CAPÍTULO CUARTO

LA UNIÓN EUROPEA EN LA LUCHA CONTRA

EL TERRORISMO
 LA UNIÓN EUROPEA EN LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO

POR ANÍBAL VILLALBA FERNÁNDEZ

LA EVOLUCIÓN DE LAS SENSIBILIDADES EN EUROPA RESPECTO

AL TERRORISMO

La historia de Europa ofrece un palpitante recorrido de desencuentros,

conflictos y brutales choques armados, pero también, y en el pasado más
reciente, de un proyecto económico, político y social que ha desbordado
las previsiones más optimistas. La Unión Europea es la heredera de dife-
rentes procesos políticos que han proporcionado el sustrato para la cons-
trucción de espacios de concordia en la libertad, en conjunción con una
estructura de seguridad colectiva liderada por la Alianza Atlántica.
En relación con el terrorismo, en el crisol de diferentes sensibilidades
que constituye la esencia de Europa, existen percepciones diversas en los
pueblos y naciones europeos. Esta diferente aproximación está muy liga-
da a la disímil evolución que han vivido las sociedades respecto del fenó-
meno terrorista.
Los grupos terroristas que han actuado en territorio europeo en las últi-
mas décadas operaban habitualmente a una escala esencialmente nacio-
nal, aunque gran parte de las organizaciones terroristas compartían pos-
tulados programáticos y algunas de ellas eran porosas a un intercambio
más profundo, que podía incluir aspectos de formación y operativos.
Esta situación dibujó un esquema de respuesta de las sociedades al
terrorismo cuyo protagonista principal era el estado-nación. Por la propia
naturaleza de la lucha contra un movimiento que intenta socavar los
cimientos de las estructuras fundamentales del estado, la lucha contra el

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terrorismo se ha mantenido en una alta prioridad en cada una de las
naciones.
Además, la propia opacidad de las acciones contra el terrorismo y su
especial sensibilidad e impacto social, tradicionalmente han limitado un
flujo común y coordinado en Europa en este campo, limitándose a aspec-
tos muy concretos y situaciones puntuales.
De otra parte, no ha existido una percepción homogénea en las socie-
dades hacia el fenómeno terrorista, estableciéndose diferentes criterios
dependiendo de los intereses particulares de las naciones y su interacción
con el fenómeno terrorista. De hecho, ha sido relativamente frecuente que
se produjera una contaminación política en las relaciones entre las nacio-
nes europeas en materia de terrorismo, fruto de una competencia econó-
mica y política, generándose una relación utilitarista del fenómeno terro-
rista.
Esta situación ha evolucionado, a través de diversos mecanismos polí-
ticos concertados, hacia una aproximación conceptual en torno al fenó-
meno terrorista, lo que ha propiciado una colaboración más generosa en
diferentes planos, como son la conformación de estructuras políticas, la
concertación de aspectos operativos en el segmento policial, la evolución
armónica de las políticas judiciales, y una relación más fluida entre las
comunidades de inteligencia.
Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados
Unidos han constituido el punto de inflexión en la configuración de una
arquitectura integral para luchar contra el terrorismo. Tras el liderazgo de
las Naciones Unidas, la Unión Europea impulsó decididamente políticas
integrales para combatir el fenómeno terrorista. El terrorismo ahora es glo-
bal, se siente de modo propio en las sociedades y existe un consenso
social que facilita la armonización de las políticas para combatirlo.
Lo que convierte al terrorismo contemporáneo en particularmente
amenazador es que el impacto real o potencial de los ataques armados es
cada vez más devastador, introduciendo factores como la creciente ambi-
ción de los propios terroristas, la incorporación integral de la tecnología al
fenómeno terrorista y la posibilidad de acceso a sistemas de armas de
destrucción masiva.
Estas importantes transformaciones en la naturaleza de las acciones
terroristas han dejado al descubierto la necesidad de replantearse las for-
mas tradicionales para combatirlas, circunscritas anteriormente casi con

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exclusividad en los ámbitos policial y judicial, introduciendo un enfoque
multidisciplinar tanto en la respuesta como en la prevención de actos
terroristas.

EL FENÓMENO TERRORISTA EN EUROPA. ORÍGENES Y EVOLUCIÓN

En las postrimerías de la década de los sesenta, Europa Occidental

vivió una implosión del fenómeno terrorista, que estableció un modelo de
violencia política que ha dejado profundas huellas en las sociedades. Tras
el orden internacional establecido al final de la Segunda Guerra Mundial,
el territorio de Europa Occidental había permanecido ajeno a las convul-
siones políticas y sociales que se producían en otros escenarios.
El proceso descolonizador, favorecido desde las Naciones Unidas,
había sido en numerosos casos realizado de modo traumático en Asia y
África. La guerra fría había reconducido el conflicto entre los Estados
Unidos y la Unión Soviética a teatros periféricos donde se producían
enfrentamientos armados. Los desencuentros entre la Unión Soviética y
sus estados satélites llevaron a Moscú a intervenir militarmente en el
marco de su propia alianza, como en Berlín Oriental, Hungría y
Checoslovaquia. Además, el deterioro de las relaciones de la propia Unión
Soviética con la República Popular China incorporaba elementos de fric-
ción al convulso nuevo orden. El mundo iberoamericano también vivía un
período de cambio violento, dominado por las acciones de los movimien-
tos revolucionarios.
El triunfo del comunismo chino en 1949 fue contemplado en el tercer
mundo como un espaldarazo a este modo complejo de confrontación
armada. Durante las dos décadas que siguieron al conflicto mundial, una
multitud de guerras revolucionarias de liberación nacional contra poderes
coloniales encontraron en la revolución maoísta, no sólo inspiración sino
un protocolo contrastado de acción.
El pensamiento de Ho Chi Minh también influyó de modo significativo
en la percepción de la traslación del modelo de lucha armada revolucio-
naria. Ho Chi Minh, aunque empleó las mismas formas de acción que Mao
en su revolución, desarrolló la acción psicológica hasta límites insospe-
chados. El terrorismo, que si bien se había usado con profusión en las
anteriores guerras revolucionarias, adquirió su máxima expresión.
El ambiente revolucionario se extendió asimismo con profusión en
Iberoamérica. No obstante fue el triunfo de la Revolución Cubana lo que

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sirvió de catalizador del proceso, proporcionándole una dimensión global.
Tras el fracaso del “Che” Guevara en Bolivia, se frustraron los planes de
Fidel Castro para exportar su revolución a todo el continente y aunque
siguió apoyando a los movimientos insurgentes desde la isla, éstos tuvie-
ron que evolucionar según sus propios planteamientos. Los movimientos
se hicieron más urbanos y sofisticados, y en ellos el terrorismo adquirió un
absoluto predominio (1).
Señala González Calleja que Europa inició la asimilación de estos pro-
cesos revolucionarios adaptándolos a una sociedad cuya generación más
joven comenzó a cuestionar el sistema socio-económico capitalista y los
logros de la democracia liberal, no estableciendo una relación causa-efec-
to entre el desarrollo del bienestar y la estructura de los sistemas políticos.
Aunque el auge del terrorismo revolucionario en Europa se situó en el últi-
mo quinquenio de los setenta y los primeros años ochenta, las causas de
su aparición arrancaron en la década anterior. La aparición de la “nueva
izquierda” con un credo “revolucionario” o “radical”, supusieron el prece-
dente del terrorismo urbano europeo, en un ambiente generalizado de
cambio ideológico, social y cultural (2).
Además, estos movimientos se gestaron en diferentes distritos univer-
sitarios europeos en los años 60 y albores de los 70, en un marco de bús-
queda de identidad de una generación que percibía la necesidad de esta-
blecer un compromiso social y político en búsqueda de estructuras más
justas y que se acomodaran a su visión revolucionaria. Esta era la prime-
ra generación que no había combatido en la Segunda Guerra Mundial y
tuvo la oportunidad de desarrollar estas iniciativas en un clima de cierta
apertura política favorecido por la distensión de la guerra fría tras la era
estalinista y el éxito de la reconstrucción económica y la estabilización
social, lo que podría explicar la reaparición tolerada de ciertos plantea-
mientos extremistas en ambas orillas del espectro político.
Aunque desde un principio los movimientos dirigidos e inspirados en
esta izquierda revolucionaria utilizaron la violencia, sus acciones se limita-
ban a protestas y manifestaciones contra el sistema que fueron reprimidas
con eficacia por los estados. Tras los movimientos de masas que culmi-
naron en mayo de 1968 y el reflujo de los movimientos estudiantiles y
obreros, la situación favoreció una inserción en el sistema de parte de

(1) FALERONi, ALBERTO DANIEL: “Guerra revolucionaria total”. Buenos Aires, Rioplatense, 1976,
p. 92.
(2) GONZÁLEZ CALLEJA, EDUARDO: “El terrorismo en Europa”, Madrid, Arco Libros, 2002, p.26.

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estas iniciativas sociales y políticas, además de que el desencanto poste-
rior desvitalizó gran parte del empuje de la sociedad en apoyo de estos
movimientos.
Es lo que González Calleja considera un punto de inflexión, en que la
“nueva izquierda” reorientó sus esfuerzos en planos sectoriales como el
ecologismo, pacifismo, feminismo, antinuclearización, derechos humanos
o defensa de las minorías, surgiendo el terrorismo revolucionario radicali-
zándose en las posturas de extrema izquierda. Parte de los miembros más
activos de estas organizaciones evolucionaron hacia la creación de lo que
consideraron guerrilla urbana, estableciendo rígidos patrones de compor-
tamiento que les permitirían golpear violentamente al estado utilizando el
anonimato que les facilitaba vivir en núcleos urbanos, encontrándose en
mejores condiciones de esquivar unos eficientes mecanismos de repre-
sión.
Para encajar las diferentes sensibilidades de los países europeos en la
batalla contra el terrorismo es necesario valorar la evolución histórica,
política y social de estas sociedades, que si bien en algunos casos ofre-
cen elementos comunes, diferencian las actuales percepciones en mate-
ria de terrorismo (3).
En Alemania, la decisión del Tribunal de Stuttgart, de fecha 12 de
febrero de 2007, de conceder la libertad provisional a Brigitte Mohnhaupt,
del grupo armado alemán de extrema izquierda Fracción del Ejército Rojo
(RAF), tras 24 años de cárcel, ha reabierto heridas que se creían cerradas
en la sociedad alemana, en especial porque la convicta no ha expresado
nunca su arrepentimiento. El grupo terrorista alemán mató entre las déca-
das de los 70 y 90 a 34 personas. Mohnhaupt, de 57 años, fue detenida
en 1982 y condenada a cinco cadenas perpetuas, por su participación en
el asesinato de destacadas figuras alemanas, como el empresario indus-
trial Hanns-Martin Schleyer, el presidente del Dresdner Bank Juergen
Ponto, y el fiscal federal Siegfried Buback. Este convulso debate social se
enmarca en la filosofía política que generaron las acciones terroristas en
suelo alemán (4).

(3) VILLALBA FERNÁNDEZ, ANÍBAL. “El terrorismo revolucionario de extrema izquierda en

Europa”. En Javier Jordán (coord.), “Los orígenes del terror: indagando en las causas del
terrorismo”. Madrid, Biblioteca Nueva, 2004, pp. 115-144.
(4) KELLEN, K. “Ideology and rebellion: Terrorism in West Germany”, en REICH, W. Origins of
terrorism: Psychologies, ideologies, theologies, states of mind, Woodrow Wilson Center
Press, Washington, D.C., 1998, pp. 43-58.

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 En Italia, tras el asesinato del economista Marco Biagi en marzo de
2002, asesor del Ministro de Trabajo, reivindicado por una facción de las
Brigadas Rojas, en unos momentos de estupor de la sociedad italiana,
Umberto Eco escribía que la organización terrorista persigue una utopía
insurreccional, aspira sobre todo a impedir que oposición y gobierno lle-
guen a acuerdos de cualquier tipo, tanto si se alcanzan, como en tiempos
de Aldo Moro, mediante una paciente labor parlamentaria, como a través
de un enfrentamiento directo, huelga u otras manifestaciones con vistas a
inducir al gobierno a revisar algunas de sus decisiones (5).
Aunque en Francia los grupos violentos de extrema izquierda tuvieron
menos capacidad operativa y vida más efímera que las bandas armadas de
tipo nacionalista-separatista, podemos destacar al movimiento Action
Directe (Acción Directa, AD) resultado de la fusión producida en 1979 entre
el Groupe d’Action Révolutionnaire Internationaliste (Grupo de Acción
Revolucionaria Internacionalista, GARI) creado en 1973 en Francia, Bélgica
e Italia para atentar contra el régimen de Franco y los Noyaux Armés pour
l’Autonomie Populaire (Células Armadas para la Autonomía Popular), orga-
nización armada de corte maoísta y afín a las Brigadas Rojas.
Holanda vivió de modo menos virulento el terrorismo revolucionario de
extrema izquierda, aunque actuaron en su territorio grupos marginales como
Juventud Roja, Socorro Rojo y Frente Rojo de Resistencia, inspirados en el
manual de guerrilla urbana de Marighella y otros ejemplos revolucionarios
maoístas, que emplearon la violencia de baja intensidad colaborando con dife-
rentes movimientos alternativos de contestación al diseño de la sociedad (6).
Bélgica no sufrió hasta inicio de los ochenta la aparición de grupos
terroristas, con el nacimiento del Front Révolutionnaire d’Action Prolétaire
(Frente Revolucionario de Acción Proletaria, FRAP) y las más activas
Cellules Communistes Combattantes (Células Comunistas Combatientes,
CCC). Las razones de esta aparición tardía, en relación con el resto de
grupos armados europeos, yace en la escasa contestación social estu-
diantil que canalizó sus esfuerzos en el ámbito de la reivindicación políti-
co-lingüística en el marco de la rivalidad entre valones y flamencos, en
detrimento de la construcción de movimientos de “nueva izquierda” basa-
dos en patrones revolucionarios (7).

(5) ECO, UMBERTO. “Disparar para que no cambie nada”, EL PAÍS, 26/3/2002.
(6) http://www.derechos.org/nizkor/la/libros/soaGU/cap11.html Consultado 11/3/2007.
(7) PETERMANN, SIMON. “The CCC phenomenon in Belgium: unbacked terrorism”.
http://www.droit.ulg.ac.be/~ogci/petermann%20article.html Consultado 8/3/2007.

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 En España, la violencia terrorista de extrema izquierda presenta la pecu-
liaridad respecto de otras organizaciones europeas de abordar un comba-
te real contra un régimen dictatorial al que ya se había intentado subvertir
por métodos de guerrilla rural (maquis) y urbana (anarquistas) en las déca-
das anteriores. En octubre de 1964, el recién constituido PCE marxista-
leninista (m-l), pionero de los grupos maoístas españoles, proclamó la
necesidad de una “guerra popular” antifranquista que debía ser llevada a
cabo por unas Fuerzas Armadas Revolucionarias. El Frente Revolucionario
Antifascista y Patriótico (FRAP), constituido oficialmente en París en enero
de 1974, tenía como objetivo la instauración de una República Popular y
Federativa a través de un movimiento insurreccional (8).
De otra parte, varios núcleos de ideología marxista-leninista escindi-
dos del Partido Comunista (PCE) fundaron en 1968 la Organización de
Marxistas Leninistas Españoles (OMLE), un partido comunista pro-chino
que denunciaba el revisionismo no sólo de los comunistas españoles sino
de la propia Unión Soviética, apoyando al Partido Comunista Marxista
Leninista Español al margen de un PCE oficial considerado revisionista.
Los atentados terroristas de ETA, la enfermedad de Franco en el verano
de 1974 y la Revolución de los Claveles en Portugal animaron al Partido
Comunista de España Reconstituido a intensificar una acción armada,
reestructurándose en varias comisiones de una de las cuales nacería el
GRAPO, según apunta Pío Moa, uno de sus dirigentes históricos (9).
Al analizar el caso de ETA, Oscar Jaime realiza una reflexión acerca de
las diferencias entre el terrorismo denominado étnico-nacionalista de
aquel calificado como ideológico, señalando que es este último el que ha
afectado de forma más intensa a los sistemas políticos en Europa
Occidental. De esta forma, apunta que el terrorismo ideológico se plantea
imponer como objetivo final un determinado modelo político, caracteriza-
do por su carácter revolucionario para una comunidad política configura-
da por la previa existencia de un Estado, que constituye a su vez la enti-
dad que se pretende transformar desde la violencia. En cambio, en el
terrorismo étnico-nacionalista se plantea la segregación política de una
parte de un territorio inscrito en un espacio de competencia estatal pre-
viamente existente, independientemente de que pueda asumir perfiles vin-
culados a valores nacional-conservadores o izquierdista-revolucionarios,

(8) González Calleja, Eduardo. Op. Cit., pp. 43-44.

(9) MOA, PÍO. “De un tiempo y de un país. La izquierda violenta (1968-1978)”, Pío Moa y
Ediciones Encuentro, Madrid, 2002, p. 230.

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que se encontrarán sometidos a los objetivos de carácter étnico-naciona-
lista (10).
En Irlanda, señala Alonso Pascual que el nacionalismo tradicional, cen-
trado en argumentos territoriales ha sido relegado a un segundo plano.
Este tipo de nacionalismo estaba basado en la creencia de que los britá-
nicos eran los principales responsables del conflicto al haber impuesto la
partición de Irlanda creando una entidad artificial e ilegítima como Irlanda
del Norte. De ahí que los nacionalistas tradicionales definieran a los unio-
nistas norirlandeses como descendientes de aquellos británicos que colo-
nizaron Irlanda, estimando por tanto, que no tenían derecho a impedir la
unificación del territorio nacional definido como el conjunto de toda la isla.
Este nacionalismo territorial ha dado paso a otro centrado en las perso-
nas, liderado por Hume, abandonando el determinismo histórico del
nacionalismo tradicional que exigía la unificación ignorando los deseos en
contra de sus habitantes. Este “post nacionalismo” o “neo nacionalismo”
ha contribuido al revisionismo del nacionalismo violento representado por
el IRA y el Sinn Fein (11).

LA SITUACIÓN ANTES DEL 11 DE SEPTIEMBRE DE 2001

Aunque ha sido tras los atentados terroristas del 11 de septiembre

cuando la comunidad internacional se ha dotado de una estructura jurídi-
ca lo suficientemente sólida para hacer frente de manera integral y coor-
dinada al terrorismo, hay que señalar que ya en el año 1963 se estable-
cieron las primeras medidas para luchar contra el terrorismo, cuando, bajo
los auspicios de Naciones Unidas, se promulgó en Tokio el Convenio
sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos abordo de las aero-
naves.
Después de este acuerdo, se establecieron otros convenios y proto-
colos relativos a los actos terroristas, entre los que cabe destacar la
Convención Internacional Contra la Toma de Rehenes (Nueva York, 17 de
diciembre 1979), la Convención sobre la Protección Física de los
Materiales Nucleares (Viena, 3 de marzo de 1980), el Convenio

(10) JAIME, ÓSCAR. “Causas del terrorismo nacionalista. Estudio especial del caso de ETA” En
Javier Jordán (coord.), “Los orígenes del terror. Indagando en las causas del terrorismo”.
Madrid, Biblioteca Nueva, 2004, pp. 88-89.
(11) ALONSO PASCUAL, ROGELIO. “El proceso de paz en Irlanda del norte”. En “Terrorismo
Internacional en el siglo XXI”. Curso Internacional de Defensa (10º. 2002. Jaca). Madrid,
Ministerio de Defensa, 2003, p. 171

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Internacional de la ONU para la Represión de los Atentados Terroristas
Cometidos con Bombas (Nueva York, 15 de diciembre de 1997) y el
Convenio Internacional de la ONU para la Represión de la Financiación del
Terrorismo (Nueva York, 9 de diciembre de 1999).
Estos dos últimos convenios son particularmente relevantes. El
Convenio para la Represión de los Atentados Terroristas Cometidos con
Bombas establece la relación del delito terrorista con la participación a
cualquier nivel de planeamiento o ejecución de la utilización de artefactos
explosivos en lugares públicos, con el propósito de causar la muerte o
graves lesiones corporales, o con el objetivo de causar una destrucción
que pueda producir un gran perjuicio económico.
El Convenio para la Represión de la Financiación del Terrorismo esta-
blece que constituye delito proporcionar o recaudar fondos, directa o indi-
rectamente, ilícita e intencionadamente, con el objetivo de utilizarlos o
sabiendo que se utilizarán para cometer un acto incluido en el ámbito de
los convenios relacionados con la comisión de actos terroristas.
Sin embargo, por lo que se refiere a los convenios internacionales exis-
tentes, el esfuerzo más significativo en la lucha contra el terrorismo ha
sido el Convenio Europeo para la Represión del Terrorismo (Estrasburgo,
27 de enero de 1977) bajo el mandato del Consejo de Europa. Es éste el
primer convenio en que el terrorismo se trata genéricamente, al menos por
cuanto proporciona una lista de actos terroristas. Este convenio no consi-
dera este tipo de delitos como delitos políticos, ni siquiera como delitos
relacionados o inspirados por motivos políticos, lo que es importante a
efectos de la aplicación de los convenios de extradición.
En la Unión Europea, el artículo 29 del Tratado de la Unión Europea
(TUE) hace referencia específicamente al terrorismo como una de las for-
mas graves de delincuencia que debe prevenirse y combatirse desarro-
llando acciones comunes de tres maneras distintas: una colaboración
más estrecha entre las autoridades policiales, las autoridades aduaneras
y otras autoridades competentes, incluida Europol; el incremento de la
colaboración entre las autoridades judiciales y otras autoridades compe-
tentes de los Estados miembros; y la aproximación, en caso necesario, de
las normas penales.
Por lo que respecta a la cooperación policial en el seno de la Unión
Europea, cabe mencionar el convenio por el que se crea una Oficina
Europea de Policía en cuyo ámbito de competencias se incluye el terro-
rismo, así como la decisión del Consejo de 3 de diciembre de 1998 por la

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que se encomienda a Europol la lucha contra los delitos cometidos o que
puedan cometerse en el marco de actividades terroristas que atenten con-
tra la vida, la integridad física, la libertad o los bienes de las personas.
Además, la acción común del Consejo del 15 de octubre de 1996 deci-
dió la creación y mantenimiento de un directorio de competencias, técni-
cas y conocimientos antiterroristas especializados para facilitar la coope-
ración antiterrorista entre los Estados miembros de la Unión Europea.
Por lo que respecta a la cooperación judicial, que incluye facilitar la
extradición entre los Estados miembros, existen dos instrumentos jurídi-
cos importantes: el Convenio Relativo al Procedimiento Simplificado de
Extradición entre los Estados miembros de la Unión Europea (10 de marzo
de 1995) y el Convenio Relativo a la Extradición entre los Estados miem-
bros de la Unión Europea (27 de septiembre de 1996).
Profundizando en el alcance de estas medidas y con el objetivo de
hacer más fluida la cooperación jurídica, las conclusiones de la reunión del
Consejo Europeo de Tampere de 15 y 16 de octubre de 1999 establecie-
ron que deberían suprimirse los procedimientos formales de extradición
entre los Estados miembros por lo que se refiere a las personas que huyen
de la Justicia tras haber sido condenadas y sustituirse por una simple
transferencia de tales personas.
Incluso poco antes de los atentados del 11 de septiembre, el
Parlamento Europeo adoptó, el día 5 del mismo mes, una resolución rela-
tiva al papel de la Unión Europea en la lucha contra el terrorismo, e invitó
al Consejo a que adoptara una decisión marco tendente a suprimir los
procedimientos formales de extradición, a adoptar el principio de recono-
cimiento mutuo de las decisiones en materia penal, incluidas las decisio-
nes prejudiciales en materia penal relativas a delitos terroristas y a la pues-
ta en práctica del «mandamiento de detención europeo», y, por último, a
aproximar las disposiciones legislativas estableciendo normas mínimas a
escala europea relativas a los elementos constitutivos y a las penas en el
ámbito del terrorismo.

EL TERRORISMO GLOBAL. 11-S. LA ONU

La respuesta de las Naciones Unidas, tras los atentados del 11 de sep-

tiembre de 2001, supuso un modelo de reacción rápida, coordinada, con-
tundente y eficiente, por parte del organismo con responsabilidad para
estructurar la respuesta jurídica de la comunidad internacional.

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 La ONU reaccionó mediante la resolución 1.368 de su Consejo de
Seguridad, emitida el 12 de septiembre de 2001. En esta resolución, el
Consejo se mostraba decidido a combatir por todos los medios las ame-
nazas a la paz y la seguridad internacionales creadas por actos de terro-
rismo, reconociendo el derecho inmanente a la legítima defensa individual
o colectiva, de conformidad con la Carta de Naciones Unidas.
Conviene señalar que no era, no obstante, la primera ocasión en que
el Consejo de Seguridad definía los parámetros de actuación respecto al
terrorismo, recordando en la resolución 1.368 la necesidad de cumplir ple-
namente los convenios internacionales contra el terrorismo y las resolu-
ciones del Consejo de Seguridad, en particular la resolución 1.269, de 19
de octubre de 1999.
Aún así, es en la resolución 1.373 del Consejo de Seguridad, de 28 de
septiembre de 2001, cuando se diseñó específicamente el corpus legal
para luchar contra el terrorismo, centrando su contenido en la necesidad
de adoptar una serie de medidas de prevención de actos terroristas y de
lucha contra las entidades u organismos terroristas.
La resolución 1.373 del Consejo de Seguridad persigue limitar la capa-
cidad de las organizaciones terroristas de actuar en la esfera internacio-
nal. De un modo más concreto, este documento persigue el bloqueo de
las vías de financiación de los terroristas, sus movimientos transfronteri-
zos, los apoyos logísticos, los refugios y el abastecimiento de armas y
material.
Las líneas principales de actuación política de la resolución 1.373,
recogen el derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva
reconocido en la Carta de Naciones Unidas; la necesidad de luchar con
todos los medios, contra las amenazas a la paz y la seguridad internacio-
nales representadas por los actos de terrorismo; señala la intolerancia y el
extremismo como las causas del aumento de actos de terrorismo; e insta
a prevenir y reprimir los actos de terrorismo, acrecentando su cooperación
y cumpliendo plenamente los convenios internacionales contra el terroris-
mo, exigiéndoles la adopción de medidas para prevenir y reprimir en sus
territorios, por todos los medios legales, la financiación y preparación de
actos de terrorismo.
Esta resolución se desarrolla en una serie de medidas obligatorias para
los Estados y otras con carácter de recomendación. Las obligatorias, a su
vez, se dividen en medidas de orden financiero y las relativas al intercam-
bio de información y a la asistencia entre Estados.

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 Entre las medidas en el terreno económico y financiero de la resolución
1.373 podemos destacar la tipificación como delito de la provisión o
recaudación intencionadas de fondos con fines relacionados con el terro-
rismo; la privación del status de organizaciones caritativas o de beneficios
fiscales a entidades que tengan alguna relación con terroristas; y la con-
gelación de fondos, activos financieros o recursos económicos de perso-
nas o entidades relacionados con actos de terrorismo.
Aparte de este primer bloque de medidas financieras, la resolución
obliga a los Estados a una serie de medidas encaminadas a intercambiar
información y asistencia sobre terroristas, incluyendo el establecimiento
de medidas preventivas que incluyan la tipificación penal de estos actos,
así como el incremento del control policial.
Acompañando a estas medidas obligatorias, la resolución 1.373 exhor-
ta a los Estados a intensificar su cooperación contra el terrorismo; a firmar
las doce convenciones contra el terrorismo adoptadas en el marco de
Naciones Unidas; a evitar que el estatuto de refugiado sea utilizado de
modo ilegítimo por personas implicadas en actos terroristas, y a impedir
que se reconozca la reivindicación de motivaciones políticas como causa
de denegación de las solicitudes de extradición de presuntos terroristas.
Además, la resolución resalta la necesidad de adoptar medidas para hacer
frente a las conexiones entre terrorismo y delincuencia transnacional orga-
nizada.

LA UNIÓN EUROPEA ANTE EL TERRORISMO

La Unión Europea, así como los Estados que la conforman, se ha esta-

blecido sobre el respeto de los derechos humanos, las libertades funda-
mentales, la garantía de la dignidad del ser humano, y la protección de
estos derechos, tanto de los individuos como de las instituciones.
Además, el derecho a la vida, el derecho a la integridad física, el
d e recho a la libertad y a la seguridad figuran en la Carta de Dere c h o s
Fundamentales de la Unión Europea. El terrorismo supone de modo
manifiesto una amenaza a estos derechos fundamentales. No existe un
país en Europa que no se haya visto afectado, directa o indire c t a m e n-
te, por el terrorismo. Las acciones terroristas socavan el Estado de
D e recho y los principios fundamentales en los que se basan la legisla-
ción y las tradiciones constitucionales de las democracias de los
Estados miembros.

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 Aunque la Unión Europea había estructurado un cuadro jurídico para
luchar contra el terrorismo antes de los atentados del 11 de septiembre,
la institución impulsó una serie de iniciativas a partir de esa fecha de
mayor calado político y jurídico, siempre tomando como referencia las
decisiones de Naciones Unidas.
Para la Unión Europea, el terrorismo constituye una de las amenazas
más graves para la democracia, para el libre ejercicio de los derechos
humanos y para el desarrollo económico y social. Esta definida postura de
la Unión Europea nunca ha sido tan evidente como ahora, a la vista de las
terribles secuelas de los trágicos y asesinos ataques terroristas sin prece-
dentes, perpetrados contra los ciudadanos de Estados Unidos de
América el 11 de septiembre de 2001. De hecho, estos ataques actuaron
de catalizador del impulso político con el objetivo de proporcionar una res-
puesta eficaz frente al terrorismo a escala de la Unión Europea (12).
Entre los instrumentos jurídicos de que se ha dotado la Unión Europea,
tras el 11 de septiembre, destacan las conclusiones y plan de acción del
Consejo Europeo extraordinario de 21 de septiembre de 2001, la decisión
marco del Consejo sobre la lucha contra el terrorismo (13) y el Reglamento
número 2.580/2001 del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, sobre medi-
das restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades
con el fin de luchar contra el terrorismo.
Estos y otros instrumentos elaborados por la Unión Europea para
luchar contra el terrorismo han supuesto un esfuerzo de armonización
legislativa sin precedentes en la Unión, ya que, como señala la justifica-
ción de la mencionada decisión marco del Consejo sobre la lucha con-
tra el terrorismo, dentro de la Unión Europea existen distintas situacio-
nes en los Estados miembros por lo que respecta a la legislación sobre
t e r rorismo (14).
En este sentido, las iniciativas de la Unión por definir el terrorismo
como paso previo a establecer los mecanismos comunes para combatir-
lo, cobran un especial significado y demuestran la voluntad política de los
Estados miembros para hacerle frente.

(12) VILLALBA FERNÁNDEZ, ANÍBAL. “Terrorismo en el Sur y Este del Mediterráneo. El impacto del
11 de septiembre”. En “El Mediterráneo: Proceso de Barcelona y su entorno después
del 11 de septiembre”. Madrid, Ministerio de Defensa, junio 2003, pp. 145-163;
(Monografías del CESEDEN; 59).
(13) DO C 322 de 27/12/2001.
(14) DO L 344 de 28/12/2001.

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 Tras los atentados terroristas del 11 de septiembre, la Unión Europea
activó los mecanismos políticos de que está dotada para coordinar su res-
puesta ante el terrorismo. Entre las primeras iniciativas de la Unión tras los
atentados hay que destacar la reunión del Consejo Europeo del 21 de sep-
tiembre de 2001, que en sesión extraordinaria analizó la situación interna-
cional e impulsó diferentes acciones en el marco de la Unión.
De esta reunión del Consejo Europeo se publicaron unas conclusiones
y un plan de acción, donde se declaraba que el terrorismo es un verdade-
ro reto para el mundo y para Europa y se decide que la lucha contra el
terrorismo será más que nunca un objetivo prioritario de la Unión Europea.
De otra parte, la Unión Europea rechazaba solemnemente toda amalgama
entre los grupos de terroristas fanáticos y el mundo árabe y musulmán, al
tiempo que el Consejo Europeo reiteraba su determinación de actuar con-
certadamente en cualquier circunstancia, en lo que constituyó una defini-
da y coordinada toma de posición tratando de desligar los atentados
terroristas de una religión o una serie de naciones.
Recogía el primer punto del documento el sentir de los habitantes de
la Unión respecto a la solidaridad hacia el pueblo estadounidense ante los
cruentos atentados terroristas, considerándolos no sólo un ataque contra
Estados Unidos sino contra las sociedades abiertas, democráticas, tole-
rantes y multiculturales. En este sentido la Unión Europea ofrecía su coo-
peración para llevar ante la Justicia y castigar a los autores, los responsa-
bles y los cómplices de estos bárbaros actos. Señalaba también como
base de futuras acciones la resolución 1.368 del Consejo de Seguridad,
que consideraban legitimaba una respuesta estadounidense.
Además, en lo que constituyó un hecho sin precedentes en la Unión,
se señaló que, los países miembros de la Unión, cada uno según sus
medios, estaban dispuestos a tomar parte en dichas acciones, que en
cualquier caso debían tener objetivos definidos y podían dirigirse contra
los Estados que ayudaran, apoyaran o alojaran a terroristas.
Un aspecto muy interesante de la filosofía de la postura de la Unión,
fue el llamamiento a una coalición mundial lo más amplia posible contra el
terrorismo, bajo los auspicios de Naciones Unidas. Se definía que dicha
coalición deberá incluir, además de la Unión Europea y Estados Unidos, al
menos los países candidatos a la adhesión a la Unión, la Federación de
Rusia, las naciones árabes y musulmanes y cualquier otro país que estu-
viera dispuesto a defender los valores comunes. Del lado específico de la
Unión Europea se señalaba la voluntad de intensificar el compromiso con-

— 118 —
tra el terrorismo mediante un enfoque coordinado e interdisciplinar que
incorporara todas las políticas de la Unión, velando por que dicha pers-
pectiva se conciliara con el respeto de las libertades fundamentales, base
de la civilización europea.
En definitiva, el documento constituye un instrumento de extraordina-
rio valor político, estableciendo medidas específicas en diferentes áreas
que se complementan entre sí, destacando que la eficacia de la lucha
contra la lacra del terrorismo será mayor al apoyarse en un profundo diá-
logo político con los países y las zonas del mundo donde se desarrolla el
terrorismo, subrayando la necesidad de combatir toda deriva nacionalis-
ta, racista y xenófoba, del mismo modo que se rechaza toda asimilación
del terrorismo con el mundo árabe y musulmán.
Otro elemento fundamental es la Decisión marco del Consejo sobre la
lucha contra el terrorismo. El concepto fundamental en el que se basa esta
decisión marco del Consejo, de 27 de noviembre de 2001, es el concep-
to de delito terrorista. Los delitos terroristas pueden definirse como deli-
tos cometidos intencionalmente por un individuo o un grupo contra uno o
más países, sus instituciones o ciudadanos, con el fin de intimidarles y de
alterar gravemente o destruir las estructuras políticas, económicas,
medioambientales o sociales de un país.
Este enfoque supone que los derechos jurídicos que se ven afectados
por esta clase de delitos no son los mismos que los derechos jurídicos
que se ven afectados por los delitos comunes. La razón es que la motiva-
ción del delincuente es diferente, aunque los delitos terroristas pueden
generalmente equipararse a los delitos comunes en cuanto a sus efectos
prácticos, y por tanto, también se ven afectados otros derechos jurídicos.
De hecho, los actos terroristas generalmente dañan la integridad física o
psíquica de particulares o grupos, su propiedad o su libertad de la misma
manera que los delitos comunes, pero los delitos terroristas además van
dirigidos a socavar las estructuras mencionadas previamente.
Por otra parte, se contempla que los hechos de dirigir, crear, apoyar o
participar en un grupo terrorista deben considerarse hechos delictivos
independientes, y deben tratarse como delitos terroristas. Se estableció
que un grupo terrorista es una organización estructurada, establecida
durante un cierto periodo de tiempo, de más de dos personas que actú-
an de manera concertada para cometer actos terroristas.
Establece la decisión marco una amplia lista de delitos terroristas y
aunque muchos de ellos estarán probablemente tipificados como delitos

— 119 —
comunes en los códigos penales de los Estados miembros, se exige que
cuando sean cometidos intencionalmente por un individuo o grupo contra
uno o más países, sus instituciones o ciudadanos, con el fin de intimidar-
los y alterar gravemente o destruir las estructuras políticas, económicas,
medioambientales o sociales de estos países, deberán calificarse de deli-
tos terroristas.
Respecto a la competencia de los Estados se señala que éstos serán
competentes cuando el delito se cometa total o parcialmente en su terri-
torio, independientemente de la condición o la nacionalidad de la persona
implicada (principio de territorialidad); cuando el delincuente sea un nacio-
nal de dicho Estado miembro (principio de la personalidad activa); cuan-
do el delito se cometa en provecho de una persona jurídica establecida en
el territorio de dicho Estado miembro; o cuando el delito se cometa con-
tra sus instituciones o ciudadanos.
El Consejo de la Unión Europea decidió establecer el 27 de diciembre
de 2001 un Reglamento sobre Medidas Restrictivas Específicas dirigidas
a determinadas personas, grupos y entidades con el fin de luchar contra
el terrorismo. El documento nació con vocación de constituir una medida
a escala comunitaria y complementaria a los procedimientos administrati-
vos y judiciales relativos a las organizaciones terroristas, tanto en la Unión
Europea como en terceros países.
Entre las medidas adoptadas, destaca el establecimiento de una lista
de personas, grupos y entidades a las que será de aplicación el
Reglamento, reservándose el propio Consejo del establecimiento, revisión
y modificación de la mencionada relación.
No obstante, la armonización de estas políticas afronta diferentes
retos. El Tribunal de Justicia de la UE anuló el 12 de diciembre de 2006
la decisión del Consejo de congelar las cuentas de la organización
Muyahidin del Pueblo de Irán (MdP), sanción impuesta en 2002 cuando
se incluyó al grupo que combate al régimen de los ayatolás en la lista
europea de organizaciones terroristas. El motivo de la anulación es que
la organización no fue informada de la medida ni tuvo ocasión de con-
testarla. El Consejo apuntó que, a partir de ahora, el procedimiento de
inclusión en la lista llevará consigo la comunicación de la medida a los
afectados cuando sea posible. El tribunal certifica que “la normativa no
prevé explícitamente ningún procedimiento de notificación de las prue-
bas de cargo y de audiencia de los interesados”. Tampoco hay noticia
sobre qué “autoridad nacional competente” adoptó la decisión más tarde

— 120 —
asumida por los Gobiernos de la Unión, que se saldó con la congelación
de fondos (15).
El sangriento y despiadado atentado terrorista perpetrado en Madrid el
11 de marzo de 2004 (11-M) estableció un punto de inflexión en la larga
historia de la barbarie en España. La dimensión de la tragedia, provocó
una conmoción colectiva en la sociedad española, con amplias repercu-
siones en el contexto internacional. Las estructuras sociales de las redes
de los terroristas modificaron el cuadro de situación hasta entonces vigen-
te (16). Desde entonces, algunos autores apuntan que el tipo de atenta-
dos que es previsible planifiquen y traten de ejecutar en España individuos
y grupos integrados en la yihad neosalafista global corresponde a actos
de terrorismo con el propósito de ocasionar un notable número de vícti-
mas, ejercer un considerable impacto social y atraer la atención de los
medios de comunicación internacionales (17). En este sentido también se
manifiestan otros autores que señalan el 11 de septiembre se convirtió en
el nuevo referente de la información audiovisual con el objetivo de provo-
car un estado emocional para transponerlo a las reacciones, decisiones y
comportamientos futuros de la sociedad (18).
Es interesante, a este respecto, la prospección realizada para el año
2037 por el Centro de Desarrollo, Conceptos y Doctrina del Reino Unido,
cuando señala que tanto el terrorismo transnacional como el local, entre
los que destaca el de origen islámico, continuará obteniendo su energía y
justificación de motivaciones políticas, desequilibrios y agravios, exten-
diéndose más allá de las regiones más desfavorecidas y volátiles, acer-
cándose a las sociedades más estables. Se señala además que aunque el
coste en vidas humanas y los daños materiales causados no aumentará
significativamente, el efecto físico y psicológico será magnificado en lo
que denomina “teatro de la violencia” (19).

(15) DE RITUERTO, RICARDO M., EL PAÍS, 13/12/2006.

(16) JORDÁN, JAVIER; MAÑAS, FERNANDO M.; y TRUJILLO, HUMBERTO. “Perfil sociocomportamental
y estructura organizativa de la militancia yihadista en España. Análisis de las redes de
Abu Dada y del 11-M”. Inteligencia y Seguridad: Revista de Análisis y Prospectiva, núm.
1, diciembre 2006, pp. 79-111.
(17) REINARES, FERNANDO. “¿Cómo será el próximo atentado yihadista en España?”. ABC.
Suplemento 11-M. 11/3/07.
(18) GALLEGO ARCE, VICTORIANO. “Problemas actuales y futuros en la regulación jurídica de los
contenidos televisivos”. Departamento de Derecho Administrativo de la UNED. 2004.
(19) Development, Concepts and Doctrine Centre (DCDC) Strategic Trends 2007-2036 Third
Edition, p. 16, http://www.mod.uk/NR/rdonlyres/5CB29DC4-9B4A-4DFD-B363-
3282BE255CE7/0/strat_trends_23jan07.pdf. Consultado 11/4/2007

— 121 —
 En el contexto de la Unión Europea, cabe destacar la decisión del
Parlamento Europeo por la que se establecía el 11 de marzo “Día Europeo
de las Víctimas del Terrorismo”, así como la afirmación ante el pleno de la
Eurocámara en Estrasburgo de su presidente Pat Cox: “Ésta es una decla-
ración de guerra contra la democracia”.
Los ministros de Interior de la Unión Europea, en una reunión extraor-
dinaria convocada tras los atentados de Madrid y celebrada el 19 de
marzo, constataron que los instrumentos de que disponen para combatir
el terrorismo desde los atentados de septiembre de 2001 en Estados
Unidos merecerían una mejora en su aplicación, profundizando en las
posibilidades que ofrecían el Grupo de Trabajo de Jefes de Policía,
Europol y Eurojust. En esta línea de trabajo, se estimó la conveniencia de
la mejora de los flujos de información entre los Estados, a través de sus
servicios de inteligencia y de información en las labores de prevención de
atentados terroristas. Los ministros condenaron los atentados de Madrid,
asimilándolos a un ataque contra toda Europa y contra la democracia (20).
El plan de acción revisado de la UE contra el terrorismo, adoptado por
el Consejo Europeo de los días 17 y 18 de junio de 2004, inscribió entre
las cuestiones prioritarias la prevención de los ataques terroristas y la ges-
tión de sus consecuencias, así como la protección de las infraestructuras
críticas.
El 2 de diciembre de 2004, el Consejo adoptó el programa revisado de
solidaridad de la UE sobre las consecuencias de las amenazas y ataques
terroristas, destacando la importancia de la evaluación de los riesgos y
amenazas, la protección de las infraestructuras críticas, los mecanismos
de detección e identificación de las amenazas terroristas, y la preparación
y capacidad a nivel político y operativo en materia de gestión de las con-
secuencias.
Con respecto a los atentados terroristas en Londres, el 7 de julio de
2005, estas acciones demostraron que los gobiernos necesitan conside-
rar la campaña contra el terrorismo islamista radical como un asunto de
seguridad interior, como paradójicamente ya había considerado el gobier-
no del Reino Unido (21).

(20) VILLALBA FERNÁNDEZ, ANÍBAL. “Después del terror del 11-M””. Madrid, Ministerio de
Defensa, junio 2004, Boletín de Información del CESEDEN nº 283, pp. 109-114.
(21) SIMON, STEVEN y STEVENSON, JONATHAN. “Her Majesty’s Secret Service”. National Interest
nº 82 Wint 2005/2006, p. 53.

— 122 —
 En diciembre de 2005, el Consejo decidió que el programa europeo de
protección de las infraestructuras críticas (PEPIC) se base en un plantea-
miento que abarque todo tipo de riesgos, considerando prioritaria la lucha
contra las amenazas terroristas. También, en el Consejo Europeo de
diciembre de 2005 se adoptó una nueva estrategia de lucha contra el
terrorismo que cubre cuatro vertientes: prevenir, proteger, perseguir y res-
ponder.
Recientemente, y basándose en que en el programa de La Haya (22)
establecido en noviembre de 2004 por el Consejo Europeo se hacía un lla-
mamiento a una gestión integrada y coordinada de las crisis internas de la
Unión Europea con repercusiones transfronterizas, se estableció a la deci-
sión del Consejo de 12 de febrero de 2007 por la que se establece para el
período 2007-2013 el programa específico «Prevención, preparación y
gestión de las consecuencias del terrorismo y de otros riesgos en materia
de seguridad», integrado en el programa general «Seguridad y defensa de
las libertades».
No obstante, la ejecución de algunas decisiones de referencia en la
lucha contra el terrorismo en el seno de la UE, como la aplicación del man-
dato europeo de detención y entrega (23), conocido como la “euroorden”,
han generado fricciones. España, quizás el país que más ha impulsado
este proyecto (24), se ha encontrado con que decisiones judiciales de
otros países como Alemania e Italia limitaban la realización de este proce-
so. En el caso alemán, las autoridades judiciales dejaron en libertad a
Mamoun Darkazanli, quien permanecía detenido en Hamburgo en virtud
de una orden de detención dictada por las autoridades españolas por su
presunta relación con la célula de Al Qaeda juzgada en Madrid, después
de que el Tribunal Constitucional alemán se manifestara en contra de la
transposición del mandato a las leyes alemanas, apuntando que la “euror-
den” no era acorde con la Constitución alemana (25). En el caso italiano
las autoridades españolas reclamaron la agilidad en la transposición del

(22) DO C 53 de 3/3/2005, p. 1.
(23) L 190, Volume 45, 18/07/2002,
http://europa.eu.int/eur-lex/en/archive/2002/l_19020020718en.html
Consultado 10/4/2007.
(24) Acta 14/3/2003, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/polju/EN/
EJN414.pdf
Consultado 10/4/2007.
(25) Bundesverfassungsgericht - Press office - Press release no. 64/2005 18/07/2005
http://www.bundesverfassungsgericht.de/en/press/bvg05-064en.html
Consultado 10/04/2007.

— 123 —
mandato europeo de detención y entrega en la legislación italiana para
facilitar la extradición del sospechoso de los atentados terroristas del 11-
M, Rabei Osman Sabed (26).
De otra parte, aspectos como la Cláusula de Solidaridad prevista en el
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, que prevé
que si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o víctima de
una catástrofe natural o de origen humano, a petición de sus autoridades
políticas los demás Estados miembros le prestarán asistencia, establece
la dirección política hacia la que tiende la Unión Europea en materia de
cooperación en la lucha contra el terrorismo (27).

La relación UE-Estados Unidos en la lucha contra el terrorismo

La lealtad y solidaridad mostrada por los aliados europeos con

Estados Unidos, tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001,
sirvieron para restaurar una relación transatlántica que se encontraba
deteriorada debido a la preferencia de la Administración Bush por una res-
puesta unilateral estadounidense en la arena internacional (28).
Por otra parte, desde la perspectiva de la UE, La cooperación interna-
cional extra comunitaria es un factor clave, en especial en su vertiente con
Estados Unidos, y aunque se ha mejorado sustancialmente en esta situa-
ción, como se percibió en la cumbre Unión Europea-Estados Unidos cele-
brada en Viena en junio de 2006, se han demostrado las dificultades para
progresar en las relaciones transatlánticas y se han puesto de relieve
cuestiones en las que existen profundas discrepancias, como el régimen
de Guantánamo y el tratamiento a terroristas sospechosos, lo que ha
manifestado las diferencias entre Washington y la Unión sobre la guerra
contra el terrorismo (29).
Aunque el mayor volumen de la lucha contra el terrorismo a escala glo-
bal se incardina en la cooperación bilateral de Estados Unidos con dife-
rentes países europeos, Estados Unidos ha comenzado a reconocer la
creciente autoridad de la Unión Europea, en aspectos como el refuerzo

(26) Agencia de Noticias EUROPA PRESS, 8/7/2004.

(27) Tratado de la Constitución Europea, artículos I-43 y III-329
http://europa.eu.int/constitution/es/fptoc76_es.htm. Consultado 11/04/2007.
(28) WALTER, MARTIN. “Post 9/11: The European Dimension”. En World Policy Journal 18 nº 4
Wint 2001/2002, p. 1.
(29) OREJA, MARCELINO. “Palabra de Ministro” en “España: 20 años de diplomacia”. En Política
Exterior, 2007, nº 115, p. 73.

— 124 —
legislativo, la seguridad de las fronteras y de los transportes, además de
otros mecanismos comunitarios que afectan a la seguridad interior en el
territorio de la Unión. De este modo, si bien la aproximación inicial tomó
carácter bilateral, cada vez se refuerza más la percepción estadouniden-
se de la necesidad de colaboración con la Unión Europea (30).
Algunos analistas estiman que si bien se considera que la guerra con-
tra el terrorismo a escala global comenzó el 11-S, esta lucha se había
manifestado décadas antes. De esta forma, la sociedad estadounidense
se habría despertado a un problema que los europeos no habían sabido
contener. Las amenazas convergentes de los islamistas radicales come-
tiendo actos terroristas y de los estados fallidos intentando adquirir armas
de destrucción masiva exigían una respuesta. Incluso después de los ata-
ques del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos y Europa utilizaron
mucho tiempo discutiendo no ya cómo hacer frente a estas amenazas,
sino siquiera si debían confrontarlas (31).
No obstante, la línea directriz entre la Unión Europea y Estados Unidos
en materia de terrorismo es la de la cooperación, impulsando iniciativas
para armonizar políticas en la lucha contra el terrorismo, impulsando la
incorporación de actores relevantes como es el caso de Rusia. Es de des-
tacar el compromiso entre estos tres protagonistas de la comunidad inter-
nacional que se han comprometido en Berlín a consensuar una definición
sobre terrorismo. “Necesitamos una definición internacional sobre terro-
rismo porque eso facilitará el intercambio de información relevante para
actuar en el supuesto de que se produzca un atentado y, sobre todo, para
prevenirlo”, dijo el ministro alemán de Interior, Wolfgang Schäuble.
Schäuble hizo estas declaraciones en un receso de la reunión que cele-
bran en la capital alemana representantes de la UE y de la Comisión
Europea con los titulares de Interior de Estados Unidos, Michael Chertoff,
y de Rusia, Rashid Nurgalíev. A propuesta de este último, Rusia, Estados
Unidos y la UE crearán una comisión de expertos con el objetivo de con-
sensuar una definición sobre terrorismo, definición que, según Schäuble,
anfitrión del encuentro, deberá ser “más pragmática que teórica”. El vice-
presidente de la Comisión, Franco Frattini, recordó que todos los intentos
encabezados por la ONU para consensuar una definición sobre terrorismo

(30) LEBL, LESLIE S. “Working with the European Union”. En Orbis (Philadelphia, Pa.) 50 nº 1
Wint 2006, p. 119.
(31) MILLER, JOHN y MOLESKY, MARK. “France’s Soft Spot for Sadam”. En “Europeans Go
AWOL in the Terror War”. Am Enterp 16 nº 7 O/D 2005, p. 42.

— 125 —
han fracasado, de ahí la “importancia de que la Unión, Rusia y Estados
Unidos decidan tomar la iniciativa. Si estos tres bloques llegan a un acuer-
do, resultará más fácil persuadir al resto” (32).

Inteligencia versus Terrorismo. La Comunidad de Inteligencia en Europa

Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados

Unidos supusieron la constatación de que el paradigma de seguridad
vigente también había quedado destruido. Se comprobó que el clásico
ciclo definido por la secuencia riesgo, peligro, amenaza y daño se había
modificado radicalmente. Hasta entonces, la existencia de un determinado
riesgo se manifestaba al conformarse de un modo concreto, lo que llevaba
a percibirlo como un p e l i g r o; cuando algo o alguien expresaba su intención
de materializar el peligro, daba lugar a la a m e n a z a; y cuando esta amena-
za se llevaba a cabo producía un daño. En el modelo actual, los terroristas
pueden transitan de modo directo del riesgo al daño, pudiendo quedar
suprimidas o desdibujadas las fases de peligro y amenaza (33).
En la actualidad, los grupos terroristas no necesitan efectuar el reco-
rrido completo del paradigma de seguridad hasta ahora vigente. Esta
situación es especialmente significativa en el universo del terrorismo islá-
mico, en el que la amenaza en formato de fatwa por parte de Al Qaeda
tiene carácter permanente y global, lo que colabora a que la percepción
del peligro se encuentre presente de modo continuo en las sociedades, no
permitiendo discriminar adecuadamente los diferentes riesgos.
Además, hay que tener en cuenta que, aunque la mutación del para-
digma se manifestó dramáticamente el 11-S, la modificación ya había
comenzado tiempo atrás, ya que, como se constata en el “Informe de la
Comisión del 11 de Septiembre”, los ataques del 11 de septiembre de
2001 causaron una conmoción, pero no debían haber constituido una sor-
presa, ya que los extremistas islamistas habían proporcionado numerosos
avisos de que querían matar ciudadanos estadounidenses de forma indis-
criminada y en gran número (34).

(32) Agencia de Noticias EFE, 4 de abril de 2007.

(33) BALLESTEROS MARTÍN, MIGUEL ÁNGEL. “Las Estrategias de Seguridad y Defensa”. En
“Fundamentos de la Estrategia para el siglo XXI”. Madrid, Ministerio de Defensa, marzo
2004, pp. 15-64; (Monografías del CESEDEN; 67).
(34) “The 9/11 Commission Report”. En “Final Report of the National Commission on
Terrorist Attacks Upon the United States”. Thomas H.Kean, Chair, Executive Summary,
pp. 2-3. El informe completo puede encontrarse en http://www.9-11commission.gov/
report/911Report.pdf Consultado 15/3/2007.

— 126 —
 Esta modificación ha supuesto un muy importante reto para la
comunidad de inteligencia, que ha obligado a establecer nuevos pro t o-
colos de actuación. No obstante, la comunidad de inteligencia ya se
había implicado en el proceso de adaptación. Como señala Stella
Rimington: según transcurren los años, algunas amenazas disminuyen,
p e ro otras, de modo impredecible ocupan su lugar. El terrorismo extre-
mista islámico creció durante los años ochenta con la declaración de
Occidente, y América en particular, como el Gran Satán. Los ataques
contra intereses occidentales se llevaban a cabo en cualquier lugar y
toda clase de grupos comenzaron a adoptar el terrorismo como medio
para lograr sus fines, actuando en todo el globo. Según Europa fue des-
mantelando sus fronteras, seguir su pista, saber quiénes eran, aumen-
tó en gran medida su dificultad. Toda esta actividad terrorista supuso
un gran desafío para los gobiernos y sus agencias de seguridad e impo-
sición de la ley. Era un puzzle que había que construir para saber cómo
actuar, y en la mayoría de las naciones llevó mucho tiempo establecer
los mecanismos adecuados (35).
El mencionado “The 9/11 Commission Report”, apunta una serie de
medidas para aumentar los niveles de seguridad en el territorio de
Estados Unidos, la mayoría de las cuales están relacionadas con la inteli-
gencia; de esta forma y con el objetivo de establecer la unidad de esfuer-
zo entre las agencias del gobierno estadounidense recomiendan unificar
la inteligencia estratégica y el planeamiento operativo contra los terroris-
tas islamistas mediante un Centro Nacional Contra el Terrorismo.
Como señala el informe, el gobierno estadounidense tiene acceso a
una inmensa cantidad de información, pero tiene un sistema débil para
procesarla y utilizarla. El sistema de “necesidad de saber” debería ser
reemplazado por un sistema de “necesidad de compartir”.
El Reino Unido, por su parte, en el llamado “Informe Butler”, realizado
por un comité independiente en el Reino Unido, realizó un análisis en pro-
fundidad sobre la naturaleza y uso de la inteligencia en relación con la
evolución del fenómeno terrorista y la amenaza que supone la posible uti-
lización de vectores de lanzamiento y sistemas de armas nucleares, bio-
lógicas y químicas. El informe saludó los resultados de la creación del
Centro Conjunto para el Análisis del Terrorismo (JTAC), una organización

(35) RIMINGTON, STELLA. “Open Secret. The Autobiography of the Former Director-General of
MI5”. Londres, Arrow Books, 2002. p. 212.

— 127 —
multidepartamental, liderada por el Servicio de Seguridad y que integra a
personal de las diferentes agencias (36).
En Francia, en septiembre de 2004, se creó una célula con carácter
permanente contra el terrorismo que acoge a personal de la Dirección
General de la Seguridad Exterior (DGSE), de la Dirección Central de la
Información general (DCRG) y de la Dirección de la Vigilancia del territorio
(DST) (37).
En España, la creación en mayo de 2004 del Centro Nacional de
Coordinación Antiterrorista (CNCA) impulsó el acercamiento no ya a la
“necesidad de compartir”, sino a optimizar la gestión del conocimiento en
la lucha contra el terrorismo (38).
Los acuerdos de cooperación, multilaterales o bilaterales dependen de
la percepción común de riesgos y amenazas para la seguridad colectiva
pero también de una determinada cultura de inteligencia compartida.
También se basan en una premisa elemental ya que en el mundo de la
inteligencia, y especialmente en un mundo globalizado como el actual, la
autosuficiencia es un mito al que se opone el tradicional quid pro quo-do
ut des. Los acuerdos entre Estados Unidos y Gran Bretaña, el Club de
Berna, el club de Trevi, la creación de Europol dentro de la Unión Europea,
el Grupo Kilowat o el comité especial de la OTAN se unen a otros acuer-
dos e iniciativas como las unidades de inteligencia económica y financie-
ra del grupo Egmont o la reunión mantenida en marzo de 2001 entre más
de 40 agencias de inteligencia internacionales (39).
No obstante, aunque en Europa existe una amplia colaboración y coo-
peración entre los servicios de Inteligencia, que se refuerza en el nivel bila-

(36) “Review of Intelligence on Weapons of Mass Destruction”. Report of a Committee of

Privy Counsellors. Chairman: The Rt Hon The Lord Butler of Brockwell KG GCB CVO,
London, House of Commons, 14 de julio de 2004. El informe completo puede encon-
trarse en
http://www.archive2.official-documents.co.uk/document/deps/hc/hc898/898.pdf
Consultado: 15/3/2007, pp. 158-159.
(37) SMOLAR, PIOTR. “Une cellule permanente contre le terrorismo a été créée autour de la
DGSE”. Le Monde. 18/9/2004.
(38) VILLALBA FERNÁNDEZ, ANÍBAL . “Terrorismo, Paradigmas, Puzzles y Servicios de
Inteligencia”. En “Análisis Estratégico del Terrorismo”. Madrid, Revista Ejército, N. 767,
marzo 2005, pp. 62-71.
(39) NAVARRO BONILLA, DIEGO. “Introducción”. En “El papel de la Inteligencia ante los retos de
la seguridad y Defensa Internacional”. Madrid, Instituto Español de Estudios
Estratégicos; Centro Nacional de Inteligencia, 2005, p. 30; (Cuadernos de Estrategia;
130).

— 128 —
teral entre determinados países con lazos comunes e intereses comple-
mentarios, la cuestión es que pudiendo hablar de ciertos éxitos en los
ámbitos policial, judicial, inmigración ilegal y lucha antiterrorista, todavía
queda un amplio camino por recorrer y la creación de una Agencia
Europea de Inteligencia se antoja un proceso complejo y dilatado en el
tiempo (40).
Javier Solana, Alto Representante de la UE para la Política Exterior y
Seguridad Común, en su propuesta presentada a los ministros de interior
de la Unión el 8 de junio de 2004, marcó las líneas maestras hacia la mejo-
ra de la cooperación en el ámbito de la Inteligencia en la lucha contra el
terrorismo. En este informe, la iniciativa angular consistía en encargar al
Centro de Situación de la Unión Europea (SITCEN) la responsabilidad de
la producción de análisis de inteligencia para apoyar el proceso de deci-
sión política de la Unión. Desde esta óptica, el informe recomienda la reu-
nión de los directores de los Servicios de Inteligencia en el formato del
existente Grupo Contra Terrorista, buscando un mejor intercambio analíti-
co que pudiera desembocar en cooperaciones operativas, al mismo tiem-
po que recomendaba a Europol reactivar su Grupo Operativo Contra
Terrorista (41).
La armonización de las actividades de Inteligencia en el seno de la
Unión toma la forma de un importante reto. La figura del coordinador euro-
peo de la lucha contra el terrorismo, tras quedar vacante en marzo de
2007 a la expiración del mandato de Gijs de Vries, queda pendiente de
redefinición de funciones en un puesto que probablemente no ha ofrecido
lo que se esperaba de él (42).
El propio coordinador de contraterrorismo de la UE, Gijs de Vries, sig-
nificaba el 11 de marzo de 2007, en el tercer aniversario de los atentados
de Madrid y Día Europeo de las Víctimas del Terrorismo la importancia de
reforzar la cooperación De la misma manera, los servicios de seguridad e

(40) LISTA, FERNANDO. “Cooperación europea en materia de inteligencia”. En “Estudios sobre

inteligencia: fundamentos para la seguridad internacional”. Madrid, Instituto Español de
Estudios Estratégicos; Centro Nacional de Inteligencia, 2004, pp. 101-130; (Cuadernos
de Estrategia; 127).
(41) “Summary of remarks by Javier SOLANA, EU High Representative for the CFSP, on
Terrorism and Intelligence Co-operation”. Luxembourg, 8 June 2004 (Justice and Home
Affairs Council meeting) http://www.statewatch.org/news/2004/jun/solana-jha-june-
04.pdf Consultado: 15/3/2007.
(42) SERBETO, ENRIQUE. “La UE busca un nuevo coordinador antiterrorista”. ABC 13/3/2007,
ed. nacional, p. 32.

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inteligencia europeos aunaron recursos en un centro común para el análi-
sis de las amenazas, con sede en Bruselas. A través de Europol y Eurojust,
las fuerzas policiales y las autoridades judiciales europeas intensificaron la
cooperación, y los ministros en breve les brindarían acceso a bases de
datos nacionales de ADN y huellas digitales a las agencias encargadas del
orden público en otros países de la UE. Por primera vez, la investigación
vinculada a la seguridad ocupa un lugar preponderante en el presupuesto
de la UE, con 1.400 millones de euros destinados a este fin. La policía y
las agencias de seguridad europeas impidieron muchos atentados terro-
ristas.
Gijs de Vries insistía en que se debe trabajar en base a patrones comu-
nes, implementando los 16 instrumentos de contraterrorismo establecidos
por las Naciones Unidas, entre ellos la convención contra la financiación
terrorista. Asimismo, reducir el riesgo de que los terroristas obtengan
armas de destrucción masiva requiere de una mayor cooperación interna-
cional. Con este fin, la UE está colaborando estrechamente con sus
socios, desde Marruecos e Indonesia hasta Arabia Saudí y otros Estados
del Golfo. La UE extenderá su apoyo al Centro para el contraterrorismo de
la Unión Africana. También se ha fortalecido la cooperación con India,
Pakistán y Rusia, y la Unión seguirá trabajando mancomunadamente con
Estados Unidos, Japón y Australia. No obstante, es necesario seguir tra-
bajando para resolver los conflictos internacionales que los terroristas
intentan explotar. Afganistán sigue siendo un Estado esencial en la lucha
contra el terrorismo. No se debe permitir que los talibanes vuelvan a bom-
bardear Afganistán en el futuro. De la misma manera, los esfuerzos para
llevar la paz a Oriente medio siguen siendo esenciales. Si bien el progre-
so en el camino hacia la paz entre Israel y los palestinos en sí mismo no
detendrá el terrorismo, le asestaría un golpe importante a la incitación y a
la propaganda terrorista. Sin olvidar la esencia de contrarrestar la ideolo-
gía de los terroristas (43).
El nuevo escenario supone para la comunidad de inteligencia nuevos
desafíos, que apuntan a la exigencia de la apertura de un estudio en pro-
fundidad de revisión de estructuras; metodología; indicadores de riesgos;
dirección dinámica en el ciclo de inteligencia; implicación de los analistas
en otras fases del ciclo; difusión apropiada valorando la necesidad de

(43) DE VRIES, GIJS. “La lucha de Europa contra el terrorismo”. Project Syndicate, 2007.
Traducción de Claudia Martínez http://www.project-syndicate.org/commentary/vries1/
Spanish Consultado: 12/3/2007.

— 130 —
saber y la necesidad de compartir; inteligencia múltiple, nacida de un
mundo multimedia en el que las estructuras y productos informativos
incluyen muy diversos formatos que es necesario integrar; capacidad de
procesamiento efectivo de la información mediante el establecimiento de
cadenas de interrelación, redes de conexión y patrones estadísticos;
incorporación adecuada de las fuentes abiertas; aplicaciones informáticas
que optimicen la minería de datos; y en definitiva, profundizar en la ges-
tión del conocimiento (44).
El mundo de la Inteligencia desde una perspectiva académica se está
convirtiendo en fuente de estudio y reflexión, generando un mayor interés
en la sociedad, que demanda análisis rigurosos que permitan profundizar
en las capacidades e impacto de la función de la comunidad de inteligen-
cia. Este campo está cobrando un auge especial en países como España,
donde cabe saludar la reciente creación de la Cátedra de Servicios de
Inteligencia y Sistemas Democráticos en la Universidad Rey Juan Carlos y
el Instituto Juan Velázquez de Velasco de Investigación en Inteligencia para
la Seguridad y la Defensa en la Universidad Carlos III de Madrid (45).

CONCLUSIONES

Europa es heredera de una tradición en la que el diferente impacto y

evolución del fenómeno terrorista han guiado las distintas aproximaciones
políticas que han impregnado los procesos contra el terrorismo. En la
estela de esta situación, el estado-nación ha tenido preeminencia en la
lucha contra el terrorismo.
No obstante, las instituciones europeas en general y la Unión Europea
de forma particular han evolucionado hacia la concertación de políticas
que han permitido armonizar aspectos concretos de las acciones contra
el terrorismo. Además, se ha buscado la sinergia con la corriente interna-
cional en la lucha contra el terrorismo, en especial con las Naciones
Unidas.
Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 han modifica-
do la percepción que las sociedades tenían de la seguridad. No parece,
no obstante, que existan elementos que justifiquen que tras estas accio-

(44) STEELE, ROBERT DAVID. “The New Craft of Intelligence”. OSS International Press. Oakton,
Virginia, 2002, pp. 147-161.
(45) www.serviciosdeinteligencia.es y www.institutodeinteligencia.uc3m.es

— 131 —
nes terroristas se haya producido una merma objetiva de esta seguridad.
En este sentido, cabría esperarse lo contrario, ya que tras el 11 de sep-
tiembre la comunidad internacional incrementó los mecanismos de pro-
tección de las sociedades, impulsando una serie de medidas jurídicas,
políticas, policiales, militares y de cooperación en la lucha contra el fenó-
meno terrorista.
No obstante, las sociedades se sienten menos seguras. Existe un sen-
timiento generalizado de vulnerabilidad ante el terrorismo, que ha traspa-
sado todas las capas sociales y que afecta a comunidades muy alejadas
entre sí, ya sea en los planos geográfico, político, económico, cultural o
religioso. Esta sensación se vive con mayor intensidad en Estados Unidos,
donde el estupor ha dado paso a una decidida lucha contra el terrorismo,
pero también a un miedo visceral y profundo del individuo, cuya percep-
ción de su propia seguridad y de su entorno más cercano se ha visto dra-
máticamente modificada.
La Unión Europea, consciente de la importancia de las sinergias políti-
cas, ha establecido especiales vínculos de cooperación con Estados
Unidos en materia de lucha contra el terrorismo. De esta forma, la Unión,
gradualmente va ocupando espacios anteriormente circunscritos a las
relaciones bilaterales.
En la actualidad, las organizaciones terroristas a quienes franquicia la
multinacional del terror Al Qaeda operan con unos protocolos que dificul-
tan en gran medida a las sociedades la capacidad de hacerles frente y
prevenir sus acciones. De esta forma, características como su aislamien-
to en células no conectadas entre sí, su fanatismo, la ausencia de reivin-
dicaciones a excepción de las generalidades de Al Qaeda contra Estados
Unidos y occidente, junto con la permeabilidad de las sociedades y la
porosidad de sus tejidos sociales, facilitan a estos grupos terroristas rea-
lizar sus acciones.
Aunque la comunidad internacional se había dotado de mecanismos para
luchar contra el terrorismo antes del 11 de septiembre, es tras estos atenta-
dos cuando la reacción contra el fenómeno terrorista cobró un importante
impulso. La ONU estableció entonces un importante cuerpo legal, que se
convirtió en referencia jurídica para la comunidad internacional, mediante las
resoluciones 1.368 y 1.373 de su Consejo de Seguridad, con el objetivo de
limitar las capacidades de actuación de las organizaciones terroristas.
La Unión Europea se encuentra desarrollando su corpus jurídico res-
pecto al terrorismo, mediante diferentes iniciativas, entre las que destacan

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las conclusiones y plan de acción del Consejo Europeo extraordinario de
21 de septiembre de 2001, la decisión marco del Consejo sobre la lucha
contra el terrorismo y el Reglamento del Consejo, de 27 de diciembre de
2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas per-
sonas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo.
En el desarrollo del mencionado Reglamento, la Unión Europea ha
hecho pública una lista de personas, grupos y entidades a los que aplicar
las medidas de la Unión Europea contra el terrorismo. No obstante, y
dadas las garantías jurídicas que ofrece la Unión, el Tribunal de Justicia de
la UE ha dictado una resolución por la que anula la inclusión de una orga-
nización en la lista, ya que a ésta no se le ofreció oportunidad de aportar
argumentos en contra de esta decisión. Es éste un asunto complejo, ya
que por la propia naturaleza clandestina de las organizaciones terroristas
parece complicado establecer los mecanismos por los cuales se facilite
esta posibilidad a los grupos terroristas.
Los diferentes instrumentos de los que se ha dotado la Unión Europea
para luchar contra el terrorismo han supuesto un esfuerzo legislativo sin
precedentes en la Unión. Además de este importante corpus legal, la
Unión Europea ha impulsado políticas de cooperación en los ámbitos judi-
cial, policial y social. En el campo de la Inteligencia, se han activado nue-
vas vías con el objetivo de facilitar a la Unión productos para satisfacer las
necesidades informativas sobre las que fundamentar sus decisiones. La
actitud valiente y decidida de la Unión Europea, coherente con los pará-
metros establecidos por las Naciones Unidas y en coordinación con los
diferentes actores de la esfera internacional, ha supuesto un impulso
armónico en el ámbito de la lucha contra el terrorismo.

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