1.

INSTANCIA DE SOLUCIONES DE CONTROVERSIA DEL MERCOSUR

ANTECEDENTES E HISTORIA:

El 30 de noviembre de 1985 los presidentes de Argentina y Brasil, Raúl

Alfonsín y José Sarney respectivamente, suscribieron la Declaración de Foz de
Iguazú, «piedra basal del MERCOSUR». En 2004 Argentina y Brasil resolvieron
conjuntamente, que el 30 de noviembre se celebraría el Día de la Amistad
Argentino-Brasileña.

El 29 de julio de 1986 se firmó el Acta para la Integración Argentina-Brasileña.

Mediante este instrumento se estableció el programa de Intercambio y
Cooperación Económica, entre Argentina y Brasil (PICE), fundado en los principios
de gradualidad, flexibilidad, simetría, equilibrio, tratamiento preferencial frente a
terceros mercados, armonización progresiva de políticas, y participación del sector
empresario. El núcleo del PICE fueron los «protocolos sectoriales» en aspectos
claves.

El 6 de abril de 1988, se firmó el Acta de Alvorada, mediante el cual Uruguay se

suma al proceso de integración regional. En noviembre de ese año se celebró
el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo que fijó un plazo de 10 años
para la remoción gradual de las asimetrías.

El 6 de julio de 1990 se firmó el Acta de Buenos Aires, acelerando el cronograma

de integración y fijando la fecha de 31 de diciembre de 1994 para conformar
el mercado común.

El 26 de marzo de 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron

el Tratado de Asunción, que adoptó el nombre Mercosur, le dio una estructura
institucional básica y estableció un área de libre comercio.

El 27 de junio de 1992, en Las Leñas, se firmó el Protocolo de las Leñas que

estableció el cronograma definitivo hacia la constitución del mercado común.

El 17 de diciembre de 1994 se firmó el Protocolo de Ouro Preto, que puso en

marcha el Mercosur. A su vez, su existencia como persona jurídica de Derecho
Internacional que entró en vigor el 15 de diciembre de 1995.

Primer izamiento sede del Mercosur en Montevideo (2001).

Placa conmemorativa en la sede del Mercosur.

El 26 de marzo de 2001, en ocasión de la celebración del X Aniversario del

Tratado de Asunción (1991-2001), bajo la dirección del primer Secretario
Argentino Lic. Santiago González Cravino, se izó por primera vez la bandera de
Mercosur en su sede en Montevideo.
Suspensión de Paraguay:

El 22 de junio de 2012, como respuesta al juicio político que removió al presidente

de Paraguay, Brasil sugirió expulsar a Paraguay del bloque, mientras que
Argentina retiró su embajador de Asunción. Finalmente, Paraguay fue suspendido
tanto del Mercosur como de la Unasur en cumplimiento del Protocolo de Ushuaia,
sobre el compromiso democrático. El 28 de junio se decretó la suspensión
de Paraguay en la injerencia de las decisiones del Mercosur, hasta que fueran
efectuadas las elecciones democráticas programadas para abril de 2013.

Ingreso de Venezuela y posterior reincorporación de Paraguay:

Tras la suspensión de Paraguay, los restantes tres países aprobaron el ingreso de

Venezuela al bloque, que se concretó al el 12 de agosto de 2012. El Protocolo de
Adhesión de Venezuela al Mercosur había sido suscripto el 4 de julio de 2006 pero
no había entrado en vigencia hasta el momento por la falta del ratificación por
parte del Congreso paraguayo.

El 13 de julio de 2013 se levantó la suspensión que había sido aplicada

a Paraguay. Sin embargo, el entonces gobierno de Paraguay había rechazado su
reincorporación al bloque hasta que no se encontrara una forma jurídica para el
ingreso de Venezuela al Mercosur, de acuerdo con el derecho internacional. El 18
de diciembre de 2013, el Congreso de Paraguay ratificó el Protocolo de
incorporación de Venezuela al Mercosur con lo cual Paraguay se reincorporó de
forma total al bloque.

El 7 de diciembre de 2012, el presidente boliviano, Evo Morales, firmó un protocolo

orientado a la adhesión de su país a la membresía plena en el bloque.

Suspensión de Venezuela:

En agosto de 2016, los presidentes de Brasil, Argentina y Paraguay, presentes en

Río de Janeiro para los Juegos Olímpicos, se reunieron para discutir la suspensión
de Venezuela del organismo. Los tres países presentaron dudas sobre si
Venezuela cumple con los requisitos para ser miembro pleno. De hecho,
Venezuela fue rechazada de asumir la presidencia protémpore del Mercosur por
esos tres países. El 21 de noviembre de 2016, el ministro paraguayo de
Relaciones Exteriores, Eladio Loizaga, anunció que Venezuela sería suspendida
en diciembre de 2016 después de que el país recibiera un período de tres meses
para reformar sus leyes. Se reclamó el cumplimiento de las exigencias del
Mercosur, principalmente en cuestiones de comercio, política, democracia y
derechos humanos. El 1 de diciembre de 2016, Venezuela fue suspendida del
Mercosur.

El 5 de agosto de 2017 los ministros de Relaciones Exteriores de los cuatro países

miembros suscribieron en São Paulo, Brasil, una declaración según la cual en
Venezuela se produjo una “ruptura del orden democrático” y que tras intentar
infructuosamente realizar consultas con el gobierno de Nicolás Maduro, se
procedió a sancionar al país con la suspensión indefinida “de los derechos y
obligaciones” pactados en el Mercosur según lo contemplado en el Protocolo de
Ushuaia.

Geografía:

El Mercado Común del Sur está conformado oficialmente por 5 países

sudamericanos soberanos independientes, conocidos como los Estados miembros
plenos. La Unión fue fundada por cuatro países de América del Sur (Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay) y se amplió en una ocasión, al expandirse
a Venezuela en 2012 con lo cual el bloque adquiere salida al Caribe. A diferencia
de los Estados de los Estados Unidos, los estados miembros del Mercosur no
están obligados a una forma republicana de gobierno. La Unión está compuesta
de seis repúblicas y con cinco estados asociados. El territorio del Mercosur
consiste en el conjunto de territorios de sus 5 Estados miembros. El territorio del
bloque no es el mismo que el de América del Sur, ya que, en primer lugar, hay
estados sudamericanos que se encuentran fuera del Mercosur, como Colombia,
Chile, Ecuador o Perú. Además, ciertos territorios sudamericanos en disputa de
los Estados miembros no forman parte del Mercado (por ejemplo las Islas
Malvinas).

La superficie combinada de los Estados miembros del Mercosur cubre un área de

12 795 579 kilómetros cuadrados. El paisaje, el clima, y la economía del Mercosur
se ven influidas por la latitud y altitud de su amplio territorio, así como también de
sus costas, que suman un largo litoral que abarca el Atlántico Sur y el mar Caribe.

Área de libre residencia:

El Mercosur, La CAN y Chile han establecido que todo su territorio constituye

un Área de Libre Residencia con derecho a trabajar para todos sus ciudadanos,
sin otro requisito que acreditar la nacionalidad y no poseer antecedentes penales.
Esta área fue establecida en la Cumbre de Presidentes de Brasilia, mediante
el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte del Mercosur,
Bolivia y Chile firmado el 6 de diciembre de 2002. Posteriormente se ampliaría con
la incorporación a dicho acuerdo de Perú y Ecuador en el 2011 y Colombia en el
2012.
 2. Sistema de Solución de Controversias:

Hasta 1994 regía el régimen de controversias del Anexo III del Tratado de

Asunción. Con el depósito de la ratificación de Uruguay, entró en vigor el Protocolo
de Brasilia, que sin crear un tribunal judicial permanente y con bastantes

carencias, constituye, no obstante, una solución mejor que la anterior.

Con el Anexo, cuando se daba una controversia, los Estados debían resolver la
misma mediante negociaciones directas, y si estas no daban resultados los
Estados debían someter la misma al Grupo Mercado Común, y si con esta incluso
subsistía la controversia, se debía elevar la misma al Consejo del Mercado
Común para que adoptase las recomendaciones pertinentes.

Con el Protocolo de Brasilia se expresa que cualquier controversia surgida entre

los Estados parte sobre interpretación, aplicación o incumplimiento de las
disposiciones del Tratado de Asunción, se intentarán solucionar en primer término
por negociaciones directas. Si estas negociaciones no dan como resultado una
solución que conforme totalmente en un plazo de 15 días cualquiera de las partes
puede someterla al GMC (lo que significa un doble avance: se impone un plazo y
cualquiera de las partes puede impulsar los procedimientos).

Arbitraje Comercial:

El Arbitraje, como mecanismo privado para la solución de controversias donde las

partes acuerdan que un árbitro o un tribunal compuesto por varios árbitros dicte
una decisión obligatoria sobre una controversia que haya entre ellas, está previsto
en el Mercosur para conflictos entre personas físicas o jurídicas (empresas
privadas) que celebraron contratos comerciales internacionales. Hay dos tipos de
arbitraje regulados en el Mercosur:

 Institucional: el arbitraje está a cargo de instituciones arbitrales que tienen

su propio reglamento.

 Ad Hoc: las partes pueden establecer el procedimiento arbitral y la

designación de los árbitros. Si las partes no establecen nada sobre
procedimiento, se aplican las normas de procedimiento de la Comisión
Interamericana de Arbitraje Comercial (CIAC).

Evolución del Sistema de Solución de Controversias: 

Todo acuerdo internacional destinado a la integración debe prever un sistema de

solución de los conflictos o controversias que surjan con motivo de la
interpretación y la aplicación de su normativa, el sistema se fortalece con la
profundización de la integración y la competencia que se atribuya a los órganos o
institución creada para resolver las controversias.

El sistema de solución de controversias del MERCOSUR fue introducido en el

Tratado de Asunción en sus anexos sin mayor precisión, en realidad quedó
supeditado a una reglamentación posterior que sobrevino con otro instrumento
provisorio, el Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias, el sistema
era casi inexistente al momento de la suscripción del Tratado de Asunción, con el
Anexo III al Tratado de Asunción, un instrumento visiblemente insuficiente, se
pretendió enfrentar la primera fase, de acuerdo a una breve enunciación se ocupa
sucintamente de:

1. El alcance de la regulación;
2. Su ámbito de aplicación, y
3. El procedimiento.

El sistema surge realmente a partir del Protocolo de Brasilia que crea la posibilidad
de integrar Tribunales Ad Hoc “TAH”. Respecto a los sujetos que podrían recurrir
al, sólo se hacía referencia a los Estados y en lo que se refiere al ámbito de
aplicación, no existía mención alguna sobre el alcance de la interpretación,
declaración de nulidad o efectos posibles a raíz del incumplimiento.

En toda la primera etapa del MERCOSUR, el procedimiento era absolutamente

insuficiente, pretendía resolver el posible conflicto exclusivamente por medio de
negociaciones directas entre las partes involucradas, la mediación o buenos
oficios a través del Grupo Mercado Común y la intervención del Consejo del
Mercado Común con facultad de emitir recomendaciones que no tenían carácter
vinculante ni obligatorio.

El Sistema de Solución de Controversias en el MERCOSUR a partir del Protocolo

Brasilia ha sido arbitral. El actual sistema jurídico de solución de controversias del
MERCOSUR, fue establecido por el Protocolo de Olivos suscrito el 18 de febrero
de 2002, complementado por otros instrumentos:

• EL Reglamento del Protocolo de Olivos según Decisión CMC N° 37/03.

• El Procedimiento para atender casos excepcionales de urgencia aprobado por

Decisión CMC N° 23/04, medida prevista en el art. 24 del Protocolo de Olivos.

• La Reglas de Procedimiento del Tribunal Permanente de Revisión aprobadas por

Decisión CMC N° 30/05.
• El Reglamento del Procedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas al
Tribunal Permanente de Revisión por los Tribunales Superiores de Justicia que
fuera aprobado por Decisión CMC N° 02/07.

Con la firma del Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991 se estableció en su

Anexo III un sistema provisorio para resolver controversias, caracterizado por
negociaciones intergubernamentales directas.

Instado el procedimiento, de no lograrse una solución, se previó que los Estados

Partes se someterían a consideración del Grupo Mercado Común (GMC), que en
un lapso de 60 días formularía recomendaciones para resolver la discrepancia.
Para ello el GMC podía contar con el asesoramiento técnico de expertos o grupos
de peritos.

En caso de no lograrse una solución en esa instancia, se elevaría la controversia

al Consejo de Mercado Común (CMC) para que adoptara las recomendaciones
pertinentes.

Ante el carácter provisorio del sistema, los Estados Partes se comprometieron a

adoptar un sistema definitivo antes del 31 de diciembre de 1994 (Anexo III).

El 17 de diciembre de 1991 se suscribió el Protocolo de Brasilia (PB), iniciativa

también provisoria —aunque prolongada hasta el año 2004— que sirvió para la
sustanciación de nueve diferendos entre los Estados Partes sobre cuestiones de
diversa índole.

Constitución de Tribunales Adhoc:

La intervención del GMC en la etapa previa a la constitución de un tribunal arbitral,

se limita a recomendaciones a las partes dentro de un procedimiento que no
excederá de treinta días y si no se arribare a una solución, cualquiera de los
Estados partes de la controversia podrá solicitar la constitución de un Tribunal
Arbitral Ad Hoc, lo cual será comunicado al otro estado involucrado y al Grupo
Mercado Común. Esta etapa podrá igualmente ser obviada.

El procedimiento indica que el TAH se integrará con tres árbitros titulares, electos
por cada Estado Parte de la controversia, cuya designación se efectuará dentro de
los quince días de que se les haya comunicado la decisión de arbitrar. Cada parte
designará igualmente un suplente.

La falta de designación del árbitro, llevará a la designación por sorteo de la lista de

árbitros prevista para este efecto, no pudiendo ser electos los árbitros de la
nacionalidad de las partes en la controversia. Los Estados partes en la
controversia designarán de común acuerdo al tercer árbitro, que presidirá el
Tribunal Arbitral Ad Hoc. Las Partes designarán sus representantes ante el TAH y
podrán designar igualmente asesores para la defensa de sus intereses y derechos
en la controversia. Se prevé la posibilidad de unificación de representación si dos
o más Estados partes tuvieren la misma posición en la controversia, la
designación del árbitro en tal caso será de común acuerdo. En lo que guarda
relación al objeto y alcance de la controversia, conforme al Art. 14 del Protocolo de
Olivos será determinado por los escritos de presentación y de respuesta
presentados ante el Tribunal Arbitral Ad Hoc, no pudiendo ser ampliado
posteriormente, esto es, la limitación de los planteamientos determina el ámbito de
la controversia, el planteamiento deberá estar basado en la cuestiones que fueron
consideradas en las etapas previas.

En general debe contener todos los recaudos propios de una demanda, una
relación de hecho y el derecho en que se funda cada posición. Si existe
presunción fundada de que el mantenimiento de la situación pudiera ocasionar
daños graves e irreparables a una de la Partes en la controversia, el TAH podrá
dictar las medidas provisionales que considere apropiadas a efectos de prevenir
daños, podrá dejarlas sin efecto del mismo modo. Una vez efectuadas las
presentaciones y culminado el procedimiento, el TAH deberá dictar el laudo dentro
de un plazo de sesenta días prorrogables por treinta días a decisión del tribunal, el
plazo se contará a partir de la comunicación de la aceptación del árbitro que
presidirá el colegiado arbitral. El laudo es obligatorio, pero puede ser recurrido
ante el Tribunal Permanente de Revisión.

El Tribunal Permanente de Revisión:

El Protocolo de Olivos indica que el Tribunal Permanente de Revisión se integra

con cinco juristas como miembros titulares e igual cantidad de suplentes,
nacionales de los Estados parte, duran dos años y pueden ser relectos. El quinto
árbitro es electo de una lista de ocho miembros propuestos, dos por cada Estado
parte y dura en el cargo tres años renovable. Los miembros electos deben estar
en disponibilidad permanente pero no tienen la obligación de residir en la ciudad
de la sede del Tribunal.

El ámbito de competencia previsto en el Protocolo de Olivos para el Tribunal

Permanente de Revisión está limitado a las controversias entre los Estados Parte
y las que se presentaran entre los órganos del MERCOSUR, excluye así la
posibilidad de que se pueda instar directamente el procedimiento de constitución
del Tribunal Ad Hoc o de recurrir directamente al TPR.

Esta situación fue determinante en el Laudo 1/2012 del Tribunal Permanente de

Revisión En cuanto a los reclamos de particulares pueden ser con motivo de la
sanción o aplicación, por cualquiera de los Estados partes, de medidas legales o
administrativas de efecto restrictivo, discriminatorias o de competencia desleal, en
violación del Tratado de Asunción y de los acuerdos celebrados en el marco del
mismo, de las decisiones del CMC o de las resoluciones del GMC (art. 39 PO).
Los reclamos se harán ante la sección nacional y corresponderá a esta verificar y
decidir impulsar o no el procedimiento previsto para la solución de controversias.

Se constituye como un órgano permanente, con miembros permanentes

designados por un determinado periodo de tiempo y con sede permanente en la
ciudad de Asunción, un paso sin duda significativo para el establecimiento de un
órgano con mayores poderes y competencias jurisdiccionales. La creación del
Tribunal Permanente de Revisión representa un hito resaltante en el MERCOSUR,
y más allá de que aún no se haya logrado dotarlo de una funcionalidad que
satisfaga la idea de un órgano que brinde respuestas efectivas a todos los
conflictos que puedes derivar de la aplicación o interpretación de la norma del
MERCOSUR, consideramos como uno de los pasos más importantes para la
solución de los conflictos. Así como es el Tribunal de Justicia de la Unión Europea
constituye la representación jurisdiccional de la justicia comunitaria, el Tribunal
Permanente de Revisión “TPR” se convierte en la representación más visible de la
justicia en el MERCOSUR para dirimir los conflictos relacionados con la aplicación
o la falta de aplicación de las fuentes normativas.

Opiniones Consultivas:

Las Opiniones Consultivas El Protocolo de Olivos y su Reglamentación otorgaron

al Tribunal Permanente de Revisión la posibilidad de evacuar opiniones
consultivas, esta institución se constituye un instrumento fundamental para
armonizar la interpretación armónica del derecho, un enorme paso destinado a
garantizar la seguridad jurídica en la aplicación e interpretación coherente del
Derecho del MERCOSUR.

Las opiniones consultivas no tienen carácter vinculante a diferencia de las

denominadas cuestiones prejudiciales sobre las cuales el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea emite resoluciones que sí la tienen. El Protocolo de Olivos dispuso
que el Consejo del Mercado Común “podrá” establecer mecanismos relativos a la
solicitud de opiniones consultivas sobre las fuentes jurídicas del MERCOSUR ante
el Tribunal Permanente de Revisión “TPR”, órgano al cual otorgó la potestad de
evacuar opiniones consultivas pero con los alcances y límites establecidos por la
reglamentación. El Protocolo de Olivos en su artículo 3º dispuso “El Consejo del
Mercado Común podrá establecer mecanismos relativos a la solicitud de opiniones
consultivas al Tribunal Permanente de Revisión definiendo su alcance y sus
procedimientos”.
 3. Introdujo por tanto la posibilidad de que las posibilidad de que las opiniones
consultivas evacuadas por el TPR, sean vinculantes y obligatorias. En ese
momento no estableció el procedimiento ni especificó si las consultas
versarían exclusivamente sobre cuestiones normativas relacionadas a las
fuentes jurídicas del MERCOSUR, si podrían tener presente las
consideraciones de hechos o si se limitarían a la compatibilidad normativa
entre fuentes jurídicas comunes y las fuentes nacionales de los Estados
parte. Tampoco determinó quienes estarían legitimados para plantear las
consultas, es decir si se limitaban a los Estado partes, o también a las
instituciones, los órganos judiciales nacionales, los Tribunales Ad Hoc y los
particulares y si las consultas serían directas o indirectas. No se explicitó si
las opiniones tendrían carácter vinculante, si operarían con efecto
integrador del derecho o si sólo sería interpretativa sin carácter vinculante,
todas estas cuestiones quedaron sujetas a la decisión del Consejo Mercado
Común, incluyendo como señaláremos la oportunidad de su aplicación. La
cuestión quedó resuelta por medio de la Reglamentación efectuada por el
Consejo del Mercado Común por medio de la Decisión N° 37/03, que
constituye el instrumento normativo que habilita el mecanismo consultivo
pero sin que la respuesta tenga carácter vinculante. Se perdió así - por lo
menos temporalmente - la oportunidad de ir generando una jurisprudencia
armónica del derecho de la integración que por el efecto vinculante fuera
moldeando la aplicación e interpretación del derecho común. Según lo
expuesto, sin embargo, teniendo en cuenta la facultad delegada por el
Protocolo de Olivos al Consejo del Mercado Común, éste puede modificar
la reglamentación y autorizar el alcance vinculante a las opiniones
consultivas.

Aspectos Fundamentales sobre las Opiniones Consultivas:

1. La habilitación para la formulación de opiniones consultivas al Tribunal

Permanente de Revisión ha sido establecida por el Protocolo de Olivos para la
Solución de Controversias en el MERCOSUR. En su Art. 3 del Protocolo se
autoriza al Consejo Mercado Común la competencia para establecer mecanismos
relativos a la solicitud de opiniones consultivas al TPR, definiendo su alcance y
procedimientos.

2. Están legitimados para solicitar opiniones consultivas al Tribunal Permanente de

Revisión del MERCOSUR todos los Estados partes, para la cual deberán actuar
conjuntamente para la formulación del requerimiento. También están habilitados
para su requerimiento los órganos con capacidad decisoria, el Consejo del
Mercado Común “CCM”, el Grupo Mercado Común “GMC” y la Comisión de
Comercio del MERCOSUR “CCM”. Están igualmente habilitados los Tribunales
Superiores de los Estados partes con jurisdicción nacional y el Parlamento del
MERCOSUR.74 La reglamentación del Protocolo de Olivos señala igualmente a
los legitimados para su formulación.

3. La habilitación para formular opiniones consultivas al Tribunal Permanente de

Revisión establecido por el Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias
en el MERCOSUR, tiene un paralelo importante con el procedimiento previsto en
la Unión Europea para el planteamiento de cuestiones prejudiciales relacionadas a
la interpretación y aplicación del Derecho Comunitario. En ambos casos se trata
de establecer la compatibilidad de las normas comunes entre sí y con relación a
las normas internas contrapuestas, de modo tal a lograr la su aplicación armónica.

4. La formulación de las opiniones consultivas a través de los Tribunales

Superiores de los Estados partes al Tribunal Permanente del MERCOSUR “TPR”,
es un medio de cooperación y colaboración para establecer una adecuada
aplicación de la normativa MERCOSUR y al igual que las cuestiones prejudiciales
ante el TJUE. Su utilización será fundamental para la aplicación armónica del
derecho común.

La intervención de las Cortes y Tribunales Superiores de los Estados partes ha

tenido por finalidad garantizar la unidad del direccionamiento de las consultas vía
opiniones consultivas. Los órganos del MERCOSUR tendrán una limitada
participación en su trámite.

5. Es conveniente evitar que el mecanismo se convierta en un medio de dilación

indebida de los procesos, por lo cual la admisibilidad del trámite y verificación
formal debe ser necesariamente efectuado para impedir el planteamiento de
cuestiones que no se vinculan a las normativas del MERCOSUR. Las peticiones
deberán ajustarse a las disposiciones previstas para su presentación.

6. Para que el instrumento de requerimiento de Opiniones Consultivas tenga

mayor eficacia para la aplicación armónica del derecho de la integración en el
MERCOSUR, es menester que las respuestas del Tribunal Permanente de
Revisión tengan carácter vinculante, para lo cual bastaría que el Consejo del
Mercado Común así lo disponga, al no existir ningún obstáculo por las facultades
reglamentarias que se ha otorgado en el Protocolo de Olivos al CMC.

7. La habilitación a que las opiniones consultivas evacuadas por el Tribunal

Permanente de Revisión no afecta ni restringe la competencia específica de los
órganos jurisdiccionales nacionales de pronunciarse sobre las cuestiones que le
son sometidas, permite sí una aplicación adecuada y armónica del Derecho del
MERCOSUR involucrado en la cuestión que deben resolver en definitiva los
órganos jurisdiccionales nacionales.
8. Le emisión de las respuestas por el Tribunal Permanente de Revisión a las
opiniones Consultivas y el hecho de que en un futuro sean vinculantes, no afecta
de modo alguno el control de constitucional por las vías previstas en el
ordenamiento jurídico de cada Estado parte.

9. Las reglamentaciones de la relación entre las Cortes y Supremos Tribunales de

los Estados partes y el Tribunal Permanente de Revisión “TPR”, para la
formulación y canalización de las opiniones consultivas, debe ser monitoreada de
modo a dotar al procedimiento de claridad y agilidad.

10. La formulación de una opinión consultiva debe ser requerida cuando el órgano
nacional precisa una interpretación jurídica sobre la normativa del MERCOSUR
necesaria para emitir su resolución o sentencia, la consulta debe limitarse a la
cuestión vinculada a esta normativa,85 sin requerir pronunciamiento u opinión
sobre cuestiones de hecho o cuestiones de fondo a resolver.

11. Las opiniones consultivas deben versar sobre cuestiones objetivas sobre la
compatibilidad de la disposición nacional y al derecho común del MERCOSUR, a
fin de asegurar su correcta aplicación y su efecto prevalente frente el derecho
interno en el ámbito de la competencia atribuido por las fuentes originarias y
derivadas, sea aplicada adecuadamente por los órganos nacionales.

12. La formulación para el requerimiento de opiniones consultivas debe poder ser

instada por cualquier órgano jurisdiccional interno de los Estados parte por el
propio magistrado o a pedido fundado de una de las partes y canalizadas al
Tribunal Permanente de Revisión a través de los mecanismos habilitados por las
Cortes Supremas de Justicia y Tribunales Superiores habilitados por los Estados
parte.

13. El procedimiento para la formulación de opiniones consultivas, aun cuando las

respuestas del Tribunal Permanente de Revisión sean declaradas por el Consejo
Mercado Común vinculantes, no implica subordinación de los órganos
jurisdiccionales al TPR, sino una colaboración especializada para la interpretación
y aplicación armónica del Derecho de la Integración en el MERCOSUR.

14. El Tribunal Permanente de Revisión no debe responder las opiniones

consultivas que le sean requeridas, cuando se trate de cuestiones eventuales o
hipotéticas, sobre cuestiones concretas y específicas que involucran al derecho
común o normativa del MERCOSUR, en tal caso debe expresar que no
corresponde al ámbito de su competencia. De igual modo las Cortes y Tribunales
Superiores de los Estados partes no deben encaminar requerimientos de
opiniones consultivas sobre cuestiones meramente hipotéticas.
15. La habilitación a los órganos jurisdiccionales de los Estados parte del
MERCOSUR de poder requerir opiniones consultivas al Tribunal Permanente de
Revisión del MERCOSUR es un extraordinario instrumento para la aplicación
coherente y armónica del derecho de la integración en el MERCOSUR y
contribuye a la seguridad y certeza jurídica al momento de que los órganos
jurisdiccionales interno pronuncien sus resoluciones y sentencias.

Tribunales Arbitrales y el Tribunal Permanente de Revisión bajo el Protocolo

de Olivos:

Bajo el sistema del Protocolo de Olivos, se expidieron dos Laudos por Tribunales
Ad Hoc, la primera cuestión fue la controversia planteada por Uruguay contra
Argentina a raíz de la sanción por parte de Argentina de una ley que prohibía la
importación de neumáticos remoldeados cuando tales productos se exportaban
desde 1997. El TAH emitió el Laudo Nº 1/2005 e interpretó que el libre comercio
no era un principio absoluto y que la conveniencia de la importación por razones
ambientales estaba prevista en el TM de 1980 y en art. XX del GATT admite
restricciones al comercio como protección a la salud. Este laudo fue revocado por
el Tribunal Permanente de Revisión posteriormente.

Una segunda cuestión se ocupó planteada por Uruguay se debió a la “Omisión de

Argentina en adoptar medidas para prevenir los impedimentos a la libre circulación
derivados de los cortes en el territorio argentino”. El Laudo Nº 2/2006 resolvió que
la ausencia de las debidas diligencias por parte de Argentina para prevenir,
ordenar, o corregir los cortes de ruta no es compatible con el compromiso asumido
en el Tratado de Asunción de garantizar la libre circulación de bienes y servicios
entre los territorios de sus respectivos países. Se desestima parcialmente la
pretensión en atención a que no resulta procedente en derecho que este TAH
adopte o promueva determinaciones sobre conductas futuras. Desde su
conformación el Tribunal Permanente de Revisión ha emitido algunos laudos
planteados como recursos de revisión y otros resolviendo opiniones consultivas.

Por la misma razón, consideró inadmisible la medida provisional solicitada en el

marco de la demanda. Señaló que la decisión no inhibe otros medios a los que
puedan acudir los Estados parte en la controversia en el marco del sistema de
solución de controversias del MERCOSUR. La decisión adoptada en el Laudo Nº
1/2012, que reproducimos en su parte resolutiva por la relevancia que tuvo el
caso, fue la siguiente:

1. Por unanimidad, de conformidad con las consideraciones precedentes, el

Tribunal Permanente de Revisión decide, en relación con el planteo de los
demandados de incompetencia ratione materiae, que la jurisdicción del sistema de
solución de controversias del MERCOSUR abarca el examen de legalidad de la
aplicación del Protocolo de Ushuaia.

2. Por unanimidad, el Tribunal Permanente de Revisión decide que no están

presentes los requisitos para la admisibilidad del procedimiento excepcional de
urgencia reglado en la Decisión 23/04.

3. Por mayoría, el Tribunal Permanente de Revisión decide que, en las

condiciones de la actual demanda, resulta inadmisible la intervención directa del
TPR sin el consentimiento expreso de los demás Estados Parte. Por la misma
razón, considera el TPR inadmisible, en esta instancia, la medida provisional
solicitada en el marco de la demanda.

4. Por unanimidad, al adoptar esta decisión, sin ingresar al análisis de fondo de la

demanda, el Tribunal Permanente de Revisión no se pronuncia sobre el
cumplimiento o la violación de la normativa MERCOSUR en relación con la
demanda planteada en este procedimiento. La presente decisión no inhibe otros
medios a los que puedan acudir los Estados Parte en el marco del sistema de
solución de controversias del MERCOSUR.

5. Por unanimidad, dispone el Tribunal Permanente de Revisión que los

honorarios y gastos del presente procedimiento serán solventados en partes
iguales por los cuatro Estados partes en esta controversia conforme al art. 36.2 del
Protocolo de Olivos. 6. Por unanimidad, dispone el Tribunal Permanente de
Revisión la inmediata traducción al portugués del presente laudo en cumplimiento
del art. 40 y del Reglamento del Protocolo de Olivos y deja constancia que la
versión en español es la oficial.” El Tribunal Permanente de Revisión también tuvo
oportunidad de entender bajo el mecanismo de Opiniones Consultivas por una
petición efectuada por un juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial de
Paraguay que solicitó a la Corte Suprema de Justicia encaminar un pedido de
opinión consultiva. La empresa paraguaya demandó a la empresa argentina por
indemnización de daños y perjuicios y lucro cesante ante la jurisdicción de
Asunción, invocando la Ley Nº 194/93 que regula los contratos de representación,
distribución y agencia. La empresa argentina opuso una excepción de
incompetencia de jurisdicción argumentando la prevalencia del Protocolo de
Buenos Aires sobre Jurisdicción Internacional en Materia Contractual (Decisión
CMC Nº 01/94) por sobre la Ley nacional paraguaya Nº 194/93. Se funda en el Art.
4º del Protocolo que prevé la posibilidad de acuerdos de jurisdicción en las
relaciones contractuales y que existiendo acuerdo de jurisdicción corresponde
aplicar el protocolo y determinar que la jurisdicción competente es la Argentina. El
TPR por medio de la Opinión Consultiva Nº 1/2007 declara aplicable el Protocolo
de Buenos Aires, ya que el Protocolo de Santa María no fue internalizado. Otra
petición fue formulada por la Corte Suprema de Justicia del Uruguay a petición del
Juzgado de Primera Instancia en lo Civil de 2º turno en el expediente “Frigorífico
Centenario S.A c/Ministerio de Economía y Finanzas y Otros- Cobro de Pesos IUE
2-43923/2007. Exhorto”. La empresa Frigorífico Centenario solicita el desaplique
de una ley interna que reimplantó un tributo denominado “tasa consular” y reclama
la devolución de los pagos ilegítimamente cobrados por la Dirección de Aduana.
Solicita se aclare si las normas MERCOSUR priman sobre el derecho interno y en
caso afirmativo que norma debería aplicar el juez, y si el Tratado de Asunción
permite a los Estados partes reimplantar el tributo denominado “tasa consular”.

4. En la Unión Europea la competencia otorgada por los Estados Miembros al

Tribunal de Justicia de la Unión Europea anteriormente Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas, ha robustecido el sistema y se ha
convertido en un ejemplo para un proceso evolucionado de integración, el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) es la Institución de la
Unión Europea a la que se atribuye competencia jurisdiccional o poder
judicial en la Unión. Su misión es interpretar y aplicar el derecho
comunitario europeo en las controversias o litigios, y se caracteriza por su
naturaleza orgánica compuesta y su funcionamiento y autoridad
supranacionales. Hasta la entrada en vigor, el 1º de diciembre de 2009, del
Tratado de Lisboa su denominación era la de “Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas”. Institucionalmente compuesto por dos órganos el
Tribunal de Justicia (TJ) y un Tribunal General (TG) que fue creado en el
año 1989, también por los tribunales especializados que conocen en
primera o única instancia de materias concretas. Las sentencias del TJ y
del TG tienen carácter vinculante en los Estados miembros. Como ya se
expuso en prontas sentencias (Costa vs. ENEL) el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea es el garante de un ordenamiento jurídico propio que se ve
asistido y aplicado también por los sistemas jurídicos nacionales.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), como pasa a denominarse a

partir del Tratado de Lisboa, posee naturaleza especial al estar conformado con
elementos de supranacionalidad y tener por fundamental competencia dirimir los
conflictos relacionados con la interpretación y aplicación del derecho comunitario,
su principal rol es ser intérprete y garante del derecho comunitario.

La competencia para dirimir los conflictos sobre el derecho comunitario o sobre su

interpretación ejercida de forma complementaria con los órganos nacionales, ha
demostrado ser un mecanismo eficiente por el cual interactúa con los órganos
nacionales a quienes corresponde en primer lugar la aplicación del Derecho
Comunitario.
El Tribunal Permanente del MERCOSUR sólo podrá convertirse en un órgano
jurisdiccional comunitario en la medida en que le sean otorgadas las competencias
y atribuciones necesarias lo cual sólo se producirá en la medida de la evolución
del proceso.

Una primera medida tal vez sencilla pero de enorme trascendencia sería otorgar
carácter vinculante a las respuestas a las opiniones consultivas y una disposición
de los Estados a confiar en que la verdadera evolución de un proceso de
integración se garantiza cuando existe un órgano capaz de dirimir con justicia las
controversias que puedan suscitarse.

Limitaciones Constitucionales para la Integración: La falta de disposiciones

específicas para conformar una entidad supranacional o integrar órganos
supraestatales en las constituciones de Brasil y Uruguay, fue considerado en el
inicio del proceso regional como un obstáculo para aspirar a una integración más
amplia, en la cual fuera posible la cesión de poderes o competencias a órganos
comunitarios. Se consideró en su momento que esta situación sería un serio
obstáculo para el desarrollo y evolución del MERCOSUR y si bien la cuestión
sigue pendiente, el sistema intergubernamental no impidió desarrollar una
estructura jurídica para el proceso regional. El debate volverá cuando se pretenda
una mayor profundización, pero lo andado puede dar una visión tal vez diferente
sobre la lectura de los textos constitucionales.

Construcción Jurídica del Mercosur:

El MERCOSUR como construcción jurídica se asienta sobre un cuerpo de normas

jurídicas que poseen en sí mismas niveles jerárquicos o de prevalencia distintas,
normas que tienen alcance y efectos diferentes según sea el objeto que buscan
regular. Se distinguen entre las que tienen por fin regular las relaciones orgánicas
o institucionales de las que son destinadas a ser incorporadas obligatoriamente al
cuerpo normativo u ordenamiento jurídico de los Estados partes.

Fuentes Jurídicas el Mercosur:

Estas fuentes normativas surgen del poder de legislar sobre el ámbito de

competencia otorgado por los Estados en los instrumentos fundacionales –
fuentes denominadas originarias - a alguno de los órganos del MERCOSUR. De la
“capacidad decisoria” de que han sido dotados algunos órganos para el proceso
de integración. Se clasifican, según una terminología recogida del sistema de
integración europeo, entre fuentes originarias y fuentes derivadas.

Como fuente fundamental de todo proceso de integración, la decisión política de

iniciar un proceso de integración se plasma en un tratado internacional, todo
esquema de integración se crea por medio de una fuente típica de Derecho
Internacional Público, pero al tener su normativa efectos y características propias,
destinadas a generar un derecho común y tener por objetivo la integración, el
estudio del conjunto de estas normas y su aplicación se autonomizan en el
Derecho de la Integración.

La fuente originaria y fundacional del MERCOSUR es el Tratado de Asunción, por

el mismo se acuerda un proceso de integración específico, se determina los
principios en que se sustenta y los objetivos propuestos, se crean los órganos e
instituciones que representarán a la entidad creada y los mecanismos para
alcanzar el grado de integración deseado. Como todo tratado determina quienes
son Estados partes, sus derechos y obligaciones y quienes pueden vincularse
como Estados asociados.

El Tratado de Asunción es la principal fuente jurídica de naturaleza convencional

internacional del derecho del MERCOSUR y fuente jurídica del derecho de la
integración por sus principios y objetivos. Es complementado con igual jerarquía
por otro instrumento o fuente jurídica internacional que participa del concepto de
fuente originaria por el Protocolo de Ouro Preto, considerado como un tratado
ampliatorio, al incorporar nuevas instituciones y dotar de personalidad jurídica
internacional al MERCOSUR. Ha sido el Protocolo de Ouro Preto el que ha dotado
expresamente al MERCOSUR de personalidad jurídica de derecho internacional,
el Art. 34 del Protocolo expresa “El MERCOSUR tendrá personalidad jurídica de
derecho internacional” y “... podrá, en el uso de sus atribuciones, practicar todos
los actos necesarios para la realización de sus objetivos, en especial contratar,
adquirir o enajenar bienes muebles, e inmuebles, comparecer en juicio, conservar
fondos y

Sistema Intergubernamental:

La integración busca fundamentalmente objetivos comunes que se pretenden

alcanzar a través del proceso de integración, a tal efecto los Estados pueden optar
por instituciones de tipo comunitario, que actúan con total independencia y
autonomía respecto a los Estados miembros, en cuyo caso hablamos de las
denominadas supranacionales o supraestatales, o por órganos con dependencia y
sujeción a las directivas o instrucciones del poder central de los Estados parte, en
cuyo caso estamos ante órganos de tipo intergubernamental. En el MERCOSUR,
si bien existe un proyecto común en el proceso de integración, los órganos tienen
naturaleza intergubernamental, porque no participan de las competencias propias
otorgadas a los órganos comunitarios como los que posee la Unión Europea.

El Tratado de Asunción no hizo alusión a que tipo de sistema adhería el

MERCOSUR, generando dudas el objetivo fundamental de alcanzar un Mercado
Común, si bien se la cuestión quedó bien clara a partir del Art. 2º del Protocolo de
Ouro Preto “Son órganos con capacidad decisoria, de naturaleza
intergubernamental: el Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común y
la Comisión de Comercio del MERCOSUR”, instituciones con las cuales el
Protocolo de Ouro Preto estableció la nueva estructura orgánica del MERCOSUR.

Competencia:

El sistema de solución de controversias del Mercosur solo puede ser utilizado para
resolver reclamos realizados contra los estados miembros, por incumplimiento de
las normas del Mercosur. Puede ser demandante, tanto un estado como un
particular, aunque este último no puede acceder a la instancia arbitral y sus
reclamos son canalizados por la Sección Nacional del Grupo Mercado Común del
Estado parte donde el particular tenga su residencia habitual o la sede de sus
negocios.

5. Actualmente, el Sistema de Solución de Controversias del MERCOSUR se

encuentra regulado en el Protocolo de Olivos (PO), firmado el 18 de febrero
de 2002 y vigente desde el 1 de enero de 2004.

Antes de dicho instrumento, se aplicaba el Anexo III del Tratado de Asunción y,

hasta la entrada en vigor del PO, el Protocolo de Brasilia.

En el marco de este último, y de su Reglamento (aprobado por Decisión CMC Nº

17/98), se dictaron diez laudos arbitrales.

Por otro lado, existen etapas anteriores y paralelas al sistema: los procedimientos
de Consultas y de Reclamaciones, regulados por la Directiva CCM Nº 17/99, y por
el Anexo del Protocolo de Ouro Preto y la Decisión CMC Nº 18/02,
respectivamente. Tales mecanismos son gestionados por la Comisión de
Comercio del MERCOSUR (CCM) y el Grupo Mercado Común (GMC).

Objetivos del MERCOSUR:

Conforme el Tratado de Asunción para la Constitución de un Mercado Común los

Estados Partes deciden constituir un Mercado Común, que debe estar conformado
al 31 de diciembre de 1994, el que se denominará “Mercado Común del Sur”
(MERCOSUR).

Este Mercado Común implica:

La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a

través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no
arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida
equivalente.

El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política

comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la
coordinación de posiciones en foros económicos-comerciales regionales e
internacionales.

La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados

Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de
capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se
acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los
Estados Partes.

El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas

pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.

El MERCOSUR es un proceso de integración de carácter intergubernamental,

donde cada Estado Parte tiene un voto, y las decisiones deben ser tomadas por
consenso y con la presencia de todos los Estados Partes.

Órganos del MERCOSUR:

El Consejo del Mercado Común (CMC) es el órgano superior del Mercosur y el

que adopta las normas de mayor importancia denominadas "decisiones". Está
integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y los Ministros de Economía
de los países miembros.

Le sigue en importancia el Grupo Mercado Común (GMC), que es el órgano

ejecutivo del bloque; sus normas se denominan "resoluciones". Está integrado por
cinco miembros de cada país, tres de los cuales deben representar al Ministerio de
Relaciones Exteriores, al de Economía y al Banco Central.

La Comisión de Comercio del Mercosur (CCM) es el órgano decisorio en materia

comercial-aduanera del bloque y asiste al GMC; sus normas se denominan
"directivas". Está integrado por cuatro miembros de cada país y es coordinada por
los Ministerios de Relaciones Exteriores.

A ellos se suman otros cuatro órganos de gran importancia derivados de textos

fundacionales:

 el Parlamento del Mercosur o Parlasur (PM), órgano legislativo del bloque;

 la Secretaría del Mercosur, instancia permanente de coordinación

administrativa, incluida en el año 1994 a la Estructura Institucional del
 bloque vía el Protocolo de Ouro Preto. En diciembre de 1996, el Mercosur
firmó con la República Oriental del Uruguay el Acuerdo Sede para el
Funcionamiento de la Secretaría Administrativa, aprobado por la Decisión
CMC N.º 04/96 que fuera posteriormente incorporado al derecho interno de
la República Oriental del Uruguay por la Ley N.º 16.829, del 29 de mayo de
1997;

 el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur (TPR), órgano judicial;

 el Foro Consultivo Económico-Social (FCES), órgano de participación de la

sociedad civil;

Fuera de la estructura institucional, con máximo poder decisorio, se encuentran las

Cumbres de Jefes de Estado del Mercosur, que dictan normas denominadas
"declaraciones".

El resto de la estructura institucional del Mercosur se integra con comisiones,

subgrupos de trabajo, reuniones especializadas, foros, fondos y demás ámbitos
dependientes de los órganos principales.