Casos de estudio en Asociaciones

Público-Privadas en América Latina

y el Caribe
Vicepresidencia de Países
Planta de tratamiento de aguas residuales
Atotonilco (México)

Ancor Suárez Alemán DOCUMENTO PARA

DISCUSIÓN Nº
Carolina Lembo
IDB-DP-00671
José Yitani Ríos
Daniel Vieitez
Gastón Astesiano
Julio Franco Corzo

Mayo 2019
Casos de estudio en Asociaciones
Público-Privadas en América Latina
y el Caribe

Planta de tratamiento de aguas residuales Atotonilco

(México)

Ancor Suárez Alemán

Carolina Lembo
José Yitani Ríos
Daniel Vieitez
Gastón Astesiano
Julio Franco Corzo
Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe: Casos de Estudio

Los casos presentados dentro de la serie de casos de estudio en Asociaciones Público-Privadas en América Latina
y el Caribe, tienen el propósito de presentar situaciones y lecciones aprendidas con fines pedagógicos y para dar
a conocer a una audiencia amplia la experiencia de la región en el desarrollo de infraestructura y la provisión de
servicios mediante esquemas de asociaciones público-privada (APP). Esta serie es producto del trabajo del
equipo APP del Banco Interamericano de Desarrollo del BID, liderado por Gastón Astesiano. La coordinación de
los casos ha sido realizada por Carolina Lembo, Ancor Suárez Alemán, y José Yitani Ríos, especialistas del BID, en
colaboración con Julio Franco Corzo de IEXE Editorial para la adaptación, edición, diseño, y diagramación de
contenidos. Los casos se desarrollan exclusivamente como base para el debate, análisis y reflexión de las
experiencias y no pretenden servir de garantía, fuente de información primaria ni como ejemplo de gestión eficaz
o ineficaz.

Los coordinadores agradecen la colaboración para la edición y revisión de contenidos de los casos de esta serie a
las siguientes personas: Marcos Siqueira, Daniel Vieitez, Ignacio Astorga, Manuel Rodriguez Porcel, Natalia Ariza,
Paula Castillo, Mauricio Bayona, Lucio Javier Garcia Merino, Xavier Vidal, Fernando Pieroni, y Luiz Francisco Vasco
de Toledo.

Copyright©2019 Banco Interamericano de Desarrollo.

Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-No Comercial-Sin Obras
Derivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode) y puede ser
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Las opiniones expresadas en esta publicación se relacionan exclusivamente con la visión de sus autores y no
necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de su Gerencia Ejecutiva, ni de
los países que lo representan.

Este caso ha sido desarrollado exclusivamente como base para el debate, estudio y para el análisis de lecciones aprendidas.
Los casos no pretenden servir de garantía, fuente de información primaria ni como ejemplo de gestión eficaz o ineficaz, no
refleja ningún juicio de valor, validación o apoyo por parte del BID.
Asociaciones Público-Privadas
en América Latina y el Caribe

Autores

Ancor Suárez Alemán

Carolina Lembo
José Yitani Ríos
Daniel Vieitez
Gastón Astesiano
Julio Franco Corzo

Inter-American
Development Bank
 Índice
Resumen Ejecutivo del Proyecto 7

Información Técnica 8

¿Por qué es Relevante este Proyecto? 9

¿Por qué hacer uso del modelo APP? 14

La PTAR Atotonilco 15
Actividades a cargo del inversionista proveedor 17
Estructuración del proyecto 22

Matriz de Riesgos 25

¿Cómo Participaron los Involucrados? 26

¿Qué retos enfrentó el proyecto? 28

¿Cómo lo Recibió la Sociedad? 30

¿Qué Resultados se esperan? 31

¿Qué Lecciones se Aprendieron? 32

Referencias Bibliográficas 34
 Caso de Estudio

Resumen Ejecutivo del Proyecto

La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) Atotonilco es un proyecto
estructurado mediante un modelo de Asociación Público-Privada (APP) y forma
parte del “Programa de Sustentabilidad Hídrica del Valle de México”, un plan integral
de abastecimiento, distribución y saneamiento de las aguas residuales de la Ciudad
de México. Está ubicada dentro del Municipio de Atotonilco de Tula, 75 km al norte de
la Ciudad de México. Su construcción inició en 2010, y las operaciones en diciembre
de 2017. Es considerada la PTAR más grande del mundo construida en una sola fase
y la tercera en capacidad de tratamiento.1

Desde el siglo XIX, las aguas residuales de la Ciudad de México eran enviadas sin
tratamiento al valle del Mezquital, donde se ubica actualmente el proyecto, para
el riego agrícola de más de 80 mil hectáreas, siendo parte indispensable de una
sólida industria que produce hortalizas y granos para consumo humano y animal;
pero al mismo tiempo, provocaba contaminación ambiental y problemas de salud a
miles de personas. Cabe señalar que más del 60% de las aguas residuales que se
generan en la República Mexicana, provienen de la zona metropolitana de la Ciudad
de México.

Por estas razones, se decidió construir una planta en una superficie de 160
hectáreas, la cual limpia las aguas residuales de más de 12 millones de personas,
aporta beneficios directos a más de 700 mil habitantes en el Valle del Mezquital
(300,000 habitan directamente en las zonas de riego) y posibilita la siembra de
cultivos que anteriormente estaban restringidos por ser regados con aguas negras.
Por otro lado, reduce el costo de las enfermedades ocasionadas por el agua y brinda
beneficios ambientales, como la recarga de los mantos acuíferos y la generación de
energía eléctrica para su auto consumo.

La planta es capaz de eliminar organismos patógenos del agua, conservando

los nutrientes necesarios para el riego agrícola, lo cual es indispensable para el
sustento de los agricultores de la zona. El proyecto ha sido reconocido por diversas
instituciones a nivel mundial, por su sofisticación tecnológica, su estructuración
financiera, su impacto social y su nivel de replicabilidad.2

1 
Aguas Tratadas del Valle de México. Presentación. Conagua. Septiembre de 2012. Página 85.
2 
BID, 2016 Infrastructure 360º Awards. Portal iagua.es. 7 de marzo de 2011 y 13 de mayo de 2013. Prensa.

7 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

 Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

Información Técnica
Sector Púbico Sector Privado

Gobierno Federal de México, a través de la Comisión Nacional

Consorcio Aguas Tratadas del Valle de México:
del Agua (CONAGUA), la Secretaría de Medio Ambiente y
Promotora de Desarrollo de América Latina (IDEAL) –
Recursos Naturales (SEMARNAT), el Fondo Nacional de
40.8%
Infraestructura (FONADIN) y la Secretaría de Hacienda y
Atlatec (Mitsui & Co y Toyo Engineering) – 24.26%
Actores Crédito Público, (SHCP).
Acciona Agua – 24.26%
involucrados: Banca de desarrollo del Gobierno Federal de México
Controladora de Operaciones de Infraestructura (ICA) –
(Banobras).
10.2%
Gerencia Externa y Asesoría: Lockwood Greene de México,
Desarrollo y Construcciones Urbanas – 0.479%
Consultoría Integral en Ingeniería, CH2M Hill International,
Green Gas Pioneer Crossing Energy – 0.001%
Thompson & Knight, White & Case y Deloitte.

Sector Organismo con- Plazo del Contrato APP/CPS

Ubicación Agua - tratante 25 años: 93 meses de construcción y 207 meses de
75 km al norte de la Cd. de México Saneamiento CONAGUA operación y mantenimiento

Prestación de Servicios de Tratamiento de Aguas Residuales, que incluye el

Tipo de APP desde el punto de vista funcional diseño, construcción, equipamiento electromecánico, pruebas, operación,
mantenimiento y transferencia (DBOT).

No tarifable. La contraprestación que recibe el inversionista proveedor por el

Tipo de APP desde el punto de vista de su fondeo servicio proporcionado al gobierno, proviene de recursos presupuestales de la
CONAGUA quien es el ente contratante.

Objetivo
Sanear el 60% de las aguas residuales generadas en el Valle de México; impulsar el riego con aguas residuales tratadas en más de
80 mil hectáreas en el Valle de Tula, incrementando su potencial agrícola; sanear los cuerpos y cauces superficiales que reciben aguas
residuales y, mejorar las condiciones sanitarias de más de 300 mil personas que viven en zonas de riego.

Componentes del proyecto (infraestructura de apoyo para la prestación de servicio)

PTAR equipada con: captación y obra de toma, pretratamiento, tren de proceso convencional, procesos de tratamiento biológico y
desinfección, tratamiento físico-químico, tren de procesos químicos, tren de tratamiento de lodos, almacenamiento de biogás, planta
de generación de energía eléctrica utilizando el biogás (la planta consume la energía que produce), sistema de control de olores,
construcción de vialidades, edificios para operación, almacenamiento y obras de abastecimiento hidráulico.

Estado actual: En operación desde el 1 de diciembre de 2017

Inversión pública - 49%

US$ 386 millones Inversión privada - 51%
Esquema de El gobierno federal otorgó una subvención de capital a US$ 402 millones
financiamiento través del FONADIN. 39% con capital de riesgo del inversionista proveedor.
Se creó un fideicomiso con Banobras, el cual administra 61% a través de un crédito otorgado por Banobras.
los recursos del proyecto.

Costo de Construcción Tiempo de Construcción

Presupuesto Costo Final Previsto Real

US$ 789 millones US $787 millones.3 3 años 8 años

Limpieza y tratamiento de las aguas residuales de la

Beneficios Esperados5
Ciudad de México4
Resultados
El agua tratada en la planta no tiene contaminantes
biológicos o químicos y contiene suficientes nutrientes para
el riego.
Disminución en la incidencia de enfermedades causadas
Sin Proyecto Con Proyecto
por aguas residuales, en la contaminación de ríos y
11.3% Hasta 60%
manantiales y en el deterioro del paisaje.
Reducción de emisión de gases de efecto invernadero, la
planta genera su propia energía.
Diversificación de cultivos y re utilización de lodos.

Fuentes: CONAGUA. Septiembre de 2012 y 2018 y Harvard University. 2016.

3 
Se utiliza un tipo de cambio USD/MXN: 12.7948, del 7 de enero de 2010, para el presupuesto y el costo final. El peso
mexicano se depreció 56% en relación al USD entre esa fecha y mediados de 2018, por lo que los montos del proyecto
pueden variar, dependiendo de la fuente consultada.
4 
Harvard Univeristy. 2016. Página 6 y CONAGUA. 2018. Páginas 228 y 229.
5 
Harvard University. 2016. Páginas 1 a 6.

8
 Caso de Estudio

¿Por qué es Relevante este Proyecto?

La Zona Metropolitana del Valle de México tiene características únicas, al ser una
de las concentraciones urbanas más grandes del mundo ubicada en una cuenca
cerrada, sobre lo que originalmente fue un sistema lacunario integrado por los lagos
Texcoco, Xaltocan, Zumpango, Xochimilco y Chalco. En época de lluvias, la cuenca
se convertía en un solo lago de 2,000 km2 de superficie, esta condición es la causa
de las periódicas inundaciones que desde la fundación de Tenochtitlán han tenido
que enfrentar sus habitantes.

Desde el Virreinato y tiempos más recientes, se abrieron salidas artificiales a la

cuenca. En los siglos XVII y XVIII, se realizó el tajo de Nochistongo; en 1900 entró
en servicio el Gran Canal, para el cual se construyó el primer túnel de Tequisquiac;
y en 1962 y 1975, los emisores del Poniente y el Central, respectivamente.

Estas obras, construidas con la finalidad de desalojar las aguas residuales

y pluviales fuera de la cuenca, han permitido controlar, hasta cierto punto, las
inundaciones del Valle, hoy densamente poblado.

En la actualidad, su capacidad es insuficiente y presenta serios problemas. En

1975, cuando la población de la zona metropolitana era de 10 millones de habitantes,
la capacidad de desalojo era de 280 m3 por segundo; hoy, ésta se ha reducido a
sólo 165, con casi el doble de población.

Además, el Emisor Central, diseñado para manejar agua de lluvia en los picos
y recibir mantenimiento en el estiaje, ha operado durante más de 15 años fuera
de sus variables de diseño, ya que se utiliza sin interrupción para desalojar las
aguas residuales de la ciudad, situación que ha provocado un desgaste acelerado e
impedido su mantenimiento. Hoy en día, la posibilidad tde obstruirse y presentar una
falla, es un riesgo latente para la Ciudad de México y su zona conurbada, situación
que motivó su atención inmediata.

La construcción del Túnel Emisor Oriente (TEO), actualmente en ejecución, está

concebido para ampliar la capacidad del sistema de drenaje en temporada de lluvias.
Este emisor funcionará de manera simultánea al drenaje profundo actual y en época
de sequias, de forma alternada para su mantenimiento. Con esta obra, de 60 km y
capacidad de desalojo de 120 m3 por segundo, se evitará el riesgo de inundaciones
en la ciudad.

9 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

Asimismo, la demanda de agua en la ciudad ha crecido a la par de su población, y

si bien el abastecimiento actual de 63 m3 por segundo para uso urbano es suficiente
para más de 19 millones de habitantes que viven en la región, este suministro
representa un gran costo como: la sobre explotación de los mantos acuíferos,
condición que no sólo pone en riesgo la principal fuente de abastecimiento, sino que
presenta uno de los problemas más serios, el hundimiento del suelo en todo el Valle
de México de manera gradual e ininterrumpida.

El proyecto de la PTAR Atotonilco tiene como principal propósito el solucionar los

problemas que ocurren durante el período de lluvias, las cuales, en conjunto con
las aguas residuales, generan la necesidad de desalojarlas, primeramente, a través
de salidas artificiales para encausar el agua fuera de la zona urbana en el Valle de
México, y posteriormente sanearlas para evitar problemas de contaminación de los
cuerpos receptores.

Es un caso relevante por los siguientes motivos:

1. Es el proyecto de infraestructura hidráulica más grande que se haya

construido en México y en América Latina y el Caribe, además de ser la
PTAR más grande en el mundo construida en una sola etapa.

2. Se estima que la PTAR ha tenido un impacto directo en la mejora de la

calidad de vida de aproximadamente 700 mil personas que viven en su zona de
influencia y un impacto indirecto, una vez en operación, en millones de habitantes,
ya que sanea el 60% de las aguas residuales de la Ciudad de México.6

3. El tamaño del proyecto representó un gran reto de ingeniería, gestión y

financiamiento para el gobierno de México. No se registraron sobre costos en la
etapa de construcción, aunque la entrega de la infraestructura se retrasó 5 años
con respecto a lo planeado, debido en gran parte a:

•  Diversas mejoras que se hicieron al proyecto original con el fin de incrementar

su eficiencia, sus objetivos de sustentabilidad ambiental y la seguridad de
su operación. Estas mejoras implicaron 6 modificaciones contractuales que
afectaron los periodos originales de construcción e inicio de operación.7

6 
Harvard Univeristy. 2016. Página 6 y CONAGUA. 2018. Páginas 228.
7 
Ídem. Páginas 10 y 11.

10
 Caso de Estudio

•  Retrasos por conflictos sociales ocurridos en 2015, por trámites con las
autoridades municipales y por diferencias prediales con habitantes de la zona.

•  Diversos retrasos ocasionados por causas de fuerza mayor, como dilaciones

en las obras del TEO, que transporta las aguas residuales desde la Ciudad
de México hasta la planta, hallazgos arqueológicos y una falla geológica, así
como periodos de lluvias extraordinarias.

4. El cuidado del medio ambiente y la vinculación con la sociedad son las

principales prioridades del proyecto. Se incluyó una planta de cogeneración
de energía eléctrica, que utiliza el biogás resultante del tratamiento del agua,
además se incluyeron programas de reforestación y cuidado de la flora y fauna
locales. Por otro lado, desde la etapa de diseño, se pusieron en marcha campañas
de información para dar a conocer a la población los beneficios de la planta. De
igual forma, se incluyeron programas de capacitación en producción agrícola.
Todo esto es parte de la estrategia para mitigar el riesgo de conflictos sociales.

5. El proyecto ha sido reconocido a nivel mundial por diversos organismos,

tanto por su complejidad en la estructuración y financiamiento, como por
su impacto social, replicabilidad y sustentabilidad ambiental.

•  Fue reconocido como el mejor proyecto APP en 2010 por Global Water
Intelligence (GWI).8

•  GWI le otorgó una distinción como uno de los mejores contratos de agua en
2011, debido a su compleja estructuración financiera. Se distinguió a los sectores
público y privado por haber unido esfuerzos y haber logrado exitosamente el
financiamiento del proyecto, el cual representaba un reto importante, debido a
sus dimensiones.9

•  GWI reconoció a Matsui como uno de las mejores compañías de agua en el

mundo en 2011, debido a su participación como proveedor de equipo técnico
y socio del consorcio inversionista proveedor del proyecto. Esta compañía es
dueña de Atlatec, su representante en México.10

Aguas Tratadas del Valle de México. Página 7. Presentación. GWI es la empresa líder mundial en publicidad y organización
8 

de eventos de la industria del agua. Cada año premia a lo mejor de esta industria en los “Global Water Awards”.
9 
GWI. “Focusing on Performance. Global Water Summit 2011”. Página 100.
10 
Ídem. Página 96.

11 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

•  Fue reconocido por la revista World Finance como el mejor proyecto de

infraestructura en el sector hidráulico en 2013. El reconocimiento premió su
visión y aporte para la futura estabilidad económica, siendo el proyecto de gran
escala que más impresionó en ese año, dentro de su categoría.11

•  El Banco Mundial lo consideró la segunda mejor APP en América Latina y el

Caribe en 2013. El proyecto fue elegido entre 130 proyectos de todo el mundo,
destacando en esta región por su innovación financiera y tecnológica, su visión
de desarrollo (impacto social y sustentabilidad ambiental), replicabilidad e
impacto en el número de personas a quienes beneficia directamente.12

•  El proyecto ganó el premio “360º Infrastructure” del Banco Interamericano

de Desarrollo en 2016, en donde fue reconocido por su “modelo de excelencia
en prácticas de sostenibilidad, así como al ejemplo que supone del impacto
que las infraestructuras tienen en las condiciones de vida y el desarrollo de las
comunidades en las que se construyen”.13

La PTAR Atotonilco forma parte del programa de sustentabilidad hídrica del Valle
de México, que tiene como principales propósitos el solucionar los problemas de
inundaciones que ocurren durante el período de lluvias en la zona urbana de este
valle con las obras necesarias para complementar el sistema general de desagüe
que regula y desaloja fuera de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM)
las aguas residuales y pluviales, en particular el TEO.

De igual forma, busca mejorar las condiciones de calidad del agua para el
uso agrícola en el propio Valle de México (VM) y de distritos agrícolas aledaños,
estableciendo condiciones acordes con la normatividad vigente y buscando la
protección de la población que habita y trabaja en la zona de influencia del programa.

Los principales objetivos de este programa son:

•  Revertir la sobre explotación de los mantos acuíferos, de los que depende el

70% del suministro de agua potable de la ZMVM;

11 
La revista World Finance es una publicación trimestral que da cobertura y analiza a la industria financiera, los negocios
internacionales y la economía global. Desde 2007 premia anualmente a los logros más destacados y la innovación de este
sector. Referencia. World Finance. 2013. “Project Finance Deal of the Year Awards 2013”.
12 
Banco Mundial. 2013.
13 
BID 360º Infrastructure Awards 2016 y Grupo Dimasa. 2016. Prensa.

12
 Caso de Estudio

•  Emplear únicamente aguas residuales tratadas para riego agrícola;

•  Sanear los cauces a cielo abierto que reciben aguas residuales sin tratar y
se ubican en zonas densamente pobladas del Valle de México;

•  Desarrollar fuentes sustentables de suministro de agua para el Valle de

México;

•  Mejorar el sistema de drenaje, para evitar inundaciones en zonas urbanas.14

El proyecto fue concebido a raíz de este plan, paralelamente a la construcción

del TEO, que está destinado a transportar subterráneamente las aguas residuales
desde la Ciudad de México hasta la planta, la cual es de orden prioritario para dar
una solución integral al Tratamiento de las Aguas Residuales generadas en la ZMVM.

Para comprender mejor la relevancia del proyecto, es necesario conocer el

contexto histórico bajo el cual surgió. Desde el siglo XV, la Ciudad de México envía
la mayor parte de sus aguas residuales al vecino Valle del Mezquital, un lugar que
antes del siglo XX era semi desértico, ubicado a unos 75 km al norte. Para ello,
durante 4 siglos se construyeron canales a cielo abierto que hasta hace pocos años
seguían funcionando.

A raíz de la construcción de estos canales, en este valle surgió una importante

industria agrícola, que cultiva granos y hortalizas en 80 mil hectáreas para consumo
humano y animal. Los agricultores utilizaban las aguas negras para regar sus plantíos,
aprovechando sus nutrientes y su alto contenido en minerales. Paradójicamente, la
mayoría de la producción era enviada a la Ciudad de México para su consumo.

En los años 1990, el gobierno federal decidió implantar normas que prohibieron la
siembra de muchos tipos de cultivos, debido a la alta incidencia de enfermedades,
ocasionadas por el contacto con las aguas negras y la contaminación de los alimentos.

Aunado a ello, se crearon ambiciosos programas de largo plazo, destinados a

la mejora en la conducción y el saneamiento de las aguas residuales de la Ciudad
de México, debido al gran crecimiento demográfico que experimentó en la segunda
mitad del siglo XX y a que la gran mayoría de sus aguas residuales aún eran enviadas
al Valle del Mezquital sin tratamiento.

14 
CONAGUA. 24 de octubre de 2012.

13 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

Es importante mencionar el conflicto ancestral existente entre el gobierno

mexicano y los agricultores del Valle del Mezquital, quienes todavía se consideran
beneficiarios de un decreto presidencial emiwtido a finales del siglo XIX, a través del
cual les otorgaba el derecho de explotar las aguas negras de la ciudad de México,
las cuales son un insumo indispensable para su producción.

¿Por qué hacer uso del modelo APP?

La población de la Ciudad de México tuvo un vertiginoso crecimiento durante la
segunda mitad del siglo XX, incrementando su tamaño en más de 5 veces en 50
años, al pasar de 3 millones de habitantes en 1950 a 18.4 millones en el año 2000,
convirtiéndose en una de las mayores urbes en el mundo. Esto ocasionó un gran
incremento en la cantidad de aguas residuales producidas, de las cuales sólo eran
tratadas el 11.3% en 2009.15

Para resolver un problema de este tamaño, se planteó la ejecución de una PTAR

para una capacidad promedio total de proyecto de 35 m3 por segundo. Las aguas
residuales son conducidas por el TEO y el Emisor Central, los cuales descargan al
río El Salto y al canal de riego El Salto-Tlamaco, respectivamente; finalmente, el río
verterá al canal de riego y en derivación de este último se construirán las “obras de
captación” de las aguas que alimentarán al proyecto. A su vez, las aguas tratadas se
entregarán en las obras de caja de salida, para separar el caudal que se canaliza
para el riego agrícola a través del canal El Salto-Tlamaco, del excedente que se
vierte al río El Salto para saneamiento del río Tula y de la presa Endhó.

Una vez planteada la solución técnica del problema a resolver y con base
a estimaciones disponibles de demanda, costos de inversión, operación,
mantenimiento y conservación en la situación sin y con proyecto, se realizó una
evaluación socioeconómica del proyecto, en la que se mostró su rentabilidad social,
es decir, su ejecución beneficia a la sociedad en su totalidad.

Cabe subrayar que este análisis estimó una Tasa Interna de Retorno Social
(TIRS) de 14.6 % superior al costo de oportunidad de los recursos públicos o tasa
de descuento social de 12%. Una vez confirmado que el proyecto era socialmente
rentable, se analizaron las diferentes opciones de financiamiento y gestión del
proyecto que tenía disponibles el gobierno federal para desarrollar el proyecto, las
cuales consistían en: recursos públicos vía deuda, recursos públicos vía presupuesto
y recursos del sector privado vía alguna modalidad específica APP.

15 
CONAGUA. 24 de octubre de 2012.

14
 Caso de Estudio

En el primer caso, la adquisición de deuda por parte del sector público podía
resultar incompatible con las cada vez más estrictas normas en materia de déficit
público por lo que su utilización como fuente de financiamiento para proyectos de
infraestructura y servicios debe ser cuidadosamente analizada.

Con relación a la segunda opción, dado que no existía la disponibilidad inmediata

de recursos presupuestarios, debido a la existencia de competencia por este tipo de
recursos de otros proyectos o programas de inversión de mayor impacto y urgencia
social, se exploró la opción de un esquema de participación del sector privado, en el
financiamiento y gestión del proyecto mediante un modelo APP.

La PTAR Atotonilco
El gobierno federal de México, a través de la SEMARNAT y CONAGUA, atendiendo
los objetivos del Programa de Sustentabilidad Hídrica del Valle de México, realizó
en 2008 los estudios previos del proyecto, que permitieron estimar sus costos,
requerimientos de terrenos, energía y necesidades de abasto. A partir de estos
estudios se elaboraron los diseños preliminares de la planta.16

Asimismo, se elaboró un estudio de evaluación socioeconómica, que determinó

que la relación entre los beneficios netos del proyecto y la inversión de la PTAR
generará una tasa interna de retorno social (TIRS) de 14.6%, por lo que el proyecto es
socialmente rentable; los siguientes son los beneficios identificados más importantes:

•  En la zona de influencia (96 mil hectáreas), se podrán sembrar hortalizas y

granos que estaban restringidos porque se usaban aguas negras para el riego.

•  Los beneficios de los agricultores incrementan con el proyecto, al cambiar de

cultivos restringidos a no restringidos.

•  El proyecto incrementa el valor de los predios ubicados a una distancia de

hasta 500 metros del río Tula y la presa Endhó.

•  El proyecto reduce el costo de las enfermedades causadas por el contacto

con aguas residuales.

16 
CONAGUA. 2018. Página 97.

15 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

De esta forma, se propuso diseñar, construir y equipar una PTAR en el municipio

de Atotonilco de Tula, en el Estado de Hidalgo, 75 km al norte de la Ciudad de México.

El proyecto cuenta con un tren de procesos convencionales que tiene una

capacidad nominal de tratamiento de 23 m3 por segundo y un tren de procesos
químicos con una capacidad adicional de 12, para la depuración en forma temporal
de los picos de aguas de lluvia.

Además, incluye el aprovechamiento de gas metano para la generación de

energía eléctrica, lo que permitirá disminuir la dependencia de fuentes externas de
energía eléctrica, asociado a que la disminución de metano abre la posibilidad de la
colocación de bonos de carbono.

La PTAR busca cumplir los siguientes objetivos:17

1. Saneamiento de hasta el 60% de las aguas residuales de la Ciudad de México.

2. Reutilización del agua residual utilizada en agricultura.

3. Reducción limitada de nutrientes en el agua tratada.

4. Mejorar las condiciones de salud de más de 700 mil personas.

5. Recargar los mantos acuíferos de la región con agua de mejor calidad.

6. Saneamiento de cauces.

7. Prevención de formación de bancos de materiales sépticos en los canales

de riego.

8. Incrementar la higiene en el riego agrícola.

9. Diversificar cultivos en más de 80 mil hectáreas, eliminando las restricciones

para el riego de hortalizas en la zona.

10. Eficientar el uso del agua a través de la tecnificación del riego agrícola,
posibilitando el riego por goteo al disminuir los contaminantes en el agua.

17 
CONAGUA. Septiembre de 2012 y 2018. Aguas Tratadas del Valle de México. Presentación.

16
 Caso de Estudio

11. Disminuir el deterioro del paisaje y la contaminación de ríos y manantiales.

12. Potenciar el manto acuífero de Tula como una nueva fuente de suministro de
agua potable.

13. Eliminar los olores producidos por las aguas residuales.

Actividades a cargo del inversionista proveedor18

1. Elaboración del proyecto ejecutivo de toda la infraestructura a construir y

equipar, a partir de los criterios generales de diseño y la ingeniería básica que el
gobierno federal definió previamente.

2. Construcción y equipamiento de una PTAR sobre una superficie de 160

hectáreas, con una zona de estanques de 500 metros de largo por 300 de ancho,
que ocupa la mayor parte de la planta, con las siguientes especificaciones:

•  Capacidad promedio de tratamiento de 35 mil litros por segundo, 12 mil para

el tratamiento físico–químico y 23 mil para el tratamiento biológico;

•  Pre tratamiento;

•  Tratamiento biológico y desinfección;

•  Tratamiento físico-químico;

•  Tratamiento de lodos;

•  Almacenamiento de biogás en 30 biodigestores de 35 metros de altura y 26

de diámetro, con 13 mil m3 de capacidad cada uno;

•  Planta de cogeneración de energía eléctrica que utiliza el biogás resultante

del tratamiento biológico;

•  Relleno sanitario para disposición final de residuos sólidos y lodos;

•  Sistema de control de olores;

18 
CONAGUA. Septiembre de 2012 y 2018.

17 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

•  Sistemas contra incendio;

1. Construcción de vialidades;

2. Construcción de edificios para operación y almacenamiento;

3. Construcción de obras de abastecimiento hidráulico;

4. Puesta en marcha de programas de capacitación en producción agrícola,

esquemas de reforestación, campañas de protección al medio ambiente y de
acercamiento a la sociedad;

5. Operación y mantenimiento a lo largo del plazo de la prestación del servicio;

6. Financiamiento parcial de la infraestructura y equipamiento mediante una

mezcla de recursos crediticios y capital propio;

7. Transferencia del activo al final del plazo del APP/CPS.

La construcción de la planta implicó el movimiento de 9.6 millones de m3 de tierra,

se necesitaron 330 mil m3 de concreto y 40 mil toneladas de acero estructural. Se
laboraron más de 9 millones de horas-hombre, se elaboraron 6,600 documentos
de ingeniería, se contrató a 2,860 personas y se estima que se generaron 8,700
empleos indirectos.

PTAR Atotonilco

18
 Caso de Estudio

Fuente: Aguas Tratadas del Valle de México

Las siguientes son las etapas para el desarrollo del proyecto: 19

•  Estructuración: Inició en junio de 2008;

•  Licitación: Inició en mayo de 2009;

•  Firma de Contrato de Prestación de 7 de enero de 2010;

•  Servicios (CPS):

•  Inicio parcial de operaciones: 2016;

•  Inicio total de operaciones: 1 de diciembre de 2017.

El proyecto no sufrió sobre costos, pero tuvo un retraso de 5 años con respecto
a lo planeado. Debido a diversas mejoras, el APP/CPS fue modificado 6 veces,
incrementando el plazo original del periodo de construcción y reduciendo el periodo
de operación, de esta forma, no se modificó el plazo total que originalmente fue
suscrito.20

La siguiente tabla resume los incrementos en los costos y los plazos en las etapas
de diseño y construcción del proyecto.

19 
CONAGUA 2018. Páginas 107 a 112.
20 
CONAGUA. 2018. Páginas 131 a 149.

19 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

 Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

Costos y Plazos de la PTAR Atotonilco

Gerencia Construcción Total

Responsable Empresas Externas Inversionista proveedor -

•• Ingeniería básica
•• Ingeniería de detalle •• Elaboración de
•• Ingeniería de obra proyecto ejecutivo
•• Ingeniería conforme a •• Construcción
Conceptos •• -
obra construida •• Equipamiento
•• Manifestación de impacto electromecánico
ambiental •• Pruebas
•• Banco Agente

Inicio 2009 2010 -

Modificaciones 9 6 -

US $ 788.8
Presupuesto US $5.5 millones US $ 783.3 millones
millones

US $ 787.3
Real US$ 11.9 millones US $ 775.3 millones
millones
Costo
- US $ 1.5
Diferencia US $ 6.4 millones - US $ 8.0 millones
millones

∆% 117% -1% -0.2%

Original 4 años 3 años

Real 8.5 años 8 años

Plazo No Acumulable
Diferencia 4.5 años 5 años

∆% 113% 167%

CONAGUA. 2018. “Libro Blanco. Construcción de la PTAR Atotonilco”. Páginas 106 a 170.

Adicionalmente, el proyecto sufrió retrasos ocasionados por diversas causas de

fuerza mayor. Una de las más relevantes es el retraso que sufrió una obra alterna,
el TEO, que a principios de 2015 enfrentó retrasos que obligaron a aplazar la
construcción de la PTAR Atotonilco.21

En ese mismo año, algunos pobladores de las zonas aledañas tuvieron diferencias

21 
CONAGUA. 2018. Páginas 140 a 143.

20
 Caso de Estudio

con respecto a los límites de predios contiguos al proyecto22 y el municipio de

Atotonilco de Tula clausuró temporalmente las obras de construcción por supuestos
adeudos en permisos de años anteriores.23 Por su parte, a mediados de 2017 se
dio una gran reforma en la legislación energética en México, que obligó a modificar
los contratos de generación de energía eléctrica de la planta, lo cual ocasionó más
retrasos.24

Por último, se registraron múltiples hallazgos arqueológicos y una falla geológica;

además existieron retrasos en la construcción de la espuela de ferrocarril
atribuidos a la empresa operadora de ferrocarriles y en 2017 se registró un periodo
extraordinario de lluvias que obligaron a retrasar la construcción del proyecto.25 La
siguiente tabla resume las mejoras al proyecto original y los retrasos ocasionados
por causas de fuerza mayor.

Modificaciones al Proyecto y Retrasos en la PTAR Atotonilco

Fecha Mejoras al Proyecto Retrasos por Causas de Fuerza Mayor

•• 36 mejoras a la planta, entre ellas:

•• 2 biodigestores adicionales;
•• 1 esfera adicional para almacenar
biogás;
2011 •• 1 quemador adicional de biogás; No se presentaron.
•• Aumento del tamaño del quemador de
grasas;
•• Otras mejoras menores a la
infraestructura e instalaciones.

•• Modificación en el diseño y
construcción de la espuela de ferrocarril;
2012 •• Construcción de edificio de cloración; No se presentaron.
•• 2 mejoras menores a la infraestructura
e instalaciones.

22 
Ídem. Páginas 144 a 146.
23 
El Universal. 14 de marzo de 2016. Prensa.
24 
CONAGUA. 2018. Páginas 144 a 146.
25 
Ídem. Páginas 140 a 144, 147 y 148.

21 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

•• Certificación en el mecanismo para el •• Múltiples hallazgos arqueológicos;

desarrollo limpio y obtención de bonos de •• Reubicación de pozos;
carbono; •• Interferencias y bloqueos de pobladores,
Feb. •• Incremento en obras de compuertas; ocasionaos por diferencias en límites de
2015 •• Obras de mejoramiento de imagen propiedad de predios;
sin costos adicionales, ya que se usaron •• Retrasos en el proyecto del Túnel
recursos remanentes de ejercicios Emisor Oriente;
anteriores. •• Hallazgo de falla geológica.

Retrasos en la construcción de la espuela

Los residuos sólidos del pre tratamiento
Dic. de ferrocarril, ocasionados por rezagos en
de la planta se depositarán en el relleno
2015 documentación de la compañía operadora de
sanitario y los biosólidos en el mono relleno.
ferrocarriles.

Modificaciones importantes en la legislación

Mayo Diversas modificaciones contractuales
federal que afectaron los contratos de
2017 menores.
conexión eléctrica.

•• Retiro de materiales por la excavación

•• Retrasos en el periodo de pruebas,
del sitio arqueológico hallado;
Nov. ocasionados por un periodo de lluvias
•• Modificación de los honorarios
2017 extraordinarias y el correspondiente
fiduciarios;
arrastre de materiales.
•• Incremento de la tarifa T1.

CONAGUA. 2018. “Libro Blanco. Construcción de la PTAR Atotonilco”. Páginas 106 a 170.

Estructuración del proyecto

La estructuración implica un APP/CPS de modalidad plurianual a precio fijo,

con inversión de recursos públicos y participación de inversión privada parcial
recuperable. El inversionista proveedor es responsable del financiamiento,
diseño, construcción, equipamiento, pruebas, operación, mantenimiento y
transferencia de la infraestructura y equipamiento de la planta (DBOT).

La Conagua entregó al inversionista proveedor la ingeniería básica y estableció

las características, normas y especificaciones generales de diseño, mismas que
elaboró previo a la licitación. El APP/CPS se adjudicó a través de una licitación
pública internacional.

EL marco legal aplicable al proyecto fue regulado por la Ley de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y su Reglamento. La planta se licitó
en mayo de 2009 y el consorcio ganador fue “Aguas Tratadas del Valle de México
(ATVM)”, que se formó para construirla y operarla. Está constituido por “Promotora
del Desarrollo de América Latina, SA de CV”, “Controladora de Operaciones de

22
 Caso de Estudio

Infraestructura, SA de CV”, “Atlatec, SA de CV”, “Acciona Agua, SA”, “Desarrollo y

Construcciones Urbanas, SA de CV” y “Green Gas Pioneer Crossing, L.L.C.”.

El costo total del proyecto fue de US$ 787 millones, de los cuales, el inversionista
proveedor invirtió el 51%, equivalente a US$ 402 millones; de este monto, el 39%
fue capital propio del inversionista proveedor y el 61% restante fue un crédito que le
fue otorgado por Banobras, banca de desarrollo del gobierno mexicano.

El sector público aportó el 49% de la inversión, equivalente a US$ 386 millones.

Estos recursos fueron una subvención de capital procedente del gobierno federal a
través del FONADIN. Es importante resaltar que normalmente, este fondo aportaba
hasta el 40% del costo de los proyectos de infraestructura, pero en este caso se hizo
una excepción relevante, con el fin de brindar confianza a los inversionistas privados,
ya que el nuevo porcentaje autorizado fue anunciado previo a la convocatoria de
licitación.

De igual forma, se creó un fideicomiso de inversión, administración y fuente de

pago con Banobras, que administra financieramente el proyecto bajo el siguiente
esquema:

1. La CONAGUA suscribe un APP/CPS de tratamiento de aguas residuales y

todos los servicios mencionados previamente;

2. El inversionista proveedor aporta el 20% del costo del proyecto como capital
de riesgo;

3. El inversionista proveedor solicita a Banobras el financiamiento parcial del

proyecto;

4. El gobierno federal, a través del FONADIN, deposita en el fideicomiso el

monto que aportará a la inversión del proyecto;

5. El fideicomiso contrata a una empresa supervisora de obra;

6. El inversionista proveedor construye y equipa el proyecto. Posteriormente

solicita al fideicomiso el pago de sus avances;

7. El fideicomiso paga al inversionista proveedor.

23 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

En cuanto al pago de las contraprestaciones al inversionista proveedor, en el

contrato se establecen 4 tarifas, 3 de ellas son variables (T2, T3PC y T3PQ) y
dependen en gran medida de la cantidad de agua tratada. Solamente la tarifa T1 es
fija, por lo que no es posible determinar una contraprestación total.

Sin embargo, el inversionista proveedor la estimó en US$ 81 millones anuales y la

presentó en su propuesta para la licitación de la prestación de servicios, basándose
en el caudal medio esperado, que es de 86.91 millones de m3 mensuales.26 Estas
tarifas se resumen en la siguiente tabla.

Tarifas Contractuales

Periodo de
Tarifa Monto Concepto
pago

Pago de inversión en diseño, construcción,

T1 Mensual US$ 3.35 millones más IVA equipamiento y puesta en operación de la
PTAR

Variable, depende en gran

T2 Mensual medida del volumen de agua Costos fijos de operación de la PTAR
tratado

Variable, depende en gran Costos variables de operación,

T3PC Mensual medida del volumen de agua conservación y mantenimiento del
tratado tratamiento biológico

Variable, depende en gran Costos variables de operación,

T3PQ Mensual medida del volumen de agua conservación y mantenimiento del
tratado tratamiento físico-químico

Fuentes: CONAGUA. 2018. Página 147 y Thompson & Knight. 2009. Presentación.

Debido al retraso en la entrega de la infraestructura, y de acuerdo con las cláusulas

contractuales, desde septiembre de 2013 se empezó a pagar proporcionalmente la
tarifa T1. Desde esa fecha, hasta abril de 2018, se pagaron un total de US$ 311
millones.27

En el contrato se especifica que al término del plazo de la prestación de servicios,

el inversionista proveedor transferirá la propiedad de las instalaciones, equipos,

26 
CONAGUA. 2018. Página 106.
CONAGUA. 2018. Páginas 152 a 154 y 222. Los reportes están expresados en pesos mexicanos de octubre de 2009. Para
27 

convertirlos a dólares estadounidenses, se utilizó un tipo de cambio USD/MXN 13.22, promedio de ese mes. Aunque la etapa
de operación inició el 1 de diciembre de 2017, este hecho se formalizó mediante un acta hasta el 30 de abril de 2018.

24
 Caso de Estudio

refacciones, materiales, bienes, insumos y accesorios que forman parte de la PTAR.

También se establece que el inversionista proveedor nunca será propietario del
agua, los lodos o los biosólidos, ni tendrá ningún derecho sobre los mismos ni sobre
sus productos o subproductos.28

Matriz de Riesgos
La siguiente tabla ilustra la distribución de algunos de los riesgos del APP/CPS.29

Matriz de riesgos de la PTAR Atotonilco

Sector Sector
Categoría de riesgo
Privado Público

Accidentes, Daños o Perjuicios durante la etapa de Construcción y

X
Operación

Calidad del Agua Tratada X

Sobrecostos durante la Construcción X

Deficiencias en Mantenimiento y Conservación X

Equipamiento en Construcción y Operación X

Sobrecostos durante la Operación, Mantenimiento y Conservación X

Permisos, Autorizaciones y Normatividad Ambiental X

Pruebas de Funcionamiento X

Diseño X X

Riesgo Financiero / Económico X X

Utilización de Predios y Derechos de Paso X X

Adquisición y Permisos Prediales X

Fuerza Mayor X

Modificación de Leyes X

Fuente: Thompson & Knight. 2009. Presentación.

28 
Thompson & Knight. 2009. Presentación.
29 
Los riesgos se han inferidoa partir de un documento que rsume la versión final del contrato de prestación de servicios, el
cual fue elaborado por el despacho legal Thompson & Knight, quienes fungieron como asesores legales de CONAGUA en
el proceso de licitación.

25 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

 Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

¿Cómo Participaron los Involucrados?

Como puede observarse, la mayoría de los riesgos fueron trasladados al inversionista
proveedor y únicamente los que no le son imputables, fueron retenidos por el
gobierno, cumpliéndose de esta forma uno de los principales objetivos al utilizar un
esquema APP.
Sector público Sector privado
Recursos privados (Deuda y Capital)
51% - US$ 402 millones

Deuda
31% de la inversión inicial
US$ 244.4 millones
Banca de desarrollo del gobierno federal de México:
Subvención al capital
BANOBRAS y banca comercial local30
49%
Capital
US$ 386 millones
Inversión 20% de la inversión inicial
US$ 157.6 millones
Gobierno Federal de
Consorcio Aguas Tratadas del Valle de México:
México a través del
•• Promotora de Desarrollo de América Latina (IDEAL) –
FONADIN
40.8%
•• Atlatec (Mitsui & Co y Toyo Engineering) – 24.26%
•• Acciona Agua – 24.26%
•• Controladora de Operaciones de Infraestructura (ICA)
– 10.2%
•• Desarrollo y Construcciones Urbanas – 0.479%
•• Green Gas Pioneer Crossing Energy – 0.001%
Destino de
Diseño, construcción, equipamiento y pruebas
los recursos
•• Lockwood Greene de
México;
•• Consultoría Integral
Gerencia
en Ingeniería;
Externa y White & Case
•• CH2M Hill
Asesoría
International;
•• Thompson & Knight;
•• Deloitte.
30

Fuentes: CONAGUA. 2018 y Banco Mundial. 2013. Página 79.

Es muy destacable el liderazgo del gobierno federal en el proyecto, puesto que, por
un lado, logró que el FONADIN incrementara su aportación en forma de subvención, del
40% original, al 49% definitivo; y por otro lado, siempre privilegió el impacto social del
proyecto, la sustentabilidad ambiental y el involucramiento del mismo con la sociedad.

30 
Se desconocen tanto el destino de los recursos, como los montos financiados.

26
 Caso de Estudio

Por su parte, el inversionista proveedor está conformado por empresas de

reconocida trayectoria y experiencia en la construcción, ingeniería, operación
hidráulica y generación de energía eléctrica, lo que asegura la correcta ejecución del
proyecto. Estas empresas estuvieron comprometidas desde el inicio con los objetivos
del gobierno y llevaron a cabo importantes programas alternos a la construcción y
operación de la PTAR:

•  Programas de rescate y reubicación de flora.

•  Programas de rescate y reubicación de fauna silvestre, lográndose proteger

a individuos de 16 especies, desde serpientes hasta búhos.

•  Programas de monitoreo y vigilancia ambiental.

•  Programas de reforestación intensiva dentro y fuera de la PTAR, en una

superficie de 16 hectáreas.

•  Se cumplieron todas las normas oficiales en cuanto al manejo y disposición

de residuos sólidos urbanos, así como de residuos de manejo especial (material
ferroso, madera, cartón y PET), generados en las etapas de preparación del
sitio y construcción.

•  Programas de difusión ambiental.31

•  De igual forma, son muy destacables los programas llevados a cabo por el
inversionista proveedor desde el inicio del proyecto, para involucrar, capacitar e
informar a la población local acerca de los beneficios y los resultados esperados
del proyecto, mismos que se resumen en 4 temas específicos:

•  El agua tratada por la PTAR no pierde sus nutrientes;

•  El agua no será privatizada;

•  Difusión de los beneficios de utilizar agua tratada;

•  Capacitación en la utilización de riego por goteo para eficientar el uso del agua.32

31 
CONAGUA. 2018. Páginas 182 a 196.
32 
Banco Mundial. 2018.

27 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

Estos programas mitigaron por completo los conflictos sociales durante la etapa
de construcción y jugaron un papel relevante, debido a las diferencias existentes
entre el gobierno federal y los agricultores del Valle del Mezquital, relacionadas con
la propiedad de las aguas residuales de la Ciudad de México.

Por último, para transparentar y brindar certidumbre a los inversionistas, se creó

un fideicomiso con Banobras, para administrar financieramente el proyecto, el cual,
además se encarga de contratar a todos los involucrados, desde el inversionista
proveedor hasta las empresas supervisoras, auditoras y asesoras.

¿Qué retos enfrentó el proyecto?

El proyecto enfrentó 4 retos importantes. El primero fue el tamaño, tanto de la
infraestructura, como de los objetivos planteados. Al enfrentar el gran desafío de
sanear las aguas residuales de una de las ciudades más grandes del mundo, era
necesario utilizar equipos y tecnología de vanguardia, que permitieran a la PTAR
cumplir con sus metas de bienestar social y sustentabilidad ambiental, pero que
al mismo tiempo, implicaban fuertes costos y ponían a prueba la solidez de
las instituciones del gobierno encargadas de las finanzas públicas, el agua y el
medio ambiente.

Cuando el proyecto inició en 2009, el gobierno de México estaba involucrado

en varios proyectos de infraestructura de gran envergadura, en los sectores de
transporte terrestre, agua, puertos y energía. Esto implicaba que los proyectos
debían ejecutarse correctamente, si no se corría el riesgo de comprometer las
finanzas públicas.

Al final, el reto del tamaño fue superado y la planta fue construida sin sobre costos,
resultando en una de las más grandes del mundo, convirtiéndose en el proyecto de
infraestructura hidráulica más grande en la historia de México y América Latina y
uno de los más importantes en cuanto a su impacto social y ambiental.

El segundo reto al que enfrentó el proyecto, fue el manejo del conflicto existente
entre el gobierno federal y los agricultores de la zona, quienes disputan el derecho
de uso de las aguas residuales de la Ciudad de México. Este es un conflicto con
largos antecedentes, agravado en la década de 1990, cuando el gobierno, por
razones de salud, restringió la siembra de muchos cultivos, debido, al uso de este
tipo de agua para el riego.

28
 Caso de Estudio

Debido a que los agricultores tenían el temor de que las aguas residuales perdieran
los nutrientes necesarios para el cultivo y que el agua fuera privatizada, existía un
riesgo latente de enfrentamientos sociales que pudieran interferir con el proyecto o
incluso obligar a su cancelación. Para mitigar este riesgo, desde el diseño inicial del
proyecto por parte del gobierno, se establecieron programas de acercamiento con
la sociedad, mismos que tuvieron el efecto deseado, al no presentarse conflictos
sociales por este motivo durante la etapa de construcción.

El tercer reto al que se enfrentó el proyecto fue la conclusión de su construcción

a pesar de las modificaciones y mejoras introducidas, y de los retrasos ocasionados
por causas de fuerza mayor.

El proyecto original sufrió 6 modificaciones contractuales que implicaron múltiples

mejoras en su diseño, siempre orientadas a aumentar su desempeño y sus beneficios
ambientales. Sin embargo, estas mejoras resultaron en retrasos en la construcción.
Un ejemplo es el perfeccionamiento de los procesos de almacenamiento y manejo
de biogás. Primero, se amplió la capacidad original de la planta para almacenar este
elemento. Posteriormente, se modificaron los procedimientos para su manejo, ya
que es un material peligroso cuyo exceso debe quemarse bajo ciertas normas de
seguridad, pero al mismo tiempo debe maximizarse el calor y la energía generados.33

Además de los retrasos por las mejoras, se registraron postergaciones ocasionadas

por múltiples causas ajenas a su diseño, como el retraso en la construcción del TEO,
el hallazgo de restos arqueológicos, periodos de lluvias extraordinarias, diferencias
de trámites con las autoridades municipales y conflictos con los habitantes de la
zona por límites prediales. Al final, este reto fue superado, ya que la construcción
de la planta concluyó con un diseño mejor al original, y con procesos que permiten
cumplir los objetivos planteados originalmente. Sin embargo, esto implicó un retraso
de 5 años en su puesta en marcha.

El cuarto reto que enfrentó el proyecto fue el ambiente político en el que fue concebida
y construida la PTAR, mismo que podía poner en riesgo su continuidad. Durante todo el
siglo XX, los grandes proyectos de infraestructura en México no tenían que enfrentarse
a cambios ideológicos o políticos fuertes, ya que no había alternancia política en el
país. Sin embargo, a partir del año 2000, inició la etapa de alternancia en el gobierno
federal, que unos años después continuó en los estados y municipios. Esto implicaba
que partidos políticos de distintas ideologías gobernaban a nivel nacional y local.

33 
Harvard University. 2016. Página 10.

29 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

Dada la solidez del proyecto y de sus objetivos, este reto fue superado. Por un
lado, se logró diseñar y construir la PTAR sin sufrir modificaciones en sus principales
objetivos sociales y ambientales. Pero sobre todo, esto sucedió bajo la administración
de dos gobiernos federales pertenecientes a distintos partidos políticos.

¿Cómo lo Recibió la Sociedad?

Uno de los principales riesgos al inicio del proyecto era la existencia de un antiguo
conflicto entre los agricultores locales y el gobierno federal, ocasionado por una
disputa por los derechos de las aguas residuales de la Ciudad de México, que eran la
fuente principal de riego y nutrientes de sus cultivos. Este problema fue bien atendido
por el gobierno desde sus etapas iniciales, con programas que los involucraron, les
comunicaron correctamente los beneficios de la planta y les brindaron capacitación
para sustituir sus cultivos y hacerlos más eficientes.

Este conflicto no ocasionó retrasos, pero resurgió en 2017, cuando la planta

estaba en sus etapas finales de construcción y pruebas de operación. Grupos
aislados de agricultores organizados empezaron a reclamar que la planta pondría
en riesgo su actividad productiva cuando estuviera funcionando por completo,
ya que el agua tratada perdería los nutrientes necesarios para el riego agrícola.
Desde inicios de 2018, cuando la planta ya estaba operando, los grupos
de agricultores iniciaron acciones más frecuentes y mejor organizadas
en su contra. Algunos de ellos exigían la cancelación total del proyecto.
Estos movimientos se intensificaron durante la segunda mitad del año.
A pesar de lo anterior, el gobierno federal no se ha pronunciado al respecto de
estos conflictos locales, ni del proyecto, por lo que la planta sigue operando sin
contratiempos.

Adicionalmente, en 2015 la construcción sufrió retrasos adicionales, ocasionados

por dos conflictos sociales no previstos:

1. Entre diciembre de 2015 y junio de 2016, autoridades del municipio de

Atotonilco de Tula, clausuraron parcialmente las obras, ya que reclamaban
adeudos millonarios por permisos no pagados por el inversionista proveedor a
las administraciones municipales anteriores. Aunque la disputa llegó a tribunales,
el conflicto fue solucionado a través del diálogo y la construcción siguió adelante,
pero se ocasionó un retraso de 6 meses.

2. En ese mismo año, surgieron diferencias entre el inversionista proveedor y

30
 Caso de Estudio

algunos dueños de terrenos aledaños a la planta, ocasionados por diferencias

en los límites prediales de sus propiedades. Los inconformes bloquearon
temporalmente las entradas a la planta como protesta, lo que ocasionó retrasos
adicionales en su construcción.

¿Qué Resultados se esperan?

A la fecha existen pocos resultados cuantitativos en cuanto a la operación de la
PTAR Atotonilco. Los logros más relevantes del proyecto, que tienen que ver con su
impacto social y ambiental, aún no pueden ser cuantificados.

Lo anterior se debe a que la planta inició su periodo de operación de manera

oficial en diciembre de 2017, y por lo corto del plazo, aún no existe información en
cuanto a la reducción de enfermedades, el incremento de la productividad agrícola,
o la disminución de la contaminación en la zona de influencia. La siguiente tabla
resume los principales indicadores del proyecto.

Indicadores de la PTAR Atotonilco

Indicador Planeado Observado

Cobertura de tratamiento de aguas residuales de Hasta 60%

60%
la Ciudad de México 11.3% en 2009

US$ 787
Costo de construcción US$ 789 millones
millones

Tiempo de construcción 3 años 8 años

1,000 millones de m3
Agua regenerada ND
anuales

Eliminación de basura 100 mil toneladas anuales ND

Eliminación de la contaminación fecal del agua 99.9% ND

Eliminación de materia orgánica del agua 83% – 88% ND

Eliminación de materia suspendida en el agua 83% – 84% ND

Generación de Biogás 90 millones Nm3/año ND

197 GWh anuales

Generación de Energía Eléctrica ND
(81% de lo requerido)

31 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

Asociaciones Público-Privadas en América Latina y el Caribe

Reducción de emisiones de CO2e 400,000 toneladas anuales ND

Producción de lodos 2.3 toneladas diarias ND

Fuentes: CONAGUA. 2018 y 24 de octubre de 2012. Aguas Tratadas del Valle de México.
Presentación y Harvard University 2016.

Otros resultados importantes que se esperan son la recarga del manto acuífero
del Valle del Mezquital, la reducción de la contaminación de los ríos y manantiales
de la zona, la diversificación de los cultivos al levantarse las restricciones de riego
con el agua tratada por la planta y la intensificación del riego por goteo, que hace
más eficiente el uso del agua.

¿Qué Lecciones se Aprendieron?

La primera lección que deja el proyecto tiene que ver con la importancia de asignar
a los proyectos APP objetivos que van más allá de la eficiencia técnica o financiera
en su ejecución y operación. El objetivo principal de los proyectos APP debe ser
la mejora de la calidad de vida de la población, sin importar el sector en el que se
desarrollen.

El caso de la PTAR Atotonilco refleja que los objetivos sociales y de mejora

del medio ambiente fueron una prioridad para el proyecto, desde el momento de
su diseño. Inclusive, muchas de las mejoras que se le hicieron, tuvieron el fin de
incrementar la seguridad de la planta (almacenamiento más seguro del biogás),
y su eficiencia para generar energía o eficientar su consumo de agua potable.
La comunicación correcta y oportuna de los beneficios de los proyectos APP es
la segunda lección que deja la PTAR Atotonilco. Como ya fue explicado, gracias a
los programas de acercamiento, información y capacitación que se diseñaron y se
pusieron en marcha desde el inicio del proyecto, se evitó un conflicto social con los
agricultores locales durante la etapa de construcción.

La tercera lección implica que la correcta participación del sector público es

crucial en el éxito de grandes proyectos APP, ya que incentiva la participación del
sector privado y brinda certidumbre a los inversionistas. En este caso de estudio, el
gobierno mexicano estuvo involucrado en cada etapa y fue de gran relevancia su
aportación a fondo perdido de la mitad de los recursos para la construcción, hecho
que representa una excepción que no tenía precedentes hasta ese momento, ya que
el FONADIN solamente aportaba hasta el 40%.

El papel jugado por el gobierno y su inversión en el proyecto, generaron el clima

32
 Caso de Estudio

idóneo para que se llevara a cabo un proceso ágil y transparente de licitación

internacional, y que el proyecto se adjudicara a un consorcio con amplia y probada
experiencia en diseñar, construir, equipar y operar infraestructura hidráulica.

La solidez de las instituciones públicas puede incrementar la probabilidad de

éxito de los proyectos APP, sobre todo los de largo plazo. Esta es la cuarta lección
aprendida de la PTAR Atotonilco, ya que el proyecto se diseñó y construyó en un
periodo largo de tiempo (9 años y medio), durante el cual sufrió modificaciones,
mejoras y retrasos. Adicionalmente, en México gobernaron dos presidentes de
distintas ideologías y partidos políticos durante este lapso. A pesar de todo ello, el
proyecto se construyó y actualmente está operando con especificaciones superiores
a las originalmente diseñadas.

Si las instituciones encargadas de promover y supervisar la ejecución del proyecto

hubieran carecido de la solidez necesaria para dar el seguimiento adecuado y de
perseguir los objetivos planteados desde el inicio, difícilmente se hubiera logrado
que el presupuesto inicial, elaborado en 2009, hubiera sido suficiente para finalizar
la construcción y todas sus mejoras. A esto hay que agregar el adecuado marco
regulatorio en materia de APPs que ya se había desarrollado en México desde los
años 1950.

33 La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco

 Referencias Bibliográficas

• Agua.org.mx. 30 de junio de 2016. “Tula: Retiran clausura a PTAR de Atotonilco”. Prensa. https://
agua.org.mx/tula-retiran-clausura-a-ptar-de-atotonilco/

• Aguas Tratadas del Valle de México. “Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Atotonilco:
La Apuesta de Sustentabilidad en México”. Presentación. http://www.ceajalisco.gob.mx/sites/
MicrositioCAA/wp_foro/wp-content/uploads/2018/03/9-PTAR-Atotonilco-ATLATEC-José-Luis-
Cervantes.pdf

• “Banco Interamericano de Desarrollo – 360º Infrastructure Awards 2016”. Portal de internet.

https://research.gsd.harvard.edu/infrastructure360/awards-2016/

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