El Plan

Municipal
de Desarrollo

SEIS
 Serie: Guía para el Buen Gobierno Municipal
Introducción al Gobierno y Administración Municipal
Primera Edición, diciembre 2004, México, D.F.

Impreso en México

Autorizamos la reproducción de materiales

tomados de esta Serie, citando la fuente.

SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO

RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN. SAGARPA
Municipio Libre No. 377 Col. Sta. Cruz Atoyac,
Deleg. Benito Juárez, México, D.F.
Tel. 91.83.10.00
www.sagarpa.gob.mx

SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN. SEGOB

INSTITUTO NACIONAL PARA EL FEDERALISMO Y EL
DESARROLLO MUNICIPAL. INAFED
Tejocotes No. 1264 esq. Limas Col. del Valle,
Deleg. Benito Juárez, México, D.F.
Tel. 50.62.20.00
www.inafed.gob.mx

INSTITUTO NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE

CAPACIDADES DEL SECTOR RURAL. INCA Rural
San Lorenzo No. 1151 3er. piso Ala «A» esq. Cuauhtémoc
Col. Sta. Cruz Atoyac,
Deleg. Benito Juárez, México, D.F.
Tel. 91.83.01.80
www.inca.gob.mx
 Este tomo forma parte de una serie
de 10 ejemplares y pertenece al acervo
cultural del Municipio para su consulta.

Directorio
SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA,
DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN.
SAGARPA

Antonio Ruiz García

Subsecretario de Desarrollo Rural

Roberto Cedeño Sánchez

Dir. Gral. de Programas Regionales y
Organización Rural

José Tulais López

Director de Programas Regionales

SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN
SEGOB
INSTITUTO NACIONAL PARA EL FEDERALISMO Y
EL DESARROLLO MUNICIPAL
INAFED

Felipe de Jesús Cantú Rodríguez

Director General del INAFED

José Octavio Acosta Arévalo

Director de Capacitación y Profesionalización
del INAFED

INSTITUTO NACIONAL PARA EL DESARROLLO

DE CAPACIDADES DEL SECTOR RURAL
INCA Rural

Leticia Deschamps Solórzano

Directora General del INCA Rural

I
 Índice General
de la Serie

Tomo 1
INTRODUCCIÓN AL GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN
MUNICIPAL
• ¿Qué es el Gobierno Municipal?
• Organización de la Administración Pública.
• Características del Buen Gobierno y la Administración
Municipal.
• Cómo Construir Equipos de Trabajo Motivados y Eficientes.

Tomo 2
EL MARCO JURÍDICO Y LA FACULTAD
REGLAMENTARIA DE LOS MUNICIPIOS
• Marco Jurídico del Municipio y Reglamentación.
• Facultad Reglamentaria del Ayuntamiento.

Tomo 3
LOS SECRETOS DEL BUEN ALCALDE O
PRESIDENTE
• Liderazgo y Administración Municipal.
• Cómo Construir Gobiernos Democráticos.
• Cómo Funciona el Buen Gobierno Municipal.
• Decálogo del Buen Alcalde o Presidente.
• Agenda del Presidente.

II
 Tomo 4
LAS FINANZAS MUNICIPALES: CÓMO SE INTEGRAN
Y CÓMO INCREMENTARLAS
• Finanzas Públicas Municipales.
• Cómo Incrementar los Recursos Financieros Municipales.

Tomo 5
EL PAPEL DEL MUNICIPIO EN EL DESARROLLO DE
SUS COMUNIDADES
• Desarrollo, Descentralización y Democratización Local: El Rol
del Municipio en el Desarrollo Local Integral.
• La Función Principal de un Gobierno Local: Dinamizar el
Desarrollo de sus Comunidades.

Tomo 6
EL PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO
• La Planeación del Desarrollo.
• El Plan Municipal.
• El Control del Plan Municipal.

Tomo 7
PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DESARROLLO LOCAL
• La Participación Ciudadana en la Gestión Local.
• La Planificación con Participación de la Comunidad.
• Los Gobiernos Locales y la Gestión Participativa.

Tomo 8
SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES Y
LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL
DE LA NACIÓN
• Servicios Públicos Municipales.
• Protección del Patrimonio Cultural de la Nación.

III
 Tomo 9
GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL
• Política Ambiental.
• La Gestión Ambiental Municipal
• Proceso de Instalación del Sistema de Gestión Ambiental
Municipal.
• Marco Jurídico de la Gestión Ambiental Municipal.
• Elaboración del Reglamento Municipal de Protección Ambiental.

Tomo 10
HABILIDADES DIRECTIVAS DE LAS AUTORIDADES
MUNICIPALES
• Liderazgo de la Autoridad Municipal.
• Trabajo en Equipo.
• Comunicación Eficaz.
• Toma de Decisiones.
• Negociación y Manejo de Conflictos.

IV
 Contenido

Capítulo I
La Planeación del Desarrollo.........................................1

Capítulo II
El Plan Municipal...........................................................13

Capítulo III

El Control del Plan Municipal.........................................23

V
 Presentación
El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Munici-
pal (INAFED, antes CEDEMUN), desde su creación en el año de
1983, ha buscado mejorar la calidad de gestión de los munici-
pios a través de la capacitación, el apoyo técnico, el diseño y
la distribución de publicaciones y materiales educativos, así
como la difusión de información. El INAFED reconoce que el
municipio es el núcleo donde la relación de los vecinos y su
gobierno es permanente, por tanto, es donde mejor se expre-
sa la problemática social.

En esta perspectiva, se aprobó en el año 2001 la Ley de

Desarrollo Rural Sustentable, misma que contiene por vez pri-
mera, un enfoque territorial como herramienta para mejorar la
competitividad rural local y la planeación rural regional con
participación comunitaria.

El enfoque territorial destaca la relevancia de que el te-

rritorio se constituya en el objeto central de las políticas públi-
cas, de tal forma que correspondan con los elementos distinti-
vos de las diferentes realidades locales y promuevan la co-
operación entre agentes públicos y privados, nacionales y lo-
cales, como elemento fundamental para la gestión del desa-
rrollo.

VI
 Consecuentemente con esta orientación, el Instituto
Nacional para el Desarrollo de las Capacidades del Sector Rural
(INCA–RURAL) y la SAGARPA a través de la Subsecretaría de
Desarrollo Rural, han desplegado un conjunto de acciones para
impulsar el desarrollo rural de los municipios y mejorar la capa-
cidad de gestión de sus administraciones, entre las que desta-
ca, la Estrategia de Fortalecimiento Institucional Municipal para
el Desarrollo Rural Sutentable.

El INAFED se suma a estas iniciativas y presenta la serie

de 10 “Cuadernos para el Buen Gobierno Municipal”
con el propósito de contribuir a una nueva visión del municipio
y del desarrollo local, ofreciendo un amplio panorama sobre la
organización, funcionamiento, marco jurídico, finanzas, parti-
cipación ciudadana, servicios públicos y desarrollo municipal.

Con estos materiales queremos sumarnos al esfuerzo

de hacer de los gobiernos municipales, verdaderos órdenes de
gobierno, que encuentran las soluciones a los problemas exis-
tentes.

A partir de estos principios, ponemos a disposición de

los municipios, sus autoridades y funcionarios este material,
esperando contribuya a un mejor ejercicio de sus responsabili-
dades públicas.

Instituto Nacional para el Federalismo y

el Desarrollo Municipal.
Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
Instituto Nacional para el Desarrollo de
Capacidades del Sector Rural.

VII
 Introducción

Durante décadas, el diseño de las políticas y estrategias

para el desarrollo había sido responsabilidad de los gobiernos
centrales. En la mayoría de los casos, no ha sido la sociedad
local y su gobierno quienes han determinado el modelo de de-
sarrollo a implementar en los aspectos sociales, económi-
cos, ambientales, culturales, etc., debilitando con esto la ca-
pacidad de la población municipal para definir cuál es la imagen
de futuro que tienen de sí mismos y de su entorno y, en conse-
cuencia, establecer las acciones necesarias para su realización.

Las políticas centralizadas no han sido exitosas para co-

rregir las desigualdades regionales y para mejorar las condicio-
nes de vida de las comunidades; de ahí que la participación
activa y decidida de los gobiernos y las sociedades locales se
convierte hoy en una exigencia imprescindible para mejorar las
condiciones de vida de millones de mexicanos.

El Municipio constituye el ámbito en el que cotidianamente

los ciudadanos expresan sus necesidades y prefiguran sus pro-
yectos, es por esta razón que el municipio debe convertirse en
el espacio en el que, de manera preponderante, se definan las

VIII
estrategias, los programas y los proyectos de desarrollo eco-
nómico y social. Democracia, autonomía, desarrollo y partici-
pación no son conceptos inconexos y distintos, muy por el
contrario su conjugación es necesaria en aras de un nuevo mu-
nicipalismo que dé respuesta a las distintas demandas sociales.

Bajo esta perspectiva, podemos afirmar, que el desarro-

llo, si no es local, no es desarrollo y que el impulso del progreso
social de los pueblos requiere una visión dinámica, con una
perspectiva que se asiente en la base social y económica, par-
ticipativa e integrada en un espacio articulado, impulsor de las
nuevas tecnologías y en el marco de un desarrollo sostenible.

El desarrollo local debe insertarse en el marco de una

estrategia democrática de participación que permita a los ciu-
dadanos ser artífices de su destino, dejando de ser sujetos
favorecidos, pasivos de las decisiones de los poderes públicos
y convirtiéndose en ciudadanos participativos, que aportan ini-
ciativas, conscientes de los problemas de su colectividad e
implicados en la solución de los mismos.

Podemos concluir que el desarrollo local (urbano y rural)

privilegia el mejoramiento de la calidad de vida de la población,
permite construir consensos en torno a las estrategias y los
medios más adecuados para alcanzar este objetivo. La con-
ducción del proceso de desarrollo por los gobiernos municipa-
les, constituye un rasgo que alienta un desempeño eficiente y
eficaz de todos aquellos involucrados en las tareas de defini-
ción y ejecución de los programas y los proyectos. La escala
en la que opera el desarrollo local le otorga una mayor flexibi-
lidad para la reorientación de los programas y proyectos aten-
diendo a los cambios que ocurren en los ámbitos que rebasan
el municipio.

IX
 La guía que tiene usted en sus manos tiene el propósito
de profundizar en estos conceptos y compartir experiencia y
propuestas, que esperamos contribuyan a una mayor y mejor
incidencia de los gobiernos municipales en la promoción del
desarrollo.

X
capítulo uno
La Planeación del
Desarrollo
c a p í t u l o dos
El Plan Municipal
capítulo tres
El Control del
Plan Municipal
 La planeación del desarrollo
en el ámbito municipal

En América Latina los procesos de descentralización, se han

convertido en una corriente generalizada capaz de impulsar el
desarrollo en el ámbito local. Esto implica cambios de actitu-
des y de concepción tradicional de la gestión del gobierno.

Por lo tanto, el Municipio deberá generar sus propios ins-

trumentos de gobierno a fin de volver más eficiente, eficaz,
oportuna y democrática la gestión del gobierno municipal.

Con miras a concebir un concepto del nuevo Municipio,

éste debe preocuparse por ser el promotor y gestor del desa-
rrollo local.

El proceso de descentralización deberá readecuar su or-

ganización a fin de elevar su eficiencia y cumplir con su nuevo
rol. El proceso de cambio debe ser innovador, práctico, útil,
ordenado y estratégico, para ello se requiere que los munici-
pios hagan uso de instrumentos de gestión integral.

En este mismo sentido, es necesario que los municipios

se conviertan, fundamentalmente, en actores y promotores
del desarrollo social y económico de sus localidades. Ésto in-
volucra la participación directa de la comunidad en un proceso
de cogestión con las autoridades municipales.

Este nuevo esquema implica responsabilidad social e ins-

titucional compartidas y claramente especificadas. Además,
se requiere impulsar políticas participativas en el proceso de
planificación estratégica.

1
Importancia de la planeación en el
desarrollo municipal
En el marco de la reforma del estado, se ha generado en
años recientes, un profundo proceso de cambio en el ejercicio
de la autoridad, que en materia de política social, representa el
comienzo de una transferencia de decisiones, funciones y re-
cursos que antes eran exclusivos de las esferas centrales del
gobierno federal, hacia los estados y municipios, y en menor
medida en ciertos sectores vulnerables de la sociedad.

En este nuevo contexto, los municipios requieren fortale-

cerse no nada más en los aspectos financieros y administrati-
vos, sino sobre todo, en el ejercicio de su libertad y autonomía
para promover, planear y conducir el desarrollo, con el fin de
responder a las demandas, planteamientos y visiones de pro-
greso de las comunidades y de los ciudadanos organizados, en
una situación caracterizada, fundamentalmente, por la esca-
sez de recursos disponibles.

2
 Planear el desarrollo en el Municipio significa, entre otras
cosas, trazar con claridad objetivos, metas y prioridades; defi-
nir acciones y asignar recursos a partir del tipo de desarrollo al
que aspira la colectividad municipal. Concebida de esta forma,
la planeación es, entonces, un proceso racional y sistemático
mediante el cual, los habitantes del Municipio y sus autorida-
des:
Identifican y diagnostican sus problemas y necesidades,
así como los recursos reales y potenciales con los que
cuentan.

Analizan y construyen su imagen-objetivo1 y sus pro-

puestas de desarrollo.

Establecen las prioridades y metas, además de los com-

promisos y mecanismos de corresponsabilidad en tiempo
y forma.

A partir de estas consideraciones, la planeación del desa-

rrollo no es sólo un asunto de especialistas, sino sobre todo,
un proceso de convergencia de saberes, técnicas, habilidades,
capacidades y visiones políticas, en permanente reelaboración
para transformar la realidad.

1
Entendido como el propósito final.

3
Marco jurídico de la planeación
La planeación del desarrollo municipal se sustenta en los
siguientes ordenamientos legales: Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, Ley de Planeación, Constitución del
Estado, Ley Estatal de Planeación y Ley Orgánica Municipal.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

En su artículo 25 otorga al Estado la rectoría del desarro-

llo integral de la nación, atribuyéndole la responsabilidad de
fomentar el crecimiento económico y el empleo, así como una
más justa distribución del ingreso y la riqueza, mediante la
planeación, conducción, coordinación y orientación de la acti-
vidad económica nacional, y llevando a cabo, la regulación y
fomento de las actividades que demande el interés general, en
el marco de las libertades que otorga la Constitución.

En el artículo 26 se fijan las bases para la organización y

el funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Demo-
crática, garantizando de esta manera, la participación de las
entidades federativas y de los municipios, en la formulación,
instrumentación, control y evaluación del Plan Nacional de De-
sarrollo y de los programas de gobierno.

El artículo 115 en su fracción V, faculta a los municipios,

en los términos de las leyes federales y estatales relativas,
para formular, aprobar y administrar sus planes de desarrollo.

4
Ley de Planeación

En este ordenamiento jurídico se establece y señala:

• El marco normativo para regular el ejercicio de la
planeación nacional del desarrollo, obligatoria para la ad-
ministración pública federal.
• Las bases para la integración y el funcionamiento del
Sistema Nacional de Planeación Democrática.
• La coordinación necesaria entre la Federación y los es-
tados, incluyendo los municipios.
• La concertación e introducción de acciones respecto a
los particulares y en general, la participación social para
la planeación.

5
 Constitución Política del Estado

Las constituciones de las entidades federativas, señalan

la responsabilidad de los estados para organizar un sistema de
planeación y facultan a su poder ejecutivo, para establecer los
mecanismos de participación social en dicho sistema.

Así mismo, disponen también que los gobiernos de los

estados conducirán y orientarán la actividad económica de las
entidades federativas, en los términos de una planeación de-
mocrática donde concurran e intervengan los distintos secto-
res de la población.

Ley Estatal de Planeación

En esta ley se establecen los principios de la planeación

del desarrollo estatal y las normas que orientan las activida-
des públicas, en el ámbito estatal y municipal; así como las
bases para que el ejecutivo del estado coordine las activida-
des de planeación con los municipios, y aquéllas que garanti-
cen la participación activa y democrática de los sectores so-
ciales en las tareas de planeación.

Ley Orgánica Municipal

En ella se determina la facultad del Ayuntamiento para

participar en la planeación del desarrollo, a través de formular,
aprobar y ejecutar planes y programas que tiendan a promo-
ver y fomentar las actividades económicas en el Municipio, y a
satisfacer las necesidades de equipamiento, infraestructura ur-
bana y servicio público.

6
Marco de coordinación institucional
A raíz de la profundidad, vigor y ritmo que el gobierno
federal ha impreso al proceso de descentralización, cobra hoy
más relevancia el conocer las instancias y mecanismos de coor-
dinación institucional, para llevar a cabo, la planeación del de-
sarrollo municipal, los cuales son descritos a continuación.

Comité de Planeación para el Desarrollo

Estatal (COPLADE)

El COPLADE es un organismo público descentralizado del

gobierno estatal, dotado de personalidad jurídica y patrimonio
propio, cuyas funciones básicas son las siguientes:
• Coordinar las relaciones entre los gobiernos federal,
estatal y municipal, derivadas de las acciones de
planeación.
• Elaborar y actualizar el Plan Estatal de Desarrollo.
• Proponer a los gobiernos federal y estatal programas
anuales de inversión para el estado y los municipios.
• Evaluar los programas y acciones concertados entre la
federación y el estado.

7
 El COPLADE está integrado por:
Un Presidente (el gobernador del estado).
Un Gobernador general (un funcionario estatal nom-
brado por el gobernador).
Un Secretario técnico, que es el delegado de la Secre-
taría de Desarrollo Social.
Representantes de los sectores social y privado.
Los titulares de las secretarías estatales.
Presidentes municipales.

Convenio de Desarrollo Social

En el marco del Sistema Nacional de Planeación Demo-

crática, el Plan Nacional de Desarrollo establece que la vertien-
te de coordinación entre la federación y los estados se llevará
a cabo a través del Convenio de Desarrollo Social (CDS).

El CDS constituye un acuerdo de colaboración entre el

gobierno federal y la entidad federativa, por medio del cual se
concertan compromisos jurídicos, financieros y programáticos
para desarrollar las acciones previstas en los planes y progra-
mas de desarrollo.

Este convenio contiene diversos programas, mediante los

cuales la federación transfiere a estados y municipios recursos
suficientes para cumplir los compromisos derivados de los pla-
nes y programas de desarrollo, donde se conjunta la acción de
los tres niveles de gobierno.

8
 Los recursos, que por medio del CDS se destinan a estos
programas son canalizados al impulso de:
• Proyectos productivos
• Educación
• Empleo
• Equipamiento urbano
• Vivienda
• Medio ambiente
• Superación de la pobreza

Comité de Planeación para el Desarrollo

Municipal (COPLADEM)

El COPLADEM o COPLADEMUN es un organismo público

descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio,
creado por decreto del ejecutivo estatal y por ley del congreso
local; este comité es el encargado de promover y coordinar la
formulación, instrumentación y evaluación del Plan Municipal
de Desarrollo. Además, es el mecanismo más adecuado de
participación y decisión entre las comunidades y el gobierno
municipal, así como de coordinación con los gobiernos estatal
y federal para acordar y realizar acciones en materia de desa-
rrollo.

9
El COPLADEM está integrado por:
Un Presidente, que es el mismo Presidente Municipal.
Un Coordinador, designado por el Presidente Municipal.
Un Secretario Técnico, quien es el coordinador del
COPLADE de la entidad federativa correspondiente.
Los Representantes de las dependencias de la adminis-
tración pública estatal y federal.
Los titulares de las dependencias y entidades de la admi-
nistración pública municipal.
Representantes de los sectores social y privado.

10
 Convenio de Coordinación Estado-Municipio
(CODEM)

Este convenio es celebrado por el gobierno de la entidad

federativa con sus respectivos gobiernos municipales, para
transferir recursos, realizar acciones y obras conjuntas en be-
neficio del desarrollo estatal y municipal.

Los compromisos derivados de este tipo de convenios se

ejecutan de manera coordinada atendiendo, entre otros, los
siguientes aspectos:
• Programas de inversión y gasto estatal a favor del
municipio.
• Promoción y fomento económico.
• Administración de obras y servicios públicos.
• Adquisición y suministro de bienes municipales.

11
Marco jurídico y programático del
Municipio
Sistema Nacional Plan Nacional • Constitución
de Planeación de Desarrollo Política
Democrática • Ley de
Planeación
• Ley Orgánica
de la Admón.
Pública Federal

COPLADE
Participación
ciudadana

Sistemas Plan Estatal • Constitución

Estatales de de Desarrollo Política
Planeación • Legislaciones
Democrática Estatales
• Ley Orgánica
de la Admón.
Pública Estatal

COPLADEMUN
Participación
ciudadana

Sistemas Plan Municipal • Art. 115

Municipales de de Desarrollo Constitucional
Planeación • Leyes locales
Democrática • Ley Orgánica
Municipal

12
 El Plan Municipal
de Desarrollo
Es el instrumento rector del desarrollo integral del Municipio,
resultado fundamental del proceso de planeación que se gene-
ra y establece en el ámbito municipal. En él se expresa la
concertación de voluntades y acuerdos de las comunidades y
ciudadanos organizados con sus ayuntamientos, y los meca-
nismos de coordinación con los niveles estatal y federal.

El plan contiene los objetivos, propósitos y estrategias

para el desarrollo del municipio, y define las principales políti-
cas y líneas de acción que el Ayuntamiento deberá tomar en
cuenta para la elaboración de sus programas operativos anua-
les. Éste debe elaborarse o actualizarse al inicio de cada perio-
do constitucional de la administración municipal, para lo cual,
en el marco del COPLADEM, el Presidente Municipal convocará
a las comunidades y a las organizaciones ciudadanas, para que
participen e intervengan en su diseño, formulación y defini-
ción.

13
 Con el plan municipal de desarrollo, el Municipio cuenta
con un instrumento que plasma las necesidades básicas a sa-
tisfacer y un catálogo de programas, con los cuales tratará de
resolverlas. Es una herramienta útil para organizar el trabajo
de la administración pública municipal y sirve también para in-
ducir y concertar actividades con los grupos y organizaciones
interesados en contribuir al desarrollo del municipio.

En el marco del Sistema Nacional de Planeación Demo-

crática, es necesario que los municipios estimulen las consul-
tas públicas para la toma de decisiones, como un procedimien-
to eficaz para el diseño, formulación y evaluación del plan, de
tal forma que sumado a la demanda social, se fomente la
corresponsabilidad, la organización y la participación comuni-
taria y con ello se generen procesos integrales de desarrollo
comunitario y municipal. El objetivo de la planeación es preci-
samente transformar la demanda social en propuestas inte-
grales de desarrollo comunitario, para articularlas en el plan del
municipio.

14
 Ésto permitirá definir y consolidar un proceso de planea-
ción que impulse la formulación comunitaria de sus visiones y
compromisos para el desarrollo y, principalmente, la formula-
ción técnica de planes de desarrollo microregional.

Se trata de alimentar el proceso con las visiones de pro-

greso de las comunidades y que sus propuestas priorizadas
fluyan hacia la formulación del plan municipal de desarrollo.

En este proceso será fundamental que el gobierno muni-

cipal considere y respete la autonomía y las capacidades
autogestivas de las comunidades, para establecer compromi-
sos de corresponsabilidad, de tal forma que la autoridad muni-
cipal no aparezca como el gran provedor, sino como el coordi-
nador del esfuerzo colectivo y la instancia que propicie el cum-
plimiento de todo compromiso contraído por la vía de la
concertación. En otras palabras, se trata de reconocer la res-
ponsabilidad del Estado con los derechos sociales en el nivel
de los municipios.

15
 El proceso de trabajo para la integración, instrumenta-
ción y evaluación del plan, comprenderá por lo menos cinco
fases o etapas básicas:

Etapas del Proceso de Planeación del Plan

de Desarrollo Municipal

1.- Diseño y formulación

2.- Validación y aprobación

3.- Programación y ejecución

4.- Control y seguimiento

5.- Evaluación

A continuación se explica cada una de ellas:

1.- Diseño y formulación

La etapa inicial de diseño y formulación se orientará so-

bre todo a la identificación de los problemas, rezagos, deman-
das y necesidades de las comunidades, de los sectores pro-
ductivos, así como de los recursos reales y potenciales con los
que cuenta. En este momento se debe tener en cuenta:
• Un diagnóstico socioeconómico, demográfico, ecológico,
etc.
• La definición de objetivos, prioridades y metas.

16
 • Las políticas o directrices generales conforme a las cua-
les se desarrollarán las acciones.
• Las estrategias que se llevarán a cabo para instrumentar
las políticas.
• Los acuerdos y mecanismos de corresponsabilidad en-
tre la sociedad, las autoridades municipales y los gobier-
nos estatal y federal.
• Los periodos de ejecución.

2.- Validación y aprobación

La etapa de validación y aprobación consiste en que los

productos o resultados, obtenidos y sistematizados en la for-
mulación, sean confrontados con las representaciones socia-
les y ciudadanas del municipio; en asambleas, foros y talleres
de consulta pública y en sesiones públicas de Cabildo. Lo ante-
rior, con el fin de verificar y confirmar que los planteamientos,
demandas y aspiraciones de la colectividad municipal hayan
sido recogidas e incorporadas en el plan, y que además guar-
dan coherencia y compatibilidad con los planes estatal y na-
cional de desarrollo.

17
 3.- Programación y ejecución

La etapa de programación y ejecución se divide en dos

momentos: en el primero, las alternativas y vías de solución
propuestas en las etapas anteriores, serán traducidas en ac-
ciones concretas, mediante la integración de programas
operativos anuales (POA) y, en su caso, en programas secto-
riales.

En este momento de la planeación es relevante analizar

que los programas operativos anuales y los sectoriales, estén
soportados en el presupuesto de egresos anuales, así como en
los recursos que provienen del Convenio de Desarrollo Social y
del Convenio de Coordinación Estado-Municipio.

En un segundo momento, se encuentra la ejecución, la

cual estriba en la instrumentación de las acciones específicas
comprendidas en cada uno de los programas. La responsabili-
dad de esta fase recae en las distintas áreas de la administra-
ción pública municipal mencionadas en la etapa de diseño y
formulación, así como en aquellas comunidades que ejecuten
obras o manejen recursos públicos entregados a través del
Ayuntamiento.

4 y 5.- Control y seguimiento, y Evaluación

Las etapas de control y seguimiento, y de evaluación com-

prenden las actividades necesarias para conocer el grado de
cumplimiento del plan y el avance de los programas, a fin de
detectar posibles errores; verificar si el proceso se desarrolla
conforme a lo planeado y programado, y en su caso, ejecutar
las correcciones o reprogramaciones necesarias.

18
 Por otra parte, también se deberá llevar a cabo una valo-
ración cuantitativa y cualitativa de las acciones realizadas y de
los resultados obtenidos, que permita apreciar el alcance de
las metas, el impacto en la realidad y los procesos de trabajo.

La responsabilidad formal del control y de la evaluación

radica en los integrantes del Ayuntamiento, los cuales la ejer-
cerán de manera compartida con las comunidades y los ciuda-
danos organizados al interior del COPLADEM.

La Participación social en el contexto del

desarrollo municipal
Uno de los rasgos más característicos de esta época, es
la emergencia de una vigorosa participación social en asuntos
de la esfera pública.

La participación ciudadana organizada en las tareas del

desarrollo social es un imperativo señalado en el Plan Nacional
de Desarrollo. Uno de los objetivos primordiales de este plan,
es ampliar los cauces para que las comunidades participen más
activamente en la definición de los programas socialmente prio-

19
ritarios de la gestión gubernamental, y cuenten con la capaci-
dad de decisión, ejecución y evaluación correspondiente.

Reconocer que la participación ciudadana otorga legiti-

midad a las comunidades para decidir sobre su propio desarro-
llo, significa iniciar un proceso de valoración de la capacidad
comunitaria, que concluye con el reconocimiento, por parte
del Estado, de que la participación social es imprescindible en
la instrumentación de las políticas públicas, lo cual se traduce
en una fuente de legitimidad en sus acciones de gobierno.

Por eso, es de primordial importancia abrir las puertas del

Ayuntamiento para que las comunidades participen más acti-
vamente en la gestión municipal, y ejerzan su capacidad de
decisión, ejecución y evaluación.

Son muchas y variadas las formas en las que la sociedad

civil se organiza al interior de los municipios: desde organiza-
ciones con fin específico, como lo son los comités de salud, la
sociedad de padres de familia, los consejos regionales de abasto,
el consejo municipal para el desarrollo rural sustentable y el
ejido; hasta organizaciones con objetivos generales, tales como
los patronatos de colaboración, las juntas vecinales y de mejo-
ras, los comités de colonias y los consejos de participación
ciudadana.

Asimismo, coexisten organizaciones con reconocimiento

jurídico como las sociedades cooperativas, sociedades de soli-
daridad social, las unidades agroindustriales de la mujer y las
organizaciones no gubernamentales.

México, se ha caracterizado por la práctica de las formas

comunitarias de trabajo, que han sido fundamentales para el

20
desarrollo de los pueblos indígenas y que todavía persisten en
muchos municipios del país. El tequio, las fajinas y las faenas,
son algunas prácticas de trabajo que han desarrollado las co-
munidades para dar respuesta a las necesidades de la pobla-
ción.

El objetivo fundamental en el proceso de descentraliza-

ción es impulsar la democratización de la gestión local, me-
diante el uso y aplicación de políticas y estrategias que incor-
poren a la comunidad en la solución de sus propios problemas.

Principios de la planificación local participativa:

• Participar en los momentos estratégicos del proceso
de toma de decisiones.
• Expresar sus problemas, soluciones y rumbo a seguir
• Establecer prioridades.
• Definir políticas para la acción municipal a corto y me-
diano plazo.
• Identificar y priorizar programas y proyectos.
• Contribuir en la formulación, ejecución y operación de
proyectos.
• Establecer mecanismos de comunicación mutua per-
manente, a fin de posibilitar la toma de decisiones opor-
tunas y ajustadas a la realidad, disminuyendo el riesgo
y optimizando el uso de los recursos.

21
22
 ¿En qué consiste
el control de gestión?
Toda decisión y/o proceso, (bien sea general o específico),
que tiene lugar en los diferentes niveles y áreas administrati-
vas de una alcaldía, puede y debe ser objeto de algún tipo de
evaluación y control; así, el desempeño del personal, las finan-
zas municipales, las compras o adquisiciones, el presupuesto,
son elementos a controlar.

Sin embargo, a continuación sólo nos referiremos al con-

trol del principal instrumento de gobierno con el cual cuenta el
ejecutivo local: el Plan Municipal. Por ello, retomaremos la defi-
nición dada en el Capítulo II del presente manual.

23
 El control de gestión constituye un proceso permanen-
te, dinámico, a través del cual los representantes y funciona-
rios miden los logros del Plan, evalúa las causas de las posibles
desviaciones y toma las decisiones necesarias para superarlas.

Esta definición hace obvia la estrecha interdependencia

que existe entre el control de gestión y el proceso de planeación;
la cual establece los parámetros y criterios sobre los cuales
fundamentar el control de gestión y éste suministra la infor-
mación necesaria para corregir, reorientar o redimensionar los
objetivos y acciones previstos por los planes.

Si no se planea, no hay objeto de control (no hay nada

que controlar) y si no se controla no es posible reiniciar (dar
continuidad) y reorientar el proceso mismo de planeación, de
ahí que para algunos autores, el control de gestión forma par-
te de la planeación.

Para ser útil el control de gestión gerencial en los gobier-

nos municipales —así como en cualquier otra organización—
debe fundamentarse al menos en tres principios o criterios
básicos:

1.- Debe hacer énfasis en la medición de re-

sultados.
2.- Debe ser descentralizado.
3.- Debe ser aceptado y acatado por todos
los niveles de decisión de la organización.

24
 1.- Debe hacer énfasis en la medición de re-
sultados

El gobierno local tiene su razón de ser en la atención de

los problemas que afectan al municipio. Por ello, desde el pun-
to de vista del control de gestión, para el alcalde y ediles mu-
nicipales, es de vital importancia conocer si los problemas se
están o no resolviendo de acuerdo con lo planeado. El hecho
de que los fondos públicos se estén gastando en las acciones
previstas o que las acciones se estén ejecutando bien, no cons-
tituyen una garantía de que el gobierno va por buen camino.
En este sentido, lo realmente importante no es “hacer muchas
cosas”, ni mucho menos “gastar todo el presupuesto”, sino
“lograr mucho”; y este logro sólo puede ser alcanzado si los
problemas sociales económicos, urbanísticos, comunitarios,
entre otros, del municipio, se están solucionando o disminu-
yendo en intensidad. Por ello, el control debe obligar a los eje-
cutivos municipales a pensar y decidir constantemente en fun-
ción de resultados.

25
 2.- Debe ser descentralizado

La descentralización de autoridad (y de responsabilida-

des) al interior del gobierno municipal, suponen también des-
centralizar el control. Así como un presidente o director de un
área no tiene la capacidad de decidir y hacerlo todo, tampoco
puede controlarlo todo; ello implicaría dispersar su atención en
un sinfín de detalles que haría imposible su necesaria concen-
tración en los aspectos realmente importantes para la gestión.
Para la alta gerencia municipal la descentralización del control
de gestión implica reservarse o mantener la supervisión per-
manente sobre los elementos claves para el gobierno (situa-
ción de los problemas, logro de objetivos y metas, calidad y
nivel de ejecución de acciones prioritarias, etc.) y delegar en
niveles jerárquicos inferiores, el control de gestión sobre acti-
vidades o tareas puntuales, cuyos pormenores sólo son impor-
tantes conocer, en caso de detectarse anomalías en la evalua-
ción de resultados.

Así, por ejemplo, al presidente le interesaría saber si el

patrullaje policial en los barrios del municipio se está realizan-
do de acuerdo con lo programado, sólo si los niveles de delin-
cuencia en dichos barrios se mantienen o aumentan en intensi-
dad; en este caso, la responsabilidad de controlar la calidad y
cobertura de patrullaje es delegada al jefe de la policía munici-
pal.

26
 3.- Debe ser aceptado y acatado por todos
los niveles de decisión de la organización

El control de gestión debe ser visto como un instrumento

destinado a mejorar la acción de gobierno, es decir, como un
medio necesario para alcanzar los objetivos del Plan Municipal,
así como de aprendizaje organizacional, y no como una forma
de presión dirigida a sancionar culpables de faltas y omisiones
cometidas, aun cuando suministra información sobre el desem-
peño de los funcionarios municipales que puede y debe dar
lugar a promociones, destituciones, o simplemente la detec-
ción de necesidades de formación, tanto a nivel técnico como
administrativo. Por esta razón, puede resultar importante que
cada funcionario municipal conozca, comprenda y acate los
criterios y mecanismos a través de los cuales se evaluarán las
actividades y objetivos que se encuentran bajo su responsabi-
lidad, a sabiendas de que ello redundará en beneficio del muni-
cipio y fundamentalmente de la comunidad.

27
 Requisitos que deben cumplirse para que
sea posible el control de gestión

De acuerdo con lo expuesto hasta el momento, para que

el proceso de control de gestión pueda ser exitoso (útil) debe
cumplirse con una serie de requisitos previos:

Debe haber un diagnóstico de los

problemas municipales

Este diagnóstico, debe precisar los as-

pectos cualitativos y cuantitativos de cada pro-
blema (manifestaciones, causas claves y sus
respectivas magnitudes). De no existir infor-
mación sobre la gravedad de los problemas que
deben enfrentarse, será imposible evaluar,
posteriormente, si dichos problemas se solu-
cionaron o disminuyeron en intensidad.

Debe existir un Plan Municipal donde:

a) Se hagan explícitos los objetivos y

metas a lograr en cada problema, estos obje-
tivos y metas constituirán referencias con las
cuales comparar los resultados obtenidos y
evaluar, por ende, cuán exitosa fue la acción
de gobierno.

b) Se definan con claridad cada una de

las acciones previstas para alcanzar los objeti-
vos en términos de productos a obtener cali-

28
dad y cantidad, tiempos de realización y cos-
tos. De no ser así, será imposible establecer
con rigor si dichas acciones fueron ejecutadas
a plenitud en tiempo previsto y en concordan-
cia con las previsiones presupuestarias asig-
nadas.

c) Cada acción y cada actividad tengan

responsables directos, no sólo de cumplirlas,
sino de coordinarlas y evaluarlas; de esta for-
ma quedará claramente establecido a quién co-
rresponde controlar cada aspecto del plan.

Debe existir un esfuerzo constante de

recabación, generación y análisis de
información

La información es lo que hace posible

tanto la planificación como el control de ges-
tión. Los gobiernos municipales deben dispo-
ner de una unidad especializada capaz de pro-
ducir y actualizar periódicamente, la informa-
ción requerida para la toma de decisiones y,
muy especialmente, aquella vinculada al plan
municipal (reseñada en los puntos anteriores):
de otra manera es imposible disponer de un
control moderno, objetivo y oportuno que per-
mita la evaluación y corrección permanente del
desempeño gubernamental.

29
 Como se dejó entrever en su misma definición, el control
de gestión es un proceso que puede resumirse en tres pasos o
fases:

a) Medición: Consiste en determinar tanto el grado de

progreso alcanzado, en las acciones y actividades del plan como
los cambios logrados en los problemas municipales priorita-
rios. La frecuencia de la medición dependerá fundamentalmen-
te de los tiempos estimados, tanto para ejecutar las activida-
des correspondientes a cada acción (fecha de inicio y de tér-
mino) como para la obtención de resultados (objetivos/me-
tas), información que debe estar adecuadamente registrada
en el plan.

En este punto vale la pena destacar que las fuentes de

información que permiten medir los resultados a nivel de cada
problema, o los instrumentos utilizados para su recabación y
registro, pueden ser esencialmente los mismos que se utiliza-
ron como parámetros para las manifestaciones y causas cla-
ves. En la medición de resultados, se estiman los cambios ge-
nerados como consecuencia de la ejecución de acciones por
parte del gobierno municipal o la atención de demandas de
acción por parte de otras organizaciones.

b) Evaluación: Supone comparar los grados de progreso

efectuados en el paso anterior (lo que realmente se hizo y se
logró), con los criterios establecidos en el plan municipal (lo
que se espera hacer y lograr) y determinar las causas de las
posibles diferencias. En la evaluación, prácticamente se actua-
lizan los diagnósticos y análisis a nivel de cada problema, pre-
parándose la información necesaria para tomar nuevas deci-
siones.

30
 c) Corrección: Consiste en tomar decisiones concretas
que modifiquen los problemas detectados en la evaluación o
permitan extraer ventajas de posibles tendencias favorables
encontradas en la evaluación. Estas decisiones pueden modifi-
car o complementar algunas acciones del plan municipal,
redefinir determinados objetivos o metas, modificar las estra-
tegias de implementación o simplemente trasladar las respon-
sabilidades de coordinación y/o ejecución a otras instancias
pertinentes. La corrección de los planes y su adecuación a los
nuevos requerimientos y circunstancias, constituye la esencia
y fin último del control de gestión.

31
Los niveles de control del Plan Municipal
El control de gestión, como se apuntó con anterioridad,
está destinado a medir, evaluar y corregir distintos aspectos
del plan municipal. Este Plan expresa la decisión del gobierno
local de invertir recursos (humanos, económicos, etc.) en un
conjunto de acciones destinadas a solucionar los problemas
prioritarios del municipio o estimular sus posibilidades de de-
sarrollo.

Cada acción (y actividad) del plan expresa una relación

recursos-producto-resultado, que debe ser ejecutada por un
responsable en un lapso de tiempo establecido, cuyo cumpli-
miento es posible y necesario controlar en términos de calidad
y cantidad.

El análisis de esos elementos da lugar, desde el punto de

vista práctico, a cuatro niveles básicos distintos pero relacio-
nados de control:
1.- Control de eficacia y efectividad
2.- Control de ejecución física de las acciones
3.- Control de ejecución presupuestaria
4.- Control de eficiencia

1.- Control de eficacia y efectividad

Constituye la medida más importante del éxito (o fraca-

so) de la gestión municipal, pues suministra información con-
creta y objetiva sobre los logros del gobierno en el enfrenta-
miento de los problemas prioritarios; un gobierno local es efec-
tivo o eficaz (y por lo tanto exitoso) cuando su gestión se
expresa en buenos resultados, es decir, cuando logra solucio-
nar o disminuir en intensidad los problemas municipales.

32
 La eficacia es la esencia misma del control de gestión,
todos los demás controles están supeditados a ella, por tanto
sólo se justifican o tienen sentido en la medida en que contri-
buyan a elevar la eficacia del gobierno.

David Osborne y Ted Gaebler, en su excelente obra titu-

lada La Reinvención del Gobierno, establecen seis argumentos
o razones por los cuales todo gobierno serio y responsable
está obligado a medir los resultados de su gestión, es decir, a
controlar la eficacia de sus planes y programas:
— Si no se miden los resultados, no se puede distinguir
entre el éxito y el fracaso.
— Si no se puede reconocer el éxito, no se le puede re-
compensar.
— Si no se puede recompensar el éxito, probablemente
se recompense el fracaso.
— Si no se puede reconocer el éxito y el fracaso, no se
puede aprender de ellos.
— Si no se puede reconocer el fracaso, no se puede
corregir.
— Si se pueden exhibir resultados, se puede ganar el apo-
yo social.

33
 Veamos cómo el control de eficacia y efectividad puede
manifestarse:

A. El control de eficacia en la práctica

Una acción es muy eficaz si contribuye significativamente
al logro de los objetivos/meta esperados, dado que los objeti-
vos/meta del plan expresan el cambio deseado o esperado en
las causas claves (causas importantes) y manifestaciones de
un problema. El control de eficacia abarca dos niveles:

a) Eficacia final: destinada a evaluar

el logro de los objetivos/meta finales del Plan
(cambios esperados en las manifestaciones del
problema).

b) Eficacia intermedia: destinada a eva-

luar el logro de los objetivos/meta interme-
dios del Plan (cambios esperados en las cau-
sas claves del problema).

Obviamente, la medida más importante del éxito guber-

namental reside en la eficacia final, pues es la única que permi-
te establecer si los problemas de la comunidad se están resol-
viendo efectivamente.

En este sentido, si la eficacia intermedia de un conjunto

de acciones es alta, pero la eficacia final es baja, es muy pro-
bable que la selección de causas claves no estuvo bien funda-
mentada, por lo que sería necesario una revisión profunda del
diagnóstico del problema.

34
 El control de eficacia exige cumplir con los siguientes
pasos:
1) Medir los cambios logrados a través de las manifes-
taciones y causas claves del problema (cómo y en qué magni-
tud se modificaron).
2) Comparar los resultados alcanzados (resultados de
la medición) con los objetivos/metas finales e intermedios pre-
vistos en el plan. Mientras mayor sea la similitud cualitativa y
cuantitativa entre resultados y objetivo/metas, mayor será el
nivel de eficacia alcanzado. En caso de identificar diferencias
significativas, habrá que identificar las razones o causas que
permitan explicarlas (por qué no se alcanzaron los objetivos
previstos).
3) Tomar las decisiones necesarias para corregir las
desviaciones detectadas y seguir avanzando hacia el logro de
los objetivos.

35
B. Midiendo la eficacia del Plan
Para la medición de eficacia, ya sea ésta terminal o inter-
media, deben diseñarse indicadores apropiados. Como se apuntó
anteriormente, un indicador constituye un algoritmo o fórmula
que expresa la reacción entre determinadas variables; de acuer-
do con lo visto hasta el momento, un indicador para medir
eficacia debe expresar la relación entre un resultado constan-
te y medido y el correspondiente objeto/meta planeado.

Los objetivos/meta representan las normas (referencias)

con las cuales comparar los resultados obtenidos (cambios efec-
tivamente logrados en las causas claves y manifestaciones del
problema). Así, la eficacia final e intermedia para una acción o
conjunto de acciones, se expresarían a través de las siguientes
relaciones:
Resultado final obtenido
Eficacia final =
Resultado final esperado
(objetivo / meta final)

Resultado intermedio
Eficacia intermedia =
Resultado intermedio esperado
(objetivo / meta intermedio)

El resultado de la medición es un número que puede va-

riar entre 0 y 1, mientras más se aproxime a la unidad, mayor
será la eficacia. Este resultado puede multiplicarse por cien y
expresarse en términos porcentuales.

36
 Ejemplo: Supongamos una acción denominada “Creación
y puesta en funcionamiento de 400 microempresas popula-
res”, destinadas a lograr como objetivo intermedio, 800 nue-
vos empleos en las zonas populares del municipio, y como ob-
jetivo final, incrementar el ingreso familiar promedio de 800
familias pobres, desde 10,000 pesos/mes hasta 18,000 pe-
sos/mes. Supongamos también, que luego de ejecutar la ac-
ción y de acuerdo con los tiempos de evaluación establecidos,
se generaron 580 nuevos empleos (resultado intermedio) y se
incrementó el ingreso familiar promedio hasta 15,000 pesos/
mes (resultado final). En este caso, la eficacia de acción fue:

I F P F P mt
Eficacia final =
I F P F P pt

donde:
IFPFP mt: Ingreso Familiar Promedio de 800 Familias Pobres
medio en tiempo “t”

IFPFP pt: Ingreso Familiar Promedio de 800 Familias Pobres

esperando para el tiempo “t”

15.000 Pesos/mes
Eficacia final = = 0,83
18.000 Pesos/mes

37
 E G T t
Eficacia intermedia =
GEPt

donde:
EGt son empleos efectivamente generados por la acción en
el tiempo “t” y,

GEPt es la generación de empleos por parte de la acción pre-

vista para el tiempo “t”

580 empleados
Eficacia intermedia = = 0,72
800 empleados

Los valores de eficacia final e intermedia expresan el gra-

do de desviación que los resultados (finales e intermedios)
experimentaron con respecto al objetivo final e intermedio. En
el ejemplo, el resultado final logrado (ingreso familiar prome-
dio de 15,000 pesos/mes) fue inferior al esperado 18,000
pesos/mes.

Esta desviación debe ser explicada, la razón más eviden-

te es la diferencia que obtuvo entre el resultado intermedio
esperado (objetivo intermedio) y el resultado intermedio ob-
tenido (eficacia intermedia). Es decir, el incremento esperado
en el ingreso no se obtuvo porque la acción no generó el nú-
mero de empleos esperados (580 empleos en vez de 800
empleos). A su vez, esta diferencia también debe ser explica-
da a través de la información aportada por otros niveles de
control, los cuales veremos a continuación.

38
 2.- Control de ejecución física de las acciones

Establece la relación existente entre el producto que se

espera obtener con la ejecución de una determinada acción y
el producto realmente obtenido en un momento dado. Permite
verificar si una acción fue realmente ejecutada o si se está
ejecutando de acuerdo con lo previsto (qué se hizo y cuándo
se hizo). El control de ejecución física abarca los mismos pa-
sos de control de eficacia con la diferencia de que el objeto de
medición, evaluación y corrección no son los resultados sino
el producto. En este sentido, el indicador de ejecución física
precisa la comparación entre un producto constatado y el pro-
ducto planeado. Esta relación se expresa de la siguiente mane-
ra:

Producto de la acción obtenido

IEF = X 100
Producto de la acción planificado

donde:
IEF es el indicador de ejecución física.

El resultado de la medición expresa el porcentaje del pro-

ducto esperado que fue realmente obtenido luego de ejecutar
la acción.

Ejemplo: Retomemos la acción hipotética “Creación y

puesta en funcionamiento de 400 microempresas populares”,
supongamos que el tiempo de ejecución previsto para esta
acción fue de dos años, al final de los cuales sólo se pudieron
crear y poner en funcionamiento 300 microempresas popula-
res. En este caso, tendríamos:

39
 Producto de acción planificado: 400 microempresas crea-
das y puestas en funcionamiento en dos años.

Producto de la acción obtenido: 300 microempresas real-

mente creadas y puestas en funcionamiento en dos años.

300
IEF = X 100 = 75%
400

Este resultado indica que sólo el 75% del producto de la

acción fue obtenido realmente, como puede observase, esta
desviación entre el producto planeado y el producto obtenido
explica la diferencia observada entre el objetivo intermedio y
el resultado intermedio obtenido (eficacia intermedia); es de-
cir, que sólo se generaron 580 empleos adicionales (en vez de
800) debido a que únicamente se pudieron crear y poner en
funcionamiento 300 microempresas populares (en vez de 400).

En ocasiones, el (IEF) indicador de ejecución física puede

ser analizado considerando los beneficios del producto; esto
es válido cuando la acción está dirigida a beneficiar un deter-
minado grupo poblacional. En el ejemplo utilizado, el indicador
se expresaría de la siguiente manera:

Población pobre beneficiada

IEF = X 100
Población pobre que se esperaba beneficiar

40
 Nuevamente es necesario indagar en torno a las causas
que generaron la desviación entre el producto esperado y el
producto planeado; para ello, quizá sea necesario recurrir al
control de ejecución presupuestaria que veremos a continua-
ción.

3.- Control de ejecución presupuestaria

Establece la relación entre el presupuesto ejecutado y el

presupuesto programado para una acción en un determinado
periodo de tiempo. Permite conocer cuánto del presupuesto
asignado a una acción ha sido efectivamente gastado en ella.
El indicador de ejecución presupuestaria se expresa de la si-
guiente manera:

PE t
IEP = X 100
PP t

IEP: indicador de ejecución presupuestaria

PEt: presupuesto ejecutado para la acción evaluada, en el

tiempo “t”.
PPt: presupuesto programado para la acción evaluada, en el
tiempo “t”.

El resultado expresa el resultado del presupuesto asigna-

do para la acción que realmente fue ejecutado en el tiempo
considerado.

41
 Ejemplo. Si retomamos el ejemplo anterior y suponemos
que la acción tenía un costo estimado (presupuesto asignado)
de 150 millones de pesos y al finalizar la acción sólo se gasta-
ron 100 millones de pesos, el grado de ejecución presupuesta-
ria, sería:

Pesos 100. 000. 000

IEP = X 100 = 66, 66%
Pesos 150. 000. 000

Este resultado indica que para la acción, “Creación y pues-

ta en funcionamiento de microempresas populares”, se ha gas-
tado sólo el 66,66% del presupuesto inicialmente previsto.
Esta diferencia entre el presupuesto programado y el realmen-
te ejecutado, puede explicar la diferencia observada entre el
producto planeado y el obtenido (ejecución física); es decir,
que sólo se pusieron en funcionamiento 300 microempresas
populares (en vez de 400) debido a que se gastó menos dine-
ro en la acción (100 millones) de lo que estaba previsto (150
millones). En este caso, habría que indagar el por qué de la
asignación deficitaria, o el destino de los fondos que faltaron
para completar el producto esperado para la acción.

42
 4.- Control de eficiencia

La eficiencia hace referencia a la relación que existe en-

tre los productos obtenidos (con la ejecución de una acción) y
los recursos empleados para generarlos, estos recursos pue-
den ser de distinta naturaleza, lo cual da origen a distintos
criterios de eficiencia. Así, es posible determinar la eficiencia
con respecto a la utilización de recursos humanos, al tiempo
en que fue ejecutado, y a los recursos económicos.

En términos generales, un indicador de eficiencia expresa

la siguiente relación:

Producto obtenido
Eficiencia =
Recursos utilizados

El resultado indica la cantidad de producto obtenido para

cada unidad de recursos invertidos, en este sentido, permite
conocer cuántos pesos se están gastando por tonelada de ba-
sura recogida en el municipio, cuánto se emplea por cada
microempresa creada, cuántos empleados municipales se es-
tán utilizando para el mantenimiento diario de cada hectárea
de parque, cuántos habitantes del municipio están siendo aten-
didos por cada clínica o cuál es el costo de atender a cada
habitante, etc. Obviamente, mientras más unidades de pro-
ducto se obtengan con menos unidades de recurso, mayor
será la eficiencia.

43
 A menudo la ineficiencia en el manejo de los recursos
aparece como causa de los bajos niveles de ejecución de las
acciones y, por ende, de la ineficacia en la obtención de resul-
tados (objetivos).

De igual forma, como sucede con los niveles de control

sobre ejecución física y presupuestaria, el control de eficiencia
también está supeditado a la eficacia. De nada vale ser muy
eficiente si se es ineficaz; como dicen Osborne y Gaebler en La
Reinvención del Gobierno: “no hay nada más ridículo que ha-
cer de un modo más eficiente, algo que debe dejar de hacer-
se”; es decir, no tiene sentido ejecutar bien y a un bajo costo
acciones que no conducen al objetivo.

Como puede observarse, el control de gestión, visto en

sus cuatro niveles básicos (eficacia, ejecución física, ejecución
presupuestaria y eficiencia) permite realizar un seguimiento
integral del plan municipal, desde su impacto sobre los proble-
mas locales prioritarios, hasta el análisis de la cobertura, cali-
dad y eficiencia de cada una de las acciones que lo conforman.
De esta manera, es posible explicar la diferencia detectada en
un objetivo/meta final del problema (eficacia final), rastrean-
do su origen hasta el nivel más específico y concreto de las
actividades.

44
Bibliografía
OSBORNE, David y Gaebler, Ted. (1994). La
Reinvención del Gobierno, Barcelona, Paidós.

Et-al (1985). Guías Técnicas para la Capacita-

ción del Servidor Público Municipal; INAP—
CEDEMUN, México.

Et-al (1999). ABC de Gobierno Municipal; Ins-

tituto de Desarrollo Municipal, México.

Rosales Ortega, Mario (1994). Los Secretos

del Buen Alcalde, IULA/CELCADEL, Santiago de
Chile.

45
 México D.F.
Diciembre 2004
Tiraje: 5,000 ejemplares