México, Services, 2003).
2000 (Mexico City, Mexico: Consejo Nacional de Población, 2000). 21 Jeffrey Passel, New Estimates of the Undocumented Population in the
13 Las cifras de empleo para el empleo formal son para los trabajadores United States (Washington, D.C.: Migration Information Source,
temporarios y permanentes cubiertos por el organismo nacional de Migration Policy Institute, 2002). Puede consultarse en www.migra-
seguridad social, según la información del Instituto Nacional de tioninformation.org.
Estadísticas, Geografía e Informática (INEGI). 22 La Población de México en el Nuevo Siglo (véase la nota 10).
14 Para una exposición adicional véase J. Edward Taylor y George Dyer, 23 Migration Information Source, “States and Regions Ranked by
NAFTA, Trade, and Migration. Documento comisionado para este Percent Change of the Foreign Born: 1990 and 2000” (cuadro).
informe, copia en poder del autor, 2003. (Washington, D.C.: Migration Policy Institute, n.d.). Puede consul-
15 INEGI, “Porcentaje de Población por Tamaño de Localidad, 1950- tarse en www.migrationinformation.org.
2000” (cuadro). (Ciudad de México, México: INEGI). 24 Resultados de la Encuesta de Migración en la Frontera Norte presen-
16 J. Edward Taylor y Antonio Yúnez-Naude, “Agricultural Policy and tada en Situación Demográfica de México (véase la nota 11).
the Village Economy: A Computable General Equilibrium Analysis”, 25 Para los observadores acostumbrados a interpretar las cifras de
en Roger Rose, Carolyn Tanner y Margot A. Bellamy, eds., Issues in desempleo de los países desarrollados, dichas cifras en México pare-
Agricultural Competitiveness (Aldershot, England: Dartmouth, cerán subestimar el desempleo por un gran margen. Ello se debe en
1997), pp. 298–304. parte a que el desempleo completo es un lujo que no pueden permi-
17 Usando una política de industrialización con sustitución de las tirse los pobres en México, quienes se refugian en el empleo informal
importaciones (ISI), México procuró desarrollar las industrias “inci- cuando no se encuentran trabajos en el sector informal. Otro mate-
pientes” locales protegiéndolas de la competencia de las importa- rial de lectura sobre los efectos de la crisis del peso en la economía y
ciones mediante aranceles, cuotas de importación, controles del tipo la población mexicanas es J. Edward Taylor y George Dyer, NAFTA,
cambiario, subsidios y tratamiento preferencial de las importaciones Trade, and Migration. Documento comisionado para este informe,
de capital. La intensa política de México de ISI empezó poco copia en poder del autor, 2003. Véase también Sebastian Edwards y
después de la segunda guerra mundial y generó un crecimiento bas- Moisés Naím. México 1994: Anatomy of an Emerging Market Crash
tante constante, pero empezó a vacilar a mediados de los años (Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace,
setenta, cuando la acumulación de la deuda, la inflación y la fuga de 1997).
capital obligaron a devaluar el peso de la paridad que había mante- 26 Peter H. Smith, “Political Dimensions of the Peso Crisis”, en
nido con el dólar desde 1954. Sin embargo, los precios ascendentes Sebastian Edwards y Moisés Naím, eds., Mexico 1994: Anatomy of
del petróleo sostuvieron la ISI en México hasta 1982, cuando, an Emerging-Market Crash (Washington, D.C.: Carnegie
después de una baja de los precios del petróleo, la economía mexi- Endowment for International Peace, 1997), pp. 31–53.
cana entró en una auténtica crisis financiera. 27 Bureau of Economic Analysis, “Gross Domestic Product: Percent
18 Carlos Salas y Eduardo Zepeda, Wages and Productivity in Mexico: Change from Preceding Period” (cuadro). (Washington, D.C.: U.S.
Theoretical and Empirical Issues (Cuadro 1). Documento comisio- Department of Commerce, 2003), puede consultarse en
nado para este informe, copia en poder del autor, 2003. www.bea.doc.gov/bea/dn/gdpchg.xls.
19 En este período también se observó una reducción simultánea del 28 Bureau of Labor Statistics, “Employment Status of the Civilian
número de aprehensiones por oficial hora de control fronterizo, una Noninstitutional Population, 1940 to Date” (cuadro), en Bureau of
medida que suele utilizarse para explicar cambios en las estadísticas Labor Statistics, Household Data Annual Averages (Washington,
de las aprehensiones, en sí causadas por cambios en los recursos D.C.: U.S. Department of Labor, 2003), puede consultarse en
dedicados a la seguridad, a diferencia de flujos en la frontera. Este www.bls.gov/cps/cpsaat1.pdf.
indicador no debe interpretarse como un signo fiable de que se esté 29 Arturo Gonzalez, The Impact of the 2001/2002 Economic Recession on
reduciendo el ingreso de inmigrantes no documentados a Estados Hispanic Workers: A Cross-Sectional Comparison of Three Generations
Unidos, o que la presión de migrar haya disminuido. A partir de (Washington, D.C.: Pew Hispanic Center, 2002).
1993, los oficiales horas aumentaron enormemente en ciertas zonas 30 Unauthorized Mexican Migration into the United States (véase la nota
urbanas de alto tránsito según la “Estrategia Mejorada de Seguridad 18).
Fronteriza” del Servicio de Inmigración y Naturalización. El pro- 31 El análisis de esta sección se apoya en gran medida en NAFTA,
grama produjo un repunte inicial tanto en las aprehensiones por Trade, and Migration (véase la nota 13).

Carnegie Endowment for International Peace 63 |

32 Los recortes de los aranceles agrícolas en virtud del TLCAN debían trabajadores con pocas calificaciones. Para poner la primera cifra en
introducirse paulatinamente durante un período de catorce años. Sin un contexto, en 2002 el ingreso de nuevos trabajadores temporarios
embargo, en muchos productos básicos, incluido el maíz, el (sin incluir a los trabajadores que continúan con permisos pluria-
gobierno mexicano ha excedido sus compromisos y se ha negado a nuales expedidos en años anteriores) en Estados Unidos equivalieron
ejercer la opción de imponer cuotas. a cerca del 0,5 por ciento de la fuerza laboral de Estados Unidos,
33 Datos históricos proporcionados por el Servicio de Información mientras que los nuevos ingresos permanentes equivalieron a cerca
Estadística Agroalimentaria y Pesquería (SIAP) de la Secretaría de de 0,7 por ciento de la fuerza laboral. La reserva calculada de inmi-
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesquería y Alimentación grantes no autorizados en Estados Unidos en 2000 fue equivalente a
(SAGARPA) de México. cerca de 5 por ciento de la fuerza laboral de Estados Unidos, dos
34 Datos no revisados e inéditos proporcionados por el Instituto tercios de los cuales eran inmigrantes mexicanos. Para más detalles
Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática (INEGI) de véase L. Alan Winters, Terrie L. Walmsley, Zhen Kun Wang y
México. Romano Grynberg, “Negotiating the Liberalisation of the
35 Michele Veeman, Terence Veeman y Ryan Hoskins, “NAFTA and Temporary Movement of Natural Persons”, Documento de Trabajo
Agriculture: Challenges for Trade and Policy”, en Edward J. sobre Economía no. 87 (Brighton, England: Commonwealth
Chambers y Peter H. Smith, eds., NAFTA in the New Millennium Secretariat, Sussex University at Brighton, 2002). Puede consultarse
(La Jolla, Calif.: Center for U.S.-Mexican Studies, University of en www.sussex.ac.uk/Units/economics/dp/Wintersetal8 7.pdf.
California, San Diego, 2002), pp. 305–29. 42 En 2003, la Comisión de Relaciones Internacionales de la Cámara
36 El TLCAN no benefició directamente al sector de maquiladoras. Las de Diputados en Estados Unidos aprobó una enmienda a la resolu-
maquiladoras que exportaban a Estados Unidos estaban exentas de ción H.R. 1950 que señalaba “El Congreso considera que… cual-
aranceles antes del TLCAN, mientras que algunos de los privilegios quier acuerdo sobre los temas de migración entre Estados Unidos y
otorgados al sector fueron desmantelados por el TLCAN hacia fines México también debe incluir un acuerdo para abrir Petróleos
de los años noventa, lo cual contribuyó a los pesares del sector. Mexicanos (Pemex) a la inversión de empresas petroleras de Estados
37 Porcentaje de trabajadores abiertamente desempleados además de los Unidos y medidas específicas para reformar las operaciones de Pemex
empleados pero que perciben jornales o salario. Los cálculos del y aumentar su transparencia y eficiencia”. La propuesta implícita fue
autor derivan de los datos del Banco de Información Económica, rechazada rápidamente por la administración del presidente Fox. Al
“Otros Indicadores de Empleo y Desempleo Trimestral” (cuadro). momento de salir este documento a la prensa, el proyecto de ley se
(Ciudad de México, México: INEGI, n.d.). encuentra en el Senado.
38 Para más información sobre las negociaciones bilaterales de migra- 43 En octubre de 2000, el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley
ción, véase Francisco Alba, , Elusive and Changing Mexican de Competitividad de Estados Unidos en el Siglo XXI (“AC21”). La
Expectations Regarding NAFTA’s Implications on Migration. metodología de numeración para las visas H-1B, sin embargo, se ha
Documento comisionado para este informe, copia en poder del modificado desde entonces. Ciertos empleados con visa H-1B están
autor, 2003. ahora exentos de las limitaciones numéricas, incluso aquellos emple-
39 Los profesionales de Chile y Singapur pueden ser empleados en ados por instituciones de enseñaza superior, organizaciones sin fines
Estados Unidos sólo de acuerdo con la ley estadounidense y los pro- de lucro conexas o afiliadas, u organizaciones de investigación sin
cedimientos administrativos existentes (visa H-1B). No se crearon fines de lucro o estatales.
nuevas categorías de visas en los tratados de comercio con Chile y 44 Las cláusulas de movilidad del TLCAN, aunque moderadas, son no
Singapur, como se había hecho con el TLCAN y no se eliminó obstante dignas de mención por su influencia en otras negociaciones.
ningún requisito administrativo. La única concesión notable de El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de 1994 de la
Estados Unidos (aunque por lo demás intrascendente) en esta área OMC (AGCS) ofreció un marco multilateral para abordar el movi-
fue simplemente separar un número muy pequeño de visas H-1B miento de empresarios y profesionales visitantes por medio de la
para cada uno de estos países. “Modalidad 4” de la prestación de servicios (prestación de servicios
40 Resolución del senado 211, del 108.o Congreso, presentada el 31 de mediante la presencia de ciudadanos de un país en el territorio de
julio de 2003 por el Senador Sessions. Daily Digest, Government otro). El TLCAN, en su calidad del acuerdo de libre comercio más
Printing Office, 31 de julio de 2003. prominente del momento, fue una importante influencia en la
41 Según un ejercicio de modelos económicos, si cada año los países arquitectura y el texto del Acuerdo, y la influencia de ambos tratados
desarrollados permitieran el ingreso temporario de una cuota de tra- sigue siendo muy evidente en el tratamiento de los servicios en los
bajadores extranjeros equivalente al 3 por ciento de su fuerza laboral, tratados de comercio que se negocian en la actualidad, como por
la economía mundial percibiría US$156.000 millones por año. Estas ejemplo CAFTA y ALCA. Véase Julia Nielson, “Current Regimes for
ganancias se aproximan al tamaño del PIB anual de Indonesia o the Temporary Movement of Service Providers: Labour Mobility in
Dinamarca, y son mayores de lo que se obtendría si se eliminaran Regional Trade Agreements”. Documento presentado en el Simposio
todos los aranceles restantes en el comercio de productos en el Conjunto de 2002 de la OMC y el Banco Mundial sobre el
mismo modelo. Otros modelos indican que la producción mundial Movimiento de Personas Físicas (Modalidad 4) bajo el AGCS
podría duplicarse y más en el caso hipotético de un movimiento (Ginebra: Abril 11–12, 2002). Puede consultarse en
completamente “libre” de trabajadores. En forma significativa, el www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/symp_apr_02_nielson1_e.doc.
grueso de estas ganancias potenciales proviene del movimiento de

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64 La Promesa y la Realidad del TLCAN
¿El tratado de comercio más verde de
la historia? tres
   
   

S C O T T VA U G H A N

En 1993, el gobierno de Clinton aclamó el Tratado compensada por tecnologías más eficientes, cambios
de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) de composición (por ejemplo, de la agricultura al
como el tratado de comercio “más verde” de la his- sector manufacturero o de servicios) o la armoniza-
toria.1 A pesar de esa promesa, el TLCAN y su ción de normas entre los socios comerciales, todo
acuerdo ambiental paralelo siguen siendo motivo de asociado a la liberalización del comercio.5 En
intenso debate. Diez años después de la entrada en segundo lugar, las reglas de comercio pueden incidir
vigor del convenio, persisten los desacuerdos en en la política ambiental directamente, afectar las
torno de los datos básicos del TLCAN, al igual que políticas de inocuidad de los alimentos, el medio
si ha mantenido su promesa de promover el desa- ambiente, la conservación y otras áreas de inquietud
rrollo sostenible, preservar el medio ambiente y ase- a nivel nacional. Esta segunda área se ha mantenido
gurar que las leyes ambientales garanticen altos en el centro del comercio y la agenda ambiental
niveles de protección del medio ambiente.2 En durante más de un decenio. A pesar de las predic-
2001, Public Citizen rechazó las cláusulas ambien- ciones de que el sistema de comercialización se satu-
tales del TLCAN por “carecer de sentido”.3 raría de casos comerciales y ambientales, ello no ha
ocurrido con el TLCAN ni la Organización
La medición del impacto ambiental del comercio Mundial del Comercio (OMC). Se ha registrado un
sigue siendo algo complejo, a pesar de los adelantos número limitado de controversias vinculadas al
en los métodos de evaluación, las bases de datos y medio ambiente y que fijan precedentes, incluidas
las pruebas empíricas. La calidad ambiental está las disputas entre los inversionistas y el estado según
sujeta al cambio, a menudo inesperado y de innu- el capítulo 11 del TLCAN.
merables fuentes. Ya que el libre comercio afecta la
economía en forma indirecta y a menudo tenue, el Los estudios de los efectos ambientales de la liberali-
impacto del comercio en la calidad ambiental zación del comercio siguen concentrándose en los
también tiende a ser indirecto y tenue.4 sectores económicos que se ven más afectados por
los calendarios de liberalización del TLCAN y que
A pesar de los retos metodológicos para identificar son ambientalmente sensibles. Estos sectores
los nexos causales, los estudios confirman que el incluyen sectores industriales y manufactureros que
comercio ejerce dos tipos de presión en el ambiente. generan bastante contaminación, al igual que los
En primer lugar, el comercio puede afectar la calidad sectores que utilizan recursos, como el cemento, y
ambiental mediante impactos de escala. Rara vez los sectores de recursos renovables, como la pesca-
existe una relación lineal entre la escala económica y dería y la silvicultura.
los impactos ambientales, ya que ésta tiende a ser

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Carnegie Endowment for International Peace 65
Durante el pasado decenio, se ha concentrado para pan al trigo durum. La producción de ambas
menos atención en los impactos ambientales de las variedades en las regiones semiáridas del norte de
cláusulas agrícolas del TLCAN. Comprender la libe- México depende mucho del riego que proviene
ralización agrícola (o no liberalizar el comercio agrí- principalmente de las aguas subterráneas. Durante el
cola) es importante desde una perspectiva ambiental. último decenio, las capas freáticas han descendido
Ningún otro sector presenta una relación tan aproximadamente 50 por ciento en la zona granero
estrecha o simbiótica como el de la agricultura del Valle de Yaqui. El trigo durum requiere mayores
terrestre y el medio ambiente. cantidades totales de fertilizantes en las regiones
semiáridas, comparado con el trigo de pan. Aunque
Examinaremos algunos cambios en el comercio agrí- el consumo total de fertilizantes en México se ha
cola entre Estados Unidos y México, concentrán- mantenido aproximadamente constante desde el
donos en tres temas ambientales principales: (a) el TLCAN, después de que el Estado interrumpiera los
aumento de la sobreaplicación de nitrógeno, fósforo subsidios a los fertilizantes, el uso de fertilizantes se
y otros insumos agroquímicos; (b) la depleción de ha concentrado más en las fincas en gran escala
las aguas subterráneas debido a un mayor riego de orientadas a la exportación. Durante el último
los cultivos; y (c) el círculo vicioso de pobreza y decenio, se han registrado aumentos del nitrógeno y
divergencia de los ingresos, la agricultura de subsis- otras cargas de productos agroquímicos en las aguas
tencia, las altas tasas de deforestación y los cambios subterráneas de Sonora y otras regiones agrícolas
en el aprovechamiento de la tierra (este tercer tema comerciales.
es la principal causa de deterioro de los hábitats y la
pérdida de la diversidad biológica en el sur de La escorrentía de nitrógeno es la fuente más grande
México). de contaminación en México, Estados Unidos y
Canadá. Es también la principal causa de la eutrofi-
Para evaluar el efecto del TLCAN en la contamina- cación y la proliferación de algas que afectan los ríos
ción de nitrógeno, la escasez de agua y las pérdidas y los lagos de México, el Mar de Cortez y el Golfo
de diversidad biológica, examinamos los cambios en de México. Los efectos ecológicos de la contamina-
el comercio entre México y Estados Unidos en tres ción de nitrógeno tienden a ser mayores en México
grupos de cultivos, trigo, maíz, frutas y vegetales que en Estados Unidos, debido a las aguas más
frescos. El comercio en cada grupo se ha visto suma- calientes de México —que pueden acelerar la proli-
mente afectado por las disciplinas de liberalización feración de algas— la concentración mucho más
específicas del TLCAN (en contraposición a lo que ha grande de agua dulce y la diversidad biológica
ocurrido con el Acuerdo de la OMC sobre marina costera. El cambio de composición del trigo
Agricultura), lo cual modificó los patrones de la de pan a trigo durum puede explicarse en gran parte
demanda como una función del aumento del ingreso por los cambios estructurales que consisten en la
en ciertas zonas urbanas, fluctuaciones en las condi- integración vertical del trigo durum con el procesa-
ciones y la gravedad de la sequía, entre otros factores. miento de alimentos aguas arriba. El trigo durum se
usa para la producción de fideos. Desde la aproba-
ción del TLCAN, el procesamiento de fideos se ha
TRIGO
convertido en uno de los renglones que ha recibido
Las exportaciones de trigo de Estados Unidos a más flujos de inversión directa extranjera en México,
México han aumentado 182 por ciento desde 1992. además del sector de manufacturas y de servicios.
Este aumento de las exportaciones ha contribuido a Las exportaciones de México de todo tipo de
la vez a un cambio de composición del 80 por fideos a Estados Unidos han aumentado aproxima-
ciento en la producción de variedades de trigo damente 50 por ciento desde que el TLCAN entrara
dentro de la región granero de México, del trigo en vigor.

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66 La Promesa y la Realidad del TLCAN
MAÍZ V E G E TA L E S Y F R U TA F R E S C A

Las exportaciones de maíz de Estados Unidos a Desde la aprobación del TLCAN, las exportaciones
México han aumentado 240 por ciento desde 1992. mexicanas de hortalizas frescas han aumentado 80
El aumento de las importaciones de Estados Unidos por ciento, y las exportaciones de frutas frescas han
puede plantear un riesgo ambiental a las variedades aumentado 90 por ciento. Los cambios estructurales
tradicionales de maíz mexicano. Las pruebas de en el sector hortícola de México han sido especial-
laboratorio realizadas en 2002 confirman que el mente pronunciados desde que el TLCAN entrara
maíz transgénico ha sido introducido en Oaxaca y en vigor, aunque los cambios estructurales comen-
otros lugares. Esta introducción ha ocurrido a pesar zaron con las reformas de liberalización introducidas
de la prohibición de importar semillas transgénicas en México en los años ochenta. En general, las
de maíz impuesta por México en 1998. Dado que granjas hortícolas para la exportación son más
México es un centro de origen para más de cuarenta grandes, dependen de insumos de capitales estanda-
variedades de maíz, el riesgo que plantea la contami- rizados como fertilizantes y plaguicidas, se especia-
nación genética de las variedades tradicionales en lizan en un solo cultivo y tienen una mayor
áreas biológicamente ricas, como Oaxaca, puede propensión al riego, comparado con las explota-
representar una preocupación a nivel mundial. Gran ciones agropecuarias más pequeñas que servían el
parte de las importaciones de maíz de Estados mercado nacional en México. Los datos de campo
Unidos a México se usa como pienso para el sector indican que las explotaciones agropecuarias más
pecuario en rápida expansión de ese país, al igual grandes, orientadas a la exportación son menos sen-
que en la industria del jarabe. Si bien la mayoría de sibles a los ejidos más pequeños y utilizan grandes
la producción pecuaria en México satisface la cre- cantidades de riego de aguas subterráneas por rendi-
ciente demanda doméstica (lo cual refleja un cambio miento, comparado con las granjas más pequeñas.
en el régimen alimentario de los hogares de mediano México es uno de los países más afectados por la
ingreso, de granos a carne y alimentos procesados), falta de agua en el hemisferio occidental, y su expan-
las exportaciones a Estados Unidos de ternera y sión de las exportaciones de vegetales y frutas frescas
ganado bovino también han aumentado desde que es la principal causa antropogénica de la falta de
se instauró el TLCAN. El TLCAN ha acelerado los agua. La exportación de productos hortícolas a
cambios estructurales en el sector del maíz al pro- Estados Unidos representa la transferencia del equi-
fundizar la integración vertical con las explotaciones valente de millones de galones de agua dulce cada
pecuarias y la industria del azúcar. Las presiones año. Por ejemplo, la exportación de tomates de
ambientales asociadas a la concentración de corrales México a Estados Unidos representa la transferencia
de engorde con animales confinados en México equivalente de aproximadamente 162 millones de
parecen asemejarse a las presiones ambientales regis- galones de agua dulce a Estados Unidos cada año
tradas en Estados Unidos y Canadá, aunque a un desde 1993.
nivel inferior. Por último, un aumento marginal de
la producción de maíz en Estados Unidos para Basado en estos ejemplos limitados, saco las
atender el mercado mexicano es la causa de mayores siguientes tres conclusiones. En primer lugar, no hay
presiones ambientales en Estados Unidos. El suficientes pruebas de que las medidas preventivas
aumento de las exportaciones de maíz de los en materia de medio ambiente en el TLCAN hayan
Estados Unidos produce un aumento de 77.000 mejorado directamente la calidad ambiental en el
toneladas de nitrógeno, fósforo y potasio en los sector agrícola. Hasta la fecha, ninguna de las
cursos de agua de Estados Unidos, con emisiones medidas preventivas ambientales incorporadas al
concentradas en el ya muy contaminado Delta del TLCAN o su acuerdo paralelo para el medio
río Misisipí. ambiente —el Tratado de Cooperación Ambiental
para América del Norte— se han usado en una

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Carnegie Endowment for International Peace 67
controversia que incluyera la liberalización agrícola. talmente. El cambio estructural parece haber
Al mismo tiempo, el calendario acelerado de libera- aumentado las concentraciones de nitrógeno y
lización del TLCAN adoptado por México a fin de fósforo, productos agroquímicos contaminantes del
eliminar paulatinamente los aranceles para el maíz ha agua usados como insumos en las explotaciones
abierto el mercado del maíz demasiado rápidamente a agropecuarias más grandes. Las granjas orientadas a
las importaciones y los precios y sobresaltos laborales la exportación también parecen usar mayores canti-
conexos. Durante este período transitorio turbulento, dades de insumos de agua de regadío por rendi-
este mercado ha incrementado el riesgo ecológico en miento, comparado con los productores de
México, así como el daño ambiental en Estados productos similares destinados a los mercados nacio-
Unidos. Por último, la ausencia en el TLCAN de dis- nales. Ya que la agricultura es el consumidor más
ciplinas que puedan limitar los subsidios agrícolas grande de agua dulce por un margen muy amplio,
para el maíz, el trigo y otros cultivos ha generado un este cambio estructural ha magnificado la escasez de
aumento de los subsidios totales en Estados Unidos, agua en México.
con enmienda a la Ley Agrícola de 2002, al igual
que un aumento de los subsidios en México. El Nuestra tercera conclusión es que las granjas orien-
incremento de egresos por subsidios agrícolas ha tadas comercialmente no han producido beneficios
aumentado la fijación de precios y los fracasos del ambientales asociados a la agricultura intensiva. Esos
mercado, dando lugar a la sobreproducción de beneficios ambientales derivan en general del menor
algunos cultivos, al igual que la aplicación excesiva uso de la tierra asociado a un aumento en la efi-
de fertilizantes y otros insumos de capital, lo cual ciencia de producción. La principal razón de que no
magnifica aún más la degradación del medio se obtengan beneficios ambientales parece ser la
ambiente. Por otra parte, el modelo de los pagos de estructura y el grado de pobreza y el modelo de
subsidios parece favorecer a las explotaciones agrope- divergencia de los ingresos en el sur de México.
cuarias grandes más que a las pequeñas, contribu- Aunque la producción comercial de algunos cultivos
yendo de ese modo a la expansión de la agricultura de ha aumentado, la disminución de los sobreprecios
subsistencia en zonas marginadas del sur de México. en los alimentos básicos, como el maíz, han incre-
mentado la pobreza en esta región. La tasa media de
Mi segunda conclusión es que el TLCAN ha acele- deforestación en las regiones biológicamente ricas
rado el cambio estructural en las fincas en gran del sur de México ha superado las 630.000 hectáreas
escala, comercialmente viables, orientadas a la por año desde 1993. La principal causa de la defo-
exportación. Claramente, esta reestructuración restación en México sigue siendo la pobreza, consti-
empezó mucho antes del TLCAN, con la introduc- tuyendo la tala con el método de roza y quema y la
ción de reformas de liberalización a fines de los años tala de árboles realizadas por familias pobres con
ochenta en México. Sin embargo, recordando el necesidad de combustible las principales causas de la
argumento de Jeffrey Sachs y Andrew Warner de tala forestal. Por otra parte, la producción en
que la apertura de la economía por medio de la libe- pequeña escala de maíz con uso de precipitación
ralización del comercio es el “elemento indispensable pluvial ha aumentado 18 por ciento en las áreas
del proceso de reforma general”, es razonable marginadas, en la medida que los agricultores pobres
suponer que el TLCAN ha acelerado y profundizado responden al descenso de los precios.
significativamente los cambios estructurales en
México.6 Por otra parte, la distribución de los pagos Los costos ambientales de la deforestación y los
de subsidios ha precipitado cambios estructurales en cambios en el aprovechamiento de la tierra en
el sector de granos y horticultura para favorecer México son descomunales. Este país es uno de los
explotaciones agropecuarias en gran escala, orien- principales centros de “megadiversidad” del planeta,
tadas a la exportación, integradas vertical y horizon- donde reside el 10 por ciento de todas las especies

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68 La Promesa y la Realidad del TLCAN
conocidas, de las cuales 30 a 50 por ciento son parecer difíciles de resolver. Sin embargo, se nece-
endémicas. México ocupa el segundo lugar en el sitan soluciones innovadoras que vuelvan a atraer a
mundo en número de especies de reptiles, cuarto en las instituciones y políticas públicas, creen asocia-
el caso de los anfibios y quinto en diversidad mamí- ciones con la agricultura privada y otros sectores y
fera.7 Sin embargo, la geografía de esta diversidad tengan la intención de cimentar la viabilidad comer-
biológica coincide exactamente con la geografía de cial de las explotaciones agropecuarias aunque sólo
pobreza extrema de México. sea por el medio ambiente (además de los objetivos
imperiosos de equidad social y mitigación de la
La teoría del comercio apenas esconde el hecho desa- pobreza), como medio para detener las tasas de
fortunado de que hay ganadores y perdedores en la deforestación y pérdida de los hábitats, además de
liberalización del comercio. Sin embargo, las per- proteger la diversidad biológica de México. Una
sonas —especialmente los pueblos indígenas en las solución pueden ser las áreas protegidas. El gasto
regiones más pobres del sur de México— mantienen real en las reservas naturales ha aumentado
una lealtad renovada a sus hogares ancestrales, vín- significativamente desde 1993, a US$6.500 millones
culos con la comunidad y conocimiento de sus tra- por año. Sin embargo, la competencia entre los
diciones, que se remontan 6.000 años atrás. Dado grupos indígenas, las comunidades y los ocupantes
que estos vínculos son más profundos que las deci- ilegales en estas reservas sigue siendo intensa, mien-
siones económicamente racionales, millones de agri- tras que la confianza en las soluciones colectivas
cultores pobres que claramente son perdedores en el sigue siendo frágil en el mejor de los casos. Por otra
libro mayor del libre comercio siguen comprome- parte, las áreas protegidas nunca han sido una solu-
tidos con su tierra, a pesar de los cambios estructu- ción permanente para la protección más amplia de
rales en el sector agrícola que cada vez los alienan la diversidad biológica in situ.
más de los mercados comercialmente viables.
Una segunda solución incluye brindar apoyo a
El reto ambiental más importante que surge del nuevas oportunidades comerciales en las regiones
TLCAN es construir un puente entre los aspectos de más pobres para generar mayores retornos a los agri-
la economía agrícola dual en México, una brecha cultores, comparado con la agricultura de subsis-
caracterizada por explotaciones agropecuarias comer- tencia que existe en las zonas marginales. Existen de
ciales más grandes en la región norte y central y los hecho opciones comerciales viables que pueden
ejidos y las pequeñas fincas familiares de subsis- cerrar parte de la brecha de pobreza en nichos espe-
tencia. Aunque la agricultura comercial no está tan cíficos del mercado, aquellos que se centran en pro-
afianzada en México como ha sucedido en Estados ductos ecófilos o preveen nuevas corrientes de
Unidos u otros países industrializados, esta distin- ingresos de los mercados ambientales emergentes.
ción estilizada entre grande y pequeño es no obs- Algunos ejemplos incluyen el ecoturismo, la fijación
tante útil para demostrar la trayectoria de los de carbono y la agricultura orgánica y sostenible.
cambios estructurales en el sector agropecuario. Como sucede en otros mercados, la falta de infor-
Aunque la teoría económica clásica considera que la mación y las rigideces estructurales siguen limitando
producción agrícola no lucrativa debe trasladarse, los la plena participación de México en estos mercados
millones de agricultores pobres no tienen dónde ir, mundiales en rápido crecimiento, en parte debido a
ya que la contracción en la agricultura de México no la liberalización y las fusiones en el sistema bancario
ha sido acompañada de un crecimiento en otros sec- del país. Con la notable consolidación del sector
tores. bancario, los canales de crédito privados presuponen
que sólo las explotaciones agropecuarias en gran
Los sobresaltos económicos experimentados durante escala son solventes, suposición que lleva a la desa-
el período de ajuste de la liberalización suelen parición de casi todo el crédito agrícola en pequeña

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Carnegie Endowment for International Peace 69
escala. Por ejemplo, la principal razón por la que los tropicales o la pérdida de reservas de pesca, son con-
agricultores en pequeña escala abandonan sus opera- siderables, pero sumamente difíciles de cuantificar
ciones y alquilan sus tierras a intereses comerciales salvo por medio de estudios en sitios específicos para
en la región de Sonora es la escasez de crédito. Las imputar los valores ambientales, basados en la buena
soluciones para corregir este cuello de botella de disposición de la población de pagar por su conser-
capital de trabajo incluyen ahora la creación del vación.8
Fondo Sostenible del Café, apoyado por la Comisión
para la Cooperación Ambiental de América del En 2002, el gobierno de México —uno de los
Norte (NACEC), Banamex, el banco comercial más líderes mundiales en valuación ambiental y contabi-
importante de México, el gobierno de México y lidad verde— estimó que el valor total de los daños
otros socios. Estos esfuerzos deben ampliarse, con la ambientales superó US$36.000 millones por año
participación activa de compradores de frutas y hor- desde 1990.9 Si estos daños ambientales se hubieran
talizas en gran escala, basados en Estados Unidos, incluido en las estimaciones del PNB y el producto
mediante el cual una proporción de los arreglos agrí- interno bruto (PIB), entonces México habría regis-
colas de contratos estacionales se canalizan hacia el trado un déficit ecológico equivalente de US$9.000
financiamiento de mercados agrícolas sostenibles. millones por año.10 Claramente, el TLCAN no ha
sido responsable de la mayor parte, ni siquiera una
parte significativa, del total de los daños ambientales.
Sin embargo, subrayan el hecho de que el creci-
El TLCAN y el medio miento económico genera considerables presiones
ambiente: una relación sobre el ambiente mediante efectos de escala.

difícil Hace un decenio, fue sorprendente la poca atención

que recibieron los efectos de escala del crecimiento
Las ganancias económicas del TLCAN se miden en económico impulsado por el comercio. Ya que el
general por la clase de estadísticas citadas en el capí- TLCAN es el primer tratado de comercio que
tulo 1. Estas ganancias económicas se calculan tradi- incluyó cláusulas ambientales y medidas preventivas
cionalmente estimando el ahorro bruto, que es el explícitas, sigue siendo tema de discusión entre los
producto nacional bruto (PNB) menos el consumo activistas en pro y en contra de la globalización en
público y privado. Sin embargo, en el último general. Este debate aún gira en torno de dos efectos
decenio, se han realizado esfuerzos para medir, cuan- regulatorios, a diferencia de los efectos de escala:11
tificar y asimilar los costos ambientales en las medi-
ciones económicas normalizadas, y se han logrado ■ Elacuerdo de libre comercio podría generar una
algunos avances para contabilizar al medio ambiente minimización de las normas ambientales, en la
en las cuentas de ingresos nacionales. Este proceso medida que los estados reducirían las normas
incluye calcular costos relativamente explícitos, ambientales para atraer inversiones.
como la extracción de recursos, al igual que cálculos
de depleción por la pérdida de recursos forestales, ■ Si las normas ambientales permanecieran intactas
daños por contaminación y otros factores. Algunos a pesar de las presiones competitivas del libre
métodos de contabilidad verde utilizan sustitutos comercio, entonces las empresas mudarían la pro-
estandarizados de los valores del daño ambiental, ducción a los países donde no existen regulaciones
como los US$20 por tonelada métrica de carbono o se permite la contaminación sin restricciones.
emitido que se usan para calcular el daño mundial
marginal del cambio climático. Otros factores, como Un decenio después, la trayectoria ambiental del
la degradación del suelo, la pérdida de los bosques TLCAN sigue siendo despareja. Ni los grandes

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70 La Promesa y la Realidad del TLCAN
beneficios aducidos por sus defensores ni los daños de algunas normas ambientales, como la armoniza-
abrumadores que pronosticaron sus detractores se ción de los datos de emisiones tóxicas y la formula-
han materializado. En el sector de manufacturas, ción de criterios para contaminantes del aire entre
que debido a su intensidad de contaminación ha los tres países de América del Norte. La armoniza-
estado sujeto a un examen riguroso, el TLCAN ha ción de los datos ambientales es un paso importante
contribuido directamente a un aumento de entre 1 y para comparar el desempeño ambiental de Canadá,
2 por ciento en las emisiones brutas anuales de México y Estados Unidos.16 La concientización en
monóxido de carbono y dióxido de azufre, debido a materia ambiental ha catalizado otras reformas más
cambios los sectores del petróleo, metales comunes y sistémicas dentro de México, en particular en lo que
equipos de transporte.12 El TLCAN también ha hace mejorar el acceso a la información y codificar la
contribuido directamente a aumentos en la contami- participación pública.17
nación del aire en la frontera Canadá-Estados
Unidos y Estados Unidos-México, ya que 80 por Las buenas noticias de que el TLCAN no ha creado
ciento del comercio total del TLCAN se realiza países que permiten la contaminación sin restric-
mediante transporte en camiones que pasan por ciones no significa en realidad que el TLCAN sea
puntos fronterizos cada vez más congestionados.13 benigno en materia ambiental. Además de las dos
Las cláusulas sobre la energía del capítulo 6 del aserciones en contra del TLCAN —la minimización
TLCAN han contribuido a un aumento de las emi- de las normas ambientales y la permisividad en
siones de dióxido de carbono que surgen de un materia de contaminación— una tercera aseveración
mayor comercio de electricidad entre Estados en los debates sobre el TLCAN es que el comercio
Unidos y Canadá, al igual que mayores exporta- es un proceso que incluye la autolimpieza. O sea, a
ciones mexicanas de electricidad a Estados Unidos.14 medida que los ingresos aumentan debido al libre
comercio, la tasa de degradación del medio
En otros casos —en particular en la producción de ambiente disminuye y mejora gradualmente.18
cemento, acero e industrias metálicas no ferrosas— Lamentablemente, las pruebas del mundo real
el desempeño ambiental de las empresas mexicanas indican que sólo muy pocos índices de contamina-
desde la aprobación del TLCAN ha sido superior al ción disminuyen con el crecimiento económico,
de sus contrapartes basadas en Estados Unidos.15 principalmente a nivel subregional. Lo que es más
Este mejoramiento se explica en parte debido a la importante, las reducciones de la contaminación se
mayor inversión extranjera directa que acelera el dan como resultado de regulaciones ambientales
recambio de capital nacional en estos sectores, lo impuestas con firmeza, combinadas con el reem-
cual lleva a la adopción de tecnologías de procesa- plazo de capital nacional por tecnologías con mayor
miento más eficientes y menos contaminantes. El conservación de recursos.19 Si bien existen algunos
mejoramiento también se explica debido a una beneficios, las pruebas sugieren que otros índices de
mayor conciencia ambiental dentro de México —al calidad ambiental suben casi continuamente con el
igual que en otros países— desde fines de los años crecimiento de los ingresos, en particular las emi-
ochenta. Las regulaciones introducidas a comienzos siones de gas con efecto de invernadero.
de los años noventa fortalecieron las leyes ambien-
tales y la capacidad institucional de México. La coo- La relación más debatida entre las leyes ambientales
peración entre Estados Unidos y México en y las reglas del TLCAN se da en el área de la inver-
distintos frentes —en particular al abordar las pre- sión. El TLCAN permite a los inversionistas pri-
siones ambientales en la frontera— ha reducido vados nuevas oportunidades de solicitar
algunas, aunque no todas, las presiones ambientales. compensación por medidas regulatorias, tomadas
La cooperación trilateral por intermedio de NACEC por una de las partes del TLCAN, que equivalgan a
ha apoyado la evaluación comparativa internacional una expropiación. Para 2003 se habían registrado

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Carnegie Endowment for International Peace 71
diez de los casos del capítulo 11 del TLCAN que iniciativa Cielos Despejados esté vinculada al
incluyen imputaciones de expropiación asociada con TLCAN.
cambios en las regulaciones ambientales nacionales.
Una de las controversias obligó al gobierno cana-
diense a modificar su prohibición de importar metil-
ciclopentadienil tricarbonilo de manganeso (TMM)
Medición de los efectos
e indemnizar a una firma de Estados Unidos por ambientales y el sector
daños y perjuicios por un total de US$13 millones.
Otros tres casos han terminado en pago por daños y
agrícola de México
perjuicios por un total de US$10 millones. En res-
puesta a estos casos, en julio de 2001 los partidos Los cambios en el sector de manufacturas ofrecen
del TLCAN negociaron una aclaración de sus inten- una explicación importante sobre la relación entre el
ciones con respecto a la inversión, diseñada para comercio y el medio ambiente. Sin embargo, para
reducir al mínimo la vulnerabilidad de los gobiernos muchos países, la interacción más significativa entre
nacionales a los casos de expropiación.20 la liberalización del comercio y la calidad ambiental
se transmite dentro del sector agropecuario. Ello es
A pesar de los casos del capítulo 11 del TLCAN, la especialmente válido para los países en desarrollo,
mayor presión ambiental vinculada al TLCAN se cuyas exportaciones primarias son los productos
transmite por medio de los efectos de escala del cre- agrícolas. Existen tres razones fundamentales de por
cimiento económico, a los que contribuye la liberali- qué es importante examinar los impactos ambientales
zación del comercio. En el sector de manufacturas, de la liberalización agrícola en general y su impacto
las regulaciones ambientales —aunque eran firmes sobre el sector agrícola de México en particular.
en teoría con la aprobación del TLCAN— no
siguieron el mismo ritmo que las tasas de creci-
C O N TA M I N A C I Ó N
miento económico. El sector de manufacturas de
México ha crecido 4 por ciento por año desde la La agricultura es la principal fuente de contamina-
aprobación del TLCAN, pero el gasto real en la vigi- ción en Canadá, México y Estados Unidos. La apli-
lancia de la contaminación y las inspecciones in situ cación excesiva de nitrógeno —un elemento
ha descendido 45 por ciento durante el mismo importante en los fertilizantes— contribuye a la alta
período. En términos generales, la contaminación salinidad del suelo y la presencia de ozono contami-
del aire ha aumentado 10 por ciento por año en el nante del aire a nivel del suelo, interrumpe los pro-
sector de manufacturas de México desde que el cesos forestales, acidifica los lagos y los ríos y
TLCAN entrara en vigor.21 degrada las aguas costeras y los ecosistemas mediante
la proliferación de algas y la contaminación de las
Claramente, el TLCAN no ha sido exclusivamente aguas subterráneas.22 Desde 1993, el consumo total
responsable de las mayores emisiones contaminantes de México de fertilizantes nitrogenados se ha mante-
o del menor acatamiento de las regulaciones nido aproximadamente constante (véase la figura 1).
ambientales. Todos los países de América del Norte Sin embargo, con el retiro del subsidio estatal de los
han experimentado cierto debilitamiento de las fertilizantes a mediados de los años noventa, el
regulaciones ambientales nacionales que han coinci- modelo de consumo de fertilizantes se ha alejado de
dido con el TLCAN, como el retraso reciente del fincas subcapitalizadas y en pequeña escala progresi-
calendario de reducción de emisiones exigido por la vamente hacia operaciones en gran escala. Este
Ley de Aire Limpio de Estados Unidos con la intro- cambio en la compra de fertilizantes ha magnificado
ducción de la iniciativa Clear Skies del gobierno de un modelo de concentración de uso de fertilizantes
Bush. Sin embargo, no se puede contender que la en las zonas en que se está avanzando hacia una

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72 La Promesa y la Realidad del TLCAN
 agricultura más intensiva. Por otra parte, las impor- tadas por las reducciones presupuestarias —lo cual
taciones de fertilizantes nitrogenados en México han parece sumamente improbable— los inspectores no
aumentado bruscamente desde la aprobación del poseen la capacidad para vigilar y regular la mayoría
TLCAN (véase la figura 2). de las fuentes de contaminación no identificables,
con la excepción del sector pecuario y quizá el sector
También se registró en México una tendencia algodonero.)
similar de incremento de importaciones de plagui-
cidas de Estados Unidos durante el primer decenio
E L AG UA D U LC E
del TLCAN (véase la figura 3).
La agricultura es, por amplio margen, el mayor con-
Como una fuente de contaminación no identifi- sumidor de agua dulce (véase la figura 4) en México.
cable, la contaminación de nitrógeno es significati- Más del 80 por ciento de las extracciones anuales de
vamente más difícil de vigilar y regular, comparada agua de México se consumen en la agricultura.24 La
con los contaminantes industriales en el punto de escasez de agua es no sólo el problema ambiental y
origen.23 (No se sabe con certeza si la disminución de desarrollo más urgente que enfrenta México, sino
de 45 por ciento en el gasto para la vigilancia y la que progresivamente se ha convertido en objeto de
fiscalización ambiental incidió, de una forma u otra, tensión política y diplomática entre Estados Unidos
en los efectos de escala de los crecientes niveles de y México. En 2002, los Presidentes George W. Bush
contaminación en el sector agropecuario. O sea, y Vicente Fox Quesada prometieron conjuntamente
aunque las inspecciones in situ no se vieran afec- resolver el déficit de 450.000 millones galones de

Figura 1. Consumo de fertilizantes nitrogenados en México Figura 2. Importaciones y exportaciones de fertilizantes nitrogenados en México
M E G AT O N E L A D A S M E G AT O N E L A D A S

1,800,000 900,000
Importaciones
Producción
Exportaciones
Consumo
800,000

700,000

1,200,000 600,000

500,000

400,000

600,000 300,000

200,000

100,000

0 0
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO), servicio de estadísticas en línea FAOSTAT, Alimentación (FAO), servicio de estadísticas en línea FAOSTAT, www.fao.org
www.fao.org (FAO, Roma, 1999). (FAO, Roma, 1999).

Carnegie Endowment for International Peace 73 |

 Figura 3. Comercio de insecticidas de Estados Unidos con México Figura 4. Distribución del uso del agua en México
D Ó L A R E S E S TA D O U N I D E N S E S

75,000
Importaciones—Valor (1,000$)
Exportaciones—Valor (1,000$)

60,000
Público
Industrial

45,000

30,000
Agricultura

15,000

0
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Fuente: Compendio Básico del Agua en México, 2002, Plan Nacional de
Alimentación (FAO), servicio de estadísticas en línea FAOSTAT, Desarrollo (PND), Comisión Nacional del Agua (CAN), Secretaría de
www.fao.org (FAO, Roma, 1999). Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).
Nota: las líneas de punto indican que faltan datos entre 1995 y 2000.

agua de México con Estados Unidos, en virtud de quinto en diversidad mamífera. México también
las cláusulas de un tratado de 1944 que estableció tiene una de las tasas más altas de deforestación en
cuotas compartidas de ordenación del agua entre los el hemisferio occidental. Desde 1993, han desapare-
dos países para el Río Grande. cido cerca de 7,8 millones de hectáreas de bosque. Si
bien han disminuido las tasas en años recientes, se
han talado más de 631.000 hectáreas de bosques
D I V E R S I DA D B I O L Ó G I CA
como término medio cada año desde 1990. La
La agricultura es la principal causa de los cambios en pobreza sigue siendo la principal causa de la defores-
el aprovechamiento de la tierra, como la deforesta- tación y, por lo tanto, de la extinción de la flora y la
ción que acarrea la destrucción de los hábitats. A su fauna.25 Específicamente, la expansión de las zonas
vez, estos cambios en el aprovechamiento de la tierra agrícolas de subsistencia hasta las tierras marginales
son la principal causa de la destrucción de los hábi- para aumentar los rendimientos con el fin de com-
tats ecológicamente ricos y la diversidad biológica y pensar las disminuciones de precio en los cultivos de
agrícola en México. La pérdida de la diversidad bio- primera necesidad como el maíz sigue siendo la
lógica tiene trascendencia ambiental mundial, ya que principal causa de la tala forestal, después de la tala
en México residen algunas de las dotaciones más de árboles para uso como combustible en hogares
ricas e importantes de la diversidad biológica en el pobres. Por lo tanto, existe una fuerte conexión
planeta, concentradas en sus bosques tropicales del entre la pobreza y la pérdida de diversidad biológica
sur (al igual que en sus acantilados de coral). México en el sur de México. Los temas que yo abordo a
alberga 10 por ciento de todas las especies conocidas, continuación son el efecto que el TLCAN ha tenido
de las cuales 30 a 50 por ciento son endémicas. en este nexo entre el deterioro del medio ambiente y
México ocupa el segundo lugar en el mundo en la pobreza, al igual que el riesgo de la erosión gené-
número de especies de reptiles, cuarto en anfibios y tica que afecta a las variedades tradicionales de maíz.

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74 La Promesa y la Realidad del TLCAN
 Trabajando a partir de los datos sobre estos cambios
Impactos ambientales del generales, examinamos la proporción del comercio
comercio inducido por el de Estados Unidos-México que se ha visto afectado
exclusiva o significativamente por el TLCAN (en
TLCAN en la agricultura contraposición con los efectos liberalizantes de los
convenios de la OMC, al igual que las variables no
Dada la robusta relación entre el aprovechamiento comerciales importantes como las fluctuaciones cli-
de la tierra de cultivo y la calidad ambiental, ini- máticas y la sequía, la proximidad al mercado y la
ciamos nuestra exposición del aporte que realizó el disminución en los costos del transporte y los
TLCAN a las cambiantes condiciones ambientales cambios en las preferencias alimentarias del consu-
examinando los cambios totales en los volúmenes de midor).27 En total, el impacto de la liberalización
comercio agrícola entre Estados Unidos y México. específica del TLCAN en el comercio agrícola de
La tabla 126 resume ciertos cambios importantes en Estados Unidos y México ha sido mínimo; durante
la producción agrícola nacional de México y en las decenios, las economías agrícolas de Estados Unidos
importaciones agrícolas netas, que en su inmensa y México se han estado acercando a una integración
mayoría se originan en Estados Unidos. más profunda. Sin embargo, para una canasta tipo
de productos agrícolas, el TLCAN ha tenido un
El valor y el volumen del comercio agrícola de impacto significativo en el comercio agrícola entre
América del Norte ha crecido más rápidamente de Estados Unidos y México.
lo que ha aumentado el comercio de América del
Norte con el resto del mundo. Las exportaciones de Las exportaciones de Estados Unidos a México que
México a Estados Unidos se han duplicado y más en pertenecen a esta categoría incluyen el maíz, el
valor, de US$2.500 millones a US$5.100 millones, arroz, el sorgo, el algodón, papas procesadas, man-
desde la aprobación del TLCAN, mientras que las zanas y peras frescas. Las exportaciones mexicanas a
exportaciones de Estados Unidos a México se han Estados Unidos que se han visto fuertemente afec-
prácticamente cuadruplicado hasta llegar a tadas por las listas exclusivas del TLCAN incluyen el
US$6.800 millones. Claramente, el TLCAN ha for- trigo, el ganado bovino y las terneras, el azúcar, los
talecido con éxito los vínculos agrícolas en toda tomates frescos y el melón.28 Ya que es imposible
América del Norte, en particular entre Estados sopesar los impactos ambientales de la producción,
Unidos y México. el consumo y los cambios de exportación para todos

Cuadro 1. Cambios en la producción agrícola nacional y las importaciones agrícolas de México, miles de megatoneladas

Producción media Producción media Promedio importac. netas Promedio importac. netas
1990–93 1999–2002 1990–93 1999–2002
Trigo 3.799 3.277 917 2.592
Maíz 15.965 18.891 1.691 5.751
Cebada 418 709 171 145
Sorgo 4.556 5.888 3.547 5.005
Arroz 257 308 332 660
Soja 273 308 1.747 4.205
Azúcar 3.577 4.798 393 -337
Carne vacuna 1.202 1.422 -21 191
Cerdo 803 1.061 47 169
Aves de corral 908 1.854 70 249
Tomate 1.173 2.186 -361 -691

Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Políticas Agrícolas en los países de la OCDE: Vigilancia y Evaluación
(Paris: OCDE, 2003). Puede consultarse en www.oecd.org.

Carnegie Endowment for International Peace 75 |

los productos básicos incluidos en el comercio, sólo en Oaxaca —un centro mundial de megadiver-
nos concentramos en algunas consecuencias ambien- sidad— y en otros lugares de México. Ni la vía de
tales asociadas con el trigo, el maíz, las frutas y ver- esa contaminación, ni las implicaciones ecológicas
duras frescas, todo lo cual se ha visto que podrían surgir de la misma, se comprenden cla-
significativamente afectado por el TLCAN.29 ramente en este momento.

Existe consenso científico de que los riesgos a la

MAÍZ
salud humana de los alimentos transgénicos son
México es un centro de origen para el Zea mays, pre- reducidos o inexistentes.35 En Estados Unidos, los
cursor ancestral del maíz moderno. alimentos biotecnológicos son parte de todos los ali-
Aproximadamente 3 millones de agricultores en mentos procesados que contienen soya y maíz. En el
México, principalmente de las explotaciones agrope- ámbito de la inocuidad de los alimentos, los riesgos
cuarias en pequeña escala, participan en la produc- potenciales que entrañan los cultivos biotecnoló-
ción de maíz. Indirectamente, 18 millones de gicos para el medio ambiente son diferentes de los
personas dependen del maíz como un medio de que normalmente plantean en cuanto a la salud
vida. El maíz tradicional no sólo es un alimento de humana, e incluyen el posible impacto de los cul-
primera necesidad en la dieta mexicana; sirve tivos transgénicos en la ecología del suelo, la diver-
además como hilo conductor entre culturas tradicio- sidad de las tierras agrícolas e incluso el cambio de
nales e indígenas que se remontan a hace aproxima- flujo de genes.36 Un estudio reciente del Organismo
damente 6.000 años —desde la época en que el Europeo para el Medio Ambiente ha determinado
maíz se cultivó por primera vez— y el México que el maíz plantea un riesgo medio a elevado de
moderno.30 transferencia de genes mediados por el polen de
cultivo a cultivo, concluyendo que las “pruebas
Aunque sigue siendo difícil obtener estimaciones, sugieren que las plantas de maíz transgénico polini-
aproximadamente 35 a 40 por ciento del maíz de zarían en forma cruzada las plantas de maíz no
Estados Unidos deriva de variedades transgénicas. El transgénico hasta y más allá de la distancia recomen-
debate sobre los beneficios y los costos de los cul- dada de aislamiento de 200 metros”.37
tivos transgénicos persiste desde que se aprobara la
biotecnología para ciertos cultivos comerciales en Además de los casos registrados de polinización de
Estados Unidos, Canadá y otros lugares a mediados maíz transgénico, se han registrado casos similares
de los años noventa.31 Una respuesta al riesgo de acumulación de genes en canola modificada
potencial de los cultivos transgénicos fue la intro- genéticamente desde 1991 en las llanuras cana-
ducción de una prohibición mexicana de la importa- dienses. Los cultivos de canola afectados en la región
ción de semillas de maíz transgénico en 1998.32 A occidental de Canadá parecen ser más resistentes a
pesar de esta prohibición, en 2001 la revista Nature los herbicidas que los cultivos convencionales (no
publicó un artículo arbitrado que demuestra que se biotecnológicos).
había encontrado maíz transgénico plantado en
campos mexicanos.33 Ello causó preocupación en A principios de 2004, NACEC finalizará un análisis
círculos científicos, al igual que un debate público independiente que examina los riesgos ambientales y
sumamente visible sobre los riesgos de la contamina- de conservación que la ciencia asocia con la posible
ción y la mutación genética.34 Las pruebas poste- contaminación de las variedades de cultivos tradicio-
riores de laboratorios independientes realizadas por nales como el maíz mexicano con cultivos biotecno-
el gobierno mexicano han confirmado que la conta- lógicos. Dadas las consecuencias de este caso para el
minación por el maíz biotecnológico se ha registrado Protocolo de Bioseguridad del Convenio sobre la

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76 La Promesa y la Realidad del TLCAN
Diversidad Biológica de las Naciones Unidas,38 al tradicional es una de las mayores amenazas de con-
igual que para la aplicación del principio preventivo servación planteadas directamente por el TLCAN.
al comercio internacional, el informe de NACEC
será el más importante y polémico que se haya Además de las explicaciones de la persistencia del
publicado en los diez años de historia de esa organi- maíz alimentado por la lluvia que expusiera Sandra
zación relacionada con el TLCAN. Polaski en el capítulo 1, otra de las razones por las
que las variedades alimentadas por lluvia han perma-
El aumento de las importaciones de maíz de Estados necido estables o aumentado levemente puede
Unidos también arriesga el debilitamiento de la con- encontrarse en la gran proporción de importaciones
servación in situ que incluye a algunas o todas de las de maíz que se usan como grano para el sector
cuarenta variedades de maíz que se cultivan en pecuario en rápida expansión en México.39 Los
México, algunas cuyo origen se retrotrae a más de cambios estructurales asociados con la integración
6.000 años. Si bien ha existido una contracción horizontal del maíz como un insumo en las opera-
absoluta en la producción de maíz en México desde ciones de corrales confinados de engorde de ani-
la aprobación del TLCAN, liderada por la caída de males y los mataderos han sido notables en
los cultivos cosechados comercialmente, la produc- México.40 Estos cambios estructurales conllevan una
ción del maíz alimentado por la lluvia se ha mante- serie de presiones ambientales entrecruzadas que los
nido estable. Hasta la fecha, hay pocas pruebas de corrales de engorde en gran escala y los mataderos
que el TLCAN haya puesto en peligro la conserva- plantean a los reguladores ambientales.
ción in situ del maíz. Sin embargo, la diferencia de
precio de aproximadamente 27 por ciento entre el Las presiones ambientales de las explotaciones
maíz de Estados Unidos y las variedades mexicanas pecuarias intensivas incluyen grandes volúmenes de
indica que con el transcurso del tiempo la cuña de nitrógeno, fósforo, gases de sulfuro de hidrógeno y
precio puede significar que las importaciones de el plaguicida atracina, produciendo suelos con exce-
Estados Unidos desplacen a las variedades alimen- sivo enriquecimiento de nutrientes que al mismo
tadas por la lluvia. Esta sustitución con el tiempo tiempo plantea amenazas a las cuencas locales con
presentará a los agricultores en pequeña escala tres escorrentía que pueden causar proliferaciones de
alternativas: abandonar la agricultura por completo; algas, pérdida de hábitat, cambios en la diversidad
diversificar la composición de la producción de cul- biológica acuática y depleción del oxígeno
tivos; o concentrarse en nichos nuevos del mercado disuelto.41 Estos desechos también pueden contener
pero de alto crecimiento potencial que permiten un agentes patógenos, antibióticos y hormonas.
sobreprecio para los productos tradicionales, orgá-
nicos y sostenibles como el maíz tradicional. Cada Recientemente, también se han notificado episodios
una de estas alternativas presenta obstáculos formi- de trastornos neurológicos que afectan a los indivi-
dables a los agricultores en pequeña escala. Como duos que viven cerca de estas explotaciones agrope-
observamos en el capítulo 1, son pocas las opciones cuarias industriales.42 Aunque los datos de México
económicas y laborales para millones de agricultores que enumeran diferentes fuentes de contaminación
en México. Al mismo tiempo, la calidad del suelo en de nitrógeno distan de estar completos, los datos
las tierras marginales hace que la rotación de cul- que existen apuntan a cierta convergencia en las pre-
tivos sea muy improbable. Por último, aunque los siones ambientales que surgen de las explotaciones
nichos del mercado para los productos sostenibles se pecuarias en México con aquellas que existen en
amplíen extraordinariamente, ello no aliviará todas Estados Unidos y Canadá. Ello no ocasiona sor-
las presiones de la conservación in situ. Por consi- presas, dada la fuerte consolidación del sector
guiente, la erosión a largo plazo de la base de cono- pecuario de América del Norte desatada por las
cimiento sobre la que descansa el cultivo del maíz fusiones y adquisiciones de los años noventa. En la

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Carnegie Endowment for International Peace 77
actualidad, cuatro firmas controlan 81 por ciento que la liberalización del comercio producirá un
del mercado estadounidense y canadiense de ganado cambio en la ubicación de la producción de granos,
bovino y carne vacuna, y un modelo similar de con- contrayéndose la producción en los países industria-
solidación de mercados está en marcha en México, lizados y aumentando en los países en desarrollo.45
aunque a un ritmo más lento. De la misma manera Sin embargo, para la producción de trigo y maíz, se
de que las inversiones en fábricas llave en mano registró el modelo opuesto: las exportaciones de
incorporan capital nacional uniforme y políticas de Estados Unidos a México aumentaron, aunque la
gestión, las explotaciones pecuarias en cualquier producción comercial en México se contrajo.
lugar de América del Norte son cada vez más simi-
lares a las operaciones en otros lugares. En contraposición a la producción de maíz, la pro-
ducción de trigo de México no se ha alterado
El principal foco de la atención ambiental han sido significativamente desde la aprobación del TLCAN.
los riesgos potenciales dentro de México debido a las En cambio, la producción de trigo en el Valle de
importaciones de maíz de Estados Unidos. Al Yaqui —la cuna de la revolución verde para el trigo
mismo tiempo, las presiones ambientales han y el granero de México en la actualidad— sigue
aumentado dentro mismo de Estados Unidos, siendo la principal actividad agrícola de la región
debido al aumento de la producción para atender el (representando aproximadamente 85 por ciento del
mercado mexicano. El aumento de 240 por ciento total de la superficie de cultivo).46 Sin embargo, la
en las exportaciones de maíz de Estados Unidos ha composición de la producción de trigo en la región
producido una duplicación de la proporción de la ha cambiado extraordinariamente desde 1993. En
producción total de Estados Unidos que se destina a ese momento, el trigo de pan representaba el grueso
México, de 1 a 2,1 por ciento de la producción de la producción total de trigo. Para 2002, la pro-
doméstica total. Suponemos que la totalidad del 1 ducción de trigo de pan en la región había descen-
por ciento del aumento de la producción se atribuye dido de aproximadamente 80 por ciento de la
al TLCAN, y llegamos a la conclusión de que la producción total hasta 15 a 20 por ciento. En lugar
producción ampliada de maíz en Estados Unidos del trigo de pan, el trigo durum —que constituía un
destinada a México genera 77.000 toneladas adicio- pequeño porcentaje de la producción total en
nales de contaminación basada en nitrógeno, fósforo 1993— ahora representa más del 80 por ciento de la
y potasio por año.43 Este aumento de la contamina- producción total de trigo en el Valle de Yaqui.
ción se concentra en el Delta del río Misisipí, que ya
es la región más contaminada de Estados Unidos El cambio del trigo de pan al trigo durum no ha
debido a la escorrentía de nitrógeno y el estrés eco- alterado la grave escasez de agua en la región.
lógico. Por otra parte, el aumento de la producción Debido a la combinación de la sequía y las condi-
de maíz está exacerbando la escasez de agua en los ciones superficiales de la zona, los niveles de las
estados con alta intensidad de riego para la produc- aguas subterráneas —la fuente principal de riego
ción de maíz, en particular Nebraska, Kansas y para la producción de trigo— han descendido a la
Texas.44 mitad desde 1991.47 Al mismo tiempo, el cambio
de producción del trigo de pan a durum ha produ-
cido directamente un aumento de la contaminación
TRIGO
de nitrógeno en la región. En las regiones áridas y
Desde la aprobación del TLCAN, las exportaciones semiáridas como el Valle de Yaqui, el trigo durum
de trigo de Estados Unidos a México han aumen- requiere 20 por ciento más de fertilizante dentro de
tado 182 por ciento, lo cual significa un aumento de los sistemas de riego que los otros cultivos de trigo.
1 por ciento de la producción de trigo de Estados Este cambio en la composición de la producción ha
Unidos. En general, los modelos económicos prevén generado directamente mayores insumos de fertili-

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78 La Promesa y la Realidad del TLCAN
zante, mayor contaminación de nitrógeno y esco- agregado, liderado por el rubro fideos (y seguido de
rrentía de nitrógeno asociada con eutroficación en productos de confituras, en los que el jarabe de maíz
los ríos y los lagos vecinos. Las estimaciones indican se utiliza cada vez más como un insumo).50 Del
que la aplicación de nitrógeno por hectárea en el mismo modo que la capacidad nacional de produc-
Valle de Yaqui excede 250 kilogramos, convirtiendo ción de México de alimentos de pasta alimentaria ha
a esta región en los más altos usuarios de fertili- aumentado, también han incrementado sus exporta-
zantes por hectárea en el mundo. ciones a Estados Unidos. Desde que se instaurara el
TLCAN, las exportaciones mexicanas de todo tipo
En Sonora, Sinaloa y otros estados en donde se de pasta alimentaria han ascendido en forma relati-
practica la agricultura intensiva, las presiones ecoló- vamente constante, de 20 millones de kilogramos en
gicas de la contaminación de nitrógeno han aumen- 1995 a más de 31 millones de kilogramos en 2001
tado extraordinariamente. La fuente principal de (véase la figura 5).
contaminación de nitrógeno en el Mar de Cortez
proviene de la producción agrícola comercial en
F R U TA S Y V E G E TA L E S F R E S C O S
Sonora. La contaminación de nitrógeno está aumen-
tando en la cuenca del Río Tacana y el Río Lerma. La horticultura ha presenciado una triplicación
La eutroficación ha reducido significativamente el aproximada de sus ingresos de exportación desde
tiempo de afluencia del Río Lerma al Lago Chapala, que entrara en vigencia el TLCAN, hasta US$3.500
el cuerpo de agua dulce más grande en México y un millones en 2000. Desde su aprobación, el volumen
centro de rica diversidad biológica. La floración des- de exportación de vegetales frescos ha aumentado 80
controlada de las malezas acuáticas ha aumentado por ciento, y de fruta fresca 90 por ciento. Este
desde fines de los años ochenta, cubriendo actual- incremento en la producción y exportación ha signi-
mente más de 10 por ciento de la superficie del ficado un aumento de la superficie total de la tierra
Lago Chapala.48 Aunque la contaminación de nitró- de labranza dedicada a las frutas y los vegetales.51
geno en México es menor que en el Delta del río
Misisipí o la Bahía de Chesapeake, su efecto es eco-
Figura 5. Comercio total de fideos de Estados Unidos con México
lógicamente más destructivo en las aguas más cálidas KILOGRAMOS
de México. Por ejemplo, la eutroficación en el Mar
35,000,000
de Cortez es una fuente principal de estrés en los Total de exportaciones
Total de importaciones
acantilados de coral —los cuales tienen una concen-
30,000,000
tración más elevada de diversidad biológica que la
mayoría de los bosques tropicales— y el plancton
25,000,000
costero.49
20,000,000
El trigo durum se usa para producir fideos secos y
productos de pasta alimentaria. El sector de procesa- 15,000,000
miento de alimentos ha sido uno de los renglones
que ha recibido mayor inversión directa extranjera a 10,000,000
México desde que se fijaran las disciplinas de libera-
lización de la inversión en el capítulo 11 del 5,000,000
TCLAN. Los flujos de inversión extranjera directa
se han duplicado y más en el sector de procesa- 0
1998 1999 2000 2001 2002
miento de alimentos de México, a más de US$5.300
millones, concentrándose en un grupo limitado de Fuente: U.S. Census Bureau, Foreign Trade Division (www.census.gov).

actividades de procesamiento de alimentos con valor

Carnegie Endowment for International Peace 79 |

El cambio estructural más pronunciado en el sector probablemente mucho mayor que en otras regiones,
agropecuario de México debido al TLCAN se ha ya que aparentemente se transfirió una menor super-
registrado en el sector de frutas y vegetales frescos.52 ficie de la propiedad común de lo que originalmente
El aspecto más importante de este cambio estruc- se temió. Para los que se quedan en la finca, apenas
tural es la ampliación en el tamaño promedio de la 18 por ciento del ingreso familiar en los ejidos de
finca entre los productores dedicados a la exporta- algunas regiones se genera mediante el cultivo en la
ción de granos y productos hortícolas y una dismi- finca y la cría de ganado.)
nución en el número de fincas individuales
dedicadas a los mercados de exportación. En las Como observáramos en el capítulo 1, la divergencia
zonas del Norte, el noroeste y la meseta central, un de ingresos dentro de México ha aumentado durante
número más reducido de explotaciones agropecua- el último decenio, medida por cualquier combina-
rias más grandes pertenecen a familias adineradas o ción de indicadores. En ningún lugar es esta diver-
intereses comerciales.53 En general, estas explota- gencia más notable que en el sector agrícola. Desde
ciones agropecuarias tienen fuertes vínculos con una perspectiva ambiental, la pobreza en México
mercados externos, por medio de la agricultura por está concentrada en las regiones —en particular
contrato (véase la página 78) y el acceso rápido a Oaxaca y Chiapas— que contienen una abundancia
fuentes de crédito nacional y externo. Las explota- de diversidad biológica de las más ricas del mundo.
ciones agropecuarias más grandes se especializan en
un número limitado de monocultivos comerciales. La producción de frutas y vegetales comerciales en la
Esta especialización implica reemplazar insumos región del norte produce contaminación de nitró-
como control orgánico de plagas y forraje y compos- geno similar a la generada en los sectores de maíz y
taje local por plaguicidas, piensos comerciales y fer- trigo. Sin embargo, el estrés ambiental más significa-
tilizantes. La especialización también implica tivo que surge de este sector es la escasez de agua.
mayores tasas de riego por hectárea, y reemplazo de Por término medio, un tercio del total de la tierra de
variedades tradicionales de semillas por semillas labranza de México es de regadío, una de las con-
híbridas compradas (al igual que semillas biotecno- centraciones más altas de tierras agrícolas de regadío
lógicas para cultivos de algodón).54 en el mundo.55 Se ha registrado un aumento leve de
la cantidad total de tierra regada en México desde la
Por el contrario, en las regiones del sur y el sudeste instauración del TLCAN, ya que el incremento más
de México, hay un mayor número de fincas más notable en el riego se produjo durante el decenio
pequeñas, con un tamaño promedio entre 2 y 5 hec- anterior (véase la figura 6).
táreas. Las fincas son propiedad de una familia o
forman parte de ejidos. Las fincas más pequeñas La investigación revela que las aguas subterráneas de
producen cultivos heterogéneos para su propio regadío para los cultivos con uso intensivo de agua
consumo, trueque y cierto intercambio limitado en como los tomates, las pacanas y la alfalfa se aplican
la puerta de la finca, tienden a usar pocos insumos por término medio más intensivamente para los cul-
como plaguicidas o fertilizantes y dependen poco tivos de exportación que para los destinados al
del riego. Los insorteables obstáculos son una de las mercado nacional. Las pruebas de Sonora demues-
razones de este bajo nivel de intensidad de capital tran que los cultivos de exportación en la categoría
que los pequeños agricultores confrontan para frutas y vegetales frescos consume 20 a 30 por
obtener acceso a las fuentes de crédito en México. ciento más riego de aguas subterráneas que los cul-
Como consecuencia de esta restricción crediticia, tivos concebidos para el consumo doméstico.
hasta 70 por ciento de los agricultores de ejidos en
algunas regiones (por ejemplo, Sonora) ha decidido Las fincas más grandes usan cantidades de agua de
abandonar la agricultura por completo. (Esta cifra es riego por rendimiento significativamente mayores

|
80 La Promesa y la Realidad del TLCAN
que las fincas de una familia o los ejidos. Varios fac-
tores explican esta correlación entre el tamaño de la Figura 6. Tierra de regadío en México
MILES DE HECTÁREAS
finca y la intensidad del riego, empezando con el
grado de especialización tecnológica con que gene- 7,000
ralmente se asocia a las fincas más grandes, al igual
que la abundancia de agua de las regiones del sur.
No obstante, las fincas más grandes usan el riego
6,500
más intensamente en México, lo cual sugiere una
convergencia entre la intensidad de riego y el
tamaño de la finca, como se observara en Estados
6,000
Unidos. (En Estados Unidos, las fincas más grandes
tienden más a usar los sistemas de riego que las
fincas más pequeñas, y tienden a usar el sistema de
riego con mayor eficiencia y exactitud. Las fincas 5,500
con uso de riego en Estados Unidos generan además
dos veces los ingresos de sus contrapartes que uti-
lizan la lluvia.)56 Sin embargo, la correlación inversa
5,000
del tamaño de la finca y la intensidad del riego es 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

más notable en México, donde un total de 80 por

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
ciento de fincas familiares y ejidos en algunas Alimentación (FAO), servicio de estadísticas en línea FAOSTAT,
www.fao.org (FAO, Roma, 1999).
regiones no usan riego de ninguna clase.57 La expli-
cación más verosímil de este fenómeno de inten-
sidad de riego puede explicarse directamente por la
desaparición virtual del crédito rural en el decenio grandes. Como señalamos más adelante, los pagos
pasado. Como señaláramos, 70 por ciento de los de subsidios generalmente confunden más las
agricultores de ejidos en algunas regiones han aban- señales de escasez, y producen estrés de recursos y
donado la agricultura por completo, alquilando su presiones ambientales.
derecho de acceso a los pozos de agua y los sistemas
de riego a establecimientos más grandes de particu- Debido principalmente al consumo de agua para
lares o corporaciones. uso agrícola, la escasez de agua se ha convertido en
un problema tan agudo en México que las transfe-
Este modelo de fincas grandes que utilizan mayores rencias de agua a granel —prohibidas en Canadá
cantidades de aguas subterráneas para el riego de debido a su impacto ambiental negativo— han
cultivos de exportación se ve exacerbado por la compensado los déficits regionales de agua. En total,
estructura de los ejidos, cuyo sistema limita la can- el riego agrícola es responsable de aproximadamente
tidad de extracción de aguas subterráneas para ase- 65 por ciento del total de las extracciones de aguas
gurar una participación equitativa de los recursos subterráneas en México. De los 459 acuíferos del
entre ocho a doce dueños. En cambio, las fincas más país, más de 80 experimentan altas tasas de deple-
grandes no están restringidas por consideraciones de ción. La mayor concentración de fuentes agotadas
participación equitativa, lo cual indica que son de aguas subterráneas se da en las regiones agrícolas
menos sensibles a la escasez de agua y las señales de del norte y en la cuenca del Lerma-Balsas.59
estrés por falta de agua que los ejidos.58 Por otra
parte, el modelo de los pagos de subsidios por riego Los insumos de riego para los cultivos de exporta-
de agua se inclina —al igual que los subsidios en ción se han vinculado a la controversia de Estados
general— a favor de las fincas comerciales más Unidos y México sobre los flujos y las cuotas de

Carnegie Endowment for International Peace 81 |

 agua del Río Grande. Estados Unidos y México han Cuando uno considera el déficit de riego con
establecido cuotas para compartir el agua de ese río, Estados Unidos, y la creciente escasez de agua
según un tratado de 1944 administrado por la dentro de los centros de exportación del norte de
Comisión Internacional de Límites y Aguas. Desde México, debe observarse además que las exporta-
1992, México mantiene un déficit con Estados ciones hortícolas de México son el equivalente de
Unidos que ahora excede 450.000 millones de transferir millones de galones de agua dulce cada
galones de agua. Las autoridades mexicanas respon- año a Estados Unidos. Si bien es imposible calcular
sabilizan a las condiciones graves de sequía por su esta transferencia neta en el equivalente de agua para
decisión de retener el agua que fluye hacia el norte todo el comercio agrícola, consideraremos aquí el
de México a Texas. A su vez, los agricultores en ejemplo de un solo cultivo, el tomate. La figura 7
Texas han enfrentado una escasez aguda de agua, lo ilustra el incremento de las exportaciones de tomate
cual llevó a una disminución de 15 por ciento en la de México a Estados Unidos desde 1990. Como
producción de cultivos en algunas regiones. Algunos señaláramos, las exportaciones de tomate aumen-
agricultores, los funcionarios del estado y otros fun- taron 90 por ciento desde 1993, siendo que el creci-
cionarios de Estados Unidos alegan que parte del miento del intercambio comercial se vio muy
déficit de 450.000 millones de galones se ha des- afectado por el TLCAN. El agua constituye aproxi-
viado a la producción agrícola con uso intensivo de madamente 90 por ciento del peso del tomate. Una
agua en México, con exportaciones destinadas a estimación de las transferencias de agua de México a
Estados Unidos.60 (A principios de septiembre de Estados Unidos solamente por medio de las exporta-
2003, los dos países anunciaron un cronograma para ciones de tomate es aproximadamente 162 millones
que México empezara a pagar el déficit de agua.) de galones de agua dulce por año desde 1993.61

BENEFICIOS DEL AHORRO DE TIERRA Y

A G R I C U LT U R A I N T E N S I VA
Figura 7. Exportaciones de tomate de México a Estados Unidos
TONELADAS MÉTRICAS El TLCAN no es ni la única causa, ni, en la mayoría
950,000 de los casos, la causa primaria de las presiones
ambientales crecientes asociadas con el sector agro-
850,000
pecuario de México. Los cambiantes modelos agrí-
colas de México se remontan a los años ochenta,
750,000
cuando el gobierno promovió la producción agrícola
650,000 orientada a la exportación al facilitar la agricultura
en gran escala mediante la reforma agraria. Con ello,
550,000
la liberalización del TLCAN en el maíz, el trigo, las
frutas y los vegetales ha acelerado y profundizado
450,000
esta tendencia hacia la producción con uso intensivo
350,000 de productos químicos y orientada a la
exportación.62 La pregunta clave es si este cambio
250,000
hacia la agricultura intensiva ha producido benefi-
cios ambientales en forma neta, al igual que costos
150,000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 ambientales obvios asociados con la contaminación
y el estrés por falta de agua.
Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO), servicio de estadísticas en línea FAOSTAT,
www.fao.org (FAO, Roma, 1999). Un principio de la revolución verde es que, a pesar
de los aumentos localizados de la contaminación,

|
82 La Promesa y la Realidad del TLCAN
pueden obtenerse beneficios ambientales basados en cultivos. Sin embargo, ya que los nutrientes de los
la agricultura intensiva en gran escala. Estos bosques tropicales están concentrados en la biomasa
beneficios surgen de los efectos de ahorro y compen- de los árboles arriba y no en el suelo que se
sación de la tierra en la producción agrícola inten- encuentra abajo, los agricultores generalmente sólo
siva.63 Al depender más de insumos como obtienen un cultivo por estación antes de que los
fertilizantes, plaguicidas y semillas transgénicas, la suelos se agoten y se vean obligados a mudarse a
eficiencia de la producción aumenta por término otro sitio a fin de talar más bosques para obtener
medio, ya sea al reducir la cantidad total de tierra más tierra de labranza o pastoreo.
necesaria para rendimientos comparables o al
aumentar el rendimiento por hectárea de uso exis- Sin embargo, las pruebas de México y de otros
tente de la tierra. Este aumento en la eficiencia de la lugares ahora indican que los beneficios de ahorro
producción reduce la presión sobre las fincas para de la tierra que podrían surgir de la agricultura
convertir las tierras adicionales, incluidas las tierras o intensiva no son automáticos ni de la magnitud
los bosques marginales, con el fin de satisfacer la observada en países industrializados como Estados
creciente demanda de alimentos. Una imagen estili- Unidos. Una de las razones de la ausencia de benefi-
zada de esta hipótesis es la de un subebaja: cuanto cios automáticos con el ahorro de tierra puede ser
más sube la especialización y la agricultura intensiva que los retornos de la revolución verde empezaron a
en una región, más retroceden las presiones de apro- tocar fondo hace algunos años.66 Por ejemplo, la
vechamiento de la tierra asociadas con la agricultura degradación del suelo producida por altos niveles de
extensiva en otros lugares. salinidad ha reducido la producción de cultivos en
muchas regiones agrícolas comerciales.
Aunque el grado de beneficios potenciales es especí-
fico en la región en consideración, Pedro Sanchez y Los rendimientos decrecientes de la intensificación
otros han argumentado que, por lo general, para pueden explicar parcialmente por qué la expansión
cada hectárea de tierra que se convierte en agricul- de las fincas comerciales en las regiones del norte y
tura intensiva, se conservarán en otro lugar entre 5 y del centro no han producido beneficios de ahorro de
10 hectáreas de bosques tropicales.64 En Estados los bosques en las regiones del sur. Sin embargo, la
Unidos, por ejemplo, se ha estimado que la agricul- explicación más verosímil de la imposibilidad de que
tura intensiva ha “salvado” 90 millones de hectáreas se obtengan beneficios de ahorro de tierra es la
de bosques que de otro modo se habrían talado para bifurcación estructural de la economía agrícola de
la agricultura. México. Las ganancias de productividad que ocurren
en las regiones del norte y centrales tienen poco o
En las áreas con fincas más pequeñas, de baja pro- ningún impacto sobre la agricultura de subsistencia
ductividad, no rentables, la falta de acceso al capital y el desmonte de las tierras conexo en las regiones
circulante significa que los problemas ambientales más pobres del sur de México. La explicación más
asociados con los fertilizantes y los plaguicidas prác- sencilla es que el subibaja no funciona, porque se ha
ticamente no existen. Sin embargo, más seria desde desarmado en el medio. El TLCAN aceleró y pro-
una perspectiva ambiental es la fuerte conexión fundizó la línea divisoria estructural entre las fincas
entre las zonas rurales pobres del sur y los cambios en gran escala, integradas verticalmente, orientadas a
en el aprovechamiento de la tierra, la deforestación, la exportación y las fincas de subsistencia en
la destrucción y la fragmentación de los hábitats.65 pequeña escala, a tal punto que ninguna señal de
La pobreza rural es la principal causa de degradación mercado se transmite entre las dos. (Incluso en los
ambiental en la selva de Lacandon, uno de los hábi- mercados que funcionan bien, las mayores oportuni-
tats más ricos del planeta. Los agricultores pobres dades económicas también pueden conducir a una
siguen talando los bosques tropicales para plantar expansión de las áreas de cultivo.)

|
Carnegie Endowment for International Peace 83
En los mercados en buenas condiciones, a medida de pequeña escala. A continuación comentamos
que se reduce la cantidad total de tierra disponible, cuatro factores.
los agricultores aumentarán los insumos de capital
como la forma principal de aumentar los rendi-
SUBSIDIOS AGRÍCOLAS
mientos. El catalizador más importante de la agri-
cultura más intensiva es la escasez de tierra. En Al igual que en otros países, el modelo de los pagos
México, una causa potencial de la escasez de tierra de subsidios en México apoya a las fincas en gran
—en particular en las regiones del sur— son las escala por encima de las de tamaño reducido.70
reservas naturales en todo México, con una cober- Aunque los grupos de presión del sector agrícola
tura de tierra total de las reservas prioritarias de la alegan que en general se necesitan subsidios agrí-
biosfera. Anteriormente, estas reservas eran poco colas para apoyar el ingreso agrícola, los pagos no se
más que “parques de papel”: líneas en un mapa con están canalizando hacia las zonas más pobres del sur
poco o ningún presupuesto para su mandato. Sin de México. A nivel global, sólo un cuarto del total
embargo, con el apoyo de la Agencia de Estados de los subsidios agrícolas apoyan los ingresos agrí-
Unidos para el Desarrollo Internacional, el Fondo colas. En cambio, 75 por ciento están dirigidos a
para el Medio Ambiente Mundial, Pro Natura y compensar los costos de capital de diversos insumos
otros grupos, el recién formado Fondo Mexicano de de producción, como fertilizantes, herbicidas,
la Conservación de la Naturaleza tiene una base maquinaria y combustibles para la finca, al igual que
total de financiamiento para todas las áreas prote- modificar el valor de mercado de las tierras agrícolas.
gidas de US$6.500 millones por año.67 Ya que las fincas extensivas por definición no se
especializan en insumos de capital, la mayoría de los
A pesar del aumento de las erogaciones, algunas de subsidios agrícolas están dirigidos a las operaciones
las cuales pueden atribuirse a una cooperación agrícolas intensivas más grandes. Por ejemplo, la
ambiental más general de lo que el TLCAN ha estructura de los subsidios por riego favorece despro-
apoyado, las reservas naturales de México siguen porcionadamente a las fincas en gran escala por
crónicamente subfinanciadas y subvigiladas, con lo encima de las de tamaño reducido, mientras que el
cual están vulnerables al uso ilegal de la tierra, cría modelo de los pagos en los programas PRO-
de ganado y competencia entre grupos indígenas y CAMPO y ASERCA también parece beneficiar a los
otros.68 Ya que, por definición, separar zonas prote- agricultores en gran escala.71 Por otro lado, los
gidas crea perdedores en las regiones inmediatas pagos de PROCAMPO están concebidos para
donde se crean las reservas, los vecinos residentes reforzar el ahorro de tierras apoyando la agricultura
tienen una alta propensión a la tala ilegal, el des- liberalizada e intensiva. Sin embargo, han tenido un
monte de tierras, además de corrupción e incumpli- efecto opuesto en la Península de Yucatán, donde las
miento en sus funciones de parte del personal de tasas de deforestación se han acelerado 34 por
parques.69 Por consiguiente, las señales potenciales ciento, en gran parte porque PROCAMPO
de escasez de la tierra que podrían originarse en las aumentó el valor de la tierra, lo cual tuvo el efecto
reservas, que en los mercados que funcionan bien de acelerar el desmonte de la tierra, a diferencia de
generarían ahorro de tierras mediante la agricultura la intensificación en las tierras existentes (véase la
intensiva, probablemente no están afectando las figura 8).72
decisiones de uso de la tierra en México.
Los impactos ambientales de los subsidios de pro-
Otros factores no comerciales contribuyen clara- ducción están bien documentados,73 e incluyen la
mente al deterioro de la fijación de precios y otras sobreproducción y aplicación excesiva de productos
señales que vinculan a las fincas comerciales con las agroquímicos, riego y otros insumos de producción.

|
84 La Promesa y la Realidad del TLCAN
Aunque el TLCAN fue aclamado como un convenio explícitamente requisitos sobre plaguicidas, fertili-
ambiental, la no inclusión de disciplinas estrictas zantes y otros insumos de producción (por ejemplo,
que limitaran los pagos agrícolas de subsidios ha cubiertas de plástico para las fincas productoras de
tornado indefensas a diversas medidas ambientales tomate).
preventivas (con la posible excepción de las normas
para la inocuidad de los alimentos) a fin de reducir Más específicamente, el TLCAN no ha incidido en
al mínimo los pagos de subsidios perjudiciales para la forma en que los contratos mercantiles privados
el medio ambiente. El TLCAN por ende no ha entre exportadores y compradores se negocian y eje-
tenido más éxito que la OMC en limitar el pago de cutan. Sin embargo, la estructura y el modelo del
subsidios en América del Norte, visto más reciente- crecimiento de las exportaciones en el sector hortí-
mente en Estados Unidos en el aumento de pagos cola se ha visto sumamente afectada por el TLCAN.
agrícolas totales bajo la Ley Agrícola de 2002. Este Esta ampliación ha generado cambios estructurales
aumento de los pagos de subsidios en Estados que favorecen a las fincas más grandes, que a su vez
Unidos está estrechamente relacionado con el son fuertemente favorecidas por los compradores en
aumento de algunos pagos de subsidios en gran escala que suscriben contratos de este tipo. La
México.74 estructura de estos arreglos indica como mínimo
una tensión entre la liberalización del TLCAN de
algunas barreras (en particular los aranceles y las
A G R I C U LT U R A P O R C O N T R AT O
cuotas), el menor rol protagónico de los mercados
El favoritismo del pago de subsidios a las fincas de venta en efectivo y su reemplazo por mercados
comerciales es reforzado por la mayor dependencia consolidados que atienden a los compradores oligo-
de la agricultura por contrato como viabilización pólicos en gran escala.
primaria de las exportaciones agrícolas mexicanas a
Estados Unidos, especialmente para las frutas y los
D E S A PA R I C I Ó N D E L C R É D I T O R U R A L
vegetales frescos. La agricultura por contrato se da
en otros lugares además de México, y no puede atri- El modelo de las fincas más grandes, orientadas a la
buirse al TLCAN.75 El principal efecto ambiental de exportación, apoyadas por subsidios y comercial-
la agricultura por contrato es la imposición de parte mente dedicadas a la agricultura por contrato se ve
de los proveedores de criterios de producción a los magnificado por la notable retirada del crédito
cultivadores. En general, estos criterios cubren no comercial de las fincas más pequeñas. Con la conso-
sólo el precio, la cantidad y la calidad, sino también lidación del sector bancario de México durante los
ciertas especificaciones de producción, incluido el años noventa78 (véase la figura 9), las políticas de
uso obligado de fertilizantes, plaguicidas y otras crédito y los procedimientos de gestión de riesgo
especificaciones técnicas que sólo las fincas más han adquirido mayor homogeneidad y se han apar-
grandes pueden costear.76 Las investigaciones de tado explícitamente del financiamiento de toda clase
campo en Guanajuato indican que los compradores de empresas en pequeña escala. Los bancos en
por contrato hacen negocios exclusivamente con los México se han quejado al Banco Mundial por la
cultivadores en gran escala. Ello se hace para reducir falta de clientes “solventes”, y el crédito está dirigido
los costos de transacción. El tamaño agrícola pro- a las grandes empresas y las dependencias guberna-
medio en Guanajuato para las fincas bajo contrato mentales.79
es 31 hectáreas, más de diez veces el tamaño pro-
medio de un ejido.77 Para las fincas de tomate en la En la medida que el crédito comercial se evaporó
región, el tamaño agrícola promedio es 1.000 a para todas las pequeñas empresas, Banrural, el orga-
2.000 hectáreas. Los contratos de suministro fijan nismo público de desarrollo para el crédito rural, fue

|
Carnegie Endowment for International Peace 85
Figura 8. Equivalente de los subsidios a los productores: México Figura 9. Participación extranjera de activos bancarios

60% 100%
OCDE promedio 2002 México
México 2002 Argentina
50% 90%
Chile
Brasil
40% 80%

70%
30%

60%
20%
50%
10%
40%
0
30%
-10%
20%
-20%
10%

-30% 0
Maíz Sorgo Leche Trigo Pollo Huevos Ganado
1990 1994 1999 2000 2001

Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (ECLAC),
base de datos PSE/CSE, 2002 (www.oecd.org). “Inversion extranjera en América Latina y el Caribe”, 2002,
www.eclac.org.

hasta 2003 la única fuente de crédito para las que las fincas familiares y los agricultores de los
pequeñas fincas en México. Sin embargo, inmedia- ejidos en algunas regiones comerciales alquilan sus
tamente después de su creación, Banrural redujo el tierras a intereses comerciales privados es la ausencia
número de préstamos pendientes a la mitad.80 de crédito rural.82 Las pruebas también indican que
Incluso con esta racionalización de la política de todos los créditos agrícolas tienden a favorecer la
crédito, el desempeño de Banrural ha sido pésimo agricultura intensiva. O sea, las fincas que reciben
desde todo punto de vista. En 2002, 40 por ciento crédito generalmente difieren las decisiones sobre la
de su cartera fue improductiva. El derrumbe y des- cantidad de fertilizante a las recomendaciones de las
mantelado de los organismos públicos y las institu- autoridades de crédito, que recomiendan un uso
ciones de crédito coincidieron con la notable “excesivo” de fertilizantes.83 Por otra parte, el finan-
consolidación del capital de sector privado clara- ciamiento ofrecido por medio de la agricultura por
mente renuente a llenar el vacío dejado por las polí- contrato parece más abundante y mucho más
ticas públicas de microfinanzas en plena retirada. barato. Los préstamos agrícolas en dólares de
(En mayo de 2003, el Banco Mundial anunció un Estados Unidos para apoyar las exportaciones del
préstamo de US$505 millones para liquidar a Valle de Yaqui tienen tasas de interés de 13 a 18 por
Banrural y empezar nuevamente, con un nuevo ciento, mientras que el crédito agrícola en pesos —si
organismo rural de crédito dedicado a los agricul- está disponible— asciende a 25 ó 30 por ciento.
tores de bajos a medianos ingresos.)81 (Las tasas del mercado negro pueden exceder estos
niveles por mes.)84
La escasez de crédito agrícola ha afectado profunda-
mente las decisiones de aprovechamiento de la
tierra. Como señaláramos, el principal motivo por el

|
86 La Promesa y la Realidad del TLCAN
 US$31,5 millones a US$126 millones para el sector
Costo de la economía dual de silvicultura de México solamente, según el precio
en la diversidad biológica por tonelada de carbono equivalente en los mer-
cados mundiales.88 El valor de las posibles zonas de
Es imposible cuantificar el valor total de los bosques absorción de carbono debido a la agricultura exten-
tropicales y de otro tipo de México, los servicios siva, al igual que las praderas y los proyectos comer-
ambientales derivados de las zonas pantanosas y ciales y de forestación fuera de las regiones
otros hábitats y la diversidad biológica. Una de las tropicales, es mucho mayor. En lugar de intentar
pocas estimaciones mundiales, de Constanza et al. cuantificar el valor total de la diversidad biológica de
(1997), sugiere que el valor anual total de las fun- México que se ha puesto en riesgo debido al ciclo de
ciones del ecosistema mundial es aproximadamente la pobreza rural y los cambios en el aprovecha-
US$36 billones.85 Aunque este estudio es útil para miento de la tierra a partir del desmonte con el
sugerir el orden de magnitud de los valores ambien- método de roza y quema, uno podría adoptar el
tales, ha sido objeto de críticas de diversos frentes, enfoque más práctico de identificar opciones prác-
en gran parte en el aspecto metodológico. ticas y realizables en materia de políticas como
forma de medir la transferencia de los beneficios
Al mismo tiempo, está claro que la mayoría de los asociados con la conservación de la diversidad bioló-
valores ambientales —pero en particular los valores gica de México. A continuación comentaremos
asociados a la diversidad biológica— no son algunos de los beneficios de estas transferencias.
tomados en cuenta, son subvaluados y permanecen Incluyen el ecoturismo y los vegetales y frutas orgá-
externos a los precios de mercado. En un pequeño nicos y cultivados a la sombra, que en ambos casos
intento por corregir este problema de externaliza- captan su mercado y nivel de ingreso debido precisa-
ción, se han realizado numerosos estudios de evalua- mente al valor que asignan los consumidores a la
ción ambiental en México. Los valores económicos diversidad biológica.
combinados sugeridos por estos estudios son imposi-
bles de agrupar, ya que dependen de diferentes
metodologías y puntos de comparación, se trata en
general de una investigación descentralizada (a dife-
Lecciones y
rencia del programa de cambio climático, liderado recomendaciones
por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre
Cambios Climáticos- IPCC de las Naciones Unidas) Los cambios estructurales en marcha en el sector
y tienden a concentrarse en zonas muy pequeñas, agropecuario de México no empezaron con el
como lagunas o partes específicas de los bosques tro- TLCAN, ni ha sido el TLCAN la única causa de
picales o los acantilados coralinos.86 estos cambios. Sin embargo, los cambios estructu-
rales afectados en gran parte por el TLCAN en los
A pesar de las dificultades para valuar los bosques y sectores hortícolas y de granos refuerzan y magni-
la diversidad biológica de México, sabemos con cer- fican los cambios que se ven además afectados por
tidumbre que esos valores son sustanciales, esti- otras fuerzas ajenas al TLCAN, como la liberaliza-
mados moderadamente en miles de millones de ción de los servicios financieros y la consolidación
dólares en valores directos como el ecoturismo. de las fincas de exportación mediante el pago de
Otros valores son más difíciles de cuantificar. Por subsidios y la agricultura por contrato. Por otra
ejemplo, se estima que el valor de una sola variedad parte, el TLCAN ha impulsado medidas entre las
de hierba silvestre perenne relacionada con el maíz comunidades rurales a fin de reanudar el tratado de
es US$6.800 millones por año.87 Los ingresos comercio, teniendo en cuenta la vulnerabilidad de
potenciales de la fijación de carbono oscilan entre las comunidades al comercio, incluida la adopción

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Carnegie Endowment for International Peace 87
del Acuerdo Rural Nacional por parte de las comu- para capacitación y traslado laboral —aunque
nidades en la primavera de 2002.89 hubiera fondos disponibles— no rompería el círculo
de pobreza y degradación del medio ambiente.
El TLCAN ha reducido algunas distorsiones en la
fijación de precios, al bajar o eliminar los aranceles y Una fuente de esperanza puede emanar de los mer-
las cuotas. Al mismo tiempo, el TLCAN no ha cados que se están formando debido a las considera-
logrado limitar el uso de los subsidios agrícolas, que ciones ambientales. El mercado mundial para los
han profundizado los fracasos a nivel de precios y bienes y servicios ecológicos sigue siendo frágil e
mercado, acelerando la degradación del medio incoherente. Sin embargo, las pruebas indican que
ambiente por medio del exceso de capacidad. Los las fincas descapitalizadas y en pequeña escala
cambios estructurales vinculados con el crecimiento pueden obtener una ventaja comparativa en varios
del comercio han introducido nuevas formas de nichos del mercado ambiental como los productos
fracaso del mercado, en particular el reemplazo de orgánicos, precisamente porque no pueden costear
los mercados de venta en efectivo para las frutas y fertilizantes, herbicidas, plaguicidas y semillas trans-
los vegetales por mercados concentrados patroci- génicas. Los consumidores en Europa, Japón,
nados por compradores oligopólicos con altos Estados Unidos y Canadá están indicando una
niveles de poder adquisitivo mediante la agricultura mayor preferencia por los productos que no se cul-
por contrato. Un oligopolio similar en el sector ban- tivan con plaguicidas u otros insumos. Por ejemplo,
cario privado ayuda a explicar la desaparición virtual el mercado mundial de alimentos orgánicos apenas
del crédito privado para las pequeñas y medianas supera aproximadamente US$20.000 millones por
empresas, en particular las fincas en pequeña escala. año, y se mantiene como el segmento de más rápido
crecimiento de la industria alimentaria, registrando
Las personas más afectadas por los cambios estructu- aumentos en el volumen de ventas de 20 a 30 por
rales asociados con la liberalización y el crecimiento ciento por año. El mercado norteamericano de café
del comercio son los agricultores pobres de México. sostenible cultivado en la sombra y certificado es
Alan Winters observa que los pobres en los países en US$152 millones en el mercado minorista, mientras
desarrollo se ven afectados desproporcionadamente que el valor en el mercado mundial (incluidos los
por la liberalización del comercio: los períodos de cafés no certificados que se comercializan como sos-
ajuste para los pobres son largos y muy costosos. tenibles, ecófilos, orgánicos u otras etiquetas), es
Winters concluye que los países industrializados US$565 millones por año en ventas al por menor.92
pueden ofrecer poca orientación a los países en desa-
rrollo para abordar los problemas de los pobres que México es el líder mundial en materia de café orgá-
han sido afectados negativamente por el libre nico cultivado en la sombra; existen oportunidades
comercio.90 similares para otros cultivos, incluidas las variedades
tradicionales de maíz, cacao, especias, miel y palma.
El reto más importante desde una perspectiva estric- Los beneficios ambientales de esta clase de pro-
tamente ambiental es abordar la difícil situación de ductos están bien documentados en algunos casos.
las fincas pequeñas en México, identificando las Por ejemplo, el café cultivado bajo los toldos arbó-
fuentes de ingresos comercialmente viables iguales o reos tiene en general 90 por ciento más de pájaros,
mayores que los ingresos de subsistencia derivados comparado con el café cultivado al sol en planta-
de la agricultura de subsistencia en las tierras margi- ciones donde se talan los bosques.93 Los mercados
nales.91 Dada la fuerte atracción que los agricultores similares para el ecoturismo y eventualmente la fija-
del sur, los pueblos indígenas y las comunidades de ción de carbono probablemente han de canalizar
la región sienten por su tierra, otorgar donaciones nuevos ingresos en el sur de México.94

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88 La Promesa y la Realidad del TLCAN
Aunque estos mercados son pequeños, requieren a los agricultores pobres, los pueblos indígenas y las
capital para superar las fallas del mercado, así como comunidades en el sur de México. Las iniciativas
para diferenciar sus productos en el mismo mediante que apoyan los mercados especializados sostenibles
el etiquetado, la certificación y el uso de indicadores no romperán esta cadena de pobreza y degradación
geográficos, contratar el transporte y superar las del medio ambiente. Sin embargo, los análisis de
barreras del mercado intermediario. Una de las con- mercado y las ventas muestran signos de esperanza
tribuciones pendientes de NACEC es crear un de que las nuevas fuentes de ingresos de los mer-
fondo especial en Oaxaca, Chiapas y otras regiones cados verdes pueden reforzar la protección del
del sur de México para apoyar la certificación y pro- medio ambiente abriendo nuevas fuentes de ingresos
moción de las exportaciones en pequeña escala, a a los pobres.
nivel comunitario o en cooperativas de café culti-
vado en la sombra. Entre los defensores del fondo se Los países vecinos de América Central y Sudamérica
cuentan Banamex y el gobierno de México. Este tienen diferentes historias, dotaciones económicas y
fondo está construyendo un puente entre las dos ambientales, tradiciones sociales y niveles de reforma
economías agrícolas de México. Trabajar con los económica. Al mismo tiempo, muchos de estos
pagos de subsidios reconfigurados para el café puede países comparten un patrimonio ambiental común,
posibilitar una ruptura en el ciclo de la pobreza de desde el corredor de diversidad biológica mesoame-
México gracias a los nuevos mercados que valoran ricano a los ricos ecosistemas de costas marítimas y
los atributos ambientales. bosques tropicales en Sudamérica. No existe una
fórmula que se adapte a todas las situaciones cuando
Este capítulo ha descrito una serie de temas que, en se trata de prever los efectos ambientales de la libera-
su conjunto, siguen afectando a la agricultura en lización del comercio. Sin embargo, sí sabemos que
México. Ellos incluyen la liberalización del comercio el nexo entre la pobreza y el medio ambiente en el
impulsada por el TLCAN, la liberalización y conso- sector agropecuario se verá afectado en forma
lidación del sector de servicios financieros, la con- similar, como sucedió en México durante los años
centración de los sectores integrados verticalmente noventa. Las políticas previsoras incluyen asegurarse
dentro de la economía agrícola de México, el efecto de que el capital de trabajo esté al alcance de las
de los subsidios agrícolas y la atracción cada vez pequeñas fincas cuando más urgentemente lo nece-
mayor que tiene la agricultura por contrato en las sitan durante el período transitorio de liberalización;
decisiones de producción de los agricultores. El que los cronogramas de liberalización no abran los
TLCAN no es la causa del surgimiento de estos mercados vulnerables demasiado rápidamente; que
temas, pero sigue siendo el punto focal de la se apoyen los mercados ambientales discretos; y que
mayoría de las reformas de liberalización empren- la vigilancia y los datos ambientales estén enfocados
didas en México desde 1993. Desde una perspectiva desde el principio en hacer un seguimiento y com-
ambiental, estos temas de liberalización están vincu- pensar los impactos de escala del libre comercio.
lados entre sí por una cadena de pobreza que afecta

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Carnegie Endowment for International Peace 89
N O TA S 10 Kevin Gallagher, Economic Integration, Environment, and
Development: Assessing the Mexican Experience, forthcoming.
1 En septiembre de 1993, el Presidente Bill Clinton declaró que el 11 Para un resumen de las cláusulas ambientales del TLCAN, véase
TLCAN “produciría mejoras en el medio ambiente y mayores inver- Daniel Magraw, ed., NAFTA and the Environment: Substance and
siones del lado mexicano de la frontera en limpieza ambiental”. Process (Washington, D.C.: American Bar Association, 1995). Para
Carol Browner, administradora de la Agencia de Protección una exposición de la política ambiental en el TLCAN, véase a John
Ambiental de Estados Unidos, agregó además que el TLCAN fue “el Audley, Green Politics and Global Trade (Washington, D.C.:
tratado de comercio de mayor sensibilidad hacia el medio ambiente Georgetown University Press, 1997).
en la historia”. 12 Kenneth Reinert y David Roland-Holst, “The Industrial Pollution
2 Preámbulo del TLCAN, Artículo 3 del CEC, BECC/Banco NAD, Impacts of NAFTA: Some Preliminary Results”, en Scott Vaughan,
Artículo 1, Sección 1. ed., The Environmental Effects of Free Trade (Montreal, Canada: North
3 Public Citizen, NAFTA Chapter 11 Investor-State Cases: Bankrupting American Commission for Environmental Cooperation, 2002).
Democracy, septiembre de 2001, www.citizen.org. 13 Rachel Poynter y Sheila Holbrook-White, “NAFTA Transportation
4 Las pruebas que podrían indicar una relación robusta, lineal entre la Corridors: Approaches to Assessing Environmental Impacts and
liberalización del comercio y el crecimiento económico son débiles y Alternatives”, en Scott Vaughan, ed., The Environmental Effects of
desiguales, infiriéndose en general esa relación a partir de la medi- Free Trade (Montreal, Canada: North American Commission for
ción de la apertura relativa apertura de una economía. Es cierto Environmental Cooperation, 2002).
empíricamente que las economías abiertas crecen más rápido que las 14 Comisión para la Cooperación Ambiental de América del Norte,
cerradas. Las medidas de apertura económica varían, pero incluyen Challenges and Opportunities in North America’s Evolving Electricity
indicadores de la liberalización del comercio como los niveles de Market (Montreal, Canada: North American Commission for
aranceles y subsidios. Véase, por ejemplo, Robert J. Barro, Environmental Cooperation, 2002).
Determinants of Economic Growth: A Cross-Country Empirical Study 15 Economic Integration, Environment, and Development (véase nota 10).
(Cambridge, Mass.: MIT Press, 1999); y Michael Ferrantino, The Véase también Marisa Jacott, Cyrus Reed, Amy Taylor y Mark
Dynamic Effects of Trade Liberalization: An Empirical Analysis Winfield, “Energy Use in the Cement Industry in North America”,
(Washington, D.C.: U.S. International Trade Commission, 1997). documento presentado en el Segundo Simposio de Evaluación de los
5 La bibliografía sobre las metodologías de estudio de los efectos Efectos Ambientales del Comercio, Comisión para la Cooperación
ambientales es extensa. Véase, por ejemplo, Dale Andrew, ed., Ambiental de América del Norte (Ciudad de México, México,
Assessing the Environmental Effects of Trade Liberalization Agreements: Marzo de 2003), puede consultarse en www.cec.org.
Methodologies (Paris: Organization for Economic Cooperation and 16 Véase la Comisión para la Cooperación Ambiental de América del
Development, 1999); y Sarah Richardson, ed., Assessing the Norte, Taking Stock (Montreal, Canada: North American
Environmental Effects of the North American Free Trade Agreement: An Commission for Environmental Cooperation, 2003). Para un
Analytical Framework (Phase II) and Issues Studies (Montreal, resumen del mandato y la labor de la comisión, véase Gary
Canada: North American Commission for Environmental Hufbauer et al., NAFTA and the Environment: Seven Years Later
Cooperation, 1999). (Washington, D.C.: Institute for International Economics, 1997);
6 Jeffrey D. Sachs y Andrew Warner, “Economic Reform and the Carolyn Deere y Daniel Esty, eds., Greening the Americas: NAFTA’s
Process of Global Integration”, Brookings Papers on Economic Activity Lessons for Hemispheric Trade (Cambridge, Mass.: MIT Press, 2002);
(Washington, D.C.: Brookings Institution, 1995). y Jan Gilbreath, Environment and Development in Mexico
7 Estrategia nacional sobre biodiversidad de México (Comisión (Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies,
Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad 2003).
[CONABIO]: 2000), www.conabio.gob.mx/institucion/ 17 Entre las primeras reuniones públicas celebradas entre el gobierno
conabio_espanol/doctos/catalogo.html. federal de México y miembros de las organizaciones no guberna-
8 Véase Kirk Hamilton y Michael Clemens, “Are We Saving Enough mentales a comienzos de los años noventa, cuando se trataron temas
for the Future?” en Expanding the Measure of Wealth (Washington, ambientales relacionados con la propuesta de construir un muelle en
D.C.: World Bank, 1997). Véase además Robert Repetto et al. Cozumel. Desde entonces, las consultas públicas se han convertido
Wasting Assets: Natural Resources in the National Accounts en una característica del gobierno en México, extendiéndose a una
(Washington, D.C.: World Resources Institute, 1989). gama de temas públicos. Para un examen de algunas de estas prác-
9 En el estudio mexicano, la medición de los daños ambientales ticas públicas de consulta, véase Timothy Whitehouse, ed., Public
dependía en gran parte de los indicadores de la contaminación, en Access to Government-Held Environmental Information: Report on
particular del aire, como el dióxido de carbono, el dióxido de azufre, North American Law, 2d ed. (Montreal, Canada: North American
los óxidos de nitrógeno, el ozono a nivel del suelo y las dioxinas Commission for Environmental Cooperation, 2003).
transportadas por el aire, con daños que se centraban en indicadores 18 En medio del debate del TLCAN en 1992, dos economistas —
como mayor impacto de mortalidad y morbilidad asociado con la Grossman y Krueger— demostraron que algunos índices de conta-
contaminación del aire; mayor riesgo de cáncer por exposición a minación aumentan en las fases iniciales del desarrollo económico,
largo plazo de dosis reducidas de sustancias tóxicas; mayor número pero luego empiezan a disminuir después de que se alcanza un cierto
de enfermedades del aparato digestivo debido a la contaminación del nivel de ingresos. El punto de quiebre variaba según el contami-
agua potable; y daños a la salud humana o costos de limpieza más nante, pero ascendió a US$5.000–$8.000 del PIB per cápita. La
directos de los desechos peligrosos. teoría, conocida como la Curva Ambiental de Kuznets, se adaptó del

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90 La Promesa y la Realidad del TLCAN
 trabajo de Simon Kuznets, que demostraba una relación entre el está alejando de los productos básicos a granel no procesados hacia
nivel y la desigualdad de los ingresos. La hipótesis de Krueger y los alimentos de mayor valor como la carne, la fruta fresca, los pro-
Grossman ha provocado un debate muy interesante en la biblio- ductos lácteos y los alimentos procesados. Al mismo tiempo, han
grafía. Véase, por ejemplo, D. Stern, “Progress on the aumentado las tasas de malnutrición y el hambre.
Environmental Kuznets Curve?” Environment and Development 28 Steven Zahniser y John Link, eds., Effects of NAFTA on Agriculture
Economics, vol. 3 (1998), pp. 173–96; Theodore Panayotou, and the Rural Economy (Washington, D.C.: U.S. Department of
“Demystifying the Environmental Kuznets Curve: Turning a Black Agriculture, July 2002), puede consultarse en
Box into a Policy Tool”, Environment and Development Economics http://ers.usda.gov/publications/wrs0201/.
(número especial: The Environmental Kuznets Curve), vol. 2, no. 4 29 Hay más de 200 productos agrícolas que se comercian entre los
(1997), pp. 465–84; y K. G. Maler, “Environment, Poverty, and países del TLCAN, cada uno con diferentes características ambien-
Economic Growth”, en B. Pleskovic y J. Stiglitz, eds., Annual World tales que dependen no sólo del cultivo específico sino también del
Bank Conference on Development Economics (Washington, D.C.: clima, el suelo, el agua y otros factores que afectan las prácticas de
World Bank, 1997). cultivo (o en el caso de la acuicultura y la ganadería, de su produc-
19 Véase See Susmita Dasgupta, Hemamala Hettige, and David ción). A diferencia del sector de energía eléctrica, no existen factores
Wheeler, What Improves Environmental Performance? Evidence from normalizados o uniformados de emisiones para estos productos agrí-
Mexican Industry (Washington, D.C.: World Bank, 1997). colas, con la excepción posible del algodón. Dadas las diferencias
20 Véase Howard Mann, Private Rights, Public Problems: A Guide to importantes de las características ambientales de diferentes cultivos,
NAFTA’s Controversial Chapter on Investor Rights (Winnipeg, no es factible extrapolar un impacto más general o ambiental neto
Canada: International Institute for Sustainable Development and que provenga de la liberalización del TLCAN a partir de los tres
World Wildlife Fund, 2001). Después de numerosos intentos por ejemplos discutidos en este capítulo. Aunque estas diferencias no
arribar a una avenencia, el 31 de julio de 2001, los gobiernos de fueran tan pronunciadas entre los cultivos, los indicadores de calidad
México, Canadá y Estados Unidos expidieron una aclaración sobre ambiental están desagregados en general, dificultando la compara-
el capítulo 11 del TLCAN. La declaración aborda tres temas: en ción de los cambios en la contaminación con los cambios en la
primer lugar, pone de manifiesto que el capítulo 11 no impide a las escasez de agua o la diversidad biológica.
partes ofrecer acceso al público de los documentos presentados o 30 Alejandro Nadal, “Maize in Mexico: Some Environmental
expedidos por un panel en una controversia. En segundo término, Implications of NAFTA”, en Sarah Richardson, ed., Assessing the
intenta limitar el alcance de los términos jurídicos “norma mínima Environmental Effects of NAFTA: An Analytical Framework
de tratamiento” y “plena protección y seguridad” volviendo a repetir (Montreal, Canada: North American Commission for
un principio del derecho internacional consuetudinario con respecto Environmental Cooperation, 1999).
a la norma mínima del tratamiento. Por último, limita las acciones 31 El debate sobre los riesgos para la salud y el ambiente de los ali-
de los inversionistas que procuren recibir daños y perjuicios en mentos y los cultivos modificados genéticamente (MG) está lejos de
virtud del TLCAN sólo a infracciones que pueden surgir las disci- haber concluido. Por ejemplo, existe actualmente consenso científico
plinas del capítulo 11, no otros elementos del convenio. El texto de que el riesgo a la salud humana de consumir la variedad actual de
completo de esta declaración puede consultarse en el sitio web del alimentos MG es reducido o inexistente. El informe reciente de un
Representante de Comercio de Estados Unidos, panel científico del gobierno del Reino Unido concluyó que “en con-
www.ustr.gov/regiones/whemisphere/nafta-chapter11.pdf. junto...los riesgos para la salud humana de los cultivos MG actualmente
21 Economic Integration, Environment, and Development (véase la nota en el mercado son muy bajos. Pero según los cultivos que se desarrollen,
10). los alimentos MG pueden plantear mayores retos en la gestión de riesgo
22 Charles Driscoll et al., “Nitrogen Pollution: Sources and en el futuro” (Informe del Panel Científico del Gobierno del Reino
Consequences in the U.S. Northeast”, Environment, vol. 45, no. 7 Unido, julio de 2003). Puede consultarse en www.gmsciencede-
(Septiembre de 2003). bate.org.uk.
23 R. Ford Runge, “Positive Incentives for Pollution Control in North 32 Chantal Line Carpentier y Hans Herrman, Maize and Biodiversity:
Carolina: A Policy Analysis”, en D. Huisingh y V. Bailey, eds., The Effects of Transgenic Maize in Mexico: Issues Summary (Montreal,
Making Pollution Prevention Pay (New York: Pergamon Press, 1982). Canada: North American Commission for Environmental
24 Sistema Unificado de Informacion Básica del Agua (2003), Agua en Cooperation, 2002).
México, Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales 33 D. Quist y I. H. Chapala, “Transgenic DNA Integressed into
(SEMARNAT) y Comisión Nacional del Agua, Ciudad de México. Traditional Maize Landscapes in Oaxaca, Mexico”, Nature, vol. 414
25 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la (2001), pp. 541–43.
Alimentación, “Forestry Data” (Rome: Food and Agriculture 34 Después de los ataques llevados a cabo por la industria de la biotec-
Organization of the United Nations, 1999), puede consultarse en nología y otros, Nature se retractó de su artículo a mediados de
FAOStat, www.fao.org. 2002, lo cual a su vez desató un escándalo internacional en torno de
26 Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, Agricultural los riesgos de la contaminación de los transgénicos en ambiente.
Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation (Paris: Nota de redacción, Nature, vol. 416 (11 de abril de 2002) p. 600.
Organization for Economic Cooperation and Development, 2003), 35 El Informe del Panel de Ciencia del Gobierno de Reino Unido de
puede consultarse en www.oecd.org. julio de 2003 (véase la nota 31) determinó que era “muy improbable
27 El consumo de alimentos de México se ha modificado ya que se ha [que los cultivos MG] invadieran el campo y se convirtieran en
registrado un aumento general del PIB per cápita. El consumo se plantas problemáticas”. Sin embargo, el panel recomendó que se rea-

Carnegie Endowment for International Peace 91 |

 lizara más investigación sobre los efectos ambientales del flujo de que se ha encontrado ampliamente en las aguas subterráneas. Para
genes y la tolerancia a los herbicida de los cultivos MG. un examen integral de los efectos ambientales de la producción de
36 Ibid. maíz, véase C. Ford Runge, King Corn: The History, Trade and
37 Katie Eastham y Jeremy Sweet, Genetically Modified Organisms: The Environmental Consequences of Corn (Maize) Production in the
Significance of Gene Flow Through Pollen Transfer (Copenhagen, United States (Washington, D.C.: World Wildlife Fund, 2002).
Denmark: European Environment Agency, 2003). 45 Véase, por ejemplo, Kym Anderson y J. Drake Brockman, Trade and
38 El Protocolo de Bioseguridad del Convenio sobre la Diversidad Environment Policy Issues: Implications for the Asia-Pacific Region
Biológica de las Naciones Unidas entró en vigor a mediados de (Canberra, Australia: Australian Pacific Economic Cooperation
2003. El objetivo del protocolo es proteger la diversidad biológica de Committee, 1995). Reimpreso en forma condensada en Business
los riesgos potenciales que entrañan los organismos modificados Council Bulletin, vol. 118 (April 1995), pp. 46–53.
genéticamente (OMG). El protocolo establece un convenio de infor- 46 B. L. Turner et al., Illustrating the Coupled Human-Environment
mación avanzado para garantizar que los países que importan OMG System to Vulnerability Analysis: Three Case Studies (Palo Alto, Calif.:
puedan tomar decisiones fundamentadas antes de que se produzca la Stanford University, 2003), puede consultarse en www.pnas.org.
importación. Ya que el foco del Protocolo es el comercio OMG, no 47 Enrique Aguilar, Pricing of Irrigation Water in Mexico, documento
queda claro si se aplicaría a la contaminación no intencional o acci- presentado en Irrigation Water Policies: Micro and Macro
dental. Si bien México ha firmado y ratificado el protocolo, ni Considerations, World Bank, Agadir Morrocco, Junio 15–17, 2002.
Canadá ni Estados Unidos han hecho lo propio. Puede consultarse en http://Inweb18.worldbank.org/ESSD/
39 Para una interesante discusión sobre la relación entre la liberalización ardext.nsf/18ByDocName/eventsagadirconference2002.
del comercio, los cambios estructurales en los mercados y la integra- 48 Jose de Anda, Sergio Quinones-Cisneros, Richard French y Manuel
ción vertical, véase “The Nature and Growth of Vertical Integration Guzman, “Hydrologic Balance of Lake Chapala”, Journal of the
in World Trade”, Journal of International Economics, vol. 54, no. 1 American Water Resources Association, vol. 34, no. 6 (1998).
(Junio de 2001), pp. 75–96. 49 North American Commission for Environmental Cooperation, The
40 Rosamond Naylor, Walter Falcon y Arthur Puente-Gonzalez, “Policy North American Mosaic (Montreal, Canada: North American
Reforms and Mexican Agriculture: Views from the Yaqui Valley”, Commission for Environmental Cooperation, 2001).
Economics Program Paper no. 01–01 (Ciudad de México: 50 Jorge Mattar, Juan-Carlos Moreno-Brid y Wilson Peres, “Foreign
CIMMYT, 2001). Investment in Mexico After Economic Integration”, (Mexico City:
41 C. Ford Runge, “Feedlot Production of Cattle in the United States CEPAL-ECLAC, July 2002),
and Canada”, en Sarah Richardson, ed., Assessing Environmental www.networkideas.org/featart/sep2002mexico.pdf.
Effects of the North American Free Trade Agreement: An Analytical 51 Antonio Yúnez-Naude y Fernando Barceinas Paredes, The
Framework (Montreal, Canada: North American Commission for Agricultural of Mexico after Ten Years of NAFTA Implementation
Environmental Cooperation, 1999). Véase además Jerry Speir, (Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace,
Marie-Ann Bowden, David Ervin, Jim McElfish y Rosario Perez 2003). Puede consutarse en www.ceip.org.
Espejo, Comparative Standards for Intensive Livestock Operations in 52 Una variable usada por Yúnez-Naude y Paredes (véase la nota 51)
Canada, Mexico, and the U.S. (Montreal, Canada: North American para estimar el cambio estructural en el sector de fruta fresca y vege-
Commission for Environmental Cooperation, 2002). tales mide el valor de las exportaciones mensuales agrícolas y las
42 Jennifer Lee, “Neighbors of Vast Hog Farms Say Foul Air Endangers importaciones (totales y por cultivo) en pesos constantes usando
Their Health” New York Times, May 11, 2003, p. 1. índices reales de tipo de cambio para 1990. La discusión anterior
43 Véase Frank Ackerman, Timothy Wise, Kevin Gallagher, Luke Ney también se refiere a los cambios estructurales fuera de esta
y Regina Flores, “Free Trade, Corn and the Environment: definición, incluido las definiciones Schumpeterianas de la transfor-
Environmental Impacts of U.S.-Mexico Corn Trade under NAFTA”, mación y la innovación de la estructuras del mercado, incluida la
documento de trabajo no. 03-06 (Medford, Mass: Global Develop- integración vertical y horizontal.
ment and Environment Institute), junio de 2003. Véase también 53 El cambio hacia la agricultura intensiva en los granos y el sector de
Chantal Line Carpentier, Trade Liberalization Impacts on Agriculture: horticultura quizá sea mucho mayor que el cambio general en el
Predicted versus Realized (Montreal, Canada: North American sector agropecuario. Algunos estudios indican que la contribución
Commission for Environmental Cooperation, December 2001). que efectúan las fincas modernas al PIB de México se ha mantenido
44 La producción de maíz en Estados Unidos representa no sólo el aproximadamente constante entre 27 y 35 por ciento desde princi-
usuario más grande de tierras agrícolas, sino también el mayor con- pios de los años ochenta.
sumidor de nitrógeno comercial y fertilizantes fosfóricos, constitu- 54 Dennis Henderson, “Between the Farm Gate and the Dinner Plate:
yendo 45 por ciento de las ventas totales de Estados Unidos. Por Motivations for Industrial Change in the Processed Food Sector”,
otra parte, la producción de maíz de Estados Unidos es un usuario The Future of Food (Paris: Organization for Economic Cooperation
importante de plaguicidas. La concentración más alta de la contami- and Development, 1999).
nación de nitrógeno se encuentra en el Delta del río de Misisipí — 55 Favia Echanove Hacuja, “Working under Contract for the Vegetable
donde se concentra más de la mitad de la producción total de las Agro-Industry in Mexico”, Culture and Agriculture, vol. 23, no. 3
fincas de Estados Unidos— donde se desplaza prolongadas distancias (Otoño de 2001).
y entra en el Golfo de México. En años recientes, las incidencias de 56 Lee Christensen, Soil Nutrient and Water Management Systems in
las zonas hipóxicas han aumentado en incidencia y gravedad. El U.S. Corn Production (Washington, D.C.: U.S. Department of
principal herbicida usado en la producción de maíz es la atracina, Agriculture, April 2002).

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92 La Promesa y la Realidad del TLCAN
57 Véase nota 47. 69 David Pearce, How Valuable Are the Tropical Forests (documento pre-
58 Ibid. sentado en el Séminaire Développement Durable et Économie de
59 Jose Maria Martinez, Aquifers and Agro-Chemicals in a Border l’Environmement, Paris, Diciembre de 2001). Puede consultarse en
Region: NAFTA Challenges and Opportunities for Mexican Agriculture www.iddri.org/iddri/telecharge/mardis/pearce.pdf.
(Montreal, Canada: North American Commission for 70 Una excepción son los pagos para la producción de café, el cultivo
Environmental Cooperation, 2003). más grande de exportación en México. En 2002, los pagos anuales
60 Travis Phillips, “Behind the U.S.-Mexico Water Treaty Dispute”, por intermedio del Consejo de Café Mexicano de aproximadamente
informe no. 77-7 (Austin, Texas: House Research Organization: US$100 millones en subsidios al café extendieron mayores pagos a
Texas House of Representatives, April 30, 2002). todas las fincas orgánicas (la mayoría de las cuales son pequeñas), así
61 Ello no incluye una cuenta neta de transferencias total de agua en los como para el café cultivado en las regiones montañosas. Es dema-
tomates, ya que Estados Unidos también exportaba tomates a siado temprano para determinar si esta estructura del subsidio es
México, aunque a un nivel mucho menor. Según indica la figura 7, suficiente para revertir los efectos de decenios de pagos que favore-
cerca de 6,1 millones de toneladas métricas de tomates se exportaron cieron las grandes plantaciones de café.
de México a Estados Unidos desde 1993 a 2001, ó aproximada- 71 ASERCA (Servicios de Apoyo para Comercialización Agrícola) se
mente 680.000 libras por año. Una tonelada métrica de agua es el creó en 1991 originalmente para prestar apoyo a los agricultores para
equivalente de 265.617 galones de agua, con lo cual el equivalente pagar los gastos de comercialización, como almacenamiento y trans-
promedio de agua exportada es 180.656.632 galones por año. porte. PROCAMPO (Programa de Apoyo Directo a los
Aproximadamente 90 por ciento de todas las exportaciones de Agricultores) se creó en 1994 y proporciona pagos directos (transfe-
tomate mexicano se dirigen en general a Estados Unidos. Una esti- rencias de ingresos) a los agricultores basadas en el tamaño de sus
mación conservadora, o de límite inferior, sugiere entonces que estas posesiones. En respuesta a los críticos que favorecen las fincas en
exportaciones contienen aproximadamente 162 millones de galones gran escala, se han anunciado reformas en julio de 2003 para los
equivalentes de agua dulce. programas de ASERCA para que los pagos abarquen todos los
62 El TLCAN y la liberalización del comercio han afectado en general estados, con tamaños agrícolas variables dentro de los estados, para
el tamaño de las fincas en México en forma similar a lo que ha suce- diez cultivos: maíz, trigo, sorgo, girasol, canola, algodón, arroz, soja
dido en Estados Unidos y Canadá. Según la Comisión Internacional y otros dos cultivos usados como piensos para el ganado bovino.
de Comercio, el tamaño promedio de una finca en Estados Unidos 72 B. L. Turner, J. Geoghegan, J. Eastman, D. Lawrence y H. Vester,
aumentó de 449 acres a 487 acres desde 1978 a 1997, mientras que Land Cover and Land-Change in the Southern Yucatan Peninsular
el número de fincas disminuyó de 2,3 millones a 1,9 millones; U.S. Region: Refining Models and Projections of Deforestation with
International Trade Commission, “The Impact of Trade Agreements: Application to the Carbon Cycle, Biotic Diversity, and Regeneration
Effect of the Tokyo Round, U.S.-Israel FTA, U.S.-Canada FTA, Capacity, Sustainability and Vulnerability. Puede consultarse en la
NAFTA and the Uruguay Round on the U.S. Economy”, agosto, Administración Nacional del Espacio y la Aeronáutica en
publicación no. 3621 (Washington, D.C.: U.S. International Trade http://lcluc.gsfc.nasa.gov/products/pdfs/2003AnPrgRp/AnPrgRp_Tu
Commission, August 2003). Véase además Trade and Environment rnerBL2003.doc.
Policy Issues, nota 45. 73 Véase, por ejemplo, David Ervin, C. Ford Runge, E. Graffy, W.
63 P. A. Matson, W. J. Parton, A. G. Power y M. J. Swift, “Agricultural Anthony, S. Batie, P. Faeth, T. Penny y T. Warman, “Agriculture and
Intensification and Ecosystem Properties”, Science, vol. 277, no. 25 the Environment: A New Strategic Vision,” Environment, vol. 40,
(julio 1997). no. 6 (Julio/Agosto 1998), pp. 8–15, 35–40; Hakan Nordstom y
64 P. A. Sanchez, Properties and Management of Soils in the Tropics (New Scott Vaughan, Trade and Environment: Special Study (Geneva,
York: John Wiley & Sons, 1976). Switzerland: World Trade Organization, 1999).
65 Patricia Bouillon, Ariana Legovini y Nora Lustig, Rising Inequality in 74 Véase Karel Maynard, Stephanie Dionne, Marc Paquin y Isaack
Mexico: Household Characteristics and Regional Effects (Washington, Pageot-Lebel, The Economic and Environmental Impacts of
D.C.: World Bank, septiembre de 2001). Estos autores muestran Agricultural Subsidies: An Assessment of the 2002 U.S. Farm Bill and
que el coeficiente de Gini aumentó de 49,14 a 54,91 entre 1984 y the Doha Round (Montreal, Canada: North American Commission
1994, y la desviación logarítmica media aumentó 26 por ciento for Environmental Cooperation, 2003); y Joseph Cooper et al.,
durante el mismo período. Some Domestic Environmental Effects of U.S. Agricultural Adjustments
66 David Lee, Paul Ferrara y Christopher Barrett, “Changing under Liberalized Trade: A Preliminary Analysis (Montreal, Canada:
Perspectives on Agricultural Intensification, Economic Development North American Commission for Environmental Cooperation,
and the Environment”, en David R. Lee y Christopher B. Barrett, 2003), ambos pueden consultarse en www.cec.org.
eds., Tradeoffs or Synergies? Agricultural Intensification, Economic 75 Campbell empezó los arreglos para la agricultura por contrato en
Development and the Environment (New York: CABI Publishing, México en 1960, seguido de Del Monte en 1962. Actualmente, son
2001), pp. 1–16. varias las empresas de alimentos congelados que operan en México,
67 The North American Mosaic (véase la nota 49). incluidos Green Giant y Birdseye. Véase M. A. Barron y E. Rello,
68 Se puede consultar una interesante análisis de la historia de la parti- “The Impact of the Tomato Agro-Industry on the Rural Poor in
cipación pública en las zonas protegidas de México en Martha Rosas, Mexico”, Agricultural Economics, vol. 23 (2000), pp. 283–97.
Participatory Environmental Policy Processes: The Case of Advisory 76 Entre 1978 y 2001, los cultivadores de Estados Unidos recibieron un
Councils in Protected Areas in Mexico, tesis inédita (England: porcentaje cada vez más pequeño de valor minorista por sus pro-
University of Sussex, 2003). ductos, mientras que la consolidación del sector de ventas minoristas

Carnegie Endowment for International Peace 93 |

 ha significado que una proporción más elevada del valor al por 86 Los tres enfoques generales para una valoración económica son
menor terminó en manos de los distribuidores y los dedicados a la (a) las estimaciones del comportamiento evitado; (b) estimación
comercialización. Véase The Impact of Trade Agreements: Effect of the hedónica de precios, usando los cambios en los precios de los bienes
Tokyo Round, U.S.-Israel FTA, U.S.-Canada FTA, NAFTA, and the raíces por analogía; y (c) la valoración contingente, basada en cues-
Uruguay Round on the U.S. Economy, publicación no. 3621 tionarios de la voluntad de pagar. Los enfoques ofrecen en general
(Washington, D.C.: U.S. International Trade Commission, Agosto un sustituto del valor económico total (VET) del recurso ambiental
2003), puede consultarse en www.usitc.gov. que se está valorando, basado en el siguiente cálculo simplificado:
77 De las dieciocho empresas de alimentos congelados que operaban en VET = valor de uso directo + valor de uso indirecto + valor de
México, 75 por ciento tiene operaciones en Guanajuato. opción + valor de existencia.
Aproximadamente 10 por ciento de todas las hortalizas cultivadas en 87 A. C. Fisher y W. M. Hanemann, Option Value and the Extinction of
México provienen de Guanajuato, que genera un cuarto del total de Species (Berkeley, Calif.: California Agriculture Experiment Station,
los ingresos agrícolas. Los principales cultivos frescos son el brócoli y 1985).
la coliflor. En ese estado, aproximadamente 18.000 hectáreas, en 580 88 Scott Vaughan, Chantal Line Carpentier y Zachary Patterson,
fincas, se cultivan por contrato. Los compradores con contrato de Mexico and Emerging Carbon Markets: Investment Opportunities for
compra incluyen a Giant Green y Birdseye. Véase “The Impact of Small and Medium-Sized Companies (Montreal, Canada: North
the Tomato Agro-industry on the Rural Poor in Mexico”, nota 75. American Commission for Environmental Cooperation, 2000).
78 Según la Ley de Inversiones Extranjeras de 1993, la propiedad de los 89 Las exigencias principales de los agricultores incluían una moratoria
bancos extranjeros se limitó al 30 por ciento, aumentando a 49 por de todas las cláusulas agrícolas de los programas de desarrollo agrí-
ciento en 1996. En 1999, las enmiendas permitieron a intereses cola del TLCAN, programas de desarrollo agrícola de emergencia y a
extranjeros obtener la propiedad mayoritaria. Se han sancionado largo plazo, instituciones viables de crédito rurales, inversión del
reformas similares en otros países latinoamericanos, en particular gobierno en infraestructura y comunidades rurales, inocuidad y
Colombia en 1979, Bolivia y Brasil en 1989 y Costa Rica en 1995. calidad de los alimentos para los consumidores y el reconocimiento
Sin embargo, los cambios en las leyes de México han sido los más de los derechos de los pueblos indígenas.
profundos. 90 Alan Winters, “Trade Liberalization and Poverty: What Do We
79 World Bank, “Product Document for a Proposed Rural Finance Know?” GTAP Working Papers, (West Lafayette, Ind.: Purdue
Development Structural Adjustment Loan in the Amount of $505.6 University, junio de 2003), puede consultarse en www.gtap.org. Ver
million” informe no. 25858 (Washington, D.C.: World Bank, May también William Easterly, The Elusive Quest for Growth (Cambridge,
16, 2003). Se puede consultar en www.worldbank.org. Véase Mass.: MIT Press, 2002); y World Bank, Globalization, Growth and
además Emmanuel Baldacci, Luiz de Mello y Gabriela Inchaute, Poverty: Building an Inclusive World Economy (policy research report)
“Financial Crisis, Poverty and Income Distribution”, documento de (Washington, D.C.: World Bank, 2002).
trabajo no. wp/02/04 (Washington, D.C.: International Monetary 91 El autor expresa su agradecimiento a Dan Biller, del Instituto del
Fund, 2002). Banco Mundial, para esta apreciación respecto de las transferencias
80 B. L. Turner et al., Illustrating the Coupled Human-Environment de beneficios.
Systems for Vulnerability Analysis: Three Case Studies, Marzo 2003. 92 Daniele Giovannucci, Sustainable Coffee Survey of the North
Puede consultarse en www.pnas.org. American Specialty Coffee Industry, (informe preparado para
81 World Bank, “World Bank Approves $505 Million Loan to Reform Naturaleza Conservancy, the Summit Foundation, NACEC, la
Banking Sector in Mexico”, comunicado de prensa (Washington, Specialty Coffee Association y el Banco Mundial, julio de 2003),
D.C.: World Bank, June 13, 2003). puede consultarse en www.cec.org.
82 Durante 1991–1992, 55 por ciento (por área) de la producción de 93 A. Brezinski y Scott Vaughan, Measuring Consumer Interest in Shade-
trigo —el principal cultivo en la región de Sonora— estaba contro- Grown Coffee: An Assessment of the Canadian, Mexican and U.S.
lada por ejidos, comparado con 37 por ciento de propiedad privada Markets (Montreal, Canada: North American Commission for
y 8 por ciento alquilado por ejidos a intereses privados. Para Environmental Cooperation, 1999).
1997–1998, 29 por ciento de la producción de trigo era controlada 94 Un reto de muchos años para los exportadores de los países en desa-
por ejidos; 46 por ciento estaba controlada por el sector privado y rrollo que intentan diferenciar los productos en el mercado incluye
25 por ciento alquilada a intereses agrícolas privados. el costo de múltiples planes de certificación y etiquetado para trans-
83 Rosamond Naylor, Walter Falcon e Ivan Ortiz-Monasterio, “Policy mitir a los consumidores ciertas características ambientales de los
Reforms and Mexican Agriculture: Views from the Yaqui Valley” productos sostenibles. El grupo de investigación y políticas de
CIMMYT Economic Program Paper no. 01-01 (Palo Alto, Calif.: México sobre diversidad biológica (CONABIO) recientemente ha
Stanford University, 2001). Puede consultarse en explorado formas muy innovadoras de usar los indicadores geográ-
http://yaquivalley.stanford.edu/publications. ficos para que los consumidores diferencien varios productos sosteni-
84 Ibid. bles que se producen en zonas de ecosistemas ricos como Chiapas.
85 R. Constanza, D. Arge, R. de Groot, S. Faber, M. Grasse, B.
Hannon, K. Limburgh, S. Naeen y R. O’Neil, “The Value of the
World’s Ecosystem Services and Natural Capital”, Nature, vol. 387
(1997), pp. 253–60.

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94 La Promesa y la Realidad del TLCAN
AC E R CA D E CA R N EG I E E N D OW M E N T

The Carnegie Endowment for International Peace es una organización privada sin fines de lucro, dedicada
a promover la cooperación entre los países y fomentar la activa participación internacional de los Estados
Unidos. Fundada en 1910, su labor es no partidista y está dedicada a lograr resultados prácticos.

Mediante investigación, publicaciones, reuniones y, de vez en cuando, con la creación de nuevas instituciones
y redes internacionales, los socios de Endowment plantean nuevos enfoques normativos. Sus intereses abarcan
regiones geográficas y las relaciones entre gobiernos, empresas, organizaciones internacionales y la sociedad
civil, concentrándose en las fuerzas económicas, políticas y tecnológicas que inducen el cambio global. Por
medio de su Centro Carnegie de Moscú, Endowment contribuye a crear una tradición de análisis de la
política pública en los estados de la antigua Unión Soviética y a mejorar las relaciones entre Rusia y los
Estados Unidos. Endowment publica Foreign Policy, una de las revistas de economía y política internacional
más importantes del mundo, con lectores en más de 20 países y en varios idiomas.

AC E R CA D E CA R N EG I E E N D OW M E N T

La etapa actual de integración económica global se caracteriza por los rápidos avances alcanzados en los vín-
culos del comercio, la inversión y la producción entre las sociedades. Al mismo tiempo, se ha producido una
reacción contra la globalización por parte de quienes perciben efectos no deseables en el medio ambiente, los
puestos de trabajo y la distribución del ingreso. En los países en desarrollo, se escuchan quejas cada vez más
frecuentes de que no se han producido los beneficios previstos de la liberalización del comercio y la inversión.

Tres cuestiones clave configuran el actual descontento: si un mayor comercio perjudica necesariamente al
medio ambiente; si un mayor comercio afecta adversamente a los puestos de trabajo y las normas laborales; y
la forma en que las fuerzas del comercio y los flujos financieros pueden orientarse para lograr el desarrollo y
el crecimiento económico y paliar la pobreza. Estas cuestiones deberán abordarse si hemos de proceder a una
integración económica más profunda que sea ampliamente aceptada como la senda acertada del siglo XXI, o
incluso para garantizar que la globalización no se invierta, como sucedió a principios del siglo XX.

El Proyecto de Comercio, Equidad y Desarrollo trata de formular soluciones innovadoras y viables a las ten-
siones que perturban el comercio y la globalización en las áreas clave ya anotadas.

Comuníquese con nosotros en línea: www.ceip.org/trade.

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96 La Promesa y la Realidad del TLCAN