Sum ar i o :

• I. La expropiación forzosa
o 1. Concepto y naturaleza jurídica
o 2. Carácter constitucional
o 3. Elementos
 A. Sujetos
 B. Objeto
 C. Causa
 D. Contenido
o 4. Presupuestos de la expropiación forzosa
• II. El procedimiento expropiatorio
o 1. La declaración de necesidad de ocupación de bienes o
adquisición de derechos
o 2. La determinación del justiprecio
o 3. La valoración
o 4. El pago y la ocupación
o 5. Las expropiaciones de urgencia
• III. La reversión
• IV. Las expropiaciones especiales
• V. Las expropiaciones legislativas
• VI. Las expropiaciones judiciales
• VII. Bibliografía

I . LA E XP ROP I ACI ÓN FORZOS A

1. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA

Es la potestad por la que la Administración Pública puede adquirir bienes y

derechos necesarios para la satisfacción de intereses públicos o para la
realización de reformas de estructuras sociales y económicas. En rigor, la
Ley la define por sus efectos sobre el patrimonio de los ciudadanos
afectados, como cualquier forma de privación singular de la propiedad
privada o de derechos o intereses legítimos, cualesquiera que fueran las
personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente. De
esta suerte, en la expropiación forzosa no sólo entran los supuestos de
adquisición de bienes y derechos, o las reformas estructurales o sociales,
sino otras finalidades, como las ocupaciones de bienes o el puro sacrificio o
destrucción de bienes; pero, evidentemente, aquellas finalidades son las
más usuales. Y, por otra parte, las expropiaciones pueden ser no plenas,
como el caso de las ocupaciones temporales, o tener una motivación
excepcional, como en el caso de las requisas militares.

El fundamento de esta potestad expropiatoria está claro: siendo necesaria

la adquisición o sacrificio de bienes o derechos ésta debe imponerse
imperativamente, no puede dejarse a la voluntad del propietario (pensemos
por ejemplo en las fincas necesarias para construir una carretera o un
pantano). Y debe establecerse un sistema de determinación del precio del
bien o derecho expropiado, que no puede dejarse a la negociación de las
partes, porque el propietario de la finca se encontraría en una situación de

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 monopolio para fijar el precio, ya que la Administración necesita dicha finca
y solo esa finca. En los casos de adquisición de bienes o derechos, los más
frecuentes, no se trata propiamente de indemnizar al expropiado, sino de
pagar el precio justo por el bien adquirido. Y más ampliamente, en los casos
en que el bien deba ser sacrificado (por ejemplo, la matanza de animales
con peligro de contagio al resto de la cabaña nacional) se trata de reponer
al propietario en el valor de lo sacrificado.

En todo caso, no debe confundirse la potestad de expropiación forzosa con

la responsabilidad administrativa. Aquélla es una potestad, que comporta
una decisión de la Administración que persigue directamente expropiar un
bien o derecho, el artículo 1 de la LEF alude a que es una privación acordada
imperativamente y por un procedimiento formalizado; mientras que en la
responsabilidad administrativa se trata de reponer al statu quo ante el bien
o derecho dañado, cuando el titular del mismo no está obligado
jurídicamente a soportar dicho daño o lesión, o, en otro caso, a indemnizar
los perjuicios causados, pero no se ejerce una potestad dirigida
expresamente a causar dichos daños. Sin embargo, el legislador ha
empleado criterios similares para evaluar el daño causado y para determinar
el valor de los bienes expropiados; aunque la jurisprudencia, ha insistido
tradicionalmente en que en la responsabilidad administrativa siempre debe
indemnizarse el valor íntegro del daño causado, mientras que en la
expropiación la legislación ha establecido criterios que en ocasiones se
apartan del verdadero valor del bien, que sería el denominado valor de
sustitución en el mercado del bien objeto de expropiación, para modular el
quantum a pagar por la expropiación.

2. CARÁCTER CONSTITUCIONAL

Establecido por las primeras constituciones como derecho fundamental el

de propiedad privada, se hacía preciso, justificar la excepción a su plena
garantía que supone la expropiación forzosa y la necesaria compensación
económica que debía proteger al propietario expropiado. De ahí que, desde
la consagración del Estado de Derecho, la expropiación forzosa alcanzara
dimensión constitucional, consagrándose la primera regulación en el
artículo 17 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789, que tras garantizar el derecho de propiedad como un derecho
fundamental permitía su expropiación cuando la necesidad pública,
legalmente constatada, lo exija de manera evidente y bajo la condición de
una justa y previa indemnización. En términos casi idénticos se consagró en
las Constituciones de todos los Estados de Derecho el derecho de propiedad
privada y la potestad expropiatoria. La CE de 1978 regula también la
expropiación forzosa en el artículo 33.3 junto al derecho de propiedad
privada, estableciendo que:

«Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada
de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente
indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes».

Regulación constitucional de la expropiación forzosa que tiene un carácter

ambivalente, pues supone una habilitación constitucional de la potestad
expropiatoria y, al mismo tiempo, la garantía constitucional de qué causas

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 legitiman su ejercicio, así como del derecho a recibir la correspondiente
compensación económica. Sin embargo, puede observarse que respecto a la
Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano y a lo prevenido en
anteriores constituciones españolas, el artículo 33.3CE ha suprimido la
exigencia de que la indemnización tuviera carácter previo a la
materialización de la expropiación. En todo caso, la legislación de
expropiación forzosa es de competencia exclusiva del Estado (artículo
149.1.18CE).

3. ELEMENTOS

A. Sujetos

Los sujetos de la relación expropiatoria son dos, aunque pueden ser tres.

a) Expropiante: son las Entidades públicas territoriales, Estado,

Comunidades Autónomas, Provincias, Islas, y Municipios. Sólo ellas tienen
atribuida la potestad expropiatoria, no así las Administraciones
institucionales.

b) El expropiado, que es el titular del bien o derecho expropiado. Es una

cualidad ob rem, y por tanto, no cabe la expropiación por razón de la
persona, esto es la confiscación de bienes, sino que el expropiado es, en
todo caso, cualquier persona física o jurídica que fuera el titular del bien o
derecho. Lo que significa que también puede ser expropiada otra
Administración pública, con los matices que luego analizaremos al analizar
el objeto de la expropiación forzosa. Existe una especialidad cuando el
expropiado es la Iglesia católica, que no exime a la misma de la posibilidad
de expropiar sus bienes, sino que simplemente impone que se comunique
previamente al Obispo tal circunstancia a fin de que pueda, según el
Derecho canónico, desacralizar el bien de que se trate.

Por otra parte, los expropiados no son únicamente los titulares del derecho
de propiedad sobre el bien expropiado, sino también los arrendatarios e
incluso los titulares de simples intereses legítimos de valor económico, por
ejemplo los poseedores a título de dueño. Para determinar la condición de
propietario, la Administración expropiante debe atender en primer lugar a
las inscripciones registrales, si el bien estuviera inscrito, y, en su defecto,
a los demás registros administrativos en que hubiere constancia de la
condición de propietario del bien. Los demás titulares de otras situaciones
jurídicas que otorgan la condición de expropiado, deberán acreditar tal
condición ante la Administración expropiante y solicitar su participación en
el procedimiento expropiatorio.

c) El beneficiario: puede darse o no según la expropiación forzosa de que se

trate. Se define como el sujeto que representa el interés público o social
para cuya realización está autorizado a instar de la Administración
expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el bien
o derecho expropiado (artículo 3.1 REF). El beneficiario evita la
«triangulación» de la operación, eliminando una segunda transmisión que
resultaría de tener que pagar el justiprecio al expropiado la Administración
expropiante, para luego transmitir el bien adquirido por expropiación a un

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 tercero, que le reembolsaría el precio abonado. El beneficiario es así, el
adquirente de los bienes o derechos expropiados, al que corresponde el
pago de la indemnización correspondiente. Beneficiarios pueden ser en las
expropiaciones por utilidad pública, las entidades públicas y concesionarios
a los que se les reconozca tal condición. Por ejemplo, en las expropiaciones
para construir un pantano es beneficiaria la empresa hidroeléctrica
concesionaria. En el caso de las expropiaciones por interés social, los
beneficiarios son también los que adquieran el bien expropiado, pero en
ocasiones su existencia no exige que se haga cargo del pago de la
expropiación, por ejemplo, en las expropiaciones de reforma agraria, en la
que los adquirentes finales puedan ser antiguos arrendatarios de las fincas
expropiadas, que adquirirán las fincas en las condiciones que establezca la
Ley que las regula.

B. Objeto

Sólo pueden ser objeto de expropiación forzosa la propiedad privada o

derechos o intereses patrimoniales legítimos. Se excluyen, por tanto, los
derechos personales y familiares. La inclusión de los intereses patrimoniales
legítimos permite expropiar, y consiguientemente indemnizar, los supuestos
en los que existen situaciones que el Ordenamiento jurídico no configura
como derechos subjetivos, pero que tienen un contenido económico claro,
por ejemplo, la posesión, o la clientela.

No cabe la expropiación de bienes de dominio público, pues el objeto de la

expropiación es la propiedad privada; sin embargo, en el caso del dominio
público artificial, cabe su desafectación, con lo que una vez desafectado el
bien pierde su carácter demanial, y ya pueden ser expropiados al tener
carácter simplemente de bien patrimonial.

C. Causa

La causa expropiandi, son los objetivos de interés público que pueden

justificar la expropiación forzosa que están constitucionalizados en el
artículo 33 CE: la utilidad pública o el interés social. Pero no basta la simple
invocación de la utilidad pública o el interés social, para poder expropiar.
Existe reserva de ley en cuanto la concreción de la utilidad pública o el
interés social que puede legitimar la expropiación forzosa, y es la Ley la que
debe declarar formal y previamente para qué concretos fines de utilidad
pública o interés social cabe ejercer la potestad expropiatoria, aunque esta
declaración de la ley puede hacerse para categorías generales de obras,
servicios (artículo 10 LEF) o para casos precisos y concretos, por una ley
singular. Los principales supuestos de utilidad pública son la realización de
obras públicas, y todas las leyes que regulan concretos tipos de
infraestructuras incluyen como causa de utilidad pública la expropiación de
los terrenos necesarios para construirlas. Pero, también se incluyen entre
las causas de utilidad pública cualquier finalidad pública que el legislador
haya previsto como tal (por ejemplo la construcción de un acuartelamiento)
o la de los bienes que sean precisos para el funcionamiento de los servicios
públicos, en sentido amplio o general. Pero la ley puede remitir la
concreción de la causa expropiandi a simples instrumentos administrativos,
como pueden ser los planes y proyecto de obras y servicios, cuya aprobación

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 lleva implícita la causa de utilidad pública para la expropiación de los bienes
inmuebles que incluye el plan.

El interés social, fue incluido por vez primera en nuestro Ordenamiento

como causa expropiatoria por la Constitución republicana de 1931. Tiene
por finalidad fundamental la reforma de estructuras sociales y económicas,
y se ha consagrado históricamente en la legislación agraria
fundamentalmente.

La causa concreta que motiva cada expropiación forzosa debe declararse en

cada procedimiento expropiatorio (artículo 9LEF), produciéndose el efecto
que podríamos denominar de congelación de la causa expropiandi, ya que
el cambio de dicha causa después de haberse efectuado la expropiación
puede motivar la reversión del bien expropiado a su antiguo titular, que
podría recuperar el bien expropiado en los términos y con los requisitos que
luego estudiaremos.

D. Contenido

La expropiación forzosa consiste en una privación singular de bienes o

derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por
la Administración Pública. Cualquier forma de privación, dice la Ley, ya
implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o
mera cesación de su ejercicio. Por lo que mediante la expropiación la
Administración no sólo adquiere bienes, lo que es el supuesto normal, sino
que la expropiación puede consistir en la pura destrucción del bien (por
ejemplo el sacrificio de una piara de cerdos sospechosos de ser portadores
de la peste); o, por ejemplo, en la imposición de una ampliación del capital
de la empresa con expropiación del derecho de suscripción preferente de
acciones a los socios; o en el arrendamiento forzoso de fincas; o en la
imposición de una servidumbre de paso de líneas de energía eléctrica, etc.

La expropiación debe ser, en todo caso, singular: se expropian determinados

bienes o derechos, lo que diferencia la expropiación de los simples cambios
legislativos que vienen a suponer mayores limitaciones al ejercicio de las
facultades que comprende un determinado derecho. La diferencia es
importante, porque las simples limitaciones legales no deben ser
indemnizadas, y si deben serlo las expropiaciones por cuanto recaen en unas
concretas personas titulares de los bienes o derechos expropiados,
representando un sacrificio singular, no una nueva regulación que afecta a
todos los titulares de un mismo tipo de derecho. Por ejemplo, las
prohibiciones de edificación que recaen sobre determinadas franjas de las
fincas limítrofes con carreteras son limitaciones legales del derecho de
propiedad sobre esas fincas, no expropiaciones.

4. PRESUPUESTOS DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA

El primer presupuesto para el ejercicio de la potestad expropiatoria es la

exigencia de que la causa que la motiva debe estar previamente declarada
por Ley. Esta exigencia se originó por la preocupación financiera de la
operación, ya que comporta gasto, y, por tanto, el Parlamento debía
controlar estas operaciones; pero también como una garantía de los

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 derechos fundamentales de los ciudadanos, al imponer la previa
intervención del Parlamento en la determinación de los supuestos en los que
cabía ejercer la expropiación. Sin embargo, este control parlamentario tan
estricto, fue relajándose, por cuanto se permite que la propia Ley pueda
reenviar a otras normas de carácter reglamentario la determinación de la
causa concreta. Así, como hemos señalado, la habilitación para expropiar
se considera implícita en relación a las obras incluidas en planes de obras y
servicios previamente aprobados (artículo 10). En los demás casos en que la
utilidad pública es declarada genéricamente por la Ley, es preciso que en
cada caso concreto se precise la causa que motiva la expropiación por
acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que las leyes sectoriales que
habiliten para expropiar los bienes a que se refieren establezcan otra cosa
(artículo 10 LEF).

No obstante, si la causa que motiva la expropiación no está prevista

previamente en ninguna ley, la Administración Pública no puede expropiar
y sería necesario que se apruebe una Ley ad hoc, que contemple la
singularidad del caso. Así ocurrió, por ejemplo en el caso de la polémica
expropiación del holding empresarial RUMASA, cuya expropiación fue
inicialmente habilitada por un Decreto-ley.

El segundo presupuesto es que la expropiación siga el procedimiento

expropiatorio legalmente previsto. Si no se hiciera así se incurría en vía de
hecho, y el ciudadano afectado podría intimar el cese de la misma a la
Administración y si no lo atendiere acudir directamente al Juez de lo
contencioso administrativo para obligarla a que cese en dicha actividad
ilegal. El artículo 125 LEF preveía en estos casos de vía de hecho interponer
ante la jurisdicción ordinaria los interdictos de retener y recobrar (hoy
suprimidos por la LEC); pero el artículo 30 de la LJ vigente, canaliza esta
reacción a través del recurso contencioso administrativo ante el Juzgado
competente por razón del territorio en que se localizan los bienes, pudiendo
solicitarse además la adopción de las medidas cautelares procedentes para
detener de inmediato las actuaciones de vía de hecho en que incurre la
Administración.

I I . E L P ROCE DI M I EN TO E XP ROP I ATO RI O

1. LA DECLARACIÓN DE NECESIDAD DE OCUPACIÓN DE BIENES O ADQUISICIÓN

DE DERECHOS

La expropiación forzosa se inicia con la formación de una relación concreta

y detallada de los bienes necesarios para ejecutar la finalidad que motiva
la expropiación, precisando su situación física (por ejemplo, los metros que
se expropian de una finca concreta), su carácter (por ejemplo si es finca de
regadío o de secano) y su situación jurídica (inscripción en el Registro de la
Propiedad, calificación urbanística, derechos de propiedad u otros que
recaen sobre el bien). Relación que se entiende implícita en los bienes
integrados en planes de obras y servicios públicos, por cuanto los planos
técnicos de dichos planes precisan ya los bienes necesarios para ejecutar la
obra o servicio. La relación se publica en el BOE, BOP y tablón de edictos
municipal, y en los diarios de mayor difusión en la provincia (exigencia
garantista por la singularidad de los efectos que se conectan a la

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 expropiación forzosa); y se somete al trámite de información pública, por
un plazo de quince días (artículo 18 LEF), además de notificarse
individualmente a los propietarios afectados.

En este trámite procedimental, a través del escrito de alegaciones

correspondiente, los afectados pueden pedir la corrección de cuantos datos
les afecten y estén erróneamente reflejados en el expediente (por ejemplo,
se considera que la finca es de secano, cuando es de regadío); y los
afectados que se omiten en el expediente, pueden pedir su inclusión en el
mismo (por ejemplo, un arrendatario, al que no se tiene en cuenta por
considerar que la finca no está arrendada). También puede discutirse la
necesidad de expropiar determinados bienes en función del proyecto a
realizar; por ejemplo, se considera innecesario expropiar el número de
metros que señala el expediente, ya que según el artículo 15LEF debe
limitarse a lo estrictamente indispensable para el fin de la expropiación.
Puede incluso cuestionarse el trazado del proyecto que justifica la
expropiación, demostrando que otro distinto es mejor y menos costoso, por
lo que sería innecesaria la expropiación de determinados bienes. Y también
cabe que los interesados pidan a la Administración expropiante la
expropiación del resto de la finca, si la expropiación prevista era sólo parcial
y como resultado la explotación del resto no expropiado resultara
antieconómica. Sin embargo, en la práctica, la Administración utiliza
procedimientos que permiten no descender a concretar la relación
detallada de los bienes a expropiar, como en el caso de las expropiaciones
de urgencia (artículo 52.2.ª LEF) en que los bienes se entienden referidos a
proyectos, replanteos y reformados aprobados.

Recibidas las alegaciones que se presenten, se aprueba por el Delegado del

Gobierno en la Comunidad Autónoma, o el Subdelegado del Gobierno en la
Provincia la relación de bienes y derechos a expropiar y de los interesados
en el procedimiento. Contra su decisión cabe recurso de alzada ante el
Ministro competente por razón de la materia a que se refiere la
expropiación, que tendrá efectos suspensivos hasta su definitiva resolución.
El artículo 22 LEF, establecía que contra la resolución del recurso de alzada
no cabía el recurso contencioso administrativo, lo que debe considerarse
derogado por el artículo 24 CE.

2. LA DETERMINACIÓN DEL JUSTIPRECIO

El problema principal de la expropiación forzosa es la determinación del

precio que debe pagarse, que por ser de obligada aceptación para los
sujetos de la expropiación, debe sujetarse a un procedimiento legalmente
determinado, y, por ello, recibe la denominación de justiprecio, que alude
a la finalidad de encontrar el precio justo. No obstante, la Ley da la
prioridad a cualquier acuerdo entre las partes, y sólo si no se logra comienza
el procedimiento de determinación del justiprecio, aunque si el acuerdo se
logra en cualquier otro momento posterior, igualmente el acuerdo tendrá
prioridad y determinará la finalización del procedimiento para fijar el
justiprecio.

La correspondiente indemnización se contempla en el artículo 33 CE, como

la principal garantía del expropiado, la LEF. El procedimiento de

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determinación del justiprecio debe hacerse en pieza separada para cada
uno de los propietarios de bienes expropiados. Y comienza requiriendo al
propietario para formule una Hoja de Aprecio valorando el bien, que debe
ser motivada y puede ser avalada por perito. Si la Administración acepta la
valoración se produce el acuerdo; en caso contrario, la Administración
expropiante realiza su propia Hoja de Aprecio y la remite al propietario,
que puede aceptarla (produciéndose el acuerdo), o rechazarla. En este
último caso, el expediente pasa a un órgano colegiado de la Administración,
denominado Jurado provincial de expropiación, que es el que fijará el
justiprecio en vía administrativa.

El Jurado provincial de expropiación tiene una composición mixta que busca

garantizar la mayor objetividad posible. Lo preside un Magistrado, para
garantizar la máxima independencia de criterio, y se integra por un Abogado
del Estado y un funcionario de la Administración expropiante, que se
presumen personas más sensibles a los intereses de la Administración
expropiante, y por otros dos miembros más próximos a los intereses de los
particulares del sector privado afectado por la expropiación: un Notario y
un miembro de la Cámara representativa de los intereses económicos a los
que se refiere el bien expropiado. La Resolución del Jurado debe ser
motivada y fijar el justiprecio entre las cantidades fijadas por las partes, es
decir reconociendo como mínimo el valor señalado por la Administración en
su Hoja de Aprecio y como máximo el valor fijado por la Hoja de Aprecio
del expropiado.

Debe señalarse que un gran número de CCAA han creado sus propios Jurados
de Expropiación, por entender que ésta era una cuestión organizativa, a la
que no afecta el que la legislación de expropiación forzosa sea según el
artículo 149.1.18 competencia exclusiva del Estado. Estos Jurados
autonómicos tienen una composición similar a la de los Jurados de
expropiación previstos en la LEF, y sus competencias se relacionan con las
expropiaciones realizadas por las CCAA o por las Corporaciones locales, de
modo que el Jurado provincial de expropiación ha quedado relegado a las
expropiaciones estatales.

La resolución del Jurado pone fin a la vía administrativa, es susceptible, por

tanto, de recurso de reposición, con carácter facultativo, y, en todo caso,
de recurso contencioso administrativo, siendo los Tribunales de lo
contencioso administrativa quienes fijarán definitivamente el justiprecio si
se llega a esta vía jurisdiccional. No obstante, si quien discrepase de la
valoración dada por el Jurado fuera la Administración expropiante, al ser el
Jurado un órgano administrativo de la Administración estatal, sólo cabría la
declaración de lesividad para acudir a la vía contencioso administrativa, si
la expropiación fuera estatal. Declaración de lesividad que no cabría si el
proceso judicial se hubiese iniciado por el expropiado, al haber situación de
litispendencia, o hubiese sido ya resuelto por sentencia, en virtud de la
teoría de cosa juzgada.

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3. LA VALORACIÓN

Los bienes deben valorase conforme al valor que tuvieran en el momento

de iniciarse el expediente de justiprecio, con exclusión de las eventuales
plusvalías que pudieran derivarse de la obra a realizar que motivó la
expropiación. Las mejoras que hubiera realizado el propietario con
posterioridad al inicio del expediente expropiatorio sólo se toman en cuenta
si fueran indispensables para conservar el bien. La Ley obliga a tener en
cuenta todas las partidas que conforman el valor objetivo del bien en el
momento de iniciarse el expediente de expropiación, por ejemplo los
perjuicios derivados de la minoración de la finca como resultado de su
expropiación parcial, o los perjuicios derivados directamente de la
expropiación (por ejemplo, todos los que se enumeran en el artículo 89, en
la expropiación que da lugar al traslado de poblaciones). Y, para evitar, la
alegación de simples valores afectivos, cargados de subjetivismo, la Ley
impone el aumento del valor hallado en 5% como premio de afección en
todos los casos (artículo 47).

La LEF de 1954, que está vigente, establecía separadamente los criterios a

tener en cuenta para valorar el bien, según la clase de bien de que se
tratara. Diferenciaba por tanto los criterios para valorar los solares, los
edificios, las fincas rústicas, las acciones, las concesiones administrativas,
las cosechas. En estas reglas de valoración utilizaba, en muchos supuestos,
medias aritméticas entre la valoración fiscal de los bienes a expropiar y el
valor de mercado; pero en su artículo 43 permitía que la valoración se
hiciera por los criterios que se juzgaran más adecuados si se estimaba que
aplicando los criterios legales resultaba un valor diverso del real, lo que era
casi aritméticamente una consecuencia obligada en la mayoría de los casos
en que se pretendían utilizar las citadas medias aritméticas. Por ello, los
Jurados de Expropiación y los Tribunales de Justicia terminaron por aplicar
directamente este precepto por considerar que el justiprecio debe ser el
valor de mercado o el valor de sustitución del bien expropiado, y la
jurisprudencia estimó que los valores fiscales debían ser considerados, en
todo caso, como valores mínimos de los bienes expropiados.

Sin embargo, la LS de 2007 y el TRLS de 2008 excluyen la aplicación de la

LEF en el caso de las expropiaciones de bienes inmuebles, que deberá
atenerse en todo caso a los criterios de valoración que fija dicha Ley,
derogando expresamente los artículos 38 y 39 y 42 LEF, es decir todas las
valoraciones referidas a la expropiación de los distintos tipos de suelo,
cualquiera que sea su finalidad y la legislación que la regule se regulan por
la legislación urbanística. El TRLS diferencia los criterios generales de
valoración de bienes inmuebles (artículo 22), de la valoración del suelo rural
(artículo 23) y del suelo urbanizado (artículo 24). En las fincas rurales, los
terrenos se tasarán mediante la capitalización de la renta real o potencial
de su explotación, la que sea superior; las edificaciones se tasarán con
independencia del suelo por el método de coste de reposición, y las
plantaciones y sembrados se valorarán también separadamente por los
criterios de la LEF y la Ley de Arrendamiento rústicos (artículo 23). En el
suelo urbanizado sin edificación o con edificación ilegal se aplicará el
método residual estático, descontando el valor de los deberes y cargas a las
que deba hacer frente; y si cuentan con edificación se aplicará el valor

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superior de los dos siguientes: el que resulte del método de comparación o
el que resulte del método residual estático, aplicado exclusivamente al
suelo, sin consideración a lo construido (artículo 24).

La LEF establece las reglas valoración en el caso de expropiaciones de

acciones, obligaciones u otras modalidades de participación en el capital de
sociedades, en las que el valor se determinará por la media aritmética entre
la cotización media en el año anterior a la expropiación, la capitalización
al tipo de interés legal del beneficio obtenido en los tres ejercicios
anteriores y el valor teórico de los títulos expropiados, entendiendo por tal
la diferencia entre el activo real de la empresa y el pasivo exigible en el
último balance aprobado (artículo 40 LEF). Estas reglas no se aplican si la
expropiación sólo alcanza al local en que se desarrollan las actividades de
la empresa, lo que supone que la empresa como tal no se expropia, pero
deben indemnizarse los perjuicios que se irroguen por el traslado forzoso de
la empresa a otro local, y, desde luego, debe fijarse el justiprecio del local.

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EL PAGO Y LA OCUPACIÓN

Una vez determinado el justiprecio por el Jurado de Expropiación, la

Administración expropiante debe abonarlo en el plazo de seis meses, incluso
en los casos en que se hubiera interpuesto recurso contencioso
administrativo. El pago está exento de toda clase de impuestos y gastos
(artículo 49 LEF). Y si rehúsa el cobro se deposita en la Caja General de
Depósitos. La Ley establece diversas técnicas para castigar las demoras en
la fijación del justiprecio y en el abono del mismo. El Justiprecio genera
interés legal, que es fijado en la Ley de Presupuestos para cada anualidad,
si no existe resolución del Jurado en los seis meses siguientes desde la
iniciación del expediente, sin necesidad de reclamarlo (interpellatio). El
dies a quo para el cómputo del plazo de los seis meses es de la iniciación
del expediente expropiatorio y el dies ad quem, el de la resolución del
Jurado. A partir de la resolución del Jurado (dies a quo) el justiprecio debe
abonarse en el plazo de seis meses incrementándose desde el vencimiento
de ese plazo en el interés legal del dinero. Es decir, se producen dos
períodos sucesivos de seis meses que generan los correspondientes
intereses, uno que penaliza la falta de resolución del Jurado (artículo 56
LEF) y otro que penaliza la demora en el pago del justiprecio ya establecido
(artículo 57 LEF).

Y si no se abona en el plazo de dos años habrá lugar a la retasación (artículo

58 LEF), esto es a una nueva valoración del bien expropiado. La retasación
debe solicitarse de forma expresa antes de recibir el justiprecio fijado de
la expropiación original.

Una vez abonado el justiprecio, la Administración puede ocupar el bien

expropiado. El pago y la ocupación requieren la correspondiente Acta, que
servirá de título inscribible en el Registro de la propiedad o demás Registros.

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5. LAS EXPROPIACIONES DE URGENCIA

En sustancia este procedimiento, permite realizar la ocupación sin tener

que desembolsar previamente el total de justiprecio y, consiguientemente,
sin tener que esperar a que se resuelvan definitivamente los posibles
recursos que se entablen frente a cada expropiación forzosa. Este
procedimiento es el que se utiliza usualmente, pese a su carácter
excepcional, según dispone el artículo 52 LEF. La urgencia debe ser
declarada por el Gobierno o el Consejo de Gobierno de las CCAA y el acuerdo
conlleva la declaración de la necesidad de ocupación de los bienes. El
Acuerdo se publica de la misma forma que en el procedimiento general y se
notifica a los interesados, debe estar debidamente motivado y es
susceptible de recurso contencioso-administrativo (SSTS 13-04-2003; 30-11-
2004 y 25-01-2012), pudiendo los tribunales anular los acuerdos de
declaración de urgencia y obligando a la Administración expropiante a seguir
el procedimiento general, si la ausencia no está debidamente justificada.

Seguidamente, se procede a levantar acta descriptiva de la situación de los

bienes, y a la vista del Acta la Administración formula las Hojas de depósito
previo a la ocupación, que se valora por la capitalización al interés legal del
líquido imponible, declarado a efectos tributarios en los dos años
anteriores, aumentado en un 20 por 100 en el caso de las propiedades
amillaradas. A este valor se le suma el importe de perjuicios derivados de
la rápida ocupación, como los gastos de mudanza, las cosechas pendientes
y otras debidamente justificadas. Esta cantidad se paga al propietario o si
se rehúsa el pago se consigna en la Caja General de Depósitos. Y como este
valor es muy inferior al que realmente le corresponde, porque sólo se tienen
en cuenta valores fiscales, con posterioridad se sigue el procedimiento
general de determinación del justiprecio. Pero como formalmente se ha
realizado ya un pago, el bien expropiado se puede ocupar por la
Administración expropiante, por cuanto debe recordarse que la LEF sigue
exigiendo el previo pago para ocupar el bien, aunque realmente lo pagado
es una parte, normalmente ínfima, del justiprecio final. Y ésta es la razón
de la desmedida utilización de este procedimiento, las expropiaciones no
sólo son más rápidas, sino que los pagos iniciales, son mucho más baratos.
Es decir, en este procedimiento se produce una inversión real de los
trámites para fijar el justiprecio y ocupar el bien. Primero se ocupa y luego
se fija el justiprecio real de la expropiación, en muchas ocasiones muchos
años después de la ocupación; aunque formalmente se justifique que se ha
pagado un precio determinado sólo con valores fiscales antes de ocupar el
bien.

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I I I . LA RE VE RSI ÓN

Es un derecho del expropiado o sus herederos, vinculado a la «congelación»

de la causa en la expropiación forzosa, por lo que sólo surge si se modifica
el destino del bien expropiado. Este derecho se mantuvo inalterado desde
el Siglo XIX hasta finales del XX, y se consideró una garantía sustancial del
titulas del derecho de propiedad expropiado, hasta el punto de entenderlo
integrado en el artículo 33.3 CE. Sin embargo, la STC 67/1988 (RTC 1988,
67) lo consideró un derecho de configuración legal, abriendo la puerta para
que el legislador regulase dicho derecho permitiendo su supresión en
determinadas circunstancias. De ahí que la Ley de Ordenación de la
Edificación (1999) modificara sustancialmente el artículo 54 LEF en una
Disposición Adicional, y que otras leyes anteriores hubieran establecido una
regulación diversa a la de la LEF para la reversión de bienes expropiados por
razones urbanísticas (artículo 75 de la Ley del Suelo de 1990, recogido en el
TRLS de 1992 y artículo 40 LS 1998).

El derecho de reversión, con la reducción de su contenido ya mencionada,

es un derecho real, que prima sobre cualquier inscripción registral de un
tercero adquirente de buena fe (artículo 69 REF). La legislación vigente,
que reconoce el derecho de reversión, lo niega en el caso de que
simultáneamente a la desafectación del bien (que justificaría la reversión)
se acuerde una nueva afectación que justifique la expropiación. Y tampoco
se admite la reversión, cuando la afectación del bien a la causa que motivo
la expropiación o a otra declarada de utilidad pública o interés social se
hubiere prolongado durante diez años (ocho en las expropiaciones

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urbanísticas, incluida la formación del Patrimonio municipal del suelo). Esta
última exclusión por el mero transcurso del tiempo del derecho de reversión
reduce extraordinariamente la posibilidad de ejercerlo y afecta a las
garantías fundamentales de la expropiación como negocio causal que es.

En los demás supuestos en que las dos exclusiones analizadas no se dan, el

derecho de reversión surge en el caso de no ejecutarse la obra o
establecerse el servicio que motivó la expropiación, si hubiera partes
sobrantes tras realizar la obra, o cuando desapareciese la afectación
original o desistiese de realizar la obra o implantar el servicio. En estos
casos, la Administración Pública debe notificar al expropiado o sus
causahabientes tal circunstancia, para que puedan solicitar la reversión en
el plazo de tres meses desde dicha notificación. No obstante, también podrá
solicitarse la reversión sin mediar comunicación de la Administración,
habiendo causa que dé derecho a ella, siempre que no hayan transcurridos
20 años desde la ocupación del bien, en los casos en que se hubiera
producido exceso en la expropiación, o se hubiere desafectado el bien
expropiado; y también podrá solicitarla sin notificación previa de la
Administración si hubieren transcurrido cinco años desde la ocupación del
bien si la obra no se ha iniciado o el servicio no se ha instalado, o si iniciadas
las obras o la instalación del servicio se suspendieran durante más de dos
años. La imposibilidad de ejercer la reversión pasados más de 20 años,
supone una vez más, una desaparición del derecho que no tiene justificación
atendido el carácter causal de la expropiación.

Lógicamente si se llega a ejercer el derecho de reversión, el reversionista

viene obligado previamente a devolver el justiprecio cobrado, actualizado
con el índice de precios al consumo (artículo 55 LEF). Pero si hay un
incremento objetivo de valor por mejoras en el bien a revertir, o por
plusvalías derivadas de un cambio de calificación jurídica (normalmente
urbanística), o hubiera experimentado un menoscabo de su valor, debe
procederse a nueva valoración según los criterios generales (artículo 55.2
LEF). El pago por el reversionista deberá realizarse en el plazo de tres meses
desde la determinación del precio a abonar, y en otro caso el ejercicio del
derecho de reversión incurrirá en caducidad. Sólo tras dicho pago o
consignación en la Caja General de Depósitos, si se hubiere rehusado el
cobro, se podrá proceder a la toma de posesión del bien.

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I V. LAS E XP ROP I A CI ON E S E SP E CI ALE S

El procedimiento general para el ejercicio de la potestad expropiatoria es

el descrito en los apartados anteriores, y en él se contienen las garantías
sustanciales que deben rodear a la expropiación forzosa; pero la propia ley
establece las que denomina expropiaciones especiales, que en realidad son
modificaciones de algún trámite o la toma en consideración de alguna
circunstancia que se inserta en el régimen general del procedimiento
expropiatorio. La propia LEF regula algunas de estas expropiaciones
especiales que pasamos a analizar:

a) Expropiación por zonas o grupos de bienes. La singularidad de esta

expropiación deriva de la gran cantidad de bienes que deben expropiarse,
el artículo 59 LEF, se refiere a grandes zonas o serie de bienes susceptibles
de una consideración de conjunto; por ejemplo, la construcción de un
pantano. En estos casos, el procedimiento se desdobla en dos fases: en la
primera se clasificarán los bienes a expropiar en grupos, para los que se
señalarán unos precios máximos y mínimos; y en la segunda, se valorará
cada bien a expropiar dentro de los márgenes fijados para el grupo en el
que se encuadra el bien.

La aplicación de este sistema requiere su aprobación por Decreto del

Consejo de Ministros, con el que se entenderá cumplida la declaración de
necesidad de ocupación de los bienes comprendidos en el proyecto a
realizar y sus reformados posteriores (artículo 60 LEF). La aprobación del
cuadro de precios máximos y mínimos debe ser objeto de información
pública por plazo de un mes, y notificada individualmente a los propietarios
afectados. Recibidos oportunos escritos de alegaciones, la Administración
expropiante aprobará definitivamente dicho cuadro de precios. Debiéndose
fijar la valoración entre los precios mínimos y máximos fijados para cada
grupo de bienes.

En la segunda fase, se formulará hoja de aprecio individualizada por la

Administración para cada bien a expropiar, y si se rechaza se seguirá el
procedimiento general, con la consiguiente Hoja de Aprecio del titular del
bien, y, en su caso, resolución del Jurado Provincial de Expropiación, y
posterior recurso contencioso-administrativo.

b) Expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad. Es

un supuesto de expropiación-sanción, que se concreta en privar del derecho
de propiedad a quien incumple los deberes a que está sujeta, dando
oportunidad a que un nuevo propietario los cumpla. La aplicación de este
sistema expropiatorio requiere como presupuesto previo que una ley
establezca tal posibilidad para tipos de bienes en concreto (artículo 71 LEF),
y que en el plazo fijado se haya incumplido total o sustancialmente las
obligaciones establecidas. Beneficiario de esta expropiación será el nuevo
propietario, sobre el que pesarán las mismas obligaciones que recaían sobre
el propietario expropiado. Para determinar quién puede ser beneficiario, si
no se estableciera este derecho por la Ley, la Administración podrá realizar
una subasta (artículo 75 LEF).

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c) Expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico. En
este procedimiento el Jurado provincial de expropiación se sustituye por
una Comisión compuesta por expertos en la valoración del tipo de bien de
que se trate, siendo esta la única especialidad. Por su parte, el Estado puede
ejercer un derecho de tanteo y el retracto sobre la adquisición del bien,
abonado el precio que se fije en la expropiación.

d) Expropiación por Entidades locales. Cuya única especialidad es la

incorporación de un técnico de la entidad local, o designado por ésta, al
Jurado, en sustitución del funcionario técnico estatal.

e) Expropiación que da lugar al traslado de poblaciones. Originariamente el

legislador tenía en mente los supuestos de construcción de pantanos o
grandes instalaciones industriales que hicieran preciso expropiar las tierras
de todo un núcleo de población, a los que se les garantizaba el derecho a
percibir una indemnización por los perjuicios que ocasiones el traslado, y el
derecho a ser trasladados a terrenos de características similares a los
expropiados (artículo 88 LEF). La finalidad confesada era, por tanto, el
traslado del núcleo de población afectado por la expropiación. Por ello, el
artículo 88 LEF enumera una larga lista de perjuicios indemnizables: cambio
forzoso de residencia; gastos de viaje por traslado familiar; transporte de
ajuar y elementos de trabajo; jornales perdidos durante el traslado;
reducción del patrimonio familiar, por mermas en la producción
agropecuaria o reducción de la superficie de cultivo bien como propietario,
arrendatario, o de los derechos que tenía sobre bienes comunales
afectados; quebrantos por interrupción de actividades profesionales,
comerciales y manuales ejercidas personalmente por el interesado.
Enumeración que debe entenderse a título ejemplificativo (GARCÍA DE
ENTERRÍA).

La especialidad de esta expropiación consiste en que deben fijarse los tipos

de indemnización, que aprueba el Consejo de Ministros, previo dictamen del
Consejo de Estado, a propuesta de una Comisión cuya composición fija el
REF. Una vez establecidos los tipos, cada afectado debe solicitar la
indemnización a que tiene derecho, que será resuelta por la citada
Comisión. Y finalmente, por el órgano competente, que debe considerarse
es el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, rural y
marino, se procederá a la adjudicación de las nuevas fincas a los que se
trasladan los expropiados que así lo soliciten.

f) Expropiación por causa de colonización o de obras públicas. Para las

primeras la LEF se remite a la legislación especial agraria, ha tenido una
continuidad en la legislación agraria de las Comunidades Autónomas,
particularmente, Andalucía en su Ley de Reforma Agraria de 1984 y
Extremadura en su Ley de la Dehesa de 1986.

Para las segundas, el artículo 98 LEF dispone la sustitución de la figura del

Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma o del Subdelegado en la
Provincia, por los Ingenieros Jefes de los Servicios respectivos, en el
ejercicio de las competencias que la LEF atribuye a aquéllos.

g) Expropiaciones por razones de defensa nacional. Estas expropiaciones

deben tramitarse por el procedimiento de urgencia previsto en el artículo

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 52 y 53 LEF. El técnico funcionario será sustituido por un técnico militar y
toda la tramitación corresponderá a la Administración militar.

Dentro de estas expropiaciones se regulan también, separadamente, las

requisas militares. Son expropiaciones que en tiempo de guerra o de
movilización que no sea para maniobras permite a la autoridad militar
utilizar toda clase de bienes, alojamientos, prestaciones personales y en
general cuanto sirva a los fines militares. Si no se da el supuesto de guerra
ni de movilización sólo podrán ser objeto de requisa: el alojamiento de
personas o ganado; cuanto sea necesario para la asistencia de enfermos o
heridos, y los suministros de alimentación de combustible o de energía y los
medios de transporte. Sin que la duración máxima de la requisa pueda durar
más de 24 horas.

Las requisas serán indemnizables por el importe del servicio prestado, el

valor de lo requisado o daños causados. El importe de la indemnización se
fijará por la Comisión central o provinciales de Valoraciones de requisas El
pago debe realizarse a los tres meses devengando desde esa fecha el interés
legal.

V. LAS E XP ROP I AC I ON E S LE GI SLATI V AS

Como hemos señalado, la ley interviene siempre en el ejercicio de la

potestad expropiatoria por la Administración, en cuanto debe establecer
con carácter previo las causas que pueden motivar la expropiación forzosa.
No nos referimos ahora a este tema, sino a los casos en los que la propia ley
expropia bienes o derechos de los particulares, lo que puede suceder en dos
casos:

a) La expropiación por una ley singular, que expresa la causa expropiandi

ha sido admitida en nuestro Ordenamiento por el TC al enjuiciar el Decreto
ley de 23 febrero 1983 (luego tramitado como Ley de 29 junio 1983) de
expropiación de las acciones de las empresas del holding RUMASA. Tal
solución está expresamente excluida por la Constitución alemana, pero en
España se admitió por el TC en S. 2 diciembre 1983, a la que siguieron otras
sobre el mismo caso RUMASA. Posteriormente, la STC de 3 de marzo de 2005
matizó que este tipo de expropiaciones legislativas debía ser excepcional y
sólo sería admisible si la ley brindaba una tutela materialmente equivalente
a la que se dispensa en las expropiaciones administrativas, y al no darse el
supuesto en el caso que analizaba la sentencia anuló la ley autonómica
expropiatoria encausada.

b) La expropiación por una ley general, que declaraba expropiados derechos

de propiedad privada sobre bienes que pasaban a considerarse de dominio
público. Fue el caso de la Ley de Aguas de 1985 y de la Ley de Costas de
1988. En ambos casos el TC avaló las expropiaciones que estas leyes
realizaban al considerar que la propia ley establecía en sus disposiciones
transitorias indemnizaciones razonables por la pérdida de la propiedad
privada expropiada, y advirtiendo que de no haberlo hecho así hubieran sido
declaradas inconstitucionales por violación en este punto del artículo 33 CE
(STC de 29 de noviembre de 1988).

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VI . LAS E XP ROP I A CI ON E S JU DI CI ALE S

Las privaciones de derechos o enajenaciones forzosas que llevan a cabo los

Jueces no tienen, en ningún caso, la naturaleza propia de expropiaciones
en sentido formal. El Juez se limita a desapoderar con carácter forzoso de
un bien como consecuencia y en ejecución de una Sentencia previa, bien
con objeto de reintegrar dicho bien a su legítimo titular declarado como tal
tras la correspondiente controversia procesal, bien como único
procedimiento para hacer efectivo un derecho asimismo declarado (la
satisfacción del crédito del acreedor con la venta forzosa de bienes del
deudor).

Las actuaciones judiciales y, en concreto, los fallos judiciales firmes pueden

dar lugar, por contra, a verdaderas expropiaciones. Así se contempla en el
art. 18.2 LoPJ, a tenor del cual: “Sólo por causa de utilidad pública o interés
social, declarada por el Gobierno, podrán expropiarse los derechos
reconocidos frente a la Administración pública en una Sentencia firme,
antes de su ejecución. En este caso, el Juez o Tribunal al que corresponda
la ejecución será el único competente para señalar por vía incidental la
correspondiente indemnización” (el art. 105.3 LJCA precisa las causas de
utilidad pública o interés social a que se refiere el anterior precepto,
ampliando la posibilidad de su apreciación, en un caso, a los Consejos de
Gobierno de las CCAA). El supuesto aquí contemplado responde de lleno a
la institución expropiatoria, sólo que aplicada a derechos que cuentan con
un título judicial. La expropiación la realiza la AP, por más que la fijación
de la indemnización –por excepción, al afectar aquélla a la ejecución de lo
ya juzgado– corresponda al Juez o Tribunal competente (así como la
comprobación, en un caso, de la causa apreciada), circunstancia que no es
suficiente para desnaturalizar aquélla.

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