LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN DISCAPACIDAD: ANÁLISIS Y PROPUESTAS

DESDE LA PERSPECTIVA DE LA GERENCIA SOCIAL

LAURA BELSEY BUITRAGO DÍAZ

Trabajo de grado para optar por el título de

Especialista en Gerencia Social

Asesor
Jairo Elías Rincón Pachón

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP

FACULTAD DE POSGRADOS

Bogotá, D.C. febrero de 2007

 (LA TABLA DE CONTENIDO ESTÁ EL FINAL DEL DOCUMENTO)
PRESENTACIÓN

El presente trabajo se realizó como parte de la Especialización en Gerencia Social

de la Escuela Superior de Administración Pública y como una contribución a los
entes, organizaciones, personas vinculadas o interesadas en el manejo de la
problemática de la discapacidad en Colombia, a fin de presentar un análisis de las
actuales políticas públicas sobre discapacidad desde la perspectiva de la gerencia
social y formular unas propuestas para su mejoramiento.

La población en condición de discapacidad en el mundo constituye una minoría

social que poco a poco viene ganando espacios de reconocimiento como sujetos
con derechos y deberes, que reclaman igualdad de oportunidades para su
desarrollo. Las tendencias en el entorno internacional se orientan cada vez más la
tutela de los derechos humanos de esta población, se avanza en un proceso en el
que se pretende cambiar el paradigma que se ha mantenido en la humanidad de
considerar que el problema de la discapacidad está solo en el individuo y no en el
entorno físico y social que lo rodea.

Compete al Estado y a la sociedad la responsabilidad de garantizar esos

derechos humanos para todos sus asociados y de defenderlos de manera
especial con quienes son más vulnerables, en este caso las personas en
condición de discapacidad.

Es a través de las políticas públicas como se interviene en el manejo de las

problemáticas de un grupo social, así es que la interpretación que se haga de
realidad de la problemática, su diagnóstico, el diseño de posibles alternativas de
solución, la decisión de escoger una de ellas, la forma de implementarla, el
seguimiento y mejoramiento que se realice marcan la diferencia frente a su
manejo y solución que finalmente se traduce en garantía de los Derechos
Humanos.

En Colombia y en Bogotá D.C. buena parte de la población en condición de

discapacidad desconoce las acciones del Estado en este tema, su demanda de
servicios se limita a acudir a algunos en el campo de la salud, los cuales se
prestan de manera desarticulada, muchos son negados y deben ser reclamados
por vía de la acción de tutela.

La actual situación de exclusión social, el desconocimiento e infracción de

derechos, la falta de participación y de conciencia sobre la responsabilidad que le
asiste a la persona en condición de discapacidad en estos procesos; las
“soluciones” desarticuladas y que carecen de integralidad son en parte

2
consecuencia de la forma como se han definido e implementado las actuales
políticas públicas.

En razón a lo expuesto en el presente trabajo se analizan las actuales políticas

públicas partiendo de la revisión bibliográfica y la adopción de un modelo de
gerencia social que sirviera como referente para analizar la problemática de la
discapacidad, de la revisión de la evolución del concepto mismo de discapacidad,
asimismo de la utilización de un método de análisis de políticas públicas.

A partir de este marco conceptual, se procedió con la revisión documental

existente en materia de políticas públicas en discapacidad: Ley 361 de 1997, el
Documento CONPES No. 80 de 2004, El Plan Nacional de Intervención en
discapacidad Plan de Acción 2005 – 2007, el Acuerdo 16 de 1994 y el Acuerdo
02 de 1999 del Consejo de Bogotá, el Plan Distrital de Discapacidad 2001 – 2005.
Asimismo, se consultaron trabajos e informes recientes realizados por la
Secretaría Distritral de Salud relacionados con el seguimiento a las acciones del
Plan, acompañamiento a los Consejos Locales de Discapacidad, estudios de
caracterización de la población discapacitada, en los que se analizan los
proyectos en ejecución y otros temas referidos a esta problemática.

Se realizaron encuestas a servidores públicos de distintos niveles relacionados

con el manejo de la problemática, a representantes de la sociedad civil y a padres
de familia de personas discapacitadas. Y se participó en la Jornada de
socialización de proyectos y programas para las población en condición de
discapacidad organizado por la Secretaría Distrital de Salud el 4 de diciembre de
2006.

A partir de la información obtenida se realizó un análisis de las acciones públicas a

nivel nacional y del Distrito Capital en materia de discapacidad enfocado en tres
variables: la social, la administrativa y la evaluación políticas públicas.

En la parte final se presentan conclusiones y recomendaciones.

3
 JUSTIFICACIÓN

Colombia como Estado Social de Derecho promulga en su Constitución Política el

principio de la igualdad que se consigna en el preámbulo en el artículo 2 cuando
habla de dignidad humana, asimismo y de manera expresa el artículo 13 hace
referencia a la igualdad formal cuando menciona la condición de nacer libres e
iguales ante la ley.

El Estado, entonces es responsable de lograr una igualdad que permita a las

personas el ejercicio de sus libertades. Esta igualdad se da en la práctica si
existe igualdad de oportunidades y para lograr que ésta sea real y efectiva en
medio de la diversidad de condiciones de las personas, el mismo artículo 13 en su
segunda parte contempla un tratamiento especial (denominado discriminación
inversa, o diferenciación positiva) para las personas que se encuentran en
“circunstancia de debilidad manifiesta”, como es el caso de las personas en
condición de discapacidad.

En el caso de la población en condición de discapacidad, la igualdad de

oportunidades, la inclusión, la participación (aspectos estrechamente relacionados
con la dignidad humana que se materializan en la libertad de las personas y en su
proyecto de vida) son principios que no están garantizados efectivamente.

Esta responsabilidad que compete primeramente al Estado pero también a la

sociedad civil, se ejecuta a través de las políticas públicas, como herramienta que
permite garantizar el verdadero ejercicio de las libertades de las personas.

Por tanto y para avanzar en la tutela de los derechos de las personas en

condición de discapacidad, el conocer las actuales políticas públicas y las
acciones del Estado en esta materia es el primer paso que este grupo poblacional
debe realizar como actor protagónico y corresponsable de su propio desarrollo.

El Gerente Social como encargado de las acciones sociales del Estado, debe
partir del conocimiento de la políticas públicas existentes y compararlas frente a la
realidad socioeconómica, para poder formular alternativas que incidan
efectivamente en ellas y que a la postre logren cambios que impacten en la
garantía de los derechos humanos de la población objetivo, en este caso de la
población en condición de discapacidad.

El presente trabajo contiene un análisis de las actuales políticas públicas a nivel

nacional y del Distrito Capital en el tema de la discapacidad como punto de partida
para quienes estén interesados en conocer lo que está vigente y en la parte final
unas propuestas que apuntan a mejorar la efectividad de las mismas.

4
 CAPÍTULO 1

1. MARCO DE REFERENCIA CONCEPTUAL

En esta parte se exponen los fundamentos prácticos y conceptuales que

sustentan el desarrollo del trabajo de grado titulado “Las políticas públicas en
discapacidad: análisis y propuestas desde la perspectiva de la Gerencia Social”.

Inicialmente se presenta la justificación del estudio, objetivo y delimitación del

problema. En cuanto a los elementos conceptuales se definen el marco teórico y el
marco jurídico que dan lugar al conjunto de relaciones y explicaciones no solo
entorno a la discapacidad sino a las políticas públicas pertinentes.

1. 1 Objetivo general

Analizar las políticas públicas en discapacidad para formular una propuesta que
mejore su eficacia e impacto en el ámbito nacional y del Distrito Capital.

1.2 Objetivos específicos

- Definir el marco conceptual para analizar la problemática de la

discapacidad en el ámbito nacional y de la ciudad de Bogotá D.C., desde la
perspectiva de la Gerencia Social.
- Describir y analizar desde un estudio descriptivo y exploratorio documental,
las actuales políticas públicas en discapacidad en el país y en Bogotá D.C.
- Proponer desde la perspectiva del modelo de Gerencia Social Integral e
Incluyente, iniciativas para consolidar una propuesta que mejore los
resultados en el manejo de la problemática de la discapacidad.

1.3 Delimitación del problema

El asunto o problema a partir del cual se ha realizado este trabajo es el

desconocimiento por parte de la población en condición de discapacidad de las
actuales políticas públicas que se han diseñado para atender esta problemática y
el bajo impacto de las que se están ejecutado tanto el nivel nacional como en la
ciudad de Bogotá D.C.

Las políticas públicas referidas a la problemática de la discapacidad son

analizadas a partir de la adopción de un enfoque conceptual de la discapacidad
y un alcance geográfico que se describen a continuación.

5
- La discapacidad

En este trabajo se analiza la evolución del concepto de discapacidad, su definición

desde diferentes perspectivas y se asume el concepto descrito en el Documento
CONPES No. 80 de 2004: “El problema de la discapacidad no es una enfermedad
o atributo de la persona, esta condición incluye elementos que se relacionan con
la presencia de prácticas, factores sociales negativos que limitan la integración
social de las personas, que afectan el reconocimiento, el desarrollo de las
capacidades y funcionalidades como individuos pertenecientes a la sociedad. Esta
situación menoscaba la capacidad económica de la familia (aumenta ndo la
vulnerabilidad de la misma) al tener que disponer de mayores recursos en la
manutención y cuidados de una persona potencialmente productiva, que no lo es
debido a factores sociales y culturales”

Teniendo en cuenta que la política pública nacional de discapacidad se

fundamenta en el concepto de Manejo Social del Riesgo, en este trabajo se
analiza su contenido e implicaciones.

- Delimitación geográfica

El análisis de políticas públicas y los planes de atención a las personas en

condición de discapacidad de que trata esta monografía se realizará en el ámbito
de la política pública nacional y la política pública en la ciudad de Bogotá D.C.

1.4 Marco Teórico

El análisis de las políticas públicas orientadas a las personas en condición de

discapacidad se aborda desde cuatro ejes conceptuales: la Gerencia Social, la
Discapacidad y su evolución, los Derechos Humanos y las Políticas Públicas .

La Gerencia Social como primer eje conceptual aporta elementos de análisis y

propone alternativas de manejo y solución para la problemática social de
minorías, en este caso la población en condición de discapacidad la cual ha
existido siempre y ha sufrido exclusión a nivel mundial. El segundo eje está
referido al concepto de discapacidad, pues la manera como una sociedad asume
el tema es definitivo en el manejo que se da a esta problemática; por tanto, se
hace necesario conocer los diferentes paradigmas con los que se ha abordado la
discapacidad porque éstos influyen directamente en las políticas públicas que se
diseñen e implementen. El tercero hace referencia a los Derechos Humanos y la
transformación que el tema de la discapacidad ha tenido para convertirse en un
asunto de derechos y deberes y la necesidad que existe de que sea asumido así
desde el diseño y formulación de políticas públicas. Finalmente, se exponen los
elementos conceptuales de políticas públicas enfatizando en el modelo
socioeconómico de desarrollo.
6
1.4.1 La problemática de la discapacidad desde la perspectiva de la
Gerencia Social

La problemática de la discapacidad es un tema que atañe a la Gerencia Social por

cuanto es la realidad que vive una minoría de personas quienes a lo largo de la
historia de la humanidad han sufrido situaciones de discriminación, desigualdad e
inequidad frente al resto de sus congéneres; que aún hoy tiene n limitado el
ejercicio de sus derechos y libertades por el hecho de estar temporal o
permanentemente en condición de discapacidad.

Es un tema de Gerencia Social por cuanto la evolución misma del concepto de

discapacidad reconoce hoy que es el entorno físico, familiar y social el que
inhabilita y reduce las posibilidades de desarrollo del individuo que está en
condición de discapacidad y porque es un grupo social que en el país y
particularmente en Bogotá está dando sus primeros pasos en procesos de
participación y de intervención en las soluciones que atañen a su situación.

El análisis de esta problemática desde la perspectiva de la Gerencia Social

requiere hacerse a partir del pensamiento complejo y del modelo sistémico, en
razón a que la discapacidad integra una serie de conceptos y relaciones
interdependientes de fenómenos económicos, políticos, sociales, culturales e
históricos; los cuales se presentan en el nivel macro (que en este ensayo será el
ámbito nacional), meso (el ámbito distrital) y en el nivel microsocial
(correspondiente a la localidad).

Por tanto, para los propósitos de este trabajo, se parte del modelo de Gerencia
Social propuesto por Ana Luz Rodríguez y otros en su libro Gerencia Social
Integral e Incluyente (GSII) 2006. Asimismo se toman conceptos de Bernardo
Kliksberg relacionados con la Gerencia Social y de otros autores que permiten
reforzar los conceptos presentados.

En el Modelo GSII se entiende la Gerencia Social como la dirección y gestión del

quehacer social del Estado y de las organizaciones, cuyo fin es el desarrollo
social.

Desarrollo Social definido como “un proceso consistente en la promoción y

generación de las condiciones que posibiliten a todas las personas tanto a nivel
individual como colectivamente el desarrollo de sus capacidades y
potencialidades humanas para que construyan una vida digna y sean lo que
pueden y quieren ser en el contexto social e histórico en el que transcurre su
existencia, en el marco de responsabilidad y reconocimiento de las subjetividades

7
de los múltiples agentes sociales intervinientes, de la valoración de todos los
trabajos humanos y de relación respetuosa con su entorno natural y social.” 1

Así definida, la Gerencia Social involucra la responsabilidad social no solo del

Estado sino de todos los actores que contribuyen con sus acciones u omisiones a
construir el tipo de sociedad existente. Éstos son agentes activos corresponsables
en el camino que tome la sociedad. Lo anterior teniendo en cuenta que al Estado
le compete la responsabilidad social principal, por cuanto su fin y su razón de ser
es la búsqueda del desarrollo humano.

El Modelo toma el concepto de sujeto social contrario al que existe en buena

parte del imaginario tanto de entidades públicas como privadas y que hace
referencia al ser desvalido, objeto de caridad. Por el contrario lo concibe como un
sujeto con derechos y deberes, con capacidades y potencialidades por desarrollar.

Bajo este concepto del sujeto social: la persona en condición de discapacidad, se

contempla como parte de la solución, como un ser con historia, experiencias y
conocimientos dentro de una red familiar que puede aportar alternativas de
solución, transformarse y transformar su entorno . Es alguien cuya participación
debe motivarse, hacerse manifiesta desde el diagnóstico de las necesidades hasta
la finalización y evaluación de impacto de los proyectos.

Enfatiza el modelo en que el Estado tiene con el sujeto social obligación de

garantizar su bienestar y la empresa privada una responsabilidad en el ámbito de
la Responsabilidad Social Empresarial. En esta misma línea, los servidores
públicos deben cambiar el paradigma, asumiendo al sujeto social - a la persona
en condición de discapacidad - como un ser que debe ser escuchado y atendido
en su especificidad: capacidades y vulnerabilidades.

Para el quehacer del Gerente Social es fundamental entender que el desarrollo

del sujeto social se fundamenta en el aumento de las capacidades y la reducción
de sus debilidades y, en ese sentido, sus acciones deben propender por la
identificación y potenciación de esas capacidades.

Los principios que soportan el Modelo de GSII y a partir de los cuales se

desarrolla este trabajo se presentan en el siguiente esquema:

1.4.1.1 La Inclusión Social

- Perspectiva de Derechos
- Participación
- Respeto por la diferencia
- Control social
1.4.1.2 La Integralidad

1
RODRIGUEZ, Ana Luz y otros (2006). Gerencia Social Integral e Incluyente

8
 1.4.1.3 La Corresponsabilidad
1.4.1.4 La Comunicabilidad
1.4.1.5 La Incertidumbre

1.4.1.1 La Inclusión Social: de acuerdo con Rodríguez A. (2006), este principio

está referido a todo ser humano y en forma preferente a aquellos que son más
vulnerables o que han sufrido exclusión de cualquier tipo y llegan a ser
invisibilizados por la sociedad.

Este principio crucial en todo programa social cobra relevancia en las políticas,
programas y acciones que se realizan en la población con discapacidad, máxime
cuando la condición de discapacidad ha existido desde el origen del hombre y ha
sido una de las más marcadas exclusiones que ha tenido la humanidad a lo largo
de su historia.

El principio de la inclusión formulado en el modelo de Gerencia Social Integral e

Incluyente se fundamenta en cuatro aspectos:

- La Perspectiva de Derechos: que considera a cada persona como sujeto de

derechos y deberes, apartándose de los enfoques asistencialistas y compasivos
en los que las poblaciones vulnerables son consideradas sujetos pasivos sobre
quienes recaen acciones caritativas.

- La Participación: el Modelo parte de la consideración de cada persona como

un ser con capacidades y potencialidades que se convierte en sujeto activo y
promotor de soluciones, con capacidad de participar y transformar su entorno.

Cuando el beneficiario de un proyecto social (en este caso la persona con

discapacidad) participa, ejerce como sujeto político capaz de incidir en las
decisiones que le afectan. A este respecto León A. (2005) propone que el poder
se construye desde las relaciones interpersonales, microsociales, es decir, en las
relaciones de la familia, desde allí se avanza al poder “mediano” o aquel que se
da en espacios mesosociales, el que se da en las relaciones del individuo con las
instituciones, y por último se lleva al nivel donde están las relaciones políticas que
son las que se dan entre el individuo y el Estado. Así el Estado se concibe como
una relación social, no como un aparato que está fuera del individuo y que le es
ajeno, por el contrario se construye en los espacios micro, meso y macrosociales
simultáneamente. Enfatiza en que el poder está entonces en cada individuo en la
medida en que se decida a participar.

Desde otra instancia como Las Naciones Unidas, el tema de la participación de las
personas en condición de discapacidad se plantea así: “La plena participación en
las unidades básicas de la sociedad - esto es – la familia, el grupo social y la
comunidad es la esencia de la experiencia humana. El derecho a iguales
oportunidades de participación está consagrado en la Declaración Universal de
9
Derechos Humanos y se debe aplicar a todas las personas, sin excluir a las que
tienen discapacidad. Pero en realidad se suele negar a éstas la oportunidad de
participar plenamente en las actividades del sistema sociocultural en que viven. La
exclusión se produce por barreras físicas y sociales nacidas por la ignorancia, la
indiferencia y el temor.” 2

- El Respeto por la Diferencia: Rodríguez (2006) se refiere a este principio como

el que permite construir consensos desde una visión pluralista que acepta a todo
ser humano independientemente de cualquier condición de género, económica,
cultural, racial, etc. La inclusión sólo es viable a partir de una relación entre
iguales, quienes se reconocen mutuamente con los mismos derechos.

Al respecto Arias (2004) analiza el tema de la discapacidad como una condición -

como lo puede ser cualquier otra - que tienen algunas personas. Su análisis parte
del reconocimiento de que la sociedad está constituida por personas cada una de
las cuales tiene diferentes condiciones a partir de las cuales se puede asumir la
igualdad en medio de la diversidad.

Plantea que la diversidad es una constante de la naturaleza que el hombre

pretende homogenizar en leyes que ojalá no tengan excepción. Para el autor,
la diversidad es la norma y no la excepción. Demuestra cómo en la historia del
hombre la intolerancia ha sido una constante frente a quienes se salen de la
“norma”, costumbre o tradición impuesta; e invocando la “igualdad” y la
homogeneidad -dice- se han justificado las más grandes inequidades y surgieron
los privilegios.

“Un vívido ejemplo en la actualidad de este mal no superado es la discriminación

que ejerce la sociedad en su conjunto contra sectores o segmentos de ésta, cuyas
características o condiciones difieren de los usos o costumbres imperantes, Esta
marginación ha sido experimentada por lo que se ha venido a conocer en el
moderno Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como poblaciones
vulnerables o especiales. “ 3

- El Control Social: este principio promueve la inclusión al permitir al sujeto el

seguimiento de la gestión de las políticas, programas y proyectos y su intervención
oportuna para corregir desviaciones, proponer mejoramientos y evaluar los
resultados e impactos.

2
NACIONES UNIDAS, Programa de acción mundial para las personas con discapacidad. Resolución 3752 del
3 de diciembre de 1982

3
ARIAS MONGE ESTEBAN. La discapacidad y el desarrollo de los pueblos en Revista IIDH Volumen 40 año
2.004.

10
En el campo del control social frente a las políticas públicas en salud, la
Organización Mundial de la Salud OMS (1990) propone la participación de los
usuarios en el proceso, en la toma de decisiones y plantea el seguimiento y
evaluación en los tres niveles: el local (lo micro), el distrital (lo meso) y el nacional
(lo macro).

Recomienda que en cada uno de estos niveles se disponga de información

relevante y sencilla la cual debe ser analizada para mantener debida y
oportunamente informados a los involucrados e interesados. Además plantea que
se deben hacer procesos de autoevaluación para detenerse a pensar en el
funcionamiento del programa y tomar decisiones oportunas.

Es lo que en administración se denomina el diseño de indicadores de gestión para

puntos críticos de un programa, que incluye el diseño, implantación, medición,
monitoreo para proponer – si se requieren - acciones correctivas frente a posibles
desviaciones respecto de los objetivos formulados.

Según Kliksberg (1997) la Gerencia Social debe implementar modelos que

garanticen a las comunidades la transparencia y control sobre la marcha de los
programas. Para ello deben fijarse indicadores de seguimiento y resultado claros y
debe promoverse la activa participación de la población asistida y la sociedad en
general.

Hacer ejercicios de seguimiento y rendición de cuentas, debe ser una iniciativa

que vaya incluida en la ejecución de todo programa de atención a la persona con
discapacidad.

El control social como instrumento de participación puede orientarse desde el

enfoque de evaluación a los programas propuesto por Noech (1982) el cual
contempla cinco niveles:
- La evaluación de medios: para verificar si se han sido efectivamente
usados.
- Evaluación de resultados: midiendo los efectos inmediatos frente a los
objetivos propuestos.
- Evaluación de impactos: referidos a los efectos previstos o no en el entorno
social y económico.
- Evaluación de la eficiencia: que analiza los resultados obtenidos frente al
uso de los recursos
- La satisfacción de los beneficiarios. Se indaga sobre la solución de su
problema, la satisfacción de sus necesidades y el cumplimento de sus
expectativas.

1.4.1.2 Principio de Integralidad: Rodríguez (2006) plantea que la acción social

debe ser abarcante, multifactorial y con impacto integral en las problemáticas.
Bajo este principio el modelo se aparta de la concepción fragmentada de las
11
necesidades y problemas del ser humano, pues en esa perspectiva las soluciones
que se plantean a una problemática se convierten en la conjunción de acciones
dispersas.

Por el contrario con una visión sistémica y de pensamiento complejo, el modelo

considera que las personas y las comunidades son componentes y relaciones
interdependientes, cuyas problemáticas son multicausasles y con efectos de doble
vía. “La acción social presenta así una aparente paradoja que es un gran reto del
principio comentado: atender la especificidad en la integralidad” 4

Para Kliksberg (1997), una de las direcciones de trabajo a tener en cuenta por la
Gerencia Social es el “reemplazo del enfoque sectorial por el abordaje integral”.
Plantea el autor que por lo general las problemáticas de un sector se intentan
resolver exclusivamente desde ese sector, por ejemplo el caso de la educación o
el caso de la salud, sin considerar que cada problemática social tiene múltiples
raíces que están interrelacionadas. Por tanto para alcanzar efectividad en los
programas sociales y específicamente en los que están dirigidos a la población en
condición de discapacidad, se hace indispensable explorar las interconexiones y
formular esquemas de trabajo integrales.

Para el caso de las personas en condición de discapacidad el tema de la atención

integral cobra importancia vital, por cuanto a pesar de tener las mismas
necesidades de cualquier otro ser humano (salud, educación, recreación,
educación, etc.) su condición y el medio tanto físico como social que los rodean
restringen sus posibilidades de acceso a estos servicios.

En este punto cobra importancia significativa el paradigma social existente sobre

el concepto de discapacidad (el cual se analiza ampliamente en el siguiente
capítulo). En nuestro país y en Bogotá particularmente se está atravesando por
una transición del paradigma médico de la discapacidad al paradigma social y se
dan los primeros pasos en la concepción de esta problemática como un fenómeno
que requiere manejo integral.

De otra parte, las soluciones, programas y acciones que se ofrecen son

dispersas, fragmentadas, intermitentes y no contemplan las características
específicas de sus condiciones particulares, porque muchas son pensadas desde
la racionalidad de las personas “normales”, sin que se logre un desarrollo integral.

Otra dificultad surge por la división que existe entre quienes formulan las políticas
y programas y quienes los ejecutan. En este sentido Kliksberg advierte sobre una
de las características de los programas sociales: su naturaleza interorganizacional.
“Hay interdependencias básicas entre los actores participantes. Si las
interdepependencias subyacentes se movilizan positivamente el programa

4
RODRIGUEZ, Ana Luz y otros. Gerencia Social Integral e Incluyente.

12
avanzará hacia sus metas. Si se convierten en enfrentamientos jurisdiccionales o
pugnas interburocráticas, el programa tendrá serias dificultades. Se trata de ver
entonces cómo se gestionan conjuntos de organizaciones y sus acciones” 5

Este fraccionamiento intersectorial e interinstitucional que se da en los programas

sociales se evidencia también en la atención al discapacitado. En Colombia no
existe una entidad encargada de atender esta problemática. Con la legislación
vigente se ha creado un “Comité” que a nivel nacional y local coordina las
actividades interinsticionales e interinstitucionales cuya operación presenta
grandes debilidades como se explica en el siguiente capítulo.

1.4.1.3 Principio de Corresponsabilidad: se fundamenta en que los actores y

agentes de una problemática social tiene n derechos y deberes los cuales deben
ejercer corresponsablemente de acuerdo con sus posibilidades.

Rodríguez (2004) plantea que la responsabilidad en el devenir de la sociedad no

es exclusiva del Estado sino que existe responsabilidad compartida por acción u
omisión de los demás agentes y actores involucrados. Fija parte de la
responsabilidad en la sociedad civil que debe organizarse contribuir activamente
en la solución de las problemáticas sociales.

A la población en condición de discapacidad y a sus familias, les asiste la

responsabilidad de actuar proactivamente en el diseño, ejecución y seguimiento
de las políticas y programas que les ofrecen; deben además conocer sus
derechos y la legislación vigente y están llamados a constituir organizaciones que
sean el conducto de interlocución frente al Estado en la tutela de sus derechos y a
conformar redes de trabajo.

1.4.1.4 Principio de la comunicabilidad: hace referencia a la comunicación

efectiva que es fundamental en el buen desempeño de cualquier proyecto social.
Esta comunicación debe ser participativa y bidireccional, debe servir para poner e n
común las diferentes opiniones, percepciones e interpretaciones de la realidad. De
esta manera se gestiona el conocimiento tácito o expreso que tienen los distintos
actores en el proceso, se aprovechan sus experiencias, sus aciertos, se conocen
los errores cometidos, se comunican y sobre estos conocimientos y experiencias
se construye.

Cuando la información es parcial, tiene equivocaciones o no llega a todas las

personas con discapacidad, se desperdician recursos y esfuerzos y queda
excluida parte de la población con necesidades de atención.

5
KLIKSBERG, Bernardo . Hacia una Gerencia Social eficiente. Algunas cuestiones claves. Tomado de
Políticas Públicas y Gestión Social: Una mirada desde la Gerencia Social. Alcaldía de Medellín. 1997.

13
En la problemática de la discapacidad los espacios y mecanismos de
comunicación entre los involucrados son indispensables, así como su efectividad.
En Colombia al no existir un ente que la sociedad en general identifique como el
encargado de diseñar y ejecutar las políticas públicas en el tema de la
discapacidad (como sí existe en el caso de la población desplazada), no se da una
comunicación efectiva en la que estas personas cuenten con orientaciones claras
para el manejo de su condición; su primer y único espacio de interlocución se da
con el servicio médico que recibe. Esto a pesar de que existen en Bogotá y a
nivel nacional los Consejos de Discapacidad, los cuales se ofrecen como espacios
de participación, pero que en realidad no son conocidos por la mayor parte de esta
población.

1.4.1.5 Principio de la Incertidumbre: bajo este pri ncipio se parte de que la

realidad social es cambiante y que por tanto la manera como se aborde, como se
diagnostique y como se incida en ella debe ser flexible, abierta al cambio y
adaptable.

El modelo de Gerencia Social Integral e Incluyente, propone ajustar

permanentemente lo planeado con lo ejecutado, haciendo seguimiento y
monitoreo en cada una de las etapas del proceso y ajustándolas de acuerdo con
los resultados y el contexto en el que se ubica.

Kliksberg (1997) define este aspecto como el “estilo gerencial adaptativo”, el cual
propone como respuesta a una cantidad variable de situaciones emergentes con
alto grado de impredecibilidad. Plantea entonces, que en este entorno la Gerencia
Social debe captar las señales del contexto y del desarrollo de los procesos y
ejecutar las acciones y cambios necesarios. “Ese estilo implica un cambio de
fondo en la tradicional separación entre la planeación y la acción. En la gerencia
adptativa ambos momentos se aproximan al máximo posible.” 6

Esto consiste en poner a funcionar lo que en la administración moderna se

denomina “organizaciones inteligentes”, haciendo referencia a entes que
aprenden permanentemente de sus experiencias, de sus clientes o beneficiarios,
de sus proveedores, de sus aliados, de sus equipos de trabajo, etc. Contraria a
una organización que mantiene siempre los mismos procesos, que hace las cosas
de la misma forma, que no innova, que no aprende; una entidad que no gestiona
el conocimiento del que dispone al interior ni en su entorno, que no capitaliza las
experiencias ni los conocimientos; es decir que hace las cosas de la misma forma
y continúa obteniendo los mismos resultados.

En el manejo de la problemática de la discapacidad el estilo de “gerencia

adaptativa” cobra importancia, máxime si se tiene en cuenta que como se analiza
más adelante, son débiles los mecanismos de seguimiento, evaluación y control

6
Ibid

14
social que permitan identificar oportunidades de mejora e ir adaptando los
programas y proyectos.

1.4.2 El concepto de discapacidad.

El segundo eje conceptual que sustenta este trabajo hace referencia al concepto
de discapacidad. Ciertamente el paradigma social que se adopte frente a un tema
hace que el desarrollo jurídico, económico, administrativo del mismo se oriente en
una dirección o en otra.

La manera de pensar la discapacidad se ha transformado en virtud de las

condiciones históricas y socioeconómicas en las que se ha desarrollado el
concepto. Por ello se hace necesario presentar la evolución que el mismo ha
tenido.

Sobre el particular Arias (2004) plantea tres etapas en la evolución del manejo
que la humanidad ha dado al tema de la discapacidad: inicialmente el rechazo :
asociado a un temor por lo desconocido, luego la protección: que cataloga a los
discapacitados como incapaces y finalmente el de justicia social: que propone la
participación y autonomía de todas las personas sin distingo alguno.

El autor analiza el tema de los derechos humanos en relación con las personas
en condición de discapacidad y plantea que la evolución de estos derechos guarda
relación con la forma como se ha transformado el concepto social de la
discapacidad y al respecto describe tres modelos que ha manejado la
humanidad:

1.4.2.1 El paradigma tradicional: cuya constante a lo largo de la historia (por lo

menos en Occidente) es el desconocimiento e irrespeto por el principio de la
igualdad.

Rememora el autor la época de mundo antiguo : sociedades griegas y romanas,

donde la condena para quien nacía malformado o quedaba discapacitado era la
muerte (situación que igual se repetirá durante el nacismo en las cámaras de gas).
La cultura del mundo cristiano donde el discapacitado se consideraba objeto de
caridad, llegando incluso a la mendicidad. La época del Renacimiento en la cual la
población con discapacidad era manejada en hospicios organizados por el Estado
bajo una concepción de asistencialismo. Finalmente en el siglo XIX el
discapacitado es considerado sujeto de estudio de la medicina, la psicología y la
pedagogía.

1.4.2.2 El paradigma de la Rehabilitación: aparece en el interregno entre las

dos guerras mundiales y propone que la discapacidad es un problema que está en
el individuo y que la sociedad debe apoyarlo para su rehabilitación.
15
Se focaliza el problema en el individuo, ya que en su deficiencia física, mental o
sensorial es donde se originan sus dificultades y formula como solución la
intervención médica interdisciplinaria mediante la rehabilitación.

Bajo esta forma de pensamiento, la discapacidad es un problema netamente de

atención en salud. Este paradigma está aún vigente en el imaginario de la gran
mayoría de las personas en nuestro país, entre los discapacitados y sus familias.
Y así se evidencia en muchos programas y proyectos que se ejecutan en Bogotá
D.C.

1.4.2.3 El paradigma de la Autonomía Personal: surge en los Estados Unidos

de América con la llegada de miles de excombatientes de Vietnam en condiciones
de deficiencias físicas, mentales y sensoriales, que se enfrentan a una sociedad
con altos estándares de productividad y competitividad.

“Quizás el aporte más innovador es que traslada la discusión sobre la condición

de la discapacidad a la esfera exterior al sujeto, es decir, niega o rechaza que el
origen del problema radica en el individuo o en la deficiencia y por tanto propone
que no es ésta la que hay que atacar.

Sostiene esta corriente que el origen del problema está en la dependencia frente a
los demás en que se ha colocado a esta población.

El objetivo es la modificación del entorno y de las relaciones que establece e

impone al individuo, como la solución a dificultades de acceso en igualdad de
oportunidades para realizar sus derechos”. 7

Bajo este mismo paradigma de autonomía personal y desde la perspectiva de la

pedagogía, Rodríguez de Salazar (2002) describe cómo la visión humanística
sobre la discapacidad se orienta a identificar en el individuo potencialidades y
posibilidades. Plantea el autor la necesidad de que la ciencia y la tecnología
generen ayudas que faciliten la comunicación, el desplazamiento, la interacción en
diferentes contextos; como un reto para que esta población pueda acceder al
mundo del conocimiento.

Propone que todo ser humano sin importar su condición de movilidad está en
posibilidades de lograr algún nivel de educación si desde el entorno se promueven
los medios para su acceso al mundo cotidiano, a la cultura y a la vida.

Apoyado en las teorías socioconstructivistas que dan prevalencia a los procesos

mentales que se dan en la interacción con el entorno expone: “Por tanto y desde

7
ARIAS MONGE, Esteban. La discapacidad y el desarrollo de los pueblos. En revista IIDH
volumen 40, año 2004.

16
esa visión no es posible mantener en aislamiento social a un hombre por más
discapacitado que éste sea, pues esto le impedirá el intercambio de experiencias
esenciales para desarrollar su capacidad de interpretar, de pensar y de ser crítico
ante el mundo. La limitación física no puede ser pretexto para privarle del derecho
a la autonomía y libertad en la toma de decisiones, así ésta vaya acompañada de
un problema de lenguaje, que afecte la capacidad de expresar o comprender”. 8

El autor destaca la movilidad como condición que promueve la independencia, la

seguridad y que impacta en lo físico, lo psíquico y lo laboral.

Desde otra perspectiva se desarrollaron ideas en esta línea de pensamiento

provenientes de activistas en condición de discapacidad, quienes desarrollaron el
modelo social de la discapacidad: “ en nuestra perspectiva es la sociedad la que
discapacita a las personas con limitaciones físicas. La discapacidad es algo
impuesto a nuestra deficiencia en tal forma que nos aisla y excluye
innecesariamente de la participación plena en la sociedad. Por tanto las personas
discapacitadas son un grupo oprimido en la sociedad” 9

Esta forma de ver la discapacidad es igualmente presentada por la OMS en el año

2001, al afirmar que la discapacidad no es una condición que reside
exclusivamente en el individuo, sino que se considera como un conjunto de
condiciones que se crean en el entorno físico y social. Por tanto, si la causa se
ubica en el contexto social, es a la sociedad a la que le atañe la responsabilidad
colectiva de asumirla.

Un concepto definido más recientemente y que a mi juicio recoge en forma integral

la problemática de la discapacidad es el que se presenta en el Documento
CONPES 80 de 2004 emitido por le Departamento de Planeación Nacional de
Colombia: “El problema de la discapacidad no es una enfermedad o atributo de la
persona, esta condición incluye elementos que se relacionan con la presencia de
prácticas, factores sociales negativos que limitan la integración social de las
personas, que afectan el reconocimiento , el desarrollo de las capacidades y
funcionalidades como individuos pertenecientes a la sociedad. Esta situación
menoscaba la capacidad económica de la familia (aumentando la vulnerabilidad
de la misma) al tener que disponer de mayores recursos en la manutención y
cuidados de una persona potencialmente productiva, que no lo es debido a
factores sociales y culturales” 10

En este punto y para resumir las perspectivas como se aborda en la vida práctica
la discapacidad, vale la pena presentar un cuadro resumen en el que claramente

8
RODRIGUEZ DE SALAZAR , Nahir. PALMA: plataforma de apoyo lúdico para la movilidad alternativa. En
Revista Saberes No. 17 . Universidad Pedagógica Nacional, 2002.
9
ANGEL G., Luisa Fernanda. Monitoreo al Plan Distrital de Discapacidad. Descripción de los proyectos
Locales para la discapacidad en Bogotá 2001 – 2004.
10
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE PLANEACION. Documento CONPES #80 de 2004.

17
se identifican las formas de pensamiento sobre la discapacidad formuladas desde
diferentes ciencias, disciplinas y técnicas.

Angel (2004) presenta una síntesis de esos modelos de pensar basándose en el

documento “Five models for thinking about disabulity” de Turbull, H.R. y Store,
M.J. (2001), en Journal Disability, vol 12. No. 2.

Estos autores clasifican en cinco grupos los modos de pensar la discapacidad a

saber:
a. El modelo de Estudios de la Capacidad Humana: referido a las
capacidades de las personas. Se enfoca en el modelo : médico o de salud
pública, el psicológico y el educacional.
b. El modelo de Estudios Públicos: que se enfoca en las relaciones del
individuo con el Estado desde la perspectiva de los Derechos Humanos. Su
concepto se basa en la no discriminación, la autonomía, la libertad, la
privacidad y la participación.
c. El modelo de los Estudios Culturales: enfocado en los conceptos sociales
sobre el individuo discapacitado y la familia se apoya en cuatro ejes
conceptuales: el cultural, el antropológico, el sociológico, el literario.
d. El modelo de Estudios filosóficos y éticos: hace alusión a la moral frente
a la toma de decisiones de las personas con discapacidad y su familia.
e. El modelo de Estudios tecnológicos: está referido a la construcción o
adaptación del entorno físico que rodea al discapacitado y su familia. Se
enfoca en: la arquitectura, la ingeniería y la ergonomía.

MODOS DE PENSAR LA DISCAPACIDAD

Fuente: Adaptación de L.F. Angel con base en el documento de Tumbull y Store (2001)
MODE SUBMODELOS CONCEPTUALIZACIÓN DE LA CONCEPTOS
LOS DISCAPACIDAD NUCLEARES
Médico Una enfermedad o una condición que lo hace -prevención y mitigación
enfermar -privacidad y
confidencialidad.
-el concepto de
protección de perjuicios.
-el concepto dual de
autonomía.
Psicológico Comportamientos considerados como una -modelo médico de
consecuencia aprendida de estímulos externos, salud pública.
específicamente de las relaciones entre el -empoderamiento y
individuo con una discapacidad y los oros. participación en la tom a
de decisiones.
Educacional Todos pueden aprender si se confeccionan las -antidiscriminación.
técnicas de aprendizaje a las necesidades y -integración.
capacidades del estudiante. -autonomía.
-educación
individualizada opiada.

18
MODELOS SUBMODELOS CONCEP TUALIZACIÓN DE LA CONCEPTOS
DISCAPACIDAD NUCLEARES
Legal Un rasgo inlaterable que no debe ser el -autonomía
fundamento para que los gobiernos traten a los -integración.
individuos (antidiscriminación) -empoderamiento y
participación en la toma
de decisiones.
Privacidad y libertad.
Filosofía y Una condición humana que puede dirigirse -antidiscriminación
ciencias hacia procesos políticos y que justifican o no -autonomía
políticas justifican diversas respuestas gubernamentales. -privacidad y
confidencialidad
-libertad
-empoderamiento y
participación en la toma
de decisiones
Economía Localización de recursos en los sectores -antidiscriminación
política públicos y privados de la economía nacional o -clasificación
subnacional y la maximización de la
efectividad, eficiencia y escogencia según las
necesidades y preferencias de los
consumidores.
Demográfico Factor relevante de incidencia y prevalencia y -antidiscriminación
movilización de este grupo y sus familias. -servicios
individualizados y
apropiados
-servicios coordinados y
colaborativos.
Administraci Organizaciones que trabajan para hacer más -capacidad de
ón Pública eficientes el desarrollo de las responsabilidades construcción
asignadas por ramas gubernamentales -servicios coordinados y
colaborativos
-servicios
individualizados y
apropiados
-responsabilidad
Bienestar Condición social y económica adversa en el -autonomía
Social enriquecimiento y crecimiento de desarrollo del -privacidad y
individuo y el grupo confidencialidad
-libertad
-integración
-comprensión cultural
-empoderamietno y
anticipación en la toma
de decisiones
Cultural Respuesta que da una cultura a través de la -comprensión cultural
antropológic estructura social, el lenguaje, la religión, el arte -clasificación
o y la tecnología, a las deficiencias -unidad e integración
familiar
-núcleo familiar
-autonomía
-libertad

19
MODELOS SUBMODELOS CONCEPTUALIZACIÓN DE LA CONCEPTOS
DISCAPACIDAD NUCLEARES
Sociológico Poder, estatus y el rol de una
característica inalterable en la
asignación del poder y el estatus con
una sociedad en un momento
particular
Literario Expresiones orles y escritas de ideas y
experiencias con la discapacidad las
cuales reflejan el pensamiento de una
cultura
Desarrollo de las Provisión de indicios y contornos a
artes través de medios y formas de
expresión, de cómo la sociedad
responda al hecho de la discapacidad
Histórico Formas en las cuales las personas
discapacidades y sus familias han sido
contempladas y tratadas
Filosóficos y éticos Estándares morales que intervienen en -protección de los
las decisiones y procura entender la daños
existencia o significado metafísico de -prevención y mitigación
la discapacidad -autonomía
-comprensión cultural
Arquitectura Las estructuras físicas favorecen o -antidiscriminación:
niegan el acceso a las personas con acceso
discapacidad
Ingeniería Industrial Estudio y práctica de los proyectos de -productividad
operación industrial -integración

Ergonomía Los equipos y los lugares de trabajo -productividad

pueden diseñarse para confort, -integración
seguridad, eficiencia, productividad, -servicios apropiados e
transporte, movilidad e las personas individualizados
con discapacidad -capacidad constructiva
-prevención

Para efectos de este trabajo -y como se mencionó inicialmente- se adopta el

concepto de discapacidad formulado en el Documento CONPES No. 80 de 2004.

1.4.3 La discapacidad desde la perspectiva de los Derechos Humanos.

Los derechos humanos son el tercer eje conceptual de esta monografía y se

definen como las consignas asumidas por el género humano para determinar las
condiciones de dignidad con las que debe contar cualquier persona por el simple
hecho de haber nacido. Entendiendo por dignidad humana una condición
inherente a toda persona sin ningún tipo de limitaciones, sean estas económicas,
físicas, culturales, raciales , sexuales, etc., y que se sitúa entre dos cualidades
esenciales: la libertad y la plena igualdad de los seres humanos.

Los Derechos Humanos surgen como una rama del derecho internacional y su
Declaración se formula el 10 de diciembre de 1948 como un ideal por el que todos

20
los pueblos deben esforzarse y deben promover mediante la enseñanza y el
respeto a estos.

Así se expresa en el preámbulo en el que se contempla: “ Considerando que los

pueblos de las Naciones Unidas han reafirmado en la carta su fe en los derechos
fundamentales del hombre en la dignidad y el valor de la persona humana y en la
igualdad de los derechos de hombres y mujeres; y se han proclamado resueltos a
promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más
amplio de libertad”. 11

Los Derechos Humanos se han clasificado en tres categorías: los derechos

fundamentales denominados de primera generación y que son de tipo civil y
político, consagrados en nuestra Constitución Nacional en los artículos 11 al 41.
Los derechos sociales, económicos y culturales, denominados derechos de
segunda generación surgen en la primera mitad del siglo XX. Son aquellos
derechos que permiten al individuo reclamar del Estado y de las autoridades
públicas, la protección de los derechos económicos, sociales y culturales. Son
consagrados inicialmente en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
sociales y Culturales de 1966. Otro tratado de importancia es la Proclamación de
Teherán suscrita en mayo de 1968 que enfatiza en derechos económicos, sociales
y culturales.

Finalmente están los derechos de tercera generación contenidos también en

nuestra Constitución Nacional, son derechos colectivos relacionados con la
protección del ambiente, no se concretan en una persona determinada, sino en la
colectividad. En el caso de los derechos de primera generación el Estado se obliga
a no interferir en su goce o su disfrute. Para los derechos de segunda y tercera
generación el Estado se obliga a destinar recursos (hasta el máximo del que
disponga) para crear el desarrollo pleno de las personas.

Luego de la revisión bibliográfica respectiva y desde la perspectiva de Derechos

Humanos en su relación con la discapacidad, se toman los conceptos
desarrollados por Esteban Arias Monge.

El autor destaca en el ámbito americano de la normatividad internacional la

Convención Americana sobre Derechos Humanos llamado acto de San José
emitido por la OEA, donde se señala el deber de los Estados a garantizar y
respetar los derechos que consagra la Convención. Se dan aquí los fundamentos
para tutelar los derechos de las poblaciones vulnerables al enunciar el postulado
de no discriminación.

Esta Convención enfatiza en el deber que asume cada Estado de adoptar la

normatividad necesaria para el ejercicio de los derechos y libertades en ella

11
NACIONES UNIDAS, 1948. Declaración de los Derechos Humanos.

21
consagradas. Esto implica la responsabilidad del Estado de tutelar estos derechos
en su estructura jurídica. Aquí las poblaciones especiales como los discapacitados
encuentran un marco legal de orden internacional para reclamar igualdad.

En su artículo 18 la Convención establece que los discapacitados tienen derecho

a recibir una atención especial para alcanzar su desarrollo, asimismo en el
artículo 6 se refiere específicamente al derecho al trabajo para este grupo de
población.

Al suscribir esta Convención los Estados se comprometen a realizar programas

que cumpla n el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas con
discapacidad, igualmente a brindar información y formación a los familiares como
actores claves en su desarrollo físico, mental y emocional.

En cuanto al entorno físico obliga a los Estados a incluir las necesidades

específicas de esta población en sus planes de desarrollo urbano y a estimular la
formación de organizaciones sociales en las que los discapacitados puedan
desarrollar una vida plena.

En 1971 surge la “Declaración de los Derechos del retrasado mental” que

reconoce aunque en forma asistencialista derechos económicos y sociales para
este grupo poblacional. En la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1975
se promulga la “Declaración de los Derechos de los impedidos” con la cual se
formula el derecho a que se tenga derecho a tratamiento médico, educación,
capacitación, rehabilitación y el derecho a la seguridad económica y nivel de vida
decoroso incluyendo el desempeño laboral.

A la luz del paradigma de la autonomía personal, la Asamblea General de las

Naciones Unidas aprueba el “Programa de Acción Mundial para las personas con
discapacidad” el 3 de diciembre de 1982, en el cual se promueven medidas para
prevenir la discapacidad, la rehabilitación y la plena participación de la persona
discapacitada en la vida social y el desarrollo.

Con este Programa se reconoce que en el mundo existe n más de 500 millones
de personas con discapacidad quienes a menudo enfrentan desventajas por las
barreras físicas y sociales existentes.

Arias (2004) pone de manifiesto que este es el primer texto de su categoría en el

que se reconoce en el entorno físico y social la imposición de barreras para que
los discapacitados ejerzan sus derechos.

Con este Programa se inicia un cambio de pensamiento sobre el respeto por la

diversidad humana: “con un claro reconocimiento de que la discapacidad no es
una enfermedad, ni un problema, sino que se trata de la condición de algunos
individuos, como lo puede ser cualquier otra que cobra mayor o menor
22
importancia cuando el entorno no respeta las necesidades especiales de las
personas que pertenecen a esta agrupación, poniéndolas en situación de
desigualdad o de desventaja “ 12

En 1993 la Asamblea General de las Naciones Unidas formula las “Normas

Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con
Discapacidad”, documento en el cual se configura el paradigma de la autonomía
personal.

Plantea específicamente el esfuerzo que deben hacer los Estados en la

promoción en la toma de conciencia de la sociedad sobre el tema de la
discapacidad, sobre los derechos, necesidades y posibilidades de las personas
discapacitadas.

Establece además que los gobiernos deben: proporcionar la atención médica,

garantizar la rehabilitación, las posibilidades de acceso a entorno físicos, hacer
real la igualdad de condiciones para acceder a la educación, al empleo; el
mantenimiento de ingresos y seguridad social, promover la vida en familia, la
participación en actividades culturales, recreativas y deportivas

En lo que respecta a América, en 1996 se aprueba el “Compromiso de Panamá

con las personas con discapacidad en el Continente Americano”. Expresamente
define el compromiso de aumentar los esfuerzos por parte de los Estados en pro
de las personas con discapacidad, promover la defensa de los derechos de las
personas discapacitadas y crear condiciones equitativas para su acceso a
educación, salud, capacitación, empleo y vida independiente.

En el mismo sentido se suscribe la “Convención Interamericana para la

eliminación de todas las formas de discriminación contra las Personas con
discapacidad” en el mes de junio de 1999, la cual avanza para constituirse en el
marco general sobre la tutela internacional de los derechos de esta población.

Arias (2004) resalta que en esta Convención se presenta un concepto

vanguardista sobre la discapacidad y la discriminación hacia las personas con
discapacidad.

“Discapacidad significa una deficiencia física, mental o sensorial, ya sea de

naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más
actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el
entorno económico y social. Y discriminación contra las personas con
discapacidad significa toda distinción, exclusión o restricción basada en la
discapacidad, que tenga el efecto o el propósito de impedir o anular el

12
ARIAS MONGE, Esteban. La discapacidad y el desarrollo de los pueblos. En Revista IIDH
volumen 40, año 2002.

23
reconocimiento, goce o disfrute por parte de las personas con discapacidad de
sus derechos humanos y libertades fundamentales” 13

1.4. 4 Las Políticas Públicas en Discapacidad

El cuarto y último eje conceptual de este trabajo corresponde a las políticas

públicas, el propósito en este punto es presentar los conceptos a partir de los
cuales se analizarán y evaluarán las políticas públicas que hacen referencia a la
población con discapacidad en el nivel nacional (macro) y en el nivel distrital
(meso).

Inicialmente se parte del concepto que sustenta el modelo de desarrollo vigente,

por ser éste el referente obligado que condiciona en buena parte las políticas y
acciones del gobierno.

Posteriormente se exponen las ideas de autores relevantes en los temas

sociopolíticos de nuestro país. Son estos autores: André Noël Roth Deubel en su
libro “Políticas Públicas : Formulación, implementación y evaluación “, Libardo
Sarmiento Anzo la, Alejo Vargas Velásquez a partir de su escrito: “El Estado y las
políticas públicas” y Tarcisio Castañeda con su escrito “La Gerencia Pública en el
sector social: qué, cómo, y para quién “.

1.4.4.1. El modelo de desarrollo

A nivel macro se debe precisar que la Gerencia Social responde al tipo de

relaciones que existan entre el Estado y la sociedad (entendida como un sistema
conformado por organizaciones), porque dependiendo de la interacción
socioeconómica existente y del papel que desempeña el Estado en la sociedad,
de sus funciones, su ámbito de acción y su grado de intervención en la economía;
la política social y la magnitud de su inversión serán prioritarias o no dentro de las
acciones de gobierno y allí la Gerencia Social y sus acciones tendrán mayor o
menor impacto en la población.

La evolución reciente del modelo social capitalista ha transformado el papel del

Estado y el manejo que éste ha tenido en los asuntos sociales. Así podemos
identificar el Estado benefactor que procuró equilibrar las desigualdades sociales
a través de servicios desde las instituciones estatales, y el actual estado
neoliberal (también llamado Estado desertor o Estado mínimo), en el cual se
abandonan paulatinamente las funciones estatales, desmontando paralelamente
su función social, priorizando sus acciones a favor de las fuerzas del mercado
las cuales regulan - según el modelo neoliberal - todas las relaciones entre el
Estado y la sociedad.

13
Ibid

24
“El mercado es quien resuelve de la mejor forma los asuntos políticos y
económico-sociales de la sociedad; acabar el Estado es la clave para construir
una civilización liberal, donde el sistema de precios lleva inexcusablemente a la
democracia, creciendo económicamente y repartiendo sin engendrar desigualdad
y pobreza” 14

Desde esta perspectiva las situaciones de desigualdad, exclusión e inequidad son

consideradas como circunstancias positivas, necesarias para que la sociedad
pueda progresar, además no deben se asumidas por el Estado, pues las acciones
a favor de las personas desfavorecidas deben ser voluntarias y no coaccionadas
por el Estado. Según el economista Frederick Hayeck, el concepto es de simple de
justicia individual y no de la mal llamada justicia social la cual es una noción
manipulada y acomodada por quienes detentan el poder para obtener beneficio
personal.

Bajo esta forma de pensamiento la Gerencia Social no es una responsabilidad del

Estado y las carencias de la población o las situaciones de desventaja con las
que conviven las personas con discapacidad, deben ser atendidas mediante actos
voluntarios de quienes libremente quieran colaborar.

Desde otro enfoque, el fenómeno de la desigualdad, la exclusión e inequidad es

presentado por diferentes actores dentro de los cuales vale la pena destacar las
conclusiones que presentaron 118 jefes de Estado y de gobierno reunidos por
primera vez para analizar el desarrollo social y el bienestar de la humanidad que
participaron en la Cumbre Mundial de Desarrollo Social de Dinamarca en 1995:
los participantes reconocieron que “ el objetivo del desarrollo social es mejorar la
calidad de vida de todas las personas y se requiere la creación de instituciones
democráticas, el respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales, el
aumento de oportunidades económicas equitativas, el imperio de la ley, la
promoción del respeto de la diversidad cultural y la participación activa de la
sociedad civil”. 15

Plantearon además que el desarrollo social es responsabilidad de cada país que

debe contar además con apoyo internacional.

Este análisis se complementa con la referencia que hace Bernardo Kliksberg

respecto al desarrollo medido sólo en términos económicos, plantea que es una
falacia pensar que con el desarrollo económico basta para alcanzar el desarrollo
integral: “Se plantea explícitamente que logradas las metas importantes de
crecimiento todo lo demás se resolverá. Él mismo fluirá hacia abajo, a través del

14
GIRALDO ISAZA, Fabio. La globalización: integración psíquica al mercado en Pánico en la globalización.
2002
15
NACIONES UNIDAS, Declaración de Copenhague sobre desarrollo Social, 1995, en ANZOLA
SARMIENTO Libardo. Exclusión, conflicto y desarrollo societal.

25
famoso efecto de “derrame” y ello solucionará los rezagos que pudieran existir en
el campo social” 16

Frente a estas dos posturas conceptuales sobre la intervención del Estado en el

manejo de los temas sociales, en este trabajo se asume el concepto sobre
Gerencia Social presentado inicialmente, según el cual los temas sociales son
parte del quehacer del Estado y de las organizaciones, cuyo fin es el desarrollo
social. Ambos (Estado y sociedad) son corresponsables en el manejo de los
temas sociales teniendo en cuenta que al Estado le compete la responsabilidad
social principal, por cuanto su fin y su razón de ser es la búsqueda del desarrollo
humano.

1.4.4.2. Las Políticas Públicas

Para el desarrollo de este punto se adelantó una revisión bibliográfica para

establecer un concepto de política pública. Posteriormente para conocer el
proceso que sigue una política pública este trabajo se apoyó en lo que al respecto
expone André Noël Roth Deubel en su libro “Políticas Públicas : Formulación,
implementación y evaluación“ sobre: cómo y cuándo una temática entra en a l
agenda pública, cómo se construyen, deciden, implementan y evalúan las
políticas públicas; a fin de interpretar estos conceptos en el contexto de lo que
ocurre en el país y en particular en Bogotá frente a la problemática de la
discapacidad.

En general los conceptos revisados definen la política pública como el Estado en

acción o como una actividad del gobierno en relación a un problema. Al respecto
Roth (1998) manifiesta que estas concepciones presentan al Estado como un ente
reactivo frente a e ventos externos a él.

Tal es el caso de Libardo Sarmiento Anzola quien define la política pública como:
“... el conjunto coherente de principios, objetivos, estrategias y planes de acción
que identifican, comprenden y abordan las problemáticas de una sociedad
(económicas, políticas, sociales, culturales o ambientales) o condiciones de un
grupo poblacional o comunidad, con el fin de darles solución o mejorar las
condiciones de vida a partir de la acción colectiva, en el marco de un proyecto
democrático de sociedad “ 17

16
KLIKSBERG, Bernardo. Diez falacias sobre problemas sociales en América Latina. Washingtong, octubre
de 2000.
17
SARMIENTO, Anzola Libardo. Conferencia Las Políticas Públicas y el Desarrollo Local. Bogotá febrero 4 y 5
de 2005. En Plan Nacional de Intervención en Discapacidad 2005 -2007.

26
Desde la perspectiva de André Noël Roth el concepto que define la política
pública es el siguiente: “un conjunto conformado por uno o varios objetivos
colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son
tratados por lo menos parcialmente por una institución u organización
gubernamental, con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situación percibida como
insatisfactoria o problemática” 18

Este autor identifica tres elementos constitutivos de toda política pública: la

implicación del gobierno, la percepción de una problemática y la definición de
objetivos y procesos.

Para los fines de este trabajo se adopta el concepto de Política Pública definido
por Roth, quien enfoca la acción pública como el resultado de relaciones y redes
entre el Estado y la sociedad sin parcializarse con quienes dan preponderancia a
la sociedad sobre el Estado, limitando así el accionar de éste a las relaciones
sociales imperantes (Marx), o con quienes piensan que el accionar público se
sitúa exclusivamente en el Estado el cual se apoya en un grupo elite de
decisores políticos.

Esta interacción Estado-sociedad es expuesta también por Vargas (2000) cuando

plantea que la formulación de las políticas públicas se da a partir de una
necesidad, una carencia de un sector de la sociedad (problema social) que se
transforma en una situación social problemática. Esta transición se adelanta
generalmente cuando los actores sociales y políticos inciden de diversas maneras,
a través de grupos y estrategias de presión que buscan orientar las acciones del
gobierno en su favor.

Este autor analiza los actuales sistemas políticos y concluye que las políticas
públicas no responden exclusivamente a una racionalidad técnica, sino que en
ellas interviene una racionalidad política “entendiendo por ésta la que se basa en
la negociación y el acuerdo entre los actores con poder” 19

Respecto a cómo y cuándo un problema se inscribe en la agenda pública - y para

entender lo que ha sucedido con el problema de la discapacidad -, Roth analiza
los conceptos de varios autores y los agrupa en dos categorías: el Modelo de
Demanda y el Modelo de Oferta.

En el primer grupo o Modelo de Demanda, se plantea que un tema entra en

agenda pública cuando son fuentes externas al Estado a saber: los grupos y las
movilizaciones sociales quienes solicitan la intervención del Estado. Incluso se
consideran en esta categoría las organizaciones políticas que intentan ganar

18
ROTH DEUBEL, André Noël,. Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación. 2001.
19
VARGAS VELASQUEZ, Alejo. El Estado y las políticas públicas. Almudena Editores

27
apoyo entre sus electores con propuestas públicas que presentan como un tema
de demanda social.

En el Modelo de Oferta, una propuesta pública surge desde fuentes internas del
Estado y sus instituciones. Caben aquí los conceptos de auto res que dan
prevalencia a las acciones de los funcionarios públicos, quienes en virtud de su
labor administrativa o por intereses propios colocan un tema en la agenda pública.
Hace parte también de este grupo el Modelo de anticipación, según el cual las
autoridades deciden actuar frente a un tema que han definido como
problemático y lo inscriben en la agenda pública con el fin de anticiparse y mitigar
problemas.

“La administración tiene intereses en hacer sus acciones a su manera. El hecho

de ofrecer o prometer más servicios o de imponer una cierta manera de concebir
un problema, contribuye a legitimar la formación de una demanda social conforme
a los intereses de la administración, que presta o formula la “oferta”” 20

De acuerdo con lo expuesto y para el caso que nos ocupa, se puede afirmar que
la que la problemática de la discapacidad ha entrado en la agenda pública desde
el modelo de oferta, pues no han existido movilizaciones o presiones sociales
procedentes de la población en condición de discapacidad para formular políticas
públicas sobre el particular.

Sobre este mismo punto Vargas plantea la existencia de tres factores que
influyen en la formulación e implementación de las políticas públicas y que como
se analiza a continuación se presentan en el actual manejo de la política de
discapacidad. Los tres factores son: el contexto internacional, el régimen político
existente y las dimensiones espacial y temporal donde se aplica la política.

a. El contexto internacional determinado por los fenómenos globalizadores

que evidencian cada vez es más la intervención de organizaciones, entes
supranacionales con gran influencia en el tipo de políticas que formulan e
implementan los Estados. En el caso de la salud por ejemplo, es indudable
la influencia que al respecto ejerce la OMS y los entes de la banca
multilateral: BID, BM.

En lo que respecta al tema de la discapacidad es evidente que Colombia

ha realizado “avances” al acogerse en estos temas a los ideales
consignados en tratados internacionales de Derechos Humanos, tal como
se expresa en los principios y fundamentos consagrados en la
Constitución Política. Adicionalmente cuando ha suscrito acuerdos
internacionales específicos sobre los derechos de la población en condición
de discapacidad y la obligación del Estado de protegerlos. Estos ideales se

20
ROHT DEUBEL, André Noël. Opcit.

28
 enuncian en la formulación de políticas públicas sociales y en los planes y
programas propuestos. Sin embargo muchas de las acciones que se dan
en la realidad están distantes de estos.

b. El régimen político existente, que según Sarmiento puede movilizar o no

recursos, privilegiar ciertas alternativas para atender problemas públicos,
facilitar o no la participación y movilización de diferentes actores. Esto se
expresa de acuerdo con el tamaño y complejidad de la problemática social,
con el proyecto político de gobierno expresado en el Plan de Desarrollo y la
disponibilidad de recursos financieros, la información, la tecnología, etc.

Al respecto, el autor manifiesta que en el actual gobierno el gasto social

busca simplemente contener los efectos del modelo de desarrollo vigente y
los Programas de la Red de Apoyo Social (RAS), los ajustes al Sisben, el
desarrollo de la Red de Protección Social; tienen como eje conceptual el
Manejo Social del Riesgo (MSR).

Respecto al MSR Sarmiento sostiene que las cifras de crecimiento

económico no se traducen en mejoramiento social: “En la fase recesiva, la
pobreza por ingresos aumenta rápidamente. En la recuperación el
malestar social sigue aumentando como se evidencia entre 2001 y 2004.
De acuerdo con las estadísticas DANE, el PIB en el primer trimestre de
2004 crece en 4.3 % y la pobreza por ingresos asciende a 77.3% “

“Con los compromisos constitucionales adquiridos por el Estado respecto

a los derechos sociales, el gasto social se elevó en los años 90 hasta
alcanzar el 16% del PIB. A partir de la recesión económica de 1998, unida a
la prioridad dada al ajuste fiscal, al pago de la deuda pública y al
financiamiento de la guerra, los gastos sociales caen sucesivamente hasta
alcanzar el 10.4 % del PIB” 21

El manejo que actualmente se da a las problemáticas sociales se hace

bajo el Modelo de Protección Social adoptado por el gobierno con el apoyo
del Banco Mundial desde el año 2001, que está fundamentado en la teoría
económica del Manejo Social del Riesgo (MSR). Dentro del concepto de
MSR se incluye la atención a la población en condición de discapacidad.

Con el MSR se pretende proteger a la gente frente a choques al consumo,

es decir a que por causas naturales, sociales o económicas las familias
vean deteriorado sus ingresos y su consumo.

21
SARMIENTO, Anzola Libardo. Reelección: el embrujo continúa. Segundo año de gobierno de Álvaro Uribe
Vélez. Corporación Viva la Ciudadanía.

29
 La teoría de MSR se puede resumir así:

Intervención Estrategia Recursos

* Asistir a Personas, Hogares y • Reducir, prevenir el Aportes de la Sociedad
Comunidades para mejorar su MSR riesgo Civil y del Sector
• Mitigar el riesgo Público
• Superar el riesgo

* Apoyar a los más vulnerables: los Destinar recursos a población más Del sector Público
pobres crónicos (SISBEN), los ancianos vulnerable. (subsidios). Acciones
no pensionados, los discapacitados, los de corto plazo.
niños abandonados.

Esta teoría se fundamenta en el nuevo enfoque de Protección Social que

maneja dos estrategias:

Estrategia Supuesto Fundamental

* El Aseguramiento: en salud, desempleo, vejez y Un buen nivel de empleo en la economía a través
muerte; ofrecidos por el mercado del Trabajo Formal
* La Asistencia Social: que consiste en proveer Recursos públicos suficientes para atender el
un mínimo de consumo a aquellos que están en gasto social
déficit de capital físico y humano para enfrentar el
mercado.

Así el Estado prioriza sus acciones en: la ayuda a las personas, hogares y
comunidades para mejorar su manejo social del riesgo y en proporcionar
apoyo a quienes se encuentran en extrema pobreza y riesgo social. Se
destinan recursos financieros a proyectos de corto plazo que buscan
superar rápidamente la situación de crisis.

La población en condición de discapacidad es tenida en cuenta en el MSR

como población vulnerable, en condiciones inferiores frente al resto de la
población, con un alto déficit para afrontar cualquier situación de riesgo.

Los críticos de este modelo lo acusan de tener un corte marcadamente

asistencialista, de favorecer la privatización y que los programas se
focalizan prioritariamente en las poblaciones más pobres y vulnerables.
“Con esta focalización, la política social se aparta de la visión de Derechos
Humanos que busca condiciones dignas de vida para todos y se restringe a
atender a los más pobres entre los pobres.” 22

22
Ibid

30
 Así, el manejo de la problemática social se aparta del enfoque de Derechos
Humanos que reconoce a cada individuo con derechos inalienables e
irrenunciables, que deben ser garantizados por el Estado,
independientemente de estar catalogados como “vulnerables”.

Sin embargo y a pesar de existir este enfoque que identifica a la población

en condición de discapacidad como un grupo en situación especial de
riesgo, las acciones, los programas y proyectos que se formulan no se
encuentran bajo la tutela y jerarquía de una entidad como Acción Social que
es el ente que actualmente maneja poblaciones vulnerables, ni está
tampoco bajo la responsabilidad del Ministerio de Protección Social. No
existe una cabeza visible que sea responsable de esta problemática .

Las dimensiones espacial y temporal: a este respecto,Vargas manifiesta

que la manera como se implementen las políticas públicas varían de una
región a otra, los aspectos culturales, políticos y económicos modifican la
política pública.

El análisis que se adelanta en el siguiente capítulo muestra que el diseño y

ejecución de las políticas públicas que se adelantan en Bogotá sobre la
discapacidad, no guardan dependencia frente a lo que se plantea en el
nivel nacional. Por el contrario en muchos aspectos la política distrital
avanza más rápidamente que la política nacional.

Continuando con el análisis del proceso que sigue una política pública está la
solución que las autoridades dan a los temas inscritos en la agenda pública. Al
respecto Roth (1998) presenta el concepto de Meny y Thoenig sobre las posibles
respuestas del Estado: fingir interés en el problema, aprobar las reivindicaciones
pero argumentar elementos de fuerza mayor que impiden su resolución, nombrar
comisión de expertos (postergar el problema), reglamentar aspectos menores sin
tocar el problema de fondo. “Las autoridades pueden comprometerse a tratar el
problema y crean por ejemplo una estructura administrativa, pero sin ligarse con el
objetivo, o de manera simbólica se realiza algo sabiendo que esto no va a
solucionar realmente el problema”

Está última referencia bibliográfica describe el caso del manejo que a nivel
nacional se ha dado a la problemática de la discapacidad. La política pública
formulada en el documento CONPES No. 80 de 2004 con la cual se crea una
estructura de coordinación inte rsectorial para el manejo de la problemática,
muestra claramente que la respuesta dada por el Estado no soluciona realmente
el problema, sino que intenta articular esfuerzos dispersos de diferentes entidades
a las cuales no les compete misionalmente el tema.

31
En el nivel distrital se ha creado igualmente un Comité Distrital de Discapacidad
que ejerce una coordinación de diferentes sectores y liderado temporalmente por
alguno de ellos.

En cuanto al proceso de formulación de alternativas de solución y la decisión que

se toma, Roth (1998) plantea que el proceso conlleva dos pasos: la formulación
de decisiones y la legitimación de las mismas.

Según el autor se produce un efecto de embudo en el que entran varias

alternativas y al final sale una sola que se oficializa a través de una norma en
cabeza de una autoridad pública, que obliga y exige comportamientos a diferentes
actores. Incluso la no actuación es una forma de decisión frente a una
problemática.

Existen según Roth (1998) varias metodologías para la toma de decisiones dentro
de las que destaca: la de cascada de meta y objetivos, metodología que
corresponde al uso de la herramienta de marco lógico ∗ y la metodología de la
planificación.

Esta última que es la que se ha utilizado en el manejo de la problemática de la

discapacidad, parte de unos objetivos para ser alcanzados por un plan a partir
del cual se formulan objetivos anuales coherentes que buscan orientar a los
distintos actores.

Bajo esta metodología se requiere partir de un buen diagnóstico, contar con

buena información, estadísticas e indicadores sociales y económicos; los cuales
son punto de partida para realizar posteriormente un seguimiento y monitoreo a
los resultados e impactos esperados. Cuando los datos son precarios, los planes
son simples aproximaciones al problema. Esta situación limita la planeación y la
prospectiva.

Tal es el caso del manejo que se ha dado a la problemática de la discapacidad.

Para la formulación de los planes tanto a nivel nacional como distrital no se contó
con un buen diagnóstico por cuanto no existen el país (a pesar del último censo)
estadísticas claras sobre la población en condición de discapacidad, su
caracterización en cuanto al tipo de discapacidad, edad, la distribución por género,
su ubicación, etc. Algunos esfuerzos en ese sentido se han hecho en el distrito
capital a partir de información que han podido recoger desde los Consejos Locales
de Discapacidad.

∗
Marco lógico: es una matriz de 4x4 cuyas filas corresponden a los objetivos de un proyecto ordenados en 3
niveles: los resultados directos, los propósitos más amplios y la meta final. Las columnas se usan para
describir la meta, el objetivo, los resultados y las actividades del proyecto.; además apara definir los
indicadores que lso miden y los medios de verificación y para especificas, los supuestos principales del
proyecto.

32
Al utilizar el plan como herramienta para la implementación de una política pública
se busca a la coordinación intersectorial e interorganizacional “ …los
planificadores y más concretamente los entes administrativos centrales de
planificación, tienen la tarea de integrar las diferentes racionalidades que se
expresan en la sociedad y de realizar arbitrajes entre éstos.” 23

La planificación según ROHT presenta problemas de tipo técnico por posibles

influencias del medio externo y por la existencia de distintas estructuras
administrativas y lógicas burocráticas que hay que coordinar. “Cada segmento de
la administración funciona según sus rutinas y ritmos propios a su posición y
pertenencia sectorial” 24. Igualmente hay problemas de tipo político, pues en un
plan se benefician unos intereses frente a otros; por tanto se busca que los
objetivos queden lo más generales posibles, así queda un espacio para tomar
decisiones frente a situaciones que se puedan presentar. Esto se hace evidente
en el manejo del Plan Nacional y Distrital de Discapacidad.

En cuanto a la implementación de las políticas públicas ROHT plantea que éste

no es un asunto puramente administrativo, existe siempre el riesgo de que se
produzca una brecha entre la decisión que se toma y la realidad que se obtiene,
pues la decisión debe filtrarse por una cadena de jerarquías que la implementan.
Dice el autor que las políticas públicas son ejecutadas por personas que se ven
afectadas positiva o negativamente, que tienen intereses propios como individuos
y como institución, es decir no existe neutralidad en la administración pública.

Presenta el autor tres enfoques de implementación de las políticas públicas: el

enfoque clásico de la administración, el enfoque del buen gobierno y el enfoque
de gestión pública. En esta monografía se enfatiza en este último por considerar
que es el que mejor se adapta a las actuales condiciones y prospectivas de la
problemática de la discapacidad.

El enfoque de Gestión Pública corresponde a un modelo planteado por Sabatier y

Mazmanian (1979) según el cual los diseñadores de políticas públicas deben
evaluar el grado de viabilidad de la implementación de las diferentes alternativas
y deben buscar que con la implementación se maximicen las posibilidades de
obtener los objetivos propuestos por la Ley. El modelo propone cinco condiciones
indispensables para que una política pública sea exitosa:

- Una teoría sólida: debe existir una teoría de cambio social que permita
establecer claramente la causalidad entre el efecto a lograr y los
instrumentos a utilizar.

23
ROHT, DEUBEL, André Noël. Opcit
24
Ibid

33
 - Una Ley bien concebida: se deben definir sin ambigüedad la jerarquía de
los objetivos a conseguir y las directrices de actuación de cada ente. Los
entes deben contar con suficientes recursos y además deben estar
convencidos y comprometidos. “La implementación de una Ley necesita
funcionarios que crean en la Ley y que se motiven por sus objetivos; no se
requieren funcionarios neutrales”25, o crear una nueva entidad para su
ejecución, o colocar la implementación de la ley en una entidad prestigiosa.
Se requiere una clara interacción jerárquica que minimice cuellos de botella
en la coordinación interinstitucional e interregional, pues a mayor cantidad
de instituciones involucradas mayor grado de resistencia.
Los mecanismos de decisión al interior de los entes deben ser claros en
la reglamentación de las políticas públicas.
La ley debe permitir oportunidad para que los grupos organizados que la
apoyan puedan intervenir, monitorearla, hacerle veeduría, etc.
- Responsables capacitados y comprometidos: los funcionarios encargados
de implementarla deben tener liderazgo y capacidad para convencer a
opositores y destinatarios, deben conseguir el apoyo de medios de
comunicación y de la sociedad civil, resolver conflictos y mantener la
motivación y el compromiso de las instituciones involucradas, esto a
diferencia de los funcionarios interesados en más en su propia seguridad y
tranquilidad personal que por la supervivencia de la institución o por
desarrollar iniciativas.
- Apoyo político y social: es indispensable contar con el apoyo de grupos
organizados y de actores políticos.
- Entorno favorable: este item cuenta especialmente para los países en
desarrollo que ven limitado su campo de acción.

Al analizar la implementación de las políticas públicas en discapacidad a la luz de

este modelo, se observan grandes debilidades especialmente en la forma como
se han establecido los objetivos a alcanzar frente a la estrategia de coordinar
esfuerzos de entidades que no responden misionalmente al tienen interés y
necesidades de esta población. Asimismo, los funcionarios que intervienen en
poner en marcha la ley no están comprometidos realmente con ella , por cuanto su
intervención desde su institución es meramente tangencial. De otra parte los
cuellos de botella para realizar una verdadera atención integral a esta población
están lejos de solucionarse y hasta ahora ninguna entidad tiene algún programa
que contemple la situación de la movilidad que limita la autonomía de esta
población. En la información encontrada sólo el caso de un curso de capacitación
del SENA contratado con un ente privado ofrecía esta opción.

Al no existir un ente o una cabeza visible, con fuerte liderazgo capaz de

movilizar los esfuerzos institucionales, que esté motivando y comprometiendo los
esfuerzos de quienes intervienen y que aproveche la participación y el apoyo de

25

34
la sociedad civil; la problemática de la discapacidad contará con simples paliativos
inocuos carente de impactos positivos.

En este mismo tema de la implementación de las políticas de tipo social, otro

enfoque que vale la pena tener en cuenta para el caso que nos ocupa lo formula
Castañeda cuando plantea que el manejo de las mismas debe basarse en tres
elementos: el crecimiento económico, la inversión en las personas (educación y
entrenamiento) y la creación de una Red de Protección Social para las personas
más pobres (Modelo MSR).

A partir de esta formulación, plantea que el Estado debe asumir un papel

normativo, evaluativo pero no operativo. En la implementación de las políticas
públicas el Estado debe modificar su rol interventor y a cambio incrementar la
participación del sector privado y las ONG.

Para hacer más eficiente la inversión y la política social formula los siguientes
interrogantes y da respuesta a los mismos a fin de tenerlos en cuenta en la
formulación de políticas públicas:

- Qué tipo de productos o “bienes sociales” que se deben a producir?

Respuesta: el que tenga las siguientes características: de amplia
aceptación, fácil de focalizar, de costo mínimo, fácil de producir, monitorear
y evaluar.
- Quién define el producto? Respuesta: puede darse desde el nivel central
sin la participación de beneficiario, con la ventaja de facilitar la
programación, el presupuesto, la licitación y la evaluación de las políticas. O
definido por la comunidad, en este caso los usuarios conocen claramente
sus necesidades y propone alternativas de solución. Dificulta la
programación presupuestal asimismo el monitoreo y seguimiento, además
la participación de la comunidad es irregular.
Castañeda recomienda en un país con fuertes limitaciones presupuestales
definir el producto desde el nivel central.
- Cómo y quién produce el producto? Respuesta: quién sea más eficiente.
Propone que sea el sector privado o las ONG y que por su parte sea el
Estado quien financie y supervise.
- Quién y cómo financia el producto? Respuesta: la financiación debe ser al
máximo compartida. Actualmente existe: financiación a la oferta, es decir
mediante la entrega de presupuestos a entidades públicas y en la otra orilla
financiación a la demanda, es decir el pago por resultados obtenidos. O
puede darse una combinación de las dos anteriores.
- Para quién? Respuesta: la herramienta que se debe usar es la focalización
por programa, geográfica, individual o familiar. Ej: el Sisben
Este modelo de intervención del Estado en materia de políticas sociales facilita la
ejecución de los programas a la administración pública por cuanto conjuga el

35
conocimiento y experiencia de entidades públicas y privadas especializadas,
quienes compiten a partir de reglas claras y ofrecen sus servicios de atención.

Queda en manos del Estado y de miembros de la sociedad civil el proceso de

planeación, seguimiento, control y evaluación de la política pública.

Como se aprecia, el autor enfatiza en la focalización de la atención; situación que

se aparta del enfoque de Derechos Humanos y que deja por fuera a muchas
persona cuya condición los hace vulnerables frente al resto de la sociedad.

Finalmente, Roth contempla un último paso en el proceso que sigue una política
pública: La evaluación. Al respecto el autor otorga gran importancia a este
proceso, por cuanto es el que permite saber si una acción pública ha sido exitosa
o no, si se lograron o no los objetivos, cuáles fueron las causas del éxito o del
fracaso? y qué tipo de mejoramientos se deben realizar?. Su importancia es aún
mayor si los gobiernos intentan ganar legitimidad con base en los resultados que
obtienen, es decir bajo el enfoque de gestión pública, ya no bajo el enfoque
tradicional de obtener legitimidad basándose en el respeto a la ley y a los
reglamentos.

El autor plantea que los distintos conceptos de evaluación de políticas públicas se

mueven entre dos tensiones: el rigor analítico y la acción política, o dicho de otra
forma: la evaluación como instrumento de control de la gestión (de tipo gerencial)
realizada por agentes externos y la evaluación interactiva , pluralista y
participativa.

Bajo el primer enfoque la evaluación puede quedar en un juicio de valor al que se

tiene prevención por el apego burocrático al regla mento y a no infringir la norma,
mientras que la evaluación pluralista pretende integrar la evaluación vertical
hecha por expertos ajenos al proceso con la autoevaluación que realizan los
actores involucrados (ejecutores y beneficiarios), lo cual permite nutrir la reflexión
y el aprendizaje de quienes han intervenido; tiene además como ventaja que
permite evaluar capacidades y aprendizajes colectivos sociales. Considera el autor
que en el nivel público la evaluación debe ser socialmente útil, y no puede ser
ajena a contexto político, por cuanto se deben conocer los efectos de una política
pública frente a la problemática en cuestión.

Añade el autor que la elección que se haga del tipo de evaluación a realizar, el
alcance la misma, los conceptos en los que se basa, los modelos, etc., hace parte
de un proceso político y el no reconocerlo así es negar una realidad evidente.

Roth plantea que la evaluación de las políticas públicas se puede hacer desde
tres metodologías: el momento de la evaluación, la finalidad y objeto de la
evaluación, y los evaluadores. Con respecto a la primera se pueden establecer
tres momentos: evaluación a priori o exante, que se realiza antes de emprender un
36
proyecto (una prueba piloto), evaluación concomitante que es la que se da en la
marcha del proyecto y que analiza: objetivos, medios y procesos, y la evaluación a
posteriori o expost que se realiza al finalizar el proyecto y que analiza los efectos
del programa o proyecto.

Según la finalidad que se persiga con la evaluación, ésta puede ser

endoformativa: la cual ayuda a los responsables de un programa a modificar sus
acciones y a mejorar, o la evaluación recapitulativa que es útil para los
proveedores de recursos tomar la decisión de continuar o suspender un programa
y sirve para informar al público en general.

El autor plantea que para Majone hay tres modos de evaluación: evaluar los
insumos (los recursos y las personas que participan), evaluar los procesos (los
métodos utilizados) y evaluar los resultados obtenidos (o la consecuencias del
programa). Utilizar uno u otro depende de la facilidad de cuantificar los resultados
y de conocimiento que se tenga del proceso.

Otros autores analizan:

Los medios se busca verificar si los medios, los recursos han sido puestos
oportunamente a disposición.
Los resultados se trata de establecer si el programa logró los objetivos previstos,
se miden los resultados inmediatos a través de indicadores y mediante informes
de seguimiento.
Los impactos, busca determinar los efectos previstos o no que se causaron en el
entorno social y económico.
El nivel de eficiencia relaciona los resultados frente a los medios utilizados
El nivel de satisfacción, busca conocer si se han satisfecho las necesidades
fundamentales de un grupo social.

Finalmente, el proceso de evaluación de políticas públicas puede contemplar

claramente la posición de los evaluadores con respecto al proceso. Así se pueden
presentar tres tipos de evaluación: la evaluación externa que es la realizada por
expertos externos al programa, quienes evalúan el diagnóstico, seguimiento, y el
control del objetivo del programa. La evaluación interna o autoevaluación
realizada por los operadores y beneficiarios del programa, generándose un
proceso de aprendizaje. Por último la evaluación pluralista que busca una
combinación de las dos anteriores para superar riesgos de malinterpretación,
tergiversación, manipulación de información.

En lo que respecta a las políticas públicas sobre discapacidad, vale la pena

identificar qué tipo de evaluaciones se hacen y cómo se utiliza la información
obtenida en mejoramiento de las mismas.

37
1.5 Marco Constitucional y Legal

A continuación se presenta un recuento de las normas relacionadas con la

discapacidad, las cuales son marco de referencia para las políticas públicas.

Desde el ámbito internacional las Naciones Unidas emiten La Resolución No.

4696 del 20 de diciembre de 1993 que contiene Las Normas Uniformes sobre
la Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, las
cuales define n obligaciones de los Estados partes respecto a la población con
discapacidad en los siguientes temas: la toma de conciencia social frente a la
problemática, los derechos, necesidades y posibilidades, prestación médica eficaz,
la obligación que todo programa contemple la participación de las personas con
discapacidad y sus familias, propender por un entorno físico accesible, equiparar
oportunidades de acceso a la educación, recreación y deportes; garantizar el
ejercicio de los Derechos Humanos, velar porque la legislación no genere
discriminación y seguridad social para el discapacitado.

Se cambia el paradigma según el cual las personas con discapacidad se

consideran población vulnerable y se pasa a la visión de la discapacidad en el
contexto del desarrollo, definiendo a la persona con discapacidad como agente y
beneficiario del desarrollo de la sociedad en la que vive. Desde entonces las
acciones se orientan a promover la accesibilidad al entorno físico, social, a al
información, la comunicación; la equiparación de oportunidades y la participación
de esta población en los proceso de toma de decisiones.

En 1993 la ONU creó un Comité Especial para promover y proteger los Derechos
y la dignidad de las personas con discapacidad, fue así como promulgó la
Resolución 49 del 23 de abril de 2003 sobre: “Derechos Humanos e las
Personas con Discapacidad”, iniciativa que contó con e apoyo de Colombia.

En agosto de 2005 se reunió este Comité Especial para revisar y ampliar la

convención amplia e integral de los derechos de las personas con discapacidad.

En lo que respecta a Colombia y con anterioridad a la Constitución de 1991, se

expidió el Decreto 2358 de 1981 creando el Sistema Nacional de Rehabilitación,
la Ley 50 de 1988 y el Decreto 2177; que promulgan normas sobre educación,
readaptación y ubicación laboral y la Ley 82 de 1989 que ratificó el Convenio 159
de la OIT.

Con la Constitución de Política de 1991 se dan los principios de la política

pública en discapacidad en Colombia. A partir de la idea de promover la igualdad,
se empezó a pensar en el tema de la discapacidad como un asunto de Estado.

38
En la Constitución están consagrados los derechos fundamentales, sociales,
económicos y culturales, los cuales son de carácter universal y por tanto cubren a
quienes presentan algún tipo de limitación o discapacidad.

De manera específica los artículos que hacen alusión a la protección de los

derechos de las personas con discapacidad son:

Artículo 13: “...El Estado protegerá especialmente a las personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Artículo 47: “El Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e
integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes
se prestará la atención especializada que requieran”.
Artículo 54: “El Estado debe ….. garantizar a los minusválidos el derecho a un
trabajo acorde con sus condiciones de salud”.
Artículo 68: “...La erradicación del analfabetismo y la educación de personas con
limitaciones físicas o mentales,...son obligaciones especiales del Estado”.

En el año de 1995, se expidió por parte del CONPES el documento No. 2761
denominado “Política de Prevención y Atención a la Discapacidad”

En 1997 surgió la Ley 361 “Mecanismos de integración social de las

personas con limitación” y se identificaron las obligaciones del Estado en sus
diferentes niveles con las personas en situación de discapacidad. Dentro de estas
responsabilidades se establecieron: la prevención, la educación, la rehabilitación,
la integración aboral, el bienestar social y la accesibilidad.

El Decreto 276 de 2000 reglamenta el artículo 6º la Ley 361 de 1997, el cual

estableció la conformación de Grupos de Enlace Sectorial. Surge el Comité
Consultivo Nacional de las Personas con Limitación, fija las funciones del
Secretario Técnico, define la coordinación del Comité Consultivo Nacional en la
Consejería Presidencial para la Política Social y reglamenta la conformación y
funciones de los Grupos de Enlace Sectorial.

El Comité Consultivo Nacional de Personas con Limitación surge como un

espacio de participación de la sociedad civil y se constituye como ente asesor de
seguimiento y verificación a la política pública, los programas y proyectos sobre la
discapacidad. Este Comité.

La Ley 789 de 2002, (ley de reforma Laboral) contempla que las empresas que
vinculen trabajadores adicionales a los que tenía en promedio en el año 2002 y
siempre que no devenguen más de 3 salarios mínimos legales vigentes, no
cancelarán aportes parafiscales por personas cuya disminución en su capacidad
laboral sea mayor a 25%, debidamente certificada por ente compete nte.

39
En lo que respecta a las competencias de las entidades territoriales, ha sido
promulgada la Ley 715 de diciembre de 2001 “Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias...”. Esta Ley determina las
responsabilidades que tienen la Nación y las entidades territoriales
departamentales y municipales en la formulación y ejecución de los planes,
programas y proyectos que tiene incidencia en el tema del manejo de la
discapacidad.

La Ley 762 de julio 31 de 2002, con la cual se aprueba la Convención

Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra
las personas con discapacidad; consagra la prohibición de cualquier forma de
exclusión hacia las personas con discapacidad.

En el nivel distrital las normas referidas a la población en condición de

discapacidad surgen con el Acuerdo 16 de 1994 con el cual se conformó el
Consejo Distrital para personas con limitación física, psíquica o sensorial.

Igualmente el Acuerdo 2 de 1999 crea los Consejos Locales para personas con
Discapacidad en cada una de las localidades de Bogotá D.C.

Este recorrido por la normatividad existente, muestra que en nuestro país se dan
los primeros pasos en el reconocimiento y defensa de los derechos de la
población en condición de discapacidad con la promulgación de la Constitución
Política de 1991. De igual manera influyen en la legislación los compromisos
adquiridos por Colombia como miembro de organismos internacionales de
Derechos Humanos.

Desde el año 2003 la ONU enfatizó en la obligación de cada Estado en mejorar

la atención a las personas en condición de discapacidad y garantizar sus derechos
y dignidad en la medida de los recursos disponibles. Se estableció la obligación
de proteger a los individuos vulnerables en su sociedad.

Con las normas existentes básicamente se organiza una “coordinación” de

entidades públicas y de sectores de la sociedad civil, mediante la conformación de
un Comité Consultivo Nacional encargado de asesorar en la implementación de la
política pública de discapacidad. Esta misma figura administrativa se crea para los
departamentos y municipios. En el caso de Bogotá D.C. llegan a constituirse
Consejos de Discapacidad a nivel de la localidad.

Otras normas como la Ley 789/2002 de Reforma Laboral contienen en algunos de

sus artículos beneficios para la esta población.

40
 CAPÍTULO 2

2. ESTRATEGIA METODOLÓGICA

Para la realización de esta monografía se adelantó una revisión bibliográfica

actualizada sobre los ejes conceptuales en los que sustenta el trabajo: la gerencia
social, la discapacidad, los Derechos Humanos y las políticas públicas, así como
sobre el marco constitucional y legislativo vigente.

A la luz de esta conceptualización, se realizó un análisis del contenido de la

legislación vigente, del Documento CONPES No. 80 de 2004 que contiene la
política pública en discapacidad, de los actuales Planes Nacional y Distrital de
Discapacidad, de documentos y estudios que dan cuenta de la evaluación de los
mismos.

Además para conocer en la práctica la percepción que tienen sobre la

problemática de la discapacidad distintos actores que en ella intervienen, se
realizaron encuestas a servidores públicos en el nivel nacional (SENA) y en nivel
distrital (Secretaría Distrital de Salud e ID RD), vinculados con la política de
discapacidad. Asimismo se realizó entrevista a la directora de REDFAES una de
las representantes de la sociedad civil en el Consejo Nacional de Discapacidad.
También se realizaron encuestas a padres de familia de la Fundación FUPANE,
organización privada de padres de familia que actúa en pro de la calidad de vida
de sus hijos discapacitados.

Finalmente, para conocer sobre los avances y desarrollos conceptuales de los

proyectos de la Secretaría Distrital de Salud, dentro de las estrategias de
Rehabilitación Basada en Comunidad y Rehabilitación Institucional como parte de
la construcción de la política de discapacidad para el Distrito Capital, se asistió al
FORO DE DISCAPACIDAD (JORNADA DE SOCIALIZACION DE PROYECTOS Y
PROGRAMAS PARA LA POBLACION CON DISCAPACIDAD), realizado el día 4
de diciembre de 2006 por la Secretaría Distrital de Salud en Bogotá D.C.

Con esta información se presentan a continuación unos resultados sobre la

situación actual en el manejo de esta problemática en el nivel nacional y distital,
los avances que se han logrado, las deficiencias que aún existen y en la parte
final se formulan propuestas de mejoramiento.

41
 CAPÍTULO 3

3 RESULTADOS

3.1 La Política Pública en Discapacidad a nivel nacional

La política pública nacional busca la construcción de una sociedad en la cual la

discapacidad pueda prevenirse y en la que se respeten las condiciones especiales
de estas personas, y que sean ellas junto con la familia, la comunidad y el Estado,
quienes actúen como actores comprometidos en garantizar máxima autonomía y
participación activa en los espacios cotidianos y en la vida en comunidad.

La política contempla la participación de las personas en condición de discapacidad

a partir de representantes de sus organizaciones en el Comité Consultivo Nacional.

El Documento CONPES 80 del 26 de julio de 2004 emitido por el Departamento

Nacional de Planeación (DNP): contiene la Política Pública Nacional de
Discapacidad 2005-2007.

- Objetivo: fortalecer la coordinación de los diferentes sectores que intervienen

en el manejo de la discapacidad, mediante la conformación de redes sociales e
institucionales de apoyo a nivel territorial.

- Fundamentos Conceptuales: se basa en dos conceptos:

• La discapacidad como un conjunto de condiciones ambientales, físicas,
biológicas, económicas que incluyen al individuo, su familia y su entorno
• El Concepto de Manejo Social del Riesgo (MSR) descrito en páginas
anteriores.

- Actores: personas, hogares, comunidad, ONGs, gobierno, entes privados y

organizaciones internacionales. Todos interactuando bajo un principio de
corresponsabilidad.

- Principios:
El CONPES 80 fundamenta sus principios en los Derechos Fundamentales,
Económicos, Culturales y Colectivos.
• Igualdad: en equiparación de oportunidades, no discriminación, promoción y
acceso a servicios de salud, educación, recreación, cultura.
• Solidaridad y Corresponsabilidad: participación del Estado, personas con
discapacidad, familias, comunidad, Ong.
• Descentralización y participación social: fortalecer la autonomía local y la
participación de la sociedad civil, así como el control social.

42
• Equidad: informar, especialmente a personas en extrema pobreza, baja
escolaridad, riesgo de violencia o no afiliación a la seguridad social.

El documento contiene un diagnóstico de la situación de la problemática en el

que se evidenciala falta de información, registro y seguimiento de los riesgos y
de las personas que están en condición de discapacidad, la falta de articulación
y coordinación interinstitucional con la sociedad civil.

Reconoce expresamente que e no contar con un sistema de información,

dificulta la formulación de políticas públicas eficaces, pues no está definida la
magnitud de la discapacidad en el país, sus causas, sus consecuencias, ni sus
factores de riesgo.

43
 - Estrategias y Acciones: basadas en la teoría del Manejo Social del Riesgo (MSR) : reducir, mitigar y superar el riesgo.
-
MSR Estrategias Acciones
Reducir Disminuir la posibilidad de que haya discapacidad. Se formulan - Promover y fomentar condiciones de vida saludables.
acciones de prevención en alimentación, salud, violencia, conflicto - Identificar factores que generan riesgo, diseñar instrumentos de registro y
armado, accidentalidad. vigilancia.
- Capacitar a la comunidad en detección temprana de riesgos.
Mitigar Reducir el impacto en las personas, la familia y en grupos más -Fortalecer el aseguramiento en salud, pensiones y riesgos profesionales.
vulnerables. Incrementar la afiliación en salud y en riesgos -Incrementar la cobertura a salud, pensiones y riesgos profesionales .
profesionales -Incentivar al trabajador informal a afiliarse en riesgos profesionales.
- Controlar la evasión a la seguridad social
Superar Sobrepasar el impacto de la discapacidad. El Estado y las personas - Modificar el paradigma negativo de la discapacidad con participación u
buscan recuperar su situación inicial. Se busca igualdad de organización comunitaria.
condiciones a partir de la mayor autonomía posible en las actividades - Identificar barreras de acceso y prácticas de discriminación.
cotidianas y de integración social. - Monitorear y mejorar servicios de rehabilitación
- Aplicar enfoque de Rehabilitación basado en comunidad (RBC)
-Adaptar tecnologías para el acceso a la información y la autonomía personal

44
 Organización Institucional para la Política de Discapacidad a nivel
Nacional (*)

Ministerio de la Protección
Consejería Presidencial de
Social
Programas Especiales
Articula y coordina la
política. Ejerce la secretaría
Apoya coordinación técnica del CND

Consejo Nacional de
Discapacidad Instancia Técnica
interinstitucional

Recomienda en formular e
implantar política
Grupos de Enlace
Sectorial GES

Entidad Territorial
Consejo para la Política
Social

Instancia
Instancia TécnicaTécnica
Interinstitucional
Interinstitucional Territoruiial
Recomienda política a nivel Territorial
territorial

Grupos de Enlace Territorial

GET

Personas, Familias, Comunidad. ONG

(*) Fuente: CONPES No. 80/2004

45
 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL PARA EL MANEJO DE LA
DISCAPACIDAD NACIONAL Y TERRITORIAL (*)

NACIONAL DEPARTAMENTAL MUNICIPAL Función

Comité Consultivo Consejo de Política Consejo de Política Instancia
Nacional Social Social Asesora
Comité Técnico Comité de Comité de Instancia
Nacional Discapacidad Discapacidad Técnica
Grupos de Enlace Grupos Enlace Sectorial Grupos Enlace Instancia
Sectorial Sectorial Operativa

(*) Fuente: Plan Nacional de Intervención en Discapacidad 2005 – 2007

3.2 Plan Nacional de Intervención en Discapacidad 2005 - 2007: surge

como un instrumento para cumplir con el CONPES 80/2004.

- Objetivo:
Prevenir la incidencia de la discapacidad y mejorar la calidad de vida de las
personas con discapacidad y de sus familias, e incidir en el entorno (por ser
una causa importante de la problemática), mediante la coordinación
intersectorial e interinstitucional.

- Alcance:
Coordinar las responsabilidades y competencias de entes nacionales. En lo
territorial busca incluir la discapacidad en los Planes de Desarrollo y
descentralizar las acciones.

- Propósito:
Garantizar la dirección y coordinación del Estado en:
• Prevención
• Rehabilitación
• Equiparamiento de oportunidades
• Control y seguimiento de Estado y la Sociedad Civil

- Principios:

• Transversalidad: que cada entidad se involucre de acuerdo con su

especialidad y garantice los recursos necesarios para atender el Plan.
• Integralidad: que las acciones se integren y no sean una sumatoria de
iniciativas.
• Flexibilidad: que el Plan sea flexible a los entornos regionales y se
adecue al entorno.

- Componentes del Plan: Tomados de las Normas Uniformes sobre

igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad de la ONU.

46
 * Promoción y Prevención: promover entornos y estilos de vida
saludables individuales y colectivos y prevenir la discapacidad.
o Registro Único DANE
o Mapas de Riesgos
o Entornos saludables y capacitación en prevención
* Equiparación de Oportunidades: lograr que los sistemas de la
sociedad se pongan a disposición de todos los discapacitados.
o Inclusión en educación, salud, trabajo, información, cultura,
recreación.
* Rehabilitación: crear redes de servicios integrales.
o Cualificar los servicios de rehabilitación
o Imponer estándares de calidad
o Implantar Rehabilitación Basada en Comunidad (RBC)

- Metas del Plan:

o Crear un Sistema de Información tanto de la oferta como la demanda en
el tema de la discapacidad.
o Fortalecer Los Comités Departamentales de Discapacidad y
descentralizar la política.
o Ampliar los cupos en el sistema educativo.
o Incrementar la cobertura en salud, riesgos profesionales y ampliar el
cubrimiento del Plan Obligatorio de Salud (P.O.S).
o Capacitar a 19.000 discapacitados en empleo y crear 15 unidades
productivas.
o Reglamentar el acceso al transporte, el espacio público y la vivienda,
hacer discriminación positiva en programas de vivienda de Interés social.

- Entidades participantes:
Ministerio de Protección Social, Consejo presidencial de Programas
Especiales, la Vicepresidencia de la República, el Ministerio de
Comunicaciones, el Ministerio de la Cultura, Ministerio de Educación,
Instituto Nacional del Sordos, el Sena, el Ministerio de Transporte, el Dane,
el ICBF, Coldeportes y el Instituto para Ciegos.

El Plan cuenta con una matriz en la que se precisan los compromisos de

cada entidad, las metas y los indicadores de resultados.

- Logros del Plan:

Con la formulación del Plan las entidades públicas involucradas empezaron
a formular proyectos y acciones dirigidos a las personas en condición de
discapacidad y a destinar recursos dentro de sus presupuestos para su
financiación.

A partir del plan se generaron normas sobre entornos protectores, se

fortalecieron las acciones en prevención de la discapacidad, se instaló el
modelo de Rehabilitación Basado en Comunidad (RBC) y se avanzó en
normas y acciones en integración laboral.

47
3.3 Política Pública en Discapacidad a Nivel Distrital

El objetivo de esta política es modificar el paradigma social existente en la

sociedad, el Distrito Capital y las personas con discapacidad, superando la
visión basada en la discriminación que asimila la discapacidad con la
incapacidad.

Según la información contenida en el documento “Evaluación de la Política

Concertando Entornos Colectivos para las personas con Discapacidad y el Plan
Distrital de Discapacidad 2001 -1006 “ de febrero de 2006 elaborado por El
Sistema Distrital de Discapacidad, la construcción de esta política se inició en
1995 y culminó en 1997, inspirándose en los lineamientos de participación
comunitaria consagra dos en la Constitución Política. Este fue el primer intento
a nivel del país para construir una política pública en el tema de la
discapacidad. Sin embargo después de ser formulada no se difundió y por esta
razón no fue conocida y aún hoy en el año 2006, no se conoce por buena parte
quienes intervienen a nivel distrital y local en el manejo de la discapacidad.

La política se concibió como un instrumento para realizar en la práctica los

derechos fundamentales, superando la visión temporal de responder a los
intereses de un gobierno y fue así como trascendió a lo largo de 4 planes de
gobiernos locales: “Formar ciudad” 1995-1998, “Por la Bogotá que queremos”
1998 -2001, “Bogotá, para vivir todos del mismo lado” 2001 – 2004 y “Bogotá
sin indiferencia, un compromiso contra la pobreza y la exclusión”2004 – 2008.

• Componentes:
- Entornos colectivos, en los que se reconoce a la persona con
discapacidad como sujeto con derechos y deberes
- El desarrollo humano : entendido como el conjunto de condiciones que
permiten satisfacer las necesidades y desarrollar las potencialidades de
las personas.
- Una imagen deseada de futuro en la que se espera construir un nueva
visión social sobre la discapacidad.

El manejo de la política pública a nivel distrital enfatiza en la participación de

las personas en condición de discapacidad, buscando que ellos se fortalezcan
en organizaciones formales, se consoliden como sujetos de derechos e
incidan con sus propuestas en la toma de decisiones sobre esta temática.

A nivel de Bogotá Distrito Capital las normas referidas a la población en

condición de discapacidad surgieron con el Acuerdo 16 de 1994 con el cual se
conformó el Consejo Distrital para las personas con limitación física, psíquica
o sens orial; el cual actúa en dos líneas: como ente de conexión territorial y en
acciones de formulación de políticas e implementación de las mismas.

Posteriormente el Acuerdo 2 de 1999 creó los Consejos Locales para

Personas con Discapacidad en cada una de las Localidades de la ciudad.

48
Actualmente el manejo de la problemática se realiza a través del denominado
Sistema Distrital de Discapacidad, definido como una Red de Apoyo
Territorial que busca la coordinación de diferentes sectores y la comunidad
conformada así:

Consejo Distrital para las

Personas con Limitación Instancia Política
Física, Psíquica o Sensorial
Red de Apoyo
Comité Técnico Instancia Técnica Territorial
Intersectorial

20 Consejos Locales de Instancia Operativa

Discapacidad

La Instancia Política: constituida en el Consejo Distrital para las

Personas con Limitación Física, Psíquica o Este Consejo es el
encargado de formular la política de discapacidad en Distrito Capital que
actualmente se denomina: “Concertando entornos para las personas
con discapacidad”.

Actúa como coordinador y asesor con las siguientes funciones : diseñar

y realizar un Sistema Distrital de Información que contemple: la oferta
que tiene la ciudad en servicios y la demanda real de los mismos,
divulgar las normas que protegen a la población en condición de
discapacidad, atender y apoyar la integración de las personas con
discapacidad mediante la capacitación de padres o cuidadores,
propender por la asignación de recursos para planes, programas y
proyectos y vigilar la adecuada utilización de los recursos.

El Consejo está conformado así:

o Los Directores o Secretarios de Despacho de la Alcaldía
o Secretario de salud y Educación
o Director de IDU, del IDRD, del DABSD
o 4 representantes de las organizaciones de personas con
discapacidad

- La instancia técnica: la constituye el Comité Técnico encargado de

formular el Plan Distrital de Discapacidad.

Está conformado por:

o Delegados de los Secretarios de Despacho de la Alcaldía
o Delegado de la Secretaría de Tránsito, Secretaría de Gobierno,
de Educación, y de Salud
o El Delegado del Director del Depto. Adtivo. De Acción Comunal
o El Delegado del ICBF
o Representantes de las Universidades
49
 - La instancia operativa: la conforman los Consejos Locales, veinte en
total uno por cada Localidad encargados de ejecutar los proyectos a nivel
de cada localidad. Actúan como órganos de coordinación y asesoría en
proyectos y programas para personas con discapacidad en el ámbito local.

Están conformados así:

o Alcalde Local o su Delegado
o Director Local de salud (Hospital)
o Coordinador del CADEL
o Delegado del DABSD
o Delegado de la Of. De Planeación Local
o 4 Representantes de las personas con discapacidad

Cada uno de estos participantes establece su competencia según su área

técnica. La idea es que entre los actores públicos y privados se haga una
construcción colectiva de aporte al tema de la discapacidad.

Sus funciones son:

- Asesorar en la formulación de programas y proyectos
- Actualizar el sistema de información de oferta y demanda
- Gestionar presupuestos

3.4 El Plan Distrital de Discapacidad 2001-2005

Surge como instrumento para articular las actividades de entidades públicas,

privadas, organizaciones comunitarias y personas en condición de
discapacidad.

• Objetivo: mejorar las condiciones de vida de las personas con

discapacidad y sus familias mediante la búsqueda de independencia,
autonomía y la inclusión comunitaria.
• Estrategia: la coordinación intersectorial basada en la
corresponsabilidad.
• 7 Líneas de intervención: promoción, prevención, atención en salud,
educación, trabajo, accesibilidad, vida en comunidad y la conformación
de redes.

El Plan transcurre en el interregno de dos programas de gobierno: 1999-2002 y

2003-2006. Este último denominado: “Bogotá sin indiferencia, un compromiso
contra la pobreza y la exclusión” que busca espacios para el ejercicio de
Derechos Humanos.

En el actual gobierno el Plan hace parte del eje social en el cual se plantea
explícitamente el derecho de la población discapacitada para superar la
discriminación, la exclusión y buscar igualdad de oportunidades.

Un documento que brinda información sobre la ejecución de Plan en el año

2004 es el realizado por Luisa Fernanda Angel en su trabajo de grado
50
Universidad Nacional de Colombia denominado: Monitoreo al Plan Distrital de
Discapaci dad.

En esta monografía se realiza la descripción de los proyectos Locales para la

discapacidad en Bogotá 2001 – 2004, basándose en la revisión documental
existente en los 20 Consejos Locales sobre proye ctos ejecutados entre el año
2001 y 2004 en Bogotá D.C. A partir de esta información indica que en esos 4
años se desarrollaron proyectos en todas las líneas de intervención formuladas
en el Plan Distrital de discapacidad, siendo los temas de prevención y
promoción y el de salud, en los que más proyectos se desarrollaron.

Las líneas de intervención con menor cantidad de proyectos fueron la de

liderazgo y empoderamiento de las personas en condición de discapacidad, y
los de Rehabilitación Basada en Comunidad (RBC).

De acuerdo con la información disponible, entre el año 2001 y 2003 se

desarrollaron en Bogotá 62 proyectos. En promedio obtendríamos 21 proyectos
por cada año, equivalentes a un proyecto por localidad.

Para el año 2004 al momento en que ANGEL realizó este estudio, se habían
desarrollado 28 proyectos; cifra que superó el promedio de lo realizado en los
tres años anteriores, se evidenció también un incremento en la inversión
realizada.

Otros resultados encontrados fueron:

- E 22% del total de proyectos mencionan expresamente los progresos de los
beneficiarios.
- 66 proyectos de 90, recaudan alguna información que sirve para caracterizar
la población.
- El 90% de los proyectos refieren una respuesta negativa frente a la pregunta
sobre participación y control ciudadano sobre los mismos.
- 24 proyectos hicieron referencia al tema de oportunidad laboral relacionada
principalmente con capacitación para el trabajo.
- Sólo 14 proyectos en los 4 años se desarrollaron el tema de recreación e
inclusión social. Únicamente 7 proyectos en 4 años promovieron la
sensibilización de la comunidad en el tema de la discapacidad a nivel de líderes
comunitarios, sociedad civil y núcleos familiares.
- Los niveles de logro pleno en los proyectos fue del 53% y el logro parcial fue
del 39% de los proyectos. La medición de impacto se da en el 25% de los
proyectos realizados ente el año 2001 y 2003.

3.5 Análisis de los Resultados

A continuación se hace un análisis del manejo que se ha dado a nivel nacional

y distital de la problemática de la discapacidad y se presenta agrupado en tres
variables: sociales, administrativas y análisis de políticas públicas.

51
3.5.1 Aspectos Sociales

Se analizan desde los elementos del modelo de Gerencia Social Integral e

Incluyente. Así se encuentra que el tema de la participación en la política
pública de discapacidad a nivel nacional está legalmente contemplado con la
existencia del Comité Consultivo Nacional de Discapacidad (CCND) en donde
tienen asiento los representantes de las personas en condición de
discapacidad y la sociedad civil.

A pesar de estar definido este espacio de participación, existe ineficacia en las

acciones que se emprenden para incidir en las decisiones que se toman. Así
se presenta en el Informe de Gestión del 10 de octubre de 2005 realizado por
los representantes de la sociedad civil, en el cual expresan la inmensa
responsabilidad social a la que se enfrentan sin contar con apoyo logístico, ni
económico para su funcionamiento.

El informe de trece puntos enfatiza en la escasa participación que tuvo la

población en situación de discapacidad en la formulación del Conpes Social 80
de julio de 2004 y en el Plan Naciona l de Acción en Discapacidad 2005-2007.

De igual manera revelan la falta de atención que el gobierno prestó a las

recomendaciones que el CCND presentó como: la falta de indicadores para
hacer seguimiento al Plan, el ajuste de compromisos a lo largo del tiempo, la
ausencia de entidades claves como Coldeportes, Ministerio del Interior, las
Cajas de Compensación, las EPS, entre otros.

A pesar de estas circunstancias, en el informe presenta los avances sobre su

organización interna, los logros obtenidos en el seguimiento a iniciativas
legislativas sobre el tema de la discapacidad. Se menciona la labor que viene n
adelantando con el Ministerio de Protección Social y el DANE en la creación
de un sistemas e información y focalización de la población en situación de
discapacidad.

Denuncian el hecho de que esta población deba acud ir en un 45% de los casos
a la tutela para lograr servicios de salud, frente a lo cual proponen la
participación de uno de sus miembros en el Consejo Nacional de Seguridad
Social.

En cuanto a Derechos Humanos, lograron la participación (con recursos

propios) de un miembro del Comité en la Convención sobre personas con
discapacidad realizada en Nueva York en agosto de 2005.

Al desconocer la participación activa de las personas con discapacidad el

Estado desaprovecha las capacidades y aportes de las comunidades (los
discapacitados y sus familias) en el diseño de soluciones, en su planificación,
ejecución y control; dejando de lado la política de descentralización y
ciudadanía. Además corre el riesgo de diseñar políticas y realizar programas
que no agregan valor, que son dispendiosos, que brindan pocos beneficios y
generan grandes insatisfacciones.
52
El tema de la participación en el caso de Bogotá se analiza desde dos
aspectos: la estrategia de la Rehabilitación Basada en Comunidad (RBC) y los
espacios de participación legalmente establecidos.

En Bogotá y de acuerdo con los lineamientos de la política nacional, una de las

estrategias para fomentar la participación es la implementación del modelo
de Rehabilitación Basada en Comunidad (RBC), el cual está formulado como
uno de los lineamientos del CONPES No. 80 de 2004, con el cual se busca
integrar a la familia a los programas para mejorar la calidad de vida del
discapacitado. Este modelo prioriza la atención y cuidado en el hogar y en la
comunidad antes que la atención institucional. Para ello se realizan acciones de
capacitación a cuidadores de personas en condición de discapacidad, y a los
profesionales de la salud y de las áreas sociales que trabajan con este grupo
poblacional.

La R.B.C. se fundamenta en:

- El trabajo de un profesional que orienta en derechos y deberes al sujeto
con discapacidad ya su familia.
- La existencia de una red de apoyo social o Consejo Local de
Discapacidad.
- Acciones educativas a la comunidad para fortalecer la integración social.
- Trabajo permanente con la familia para promover sus habilidades y
conocimientos usando las tecnologías que el entorno ofrece.
- Asesoría al discapacitado en su entorno natural, para lograr su
funcionalidad.
- La información sobre oferta y demanda de servicios de atención al
discapacitado

En medición que se hizo en el año 2004, se evidenció que entre el año 2001 y
el 2004, solamente 15 proyectos se habían desarrollado aplicando el modelo
de RBC.

En este punto, la participación activa de la familia como co-protagonista en la

mejora de la calidad de la persona discapacitada ciertamente es un punto
definitivo , máxime cuando para el caso de Bogotá D.C., el estudio
“Localización, registro y caracterización de las personas con discapacitadas”
(2006) de a l Secretaría de Salud, muestra que en las veinte localidades los
discapacitados manifiestan que el 75% de las actividades que realizan las
hacen con su familia.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que estos programas no deben

deshabilitar laboralmente a otro miembro del hogar. (Error clásico de quienes
desde la “normalidad” diseñan programas para discapacitados).

La realidad es que bajo este modelo se puede estar creando otro incapacitado
laboral que debe estar en función del primero y se está desconociendo la
existencia de hogares en los que se deja el discapacitado solo, o al cuidado de
53
un familiar anciano o peor aún, se deja “literalmente” amarrado y encerrado
para que no se cause daño o se pierda; todo esto, por que quien vive con él
debe salir a trabajar para atender las co ndiciones mínimas que se requieren en
el hogar y los onerosos gastos que genera una persona con discapacidad.

Otra forma de promover la participación de la sociedad civil en Bogotá se da

a través de los Consejos Locales de Discapacidad cuyo trabajo se basa en
una labor de equipo para el intercambio de información y resolución de
problemas con visión de empoderamiento y de influencia en su propio futuro.
Se pretende conformar redes de apoyo y planeación participativa.

Siendo Los Consejos Locales los órganos operativos conformados a partir de

la participación de base a nivel comunitario, en agosto de 2004 se adelantó por
parte de la Secretaría Distrital de Salud el Proyecto de Acompañamiento de
los Consejos Locales de Discapacidad y Fortalecimiento de las
Organizaciones de las Personas en Condición de Discapacidad.

El documento que resume este proyecto informa sobre la baja participación

por parte de los representantes de las personas con discapacidad, por cuanto
registran altos índices de inasistencia, además se evidencia desconocimiento
sobre los derechos , deberes, las normas y políticas vigentes y sus
posibilidades para conformarse como un grupo de presión con capacidad de
influir .

En estudios realizados en las veinte localidades por parte de la Secretaria

Distrital de Salud en agosto de 2006, se indagó a la población en condición de
discapacidad sobre las causas por la cuales no actuaba en espacios de
participación. A continuación se presentan los resultados obtenidos en una
muestra de 5 localidades:

CAUSAS DE NO % POR LOCALIDAD

PARTICIPACIÓN
L1 L2 L3 L4 L5
No existe o conoce organizaciones de 37 32 30 29 43
discapacitados
Por su discapacidad, por barreras 26 37 26 26 29
físicas, no hay quien los lleve
Falta de tiempo 8 7 17 10 6
No cree en los espacios de 4 2.8 0.7 3 3
participación
Sus principios o creencias se lo 0.6 0.3 2.5
impiden
Prefiere resolver sus problemas solo 4 7.2 6 13
Falta de plata 5 10 8 5
Siente rechazo 2.4 5 10

Otra causa 10.4 13.8 7.8 13 18

L1: Teusaquillo, L2: Barrios Unidos, L3:Chapine ro, L4: Engativa

FUENTE: Tabla Construida a partir de la información consultada en los documentos por

localidad titulados: “Localización, registro y caracterización de las personas con discapacidad”
de la Secretaría Distrital de Salud. Agosto de 2006.

54
Esta tabla muestra claramente que si se formulan estrategias orientadas a
crear y fortalecer las organizaciones de personas con discapacidad, de difundir
sus acciones y si además se facilitan los medios que permitan al discapacitado
para superar las barreras físicas que les impiden autonomía y desplazamiento;
se lograría tener una participación más activa de estas personas.

En lo que respecta a las organizaciones de las personas con discapacidad

existentes, se detecta falta de iniciativa y de asumir su responsabilidad por
participar, proponer iniciativas, hacer seguimiento, veeduría y control social a
las acciones y servicios que recibe.

A pesar de existir organizaciones sociales que representan a grupos de

discapacitados, éstas se caracterizan por ser especializadas en el tipo de
discapacidad que los asocia, por estar desarticuladas, por tener procesos y
vida legal discontinua. No se han logrado integrar en grupos fuertes, capaces
de ejercer presión e intervenir en las instancias decisorias para hacerse
escuchar y defender sus derechos.

Las estadísticas en este tema muestran que en Bogotá en el año 2004 se

identificaron 49 organizaciones vigentes, número que es muy bajo para la
población discapacitada estimada en la ciudad (Los estimativos son del 6% del
total de habitantes) . En ese momento se encontró que existían Localidades
que no contaban con organizaciones que representen a esta población. El
siguiente cuadro resume la situación:

LOCALIDAD % LOCALIDAD %
ENGATIVA 12 BOSA 4
SUBA 10 KENNEDY 4
SAN CRISTOBAL 8 ANTONIO NARIÑO 4
FONTIBON 8 RAFAEL URIBE 4
TUNJUELITO 6 USAQUEN 2
BARRIOS UNIDOS 6 MARTIRES 2
CHAPINERO 6 CIUDAD BOLIVAR 2
PUENTE ARANDA 6 CANDELARIA 0
USME 4 SUMAPAZ 0
FUENTE: “Localización, registro y caracterización de las personas con discapacidad” Agosto de 2006 realizado por la
Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C.;

Esta información se obtuvo en la Cámara de Comercio de Bogotá y con ella se

conformó una base de datos de las organizaciones de personas con
discapacidad y un directorio telefónico. Vale la pena preguntarse quién
actualiza hoy ese directorio?.

Con la realización del Encuentro Distrital de Discapacidad en abril de 2004

promovido por la Secretaría Distrital de Salud se obtuvieron los siguientes
análisis y conclusiones respecto de los Consejos Locales de discapacidad:

- Los roles que cumplen estos Consejos en cada localidad mostraron que un
alto porcentaje se dedican a suministrar información y orientar. Sin embargo,
su labor se limita por el desconocimiento de normas y políticas vigentes.

55
- La priorización que los Consejos Locales dieron a las necesidades de las
persona s en condición de discapacidad fueron:
- Falta de cupos en educación formal y laboral para los mayores de 18
años de edad.
- Ausencia de Proyectos Productivos
- Falta de oportunidades laborales
- Baja cobertura en programas de recreación, deporte y cultura.

Esta información de primera mano es fundamental para el diseño de políticas y

programas que se adelanten en la ciudad, por cuanto consultan las
necesidades manifestadas directamente por esta población .

- En los Consejos Locales sus miembros consideraron que a pesar de haberse

facilitado las acciones y el uso efectivo de los recursos, se requiere fortalecer
su conformación y funcionamiento porque se presenta la falta de compromiso,
la falta de recursos económicos y la falta de tiempo.

- Se identificaron las mayores debilidades al interior de los Consejos Locales y

con esta información se realizaron capacitaciones en los temas de:
comunicación, liderazgo y participación.

Las siguientes fueron las conclusiones y recomendaciones que surgieron en

este encuentro:

A nivel político, se sugirió:

- Mantener el manejo de la problemática con la intervención del Estado, la

sociedad, la comunidad y la familia.

- Lograr compromiso y participación efectiva quienes representan a las

instituciones, pues no hay continuidad en los procesos que adelantan los
Consejos Locales, por cuanto quienes asisten no tienen poder de decisión, y
son cambiados frecuentemente.

- Continuar el fortalecimiento de los procesos de participación, de manera que

las personas en condiciones de discapacidad se sientan efectivamente
representados.

A nivel estructural se propuso:

- Reconocer que el liderazgo los procesos en el Distrito han estado en cabeza

del sector Salud. A este respecto cabe una reflexión: vale la pena la existencia
de una instancia supra-sectorial que encause y lidere estas acciones?

- Se requiere definir y estandarizar los procesos que se cumplen en los

Consejos Locales.

- Los resultados que alcanzan los Consejos Locales dependen de la

responsabilidad con la actúe cada uno de los miembros y de la capacidades
de gestión y de concertación que logren.
56
A nivel de las organizaciones:

- Se formuló la necesidad de realizar acciones efectivas en difusión,

convocatoria y capacitación de la población discapacitada para que se
constituyera en organizaciones efectivas de participación, que conocieran y
defendieran sus derechos, que intervinieran en las decisiones que se toman y
hicieran control social de los proyectos.

Al comparar el diagnóstico y las propuestas formuladas en el año 2004 frente

al diagnóstico de la situación de los Consejos Locales de Discapacidad y las
propuestas para su mejoramiento que se formulan en febrero de 2006, se
evidencia un pequeño avance en los procesos de participación por parte de las
personas discapacitadas.

Según la evaluación que realizó el Sistema Distrital de Discapacidad en 2006,

la participación de la población discapacitada ha mejorado y para ello se
fundamentan en: el incremento del uso que se está haciendo de los
mecanismos de participación ciudadana para reclamar derechos y en la
participación comunitaria mediante el uso del espacio público en actividades
culturales, lúdicas y recreativas. Este avance evidencia que hay mayor
conocimiento de sus derechos fundamentales.

A pesar de estas acciones, la población discapacitada y sus familias no están

bien informadas, ni organizadas para influir en la buena marcha de los
programas. Y a pesar de existir algunas organizaciones sociales, muchos
discapacitados no saben de su existencia.

Esta afirmación se fundamenta en los resultados obtenidos en el estudio:

“Localización, registro y caracterización de las personas con discapacidad”
Julio de 2006 realizado por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C.,
cuyas estadísticas demuestran que el factor con más baja calificación en todas
las localidades es el referido al tema del ejercicio ciudadano donde menos del
1% de los encuestados en las veinte localidades manifiestan algún tipo de
participación.

De igual manera llama la atención que en promedio el 70% de los encuestados

reportan la falta de información sobre organizaciones o programas de
participación como la primera causa que impide su participación, ocupando un
segundo lugar la falta de dinero y las barreras físicas del entorno.

En cuanto a los avances en la participación, el Sistema Distrital de

Discapacidad muestra incremento en lo pertinente a la vinculación de nuevos
sectores e instituciones en los proyectos y acciones en discapacidad. Se
evidencia que esta problemática no es solamente asumida por el sector salud,
y educación sino que se han incorporado: deporte, cultura, turismo, transporte
y el SENA.

57
A pesar que el sistema de discapacidad ha estado liderado por la Secretaría
Distrital de Salud (en parte por el enfoque médico que aún se tiene de la
discapacidad), se deben destacar los avances logrados por esta entidad al
incursionar en temáticas que van más allá del tema de salud: la
caracterización de esta población, la promoción de proyectos de
acompañamiento a los Consejos Locales de Discapacidad, la realización de
encuentros de Consejos, la capacitación a los miembros de los consejos, etc.

El tema de la integralidad, se presenta en este trabajo en dos ámbitos: la

integralidad en las estrategias que se proponen desde la formulación de la
política y el Plan; y la integralidad que se ofrece en cada proyecto o programa
frente a las necesidades y características específicas de la persona en
condición de discapacidad.

Integralidad en las estrategias: la política pública de discapacidad tanto en el

nivel nacional como distrital evidencia que el manejo intersectorial e
interinstitucional no logra consolidarse como una solución completa a las
necesidades de la persona en condición de discapacidad. Para ella no existe
una entidad, un programa, a dónde dirigirse; que le ofrezca un diagnóstico
integral de su situación, ni una orientación completa para sus necesidades, ni
seguimiento a su evolución.

El manejo de las interdependencias entre organizaciones que menciona

Kliksberg, se hace evidente en el manejo de la problemática de la discapacidad
en Bogotá, si se tiene en cuenta que el Consejo Distriral de Salud lo
componen: el Secretario de Educación, el Secretario de Salud, el Secretario de
Gobierno, el Director de IDRD, el Director del IDU, el Director del DABS, cuatro
representantes de las organizaciones de personas con discapacidad, y
representantes de las Universidades.

Todos estos representantes tienen una participación en la problemática de la

discapacidad que se da de manera tangencial, por cuanto los servicios que
prestan cada una de las entidades que representan no tienen como prioridad al
discapacitado y los programas regulares “para gente normal” que ofrecen no
contemplan condiciones que permitan el acceso a esta población de forma
permanente, situación que de no existir demostraría la inclusión real del
discapacitado.

Por tanto estas entidades participan de manera parcial, fragmentada en

proyectos o programas en los que por su especialidad técnica tienen
ingerencia, pero no porque misionalmente estén comprometidos con ellos.
(Con excepción de las acciones de la Secretaría Distrital de Salud).

Se requiere ejercer aquí lo que Kliksberg (1997) denomina “la gerencia

sinérgica” que supera la simple coordinación institucional formal, para
aprovechar las potencialidades de complementación e integración
organizacionales. Se debe entonces hacer compatibles las autonomías, las
políticas, las metodologías de cada entidad que participa en el programa de
atención al discapacitado. Se trata de hacer negociaciones de ganancia mutua
58
en términos de cooperación y acción concertada. Esta situación que se da en
el nivel mesosocial es fiel reflejo de lo que sucede a nivel nacional.

En ambos niveles nacional y distrital, el Plan de discapacidad formula acciones

que se ofrecen desde diferentes sectores y entidades: salud, educación,
recreación, etc; sin que exista una oferta integral. Por el contrario, lo que se da
es una suma de acciones dispersas a las que accede n en forma fraccionada
algunos discapacitados, porque un grupo considerable de ellos carece de una
condición mínima que aún no ha sido contemplada por quienes diseñan las
políticas y programas: LA MOVILIDAD.

Integralidad en las acciones y programas: e n este punto es necesario destacar

que en la parte operativa se evidencia un alto grado de compromiso y
concientización por parte de funcionarios y de quienes están en contacto
directo con esta población. A pesar de esto, hace falta integrar esos esfuerzos,
para ofrecer un “paquete integral” que realmente aporte soluciones completas
que permitan el acceso efectivo para esta población; pues pueden existir
buenas instalaciones, buenos profesionales con alto grado de compromiso,
pero si estos servicios no son accesibles a los discapacitados porque no saben
que existen, o porque aunque los conozcan no tienen cómo desplazarse, no
cuentan con el dinero para pagar un transporte especial, no cuentan con las
ayudas técnicas para su movilización, o no hay quién los pueda acompañar
para hacer uso de ellos; estas acciones no serán integrales y serán de plano
excluyentes.

Las acciones para discapacitados que se ofrecen en distintas instituciones y

que no incluyen el transporte dejan por fuera a un significativo grupo de las
personas en condición de discapacidad. La causa de esta situación está
precisamente en que cada entidad ofrece lo que es de su especialidad y
obviamente ninguna tiene que ver con el desplazamiento de las personas. Sólo
en días pasados con la reinauguración de la Clínica Fary Bartolomé de las
Casas como centro médico de rehabilitación se pensó por primera vez que se
requiere un servicio de transporte que permita accesibilidad de las personas en
condición de discapacidad al servicio médico.

Otro principio del modelo de Gerencia Social Integral e Incluyente es el de la

inclusión de las personas en condición de discapacidad a las actividades
cotidianas de la familia, la comunidad y la sociedad.

Ciertamente la no inclusión de la persona en condición de discapacidad es un

paradigma que llega incluso a afectar el nivel microsocial de la familia. Al
interior del núcleo familiar se presentan interacciones de rechazo, falta de
tolerancia, incluso de maltrato; pues la carga emocional, económica, social, los
niveles de impotencia y frustración a los que se enfrenta una familia en esta
condición, repercuten directamente en el trato y en las oportunidades de
interacción que se brindan al discapacitado.

A nivel de la comunidad y de la sociedad los servicios que se ofrecen no

contemplan en su gran mayoría la interacción conjunta de personas “normales”
con personas en condición de discapacidad (lo que sería una verdadera
59
inclusión social), lo que existe son algunas acciones y programas especiales
para grupos de discapacitados y aún así se diseñan de forma excluyente
porque no consultan las necesidades reales del individuo , porque han sido
pensadas desde la visión de quienes tienen completa “normalidad” , como se
mencionó anteriormente en el caso de la movilidad. Para el caso de Bogotá, y
de acuerdo con la población en condición de discapacidad encuestada en
2006, la movilidad se constituye en la principal causa de exclusión y de baja
participación.

Cabe aquí retomar la siguiente reflexión: la discapacidad está en la persona o

en el entorno ?. La realidad demuestra que la discapacidad es cambiante y que
dependiendo de los apoyos que el entorno brinde a la persona, apoyos
sociales, físicos, económicos; será más o menos grave la condición de
discapacidad . Entonces , la restricción que limita la inclusión depende de los
factores de l entorno familiar, comunitario, social, que impone barreras.

Ciertamente el cambio del paradigma social sobre las personas en condición

de discapacidad para pasar de la intolerancia al reconocimiento de estas
personas como sujetos con derechos y deberes, es un proceso de construcción
social que no se puede emprender solamente con acciones y presupuestos
fragmentados desde diferentes sectores. Se hace necesario que exista un ente
que a nivel macro, meso y microsocial implemente estrategias de
concientización social sobre este tema y transforme la visión de conmiseración
hacia la persona en condición de discapacidad, hacia la visión de sujeto con
derechos y deberes.

La raíz del problema está en el desconocimiento de esta población sobre sus

derechos y mecanismos para tutelarlos. En general cada familia considera su
situación como una circunstancia de manejo privado que debe asumir en
forma individual, obteniendo obviamente resultados muy pobres en la calidad
de vida de esta personas, llevándolas con el transcurrir del tiempo a la
resignación sin haber ejercido nunca sus derechos fundamentales.

De otro lado, la exclusión se fomenta desde las instituciones mismas que los
deben atender. El ejemplo clásico de esta situación se presenta a diario en la
prestación de servicios médicos que las EPS y las ARS niegan a esta
población. A este respecto, se puede decir que los lineamientos dados desde
las instancias administrativas a los médicos y profesionales de la salud, tiene n
efecto directo en su ética profesional que los lleva a negar medicamentos,
servicios de habilitación, de rehabilitación, procedimientos quirúrgicos, etc; a
sus pacientes, todo esto a pesar que esto gastos no les son imputados
directamente, sino que son asumidos por el Fosyga.

Esta situación se evidencia en el Informe de Gestión de octubre de 2005 del

Comité Consultivo Nacional de Discapacidad (CCND) presentado por los
representantes de la sociedad civil, donde se dice: “ el 45% de este sector de

60
la población debe acudir a la tutela para recibir el servicio de rehabilitación y
los trámites que exigen las mismas pueden demorar hasta 35 días” 26

El modelo de GSII plantea otro principio que debe ser tenido en cuenta en la
política social: La comunciabilidad.

Para quien gerencie la problemática de la población con discapacidad los

principios rectores contenidos en los Derechos Humanos, los fundamentos de
las políticas públicas en discapacidad tanto a nivel nacional como local, deben
ser eficazmente comunicados e internalizados por cada miembro o partícipe
en la cadena de atención al discapacitado, para que todas las entidades,
instancias, operadores, comunidad, beneficiarios, etc, se movilicen en la misma
dirección.

Llama la atención que en Colombia y particularmente en Bogotá D.C. no existe

una entidad que maneje integralmente la problemática de la discapacidad. No
hay para el discapacitado ni su familia un ente al cual acudir para registrar su
condición y del cual obtengan servicios integrales, con el cual puedan mantener
una efectiva comunicación como respuesta a sus derechos.

En la actualidad no existe una entidad encargada de realizar una comunicación

permanente y efectiva con este grupo social, no se gestiona la información que
debe llegar al discapacitado, ni existen estrategias de contacto directo y
permanente hacia ellos, no existe un censo sobre cuántos son, ni una
información ordenada sobre su ubicación. De hecho en los informes de la
Secretaría de Salud del Distrito, se “estima” el número total de discapacitados
en Bogotá en el 12% de la población total tomando como referente el
porcentaje fijado por la OMS como promedio que se da a nivel mundial.
(Compárese esta situación con la forma como ha avanzado el proceso de
identificación y atención a la población desplazada o desmovilizada). Esto
demuestra que las políticas públicas al respecto han sido poco progresivas y
se han quedado en la conformación del Consejo Nacional de la Discapacidad y
asimismo el Consejo Distrital de Discapacidad, entes que a la postre intentan
coordinar acciones dispersas.

No se ha implementado un sistema de información que maneje datos sobre los

discapacitados, los presupuestos asignados, los programas realizados, los
logros obtenidos, los rezagos, etc. Sistemas que en otro tipo de programas
sociales existen y dan cuenta de la ejecución de los mismos, ejemplo: el
Sistema de Información del Programa Jóvenes en Acción.

Se ha avanzado en la creación del sitio de Internet http://rgs.gov.co Red de

Gestores Sociales creado por la Consejería Presidencia de Programas
Especiales (CPPE), la página www.disacapacidad,gov.co creada por la
Vicepresidencia de la república donde se puede encontrar información sobre la
problemática de la discapacidad.

26
COMITÉ CONSULTIVONACIONAL DE DISCAPACIDAD. Informe de Gestión 2005. En
www.discapacidad.gov.co/p.publica
61
En cuanto al enfoque de derechos de esta población, la realidad colombiana
demuestra que es un proceso con pasos muy lentos. Ni el Estado ni la
sociedad civil han logrado realizar cambios significativos a pesar de las normas
internacionales promulgadas y la legislación interna.

De otro lado, la baja destinación presupuestal para esta problemática debilita la

promoción de los Derechos Humanos y la eliminación de las barreras que
impiden el ejercicio de los derechos de esta población. Es evidente en el actual
gobierno , la prioridad del gasto en lo pertinente a la Seguridad Democrática
frente al gasto social.

Otra causa para la no aplicación de estas normas es el desconocimiento de

las mismas por parte de las personas en condición de discapacidad y de sus
familias unida a la ausencia o debilidad de los espacios de participación para
tutelar sus derechos como grupo social. En nuestra sociedad la participación de
este grupo de personas ha sido casi nula, es muy corto el camino que ha
recorrido como colectividad en defensa de sus derechos , máxime si se le
compara con otras minorías como las organizaciones indígenas, de
homosexuales, etc.

En el caso de Colombia y de Bogotá D.C., es evidente que la concepción

social sobre la problemática de la discapacidad está lejos de acercarse a la
perspectiva de Derechos Humanos. En esta temática el Estado colombiano y
las organizaciones sociales deben consolidar esfuerzos conjuntos que logren
cambiar el paradigma social existente.

Este grupo social requiere para su desarrollo y el mejoramiento de su calidad

de vida, no ser estigmatizado con denominaciones o categorías diferenciales y
que paulatinamente se de un cambio en el imaginario social sobre la
discapacidad, de manera que se transite de la visión basada en prejuicios y
temores a la de los Derechos Humanos.

Este cambio requiere una visión más humanística de la realidad y resulta un

gran reto, máxime cuando el modelo de desarrollo dominante en el planeta
premia las competencias y logros económicos de quienes sean altamente
productivos y competitivos; y concibe el desarrollo social como apéndice o
efecto del desarrollo económico.

La mayor debilidad de esta población está en no conocer sus derechos, los que
tampoco conoce el resto de la sociedad y la comunicabilidad y difusión de
éstos es tarea prioritaria para encausar un cambio en el imaginario social que
poco a poco movilice esfuerzos conjuntos para mejorar la condición de esta
población.

En lo que respecta al contexto internacional, existen organizaciones

conformadas por federaciones de defensores de los Derechos de las personas
en condición de discapacidad de distintos países, están organizados como
grupo de presión para ser tenidos en cuenta como parte del desarrollo global.
(Ver información: www.inclusion-internacional.org : es una federación global
formada por 200 organizaciones basadas en familias abogando por los
62
derechos humanos de las personas con discapacidades intelectuales alrededor
del mundo).

Otro análisis sobre la temática de los Derechos Humanos en la población

discapacitada, es la que presentaron quienes manejan la problemática en
Bogotá reunidos en febrero de 2006.

Manifestaron, que ya existen suficiente s normas y que lo que debe mejorarse

es su difusión a la población discapacitada y especialmente la sensibilización
y capacitación a los servidores públicos encargados de ejecutar la política,
quienes aún trabajan bajo un enfoque asistencialista, o incluso con desprecio y
desvaloración del discapacitado.

Muchos de los servidores públicos que intervienen no conocen las normas

sobre discapacidad, no reconocen derechos y deberes de esta población y las
entidades a las que pertenecen no se apropian del tema.

En la ciudad se está pasando por un momento de transición entre la visión de

la discapacidad como una enfermedad y ubicada sólo en el nivel salud, a un
enfoque de derechos a partir del cual la intervención debe ser integral.

3.5.2 Aspectos Administrativos

Para el análisis que se desarrolla en ese punto del trabajo se tiene en cuenta
el proceso administrativo: planeación, organización, ejecución y control.

En cuanto al primer paso de planeación, se hace evidente que tanto en el nivel

nacional como distrital, se siguen los lineamientos del Documento CONPES
No. 80 de 2004 basado en el enfoque de Mane jo Social del Riesgo, apoyado
en la estrategia de Rehabilitación Basada en Comunidad (RBC); el documento
define la manera como se deben organizar institucionalmente las entidades,
así como los programas y líneas de acción; por último establece que todas
las entidades compromisorias (Consejería de Programas Especiales, Ministerio
de Protección social, SENA, ICBF, Ministerio de Educación, INCI, INSOR,
Ministerio de Transporte, Ministerio de Comunicaciones, Ministerio del
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,Ministerio de Justicia y del
Interior,Coldeporte, Ministerio de Cultura, Ministerio de Defensa, Red de
Solidaridad Social, Departamentos y Municipios) deben establecer un plan de
acción en discapacidad.

En cabeza del Ministerio de Protección Social se coloca la función de soporte

técnico y operativo de la coordinación interinstitucional en la formulación y
ejecución del plan. El Comité Consultivo Nacional (donde tiene asiento
representantes de la población en condición de discapacidad) está encargado
de hacer el seguimiento y evaluación del plan. También contempla como
necesario implementar estrategias de control social.

63
El Departamento de Planeación Nacional se encarga de hacer revisión y ajuste
técnico al plan y presentará al Conpes Social seguimiento a los indicadores y
metas del plan.

Esta forma como se ha planeado el funcionamiento institucional del manejo de

esta problemática presenta dificultades originadas en la coordinación
interinstitucional y principalmente en no existir una entidad que sea cabeza
visible que lidere el manejo de esta problemática.

Evidencias en tal sentido se expresan por el grupo de representantes de la

sociedad civil en el CCND que encontró tropiezos en su accionar cuando
surgieron vacíos jurídicos respecto a los roles del Comité Técnico de
Discapacidad y el Comité Ejecutivo del Comité Consultivo Nacional de
Discapacidad. En forma similar cuando no hubo claridad sobre quién debía
coordinar el CCND: si el Ministerio de la Protección Social o la Consejería
Presidencial de Programas Especiales.

Hubo demora burocrática para la oficialización del Plan Nacional.

Textualmente manifiestan: “Hasta la fecha y nueve meses después de terminar
el período del actual gobierno, no ha sido posible que el DNP, oficialice el Plan
Nacional de Acción en Discapacidad del gobierno Uribe, a pesar de varios
escritos que en este sentido han dirigido a diferentes instancias del gobierno
nacional los representantes de la sociedad civil en el CCND” 27.

De otra parte, se puede decir que la política pública de discapacidad es

excluyente por cuanto desde su planeación no cuenta con información cierta
sobre el número total de discapacitados, sus características, su ubicación. Así
las cosas, cualquier resultado que entregue cada entidad sobre su gestión y
número de personas atendidas será un “buen indicador”, pues si se desconoce
la magnitud de la problemática cualquier acción por mínima que esta sea será
importante a la hora de medir resultados y no se conocerá realmente cuántos
están quedando excluidos de la atención.

Los planes formulados no contaron con estadísticas, ni cifras ciertas sobre la

problemática de la discapacidad. Se han tomado como referencia cifras
institucionales las cuales presentan diferencias significativas entre las que
presenta una entidad u otra. El Dane por ejemplo, en 1993 estimó en 600.000
el número de discapacitados en el país, equivalente al 1.9% de la población, la
Universidad Javeriana en 1995 estableció este porcentaje en el 23% y el
Ministerio de Salud en el 12%.

Al no contar con un diagnóstico estadístico, ni una caracterización de la

población en condición de discapacidad, se desconoce la magnitud real del
problema y al operar bajo estas circunstancias, las acciones que se realicen

27
Comité Consultivo Nacional de Discapacidad. Informe de Gestión 10 de octubre de 2005. En
www.disacapacidad.gov.co

64
desde las distintas instituciones, serán evaluadas en virtud de las metas que
cada entidad proponga; desconociendo si su accionar está incidiendo de
manera eficaz en la solución de la problemática. Si no se conoce el número
real de discapacitados no se sabrá si la situación está mejorando o
empeorando.

Así se deduce de la Matriz del Plan de Discapacidad 2005- 2007, a partir de la

cual se va a medir la cantidad de acciones cumplidas o no por parte de cada
entidad frente a la meta que cada una se propuso; pero no se valorará la
eficacia, ni el impacto de estas acciones. Es decir, se va a contabilizar el
número de personas atendidas en salud, educación, recreación, etc; y puede
resultar que todas las entidades cumplan con “su meta”; pero no se sabrá qué
tanto se está avanzando en el manejo de la problemática, y no se sabrá si se
están cumpliendo los objetivos de la política.

En cuanto al relacionamiento del nivel central con el nivel distrtital, en el

encuentro realizado en Bogotá D.C en febrero de 2006 para analizar la política
y el plan distrital, los participantes manifestaron que quienes manejan la
política en el nivel nacional no conocen el trabajo que realizan en Bogotá.
Afirman que no existe articulación entre el nivel nacional y el distrital y no se
armonizan las políticas.

Desde el nivel distrital se intentó contactar a las personas que manejan esta
problemática en el departamento de Antioquia, sin obtener respuesta; sacando
la conclusión que no existe intención de interactuar entre homólogos a nivel
territorial.

El proceso de planeación en Bogotá D.C. ha venido avanzando a partir de las

experiencias que se han tenido en relación con la promoción de la participación
de la sociedad civil. Así se expresó en el FORO DE DISCAPACIDAD
(JORNADA DE SOCIALIZACION DE PROYECTOS Y PROGRAMAS PARA LA
POBLACION CON DISCAPACIDAD), realizado el día 4 de diciembre de 2006
por la Secretaría Distrital de Salud en Bogotá D.C., en el cual se formuló la
intención de contar con la participación de los representes de la población
discapacitada en la formulación del próximo plan distrital.

En lo que respecta al segundo paso del proceso administrativo: la organización

de las políticas públicas, se encuentra que el modo de pensar la discapacidad
está fuertemente afianzado en el paradigma de la salud y así se evidencia
cua ndo es el Ministerio de la Protección Social el que lidera la coordinación
técnica y operativa de las entidades involucradas, y en el caso de Bogotá es la
Secretaría Distriral de Salud la que lo hace en este nivel.

El modelo de organización institucional definido en el documento CONPES No.

80 de 2004 presenta serias debilidades al no contar con el direccionamiento de
una entidad supra -sectorial que ejerza suficiente liderazgo y comprometa
efectivamente a las entidades participantes y que tenga como misión el
trabajar por la discapacidad.
65
En lo que respecta a la organización de recursos financ ieros, se cuenta con los
aportes presupuestales que cada entidad ofrezca a través de programas. En
cuanto a la organización del talento humano que trabaja esta problemática, no
es personal especializado en el tema, sino que son servidores públicos de las
diferentes entidades quienes diseñan, organizan y ejecutan programas
fragmentados de acuerdo con la especialidad de la institución que
representan.

Continuando con el proceso administrativo, está el paso de la ejecución o

puesta en marcha de las políticas públicas en discapacidad. En el nivel
nacional esta labor está en manos de las entidades involucradas, las cuales
diseñan programas de atención desde la óptica de su especialidad, ofreciendo
a la postre una serie de acciones fragmentadas en las que participan algunos
grupo de personas en condición de discapacidad, sin que se atiendan de
manera integral las necesidades de esta población y sin que se les consulte
sobre el diseño de las mismas.

En esta misma secuencia cada entidad realiza convocatorias independientes

para sus programas y cumple con que los cupos programados sean cubiertos,
a fin de presentar al final unas estadísticas referidas a número de programas,
cantidad de recursos invertidos y número de personas atendidas.

En el nivel distrital además de las entidades del distrito que están vinculadas, la
ejecución de la política de discapacidad se realiza a través de los Fondos de
Inversión Local donde se realizan contrataciones con entes públicos y
privados que se enmarcan en alguno de los ejes de acción formulados en el
plan distrital. De nuevo, se presenta la falta e integralidad en la atención a la
persona en condición de discapacidad.

Los miembros de los Consejos Locales de Discapacidad: tanto los servidores

públicos vinculados en el nivel distrital, como los representantes de las
personas discapacitadas, desconocen las normas relativas a esta
problemática y la existencia de un plan distrital. Así aparece registrado en los
resultados del Proyecto de acompañamiento a los Consejos Locales de
Discapacidad realizado por la Secretaría Distrital de Salud. Por lo que se
deduce que su actuación está desarticulada con las directrices de al política
distrital.

En cuanto al control, ya se mencionó que a pesar de estar expresamente

definido en el CONPES No. 80 de 2004, no existen estrategias que permitan el
control social a la política de discapacidad. Seguramente al interior de cada
entidad involucrada existen controles ejercidos por los entes públicos de
vigilancia, sin que exista una estrategia definida de seguimiento y control a la
política pública.

66
3.5.3 Análisis Políticas públicas

El análisis que realiza André Noël Roth Deubel del proceso que sigue una
política pública: cómo nace?, cómo entra en la agenda pública?, quién decide
sobre qué y cómo intervenir?, cómo y quién la implementa y cómo y quién la
evalúa?; sirve ahora de hilo conductor para examinar lo referente al manejo
que se ha dado a la pro blemática de la discapacidad en el nivel nacional y
distrital.

Si los elementos de una política pública planteados por ROTH son: la

implicación del Estado, la percepción de una problemática y la definición de
objetivos y procesos; podemos identificar claramente que la Ley 361 de 1997 y
el Documento CONPES No. 80 de 2004 corresponden efectivamente a la
política pública formulada para el manejo de la problemática de la
discapacidad.

En este último documento está claramente definido un objetivo que se enfoca

en fortalecer la coordinación de los entes que manejan la discapacidad,
teniendo como principios: la igualdad, la solidaridad, la equidad, la participación
social y la descentralización. Están definidos unos medios, basados en la
conformación de redes sociales en los que son actores : las personas, los
hogares, las ONGs, el gobierno, los entes privados y entes internacionales.
Existen unas acciones y estrategias basadas en la teoría del Manejo Social del
Riesgo (MSR): orientadas a reducir, mitigar y superar el riesgo, las cuales sirven
de lineamiento al plan nacional y distrital.

Continuando con el proceso formulado por Roth:

-Cómo nació y cuándo entró el tema de la discapacidad en la actual

agenda pública?

Se evidencia que la política existente es resultado de iniciativas surgidas

desde el Estado (de oferta) específicamente por funcionarios públicos del DNP
quienes impusieron su forma de concebir y solucionar el problema; más que
por demandas surgidas a partir de las organizaciones sociales. Así se plantea
en el Informe de octubre de 2005 rendido por los representantes de la sociedad
civil miembros del Comité Consultivo Nacional de Discapacidad, quienes
cuestionan la escasa participación que tuvieron en la construcción del
CONPES 80 de 2004 y en el Plan Nacional de Discapacidad.

- Quién decidió sobre qué y cómo intervenir?

Fue el Estado a través de estos funcionarios quienes unilateralmente

adoptaron el enfoque teórico MSR en el que se fundamenta la política y el
plan.

Cabe reflexionar aquí sobre la orientación que tiene esta teoría la cual se
aparta del enfoque de Derechos Humanos, pues no reconoce igualdad de
condiciones y de garantías a toda la población, sino que privilegia en sus
acciones, presupuestos e intervenciones a los más pobres. Aplicar este
67
enfoque en la población en co ndición de discapacidad es aplicar un “doble
tamizaje” es decir hacer programas para los más pobres dentro de este grupo
social que ya está en condición de alta vulnerabilidad.

Es paradójico que este enfoque que tiene como punto de partida la

vulnerabilidad y la deficiencia que tiene un individuo en capital físico y humano
para enfrentarse a situaciones de riesgos: naturales, económicos, laborale s,
sociales, etc; no incluya a todos los discapacitados como un grupo vulnerable,
pues es evidente su desventaja para asumir este tipo de riesgos frente al resto
de la población.

En el país los grupos que se incluyen como vulnerables en los programas de

gobierno, varían según el criterio e interés de cada mandatario (para ello basta
ver los grupos que actualmente son considerados como vulnerable en los
programas en los que se enfoca Acción Social); esto contrario a la tendencia
mundial que considera a los discapacitados como población vulnerable que
requiere atención especial mientras persista su condición.

El gobierno actual reconoce como grupos vulnerables: a los indígenas, a los

afrocolombianos y a los desplazados. Se desconoce a la población
discapacitada a pesar de existir una relación de doble vía entre la discapacidad
y la pobreza; y a pesar que los más altos índices de población en condición de
discapacidad se ubican entre los segmentos más pobres del país. Se evidencia
entonces falta de voluntad política, por lo que correspond e a este grupo social
hacerse visible y constituirse en grupo de presión.

Como lo afirma Alejo Vargas las políticas públicas a pesar de tener un

componente técnico, responden más a negociaciones y acuerdos de grupos
con poder o grupos de presión en las instancias del gobierno y en el Congreso.
Esto acontece con las políticas que se formulan en el tema de la discapacidad.

Esta condición hace evidente que el grupo poblacional de las personas en

condición de discapacidad en Colombia y particularmente en Bogotá D.C.
debe fortalecer su accionar como actor político y ganar espacios eficaces de
participación que les permita incidir en las políticas públicas que les afectan.

Falta en la política pública un refuerzo a las condiciones de este grupo social y

de sus familias para enfrentar situaciones sociales y económicas adversas y
este vacío incrementa el nivel de riesgo de esta población.

De otra parte, el enfoque de MSR apunta a la descentralización y no a la

construcción participativa de la política, proceso en el cual interactúan: el
Estado, el sector privado y la sociedad civil. Actualmente el nivel nacional no
ejerce como instancia de apoyo a las iniciativas del nivel local, restringiendo
así su participación; sino que opera como generador de directrices. Así las
cosas, los beneficiarios no intervienen, ni deciden sobre soluciones para
generar su propio desarrollo; todo esto a pesar de que nominalmente existan
instancias en las que debe haber representación de los discapacitados.

68
En el caso del Distrito Capital y respecto al interrogante de quién y cómo
decide?, se puede afirmar que tanto la política como el Plan siguen
lineamientos establecidos desde la política nacional, situación que se evidencia
con la puesta en marcha de la Rehabilitación Basada en Comunidad (RBC),
estrategia que se viene utilizando en los últimos años y que busca conformar
redes de apoyo social en los que el individuo y la familia son fundamentales.
Asimismo los componentes de prevención, mitigación y superación de la
discapacidad están presentes en las acciones y estrategias del Plan.

De acuerdo con lo expuesto en la “Jornada de Socialización de proyectos y

programas para la población con discapacidad” realizada el 2 de diciembre de
2006 por la Secretaría Distritral de Salud, la RBC es considerada como una
herramienta para empoderar a las comunidades pues con ellas se realizan
asesoría s domiciliarias en las que se tienen en cuenta la inclusión de la
persona, la familia, la comunidad.

El manejo de la problemática de la discapacidad en la ciudad de Bogotá (nivel

mesocial) muestra avances significativos (en cuanto a la manera como
construye la actual política pública) frente a lo que se realiza en el nivel
nacional. Así es como existen acciones documentadas sobre encuentros de
seguimiento al plan, a los programas y proyectos vigentes; se evidencia la
participación de las universidades vinculadas con la discapacidad y entidades
como Colcencias en proyectos de investigación social sobre aspectos de la
problemática y la propuesta de modelos de actuación; se avanza en la gestión
del conocimiento para aprovechar la socialización de experiencias exitosas de
los Consejos Locales de Discapacidad, de los hospitales, etc.

Estas iniciativas y esta dinámica son sin duda avances importantes y se está
en el inicio del camino de conformar un sistema a partir del trabajo basado en
redes de apoyo. Sin embargo considero que la política pública en el Distrito
limita su alcance y su incidencia en la población discapacitada de la ciudad,
por cuanto la estrategia que se ha concebido para su difusión e
implementación se basa en la infraestructura hospitalaria, siendo el hospital de
la localidad el punto de contacto e inscripción de los discapacitados y buena
parte de las acciones, los proyectos y de la información de los mismos está
en estas instituciones.

|Surge entonces un interrogante: cómo se contacta y cómo se hace partícipe

de esta política, de éstos planes y programas a la población en condición de
discapacidad que no utiliza la red hospitalaria del Distrito?

Podría pensarse que la respuesta está en el fundamento teórico del MSR

según el cual se busca focalizar la atención en las personas más pobres
dentro de esta población.

- Quién y cómo implementa la política pública?

Tanto en el nivel nacional como en el nivel distrtital la política pública de

discapacidad se implementa a través de una “estructura ” que busca la
coordinación interinstitucional e intersectorial, de diferentes entes que a nivel
69
público y privado tienen que ver con la problemática de la discapacidad. (Ver
capítulo anterior) y el instrumento para su ejecución es el Plan de
Disacapacidad.

La forma como se ha definido esa “estructura” en el nivel nacional, evidencia

vacíos y falta de claridad respecto a las funciones que competen a las
instancias creadas. Por ejemplo a l función de “coordinar los sectores y las
entidades involucradas” aparece en cabeza del Comité Consultivo Nacional de
Discapacidad (CCND) cuando se menciona: “…. Deberá además promover las
labores de coordinación interinstitucional,…” 28. Esta misma función aparece
en cabeza del Ministerio de la Protección Social: “Responsable de la
articulación y coordinación de la política” 29 y en la Consejería Presidencial de
Programas Especiales: “Apoya la coordinación” 30

La función de asesorar el seguimiento y verificación de la puesta en marcha de

las políticas, estrategias y programas, dadas por la Ley al CCND; no es
claramente entendida por el DNP en lo que pertinente al seguimiento que se
debe hacer al Plan y entonces se formula n consultas jurídicas al MPS,
situación que dilata la ejecución del trabajo del CCND. Así se evidencia en el
Informe de Gestión del CCND del 15 de octubre de 2005.

Quienes participan en las instancias mencionadas son funcionarios que no

están en capacidad de tomar decisiones, los funcionarios de alto nivel de las
entidades involucradas no asisten, sino que envían a representantes. Se
deduce que la estructura creada para coordinar las acciones de estas
entidades no tiene la autoridad para convocarlos y comprometerlos.

Las ins tancias técnicas de las diferentes entidades que realizan acciones
definidas en el Plan, no conocen las normas vigentes sobre discapacidad, ni el
concepto de discapacidad a partir del cual se formuló éste. Tampoco los
directivos de las entidades involucradas conocen la problemática de la
discapacidad, la política, el plan, ni los programas; debido a que ellos no están
involucrados directamente y esta es una acción tangencial con la que debe
cumplir su entidad.

En lo que tiene que ver con el nivel territorial se encuentran las siguientes
situaciones: no hay coordinación interinstitucional para la prestación de
servicios, las acciones se ejecutan casi exclusivamente en el sector salud, casi
nunca se cuenta con la presencia de los delegados de la Secretarías Locales
en los órganos que coordinan y ejecutan la política; y a pesar de que existen
los Consejo de Discapacidad, la gestión que se realiza está a merced de la
voluntad del gobernante respectivo.

Resumiendo lo anterior y de acuerdo con el enfoque de Gestión Pública para la

implementación políticas públicas mencionado por Roth, se puede anotar que
en el nivel nacional hay debilidades como son: falta de claridad en las
competencias de algunas instancias, las entidades involucradas no están
28
LEY 361 DE 1197. Artículo 6o
29
DNP. Documento Conpes No. 80/04 página 18
30
Ibid
70
convencidas, ni están comprometidas completamente con el plan, (se limitan a
realizar acciones); no se ve una clara interacción ni coordinación
interinstitucional e interregional. Como se mencionó, la actuación de cada
entidad es tangencial, se limita a comprometer algunos recursos y realizar
algunos proyectos, sin que sea para ninguna de ellas el tema de la
discapacidad su tarea misional.

Los funcionarios que participan no están capacitados específicamente en el

tema y muchos desconocen la problemática de la discapacidad, su
normatividad, etc. No se cuenta con un elemento clave en el enfoque de
Gestión Pública: dar oportunidad de participación efectiva de los grupos
sociales organizados, en este caso a los representantes de la sociedad civil,
quienes a pesar de tener un espacio legalm ente establecido, en la práctica no
son apoyados en su gestión y sus observaciones o sugerencias no son tenidas
en cuenta en las decisiones importantes.

El Plan nacional no tiene presupuesto propio, sino que articula los recursos
que destinen las diferentes entidades involucradas, situación que resta eficacia
a su accionar, pues se limita a la disponibilidad y oportunidad de recursos que
maneja cada entidad.

En el caso de Bogotá D.C., la Política y el Plan Distrital se implementan como

se mencionó a través del Sistema Distrital de Discapacidad, al que
recientemente se denomina Red Territorial.

Sin embargo, es necesario precisar que una red social no existe solamente
porque se le bautice con este nombre. Actualmente las instancias que actúan
en el Distrito, sus interacciones, su forma de comunicarse; distan mucho de
asimilarse con una red social.

Una red social se fundamenta en la cooperación y apoyo para lograr un trabajo

integrado buscando la potencialización y desarrollo de un grupo social. Un
principio vital en una red es la comunicación permanente y efectiva entre sus
miembros.

Al respecto y por la manera como opera el Plan Distrital no existe un

mecanismo de comunicación en cascada que permita interactuar a quienes
diseñan la política con quienes la operan. Una evidencia clara está en que los
miembros de los consejos locales, muchos servidores públicos vinculados y los
directivos de las entidades involucradas desconocen la existencia del Plan,
desconocen las normas existentes, etc. Esta situación se describe en el
informe final del Proyecto de Acompañamiento de los Consejos Locales de
Discapacidad y Fortalecimiento de las Organizaciones de las personas en
Condición de Discapacidad, realizado por la Universidad Nacional de Colombia
y la Secretaría Distriral de Salud en Agosto de 2004.

En el Encuentro Distrital de Discapacidad celebrado el 2 de abril de 2004 se

indagó a los miembros de los Consejos Locales sobre el conocimiento del
funcionamiento del sistema distrital de discapacidad: las funciones del Consejo
Distrital de Discapacidad, las funciones de los Consejos Locales de
71
Discapacidad, el Acuerdo 22 de 1999 : “ un 16% conoce las funciones, el 45%
no las conoce, un 39% no respondió. Situación que verifica la tesis del
desconocimiento por parte de los representantes en discapacidad,,…., se
puede concluir que, en general, los participantes no están bien informados de
los conceptos básicos en cuanto a funciones y lineamientos de los Consejos
Locales de discapacidad, la normatividad que los rige y las políticas trazadas
por el gobierno para este grupo poblacional”. 31

No existen tampoco redes de apoyo a nivel comunitario, tal como lo describe

Angel (2004) en la revisión documental que hizo sobre los proyectos realizados
en Bogotá entre el año 2001 y el año 2004: “Cuando se indaga sobre las
actividades o aportes con los que participa la comunidad, la concertación y la
coordinación entre el ente responsables del proyecto, otras instituciones
involucradas y la comunidad, éstas se limitaron a mencionar relaciones con
instituciones gubernamentales que prestarían sus espacios locativos, o
proporcionarían algún tipo de asesoría, …., a partir de esta muestra, se
sospecha que las redes de apoyo en los proyectos no existen y si son
incipientes son de nivel colaborativo, es decir de apoyo esporádico” 32

En cuanto a la forma como opera el Plan distrital, se puede decir que se apoya
a partir de planes de acción anuales del Consejo Distriral de Discapacidad, del
Comité Técnico y de cada una de las entidades intervinientes. Existe una
sumatoria de acciones, pero no una acción integral que supere la sectorialidad
y que actúe como red.

- Quién y cómo evalúa la política pública?

La política y el plan nacional no cuentan con mecanismos de participación en la

evaluación por parte de los usuarios, ni con mecanismos de autoevaluación
que permitan en forma oportuna pensar los procesos y proponer acciones
correctivas (como lo plantea la OMS en el campo de as políticas públicas en
salud). Tampoco existen mecanismos de control social por parte de la
población asistida, de los proveedores, de los aliados, de los involucrados.

Desconocer lo que en administración se llama “la voz del cliente” y las “voces
de los interesados e involucrados (stakeholders)”, es trabajar de espaldas a
sus necesidades y es accionar una política social como un sistema cerrado
que se centra solamente en sus dinámicas internas.

Si no se cuenta con esta retroalimentación en el Plan y en cada programa,

entonces có mo se va a mejorar la gestión? , cómo se van a identificar las
experiencias exitosas y las que no lo fueron? , cómo se identifican
oportunidades de mejora y se formulan planes de mejoramiento?; en últimas
cómo se gestiona el conocimiento para aprender de las experiencias y no
continuar haciendo las cosas de la misma manera cada año, es decir hacer las

31
SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD. Agosto de 2004. Proyecto de Acompañamiento de los
Consejos Locales de Discapacidad y Fortalecimiento de las Organizaciones de las personas en
Condición de Discapacidad.
32
ANGELG., Luisa Fernanda. 2004. Monitoreo al Plan Distrital de discapacidad 2001 - 2004
72
mismas cosas y obtener los mismos resultados? Quién mide la eficiencia de
los recursos y de los proceso? Y quién el impacto logrado en el manejo de la
problemática?

De acuerdo con el Documento CONPES No. 80 de 2004, la evaluación debe

ser cumplida por el Departamento Nacional Planeación cada dos años y ésta
debe basarse en el seguimiento a indicadores y metas que en cuenta de los
avances de la política. Esto de acuerdo con lo descrito por Roht, es una
evaluación simple de gestión a partir de los resultados frente al cumplimiento
de programas que reporta cada entidad involucrada.

Para el caso de Bogotá D.C., se cuenta con información consolidada y

clasificada de los proyectos realizados por localidad en los últimos 4 años, de
sus montos de inversión y a partir de estos resultados se obtienen algunas
conclusiones. Además existe un trabajo de monitoreo al Plan Distrital de
Discapacidad 2002- 2006, realizado por una estudiante a nivel de maestría de
la Universidad Nacional en el que se hace manifiesta la falta de información
documentada sobre buena parte de la gestión que se realiza en cada localidad.
De donde se concluye que si no se administra debidamente la información
sobre los proyectos que se ejecutan, cómo se pueden lograr un buen proceso
de evaluación?

En el Distrito Capital también se ha realizado seguimiento y acompañamiento a

los miembros de los Consejos Locales, se han identificado sus debilidades y a
partir de ellas se han realizado acciones de mejoramiento , liderados desde la
Secretaría Distrital de Salud.

En cuanto a los servicios de rehabilitación, son insuficientes y discontinuos. El

tener una afiliación al sistema de salud no garantiza que la persona en
condición de discapacidad reciba todos los servicios que demanda su
condición, situación que se evidencia con el alto número de tutelas que se
deben tramitar para acceder a éstos. Además las entidades que prestan
servicios de salud no cuentan con guías integrales de manejo de una persona
en condición de discapacidad, por tanto ofrecen servicios desarticulados o
incompletos.

Finalmente en lo que toca con la inversión realizada, las cifras muestran que
en los últimos 5 años ha venido creciendo la asignación presupuestal de
recursos para atender esta problemática y además su aplicación se ha
diversificado al no estar exclusivamente ubicada en el sector salud. Las fuentes
de financiación proceden del gobierno nacional, los Fondos Locales de
Desarrollo y recursos del PAB.

73
 CAPÍTULO 4

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

A continuación se presentan las ideas que recogen el análisis realizado en el

desarrollo de este trabajo y a partir de éste se proponen líneas de acción que
contribuyen a mejorar el manejo de las políticas públicas de la problemática de
la discapacidad tanto en el nivel nacional y a nivel de Bogotá D.C.

En el nivel nacional el manejo de la problemática de las personas con

discapacidad, la Gerencia Social tiene como reto prioritario incidir en las
políticas públicas, programas y acciones con visión de derechos y no de
dádivas. Debe construir organizaciones y entornos que garanticen sus
Derechos Humanos.

Al trabajar en esta línea de acción se debe contemplar el manejo político que

influye en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas, pus
éstas contienen aspectos técnicos que corresponden a concepciones y
posturas políticas de los decidores: Igualmente el componente político debe
tenerse en cuenta en lo pertinente a la corresponsabilidad que les asiste a las
organizaciones sociales que deben constituirse en sujetos políticos, grupo de
presión capaces de intervenir en la decisiones que impactan sus posibilidades
de desarrollo.

En términos del modelo del Gerencia Social en esta monografía, para fomentar
la participación efectiva en la problemática de la discapacidad se debe contar
con estrategias específicas para el nivel macro, meso y microsocial.

A nivel micro, de la familia y de la persona en condición de discapacidad, se

debe trasformar la percepción que estos actores tienen de si mismos, a partir
de la difusión de sus derechos y la forma de tutelarlos; para convertirlos en
sujetos políticos capaces de incidir en las decisiones que les afectan.

La participación es un deber de las personas en condición de discapacidad y

su familia, su actitud no debe ser pasiva demandando soluciones, esperando
que alguien haga algo por ellos, aumentando día a día su frustración y
sentimiento de incomprensión. Por el contrario esta población debe esforzarse
por contribuir con la propuesta de alternativas de solución a su problema y el
de aquellos que están en la misma situación. Además, deben actuar como
agentes que contribuyan en su comunidad a mejorar la percepción que ésta
tiene sobre su condición.

Al respecto debe tenerse en cuenta, que la cultura de la participación

ciudadana es muy precaria en nuestra sociedad, por tanto el esfuerzo también
debe darse en divulgación y capacitación a este grup o social por parte de
quien lidera la ejecución del plan tanto a nivel nacional como distrital.

74
La participación de esta población debe darse además en las distintas etapas
de planeación, ejecución, evaluación y mejoramiento de las políticas, planes y
programas dirigidos a mejorar su calidad de vida, es una acción en la que
permanentemente debe incidir.

En el nivel meso es necesario el fortalecimiento de las organizaciones

existentes, la promoción y creación de nuevas agrupaciones, la conformación
de federaciones y confederaciones con fuerza y reconocimiento internacional;
pues la participación de este tipo de instituciones ya está en la agenda mundial
con organizaciones como Inclusión Internacional, entidad que agrupa a estas
entidades y que tiene reconocimiento como ONG especializada en el tema por
las Naciones Unidas, el Banco Mundial, entre otras.

En este tema se requiere monitorear el entorno nacional y mundial sobre los

avances y oportunidades en el tema del fortalecimiento de las organizaciones
sociales de discapacitados, identificar las capacidades internas de respuesta
y a partir de allí formular estrategias y evidenciar las acciones a favor de la
promoción, apoyo y fortalecimiento a estas organizaciones; para que asuman
su papel como actores políticos claves en el manejo de esta problemática.

En el nivel local, distrital y nacional, se debe proveer la logística que se

necesite para que la participación de los discapacitados sea efectiva; pues
resulta irónico que sea precisamente en estos espacios, en donde los
discapacitados no encuentren facilidades para participar por causas tan
simples como sus gastos de desplazamiento, el reconocimiento monetario del
tiempo que dedican a las actividades que les demanda su responsabilidad, etc.

En cuanto al trabajo que se debe adelantar frente al cambio del paradigma que
la sociedad tiene respecto a este grupo social para reconocerlo como sujeto
de derechos y deberes, debe ser responsabilidad en primera instancia de un
ente de gobierno con alcance nacional que permanentemente gestione
estrategias y acciones las cuales deben tener indicadores de resultados
claramente definidos y sobre los cuales se realicen acciones de seguimiento.

De igual manera, a nivel regional y distrital, se deben impulsar estrategias de

divulgación que tengan como fin un cambio en la mentalidad que se tiene a
nivel social sobre la discapacidad basada en prejuicios que aún impera.

Se hace necesario el conocimiento en primera instancia de las personas con

discapacidad y de sus familias sobre sus derechos y obligaciones, luego la
protección efectiva de los derechos de los discapacitados por parte de los
tribunales para ir sentando precedentes en la sociedad.

En cuanto al tema de la inclusión, es imperante contar con un censo real de

personas en condición de discapacidad, tanto a nivel nacional como regional y
distrital, con caracterización de la misma. De otra forma, las políticas,
programas y acciones se tornan excluyentes desde su diseño, si se tiene en
cuenta que ni el país , ni la ciudad cuentan con un censo real del número de
discapacitados, de su ubicación geográfica, del tipo de discapacidad, de sus
condiciones socieconómicas; si no se lleva un registro en ninguna parte de los
75
nuevos discapacitados que nacen o de quienes adquieren esta condición y
cuya estadística nadie conoce, ni recauda. Se desaprovecha información que
podría capturarse a través de las EPS y las IPS, en forma similar como se
registra un caso de rubéola, o de alguna enfermedad de control público.

Cabe aquí la comparación de la forma como se llevan registros claros de

población desplazada, reinsertada, o de grupos pertenecientes a programas de
protección a testigos. Así las cosas, sin información confiable, se hace
planeación de recursos y de acciones sin saber sí se está llegando a un
cubrimiento aceptable o no de la población objetivo.

Una vez diseñados los programas y proyectos, la exclusión se hace

manifiesta en el nivel local, cuando éstos no se comunican efectivamente, ni se
cuenta con estrategias claras de difusión, que lleguen a la población objetivo
(quizás, siempre se invite a los mismos, creyendo estar cubriendo necesidades
reales).

Finalmente, la exclusión con este grupo poblacional se da cuando a pesar de

formularse un buen programa de atención, de contar con una amplia difusión,
no se contempla una condición generalizada en esta población como es: la
movilidad, el desplazamiento y el apoyo que requieren de otra persona en la
mayor parte de los casos.

Esta situación se evidencia con las estadísticas registradas en Bogotá D.C.

sobre las acciones realizadas en la ciudad entre el 2001 y el 2006 en el tema
de discapacidad, las cuales dan cuenta de las acciones cumplidas, pero poco
hablan del grado de deserción y de sus causas, no tienen en cuenta a los que
nunca pudieron participar porque nunca fueron contactados, porque no sabían
de la existencia de estos programas o porque su condición les impedía el
acceso al programa “diseñado para ellos”.

Si se analizaran estas circunstancias, si se escucharan las necesidades reales

de estas personas, seguramente se plantearían soluciones donde como
mínimo se involucraría un medio de transporte para atenderlas.

Diseñar un programa para discapacitados requiere como condición ineludible

contemplar la movilidad de sus beneficiarios, (tal como se debe pensar cuando
se estructura un programa para niños que requieren desplazamiento), pensarlo
sin este elemento es iniciar con exclusión un programa para esta población.

Finalmente en este punto es imperante empezar a trabajar en la transformación

del imaginario social e institucional tanto público como privado, de manera que
la inclusión de las personas en condición de discapacidad no consista en
hacerlas encajar en los sistemas existentes; sino en que las estructuras
mismas se transformen para que permitan la inserción y brinden acceso a
todas las personas, independientemente de su condición. Esta labor de tender
un puente entre la población en condición de discapacidad y el abismo de la
sociedad, debe ser responsabilidad permanente de una entidad que defina
estrategias y acciones, que cuente con metas e indicadores que evidencien el
avance en este sentido. Estas acciones deben pelear a cada entidad
76
involucrada en la problemática. Esta es una labor que no se concretará con el
manejo intersectorial e interinstitucional con el que se trabaja hoy la
problemática, por cuanto a ningún ente en particular le compete misionalmente
esa labor, aunque si son ellos parte de los actores que con una estrategia bien
definida deben ir trabajando en este sentido.

En lo que respecta a la integralidad, se requiere una visión completa tanto en

el diagnóstico de la situación como en la formulación de sus posibles
soluciones. De igual manera se debe tener en cuenta que en este grupo
poblacional hay situaciones muy específicas y distintas, pues existen
discapacitados de todas las edades con distintos tipos y grados de
discapacidad, las cuales deben ser tenidas en cuenta al momento de formular
políticas y programas.

Como mínimo se debe tener en cuenta que el discapacitado y su familia son ya

un grupo vulnerable que se enfrentan a:
§ Un servicio de atención en salud que resulta costoso por demandar
permanentemente rehabilitación, servicios de odontología especializada,
neurología, ortopedia, fisiatría, medicamentos, etc.
§ Requerimiento y acompañamiento (permanente en la mayoría de los
casos) de una persona de apoyo.
§ Requerimiento de implementos para su movilidad, o simplemente costos
extra por transporte especial.
§ Limitado acceso a la recreación, la cultura, el deporte, a los que accede
la gente “normal”.
§ Sistema educativo excluyente
§ Discriminación en el acceso laboral.
§ Una seguridad social que no garantiza su sustento económico
§ Discriminación familiar, comunitaria y social, falta de afecto.

El tema de la integralidad en esta población debe enfocarse en dos aspectos:

- Integralidad en el diseño de alternativas de solución y en los programas

que se ofrecen a los beneficiarios, los cuales deben concebirse como un
“paquete integral” que sea eficaz, es decir que logre resultados. Bajo esta
concepción el “paquete” debe ser indivisible, no fragmentado.

Un paquete completo que tenga como finalidad la integración social y la

equiparación de oportunidades de las personas con discapacidad en su
entorno social, político y económico a través de una red de rehabilitación en la
cual la atención a la discapacidad articule: salud, educación, trabajo,
recreación, participación y desarrollo social.

La información disponible sobre los proyectos para la población discapacitada

en Bogotá D.C., financiados por el Fondo de Desarrollo Local 2001- 2004
Angel (2004), evidencia el desarrollo de acciones aisladas en distintos temas
que al parecer responden a necesidades específicas que se han identificado en
cada localidad, pero que no muestran una solución integral, que además son
ejecutados por distintos entes distritales los cuales pueden resultar enfocados

77
desde diferentes perspectivas sin afrontar la realidad sistémica de las
personas con discapacidad.

Una condición para cualquier programa referido a personas en condición de

discapacidad, debe ser el que esté planteado como una solución integral.

Paralelamente en el tema de la integralidad referida a la población

discapacitada, se hace indispensable tener en cuenta a la familia, la cual
representa para el discapacitado un complemento vital para su existencia. Al
respecto vale la pena conocer cómo ha sido la experiencia que se ha tenido en
Bogotá D.C. con el programa de Reha bilitación Basada en Comunidad (RBC).

- Integralidad en la acción interinstitucional: de acuerdo a la forma como se

ha organizado el manejo de la problemática de la población en condición de
discapacidad , es un reto lograr integralidad interinstitucional, pues la
sectorización y desarticulación entre diferentes entidades y dependencias se
traduce en programas que se dividen en tareas a signadas a diferentes
funcionarios o entes contratados, lo que dificulta su manejo integral.

El desafío es lograr sinergia entre recursos, actores, organizaciones; que en la

práctica se traduce en construir redes de trabajo en las cuales se trabaje bajo
el principio de corresponsabilidad.

Las acciones que se ubican en la categoría de lo macrosocial, deben estar en

cabeza de un ente del nivel nacional que esté en capacidad de gestionar las
políticas públicas sobre discapacidad, de abordar acciones de transformación
social y cultural frente al tema, de incidir en el ámbito legislativo sobre el
particular.

Se requiere un ente gubernamental del orden nacional con las siguientes

características:
- Autonomía administrativa, patrimonio autónomo y con personería
jurídica.
- Con la misión de contribuir a la integración social y a la equiparación de
oportunidades de las personas con discapacidad.
- Con la responsabilidad de dirigir, regular, coordinar y hacer seguimiento
y evaluación de impacto a las acciones de entidades que atienden la
discapacidad.
- Que se especialice en el tema para generar valor agregado al gestionar
el conocimiento y experiencia que va acumulando, esto le permite
obtener cada vez mejores soluciones.
- Que lidere la articulación de entidades públicas y privadas en pro de la
calidad de vida del discapacitado, que promueva y vincule trabajo de
voluntariado que quiera sumarse en estas iniciativas.
- Que implemente un modelo como el de la Gerencia Social Integral e
Incluyente que se ha descrito en este ensayo, y articule con el al
discapacitado, su familia, los organismos públicos y privados
conformando una red de apoyo social.
- Responsable de la transformación cultural requerida para transitar del
paradigma social de “incapacidad” que se tiene sobre la población
78
 discapacitada al paradigma de Derechos Humanos, que muy
seguramente ni el Sena, ni el Ministerio de transporte, ni el IDRD, ni el
DABS, ni ninguna otra entidad del nivel nacional o distrital, tiene a cargo
como parte de su misión. Ciertamente los objetivos de lograr: inclusión,
respeto por la diferencia, participación, programas integrales,
comunicabilidad, etc., para la población con discapacidad no hacen
parte de su responsabilidad institucional.
Ciertamente, es inocuo pensar que temas de esta envergadura puedan
ejecutarse solamente con acciones o programas locales que son
atendidos con fondos locales.
- Un ente que gerencia el tema de la discapacidad como un sistema
dinámico y sinérgico, que se convierta en referente de atención integral
en discapacidad para cualquier colombiano, que administre un sistema
de información actualizado respecto a la ofe rta pública y privada y la
demanda de servicios.
- Una organización en la que exista interacción directa con el beneficiario
y su familia, que promueva su participación y el ejercicio efectivo del
control social.
Que oriente al discapacitado y su familia en los mecanismos a los que
debe acudir para prevenir, mitigar y superar el riesgo de esta condición.

En Cuba por ejemplo existe una línea de contacto telefónico que atiende
las inquietudes y necesidades de esta población.
- Una entidad que opere a partir de un sistema de información que
permita el registro de datos, el seguimiento y monitoreo del plan y los
programas.
- Que financie paquetes integrales de atención al discapacitado que
ofrezcan la mejor calidad en ofertas provenientes del sector público o
privado, sobre las cuales se haga una rigurosa labor de seguimiento y
control social.
- Que capacite y sensibilice a funcionarios y servidores privados en el
concepto de discapacidad, en las normas de discapacidad, y en las
últimas tecnologías para la atenc ión.
- Un ente ubicado en el alto gobierno, que además cuente con experiencia
en el manejo de temas sociales.
- Que realice el proceso administrativo actualmente desarticulado entre
diferentes entes de : planeación, organización que coordine la ejecución
y realice la evaluación y control, añadiendo el componente de gestión
del conocimiento que permite el mejoramiento continuo.
En lo concerniente a la ejecución, es conveniente permitir la
concurrencia de entes públicos y privados especializados en la
prestación de servicios a esta población, quienes deben ofertar sus
servicios a partir de convocatorias que tengan definidos claros términos
de referencia a través de los cuales se manifiesten los lineamientos de
política trazados en la planeación.
La labor de seguimiento y control debe ser concomitante con loa
ejecución de los servicios y debe ser de carácter participativo en la que
se integren evaluadores internos, los beneficiarios, evaluadores
externos; que permita la identificación de oportunidades de
mejoramiento y el aprendizaje continuo. En este punto la evaluación de
79
 impacto debe tenerse en cuenta para evidenciar los avances en el
manejo de la problemática.
- Que sin desconocer el manejo político que está inmerso en la acción pública,
incorpore desde el principio herramientas de gerencia a saber: la planeación
estratégica, el Balanced Store Card (herramienta que contiene una batería de
indicadores para hacer seguimiento real a la planeación) y que trabaje
implementando desde el principio un Sistema Integral de Gestión de la Calidad
bajo la visión de procesos basados en el mejoramiento continuo

La propuesta va encamina da a que se constituya un Programa para la

población en condición de discapacidad en la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, ente especializado y a quien le
compete manejar poblaciones vulnerables: “La Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, tiene por objeto,
coordinar, administrar y ejecutar los programas de acción social dirigidos a la
población pobre y vulnerable y los proyectos de desarrollo, coordinando y
promoviendo la cooperación nacional e internacional, técnica y financiera no
reembolsable que reciba y otorgue el país ”.

“De igual manera, la Agencia ejecuta los programas de la política de inversión

social focalizada que defina el Presidente de la República, contemplados en la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo, dirigidos a los sectores más pobres y
vulnerables de la población colombiana” 33.

Como se observa, en el objeto de este establecimiento público, se diferencia

claramente entre población pobre y población vulnerable.

Esta iniciativa está en concordancia con el enfoque de MSR, si se es

consecuente con el alto grado de vulnerabilidad que tiene la persona
incondición de discapacidad y su familia.

Paralelamente con la existencia de este Programa se debe actuar en el nivel

regional y local mediante la conformación de redes que surjan desde la familia,
la comunidad y la ciudad.

En cuanto a los proyectos de atención a la población en condición de

discapacidad , éstas deberían se sus características:

- Todo proyecto debe basarse en un documento que contenga las

necesidades y caracterización específicas del grupo poblacional que va
a atender.
- El servi cio que se ofrece debe ser integral acorde con las necesidades
específicas de la población que atiende. (ejemplo: contar con la logística
requerida que facilite la accesibilidad física del usuario, que permita el
desplazamiento.)
- Todo el personal que participe en el proyecto debe acreditar
conocimiento de las normas, la política y el plan vigente, de manera que

33
www..red.gov.co
80
 siendo el interlocutor inmediato con el usuario esté en capacidad de
orientarlo frente al sistema de atención.
- Todos los usuarios y sus familias deben recibir una inducción sucinta y
clara sobre sus derechos, las normas vigentes, la política, el plan de
discapacidad, las organizaciones de personas con discapacidad
vigentes en su localidad.
- Todos los proyectos deben contar con instrumentos de calificación por
parte de los beneficiarios, los cuales permitan hacer seguimiento sobre
la marcha y evaluación final.
- Todos los proyectos deben contar con acciones e instrumentos de
control social en los que los beneficiarios tengan acceso a la información
completa y puedan ejercer veeduría del mismo.
- Todo proyecto de formación para el trabajo debe contener horas de
formación en emprendimiento empresarial y creación de empresas.

81
 BIBLIOGRAFÍA

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acompañamiento de los Consejos Locales de Discapacidad y fortalecimiento de
las organizaciones en condición de discapacidad.

VARGAS VELÁSQUEZ, Alejo. El Estado y las políticas públicas. Almudena

Editores.

83
 TABLA DE CONTENIDO

Página

Presentación 2

Justificación 4

Capítulo 1

1 Marco de referencia conceptual 5

1.1. Objetivo General 5
1.2 Objetivos Específicos 5
1.3 Delimitación del problema 5
1.4 Marco teórico 6
1.4.1 La problemática de la discapacidad desde la perspectiva
de la Gerencia Social 7
1.4.1.1 Principio de inclusión social 9
1.4.1.2 Principio de integralidad 11
1.4.1.3 Principio de corresponsabilidad 13
1.4.1.4 Principio de comunicabilidad 13
1.4.1.5 Principio de incertidumbre 14
1.4.2 El concepto de discapacidad 15
1.4.2.1 El paradigma tradicional 15
1.4.2.2 El paradigma de la rehabilitación 15
1.4.2.3 El paradigma de la autonomía personal 16
1.4.3 La discapacidad desde la perspectiva de los Derechos Humanos 20
1.4.4 Las políticas públicas en discapacidad 24
1.4.4.1 Modelo de desarrollo 24
1.4.4.2 Las políticas públicas 26
1.5. Marco constitucional y legal 38

Capítulo 2

2 Estrategia metodológica 41

Capítulo 3

3 Resultados
3.1 La política pública en discapacidad a nivel nacional 42
3.2 El Plan Nacional de Intervención en Discapacidad 2005 – 2007 46
3.3 La política pública en discapacidad a nivel distrital 48
3.4 El Plan Distrital de Discapacidad 2001 – 2005 50
3.5 Análisis de resultados 51
3.5.1 Aspectos sociales 52
3.5.2 Aspectos administrativos 63
3.5.3 Análisis de políticas públicas 67

84
Capítulo 4

4 Conclusiones y recomendaciones 74

Bibliografía 82

Anexos

85