MÓDULO 2

Ciudadanía para la calidad del aire

CURSO VIRTUAL: CALIDAD DEL AIRE

Ciclo de formación:
Retos ambientales de Bogotá

#BogotáEsEscuela
 2

Ciclo de formación:
Retos ambientales de Bogotá

Curso:
Calidad del aire

Módulo:
Ciudadanía para la calidad del aire

- Módulo 2-
Objetivo:
Promover el empoderamiento ciudadano y la activa participación frente a la calidad del
aire en Bogotá, en un marco general de gobernanza.

En el presente módulo se presenta la gestión que Colombia ha venido desarrollando

en torno a tratados internacionales relacionados con el mejoramiento de la calidad del
aire, teniendo en cuenta que estos son instrumentos que direccionan la formulación y
articulación de actuaciones y esfuerzos tanto a nivel nacional como regional.
 3

CONTENIDOS

Puedes hacer clic en los números de página del contenido,

para dirigirte al tema o actividad que necesites.

Introducción ............................................................................................................................. 4

1 Normativas y políticas públicas en Colombia sobre calidad del aire ...... 10

2 Gobernanza del aire ......................................................................................................... 13

3 Justicia ambiental ............................................................................................................ 16

- Módulo 2-
ACTIVIDADES DE EVALUACIÓN Y RETROALIMENTACIÓN ............ 42

Referencias y bibliografía ................................................................................................. 43

Créditos .................................................................................................................................. 48
 4

INTRODUCCIÓN

- Módulo 2-
En el presente módulo se podrán identificar los diferentes instrumentos
que existen actualmente y que se relacionan con la gobernanza del
aire, es decir, en el proceso de construcción y participación colectiva
para las estrategias y acciones a realizar en torno al mejoramiento del
aire en la ciudad. Esto con el objetivo que la ciudadanía contribuya
a consolidar, implementar y aportar al seguimiento de estrategias
existentes y nuevas por el aire y el ambiente.

En ese sentido, se inicia con la descripción de los compromisos

internacionales realizados por Colombia frente al tema de calidad
del aire, mediante los Objetivos de Desarrollo Sostenible, así como
el relacionamiento de estos y sus metas con la acción de reducir
la contaminación atmosférica en el país, identificando que el
componente aire integra aspectos no sólo ambientales, sino sociales,
industriales, de ciudad, energéticos, entre otros.
 5

Posteriormente, se describe una herramienta fundamental para la

toma de decisiones, como son las políticas públicas, instrumentos con
mayor jerarquía en el territorio nacional y que generan las directrices
respecto a la atención y resolución de una problemática poblacional.
Luego, se realiza un análisis de articulación y armonización entre las
políticas públicas y otros instrumentos de planeación entre la nación
y el Distrito, y se profundiza sobre el instrumento decenal de gestión
integral de la calidad del aire para la ciudad de Bogotá, como es el
Plan Aire 2030.

Adicionalmente, se realiza una descripción frente a la temática

de gobernanza del aire, los actores relacionados, los medios y

- Módulo 2-
mecanismos de gobernanza del sector público y privado; además,
se define la justicia ambiental, como componente fundamental en la
gestión de la calidad del aire y los derechos humanos.
 6

PROPUESTA PEDAGÓGICA

Tres elementos constituyen el corazón de la Escuela:

Primero, promovemos procesos de formación. Esto

quiere decir, que promovemos la articulación de
varios cursos y diferentes estrategias de formación
complementaria alrededor de temáticas de ciudad en
donde la participación se constituye en un elemento
central.

Segundo, los procesos de formación se desarrollan

- Módulo 2-
alrededor de ciclos de formación que giran en torno
a líneas temáticas diferentes pero que comparten el
énfasis en las lógicas de pensamiento y acción.

Tercero, cada ciclo de formación cuenta con

escenarios de aplicabilidad a través de los cuales los y
las estudiantes podrán abordar problemas colectivos
reales y generar transformaciones en actitudes y
prácticas en las relaciones y la vida en comunidad.
 7

MOMENTOS PEDAGÓGICOS

Nuestra propuesta formativa gira en torno al de-

sarrollo de capacidades democráticas con el fin
de fortalecer la participación ciudadana incidente,
propositiva y creativa.

La metodología utilizada por la Escuela de Parti-

cipación en los procesos de formación, parte de
construir espacios participativos y transformadores
en los que el aprendizaje y la conceptualización se
basan en la experiencia práctica de las personas y
grupos a través de la reflexión, el diálogo y el aná-
lisis de su contexto.

- Módulo 2-
En este sentido, se disponen técnicas y dinámicas
que inducen a formular preguntas y construir res-
puestas en un ambiente ameno, dinámico y mo-
tivador, que está orientado a generar propuestas
de acción y transformación frente a problemáticas
locales. Por consiguiente, hemos pensado en el
desarrollo de una ruta pedagógica en la que en-
contrarás momentos pedagógicos que no se pre-
sentan de manera sincrónica, sino en virtud de los
contenidos que trabajarás a lo largo de este curso.
- Módulo 2-
8
 9

CRONOGRAMA DEL CURSO

Les recordamos que los demás módulos del curso las encontrarán en la Plataforma.
Les invitamos a tomarse el tiempo de leer cada módulo y resolver las actividades
propuestas.

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Módulo 3:
¿Cómo contribuimos a
mejorar la calidad del aire?

- Módulo 2-
Módulo 2:
Ciudadanía para la
calidad del aire
2

Módulo 1:
Introducción a la Estamos aquí
calidad del aire
1
 10

Tema 1

Normativas y
políticas públicas

- Módulo 2-
en Colombia sobre
calidad del aire
 11

Comencemos este recorrido temático abordando los nombres de los

principales instrumentos relacionados con la calidad del aire, partiendo
del tipo de instrumento con su descripción a nivel nacional, seguido por el
nombre de instrumento distrital relacionado directamente con el anterior
y su respectiva descripción, lo anterior considerando la armonización
realizada entre ambos instrumentos de acuerdo con su vínculo en la
temática de calidad del aire:

Tipo de instrumento: Políticas públicas y Estrategias Nacionales

Nombre del Nombre del
Descripción Descripción
Instrumento Nacional Instrumento Distrital

- Política de Salud Ambiental - Incidir positivamente sobre

Política de Mejoramiento de Reducir la concentración de
Decreto 596 de 2011. las condiciones sanitarias y
Calidad del Aire - CONPES contaminantes que afectan
ambientales que determinan
3943 la salud y el ambiente.
- Plan Estratégico para la calidad de vida y salud de
la Gestión Integral de la la población.
Calidad del Aire

- Módulo 2-
Mejorar la calidad del aire - Instrumento de planeación
con énfasis en la reducción - Plan Aire 2030 que define las acciones que
Estrategia Nacional de de material particulado en la ciudad debe abordar para
Calidad del Aire áreas urbanas, garantizando Si bien no es una alcanzar los niveles de cali-
la protección del ambiente y política pública, integra dad del aire establecidos en
la salud de los colombianos. componentes de temas de la Resolución 2254 de 2017
movilidad que se mencionan para el año 2030, e integra
en la descripción. principios fundamentales
Proporcionar lineamientos
como la gobernanza, la
para la gestión integral de la
visión regional de la proble-
movilidad urbana y regional,
Política de Movilidad Urbana mática, el relacionamiento
con el fin de contribuir
y Regional - CONPES 3991 con el cambio climático,
al bienestar social, la
el crecimiento verde y la
protección del ambiente y el
eficiencia energética.
crecimiento económico de
las ciudades.
Tiene la siguiente estructura:

Modernizar el parque Proyectos sectoriales y

automotor de carga con PBV transversales
superior a 10,5 toneladas,
Política de Modernización reduciendo la edad Proyectos sectoriales:
Transporte de Carga - promedio de 18 a 15 años, 1. Transporte
CONPES 3963 con el fin de aumentar la 2. Infraestructura
productividad del sector y 3. Industria
disminuir las externalidades 4. Comercial y institucional
negativas. 5. Territorio
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Tipo de instrumento: Políticas públicas y Estrategias Nacionales

Nombre del Nombre del
Descripción Descripción
Instrumento Nacional Instrumento Distrital

Política Nacional de Busca el fortalecimiento Proyectos transversales:

Logística - CONPES 3982 de la logística integral para
mejorar los tiempos y costos 1. Fortalecimiento del control.
de las importaciones y
exportaciones en el país. 2. Investigación y gestión de
la información.
Estrategia Nacional de Promover la electrificación
Movilidad Eléctrica del sector transporte, debido 3. Gestión del riesgo.
a la injerencia de este
sector en el alto consumo 4. Gobernanza y ciencia
de combustibles fósiles, ciudadana.
la urgente necesidad de
reducir las emisiones de 5. Salud y calidad del aire.
GEI y de contaminantes

- Módulo 2-
que afectan la salud de la 6. Región y cambio climático.
población y deterioran la
calidad del aire.

Incorporar la gestión del

Instrumento de direcciona-
cambio climático en las
miento estratégico para el
decisiones públicas y
Distrito Capital, el cual tiene
privadas para avanzar en
las siguientes tres caracte-
una senda de desarrollo
rísticas: acciones efectivas
resiliente al clima y baja en
de mitigación y adaptación
carbono, que reduzca los
Estrategia Nacional de al cambio climático, accio-
riesgos del cambio climático
Movilidad Eléctrica Plan de Acción Climática - PAC. nes basadas en evidencia,
y permita aprovechar las
Política Nacional de Cambio técnicamente viables, y con
oportunidades que este
Climático – PNCC mecanismos de monitoreo
genera.
y elaboración participativa e
implementación inclusiva. Y
Este tiene una relación
la relación de co-beneficios
directa de co-beneficios
entre el PAC por los GEI y las
entre las emisiones y la
emisiones de contaminantes
lucha contra el cambio
criterio que también aporta.
climático.
 13

Tipo de instrumento: Políticas públicas y Estrategias Nacionales

Nombre del Nombre del
Descripción Descripción
Instrumento Nacional Instrumento Distrital

- Promoción del
crecimiento económico
y el posicionamiento
Impulsar a 2030 el aumento - Política de productividad, competitivo de Bogotá,
de la productividad y la competitividad y desarrollo entre otros aspectos
competitividad económica socioeconómico Decreto relacionados.
Política de Crecimiento del país, al tiempo que se 064 de 2011
Verde - CONPES 3938 de asegura el uso sostenible - Reducir la contaminación,
2018 del capital natural y la - Política de Producción conservar los recursos y
inclusión social, de manera y Consumo Sostenible estimular el uso sostenible
compatible con el clima. Decreto 482 de 2003 de la biodiversidad, para
fomentar la competitividad
empresarial y elevar la
calidad de vida.

- Módulo 2-
Promover la transformación
productiva para maximizar Reorientar las actuaciones
el valor agregado de los de urbanismo y
sistemas industriales y construcción de Bogotá
agropecuarios y las ciudades D.C., hacia un enfoque
sostenibles en términos Política de Ecourbanismo
Estrategia Nacional de de desarrollo sostenible,
económicos, ambientales y Construcción Sostenible
Economía Circular contribuyendo con la
y sociales, a partir de la Decreto 566 de 2014
transformación de un
circularidad, innovación territorio resiliente que
tecnológica, colaboración mitiga y se adapta al cambio
en nuevos modelos de climático.
negocio.

Tabla 01 : Articulación de los instrumentos de planeación nacional y distrital

relacionados con calidad del aire. Fuente: Elaboración propia basado en (Al-
caldía Mayor de Bogotá, 2021; Departamento Nacional de Planeación, 2021).
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Como se pudo observar, se encuentra el instrumento de planeación

distrital relacionado directamente con el mejoramiento de la
calidad del aire. Este corresponde al Plan Aire 2030, instrumento
que busca reducir la contaminación atmosférica en la ciudad de
Bogotá e integrar los componentes fundamentales de la anterior
temática, reconociendo su incidencia e importancia en la calidad
del aire. En ese sentido, a continuación, se describe la estructura
y los proyectos que se encuentran definidos en el Plan Aire 2030:

El Plan Aire 2030 es el instrumento actual para la gestión integral

de la calidad del aire de Bogotá, que incluye en su proceso de
articulación y armonización los instrumentos de política pública
nacional y distrital, ya que fortalece las acciones de gestión de
calidad del aire en la ciudad considerando las temáticas relacionadas
como las directrices del orden nacional y distrital. Este instrumento
tiene su periodo de ejecución de 2021 a 2030, e incluye temáticas

- Módulo 2-
como movilidad sostenible, crecimiento verde, región, eficiencia
energética, infraestructura urbana, cambio climático, entre otros.

Para resolver la problemática de contaminación atmosférica en la

ciudad y cumplir con la reducción de la contaminación del aire en
la ciudad, fueron definidos 5 objetivos específicos, los cuales se
describen en la Figura 1.

Figura 01: Objetivos específicos del Plan Aire 2030. Fuente: (Al-
caldía Mayor de Bogotá - Secretaría Distrital de Ambiente, 2021).
 15

Para aportar al cumplimiento de cada uno de los

anteriores objetivos específicos, fueron distribuidos los
45 proyectos del Plan Aire teniendo en cuenta la relación
entre la descripción de los proyectos y los objetivos del
Plan Aire.

Así mismo, los 45 proyectos se distribuyen de acuerdo con

la estructura de la Figura 6, es decir, que están divididos
por 2 alcances: uno es el alcance sectorial, encaminado a
los sectores identificados por el porcentaje de aporte
que estos realizan a las emisiones contaminantes de

- Módulo 2-
material particulado, que en su respectivo orden
son los sectores de transporte, infraestructura,
industria, comercial e institucional y de
territorio; y segundo es el alcance transversal,
es decir, proyectos que generan información,
conocimiento y fortalecen el desarrollo de
los proyectos sectoriales. Estos proyectos
se encuentran desagregados en el
fortalecimiento del control, en
la investigación y gestión de la
información, en la gestión del
riesgo, en la gobernanza y ciencia
ciudadana, en la salud y calidad
del aire y, por último, en la región y
cambio climático.
 16
Considerando que el periodo de ejecución del Plan Aire está
proyectado al año 2030, y en su totalidad son 45 proyectos
definidos para mejorar la calidad del aire de Bogotá, desde la
Secretaría Distrital de Ambiente se realizó la priorización de los
proyectos considerando 3 variables importantes:

La información La información
del inventario de del inventario de
emisiones año 2018. emisiones año 2018.

- Módulo 2-
Impacto en la
mortalidad

De este modo, a continuación, se describe la metodología de

priorización de los proyectos y la descripción de las variables
utilizadas y su importancia en la definición de la priorización:

Inventario de emisiones: análisis del inventario de emisiones realizado

en 2018 en pro de la mejora de la calidad del aire de Bogotá, en donde se
determinaron las fuentes de contaminación de los diferentes sectores.

Impacto en la mortalidad: el plan contempló y analizó los contaminantes

que tienen un mayor impacto en la calidad de vida y condiciones de salud
de los ciudadanos bogotanos.

Mesas de colaboración y expertos: para la construcción colaborativa,

el equipo del Plan recurrió a diferentes fuentes de información y vías de
participación para llegar a un número suficiente de iniciativas de impacto,
factibles y realizables.
 17
A partir de la descripción de las anteriores variables contenidas
en la metodología de priorización realizada para los 45 proyectos
del Plan Aire, se obtuvieron 15 proyectos priorizados, como se
encuentran descritos en la Tabla 2 que se presenta a continuación:

Sector transporte

Proyecto 1. Seguimiento a la incorporación de tecnologías

de cero y bajas emisiones a la flota de vehículos del
transporte público de pasajeros de la ciudad de Bogotá:
Seguimiento a la renovación tecnológica y las emisiones de
los vehículos que circulan por la ciudad para los vehículos de
transporte de pasajeros SITP, haciendo rastreo a la ejecución de
las metas propuestas por diferentes instrumentos y permitiendo
visualizar de forma efectiva los impactos que estas acciones
tienen sobre la calidad del aire.

- Módulo 2-
Proyecto 6. Programa de reducción de emisiones de
transporte urbano de carga: Desarrollo de una estrategia
integral que busca proveer al mercado de la logística regional,
vehículos y transportadores sostenibles mediante elementos
como: beneficios en circulación para camiones autorregulados,
programa de autorregulación para reducir emisiones, instrumento
financiero para promover la reconversión tecnológica, mejores
mecanismos de control y seguimiento, plataforma para conectar
transportadores autorregulados con demanda de viajes y
programa de gestión social de los propietarios y conductores
(formación, formalización, diversificación).

Proyecto 8. Programa de Autorregulación Ambiental para

fuentes móviles: Paquete de incentivos financieros, de tránsito
y de mercado para incentivar la reducción de emisiones de
vehículos diésel. Los vehículos se clasifican mediante etiquetado
ambiental y, a medida que reducen emisiones, se reclasifican
para obtener los beneficios.
 18

Sector infraestructura

Proyecto 9. Aumento de individuos arbóreos en la ciudad:

Promoción del aumento en el número de individuos arbóreos
de la ciudad, así como de la cobertura de arbolado y de la
recuperación de zonas verde, generando beneficios ambientales,
territoriales y mejorando la calidad del aire.

Proyecto 12. Priorización ambiental y mejora del barrido

mecánico en malla vial: Ampliación de las frecuencias de
barrido en las vías pavimentadas de Bogotá para mantenerlas

- Módulo 2-
con menor carga de sedimentos y reducir sus aportes de material
particulado susceptible a resuspensión, optando por el empleo
de sistemas de mejor tecnología en el barrido.

Sector industrial, comercial e institucional

Proyectos del 14 al 18 (Gestión de fuentes fijas del sector

industrial, comercial e institucional): Implementación de
medidas para la formalización y cumplimiento normativo para
mejorar la eficiencia energética, como el monitoreo continuo de
chimeneas, y los distritos térmicos.
 19

Sector territorio

Plan de Intervención zona Suroccidente: Formulación e

implementación de un plan operativo con medidas específicas
complementarias para zonas priorizadas del suroccidente de
Bogotá.

- Módulo 2-
Sector transversal - línea de acción fortalecimiento del control

Proyecto 23. Centros de Diagnóstico Automotor (CDA)

con transmisión de datos en tiempo real mediante una
plataforma de gestión de información: Actualizar los métodos
de medición disponibles para control y seguimiento ambiental
del parque automotor actual y nuevas tecnologías que existen y
circulan en la ciudad. Actualizar los límites de emisión permisibles
para las nuevas tecnologías que transitan en la ciudad.
 20

Sector transversal - línea de acción investigación y gestión de la información

Proyecto 30. Caracterización química y física del material

particulado: Caracterización de la composición actual del
PM10 y/o PM2.5 que registra la Red de Monitoreo de Calidad del
Aire de Bogotá para poder vincularlos a las diferentes fuentes de
emisión.

Proyecto 36. Identificación y cuantificación de los impactos

- Módulo 2-
del aumento de la cobertura vegetal sobre la calidad del
aire: Desarrollo de un estudio que estime y cuantifique el impacto
en la reducción de las emisiones en las áreas verdes nuevas y
existentes en la ciudad considerando el proceso de retención y
absorción.

Proyecto 39. Actualización de la Matriz Energética de

Bogotá: Actualización de la matriz energética de Bogotá (la última
versión es del año 2008), determinando el perfil de consumo y
definiendo propuestas de transición y eficacia energética.
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Sector transversal - línea de acción gestión del riesgo

Proyecto 40. Fortalecimiento de los instrumentos para

la gestión del riesgo por contaminación atmosférica:
Actualización de las herramientas técnicas y normativas para su
reducción, adaptación y mitigación.

- Módulo 2-
Sector transversal - línea de acción gobernanza y ciencia ciudadana

Proyecto 42. Desarrollo de la estrategia de gobernanza en

calidad del aire: Esta debe involucrar actores de la ciudad, con
el propósito de comprometerlos en la implementación de los
proyectos y acciones contempladas en el Plan Aire.
 22

Sector transversal - línea de acción región y cambio climático

Proyecto 44. Articulación de actuaciones entre actores

distritales, regionales y nacionales para la gestión de la
calidad del aire: Fortalecimiento de los mecanismos e instancias
existentes para la articulación regional, mediante la coordinación
de los diferentes actores involucrados y el establecimiento de una
agenda conjunta para la mejora de la calidad del aire en Bogotá
y Cundinamarca.

Proyecto 45. Identificación de co-beneficios de la

calidad del aire para la mitigación del cambio climático:

- Módulo 2-
Identificación del impacto en la emisión de Gases Efecto
Invernadero (GEI) generado por los proyectos dirigidos a reducir
emisiones de contaminantes relacionados con la calidad del aire.

Tabla 02 : Descripción de los 15 proyectos priorizados del Plan Aire.

Fuente: (Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría Distrital de Ambiente, 2021).

Considerando la importancia que tiene la

participación ciudadana en la construcción de los
instrumentos para la gestión de la calidad
del aire, ya que proporciona una visión
adicional desde el rol de ciudadanía sobre
todas las acciones que debe considerar una
política pública orientada al mejoramiento y
la solución de una problemática, el apartado
a continuación proporciona la visión de la
participación en el marco de la integralidad de
relacionamiento entre la ciudadanía y el Gobierno,
como es la gobernanza del aire.
 23

Tema 2

Gobernanza

- Módulo 2-
del aire
 24

La gobernanza se puede definir como un proceso relacional

y multinivel que permite identificar, fortalecer y coordinar la
red conformada por diferentes actores del sistema gobierno -
gobernados, con el fin de viabilizar y regular el funcionamiento
de dicho sistema. De este modo, alcanzar conjuntamente los
objetivos comunes, garantizando la participación activa, informada,
proporcional y empoderada de diferentes actores en todo el ciclo
de construcción, implementación y evaluación de la calidad del
aire, abarcando la integración entre Bogotá y la región.

Como se puede observar en la Figura 2, la gobernanza es ese

proceso de construcción conjunto desde las diferentes posiciones,
perspectivas y roles que tiene cada uno de los actores de los
sectores públicos, privados, sociales, ciudadanos, académicos,
entre otros, teniendo en cuenta que se trabaja por objetivos y
resultados comunes.

rnanza

- Módulo 2-
be
Go

bernabilid Actores
o económicos
ad
G

Gobierno

Actores
sociales

Figura 02: Ilustración de la gobernanza. Fuente: (Martinez, Bren-

ner, & Espejel, 2015).
 25

De la gobernanza participan todos los sectores, todos pueden

ejercer gobernanza del aire y generar una articulación fuerte entre
ellos mismos parar propiciar espacios de construcción colectiva
para el mejoramiento de la calidad del aire. Como se indica en
la Figura 3, para la generación y el desarrollo de la gobernanza
del aire es necesario que diferentes actores se articulen y trabajen
en conjunto, involucrando tanto a expertos o estudiosos de la
calidad del aire, como a aquellos interesados o afectados por la
calidad del aire.

- Módulo 2-

Figura 03: Articulación para la gobernanza del aire. Fuente: Ela-

boración propia.
 26

Por parte del sector público distrital, y de la Alcaldía Mayor de Bogotá,

se encuentran las secretarías distritales que trabajan principalmente
estrategias relacionadas con la calidad del aire, como son las Secretarías
de Salud, Ambiente y Movilidad. En ese sentido, desde cada entidad hay
herramientas de gobernanza como las que se ilustra a continuación:

- Módulo 2-
Figura 04: Instrumentos para ejercer la gobernanza del aire a ni-
vel distrital. Fuente: Elaboración propia.

Considerando los instrumentos de gobernanza ya mencionados, a

continuación, contaremos con los testimonios de diferentes actores
públicos y privados relacionados con el mejoramiento de la calidad
del aire para la ciudad y el aporte que desde la visión y misionalidad de
cada actor genera actualmente para ejercer gobernanza del aire, desde
cualquier tipo de instrumento o temática relacionada con la calidad del
aire distrital.

Para profundizar y conocer el énfasis de la gobernanza en la temática de

calidad del aire, luego se describirán todas las acciones de gobernanza del
aire que se encuentran definidas desde la Secretaría Distrital de Ambiente
y contenidas como uno de los proyectos del Plan Aire. Así mismo, y como
parte de la articulación de temáticas relacionadas con la gobernanza
del aire, se describirán los criterios de justicia ambiental y el enfoque de
derechos en la calidad del aire, los cuales son componentes que fortalecen
la gobernanza del aire y aportan al mismo.
 27

Tema 3

Justicia

- Módulo 2-
ambiental
 28

La justicia ambiental se entiende como la distribución equitativa de

las cargas y beneficios ambientales entre todas las personas de la
sociedad, considerando en dicha distribución el reconocimiento
de la situación comunitaria y de las capacidades de tales personas
y su participación en la adopción de las decisiones que los afectan
(Espejo, 2010).

3.1. Calidad del aire y derechos humanos

Los derechos humanos están integrados al Sistema Universal de

Naciones Unidas, a través de instrumentos como la Declaración
Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de

- Módulo 2-
Derechos Civiles y Políticos.

La Declaración Universal de Derechos Humanos fue adoptada

por la Asamblea General de la ONU el 10 de diciembre de 1948, y
fue el resultado de la experiencia de la Segunda Guerra Mundial.
Marca un hito en la historia de los derechos humanos pues define
tácitamente su comienzo. La Declaración fue elaborada por
representantes de todas las regiones del mundo con diferentes
antecedentes jurídicos y culturales; como un ideal común para
todos los pueblos y naciones (Naciones Unidas, 2021).

Junto con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, los tres instrumentos forman la llamada Carta
Internacional de los Derechos Humanos. Una serie de tratados
internacionales y otros instrumentos adoptados desde 1945 han
aumentado la legislación internacional de derechos humanos.
 29

Las opiniones consultivas son otro instrumento que sirven para

aclarar el contenido de los derechos y las obligaciones estatales,
a la luz del tratado o cuestión consultada. En temas ambientales,
la opinión consultiva OC 23 de 2017 es la de mayor importancia.
Fue solicitada por el Estado de Colombia el 14 de marzo de 2016.
En ella, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CDH), por
primera vez, resalta la relación de interdependencia e indivisibilidad
entre la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible y
los derechos humanos.

En este sentido, deja claro que los daños ambientales pueden

afectar todos los derechos humanos, pues su pleno disfrute
depende de un medio propicio, es así como desde la Asociación

- Módulo 2-
Interamericana para la Defensa del Medio Ambiente
- AIDA se ha venido abordando la relación estrecha
entre el medio ambiente y los derechos humanos.
De acuerdo con lo ilustrado en la Figura 5,
se pueden observar los principales derechos
relacionados con el medio ambiente, dónde
se encuentra la información de los derechos
sustantivos y los derechos de procedimiento,
siendo los primeros aquellos que pueden ser
directamente afectados por daños al medio
ambiente y los segundos son aquellos que
sirven de instrumentos para garantizar los
derechos sustantivos y también el cumplimiento
de la conservación del medio ambiente por el
Estado. Así mismo, se cuenta con la Figura 6, en la
cual se describe la vulnerabilidad de diferentes
grupos poblacionales por los daños ambientales.
 30

- Módulo 2-

Figura 05: Relación entre el medio ambiente y los derechos humanos.

Fuente: (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2017).
 31

- Módulo 2-

Figura 06: Relación entre el medio ambiente y los derechos humanos.

Fuente: (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2017).
 32

Adicionalmente a las opiniones consultivas, el sistema de la ONU

cuenta con los relatores especiales. Estos son expertos o expertas
independientes que trabajan en nombre de las Naciones Unidas
(ONU) en el marco de los mecanismos de “procedimiento
especial” sobre un mandato temático del Consejo de Derechos
Humanos de la ONU. Entre el grupo de relatores existe un espacio
para la relatoría de derechos humanos y ambiente.

Los relatores y las relatoras hacen consultas, investigan temas

especiales, apoyan y presionan frente a la CDH. Considerando
el rol definido, con respecto a los derechos humanos y el
ambiente, se realizó un análisis entre la conexión y visibilidad
del relacionamiento entre estos últimos, considerando su
descripción, similitudes, diferencias, ventajas y desventajas del
relacionamiento, que se presenta en la Figura 7.

- Módulo 2-

Figura 07: Interconexión e indivisibilidad de los derechos hu-

manos y el ambiente. Fuente: Elaboración propia con base en
(Corte Interamericana de Derechos Humano, 2017).
 33

En 2019, el relator especial de derechos humanos y ambiente

emitió un informe sobre “La cuestión de las obligaciones de
derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio
ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible”, enfocado
particularmente en la calidad del aire.

En este informe, el relator establece la necesidad de

existencia del derecho a respirar aire puro, por ser uno de
los elementos vitales del derecho a un medio ambiente
saludable y sostenible, junto con el acceso a agua limpia y
a un saneamiento adecuado, a una alimentación sana y
sostenible, a un clima sin riesgos y a una biodiversidad y unos
ecosistemas sanos (Boyd, 2019).

De igual forma, el relator resalta que “la exposición

- Módulo 2-
a la contaminación atmosférica repercute en la
salud de maneras muy diversas y es, entre otras
cosas, causa de enfermedades e infecciones
respiratorias, enfermedades cardíacas,
accidentes cerebrovasculares, cáncer de
pulmón y problemas obstétricos (por
ejemplo, partos prematuros y bajo peso
al nacer)” (Boyd, 2019). En cuanto a este
punto, existe cada vez más evidencia que
permite relacionar la contaminación atmosférica con otros
problemas de salud, como las cataratas, las infecciones de
oído, el asma infantil, la insuficiencia pulmonar crónica, el
retraso del crecimiento, la diabetes, la obesidad infantil, los
retrasos del desarrollo, la reducción de la inteligencia y los
trastornos neurológicos tanto en niños como en adultos.
Además, señala que “La contaminación atmosférica por
partículas finas es el mayor riesgo ambiental para la salud en
todo el mundo” (Boyd, 2019).
 34

3.2. Efectos de la contaminación atmosférica en el

disfrute de los derechos humanos
Son muchos los derechos humanos y también los reconocidos
por nuestro ordenamiento jurídico que se vulneran debido a la
alta contaminación del aire. Entre ellos, principalmente, están los
derechos a la vida, la salud, el agua, la alimentación, la vivienda, el
ambiente sano, entre otros que se presentan en la Figura 8.

La vida.

La contaminación atmosférica
también viola claramente el La salud.
derecho a un medio ambiente
saludable y sostenible.

- Módulo 2-
La vivienda y un nivel de vida El agua.
adecuado.

La alimentación.
Figura 08: lDerechos humanos impactados por la mala calidad
del aire. Fuente: Elaboración propia.

Derecho a la salud: más de 6.000 millones de personas, Derecho a la vida: en conjunto, la contaminación del
incluidos 2.000 millones de niños, respiran aire perjudicial aire exterior e interior contribuye a la muerte prematura
para su salud y su bienestar (Organización Mundial de la de 7 millones de personas al año, incluida la muerte de
Salud, 2018). aproximadamente 600.000 niños (AIDA Americas, 2021).
Derecho al agua: la contaminación atmosférica puede Derecho a la alimentación: la contaminación atmosférica
derivar en lluvias ácidas que afectan los cuerpos de agua y puede repercutir en la capacidad de las plantas de hacer
el disfrute de este recurso (AIDA Americas, 2021). fotosíntesis y, con ello, en su productividad agrícola. De
igual forma, las lluvias ácidas a causa de la contaminación
pueden dañar cultivos (AIDA Americas, 2021).
Derecho a la vivienda: Aproximadamente 3.000 millones Derecho al ambiente sano: al ser el aire un elemento
de personas siguen expuestas a la contaminación del aire fundamental del ambiente, una mala calidad del aire
interior generada por la quema de combustibles sólidos afecta directamente la posibilidad de disfrutar de un
para cocina y calefacción. Esta cifra incluye a personas ambiente sano (AIDA Americas, 2021).
de África, Asia Meridional y Sudoriental y América Latina
(AIDA Americas, 2021).
 35
En adición a lo anterior, también existen las declaraciones realizadas
por comités, convenciones, entre otras; donde se presentan
evidencias y se definen actuaciones puntuales que deben realizar
los Estados frente a reducir y dar solución a la afectación y la
violación a los derechos ocasionada por la presencia de amenazas
graves, como es el caso de la contaminación atmosférica.

3.3. ¿Qué es la justicia ambiental (justicia

participativa y justicia distributiva)?
La Corte Constitucional de Colombia hace un recuento histórico
de la justicia ambiental. Para esto señala:

“El concepto de justicia ambiental tiene sus orígenes a mediados del siglo pasado

- Módulo 2-
en Estados Unidos con ocasión del surgimiento de movimientos sociales en el
sureste del país, debido a protestas locales por la construcción de plantas de
desechos tóxicos e industrias contaminantes en zonas predominantemente
habitadas por población pobre y afrodescendiente . En efecto, la administración
con el fin de atender las denuncias por tales circunstancias realizó una serie
de estudios que permitieron evidenciar que ciertos grupos marginados
(afroamericanos, latinos, asiáticos e indígenas) y de bajos recursos soportaban
un porcentaje mayor de residuos tóxicos en relación con su peso en la
población total de la nación” (Corte Constitucional, 2021).

Esta discriminación se ha conocido como “racismo ambiental”.

Para superarla, la Agencia de Protección Ambiental de Estados
Unidos adoptó una serie de políticas dentro de las cuales
define el concepto de justicia ambiental como “el tratamiento
justo y la participación significativa de todas las personas
independientemente de su raza, color, origen nacional, cultura,
educación o ingreso con respecto al desarrollo y la aplicación de
las leyes, reglamentos y políticas ambientales”.
 36

Desde una perspectiva política, el término se ha desarrollado bajo

la noción de “ecologismo de los pobres”, destacando la correlación
inversa que se presenta entre los países del Norte y del Sur global.
Es decir, mientras el Norte Global presenta los mayores índices
de consumo de los recursos de la naturaleza, los países del Sur
deben soportar las mayores cargas ambientales por tal actuación
de las naciones desarrolladas (Martinez J. A., 2005).

En ese orden de ideas, la Corte permite identificar dos dimensiones

del concepto de justicia ambiental que lo integran:

1. La justicia distributiva:
Busca el reparto equitativo de las cargas y beneficios ambientales
entre los sujetos de una comunidad, sin importar cualquier factor
de discriminación, en especial, los relacionados con los ingresos
económicos (Dominique, julio 2010). “Esta dimensión se desprende de
lo dispuesto en los Artículos 1° (principio de solidaridad), 13 (igualdad),

- Módulo 2-
80 (reparación del daño ambiental), 90 (responsabilidad patrimonial por
el daño antijurídico) y 334 (distribución equitativa de beneficios) de la
Constitución” (CC T-227 de 2017, 1998).

El principio de equidad
ambiental, donde todo reparto
El principio de efectiva
inequitativo de las cargas en
retribución, conforme al cual
el diseño, implementación
aquellos individuos o grupos
y aplicación de una política
de población a los que les
ambiental o en la realización de
corresponde asumir las cargas o
A. un programa, obra o actividad
que comporte impactos
B. pasivos ambientales asociados
a la ejecución de un proyecto,
ambientales debe ser justificado,
obra o actividad, que resultan
correspondiendo la carga de
necesarios desde la perspectiva
la prueba a quien defiende el
del interés general, deben ser
establecimiento de un trato
debidamente compensados.
desigual (Shrader – Frechette,
Kristin, 2002).

Así mismo, la justicia ambiental está conformada por una dimensión de

justicia participativa.
 37

2. La justicia participativa :

Busca la apertura de espacios en donde los afectados con un proyecto

puedan participar en la toma de decisiones relativas a la realización de
este y a la evaluación de sus impactos. Con ello, se busca que “al lado del
conocimiento técnico experto que suele ser el único tenido en cuenta
para orientar la toma de decisiones en materia ambiental, también haya
un espacio significativo para el conocimiento local, que se expresa en la
evaluación nativa de los impactos y en la definición de las medidas de
prevención, mitigación y compensación correspondientes” (Calle Correa,
2014). Esta dimensión de la justicia ambiental encuentra sustento en la
Constitución en:

Artículo 2 Artículo 40

Consagra, entre los fines esenciales del Estado, Establece el derecho de todas las personas a
el “de facilitar la participación de todos en las participar en las decisiones que puedan afectar el
disfrute de un ambiente sano.

- Módulo 2-
decisiones que los afectan y en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la Nación”.

Artículo 79 Artículo 330

Para el caso específico de los grupos étnicos,
Establece el derecho de todas las personas a establece su participación a través del mecanismo
participar en las decisiones que puedan afectar el de la consulta previa.
disfrute de un ambiente sano.

La Corte Constitucional señala que, para cumplir con los criterios

señalados de justicia ambiental, es necesario acoger el marco de derecho
internacional, particularmente, lo dispuesto en los artículos del Protocolo
de San Salvador, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático, el Convenio sobre la Diversidad Biológica y el Convenio
de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los
desechos peligrosos y su eliminación.
 38

3.4. ¿Cómo estamos en justicia

ambiental en Bogotá?
Primero es necesario hablar de cómo es la calidad del aire
en la ciudad de Bogotá. La calidad del aire de la capital no es
homogénea, es decir, no toda la ciudad respira la misma calidad
del recurso.

Por ejemplo, según los datos monitoreados por la Red de

Monitoreo de Calidad del Aire de Bogotá – RMCAB, las estaciones
de Kennedy y Carvajal, situadas en la localidad de Kennedy,
presentaron las concentraciones de PM10 más altas de la ciudad
sobrepasando el promedio anual establecido por la resolución
610 de 2010 (60 µg/m3), vigente para ese entonces. La situación
opuesta se dio en la estación de Usaquén, situada en la localidad
del mismo nombre: allí se mostró una de las concentraciones más

- Módulo 2-
bajas de Bogotá, igual que en Guaymaral (Garcia, 2018).

Según la Secretaría Distrital de Planeación, la mayoría de la

población de la localidad de Kennedy es de estratos bajo
y medio-bajo, mientras que en la localidad de Usaquén se
encuentra una población correspondiente a estratos medio,
medio-alto y alto (Secretaría Distrital de Planeación, 2021). En
ese sentido, la información de estratificación socioeconómica
urbana lo que busca es evidenciar que Usaquén tiene condiciones
socioeconómicas más favorables que Kennedy, lo cual soporta
la idea de un problema de justicia ambiental en el tema de
calidad del aire en la ciudad. Esto, teniendo en cuenta que las
concentraciones de contaminantes más altas se encuentran
principalmente en el suroccidente de Bogotá, donde está la
localidad como Kennedy. En ese sentido, la peor calidad del aire
impacta desproporcionadamente sobre personas en condiciones
socioeconómicas desfavorables. El caso contrario pasa en el
nororiente de Bogotá, en la localidad de Usaquén hay “mejor aire”
y las personas tienen mejor posición económica.
 39

Este caso de injusticia ambiental, donde la mayor carga de

contaminación está en las zonas de condiciones socioeconómicas
desfavorables, se ve reflejado en una mayor incidencia de
enfermedades respiratorias agudas en las mismas localidades lo
que, a su vez, retroalimenta la diferencia socioeconómica, de
contaminación y de carga por enfermedades.

3.5. Calidad del aire desde la

justicia ambiental

En conclusión, existen elementos para cuestionar la distribución

desigual de los efectos de la contaminación del aire, que es

- Módulo 2-
inequitativa y recae sobre las localidades cuyas condiciones
económicas son más precarias. Esto, además, implica que, dada la
correlación entre las enfermedades respiratorias y la mala calidad
del aire, las zonas de alta vulnerabilidad socioeconómica deban
soportar mayores tasas de morbilidad y mortalidad por infecciones
respiratorias agudas (IRA) o neumonía. De esa manera, es notoria
la necesidad de desarrollar estudios y brindar soluciones, desde lo
técnico y lo jurídico, con el fin de prevenir y proteger a la población
que soporta una afectación diferenciada de los efectos causados
por la mala calidad del aire (Garcia, 2018).
 40

Con base en todo lo anterior, se propone que cualquier decisión

que busque afrontar la problemática de calidad del aire de la ciudad,
debe considerar lo siguiente:

1. Proyectar los impactos ambientales

Además, en el diseño deben proyectarse los impactos sociales

diferenciados que tendrá tal medida.

2. Incluir el conocimiento de la población

La medida deberá incorporar en su diseño los elementos que

- Módulo 2-
entrega la población más afectada, para que así plantee soluciones
de acuerdo con sus necesidades y situación.

Contemplar una efectiva retribución y

compensación en el diseño para los posibles
3. afectados de la contaminación
Puesto que el diseño de una política pública puede tener efectos
indirectos imprevisibles, aunque se haya usado un criterio de
justicia ambiental.

4. Basarse en una participación amplia y suficiente

La cual debe incluir a las personas afectadas por el problema

ambiental que se busca atacar.
 41

ACTIVIDADES DE EVALUACIÓN Y RETROALIMENTACIÓN

Dirígete a la sección de actividades en la Plataforma

Moodle, Módulo 2 y responde la Actividad

- Módulo 2-
 42

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CRÉDITOS

Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal – IDPAC

Director General:
Alexander Reina Otero

Subdirectora de Promoción de la Participación:

Donka Atanassova Iakimova

Gerente Escuela de Participación:

Diana Marcela Osorio Davila

- Módulo 2-
 47

CRÉDITOS

Equipo técnico

Autor- IDPAC :
Juliana Hernández

Líder equipo de presencialidad/ Revisión y corrección

de estilos - IDPAC :
Édgar David Mayordomo Tavera

Líder equipo de virtualidad - IDPAC :

Hernán Alejandro Cortés

- Módulo 2-
Revisión y corrección de estilo - IDPAC :
Juan Camilo Biermann López

Diseño- IDPAC:
Nathalia Salazar Osorio
 48

CRÉDITOS

Secretaria Distrital de Ambiente

Secretaria Distrital de Ambiente

Carolina Urrutia Vásquez

Director de control ambiental:

Camilo Rincón Escobar

Subdirector de calidad del aire, auditiva y visual:

Hugo Sáenz Pulido

Profesionales Subdirección de calidad del aire, auditiva

- Módulo 2-
y visual:
Lorena Bonilla Patiño
Sebastián Gómez
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