Pleno.
Sentencia 184/2021
EXP. N.° 01251-2015-PA/TC
LIMA
BROCATTI SAC, REPRESENTADA
POR FRANK BARMAK RAICH
(GERENTE GENERAL)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 9 días del mes de febrero de 2021, el Pleno del
Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma
Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Sardón de
Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia,
con el abocamiento del magistrado Ramos Núñez, conforme al artículo
30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Ricardo Jesús
Corbacho Cueva, abogado de la empresa Brocatti SAC, contra la
resolución de fojas 689, de fecha 17 de setiembre de 2014, expedida por
la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que,
confirmando la apelada, declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 11 de febrero de 2014, la empresa Brocatti SAC, por intermedio
de su representante legal, don Frank Barmak Raich, interpone demanda
de amparo contra la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la Superintendencia
Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat), con el
objeto de que se inaplique el Decreto Supremo 307-2013-EF, el cual —
según entiende— restringe el acogimiento al sistema de garantías previas
a toda empresa que realice operaciones de importación de mercancías que
se consideran sensibles al fraude y que no sea considerada como
importador frecuente u operador económico autorizado.
Sostiene que el Decreto Supremo 307-2013-EF antedicho, sin una
justificación objetiva y razonable que permita un trato diferenciado, la
excluye de la modalidad “despacho garantizado, 48 horas”. Al respecto,
señala que se encuentra impedida de obtener la categoría de importador
frecuente, pues esto requiere que el monto mínimo por importación sea de
ochenta millones de dólares americanos. Refiere que tampoco puede ser
calificada como operador económico autorizado, debido a que el trámite
correspondiente solo puede seguirse por agentes de aduana, almacenes
aduaneros y exportadores, excluyendo de esta forma a los importadores.
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(GERENTE GENERAL)
A entender de la recurrente, la situación descrita hace prever una flagrante
violación a los derechos constitucionales de igualdad ante la ley, libertad
de comercio e industria, seguridad jurídica e interdicción de la
arbitrariedad; y amenaza de violación a estos derechos, pues tampoco
podrá aplicar el sistema de despacho garantizado en futuras
importaciones.
La Presidencia del Consejo de Ministros contesta la demanda
argumentando que esta debe ser declarada improcedente en virtud del
artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional, al no ser el proceso de
amparo la vía adecuada para resolver el conflicto.
El Ministerio de Economía y Finanzas contesta la demanda aduciendo que
el tema debatido no incide directamente en la vulneración de derechos
constitucionales, sino en temas de índole patrimonial y mercantil cuya
finalidad es el lucro; además, no acredita un acto concreto de afectación
producido por la norma cuya inaplicación solicita, limitándose a
cuestionarla en abstracto, no siendo el amparo la vía idónea para tal fin.
En todo caso, al ser un decreto supremo, aduce que la vía idónea es la
acción popular.
La Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria
contesta la demanda y aduce que, en el presente caso, la diferenciación
establecida en el Decreto Supremo 307-2013-EF se basa en la adopción
de medidas normativas para combatir la subvaluación de mercancías de
riesgo, por cuanto el mecanismo de la garantía previa limita la fuerza de
control de Aduanas al no permitir dicho control previo al levante sobre el
valor declarado por el importador. Asimismo, explica que la garantía
otorgada por la recurrente responde a obligaciones contraídas en el
periodo 2013.
El Decimoprimer Juzgado Constitucional Subespecialidad en Temas
Tributarios Aduaneros e Indecopi de Lima, con fecha 30 de junio de 2014,
declaró infundada la demanda por considerar que si bien se ha establecido
un trato diferenciado entre las diferentes empresas importadoras, esto
obedece a bases objetivas y razonables; por lo que no existe
discriminación a la recurrente, solo un trato diferenciado lo cual se
encuentra constitucionalmente permitido.
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(GERENTE GENERAL)
La Sala revisora confirmó la apelada, en base a argumento similares y
precisando que la norma cuestionada se encuentra razonablemente
justificada en tanto que se introdujo al observar que un sector de empresas
importadoras de mercancías de riesgo empleaba el mecanismo de
garantías previas como estrategia para eludir el control aduanero, pues
este solo se efectuaba en la etapa de conclusión del despacho, a diferencia
del control previo al levante, mejorando, en todo caso, la condiciones de
control a la importación de mercancías sensibles al fraude.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, el Tribunal Constitucional observa que, tras la
pretensión de inaplicación de la totalidad del Decreto Supremo 307-
2013-EF, en realidad subyace el cuestionamiento al artículo 3, el cual
incorpora el último párrafo al artículo 213 del Decreto Supremo 010-
2009-EF, Reglamento del Decreto Legislativo 1053, Ley General de
Aduanas, en su relación con los artículos 160 y 167 del Decreto
Legislativo 1053, en cuanto establecen:
Decreto Legislativo 1053- Ley General de Aduanas
Artículo 160.- Garantía Global y Específica previa a la
numeración de la declaración
Los importadores y exportadores y beneficiarios de los
regímenes, podrán presentar, de acuerdo a lo que defina el
Reglamento, previamente a la numeración de la declaración de
mercancías, garantías globales o específicas, que garanticen el
pago de la deuda tributaria aduanera, derechos antidumping y
compensatorios provisionales o definitivos, percepciones y
demás obligaciones de pago que fueran aplicables. (...) (resaltado
nuestro1)
Artículo 167.- Levante en cuarenta y ocho horas
1
Párrafo modificado por el artículo 3 de Decreto Legislativo 1433, que modifica la Ley General de Aduanas,
publicado en el diario oficial El Peruano el 16 de setiembre de 2018, el cual entrará en vigor a partir del 31 de
diciembre de 2019, de conformidad con el inciso 2 de su primera Disposición Complementaria Final.
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La autoridad aduanera dispondrá las acciones necesarias para
que, en la medida de lo posible, las mercancías puedan ser de
libre disposición dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes al término de su descarga.
Para dicho efecto, será requisito, entre otros, la presentación de la
garantía global o específica previa a la numeración anticipada de
la declaración, de conformidad con lo previsto en el artículo 160.
Además, en el caso de haber sido seleccionadas las mercancías a
reconocimiento físico, el declarante deberá ponerlas a disposición
de la Administración Aduanera en cualquiera de las zonas o
almacenes previamente designados por ésta para tal fin.
(resaltado nuestro)
Decreto Supremo 010-2009-EF- Reglamento de la Ley
General de Aduanas
Artículo 213.- Obligaciones cubiertas por las garantías
Las garantías presentadas previamente a la numeración de la
declaración aduanera de mercancías, conforme a lo dispuesto en
el artículo 160 de la Ley, aseguran todas las deudas tributarias
aduaneras y/o recargos, incluyendo los derivados de cualquier
régimen aduanero, solicitud de transferencia de mercancías
importadas con exoneración o inafectación tributaria o solicitud
de traslado de mercancías de zonas de tributación especial a zonas
de tributación común.
Las garantías presentadas previamente a la numeración de la
declaración aduanera de mercancías amparan las deudas
tributarias aduaneras y/o recargos que
a) Se hayan determinado dentro del plazo de culminación del
despacho aduanero, de acuerdo a lo establecido en el artículo 131
de la Ley.
b) Se hayan determinado en la fiscalización posterior al despacho
aduanero siempre y cuando se haya requerido la renovación de la
garantía hasta por un año, de acuerdo a lo establecido en el
artículo 219.
Las deudas tributarias aduaneras y/o recargos comprendidos en el
párrafo anterior se mantendrán garantizados aun si son materia de
reclamo o apelación.
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El inciso b) del segundo párrafo no será aplicable a las garantías
presentadas por las empresas del servicio de entrega rápida
cuando actúan como importadores.
Decreto Supremo 307-2013-EF- Modifican el
Reglamento de la Ley General de Aduanas aprobado
por Decreto Supremo 010-2009-EF
Artículo 3.- Incorporación de un último párrafo al artículo 213 del
Reglamento de la Ley General de Aduanas
[…]
No podrán ser garantizadas las deudas tributarias aduaneras y/o
recargos correspondientes a las declaraciones aduaneras del
régimen de importación para el consumo que sean realizadas por
empresas que a la fecha no sean calificadas como importadores
frecuentes, según lo establecido en el Decreto Supremo Nº 193-
2005-EF y disposiciones complementarias, o no sean certificadas
como operador económico autorizado, según lo establecido en el
Decreto Supremo Nº 186-2012-EF y disposiciones
complementarias; y que amparen mercancía cuya clasificación
arancelaria corresponda a las subpartidas nacionales de la sección
XI del Arancel de Aduanas y que sean sensibles al fraude, de
acuerdo a lo dispuesto en la Ley Nº 29173 y modificatorias,
contenidas en el Decreto Supremo correspondiente. (resaltado
nuestro2)
2. Por tanto, la presente demanda tiene por objeto que se declaren
inaplicables a la accionante los alcances del último párrafo del artículo
213 del Decreto Supremo 010-2009-EF, Reglamento de la Ley
General de Aduanas, introducido por el artículo 3 del Decreto
Supremo 307-2013-EF y a su vez modificado por el artículo 1 del
Decreto Supremo 163-2016-EF, por considerar que dicho extremo
contiene una norma autoaplicativa que vulnera de manera directa y
concreta sus derechos fundamentales.
2
Se debe confrontar con el artículo 1 del Decreto Supremo 163-2016-EF, que modificó, entre otros, dicho
extremo sustituyendo únicamente la palabra puede por la palabra podrán
(cfr.http://spij.minjus.gob.pe/CLP/contenidos.dll/CLPlegcargen/coleccion00000
.htm/tomo00443.htm/a%C3%B1o296066.htm/mes296067.htm/dia297018.htm/sector297032.htm/sumilla297
035.htm#JD_ds010-2
009-EF,consultada en fecha 6 de diciembre de 2018).
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Análisis del caso
3. Ahora bien, en el presente caso resulta pertinente remitirnos a la
sentencia dictada por este Tribunal en el Expediente 01547-2014-
PA/TC sobre el amparo contra normas:
15. […] el Tribunal ha interpretado el inciso 2 del artículo 200
de la Constitución admitiendo ciertos supuestos de amparo
contra normas, al considerar que lo contrario (declarar
siempre y sin matices la improcedencia de los amparos
contra normas) podría generar situaciones de desprotección
de los derechos fundamentales en aquellos casos en que las
normas legales transgredan directamente derechos
constitucionales (como si se tratase de auténticos actos).
16. Lo anterior, desde luego, ha requerido que este Tribunal
precise en qué casos es posible cuestionar una norma legal
a través de un proceso de amparo. Así, hemos indicado que
[L]a procedencia de este instrumento procesal [el amparo
contra normas] está supeditada a que la norma legal a la cual
se le imputa el agravio sobre un derecho fundamental se
trate de una norma autoaplicativa, operativa o denominada
también de eficacia inmediata, esto es, aquella cuya
aplicabilidad no se encuentre sujeta a la realización de algún
acto posterior o a una eventual reglamentación legislativa,
en la medida que adquiere su eficacia plena en el mismo
momento que entra en vigencia.
[E]n tal caso y siempre que estas normas afecten
directamente derechos subjetivos constitucionales, el
amparo sí podrá prosperar, no sólo porque de optarse por
una interpretación literal del inciso 2 del artículo 200 de la
Constitución Política del Estado se dejaría en absoluta
indefensión al particular afectado por un acto legislativo
arbitrario; sino además porque tratándose de una limitación
del derecho de acceso a la justicia constitucional, éste no
puede interpretarse en forma extensiva, sino con una
orientación estrictamente restrictiva, esto es, en el sentido
más favorable a la plena efectividad del derecho a obtener
una decisión judicial que se pronuncie respecto de la
pretensión” (RTC Exp. N° 00615-2011-PA/TC, f. j. 6-7,
resaltado nuestro).
17. Como consecuencia de lo expuesto, este Tribunal precisa
que lo que corresponde analizar a los jueces constitucionales
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cuando se encuentren frente una demanda de amparo contra
normas es si la disposición legal cuestionada es
autoaplicativa (es decir, si se trata de una “norma-acto”) y,
una vez determinado ello, si la lesión o amenaza alegada
incide en el contenido constitucionalmente protegido del
derecho invocado.
18. En otras palabras, exige a los jueces constitucionales
realizar un análisis del carácter autoejecutivo de la norma
legal y, una vez determinado ello, se deberá continuar con
el análisis de relevancia iusfundamental que exige el
artículo 5, inciso 1 del Código Procesal Constitucional, para
establecer si ha existido alguna intervención prima facie en
los derechos que invoca.
4. En base a lo expuesto, corresponde realizar previamente un análisis de
carácter autoejecutivo de la norma reglamentaria en cuestión, para
continuar con el análisis de relevancia iusfundamental que exige el
inciso 1 del artículo 5 del Código Procesal Constitucional y determinar
si corresponde emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la
controversia.
5. El último párrafo del artículo 213 del Decreto Supremo 010-2009-EF,
Reglamento de la Ley General de Aduanas, introducido por el artículo
3 del Decreto Supremo 307-2013-EF, a su vez modificado por el
artículo 1 del Decreto Supremo 163-2016-EF, tiene carácter
autoaplicativo, porque desde su entrada en vigor, en mérito del
artículo 160 del Decreto Legislativo 1053, Ley General de Aduanas,
se excluyen de garantizar aquellas declaraciones de importación para
el consumo realizadas por empresas que a esa fecha no estén
calificadas como importadores frecuentes o que no estén certificadas
como operador económico autorizado, y que amparen mercancías
clasificadas arancelariamente en las subpartidas nacionales de la
sección XI del Arancel de Aduanas, siempre que estas sean
consideradas como mercancías sensibles al fraude. Es decir, la sola
vigencia del último párrafo del precitado artículo 213 del Decreto
Supremo 010-2009-EF establece una variación en el empleo de la
garantía global y específica dispuesta por el artículo 160 del Decreto
Legislativo 1053, que alcanza a todas aquellas empresas que se
encuentren en el supuesto de hecho descrito anteriormente.
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6. Ahora bien, este Tribunal estima que la demanda no esgrime
argumentos constitucionalmente sólidos que determinen la
inaplicación de la referida norma. Y es que, prima facie, no se advierte
intervención alguna en los derechos constitucionales invocados en
tanto que la disposición reglamentaria bajo comento resulta una
medida objetiva y proporcional que apunta a evitar la subvaluación en
la importación de mercancías textiles y sus manufacturas, prácticas
recurrentes en aquellas empresas que no son importadores frecuentes,
conforme a lo expuesto en la exposición de motivos del Decreto
Supremo 307-2013-EF. Tal medida responde a la política tributaria
del Estado de fortalecer el ejercicio de la potestad aduanera por parte
de la Administración Tributaria que se encuentra habilitada a focalizar
el control concurrente sobre los sectores de mayor riesgo y evitar
prácticas cuyo objeto es eludir el control aduanero y los posibles
ajustes del valor durante la etapa del despacho aduanero, lo cual no
contraviene en modo alguno las disposiciones normativas que
contienen los citados tratados y acuerdos internacionales suscritos por
el Perú en esta materia, en tanto que contemplan el establecimiento de
procedimientos aduaneros simplificados sin descuidar el mejor
cumplimiento de la legislación aduanera correspondiente.
7. Por otro lado, se advierte que la empresa recurrente no se encuentra
impedida de realizar operaciones comerciales de importación, por lo
que deberá someterse al control aduanero respectivo antes del levante
de la mercancía importada, asumiendo los costos en los que incurra
por concepto de almacenaje y sobrestadíos, los cuales son admisibles
en el desarrollo de este tipo de actividad económica, hecho que no
constituye un motivo para desvirtuar la presunción de
constitucionalidad de la que goza la disposición cuestionada.
8. Por lo expuesto queda claro que no corresponde emitir
pronunciamiento de fondo respecto de la controversia planteada, pues
si bien la norma reglamentaria cuya inaplicación se pretende es
autoaplicativa, sus efectos no inciden, prima facie, en los derechos que
invoca la demandante.
Por estas consideraciones el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la Constitución Política del Perú,
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HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PONENTE LEDESMA NARVÁEZ
