PARCIAL II - TEORÍA DEL ESTADO

Catedra: Bertranou - Jacobsohn

Unidades: III y IV

Unidad 3: Observables y Componentes del Estado:

Clase 7: Observables y componentes del Estado. El Estado como actor. La burocracia y las
organizaciones sociales. Autonomía.
➢ Skocpol - “El Estado regresa al primer plano”
En la academia, desde los años 70’, hay una importante recuperacion del Estado como factor
explicativo. El Estado puede ser considerado desde dos perspectivas analiticas, desde dos de
sus observables: como actor o como marco institucional. La discusion sobre el Estado como
actor tiene distintos acercamientos, que dependen de como se conceptualice al Estado:
- Estado como formación de multiples observables: uno de ellos es el aparato estatal y
su burocracia. Ese componente actua como agente.
- Estado como una estructura que cobija otras manifestaciones. El Estado es como un
mercado: una estructura, un marco institucional. Los actores son las organizaciones
publicas, no el Estado.
Actor: sujeto individual o colectivo que cuenta con una identidad que le permite reconocerse
como colectividad o parte de ella y con capacidad de accion estrategica, capacidad de
identificar/definir sus intereses, traducirlos en objetivos, diseñar cursos de accion de forma
autonoma e implementarlos.
- Estado como actor:
Colectivo de funcionarios. Presenta procesos de reclutamiento, socializacion,
formacion, experiencia laboral continua, los cuales pueden fortalecer su identidad
corporativa. Presenta potencialidad de actuacion autonoma, como unidad con agencia
propia pero no es un actor unitario.
Tres razones por las cuales es posible explicar la conducta estatal autonoma:
a. El marco de actuacion del Estado en el concierto de las naciones.
b. Requerimientos del orden interno de la comunidad. El Estado debe asegurar la
cohesion y el orden interno de una sociedad, finalidades que no comparte con nadie
mas.
c. Existencia de un “colectivo de funcionarios”, el cual tiene la potencialidad de
desarrollar cursos de accion en funcion de sus propias visiones de la realidad, y mas
alla de las preferencias de los principales actores sociales.
La mayoria de las definiciones coinciden en considerar a un Estado como “autónomo”
cuando los funcionarios son capaces de formular sus propios objetivos y de implementar las
políticas que de ellos derivan, aun contra la oposición de los intereses sociales contrapuestos
a las mismas. Esta no es universal en el Estado, puede ser diferente dependiendo de las
organizaciones. Asimismo, la autonomía del Estado, o de sus organizaciones, depende de la
capacidad del mismo.
 ➢ Evans - “El Estado como problema y como solucion”
Las teorias del desarrollo de la posguerra, convierten al Estado en un agente preeminente del
cambio. Se le asigna la responsabilidad primordial de acelerar la industrializacion y modificar
la agricultura; de esta manera proveer infraestructura destinada a la produccion y a la
urbanizacion. De esta manera, surgen dos formas de ver al Estado:
- Como problema: teorias del rent-seeking
- Como solucion: tercera ola de reflexiones sobre el Estado
Fuentes de teoria del desarrollo:
- Weber: La empresa funciona mejor en el marco de un moderno estado burocratico.
Importancia del reclutamiento meritocratico para el fortalecimiento corporativo.
- Gerschenkron: El Estado como empresario sustituto en el capitalismo tardio: capital y
riesgos. Aporte en el suministro de reclutamientos de capital. El Estado es un
organizador activo de aspectos vitales del mercado.
- Hirschman: Papel empresarial del Estado como elemento faltante para el desarrollo.
Es mas importante la capacidad empresarial del Estado, es decir, la voluntad de
arriesgar el excedente disponible invirtiendo en actividades productivas, que el capital
que puede reunir. Este debe reunir incentivos desequilibrantes para instar a los
capitalistas privados a invertir.
En estas tres visiones, los Estados extraen excedentes pero tambien ofrecen bienes colectivos.
Fomentan perspectivas empresariables de largo plazo en las elites privadas, aumentando los
incentivos para participar en inversiones transformadoras y disminuyendo los riesgos propios
de tales inversiones.
Categorias de Estado en Evans:
- Estados predatorios
- Estados desarrollistas: analizados a partir de los aportes de Weber, Gershenkron y
Hirschman. Autonomia enraizada.
➔ Autonomia enraizada: es independencia de criterio en un contexto de amplias
vinculaciones con el sector privado. Autonomia de los sectores productivos, y
no autonomia del aparato politico del Estado. Autonomia de la burocracia:
- respecto de actores no estatales
- respecto de actores politicos constitucionales
- respecto de actores partidarios/politicos
Caracteristicas de los Estados desarrollistas:
● Coherencia corporativa; reclutamiento meritocratico.
● Intervenciones estatales selectivas en funcion de vision.
● Redes informales.
● Autonomia enraizada
● Creacion de lazos estatales con el capital privado
Burocracias: abordajes
● Juego politico (racional)
- principal/agente
- maximizadores de presupuesto
● Corporacion (tradicion weberiana)
- autonomia (evans)
- colectivos de funcionarios (skocpol)
● Supervivencia estructural
- desplazamiento de objetivos
● Roles (Oszlak)
- sectorial
- mediacion
- infraestructural
● Rol politico (peters)
- las intenciones de politica (ideologias de oficina)
- disponibilidad de medios funcionales
- competencia entre las agencias (presupuestos)
- ocupacion de los puestos
- posesion de capacidades gerenciales
- prioridad otorgada a la ejecucion de politicas
Nucleos de burocracias:
➔ Desarrollan funciones politicas - definicion de metas, negociacion e intermediacion -
asi como despliegan funciones administrativas y operativas.
➔ Se comportan como actores politicos.
Funciones:
➔ La relación politica/administrativa puede materializarse a partir de la delimitacion de
las funciones:
- Función politica:
a. Jerarquizacion de valores y metas sociales
b. Toma de decisiones y la direccion de estrategias
c. Busqueda de coherencia global.
d. Rendicion de cuentas electoral.
- Función administrativa:
a. Seleccion y manejo de los medios (capacidad)
b. Ejecucion de las acciones.
c. Produccion de informacion y alternativas.
d. Seguimiento, control y rendicion de cuentas.

➢ Peters - “La politica de la burocracia”

Estudia la experiencia de la burocracia en los paises centrales. Supone la conformacion de
una burocracia permanente y estable, con control de la alta direccion publica. Aparece como
un intruso extraconstitucional en los asuntos de gobierno; es detentora de poder, que hace
jugar frente a los actores constitucionales (PE y congreso), y frente a grupos de presion.
Dos elementos para comprender mejor el papel de la burocracia:
1. Entendimiento analitico de los requisitos de la gobernacion (gobernanza), ya sea que
tal gobernacion sea hecha por las instituciones politicas legitimas o por la burocracia.
2. Revision a fondo de los conocimientos que hay acerca del papel de la burocracia en la
creacion de politicas, teniendo siempre en mente esa imagen analitica.
Conjunto de normas que deben aplicarse para gobernar una sociedad (Rose):
1. El grupo debe formular las politicas que tratara de promulgar una vez en el poder.
2. Estas intenciones deberan estar apoyadas por manifestaciones de medios a fines
“funcionales”.
3. Debera haber cierta competencia a proposito de la asignacion de los recursos.
4. El grupo debera tener suficiente fuerza numerica en los puestos mas imporyantes del
regimen.
5. Quienes reciban un puesto deberan tener la capacidad necesaria para administrar una
gran organizacion burocratica.
6. Debera orgarse la mayor prioridad al alcance de metas.
La idea basica es que, a fin de gobernar, se requieren individuos dotados de ideas acerca de
las politicas que sean capaces de implementarlas por medio de las estructurales
gubernamentales existentes.
Aplicacion de la burocracia:
● intenciones de politica (ideologias de oficina)
- Ideas desarrolladas. Blandas y duras. Programa actual/familiaridad vs nuevas
prioridades. Profesionalidad y vinculacion con redes. Antiguedad.
● disponibilidad de medios funcionales
- Dominio de la rutina y las tecnicas. Efecto del analisis de viabilidad.
Viabilidad e innovacion.
● competencia entre las agencias (presupuesto)
- Competencia no por cargos sino por presupuesto. Maximización. Efecto en el
crecimiento del tamaño del Estado. Efeto en la coherencia interna.
● ocupacion de los puestos
- Ocupacion de puestos importantes. Concentracion de informacion relevante.
● posesion de capacidades gerenciales
- Posesion de capacidades gerenciales para el manejo de grandes
organizaciones. Dificultades de la gestion de organizaciones publicas vs
privadas. Interfaz con la sociedad civil.
● prioridad otorgada a la ejecucion de politicas
- Las politicas reales son las politicas tal como se ejecutan. Tensiones de la
implementacion. Manejo de la complejidad.
Estrategias de la burocracia politica:
➔ Los recursos de la burocracia:
- informacion y conocimiento
- poder de decision
- simpatizantes extra gubernamentales
- ventajas de la apoliticidad
➔ Los recursos de las instituciones politicas
- legitimidad
- poder de la bolsa
- poder para otorgar autonomia
- representacion del pueblo
➔ Astucia burocraticas
- planeacion
- presupuestos
- organismos asesores
➔ Astucia de los politicos
- instituciones presupuestarias especiales
- diferenciacion administrativa
- personal propio
- gerencialismo
- el gobierno dirigido por los clientes
- el control del personal
- el partido
- militares

Clase 9: El Estado como relación social, como orden social.

➢ O’Donnell - “Acerca del Estado, la democratizacion y algunos problemas
conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con referencias a paises
poscomunistas”
El Estado es un conjunto de relaciones sociales que establece un cierto orden y en ultima
instancia lo respalda con una garantia coactiva centralizada, sobre un territorio dado. El
sistema legal es una dimension constitutiva del Estado y del orden que este establece y
garantiza en un cierto territorio. Entran en juego multiples relaciones sociales sobre la base de
normas y expectativas estables. La efectividad de la ley en un territorio consiste en
innumerables comportamientos habituales que por lo general son compatibles con lo que
prescribe la ley. Esa efectividad se basa en la expectativa, ampliamente compartida y
sustentada en casos que obran como modelo ejemplar, de que dicha ley, de ser necesario, sera
impuesta por una autoridad central dotada de los poderes pertinentes. Un elemento
constitutivo del Estado: es la “parte” del Estado que proporciona la textura subyacente del
orden social existente en un territorio dado. Tanto el Congreso y el Poder Judicial son la
encarnacion organizativa perceptible de ese fenomeno mas amplio que es la efectividad social
de la ley. Existe otra dimension del Estado: la ideologia. El Estado alega ser un “Estado para
la nacion”. Este alega ser el creador del orden que acabo de mencionar y, ademas, en las
democracias contemporaneas, de los derechos individuales y asociativos que conlleva
entablar dichas relaciones.
Argentina, Brasil y Peru estan sufriendo una profunda crisis de sus Estados. Dicha crisis
existe en las tres dimensiones:
- la del Estado como conjunto de burocracias capaces de cumplir sus funciones con
razonable eficacia;
- la efectividad de la ley;
- la vinculada con la pretension que los organismos estables normalmente orientan sus
decisiones basandose en algun concepto del bien publico.
Contrariamente, algunos paises como España, Portugal, Corea del Sur, Taiwan y Chile,
pudieron evadir dicha crisis generalizada. Con frecuencia el debate contemporaneo dos
dimensiones diferentes:
1. Tamaño y el peso relativo del aparato estatal:
El antonimo de grande no es pequeño sino agil, es decir, un conjunto menos pesado
pero eficaz de organizaciones publicas capaz de establecer solidas raices para la
democracia, resolver progresivamente los problemas de equidad social y generar
condiciones que llevan a tasas de crecimiento economico adecuado para sustentar los
adelantos tanto de la democracia como la de equidad social.
2. Fortaleza o debilidad del Estado como un todo, no solo como el aparato estatal:
Un aparato estatal “grande” o “pequeño” puede o no establecer efectivamente su
legalidad en un territorio. Un Estado fuerte, independientemente del tamaño de sus
burocracias, es un Estado que establece con eficacia esa legalidad y que no es percibo
por la mayoria de la poblacion solo como un ambito para la persecucion de intereses
particularistas.
Las actuales teorias del Estado a menudo aceptan un supuesto que se repite en las actuales
teorias de la democracia: existe un alto grado de homogeneidad en los alcances, tanto
territoriales como funcionales, del Estado y del orden social que este sustenta. No se
cuestiona si el orden y las politicas originadas en las organizaciones estatales, sino si tienen
similar efectividad en todo el territorio nacional y en todos los estratos sociales existentes.
Pero, ¿que ocurre cuando la efectividad de la ley se extiende muy irregularmente por el
territorio y las relaciones sociales que, segun se supone, debe regular? ¿que tipo de Estado (y
de sociedad) es este? ¿que influencia ejerce sobre el tipo de democracia que surja?
- Estados ineficientes coexisten con esferas de poder autonomas y con base territorial:
Esos Estados son incapaces de asegurar la efectividad de sus leyes y sus politicas a lo
largo del territorio y el sistema de estratificacion social. Las regiones perifericas al
centro nacional crean (o refuerzan) sistemas de poder local que tienden a alcanzar
grados extremos de dominacion personalista y violenta entregados a toda suerte de
practicas arbitrarias. El aumento de los delitos, las intervenciones ilicitas de la politica
de los barrios pobres, la practica difundida de la tortura y aun de la ejecucion sumaria
 de sospechosos que residen en los barrios pobres o por alguna otra razon son
estigmatizados, la negacion de los derechos de la mujer y de grupos minoritarios, la
impunidad del traficos de drogas y el gran numero de niños abandonados en las calles,
no solo refleja un grave proceso de decadencia urbana, sino tambien la creciente
incapacidad del Estado para hacer efectivas sus propias normas. Regiones donde los
poderes locales establecen circuitos de poder que operan segun procedimientos
incompatibles con la legalidad que regula el territorio nacional. A estas se las podria
denominar neofeudalizadas: la obliteracion de la legalidad les quita a los circuitos de
poder regional, incluso a los organismos estatales, la dimension publica legal, sin la
cual el Estado nacional y el orden que este sustenta desaparecen.
Mapa de colores:
● Zonas azules:
- Alto grado de presencia del Estado, tanto en el aspecto funcional como
territorial.
● Zonas verdes.
- Altro grado de penetracion territorial y una presencia menor en terminos
funcionales.
● Zonas marrones:
- Nivel muy bajo o nulo de ambas dimensiones.
En las zonas marrones hay elecciones, gobernadores y legisladores naciones y provinciales.
Aun cuando pueden ser los partidos de esas provincias miembros nominales de partidos
nacionales, no son mas que maquinas personalistas dependientes de las prebendas que puedan
extraer de los organismos estatales, tanto nacionales como locales. Estos partidos y los
gobiernos locales funcionana sobre la base de fenomenos tales como el personalismo, el
familismo, el prebendismo, el clientelismo y otro estilos. Estos circuitos de poder estan
representados en el centro de la politica nacional, comenzando por el Congreso la institucion
que supuestamente es la fuente de legalidad nacional. Por lo general, los intereses de los
legisladores “marrones” son bastante limitados: sostener el sistema de dominacion
privatizada que los ha elegido y canalizar hacia ese sistema la mayor cantidad posible de
recursos estatales. Por eso, la tendencia de sus votos es conservadora y oportunista: dependen
para su exito del intercambio de “favores” con el Ejecutivo y varias burocracias estatales.
En los paises con grandes areas “marrones” las democracias se basan en un estado
esquizofrenizo en el que se mezclan, funcional y territorialmente, importantes características
democraticas y autoritarias. Se trata de un Estado cuyos componentes de legalidad
democratica, y por lo tanto, de lo publico y lo ciudadano se esfuman en las fronteras de
diversas regiones y relaciones de clase, etnicas y sexuales. Un Estado incapaz de imponer su
legalidad sustenta una democracia con una ciudadania de “baja intensidad”. En muchas de las
zonas marrones se respetan los derechos politicos de la poliarquia. Por lo general, los
individuos no estan sometidos a coaccion directa cuando votan; sus votos se cuentan
correctamente; pueden crear practicamente cualquier tipo de organizacion, expresar sus
opiniones sin censura y moverse libremente dentro y fuera del territorio nacional. En esas
zonas se cumplen estas y otras caracteristicas de la poliarquia. El concepto de ciudadania de
baja intensidad se refiere especificamente a la esfera politica, a la teoria politica de la
democracia politica, o poliarquia.
❖ Algunos aspectos de la crisis del Estado
Hay numeross indicaciones de la degradacion del funcionamiento y de la idea misma de la
burocracia estatal como un servicio publico. Muchos de los funcionarios mas capaces la han
dejado para pasar al sector privado. Para los que se quedaron, su status se ha deteriorado tanto
como sus salarios: las ideologias antiestatistas prevalecientes hacen que su trabajo se mire
con desconfianza, y tanto en la prensa como en el saber popular abundan las anécdotas acerca
de su ociosidad, su incompetencia y falta de interes por sus tareas, y su corrupcion. Peor aun,
antes de la crisis actual, ser empleado publico era tener una carrera. La decapitacion de las
burocracias superiores y mas especializadas debido al exodo de los agentes mas calificados,
la politizacion de esos puestos, “racionalizaciones” y “reestructuraciones” casi fallidas, y la
decadencia espectacular de la infraestructura fisica dibujan un sombrio panorama. En los
niveles altos y hasta medios de la burocracia, la corrupcion maneja cuantiosas sumas, que
devastan los escasos recursos publicos. Ademas, cuando algunos de estos hechos se
convierten en escandalo, socavan la confianza no solo en el funcionamiento y el papel del
Estado, sino tambien en gobiernos que parecen incapaces de corregir esta situacion, cuando
no parte involucrada en ella.
❖ Acerca de ciertas crisis economicas
Crisis economica: Argentina, Brasil y Peru. Estas crisis llevan a la decreciente credibilidad
del Estado como agente autorizado de los intereses nacionales. Mas bien se lo ve cada vez
mas como un gravoso aparato que se deja saquear por los poderosos. La desintegracion del
aparato estatal y la creciente ineficacia del Estado en tanto ley impieden la implementacion
de politicas minimas complejas. Para que estas politicas no solo se decidan sino que ademas
sean implementadas, deben cumplirse tres condiciones:
1. Tanto los agentes privados como los estatales deben tener como horizonte temporal
significativo el mediano plazo, por lo menos.
2. Si se pretende que la estabilizacion y, en especial, las politicas economicas
estructurales, sean algo mas que un burdo reflejo de los intereses que tienen acceso a
su formulacion, las principales agencias estatales deben tener capacidad de reunir y
analizar informacion compleja y estar suficientemente motivadas para actuar en
funcion de alguna definicion del interes publico.
3. Algunas politicas solo pueden ponerse en practica con exito mediante complejas
negociaciones con diversos actores privados organizados que reclaman injerencia
legitima en el proceso.
Lo menos que puede decirse de estos problemas es, primero, que no contribuyen al
surgimiento de una democracia institucionalizada; segundo, que dificultan muchisimo la
implementacion de las politicas complejas a lo largo plazo, negociadas multisectorialmente,
que podrian sacar a estos paises del pantano; y tercero, que interactuan poderosamente con
tradiciones de concebir la politica de una manera cesarista, antiinstitucional y delegativa.
➢ Migdal - “Estados fuertes, Estados debiles, poder y acuerdos”
 - Estado fuerte: moldenado y adaptando a la sociedad a las exigencias creadas por la
industrializacion o por otros estimulos.
- Estado debil: Estado indefenso en el torbellino de vertiginosos cambios sociales que
han rebasado a estas sociedades, cambios en gran medida independientes de todo
impulso del Estado. Algunos investigadores consideran que las dinamicas de estos
cambios se dan dentro de las fronteras del pais, mientras que otros opinan que estas
fuerzas incontrolables provienen de las grandes potencias y de la economia mundial.
Muchos autores veian a los Estados del Tercer Mundo como conglomerados de personas y
organismos desorganizados y confusos. Destacaban la inestabilidad y la ineptitud como
principales temas de investigacion. En las teorias del corporativismo y del Estado burocratico
autoritario se han resaltado el activismo y la fuerza del Estado tercermundista para regular e
incluso determinar los conflictos eruptivos que se originan por la industrializacion y la
movilizacion de nuevos grupos sociales. El Estado se caracteriza por estructuras
gubernamentales fuertes y relativamente autonomas que buscan imponer a la sociedad un
sistema de representacion de intereses que se basa en un pluralismo limitado forzoso. Con
frecuencia las constituciones y la legislacion confieren enormes poderes de control a los
gobiernos centrales, pero no esta claro si este control se ejerce en realidad o si solo existe en
el papel. El exito limitado de los gobiernos latinoamericanos para hacer cumplir su propia
legislacion sugiere que el alcance de ese control no es grande.
❖ El dilema de los dirigentes del Estado
Los Estados funcionan en dos escenarios que se intersecan: 1. mundial; 2. sociedad que el
Estado pretende gobernar. El Estado es una organizacion extendida dentro de la sociedad que
coexiste con muchas otras organizaciones sociales formales e informales, desde familias y
tribus hasta grandes empresas industriales. Lo que distingue al Estado es que sus funcionarios
buscan dominar a todas esas otras organizaciones. Es decir, aspiran a que el Estado dicte las
reglas restrictivas que guian la conducta del pueblo o, por lo menos, que autorice a otras
organizaciones, a dictar esas reglas en ciertas esferas. Por reglas, se hace referencia a leyes,
reglamentos, decretos y demas que los funcionarios estatales indican estar dispuestos a
imponer a traves de los medios coercitivos con que cuentan.
Occidente da por sentado el papel del Estado en la creacion y autorizacion de reglas sobre las
cuestiones publicas y los detalles de la vida privada. En muchas de estas sociedades los
funcionarios estatales simplemente no han adquirido el derecho y la capacidad de crear
muchas de las reglas que desearian. Familias y clanes pueden intentar sacar a los niños a una
edad muy diferente de la que la ley establece como minimo para el matrimonio.
Terratenientes y comerciantes pueden buscar tasas de interes para prestamos que difieren de
las legisladas por el Estado. Las principales luchas en muchas sociedades, en especial
aquellas con Estados bastante nuevos, se relacionan con quien tiene el derecho y la capacidad
de dictar las innumerables reglas que guian la conducta social del pueblo. Giran en torno a si
el Estado sera capaz de desplazar a otras organizaciones de la sociedad que hacen reglas
contra los deseos y objetivos de los dirigentes de aquel.
La lucha por el deseo de supremacia del Estado, el acuerdo entre los Estados y los otros, y las
estrategias para obtener el mejor trato posible en cualquier acuerdo al que se llegue, son las
politicas reales de muchas sociedades tercermundistas, y a menudo se desarrollan lejos de la
capital. Estos procesos pueden contribuir a crear un retrato mas claro del Estado, en especial
si se examina que sucede con las politicas publicas tras su implementacion en los rincones
lejanos de la sociedad. Por otro lado, la economia mundial en expansion canalizo recursos a
las sociedades de manera muy selectiva, permitiendo el fortalecimiento de caciques,
caudillos, terratenientes, campesinos, ricos, prestamistas, etc. Gracias al credito, al acceso a la
tierra y al agua, la proteccion, la intimidación y otros muchos medios, estos lideres u hombres
fuertes crearon estrategias viables de sobrevivencia para numerosos campesinos y obreros.
Aunque sus reglas y sistemas de justicia han sido muy diferentes de los del Estado, estos
hombres fuertes los impusieron y garantizaron asi un minimo de estabilidad social, aunque no
la misma justicia social que les gustaria a los dirigentes del Estado. Por lo tanto, desafiar a
esos individuos y a sus organizaciones representa una amenaza para la estabilidad social, a
menos que se cuente con estrategias viables de sobrevivencia ofrecidas por los organismos
estatales o por organizaciones aliadas con el Estado, como un partido politico.
El problema es que mientras los hombres fuertes continuen brindando estrategias viables de
sobrevivencia a los miembros de sus pueblos, grupos etnicos, etc., no hay canales para que
los dirigentes del Estado obtengan apoyo publico y la poblacion tiene poca motivacion para
prestarselo. En otras palabras, necesitan tener un conjunto de organismos estables fuertes para
poder crear una estrategia propia de sobrevivencia que resulte aceptable para los campesinos
y los obreros del Tercer Mundo. Sin embargo, tambien tienen que ser capaces de movilizar el
apoyo entre esos campesinos y obreros para que esos mismos organismos estatales no los
derroquen por medio de un cuerpo armado o de algo similar. Esta movilizacion politica no se
puede lograr sin canales ya establecidos para la poblacion que provoquen la movilizacion a
traves de una mezcla viable de recompensas, sanciones y simbolos, precisamente lo que los
organismos estables fuertes necesitan en primer lugar. Esta paradoja es el dilema de los
dirigentes del Estado.
En sintesis, la rapida y profunda extension del mercado internacional desde finales de la
decada de 1850 hasta la 1GM volvio irrelevantes muchas de las reglas existentes en las
sociedades asiaticas, africanas y latinoamericanas. La administracion colonial, en muchas
areas, debilito despues el control de los hombres fuertes.
❖ En la cuspide: la politica de sobrevivencia
La movilizacion politica es una herramienta eficaz para los dirigentes del Estado. Ningun
organismo nacional, por si mismo, puede proporcionar tanto apoyo como para afectar
visiblemente el regultado general. Cuando esa condicion no es dominate y predominan unos
cuantos organismos disminuye la coherencia misma del Estado. Como el liderazgo estatal en
estos paises cuenta con una cantidad limitada de apoyo estructurado, le es dificil frenar las
fuerzas centrifugas que crecen mientras florecen unos cuantos organismos selectos.
- La gran restructuracion
El poder de designacion con que cuentan los dirigentes de los Estados ha resultado una
herramienta importante para impedir que los organismos estatales o los partidos politicos
respaldaos por el gobierno se conviertan en conglomerados amenazadores de poder. Su
propio poder de designacion en sus respectivas dependencias, junto con la influencia y el
botin que pueden ofrecer, les otorga la posibilidad de dispensar su generosidad. Tienen a su
disposicion una organizacion compleja con tareas por cumplir y dotada de funcionarios,
muchos de los cuales le deben su carrera a la persona que encabeza el organismo. En el
corazón de todas las grandes reestructuraciones yace la debilidad de los dirigentes del Estado:
su incapacidad de usar la movilización política como freno a los centros de poder que
constituyen una amenaza dentro de la misma organización estatal.
La gran reestructuración es un mecanismo para debilitar deliberadamente al Estado y sus
organizaciones aliadas para garantizar el control del maximo dirigente.
- Nombramientos sin merito
Ademas de los nombramientos motivados por la lealtad personal y la cooptacion, una tercera
base para el reclutamiento en el sector publico es la “negociacion etnica”. Esta categoria
supone un tipo especial de cooptacion, que se basa en la identidad de grupo. Cuando abundan
las lealtades a otros grupos y las reglas del Estado enfrentan una fuerta oposicion, los
dirigentes tienen mucho cuidado con sus nombramientos. Su objetivo no es simplemente
construir una burocracia “representativa” o militar, en la que la proporcion de los diversos
grupos etnicos en el organismo del Estado refleje su proporcion en la sociedad. Tampoco es
expandir el alcance del Estado. La asignacion de puestos refleja mas bien la lealtad de grupos
particulares, la amenaza de otros grupos y la importancia de organismos estatales especificos.
Los elementos mas leales son asignados a los organismos que representan una mayor
amenaza potencial para los dirigentes del Estado, y que ejerceran mayor control en la
sociedad, como el ejercito. Los nombramientos basados en la lealtad personal, la cooptacion
y las negociaciones etnicas pueden llegar a limitar la capacidad de los Estados para dictar las
reglas vinculantes de una sociedad.
- Funciones burocraticas superpuestas
➔ Construccion de un gigante pretoriano
➔ Juegos sucios
Eliminacion de figuras clave se usa para adelantarse al surgimiento de centros
de poder rivales y para debilitar o destruir grupos que ya son lo
suficientemente poderosos como para representar un peligro para las
prerrogativas de los gobernantes
➔ Construccion de coaliciones y un equilibrio nacional de poder
Las exigencias de actores internacionales y transnacionales del pago de deudas
y de productos de importancia fundamental del pais hace imposible que los
jefes de Estado debiliten irresponsablemente todos los centros de poder del
pais o de la sociedad. Dos puntos fundamentales para los dirigentes nacionales
son la produccion de riqueza y la recaudacion de ingresos, que exigen el
desarrollo de organizaciones grandes y complejas. Los lideres de los Estados
en cuyas sociedades la riqueza se produce a traves del proceso relativamente
facil de extraccion y que logran hacerse de una gran parte de sus ingresos a
traves de rentas, puede sentirse menos inclinados a crear organismos
 poderosos o a permitir organizaciones sociales complejas para ganar puntos de
apoyo. Pero en Estados no rentistas deben tener bajo control central a los
organismos necesarios a fin de garantizar la adecuada produccion y
recaudacion de ingresos, o encontrar alguna forma de hacerles frente a
organizaciones y organismos grandes y complejos que retienen amenazantes
bases de poder.
Cuando la responsabilidad y el control dentro del organismo son altos, y en
especial cuando los supervisores estan dispuestos a proteger a sus funcionarios
de las presiones de otros grupos, los organismos tienden a tener una moral alta
y a seguir los propositos establecidos en la ley y en las declaraciones pliticas.
Asimismo, la frecuente entrada y salida de los nueves jefes del organismo
puede tener un impacto devastador sobre la implementacion de la politica.
❖ La politica a nivel local: los acuerdos y la conquista del Estado
Los acuerdos a nivel local significan que ningun grupo monopoliza el poder. La politica local
refleja la fuerza de negociacion de cada uno de los actores. Los responsables de la
implementacion deben impedir todo flujo perjudicial de informacion y evitar el escrutinio de
arriba. Los lideres distriales, gobernadores estatales, jefes de partido locales enfrentan
limitaciones y oportunidades similares a las de los implementadores. Cuando mas cercano sea
el escrutinio desde arriba, mas deben restringir los margenes aceptables de comportamiento.
Cuando la supervision es poco estricta pueden usar en su propio beneficio su criterio
presupuestal, sus contactos con lideres estatales de alto nivel y la fuerz a su disposicion. Sin
embargo, igual que los responsable de la implementacion, son vulnerables a la publicidad
perjudicial y dependen de aquello que ejercen el control social para cualquier tipo de
movilizacion popular que necesiten llevar a cabo.
Las figuras mas interesantes de la red de negociaciones politicas sean los hombres fuertes.
Con el paso del tiempo llegan a necesitar los recursos del Estado para mantener la
dependencia de su segmento de la poblacion. Mientras el control social que ejercen les
permite hacerle exigencias al Estado, la fragmentacion de sus pequeños principados tambien
los perjudica. Al ofrecer estrategias de sobrevivencia, los hombres fuertes usan una parte de
los recursos estatales que estan a su disposición para que la poblacion se ligue a ellos. Para
poder mantener su control local, deben estar casados con el personal y los recursos del
Estado. Los dirigentes nacionales ven al Estado como un mecanismo para crear una sola
jurisdicción, un imperio de la ley en el cual las reglas sean las mismas de frontera a frontera.
En cambio, los hombres fuertes trabajan en pro de lo contrario; buscan mantener sus propias
reglas, sus propios criterios, para de esta manera decidir quien obtiene que, dentro de
margenes mucho mas limitados.
El Estado se ha convertido en el escenario de los acuerdos. Estos se dan al menos en dos
niveles:
1. Los hombres fuertes locales y regionales, los politicos y los implementadores, se
ubican en una red de intercambios sociales, economicos y politicos. Sus
 negociaciones determinan la distribucion final de los recursos estatales que han
llegado a la region.
2. Los acuerdos se dan en una escala mayor. La estabilidad local que ejercen los
hombres fuertes es central para la estabilidad del regimen.
❖ Conclusion
La estructura de la sociedad afecta la politica en los mas altos niveles del Estado, y las
acciones de los implementadores de la politica estatal en niveles mas bajos. Si se quiere
entender las capacidades y caracteres de los dirigentes estatales se debe empezar con la
estructura social. Las sociedades en las que se conferido el control social a numerosas
organizaciones sociales a nivel local, las reglas de conducta han estado dictadas por hombres
fuertes que ocupan un lugar fundamental. Su capacidad de intervenir en segmentos de
poblacion y recursos de fundamental importancia, les ha permitido concebir estrategias
viables de sobrevivencia para sus clientes. Sin embargo, una sociedad fragmentada en el
control social afecta el caracter del Estado, a su vez, refuerza la fragmentacion de la sociedad.
➢ Auyero y Berti - “El Estado en los margenes”
El proceso civilizatorio significa, sobre todas las cosas, la sustraccion de la violencia de la
vida politica social y su reubicacion bajo control del Estado. El argumento principal del texto
es que la aplicacion de la ley en espacios urbanos marginales es simultaneamente
intermitente, selectiva y contradictoria. Asimismo, esto no es una zona marron. La cuestion
en juego no es la debilidad del Estado, sino una colusion entre poder politicial y criminalidad.
Mas que ante un fracaso del Estado, se presenta una activa constelacion de intereses cuyo
resultado es la promocion de la violencia. No es un escenario de “abandono estatal” sino de
conexiones, usualmente clandestinas, entre actores estatales y perpetradores de la violencia.
En el terreno, esta colusion se manifiesta en la forma de una presencia estatal contradictoria y
selectiva.
La relacion antagonica que se mantiene con las fuerzas represiva del Estado cuando robaba se
convierten en una relacion de colaboracion ilicita cuando el grupo se dedica al comercio de
droga. En esta descripcion, tanto la politicia como gendarmeria se encuentran involucradas en
el “negocio”. La policia local, en la percepcion de los vecinos, protege a algunos de los
comerciantes de droga en silencio y persigue a otros de forma publica y ruidosa,
convirtiendose en parte integral del crimen que supuestamente ella busca combatir. La policia
tambien es una pieza clave en el mercado negro de armas y balas. De esta forma, la
aplicacion de la ley no es:
- intermitente
- contradictoria
- altamente selectiva
Asimismo, es lenta y dilatante cuando tiene que actuar contra maridos violentos, y ausente
cuando se trata de intervenir sobre el generalizado trabajo infantil o sobre los talleres
clandestinos donde se confecciona ropa en condiciones de alta explotacion. Dependiendo del
tipo de delito y de las partes involucradas, la aplicacion de la ley puede ser agil o
parsimoniosa, alerta o negligente. Por otra parte, la policia es vista como complice de la
violencia sexual o como remisa a actuar cuando esto ocurre. Sea por complicidad o por
parsimonia, desde el punto de vista vernaculo, no es racional confiar en la policia local
cuando de violencia sexual se trata. La manera intermitente, contradictoria y altamente
selectiva en que se aplica la ley en los margenes urbanos refuerza la cadena de violencia que
pone a los mas desposeidos del conurbano en situacion de constante peligro.
La violencia es el efecto de una compleja cadena causal cuyos origenes se encuentran en las
acciones e inacciones del Estado, como tambien en la economia. El desempleo y la pobreza
han vulnerabilizado a los hogares y debilitado ek rol de los hombre como proovedores , y este
debilitamiento, en un contexto en que existen rigidas divisiones de genero, pueden ayudarnos
a entender parte de la violencia masculina. El desempleo y la pobreza tambien empujan a los
mas jovenes hacia estrategias que pueden incluir la violencia fisica. Ante la falta de una red
de contencion viable y destrozados por el pedo del desempleo y del subempleo, los jovenes
de los barrios populares seguramente continuaran buscando en el “capitalismo de botin” de
las calles un medio para lograr sobrevivir, para obtener deseados objetos de consumo y para
realizar los valores del ethos masculino del honor”. La informalizacion fomenta la agresion
fisica interpersonal de manera directa. La violencia sirve para adquirir o mantener dominio
sobre un territorio; tambien es utilizada para resolver disputas entre participantes, ninguno de
los cuales puede recurrir a la policia dado el caracter ilegal o semilegal de la actividad en
cuestion. La violencia es un saber establecido para lidiar con las dificultades que surgen en la
vida cotidiana. Su uso no surge de un conjunto de valors y creencias de los que los pobres
presumibles y perennemente estarian dotados, sino que es una disposicion aprendida en
compañía de otros mas o menos significativos.
➢ Dewey - “El orden clandestino. Política, fuerzas de seguridad y mercados ilegales en
Argentina”
Alimentar y mantener el orden clandestino es condicion indispensable para la construccion de
poder politico. Es la razon economica al servicio de la razon politica. Una razon politica que
no hace distinciones finas cuando se trata conseguir financiamientos de campañas, dejar
conformes a ciertos sectores, evitar conflictos o proveer algun estandar de seguridad publica.
En verdad, el orden clandestino esta al servicio de los mejores propositos del buen gobierno.
A su vez, ya no se trata de la informalidad e ilegalidad economica de las decadas de los
60-70’, esas que estaban asociadas a la pobreza. Ahora ambas se ubican mas y mas en el
centro de la economia, cerca de las grandes compañias y del Estado. La mafia no solo ofrece
proteccion sin importar la legitimidad de lo que protege sino que, ademas, lo hace de un
modo que se asemeja mucho a la extorsion. Y al final, lo que recauda el mafioso es usado
para generar mas demanda de proteccion.
Ciertos organos pertenecientes al Estado argentino se han especializado en comerciar un tipo
particular de proteccion, la suspension de la aplicacion del derecho. El servicio que ofrecen
algunas organizaciones policiales argentinas, como las fuerzas provinciales, en connivencia
con poderes politicos locales y con el sistema judicial, consiste en proteger de lo efectos de
las leyes al mejor postor. El accionar de estos grupos en la Argentina ha sido
comparativamente mas silencioso y, tambien, menos agresivo. La razon de ello no debe
buscarse en cierta vocacion pacifista sino en la asimetria que historicamente ha mantenido el
tandem politico-policial en terminos de poder de control y regulacion sobre quienes operan
del lado de la legitimidad. Mediante una adecuada administracion, los cuerpos policiales son
capaces de regular cuando, donde y como deben operar los compradores de proteccion. Dos
factores encadenados:
1. La policia dispone de un mayor caudal de informacion y por este motivo puede
aplicar violencia con mayor efectividad.
2. El servicio de calle policial funciona como un scanner que actualiza en cada comisaria
la informacion relevante dentro del territorio jurisdiccional.
Para el autor, esto se trata de zonas grises:
- Prosperan negocios ilegales de diversa indole, cuya resultado no es la violencia
colectiva sino una violencia ejercida por grupos organizados. Un tipo de violencia
cuya caracteristica es su planificacion u organizacion previa.
El enlace Estado-mercados ilegales depende de la asociacion entre politicos y jueces locales y
fuerzas policiales. Estos han institucionalizado mecanismos clandestinos para la explotacion
de mercados ilegales estructurando un proceso relativamente silencioso de extracción de
recursos gracias a la regulacion constante de sucesos violentos. La busqueda permanente de
recursos debe encuadrarse en un contexto mas amplio en el cual, ademas del beneficio
personal de los actores principales, son decisivas la necesidad de financiar actividades
politicas cada vez mas costosas, la obtencion de dinero destinado a complementar, por
ejemplo, un presupuesto policial sumamente deficitario y, finalmente, la busqueda de
equilibrios de poder. De esta manera, establecer lazos con la informalidad y la ilegalidad
ofrece al poder politico posibilidades de reaccion.
❖ El objetivo: la produccion de poder y el buen gobierno
La ley no desaparece sino que se transforma en un recurso para el disciplinamiento
situacional. La venta de proteccion es un mecanismo que permite la intervencion
gubernamental en sectores de la sociedad en donde la autoridad formal del Estado se
encuentra neutralizada.
❖ Las normas: regulacion interna del orden clandestino
El Estado no esta ausente, y el crecimiento de los mercados ilegales no es otra cosa que el
corolario directo de la dinamica de la venta de proteccion efectuada por ese Estado
supuestamente debil. Los intercambios ilegales crecen al amparo de la relacion muy especial
con el Estado. Lejos de una “ausencia” nos encontramos con una “presencia”; por lo que lejos
de existir una debilidad estamos frente a estructuras verdaderamente resistentes que son
padecidas por unos y aprovechadas por otros. Las normas que gobiernan esos espacios no son
normas generales establecidas con cierta independencia del contexto social sino que son hijas
de situaciones concretas. No hay generalidad sino particularidad, es decir, normas ad hoc que
surgen de constelaciones y relaciones de poder especificas y en circunstancias tambien
particulares.
Tanto Dennis Rodgers como Javier Auyero destacan las intervenciones estables en
poblaciones marginalizadas como actos deliberados de selectividad y excepcion, actos que
resultan de una combinacion de segregacion, sobreproduccion de estereotipos, burotalidad
policial y un conjunto de leyes que favorecen la punidad. La venta de proteccion encuentra
suelo fertil en poblaciones segregadas o en “lugares donde la precariedad es util para el poder
politico”. El orden clandestino es un orden paralelo. Aparece con diversas formas y
caracteristicas a lo largo de la estructura social. La venta y compra de suspensiones de la
aplicacion de la ley no reconoce diferencias de clase. Dentro del orden clandestino solo
cambian los servicios y productos que circulan. En cualquiera de estos y otros casos, la venta
de proteccion crea, produce o modela espacios especificos cuya caracteristica mas notable es
que todos aquellos que alli actuan quedan despojados de sus derechos y privilegios basicos.
Los recursos que mueven los mercados ilegales no tienen otra finalidad que el control
poblacional, el abastecimiento de bienes, la generacion de puestos de trabajo o la
tranquilizacion de un ejercicio de reserva criminal y la cohesion de jerarquias burocraticas. Se
trata de un tipo de control que hace uso de la ilegalidad por la imposibilidad de ejercerlo solo
a traves de la legalidad. Y dicha imposibilidad no supone agentes estables que hacen uso de
mecanismos ilicitos como ultima ratio ante situaciones en extremo complejas. La
imposibilidad de ellos es, mas bien, la imposibilidad de proceder segun categorias politicas
diferentes, segun definiciones politicas que incluyan en el calculo referencias validas al
derecho. Dentro del orden clandestino, ironicamente no reina el caos. El mercado ilegal, en
general, se constituye por voluntad politica, y por su funcionalidad para el ejercicio de la
politica. De todas maneras, no todos los mercados ilegales que se crean son iguales. Esas
diferencias estan dadas por la aceptacion social que tengan los productos que son objeto de
intercambio. Es decir, la mayor o menor tolerancia moral del producto en juego afecta a las
caracteristicas del mercado.

Clase 8: El estado como marco institucional. Configuraciones institucionales y reglas de

juego. Teorías institucionales modernas y su estudio del Estado.
➢ Skocpol - “El Estado regresa al primer plano: Estrategias de analisis en la
investigacion actual”
❖ De las teorias centradas en la sociedad al renovado interes por los Estados
La investigacion destinada al Estado, se encontraba en las “aportaciones” de las sociedades al
gobierno y en los efectos distributivos de las contribuciones gubernamentales. El propio
gobierno no era tomaba muy en serio como actor independiente. Los organismos oficiales
eran tratados individualmente, como si fuesen puros analogos de los grupos sociales de
interes enfrentados del pluralismo clasico. La estructura y las actividades del Estado
norteamericano en su conjunto desaparecen de la vista y del analisis de este enfoque. Para
algunos, el Estado es un instrumento de dominacion de clase; para otro, un garante objetivo
de las relaciones de produccion de la acumulacion economica; y para otros, en fin, un terreno
en el que se libran las luchas politicas de clases.
A medida que transcurria el periodo posterior a la 2GM, varios cambios hicieron perder
credibilidad a las concepciones del cambio social y la politica centrada en la sociedad. Como
consecuencia de la “revolucion keynesiana” de las decadas del 30 al 50’, la gestion
macroeconomica nacional se convirtio en la norma y el gasto publico con fines sociales
crecio rapidamente en todas las democracias capitalistas industriales avanzadas, incluido
Estados Unidos. El desmantelamiento de los imperios coloniales dio lugar a decenas de
“nuevas naciones”, que no tardaron en poner de manifiesto que no se limitarian en recapitular
los modelos democráticos liberales de Occidente en su organizacion politica o sus opciones
politicas concretas. Por ultimo, tanto Gran Bretaña como Estados Unidos comenzaron a sufrir
a mediados de los 70’, fuertes y claras presiones en un mundo de competencias economica
internacional mas intensa e incierta. De esta forma, volvio a ponerse de moda hablar de los
Estados como factores y como estructuras institucionales configuradoras de la sociedad. Los
debates sobre amplios sectores publicos han adquirido un gran protagonismo en todas las
democracias capitalistas, y que Gran Bretaña y Estados Unidos se parecen mucho mas a
Estados-sociedades concretos en un mundo incierto, comparativo e independiente, compuesto
por numerosa entidades macroscopicas. De esta forma, este giro implica un replanteamiento
profundo del papel de los Estados en relación con las economias y las sociedades.
❖ Renacimiento de una perspectiva europea continental?
Max Weber mantenia que los Estados son asociaciones obligatorias que reivindican el control
de los territorios y las personas que en ellos habitan. Las organizaciones administrativas,
juridicas, recaudatorias y coercitivas constituyen el nucleo de todo Estado. Estas
organizaciones tienen estructuras variables en los distintos paises, y pueden enmarcarse en
algun tipo de sistema constitucional respectivo de gobierno parlamentario y contienda
electoral por los puntos ejecutivos y legislativos clave. Para Alfred Stepan, los Estados deben
ser considerados como algo mas que “gobiernos”. Son sistemas administrativos, juridicos,
burocraticos y coercitivos permanentes que no solo tratan de estructurar las relaciones entre
la sociedad civil y la autoridad publica en una organizacion politica, sino tambien de
estructurar muchas relaciones cruciales dentro de la sociedad civil. En esta perspectiva, el
Estado no lo es todo. Tambien otras organizaciones y agentes modelan las relaciones sociales
y la politica; y el analisis debe estudiar a fondo la estructura y las actividades del Estado en
relación con ellos. Pero esta concepcion weberiana del Estado exige que veamos en el mucho
mas que un simple foro en el que los grupos sociales formulan demandas y emprenden luchas
politicas o concluyen acuerdos.
Las recientes tentativas de los neomarxistas y de los que podrian llamar neoliberalistas por
teorizar en terminos muy generales sobre “la autonomia del Estado” no han ofrecido
conceptos ni hipotesis explicativas lo bastante ricos como para incluir los argumentos y
descubrimientos de diversos estudios historicos comparativos. Dos atenciones del
conocimiento actual reclaman atencion:
1. Argumentos sobre la “autonomia del Estado”
2. Argumentos sobre las capacidades de los Estado en cuanto actores que tratan de
alcanzar objetivos en materia de politicas concretas.
❖ Autonomia y capacidad de los Estados
Los Estados, concebidos como organizaciones que reivindican el control de territorios y
personas, pueden formular y perseguir objetivos que no sean un simple reflejo de las
demandas o los intereses de grupos o clases sociales de la sociedad. Esto es lo que se entiende
por “autonomia del Estado”. Asimismo, las capacidades de los Estados para alcanzar los
objetivos oficiales, especialmente por encima de la oposicion real o potencial de grupos
sociales poderosos o en circunstancias socioeconomicas recalcitrantes.
❖ Los Estados como actores
Trinberger subraya la formacion, a traves de la socializacion y los intereses profesionales
anteriores, de una elite coherente de funcionarios dotada de una orientacion ideologica
estatista y nacionalista. Alli se da importancia a la preocupacion de la elite por reprimir
cualquier posible agitacion desde abajo. Asimismo, señala que un aparato estatal burocratico
o un sector de este es relativamente autonomo cuando las personas que ocupan puestos
elevados de caracter civil y/o militar cumplen dos condiciones:
1. no son reclutadas de las clases terratenientes, comerciales o industriales dominantes;
2. no establecen vinculos personales y economicos estrechos con esas clases despues de
su acceso a los altos cargos.
Cuando las elites burocraticas mantienen sus vinculos con las clases dominantes, pueden
tener lugar reformas autoritarias por iniciativa estatal, por ej. Brasil despues de 1964. Sin
embargo, los cambios estructurales mas radicales que Trinberger califica que la “revolucion
desde arriba” solo se produce en situaciones de crisis cuando las elites burocraticas del
Estado estan libres de vinculos o alianzas con las clases dominates.
❖ La autonomia del Estado en los sistemas politicos constitucionales
Stepan y Trimberger se ocupan en terminos algo distintos, aunque coincidentes en partes, de
casos extraordinarios de autonomia del Estado, casos en los cuales funcionarios que
gobiernan de forma no constitucional tratan de utilizar el Estado en su conjunto para dirigir y
reestructurar la sociedad y la politica. Heclo trata de las aportaciones estatales autonomas a la
elaboracion de la politica social; pero las acciones autonomas del Estado no son en su
totalidad actor de coercion o dominacion sino, por el contrario, actividades intelectuales de
unos administradores civiles dedicados a diagnosticar los problemas de la sociedad y a idear
politicas alternativas para resolverlos. Los gestores de la administracion publica de Gran
Bretaña y Suecia han efectuado, de forma constante, aportaciones mas importantes al
desarrollo de la politica social que los partidos politicos o los grupos de interes. Las
condiciones socioeconomicas y especialmente, las crisis, solo han propiciado demandas
esporadicas de los partidos y de los grupos de interes. Heclo demuestra que los colectivos de
funcionarios administrativos pueden tener una amplia influencia, tanto directa como
indirecta, sobre el contenido y el desarrollo de importantes politicas oficiales.
En Estados Unidos, los actores estatales fundamental son el presidente y el secretario de
Estado, y las instituciones mas importantes son la Clase Blanca y el Departamento de Estado.
Lo que distingue a estos papeles y organismos en su alto grado de aislamiento de presiones
sociales concretas y una serie de obligaciones formales e informales que los encargan de
favorecer los intereses generales de la nacion. Krasner sugiere que se producen aportaciones
claramente estatales a la formulacion de la politica de Estados Unidos exactamente en
aquellos casos y terrenos en los que una perspectiva weberiano-hintzeana insistiria en que
deben producirse, con independencia de lo desfavorable que sea el potencial gubernamental
global para emprender acciones estatales autonomas. Dentro de un “Estado debil” pueden
producirse aportaciones estatales autonomas a la elaboracion de la politica interior. Estas
aportaciones estatales autonomas tienen lugar en areas de actuacion politica concretas y en
momentos historicos determinados, aunque en general no sean discernibles en todas las areas
de actuacion y contribuyen involuntariamente a crear fuerzas politicas que mas tarde
impondran severas limitaciones a nuevas acciones estatales autonomas. De esta forma, una
parte del gobierno nacional de Estado Unidos en los comienzos del s. XX permitio que la
capacidad profesional de los funcionarios actuase en una esfera politica restringida.
En resumen, la “autonomia del Estado” no es un rasgo estructural fijo en nignun sistema de
gobierno. Puede aparecer y desaparecer. Esto es cierto no solo debido a que las crisis pueden
precipitar la formulacion de estrategias y politicas oficiales por parte de elites o
administradores que de otro modo no podrian materializar sus posibilidades de accion
autonoma. Tambien, es cierto porque las mismas posibilidades estructurales de acciones
estatales autonomas cambian con el tiempo, a medida que las organizaciones de coercion y
administracion experimentan transformaciones, tanto internamente como en sus relaciones
con los grupos sociales y con sectores representativos del gobierno. Por consiguiente, aunque
la investigacion internacional comparativa puede indicar en terminos generales si un sistema
de gobierno tiene tendencia “mas fuertes” o “mas debiles” a la accion estatal autonoma, el
potencial de este concepto solo puede apreciarse en su integridad en estudios verdaderamente
historicos y sensibles a las variaciones estructurales y a los cambios coyunturales que se
operan dentro de sistemas politicos determinados.
❖ Son “racionales” las acciones del Estado?
Los funcionarios del Estado no tiene mas derecho que otros a reivindicar un conocimiento
suficiente de los problemas sociales o de sus soluciones, afirman los escepticos. Ademas. sus
simbolos legitimadores pueden enmascarar simplemente politicas formadas para favorecer
intereses o fracciones de clases particulares. Dependera de la coincidia o de la falta de
coincidencia entre el margen de autoridad de la organizacion estatal autonoma y la escala y la
profundidad de la accion adecuada para hacer frente a un tipo determinado de problema. Por
ejemplo no es probable que los organismos estatales que solo tengan autoridad sobre regiones
o tipos de transporte concretos logren planificar sistemas coordinados de transporte nacional,
con independencia de grando de informacion y de capacidad para la accion oficial autonoma
que puedan poseer esos organismos. En resumidad cuentas, las iniciativas autonomas pueden
ser estupidas o estar mal dirigidas, y las iniciativas autonomas pueden ser fragmentadas,
parciales y contradictorias. Sin embargo, y a pesar de todas esas posibilidades, las acciones
del Estado pueden ser coherentes y apropiadas a veces. Las acciones autonomas estatales
adoptaran normalmente formas que traten de reforzar la autoridad, la longevidad politica y el
control social de las organizacion del Estado cuyos responsables generaron las politicas o
ideas de actuacion politicas pertinentes.
❖ Pueden los Estados alcanzar sus objetivos?
Los Estados persiguen objetivos (ya sean propios o impuestos por grupos sociales poderosos)
que esten fuera de su alcance. Es fundamental que el Estado disponga de funcionarios leales y
cualificados y de abundantes recursos economicos para alcanzar con eficacia toda suerte de
objetivos. Las disposiciones institucionales internas y las situaciones internacionales
dificultan la modificacion de los limites dentro de los cuales deben maniobrar las elites del
Estado para recaudar impuestos y conseguir creditos. Los medios del Estado para captar y
emplear recursos financieros nos dicen mas que cualquier otro factor individual sobre sus
capacidades actuales (e inmediatamente posibles) para crear o reforzar las organizaciones del
Estado, para contratar personal, para lograr el apoyo politico, para subvencionar iniciativas
economicas y para financiar programas sociales.
❖ Las capacidades del Estado para seguir modalidades de politicas concretas
Quienes estudian una estrategia general de cambio impulsada por el Estado, como una
“revolucion desde arriba” o un episodio importante de reformas patrocinadas por la
burocracia, tal vez tenga la capacidad global de un Estado para alcanzar objetivos de
transformacion de multiples esferas. En numerosos estudios sobre las capacidades de ñps
Estados para alcanzar tipos concretos de objetivos que emplea el concepto de “instrumento de
actuacion politica” para hacer referencia a los medios pertinentes que un Estado puede tener a
su disposicion. Las comparaciones entre distintas naciones para determinar la naturaleza y el
alcance de los mecanismos institucionales, cuya aplicacion a un conjunto determinado de
cuestiones por parte de los funcionarios del Estado pueden ser concebibles. La yuxtaposicion
de los enfoques de diferentes naciones a un area de actuacion politica determinada permite
destacar los instrumentos de politica pertinentes. Sin embargo, para ninguno de estos estudios
esos “instrumentos” son creaciones deliberadas a corto plazo de los gestores de los Estados.
❖ Los Estados en relacion con los marcos socioeconomicos
Los actores de la sociedad y del Estado que influyen en la definicion de los objetivos de la
politica economica exterior son los grandes grupos de interes y los grupos de accion politica.
Los primeros representan las relaciones de produccion; los segundos provienen de la
estructura de autoridad politica. Las coaliciones gobernantes en cada uno de los Estado
industriales avanzados encuentran su expresion institucional en redes de actuacion politica
caracteristicas que vinculan el sector publico y privado en la acplicacion de la politica
exterior. Esta surge del nexo entre Estado y sociedad. Tanto los objetivos del Estado como los
intereses de las clases poderosas pueden influir en la orientacion de la politica nacional y la
aplicacion de una politica determinada no solo por instrumentos de actuacion politica sino
tambien por el apoyo organizado que recibe de grupos sociales clave. Un analisis completo
exige el examen de la organizacion y los intereses del Estado, la especificación de la
organizacion y los interes de los grupos socioeconomicos, y la investigacion de las relaciones
tanto complementarias como conflictivas de los actores estatales y sociales. El enfoque se
utiliza tambien para analizar las capacidades de las redes de actuacion politica de estas
naciones para aplicar estrategias economicas existentes o concebibles como alternativa.
Situar de nuevo al Estado en el primer plano de los analisis de elaboracion de la politica y del
cambio social exige una ruptura con algunos de los supuestos social-deterministas mas
amplios del pluralismo, del desarrollismo estructural-funcionalista y de los diversos
neomarxismos. Sin embargo, esto no significa que haya que limitarse a volver del reves los
antiguos enfoques teoricos: los estudios sobre los Estados por si solos no han de sustituir las
preocupaciones por las clases o los grupos, pero tampoco han de forjarse argumentos
puramente estatal-deterministas en lugar de explicaciones centradas en la sociedad. La
necesidad de analizar los Estados en relacion con los contextos socioeconomicos y
socioculturales queda demostrada de forma convincente en las mejores investigaciones
actuales sobre las capacidades de los Estado.
Otra forma de reflexionar acerca de la influencia sociopolitica del Estado es el el
“tocquevilliano”. En esta perspectiva los Estados importan no solo por las actividades de los
funcionarios del Estado orientadas al logro de un objetivo. Importan porque sus
configuraciones organizativas, junto con sus modelos globales de actividad, influyen en la
cultura politica colectivas (aunque no otro) y, posibilitan el planeamiento de ciertas
cuestiones politicas (aunque no de otras). Cuando se analiza la influencia de los Estados
desde el punto de vista tocqueville, esa influencia no se encuentra mediante la disección de
las estrategias o politicas del Estado y sus posibilidades de ser aplicadas. Por el contrario, el
investigador considera de un modo mas microscopico las distintas formas en que las
estructuras y actividades de los Estados influyen de modo no mencionado en la formacion de
grupos y en las capacidades, ideas y exigencias politicas de los diversos actores de la
sociedad.
❖ Estudios comparativos de las estructuras y politicas del Estado en las democracias
capitalistas industriales
Segun Nettl, los paises europeos piensan que la “soberania” reside en las instituciones
administrativas centralizadas; por ejemplo, los britanicos se centran en los partidos politicos
en el parlamento, en cambio los estadounidenses se niegan a calificar de soberano a ningun
organo concreto, atribuyendo la soberania al Derecho y a la Constitucion. Es decir, Estados
Unidos mantiene un sistema de gobierno de legislacion y litigio; alli la politica se convierte
en la lucha para que los intereses sociales y economicos adquieran rango de ley. De esta
forma, la cultura politica define que tener poder politico es conseguir que se apruebe la ley. El
descontento adopta con suma frecuencia la forma de un intento de forzar las interpretaciones
nuevas y mas favorable de la constitucion. Los principios constitucionales legitiman la
reivindicacion de un reparto justo del American way of life, y las interpretaciones y
reinterpretaciones constitucionales son los medios para forzar las redistribuciones. En
resumen, los diversos tipos de Estado no solo realizan las actividades decisorias, coercitivas y
judiciales de distintas maneras, sino que tambien dan origen a diversas concepciones que
influyen en el comportamiento de los grupos y clases de las sociedades nacionales.
Asimismo, las formas de accion colectiva a traves de los cuales los grupos plantean
exigencias politicas o los dirigentes tratan de conseguir apoyo tambien estan determinadas,
parcialmente, por las estructuras y actividades de los Estados. Junto a los grupos de interes,
las formas mas importantes y duraderas de accion politica colectiva en las democracias
industriales son los partidos politicos que compiten electoralmente. Estos han llegado a
funcionar mediante el clientelismo o llamamientos programaticos a bloques de votantes
organizados. Tanto la desigualdad territorial de la administracion predemocratica en Italia y la
ausencia de una burocracia federal autonoma en la democracia del s. XIX en EEUU,
permitieron a los partidos politicos, que ejercian clientelismo, colonizar la organizacion
administrativa de esos paises. Esto determino que los votantes fuesen cortejados con
llamamientos no programaticos de los recursos controlados por el sector publico. De esta
forma, Shefter no considera que los partidos politicos sean simplemente vehiculos para
expresar las preferencias politicas de la sociedad. Estos son ademas organizaciones para
reivindicar y utilizar la autoridad del Estado, organizaciones que desarrollan sus propios
intereses y estilos de trabajo persistentes. Las lineas de terminacion van tanto desde las
estructuras del Estado a las reorganizaciones de los partidos y al contenido de las politicas
electorales.
Las estructuras de la administracion publica y las organizacion politicas partidarias,
contribuyen en gran medida a “seleccionar” los tipos de cuestiones politicas que se incluyen
en la “agenda politica” de una sociedad. Agendas politicas enteras pueden estar determinadas
por tipos de temas similares. Esto sucede porque las necesidades organizativas del gobierno y
de los partidos suscitan temas similares. Tambien sucede porque, una vez que la conciencia
politica y la movilizacion de grupo se inclina en una determinada direccion, la gente tiende a
hacer mas reivindicaciones en la misma linea.
❖ Los Estados y las capacidades politicas de las clases sociales
Las estructuras del Estado influyen no solo en las capacidades de las clases subordinadas sino
tambien en las clases acomodadas. Nunca basta con postular que los grupos dominates tienen
un “interes de clase” en mantener el orden sociopolitico o en que continue un determinado
desarrollo economico segun formulas congruentes con sus modelos de propiedad. La manera
exacta, o incluso la posibilidad, de que se mantenga el orden y continue la acumulacion
economica depende de las estructuras estatales existentes y de las capacidades politicas de la
clase dominante que esas estructuras contribuyen a configurar.
La politica en todas sus dimensiones se fundamente no solo en la “sociedad” o en la
“economia” o en una “cultural”, el caso de que alguna de estas variables o todas de ellas se
consideren independientemente de los modelos organizativos y las actividades de los Estados.
Los significados de la vida publica y de las formas colectivas a traves de las cuales los grupos
adquieren conciencia de los objetivos politicos y trabajan para alcanzarlos no surgen solo de
las sociedades, sino en los puntos de encuentro de los Estados y las sociedades. En
consecuencia, la formulacion, por no decir las capacidades politicas, de fenomenos en
apariencia puramente socioeconomicos, comos los grupos de interes y las clases, depende en
una medida importante de las estructuras y actividades de los mismos.
❖ Conclusion
Por una parte, los Estados pueden ser considerados como organizaciones mediante las cuales
los colectivos de funcionarios pueden perseguir objetivos caracteristicos, alcanzarlos con
mayor o menor eficacia segun los recursos estatales disponibles en relacion con los marcos
sociales. Por otra, los Estado pueden ser considerados de un modo mas macroscopico como
configuradores de organizacion y accion que influyen en los significados y metodos de la
politica para todos los grupos y clases de la sociedad. De esta forma, los Estados han de ser
tomados en serio en las explicaciones que den las ciencias sociales de una amplia gama de
fenomenos que han suscitado interes desde hace tiempo.
 ➢ Scartacini, Spiller, Stein y Tommasi - “¿Como se juega en America Latina?
Instituciones politicas, procesos de negociacion y politicas publicas”
El juego politico o el proceso de formulacion de politicas (PFP), es el proceso fundamental
que da forma a las politicas, las impulsa desde la idea hasta la implementacion y las sostiene
o no a lo largo del tiempo. Se basa en la creencia de que el potencial de las recetas de politica
para lograr resultados positivos depende, en gran medida, de la calidad del proceso de
formulacion de politicas a traves del cual se debaten, se aprueban y se implementan. Aun las
mejores ideas pueden no lograr sus frutos si el proceso no es adecuado. El juego politico
puede contribuir a la estabilidad de las politicas publicas o conducir a grandes vaivenes;
puede facilitar su adaptabilidad o llevarlas a la rigidez excesiva; puede productor politicas
que promuevan tanto el bienestar publico como los intereses privados; puede influir en la
calidad de la implementacion y el enforcement (aplicacion efectiva) de las politicas.
❖ Un marco conceptual orientador
Para entender los resultados de politica hay que entender el funcionamiento del juego
politico, esto es, el proceso de debatir, aprobar e implementar politicas publicas, asi como sus
fundamentos politicos e institucionales. Todo el juego de la democracia se basa en acuerdo y
cooperacion a un nivel mas profundo. el de respetar las reglas del juego y permitir a otros
gobernar, si ese es el resultado del proceso electoral. En las reglas de juego democraticas, los
acuerdos intertemporales son el mecanismo mediante el cual se evita el abuso de poder
politico por parte del lider de turno. En ambientes que facilitan los acuerdos politicos, el
juego politico sera mas cooperativo y conducidira a politicas publicas mas efectivas,
sostenibles y flexibles frente a cambios en las condiciones economicas o sociales. Por el
contrario, en escenarios donde el comportamiento cooperativo es mas dificil de alcanzar y
sostener, las politicas seran o demasiado inestables (sujetas a cambios politicos) o demasiado
rigidas, estaran poco coordinadas y habra poca inversion en la creacion de capacidades a
largo plazo. El funcionamiento del PFP, a la vez, esta determinado por las instituciones
politicas propias de cada pais, como la naturaleza presidencial/parlamentaria del gobierno, las
reglas electorales existentes, la estructura federal del pais y la existencia de un poder judicial
independiente. Las caracteristicas de los PFP de los paises no dependen de un solo factor
institucional, sino de varios factores y de su interaccion.
❖ La variable dependiente: las caracteristicas de las politicas publicas
Si el PFP no facilita la cooperacion, a medida que los partidos se alternan el poder, los
contenidos de algunas politicas pueden ir cambiando todo el tiempo (por ej. de apertura
comercial a proteccion, nuevamente apertura y asi). En contraste, caracteristicas como la
estabilidad de las politicas seran una constante en la medida en que la configuracion
institucional no cambie.
- Caracteristicas de las politicas publicas (caract externas)
★ Estabilidad de las politicas:
Algunos paises parecen capaces de sostener politicas en el tiempo. Otros, las
politicas se revierten con frecuencia, cada vez que cambian los vientos
politicos. El hecho de contar con politicas estables no implica que las politicas
 no puedan cambiar en lo mas minimo, sino que en los cambios tienden a
responder a condiciones economicas cambiantes o al fracaso de politicas
previas, en vez de deberse a cambios de administracion o en el partido o
coalicion de gobierno. En países con poliitcas publicas estables, los cambios
tienden a ser gradiales, consolidan los logros de administraciones anteriores y
tienden a realizarse a traves del consenso. Por el contrario, los entornos con
politicas volatiles se caracterizan por grandes vaivenes y por la falta de
consulta con los diferentes grupos de la sociedad. Asociamos la estabilidad de
las politicas con la capacidad de actores politicas de acordar y hacer cumplir
acuerdos intertemporales que permitan que algunas politicas fundamentales
sean preservadas mas alla de la duracion en el cargo de ciertos politicos o
coaliciones. El concepto estabilidad de las politicas esta estrechamente
vinculado con el de credibilidad.
★ Adaptabilidad de las politicas:
Es aconsejable que los paises tengan la capacidad de adaptar sus politicas a las
condiciones economicas cambiantes, y de cambiar las politicas cuando es
claro que estan fracasando. Sin embargo, algunas veces los gobiernos abusan
de esta discrecion y adoptan politicas unilaterales oportunistas, que estan mas
cerca de sus propias preferencias o las de sus electores. Esto puede llevar a la
volatilidad de las politicas publicas.
★ Coordinacion y coherencia:
En algunos paises, la formulacion de politicas sobre determinados asuntos
involucra un gran numero de agencias que no se comunican adecuadamente
entre si, lo que conduce a la “balcanizacion” de las politicas publicas. La falta
de coordinacion a menudo refleja la naturaleza no cooperativa de las
interacciones politicas. Esto puede ocurrir entre diferentes agencias del
gobierno central; entre agencias del gobierno central y otras a niveles regional
o municipal; o incluso entre agentes que operan en diferentes etapas del
proceso de formulacion de politicas.
★ Calidad de la implementacion y del enforcement (aplicacion efectiva):
En muchos paises de A. Latina, la calidad de la implementacion y del
enforcement es bastante pobre. Esto se asocia en parte a la falta de burocracias
capaces e independientes, asi como a la falta de sistemas judiciales fuertes. En
un grado importante, la calidad de la implementacion y del enforcement
dependeran de la medida en que los politicos tengan incentivos y recursos para
invertir en sus propias capacidades.
★ Orientacion al interes publico
- Proceso de formulacion de politicas
En los sistemas democraticos, el proceso de formulacion de politicas se desarrolla en
escenarios en los que participan una variedad de actores politicos. En este juego, los
jugadores son los actores estatales y los politicos profesionales, como tambien los
 grupos empresariales, los sindicatos, los medios de comunicacion y otros miembros
de la sociedad civil. Estos actores interactuan en diferentes escenarios, los cuales
pueden ser formales o informales, y pueden ser mas o menos transparentes. El PFP
puede entenderse como un proceso de negociaciones e intercambios entre actores
politicos. Se intercambian por promesas de acciones o recursos futuros. El tipo de
transaccion en la que los actores politicos pueden comprementerse dependera de las
posibilidades provistas por el entorno institucional. Los temas de credibilidad y
capacidad de enforcement de acuerdos politicos y politica publica son cruciales para
que los actores politicos puedan comprometerse y participar en transacciones
intertemporales o para que puedan cooperar.
El comportamiento de los actores politicos de estos intercambios, y la naturaleza
misma de los intercambios depende de las preferencias de los actores, de sus
incentivos y de las restricciones que enfrenten. Tambien depende de las expectativas
que diversos actores tengan respecto del comportamiento de otros jugadores. El
lenguaje de la teoria de juegos se denomina equilibrio; por lo que las caracteristicas de
las politicas publicas depende del comportamiento de equilibrio de estos actores en el
PFP. Asimismo, dicho comportamiento dependera del funcionamiento de las
instituciones politicas y de las reglas institucionales basicas que determinan los roles
de cada uno de los jugadores, asi como las reglas de interaccion entre ellos.
❖ Los procesos de formulacion de politicas y los resultados de las politicas: el papel de
la cooperacion
La cooperacion en la formulacion de politicas puede conducir a resultados indeseados,
particularmente cuando algunos sectores son excluidos de los acuerdos de cooperacion y las
metas de los que estan “dentro” son diferentes de las de la sociedad en general. Para que la
cooperacion genere buenos resultados es necesario que se combine con dosis saludables de
inclusion y competencia politica. ¿Bajo que condiciones es mas probable la cooperacion?
● Los resultados cooperativos son mas probables si los beneficios inmediatos de
desviarse de la conducta cooperativa son pequeños;
● si existe buena capacidad de agregación de modo que el n de actores con impacto
directo sobre la formulacion de politicas sea pequeño;
● si estos actores clave tienen horizontes temporales prolongados e interactuan en forma
repetida;
● si hay escenarios bien institucionalizados para el intercambio politico y si existen
tecnologias de enforment creibles, como un poder judicial independiente o una fuerte
burocracia a la cual puedan delegarse determinadas politicas publicas.
Diversos factores historicos, asi como configuraciones culturales, sociales y economicas
pueden fomentar o entorpecer el comportamiento politico cooperativo, y afectar el PFP de
otras maneras.
- Condiciones que fomentan o dificultan la cooperacion
★ Estructura de pagos/beneficios dentro del periodo:
 Si existen grandes beneficiarios inmediatos asociados con desviarse de
acuerdos cooperativos, la cooperacion sera dificil de sostenerse.
★ N de jugadores politicos:
Cuanto mas grande sea el n de jugadores, mas dificil sera cooperar.
★ Horizontes de tiempo y vinculos temporales entre actores politicos claves:
El patron intemporal de interaccion entre individuos especificos en posiciones
politicas formales es importante para el logro de resultados cooperativos. La
cooperacion es menos probable en donde los legisladores individuales son
reemplazados con frecuencia:
1. horizontes de tiempo mas prolongados tienden a conducir a tasas de
descuento mas bajas, de modo que los beneficios de desviarse de la
cooperacion hoy seran menores en relacion con las ganancias futuras
de mantenerlas.
2. la interaccion repetida hace que sea mas facil para otros actores
politicos castigar a los que se desvian de la cooperacion.
3. la interacción repetida puede tambien facilitar la confianza entre los
diferentes actores politicos con roles claves en el proceso de
formulacion de politicas. Ademas de aumentar las posibilidades de
cooperacion, los horizontes temporales mas prolongados aumentan los
incentivos de los actores politicos para invertir en sus capacidades de
formulacion de politicas.
★ Instiucionalizacion de los escenarios para la formulacion de politicas:
Si la legislatura es adecuadamente institucionalizada o no, depende de
diversos factores, incluyendo los incentivos y las capacidades de los propios
legisladores. Existen algunos entornos en los cuales la legislatura es mucho
mas debil, en donde los intercambios politicos se llevan en escenarios mas
informales, inciertos y dificiles de monitorear, observar y cumplir.
★ Delegacion:
Ciertas formas de cooperacion pueden llevarse a cabo por medios
institucionales alternativos. Una alternativa es delegar las politicas a las
agencias tecnicas independientes. La burocracia es un actor clave para
fomentar acuerdos. Una burocracia neutral y profesional limita el espacio para
la adopcion de politicas oportunistas y mejora la confianza de los actores en
que se cumpliran los compromisos adquiridos en el marco de los acuerdos
politicos.
★ Disponibilidad de tecnologias de enforcement:
La cooperacion es mas facil de lograr si existe un buen enforcement ejercido
por una tercera parte.
- Una ilustracion
 Si bien la ruptura de la cooperacion puede producir ganancias inmediatas para los
actores a cargos de poder, tambien puede producir costos a largo plazo, dado que
desviarse implica que las politicas estaran mas alejadas de sus preferencias cuando el
oponente este en el cargo y que los costos asociados con los frecuentes cambios de
politicas tambien deberian ser afrontados. Que los beneficios inmediatos sean
suficientes o no para compensar los costos a largo plazo dependera de la tasa a la que
los actores politicos descuenten en el futuro. Si las tasas de descuento son muy altas,
es poco probable que surja la cooperacion, ya que los politicos valoraran el beneficio
inmediato de desviarse, mas que los costos que ocurren en el futuro. Si las tasas de
descuento son bajas, sera mayor la probabilidad de que los actores politicos logten
llegar a un acuerdo sobre una politica intermedia que se pueda mantener en el tiempo.
Las tasas de descuento estan determinadas por la extension de los horizontes de
tiempo de los actores, incluyendo factores como la duracion de los cargos del
ejecutivo y legislativo, la facultada de ser reelegidos y el grado en el cual los partidos
polticos perduran en el tiempo.
Si las ganancias inmediatas por la implementacion de sus politicas preferidas son
bastante bajas, al igual que las tasas de descuento, los actores politicos tendran
incentivos a comprometerse de manera cooperativa. Los beneficios inmediatos de
desviarse de la cooperacion pueden ser suficientemente grandes de modo que la
cooperacion no sera self.enforcing.
❖ Instituciones politicas y el proceso de formulacion de politicas
El proceso de formulacion de politicas en cada pais es el resultado de una configuracion de
reglas y practicas politicas, que da forma a las preferencias, incentivos y restricciones de los
respectivos actores. Un enfoque sobre unas pocas características institucionales permitira solo
una compresion muy fragmentada e insatisfactoria sobre dichos procesos. Para entenderlos
cabalmente, el marco institucional debe ser visto como un sistema.
❖ Reflexiones finales: los desafios de la reforma institucional
Entender el funcionamiento global del proceso politico y del proceso de formulacion de
politicas en cada uno de los paises, con sus trayectorias historicas especificas, es un requisito
central para desarrollar propuestas de reformas politicas apropiadas, asi como propuestas de
reformas institucionales. Los incentivos de los politicos profesionales, como los presidentes,
legisladores y lideres partidarios, pueden imponer limitaciones imporyantes sobre el tipo de
reforma que resulte factible. Adoptar la mejor ley de servicio civil en el mundo no funcionara
si los puestos en la burocracia siguen siendo una moneda de cambio importante utilizada por
los politicos para recompensar a su base partidista. Los intentos por mejorar las capacidades
de formulacion de politicas del Congreso no funcionaran si los legisladores por si mismo no
tienen incentivos para desarrollar dichas capacidades.
➢ Bertranou - “Estructurando la politica: El papel de las instituciones”
Durante las decadas de los 50-60’, y bajo la influencia del behaviorismo, el concepto de
institucion perdio relevancia analitica en la explicacion social. Para el behaviorismo era claro
que las leyes, reglas y estructuras administrativas formales no explicaban ni el
comportamiento politico presente, ni las politicas publicas. En vez de los atributos formales
de los gobierno, lo que explica la politica es la distribucion informal del poder, las actitudes y
el comportamiento politico. Llegada la decada de los 70’ comienza a desarrollarse un nuevo
institucionalismo. En el, una nueva gama de autores y escuelas, las instituciones y la
organizacion formal de la vida politica y social si impacta en los comportamientos
individuales y colectivos, constriñendo opciones u orientando alternativas de accion. Las
instituciones, en este sentido, estructuran la vida politica, otorgandole relativa estabilidad y
certidumbre.
❖ Definicion y origen de las instituciones
La incorporacion de North esta justificada su intencion de extender a las demas c. sociales, el
modelo analitico que construye para la economia. Para North, las instituciones son las reglas
de juego en una sociedad, o mas precisamente, son las “restricciones diseñadas por los
hombres, que moldean la interaccion entre ellos” y que “estructuran los incentivos en el
intercambio humano”. Estas restricciones son formales o informales:
- Formales:
Todas las reglas y los contratos definen restricciones desde lo general (constitucional),
hasta lo particular (especificaciones individuales y contractuales).
- Informales:
Codigos de conductas, las normas de comportamiento, y las convenciones que derivan
historicamente de la cultura.
North, a su vez, diferencia las instituciones de las organizaciones. Estas ultimas son actores
colectivos que maximizan el bienestar de sus integrantes o creadores, en el marco de las
restricciones institucionales dadas.
En la Teoria de la Eleccion Racional se asume que el comportamiento de cada actor es una
respuesta optima al comportamiento de los otros jugadores, y a la estructural institucional
existente. Estos pueden ser de dos tipos:
1. Juegos de arenas multiples:
Actor selecciona una opcion no solo tomando en cuenta el juego, sino considerando
un conjunto mayor de juego.
2. Diseño institucional:
El actor elige cambiar las instituciones tomando en cuenta los eventualmente mejores
futuros resultados productos del cambio.
Tsebelis entiende por institucion las “reclas formales de un recurrente juego politico o
social”. Las reglas de un juego estan conformadas por siguientes elementos:
a. conjunto de jugadores;
b. conjunto de movidas o acciones permitidas;
c. la secuencia de estas movidas, y
d. la informacion disponible antes de cada movida.
Cualquier cambio en alguno de estos elementos se entiende como un cambio institucional.
Steimo enfatican el papel central de las instituciones en la conformacion de determinados
resultados de politica publica, en la estructuracion del conjunto de ideas que delimitaran las
opciones de politica, y en la estructuracion de los mecanismo de interaccion entre los actores
politicos principales. Por su parte, Margaret Weir incorpora las siguientes instituciones:
- modalidades de seleccion burocratica,
- los procedimientos de ascenso en la estructura del gobierno federal,
- la permeabilidad de las agencias burocraticas a los diferentes grupos sociales,
- el grado de fragmentacion de la estructura burocratica,
- la legislacion electoral,
- las reglas que definen la relacion entre el ejecutivo y el legislativo.
Desmond King utiliza las reglas constitucionales y las politicas publicas vigentes. A estas
ultimas las considera como instituciones que limitan o restringen la adopcion de futuras
politicas. Para March y Olsen las instituciones “son el marco dentro del cual se desarrolla la
politica”. En este sentido son, segun los autores, “colecciones de procedimientos y estructuras
standard operantes que definen y defienden valores, normas, intereses, identidades y
creencias”. Por otro lado, tratan tambien a las instituciones como actores organizacionales
autonomos frente a fuerzas contendientes en la sociedad. De esta manera explican
acontecimientos politicos en relación al papel jugado por estos autores. Por lo que
globalmente los autores influyen en su concepto de instituciones, la idea conjunta de reglas y
actores, o lo que en terminos de North seria, las instituciones y las organizaciones .
Para Tsebelis, las instituciones son el resultado de la actividad politica consciente de
individuos. Los actores maximizan cambiando sus estrategias o cambiando la estructura
institucional que transforma sus estrategias en resultados de politica. Aca las instituciones son
endogenas a la interaccion entre actores; son productos conscientes y reflejan las preferencias
de los actores que se han impuesto en la interaccion. Son inversiones a largo plazo que llevan
a cabo los actores, con el objeto de asegurar ciertos resultados en combinacion con sus
estrategias.
Origen de las instituciones (North):

➡️
1. Estas resultan de estrategias politicas deliberadas tendientes a transformar parametros
estructurales en orden a obtener ventaja politica en el largo plazo Rational Choice
2. las instituciones derivan de opciones estrategias de actores, aunque en muchos casos,
los productos derivados de las primeras reflejan consecuencias no intencionadas en su
definicion;
3. el proceso de constitucion de instituciones es gradual, que revela “desenlaces”
politicos derivados de duras pujas sectoriales y “compromisos”
Para March y Olsen, las instituciones evolucionan gradualmente a traves del desarrollo de la
experiencia y la elaboracion de visiones del mundo, y a traves del contacto continuo del
conjunto de reglas y procedimientos con las redes sociales y los difusos mecanismos de
control existentes en una sociedad.
❖ Instituciones y explicacion politica
Las instituciones cuamplen, segun cada autor, un papel diferente en la explicacion de los
fenomenos politicos.
- Tsebelis
Desarrolla un esquema deductivo de explicacion de desenlaces politicos, a partir de una serie
de supuestos de comportamiento individual. Aca, el comportamiento de los actores esta
determinado por las instituciones existentes. Las preferencias de los actores, o la definicion
del interes propio (fines), no estan determinadas por la estructura institucional. Las
preferencias son exogenas. Lo que queda determinado por las instituciones es la estrategia
que seguiran los actores para lograr los fines deseados; sirven como contexto estrategico.
Propone el concepto de racionalidad como un subconjunto del comportamiento humano, no
como un modelo total.
- North
Las motivaciones de los actores no incluyen solo la maximizacion de ganancias, sino tambien
el altruismo, y las restricciones autoimpuestas. Sus preferencias no son tan estables. Estos se
desarrollan a partir de modelos derivados subjetivamente. La brecha entre la competencia del
actor para descifrar o entender el ambiente y la dificultad para seleccionar la alternativa
preferible, es la fuente principal de construccion de los modelos subjetivos ya mencionados,
modelos que permiten la aprehension de la realidad y el accionar humano en concordancia
con ella. Estos modelos subjetivos de aprehension son en realidad las ideas que los individuos
se forman en su interior. La incertidumbre derivada del CD Gap, es una de las fuentes
principales de formacion de las instituciones sociales. Estas existen para reducir la
incertidumbre envuelta en la interaccion humana.
Por otro lado, para North, las instituciones surgen tambien de la existencia de costos de
transaccion en los intercambios humanos (la politica se presenta para el autor igualmente
como un intercambio; ej. votos por bienes). Si bien los costos de transaccion son fuente de
instituciones, North advierte que no hay un sesgo eficientista en esa conceptualizacion. Las
instituciones pueden o no ser eficientes en lo que respecta a la reduccion de estos costos, y
por ende por ejemplo, en el desempeño de la economia. Las instituciones que logran reducir
estos costos, podran activar una desempeño economico mas eficiente.
- Institucionalismo historico
Este va un poco mas alla en lo referido a la influencia de las instituciones en la actividad
politica. Thelen y Steinmo establecen dos caracteristicas centrales de esta corriente teorica:
1. los institucionalistas historicos no trabajan con un actor racional-maximizador, sino
con uno que se comporta siguiendo reglas y buscando un eleccion satisfactoria.
2. las instituciones no solo intervienen en la determinacion de las estrategias de accion,
sino en la definicion de los fines mismos de la accion. Las instituciones moldean
tambien las preferencias de los actores.
En lineas generales, las instituciones, si bien no son la “unica” causa detras de lo que ocurre
en la politica y en las politicas, representan la instancia de influencia mas importante, y la
alternativa conceptual mas rica para relacionar variables y entender tanto diferencias entre
paises, como persistencias a lo largo de años de un pais. Las instituciones, al moldear las
preferencias y las estrategias de los actores, se convierten en el fundamento explicativo mas
importante de la actividad politica.
- Margaret Weir
Enfatiza el papel de las instituciones en la formacion y limitacion de ideas sobre la politica
publica. Al mismo tiempo, alientan la introduccion de nuevas ideas, crean limites que
moldean el desarrollo posterior de las mismas. Las ideas y las instituciones al mismo tiempo,
son el marco dentro del cual los actores definen sus propios intereses.
- March y Olsen
El papel de las instituciones es todavia mas amplio que en las aportaciones anteriores. La
politica para estos autores esta organizada a traves de la logica de “lo apropiado” , y las
instituciones politicas son “colecciones de reglas y rutinas interrelacionadas que definen
acciones apropiadas en terminos de relaciones entre roles y situaciones”. Las instituciones
definen la identidad de los actores, los que se desarrollan asociando a situaciones nuevas
patrones de comportamiento derivados del conjunto de roles y obligaciones imbricados en la
estructura institucional. Las instituciones politicas no solo responden a su ambiente sino que
lo crean al mismo tiempo. Para los autores, los tres factores que producen resultados politicos
y de politica publica, a saber, la distribucion de preferencias entre los actores, la distribucion
de recursos, y las restricciones impuestas por las reglas de juego, son producidos
esencialmente al interior de la estructura institucional.
❖ El cambio institucional
En Tsebelis, las instituciones son el resultado de un diseño consciente por parte de actores
con la capacidad politica de hacerlo. Se habla de plasticidad institucional, ya que estas son
objeto de construccion y cambio consciente e intencional por parte de los hombres. Sin
embargo, la transicion entre preferencias no es ni automatica ni directa; esto debido a tres
aspectos:
1. los recursos necesarios para realizar un cambio institucional son importantes;
2. la expectativa de la vida de las instituciones es mayor que la de los resultados y
estrategias;
3. la mayor duracion institucional extiende el espacio de incertidumbre acerca de los
verdaderos resultados a largo plazo que generara.
De esta manera, Tsebelis habla de las instituciones como inversiones. Si la incertidumbre es
grande, los actores con capacidad politica buscaran instituciones eficientes para evitar riesgos
de perdidas. Si aquella es pequeña, optaran por instituciones redistributivas favorables.
En el modelo de North, las organizaciones son entidades diseñadas para maximizar el
bienestar de sus creadores en un marco institucional determinado. Las instituciones no solo
restringen las opciones de las organizaciones, sino que condicionan la inversion de recursos
hacia la adquisicion de nuevos conocimientos que les permitan maximizar el bienestar. La
interaccion entre organizaciones e instituciones en North esta mediada por el proceso de
aprendizaje. Este ultimo propulsa cambios institucionales en la forma de ajustes marginales
en el conjunto de restricciones, estos son fundamentalmente incrementales. La
incrementalidad del cambio esta dada por tres elementos:
1. dada la centralidad del proceso de aprendizaje de las organizaciones y su permanente
vinculacion con la estructura existente;
2. el hecho de que las restricciones formales pueden cambiar, pero las informales son
mas resistentes y con una expectativa de vida superior;
3. considerando el hecho de que elecciones anteriores sobre instituciones condicionan
las lecciones futuras sobre las mismas.
El modelo de North hace a las instituciones menos plasticas, es decir, menos maleables en
cualquier sentido por el accionar humano.
Por otro lado, Thelen y Steinmo dan cuenta de cuatro fuentes de dinamismo institucional:
1. cambios profundos en el contexto sociopolitico pueden hacer que instituciones
previamente latentes adquieran un papel central, con impacto en los resultados
politicos;
2. cambios en el contexto socioeconomico puede hacer que ciertas instituciones viejas
empiecen a enmarcar fines nuevos;
3. cambios exogenos pueden producir modificaciones en las estrategias o fines
perseguidos al interior de las instituciones vigentes.
4. actores politicos ajustan sus estrategias con el objeto de lograr cambios en las
instituciones mismas.
En March y Olsen, el desarrollo a largo plazo de las instituciones politicas es menos un
producto de intenciones, planes o decisiones consistentes que una adaptacion incremental a
problemas cambiantes con soluciones disponibles, en el marco de la evolucion gradual de las
estructuras de significado. Las instituciones se desarrollan sin planificacion, y de acuerdo a
una serie de ajustes menores que resultan de la reaccion o adaptacion mas o menos mecanica
del hombre a su ambiente. Sin embargo, el cambio institucional no refleja inmediata y
directamente cambios en el ambiente. Asimismo, dicho cambio es principalmente
incremental, en el sentido de que las instituciones al moldear las preferencias de los actores,
moldean la perspectiva que ellos tienen sobre su propio cambio.
❖ Conclusion
El estudio de los cuatro trabajos nos muestra la existencia de dos modelos polares de analisis
institucional:
1. Las instituciones son exteriores al actor:
El actor tiene conocimiento de esa distancia o separacion, por lo que puede
conscientemente operar sobre las instituciones con el objetivo de cambiarlas, y asi
poder asegurar resultados politicos o de politica publica favorables a sus intereses.
Tsebelis se enmarca en este modelo. El actor es racional-maximizador y entiende a las
instituciones como contexto estrategico.
2. Las instituciones se encuentran en el interior mismo del actor en la forma de practicas
y procedimientos:
 El actor no puede distanciarse facilmente de las instituciones, ni puede en la mayor
parte de los casos originar cambios institucionales conscientes. El analisis de March y
Olsen encuadra perfectamente en este modelo. Las instituciones moldean tanto las
estrategias como las preferencias del actor, este no puede separarse enteramente de
ellas, ni establecer una distancia que le permita plantear cambios conscientes.

Unidad 4: El Estado en acción:

Clase 10: Capacidades estatales y políticas públicas. Complejidad organizacional,
intersectorial y multinivel.
➢ Fukuyama - “La construccion del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el s.
XXI”
Durante los tres primeros cuartos del s. XX, el tamaño, las funciones y alcance del Estado
aumentaron tambien en los paises no totalitarios, incluidas practicamente todas las
democracias. Tal incremento, con las ineficiencias y las inesperadas consecuencias que
acarreo, provoco una energica reaccion bajo las formas del “thatcherismo” y “reaganismo”.
Las ideas liberales en gran parte del mundo desarrollado, asi como por los intentos de
detener, cuando no invertir, la tendencia en lo que al crecimiento del sector estatal se referia.
La reduccion del tamaño del sector estatal fue el asunto predominante en politica durante la
critica decada de los ochenta y principios de los noventa, cuando una amplia variedad de
paises del antiguo mundo comunista, latinoamerica, Asia y Africa salio del dominio del
autoritarismo tras la “tercera ola” de la democratizacion. Como reaccion a esta tendencia,
instituciones financieras internacional como el FMI y el Banco Mundial, junto al gobierno de
los Estados Unidos, recomendaron energicamente una serie de medidas enfocadas a reducir el
grado de intervencion estatal en los asuntos economicos - “Consenso de Washington”. El
enfasis recayo de forma contundente sobre la reduccion de la actividad estatal, lo que podria
confundirse o malinterpretarse deliberadamente como una tentativa a disminuir la capacidad
estatal a todos los niveles.
❖ Alcance frente a fuerza
Max Weber definio al Estado como “una comunidad humana que reivindica el monopolio del
uso legitimo de la fuerza fisica dentro de un territorio determinado”. Alli, el Estado
estadounidense es extraordinariamente fuerte: cuenta con una gran abundancia de organismos
encargados de la aplicacion de las leyes en los ambitos federales, estatal y local para hacer
cumplir desde las normas de trafico hasta la ley de comercio, o perseguir la violacion
fundamental de la Declaracion de Derechos. Sin embargo, Estados Unidos, a pesar de ser
fuerte, tiene un sistema de gobierno limitado que historicamente ha restringido el alcance de
la actividad estatal. Dentro de este alcance, su capacidad de elaboración y de aplicacion de
leyes y politicas es muy elevada.
- Alcance: funciones y objetivos que asumen los gobiernos.
- Fuerza/capacidad de los estados: programar y elaborar politicas, ademas de aplicar las
leyes en rigor y transparencia. La capacidad del estado puede oscilar
considerablemente segun las funciones del mismo.
Existen paises que intentan realizar complejas tareas gubernamentales tales como la gestion
de empresas paraestatales o la asignacion de creditos de inversion, y sin embargo, son
incapaces de proporcionar bienes publicos basicos como leyes y orden o infraestructuras
publicas.

En el cuadrante I: alcance limitado de las funciones estatales con una alta eficiencia
institucional. En el peor lugar, en terminos de rendimientos economicos, el cuadrante IV, en
el que un Estado ineficaz asume una ambiciosa serie de actividades que no puede llevar a
cabo correctamente. Estados Unidos, por ejemplo, tiene un Estado menos extenso que
Francia o que Japon; en ningun momento a tratado de gestionar amplias transiciones
sectoriales mediante la asignacion de creditos, del mismo modo que tampoco disfruta de una
burocracia de alta calidad y maxima categoria como la que posee Francia. No obstante, la
calidad de la burocracia estadounidense es ostensiblemente mas alta que la de la mayor parte
de los paises en desarrollo. Turquia y Brasil, por el contrario, han canalizado una gran
proporcion de su PBI en los sectores estatales, han nacionalizado industrias y han regulado y
protegido un amplio conjunto de actividades economicas.
❖ Alcance, fuerza y desarrollo economico
A principios de los 90’, muchos economistas preferian el cuadrante III y para justificarlo se
basaban en que los mercados se organizaron por si solos o en que las instituciones y las
capacidades estatales remanentes de forma alguna se ocuparan de si mismas. El Consenso de
Washington consistia en una lista razonable de medidas en materia de politica economica
diseñadas para desplazar a los paises hacia la izquierda del eje X mediante una proteccion
arancelaria reducida, la privatizacion, la reduccion de subsidios, la liberalizacion, etc. El
problema fue que, durante el proceso de reduccion del alcance estatal, muchos paises
disminuyeron la fuerza del Estado o generaron una demanda de nuevos tipos de capacidades
estatales que eran debiles o incluso inexistentes. La austeridad que exigen las politicas de
estabilizacion y adaptacion estructural se convirtio, en determinados paises, en un pretexto
para recortar la capacidad del Estado no solo en las actividades situadas a la derecha del eje
X, sino a todos los niveles. Muchos paises redujeron tanto el alcance como la fuerza,
desplazandose asi en direccion sureste; y en lugar de terminar en el cuadrante I, terminaron
en el III.
Los regimenes de Africa subsahariana son clasificados como Estados neopatrimoniales. Son
regimenes en los que el poder politico esta al servicio de una red clientelista de partidarios del
dirigente del pais. Frente a esta situacion de presiones externas, los recortes se llevaron a
cabo para proteger e incluso ampliar dicho clientelismo. Las inversiones en infraestructura
basica, como carreteras o salud publica, cayeron en forma drastica a lo largo de un periodo de
20 años y lo mismo sucedio con las inversiones en educacion y agricultura. Sin embargo, los
gastos de soberania, como fuerzas militares, servicios diplomaticos y puestos vinculados a la
Presidencia incrmenetaron de forma radical.
De esta forma se puede ver como la privatizacion puede llevar a asimetrias de gran magnitud
en la informacion cuya corrección corresponde a los gobiernos. El patrimonio y los derechos
de la propiedad deben ser correctamente reconocidos, valorados y transferidos con total
transparencia; los derechos a los nuevos accionistas deben protegerse a fin de evitar practicas
como la liquidacion y venta de activos, el desvio de activos y otros abusos. Por lo tanto, si
bien la privatizacion conlleva una reduccion del alcance de las funciones del Estado, requiere
asimismo mercados activos y un elevado grado de capacidad estatal. De todas formas, el
rendimiento economico dependera de las capacidades institucionales especificas y las
funciones estatales en cuestion, asi como de muchos otros factores. De esta forma, se
demuestra que la fuerza de las instituciones estatales es, terminos generales, mas importante
que su alcance.
➢ Bertranou - “Capacidad estatal: Revision del concepto y algunos ejes de analisis y
debate”
La capacidad de los Estados es imprescindible, es importante para ver cual es la calidad de
servicios que prestan, cual es la calidad de la informacion o la inteligencia de que dispone, o
cual es el grado de autonomia vis-a-vis de los administrados y de imparcialidad en sus
actuaciones.
❖ Precisiones conceptuales sobre capacidad estatal
- Definicion
La capacidad estatal es la aptitud de los entes estatales para alcanzar los fines que le han sido
asignados interna o externamente. Por un lado, el concepto supone la asignacion de esta
cualidad (aptitud) a entes estatales de distinto tipo en funcion de la finalidad y objetivo que se
utilice como parametro contra el cual evaluar la capacidad: puede tratarse del Estado-nacion
como un todo, de una agencia publica unitaria o de un conglomerado de agencias que deben
actuar de manera conjunta. Por otro lado, hace referencia a la cualidad del Estado; donde este
puede ser mas o menos capaz en funcion de la existencia de estas dotaciones humanas,
organizacionales, tecnologicas y de capital interorganizacional. Finalmente, la aptitud remite
a la idea de la existencia de condiciones para el logro de los fines previstos. De esta manera,
la capacidad no se ve reflejada en los resultados, sino en la existencia de estas condiciones
para el logro de resultados. Asimismo, es un atributo de organizaciones publicas; un atributo
relacional en el sentido en que las dotaciones de capacidad requeridas para el cumplimiento
de ciertos fines, dependen de la propension a la cooperacion y al cumplimiento voluntario de
normas por parte de los ciudadanos. A mayor cooperacion de estos, menos dotaciones son
requeridas.
- Capacidad y poder
Poder: interdependencia en la busqueda de capacidada para lograr una meta. Se resume en la
expresion “poder para”.
- Capacidad y opciones de politica publica
Las opciones de politica son una medida de capacidad estatal, al menos en dos sentidos:
1. Sentido directo:
Las opciones de politica implican determinados marcos de interrelacion
publico-privado y conllevan tecnologias de gestion y dotaciones de recursos que
explican la capacidad.
2. Sentido indirecto:
Las opciones de politica pueden mostrar la falta de capacidad del Estado para
implementar “otras” opciones de politica publica. En efecto, determinadas formas de
relacion entre el Estado y la sociedad y ciertos rasgos de la organizacion burocratica
podrian impedir que el Estado adopte politicas publicas mas efectivas.
- Otras precisiones sobre el concepto de capacidad estatal
● Capacidad y sujeto estatal:
Si se considera el Estado-Nacion y algunas de las funciones basicas, seria
necesario contemplar el funcionamiento de toda la institucionalidad
productora de politicas, y esto incluye no solo el Poder Ejecutivo, sino
tambien el Legislativo, el Judicial y los organismos de control extra de poder.
El marco de referencia de finalidades debe incluir un conjunto de valores que
en general supera los que se adjudican a una agencia gubernamental
especifica.
● Capacidad y autonomia:
Skocpol dice que la capacidad es una condicion de la autonomia estatal, ya
que esta no puede expresarse sin que haya elementos subyacentes que
permitan al Estado actuar eficazmente como un actor frente a los demas
actores sociales. Asimismo, la capacidad ayuda a la construccion de la
autonomia. La capacidad depende de que el organismo sea autonomo de los
poderes facticos, de lo contrario, no podra cumplir sus fines. Como condicion
fundamental debe ser no estar capturado por diferentes intereses
 - Manifestaciones de capacidad estatal
Clasificacion entre capacidades tecnicas, administrativas, institucionales y politicas:
● Capacidades tecnicas: se funda en un conocimiento especifico ligado a los fines de la
organizacion estatal.
● Capacidades administrativas: hacen a la potencialidad de proveer los insumos
necesarios para la provisio de bienes finales.
● Capacidades institucionales: se fundan en los dispositivos legales que habilitan el
trabajo de una organizacion.
● Capacidades politicas: se refiere a la potencialidad de influenciar otros actores en la
consecucion de un fin.
Repetto define como manifestaciones de la capacidad estatal a las capacidades
administrativas y kas politicas, entendiendo que las tecnicas o las institucionales no
constituyen dimensiones discernibles de manera mutuamente excluyente. Por ejemplo, las
capacidades tecnicas estan presentes tanto en el plano administrativo como el politico.
- Componentes de capacidad estatal
Componentes son los siguientes:
● Vinculo actor estatal/otros actores: grado de autonomia o heteronomia del Estado
vis-a-vis los actores sociales.
● Legitimidad del actor estatal: grado de aceptacion de la autoridad y las competencias
asignadas a la organizacion estatal, por parte de los ciudadanos y de otras
organizaciones publicas y privadas. La aceptacion de la autoridad estatal es de
naturaleza subjetiva y se traduce en una mayor posibilidad de actuacion de esta
autoridad.
● Caracteristicas de los arreglos institucionales y la estructura burocratica: alude a las
condiciones internas de la organizacion, aquellas que explican de manera directa la
funcion de produccion y las funciones criticas. Dimensiones de este componente son:
➔ autorizaciones legales
➔ personas
➔ cultura organizacional
➔ medios financieros
 ➔ estructura y procesos organizacionales, y modelo de toma de decisiones
➔ modelo productivo
➔ estructuras de coordinacion
➔ sistemas de informacion y gestion
➔ infraestructura y equipamiento
● Capital de accion interorganizacional: comprende el capital social de accion
interorganizacional de que dispone el sujeto estatal considerado como organizacion
unitaria. Este capital de accion conjunta interorganizacional gubernamental en la
misma jurisdiccion y la accion interorganizacional interjurisdiccional
❖ Algunos ejes de analisis primordial
- La autonomia/captura de las organizaciones publicas
Al abordar las politicas de transporte del gobierno nacional entre 2002-2012, destacamos que
el sector fue presa de dos tipos de captura por parte de organizaciones no estatales. Estas
modalidades reflejan un aspecto comun: captura del Estado por parte de representantes de
intereses que tienden a limitar la vision estrategica y de servicio que debe contener una
politica de transporte.
1. Modalidad dura: captura empresarial
2. Modalidad blanda: captura o penetracion sindical
Em efecto de esta ocupacion privada del Estado se ha visto en la degradacion del sistema de
transporte a lo largo de los años, que intenta ser revertido a partir de 2013 esencialmente con
una inyeccion de nuevas visiones. De esta forma, la capacidad del Estado ha estado
comprometida por su falta de autonomia respecto de los actores privados del sector.
Por otro lado, se puede ver esto a traves del tipo de estatalidad vigente en el conurbano de la
prov. de Buenos Aires, donde advierten sobre cuestiones como la captura de las fuerzas
politicales por parte del crimen organizado, la existencia de una eststalidad hibrida que se
sirve simultaneamente de medios legales e ilegales para proveer algunos bienes y servicios,
una aplicacion de la ley en espacios urbanos marginales que es simultaneamente intermitente,
selectiva y contradictoria y una colusion entre poder de policia y criminalidad.
- La articulacion publico/privada
Es necesario distinguir esta cooperacion de posibles capturas u ocupaciones del Estado por
parte de los sujetos no estatales. Esta cuestion es clave para comprender cabalmente la
capacidad del Estado y debe analizarse con el mayor rigor posible en el campo empirico. El
que haya cooperacion entre organizaciones publicas y privadas no equivale a afirmar que
puede estar comprometida la autonomia estatal, pero tampoco puede ignorarse que esta
cuestion debe ser analizada. Estudio en experiencias de gestion publico/privada en la prov. de
Mendoza en el sector productivo, donde numerosas entidades no estatales colaboran con el
Estado provincial en el marco de ciertas agencias publicas, en el diseño e implementacion de
politicas e instrumentos de apoyo el sector productivo. Esto muestra un Estado provincial
activo, en estrecha relacion con entidades privadas, compartiendo espacios de toma de
decisiones y proveyendo servicios a la produccion de una mejor factura que los provistos
antes de estos arreglos. En la medida en que el protagonismo estatal sigue siendo
significativo aunque no unico, la cooperacion privada no solo tiende a fortalecer la capacidad
del Estado para prestar servicios publicos, sino que incrementa la capacidad de toda la
sociedad para prestar servicios. La experiencia reciente la Corporacion Vitivinicola Argentina
muestra tambien que existen oportunidades de actuacion conjunta publico/privada que no
solo fortalecen la capacidad del Estado, sino que incrementan la capacidad de toda la
comunidad para proveer bienes y servicios. Estas modalidades de gobernanza publico/privada
de sectores publicos, son poco frecuentes y no necesariamente aplicables a todas las esferas
de politica publica, pero tienen en algunos casos potencialidades importantes, mas aun
cuando se establecen complementariamente mecanismos ad hoc de rendicion de cuentas.
 - La calidad del aparato burocratico
La calidad del aparato burocratico en terminos del personal, los sistemas de informacion y de
gestion y los medios a su disposicion, se analiza el deterioro de las capacidades
organizacionales y burocraticas de las reparticiones oficiales vinculadas al trasporte, y en
especial, de la Secretaria de Transporte de la Nacion, a lo largo de mas de 25 años. La escasez
de profesionales idoneos ha incidido tambien en la ausencia total de planificación en el
sector. La ausencia de personas calificadas, con perspectiva de carrera, en administraciones
eficientes, y la ausencia de sistemas de informacion, que dirige la organizacion publica, son
factores que afectan negativamente el funcionamiento del Estado, en la medida en que lo
hacen ineficaz y vulnerable captura. Ademas, le niegan a la comunidad la existencia de un
factor de inteligencia con la facultad de intervenir en los procesos de toma de decisiones,
enriqueciendo este proceso en el marco de problemas que son cada dia mas complejos e
interdependientes, y que necesitan del concurso cada vez mayor de distintos actores con
distintas perspectivas. Este factor no es solo organizacional, sino netamente politico,
fortaleciendo otros actores en el proceso de toma de decisiones.
- Coordinacion interorganizacional
Los Estados pierden capacidad por intervenciones descoordinadas, ademas de la falta de
coherencia y del ejercicio de la funcion de gobierno. Fernandez y Garcia Puente aportan el
concepto de capacidad nodal del Estado, el cual alude a “las calidades para generar e
implementar un complejo integral de acciones sustentadas en una estrategia institucional y
espacialmente coherente, articulada y sostenible. Dicha estrategia se funda en una estructura
estatal con autonomia, calidad organizacional y cohesividad interna desde la que se elabora
en forma endogena instrumentos conceptuales y de financiamiento que operan
combinadamente tanto en el disciplinamiento como en el desarrollo de interacciones
sinergicas en un espacio nacional, a partir de una implicacion activa de las instancias estatales
regionales”. Dos capacidades: 1. la llamada institucional; 2. la llamada espacial, esta alude a
la integracion territorial de las distintas instancias jurisdiciconales, muy gravitante en el caso
de los paises federales.
❖ Algunos debates complementarios
- El papel del presupuesto y los recursos financieros
La disponibilidad de recursos financieros por parte de una organizacion publica rerpresenta
una dotacion inestimable de capacidad estatal. Esta disponibilidad tiene que ver con el tipo de
instrumento que esta organizacion lleva adelante para el cumplimiento de sus fines. En
primer lugar, es posible pensar que los niveles de gasto publico reflejan la capacidad estatal,
en la medida en que dan cuenta de dispositivos burocraticos preparados para la provision de
bienes y servicios. En un nivel macro, un buen financiamiento estatal es muy importante,
aunque no explica de manera compleja ni la capacidad estatal de todos los paises, ni los
resultados que se obtienen de los distintos arreglos institucionales de provision de politicas
publicas. En un nivel mas micro, no cabe duda de que el financiamiento estatal es clave de las
dotaciones de capacidad.
- Estrategias e instrumentos de politica publica
El manejo de instrumentos de politica publica puede ser una dotacion de capacidad para una
organizacion. Asimismo, el despliegue de ciertos instrumentos y no de otros puede reflejar un
problema de capacidad, por el poder relativo de actores no estatales.
- Legalidad/ilegalidad
Las fuentes de la capacidad estatal pueden encontrarse tanto en un orden “legal” como
“ilegal”, existiendo una zona gris en la que los “estados actuan ilegalmente para responder a
demandas sociales, o cuando organizaciones criminales brindan servicios publicos”. De alli la
caracterizacion de “estatalidad hibrida” para describir los planos de actuacion estatal desde el
punto de la “legalidad” y en orden a producir los servicios que la poblacion demanda.
 - Neutralidad/imparcialidad
El Estado no es neutral, ya que todo proceso de toma de decisiones implica la adopcion de
ciertos instrumentos sobre otros, la identificacion de prioridades, la consagracion de ciertos
derechos y la trasferencia de potestades. Estas decisiones pueden favorecer a pocos o a
muchos, pero siempre implican una toma de posicion valorativa sobre un problema, sus
causas y sus respuestas. La exigencia al Estado democratico no es sobre su neutralidad, sino
en primer lugar, sobre el procedimiento de toma de desiciones, en el sentido de que sea
transparente, se haya producido de acuerdo a la normativa vigente, sea respetuoso de los
derechos consagrados y de cuenta de los derechos especificos de algunas minorias
eventualmente afectadas, entre otros requisitos. Un Estado imparcial es aquel que aplica
rigurosamente la ley o brinda los servicios a los colectivos esperados, sin distinguir o
discriminar por razones politicas o sociales. Un Estado capaz puede no ser neutral por
razones propias asociadas a la legitimidad democratica, pero no puede dejar de ser imparcial
en la aplicacion de las politicas, provean estas bienes, servicios o regulaciones. En los ultimos
años, el uso de instrumentos partidarios como soportes de la accion publica ha vulnerado
seriamente la capacidad del Estado, pero mas aun, han afectado la legitimidad del Estado
democratico. La generacion de capacidad siempre debe darse en un contexto de creciente
imparcialidad y legitimidad del Estado.
➢ Chudnovsky - “Por que ‘capacidades estatales’ y esta seleccion para comprenderlas”
La capacidad estatal esta compuesta por multiples dimensiones que muestran concepciones
vinculadas con la capacidad extractiva, la de implementar politicas u objetivos, la coercitiva,
la politico-institucional, la burocratica y la administrativa. Asimismo, la capacidad tambien
varia a traves de un mismo territorio. Sin embargo, recien hacia fines de la decada de los
ochenta y principios de los noventa que se “recupero” el interes generalizado por el Estado y
se lo posiciono en el centro del debate. Se paso a hablar de la necesidad de un Estado con
capacidad de formular politicas y para alterar la realidad en una relacion de mutua influencia
con la sociedad. Ademas, se le reconocio autonomia, entendiendolo como un actor relevante.
La literatura señala que definir y medir la nocion de capacidades estatales acarrea dos
problemas:
1. Es multidimensional, no existe un consenso acerca de las dimensiones que la
componen y que las diversas dimensiones se explican por diferentes factores. Se
encuentran dos grandes corpus en la literatura:
1. Entienden a las capacidades estatales como constituidas por pocas
dimensiones claves. Ej. Tilly identifica dos dimensiones centrales motivadas
por el esfuerzo belico, ya que la guerra motiva la expansion del Estado-nacion:
- fiscal
- coercitiva
Tres grandes lines argumentales:
1. Capacidad estatal como fiscal: Destacan la importancia de que el
Estado sea capaz de recaudar y examinar el modo en que lo hace y sus
implicancias - Tilly.
2. burocratica/administrativa: capacidad organizacional de proveer bienes
publicos de manera eficaz y/o eficiente. Estos han generado desarrollos
cruciales con relacion a la importancia de la existencia de la capacidad
 organizacional y de las burocracias profesionales “weberianas”. Esta
sostiene que la capacidad de proveer bienes y servicios depende de que
la burocracia sea un entidad corporativa coherente y los individuos
esten aislados de las demandas sociales. La eficiencia de este cuerpo
estaria dada por la seleccion meritocratica y las oportunidades
ofrecidas para ascensos dentro de la carrera.
Mann tres derivaciones:
I. Capacidades del Estado central y asimila el poder
infraestructural a la capacidad de ejercer control
II. Sostiene que cualquier incremento en recursos no se traduce
necesariamente en mayor poder.
III. Alcance desigual del Estado en el territorio y en su diferente
habilidad de ejercer control y/o monitorear a traves de este.
Esta dimension es crucial para pensar a la capacidad estatal
como fuente de desarrollo.
3. coercion estatal: esencial para la supervivencia y la consolidacion del
Estado. Tambien se nutre de la nocion weberiana que entiende al
Estado como basado en el uso de la coaccion legitima. Tres lineas de
trabajos:
I. aborda el rol central de la capacidad coercitiva para el
desarrollo del Estado - Tilly
II. relacion entre capacidad estatal y el origen y la duracion de los
conflictos internos
III. discusion sobre los “Estados fallidos” - perdida del monopolio
de la coaccion
2. Ajustar la definición de capacidad estatal al contexto sectorial en el que se precise
intervenir, no puede disociarse de la pregunta sobre capacidad para que. No se
requiere de las mismas capacidades para intervenir en distintos tipos de problemas
publicos.

Clase 11: Estado y desarrollo económico y social

➢ Kohli - “Estado y desarrollo economico”
El mundo en desarrollo en su conjunto crecio mas rapido durante la era de intervencion
estatal y sustitucion de importaciones (1950-1980) que en la epoca mas reciente del ajuste
estructural (1990-2005); y el desempeño economico reciente de las Economias
Latinoamericanas y del Africa Subsahariana - regiones que realmente se han abrazado al
liberalismo - ha quedado bastante rezagado en relacion con el de las economias asiaticas
como China, India y Vietnam, quienes en cambio han llevado a cabo una combinacion no
ortodoxa de intervencion estatal y apertura economica. El consenso de Washington sobre el
desarrollo se descansa en dos afirmaciones academicas de primer orden:
 1. la experiencia del mundo en desarrollo con un crecimiento guiado por el Estado fue
desastrosa
2. la globalizacion cambio las reglas del juego economico de una manera tan
significativa de los estados ta no tuvieron mas alternativa que optar por la apertura
economca.
En este texto, el argumento presentado es la intervencion estatal prudente y efectiva y la
integracion selectiva a la economia global han sido las responsables del exito en materia de
desarrollo en el pasado; y que, ademas, es probable que continuen siendo las recetas para la
movilidad ascendente en la economia global en el futuro.
❖ Desarrollo dirigido por el Estado
Tanto el exito como el fracaso de los procesos de industrializacion en los paises en desarrollo
pueden comprenderse mejor haciendo referencia al rol economico de estados mas o menos
eficientes. Los estados “desarrollistas” bien estructurados como los del Este Asiatico,
especialmente Corea del Sur, facilitaron la rapida industrializacion a traves de la sustitucion
de importaciones y de la promocion de exportaciones. Por el contrario, muchos estados de
Africa Subsahariana, los cuales carecen de una estructura solida y revisten caracteristicas
personalistas, fallaron tanto en la sustitucion de importaciones como en la promocion de
exportaciones. En medio de estos tipos extremos de estado pueden encontrarse una variedad
de combinaciones que produjeron algunos exitos notables, aunque tambien fracasos
pronunciados. La manera en que el poder estatal se organiza y utiliza influye decisivamente
en las tasas y patrones de industrializacion de la periferia global.
- Tipos de Estado
Tres tipos ideales respecto a la autoridad estatal es organizada y utilizada en el mundo en
desarrollo:
- estados neopatrimonialistas: Estados con una estructura de autoridad escasamente
legitimación y debilmente centralizada, con lideres personalistas que no se sienten
limitados por las normas o instituciones y burocracias de mala calidad. Los
funcionarios publicos tienden a considerar los recursos publicos como su patrimonio
personal.
- estados capitalistas cohesivos: Estos estados estan caracterizados por politicas
cohesivas, por estructuras de autoridad centralizadas y con un objetivo claro que con
frecuencia penetran profundamente en la sociedad. Estos Estados han forjado cierto
numero de vinculos identificables con los grupos economicos mas grandes de la
sociedad y diseñado instrumentos politicos eficaces. El principal instrumento politico
es la burocracia competente. La politica dentro de estas unidades, con frecuencia ha
sido represiva y autoritaria, con lideres que a menudo utilizan la movilizacion
ideologica para ganar la aceptacion de la sociedad.
- estados fragmentados multiclase: Son los verdaderos estados modernos. Cuentan con
autoridad de mando, y generalmente estan inmersos dentro de arena publica bien
establecida que lleva a los lideres a asumir sus responsabilidades por malas politicas
publicas o malos desempeños. Sin embargo, a diferencia de los Estados cohesivos
 capitalistas, la autoridad publica en estos estados tiende a estar mas fragmentada y a
basarse sobre una amplia alianza de clase, lo que significa que estos estados no estan
en posicion de definir sus objetivos tan claramente o perseguirlos tan eficazmente.
Los lideres de los estados fragmentedos multiclase, necesitan preocuparse mas por el
apoyo politico que los lideres de otro tipo de estado de los paises en desarrollo. La
industrializacion y el crecimiento economico puede ser un importante objetivo estatal,
pero es solo uno entre tantos otros, como por ejemplo: el desarrollo agricola, la
redistribucion economica, las prestaciones de seguridad social y el mantenimiento de
la soberania estatal. Ademas, la formulacion de la politica y su implementacion, es a
menudo politizada, ya sea por conflictos intra-elite o porque la autoridad estatal no
penetra lo suficiente dentro de la sociedad como para incorporar y controlar las clases
mas bajas. Intentando llevar a cabo una agenda compleja dirigida por un estado con
capacidades limitadas, los estados fragmentados multiclase tienden entonces a ser
actores mediocres en numerosas dimensiones, influidas la promocion de la industria y
el crecimiento.
❖ Tipos de estado y patrones de industrializacion
Identificar variaciones en la forma en que los estados estan organizados y en las relaciones
institucionalizadas del estado con el sector privado es clave para comprender la efectividad
relativa de la intervencion estatal en la economia. La estrecha coalicion dominante en estos
casos fue un matrimonio de represion y ganacias. Los estados capitalistas-cohesivos
orientados hacia el crecimiento persiguieron su compromiso con el alto crecimiento
desarrollando el comercio y la industria con politicas bien diseñadas, consistentes y
rigurosamente implementadas. Por el lado de la oferta, los estados capitalistas-cohesivos
ayudaron a facilitar la disponibilidad de capital, trabajo, tecnologia, e incluso la iniciativa
empresarial. De este modo, la oferta de capital fue estimulada en algunas ocasiones a traves
de una mayor recaudacion de impuestos e inversion publica, otras veces mediante la
utilizacion de la banca publica para direccionar el credito hacia firmas privadas y sectores
preferenciales e incluso, otras veces, permitiendo que haya inflacion para transferir recursos
desde la agricultura y el trabajo urbano hacia los industriales privados. La represion fue
tambien un componente clave para permitir a los inversores privados tener a su disposicion
una oferta de mano de obra barata, “flexible” y disciplinada. Por el lado de la demanda, los
estados capitalistas-cohesivos incluyeron politicas monetarias y fiscales expansionistas,
politicas tarifarias y de tipo de cambio que apuntaban a estimular la demanda domestica. Y
cuando la demanda domestica no fue suficiente, estos estados adoptaron nuevas politicas que
hicieron virar los incentivos a favor de la promocion de exportaciones o, mas probablemente,
que ayudaron a promover la produccion tanto para el consumo de domestico como externo.
Estos estados reflejaron un compromiso politico decidido e implacable con el crecimiento,
combinado com la comprension politica de que la maximizacion de la producción exige
asegurar la rentabilidad de los productores eficientes pero no de los ineficientes.
La coincidencia perfecta entre las metas del estado y las de las elites privada ha sido poco
comun en el mundo en desarrollo, dependiendo, como ocurre, de la dificultad de adquirir la
precondicion politica de un poder estatal cohesivo y una estrecha alianza entre el Estado y las
elites dueñas del capital. En cambio, muchas elites dominantes gobiernaron estados con
instituciones fragmentadas y definieron el cambio publico en lineas generales. Las elites
persiguieron varias metas cruciales simultaneamente: crecimiento economico, redistribucion,
legitimidad y soberania nacional. La intervención politica en estos estados fragmentados
multiclase apuntaba no solo a promover el crecimiento, sino tambien a estimular la
legitimidad y la provision de bienestar a corto plazo.
Los estados fragmentados tuvo varias consecuencias: En primer lugar, las elites dirigentes
estaban menos enfocadas en estos casos en evaluar de la intervencion estatal estrictamenye
desde el punto de vista de las consecuencias del crecimiento. En segundo lugar, la relacion
del estado con el sector privado en este contexto era considerablemente mas compleja que en
los estados capitalistas-cohesivos, algunas veces cooperativa, pero con la misma frecuencia,
conflictiva. Y en tercer lugar, tanto la formulacion de las politicas, como su implementacion
estaban mas politizadas, lo que diluyó su eficacia unidireccional. Estos estados no fueron ni
mas ni menos intentevencionistas que los estados capitalistas cohesivos pero, por lo general,
fueron menos efectivos a la hora de alivianar las restricciones de oferta y demanda a las que
se enfrentaban sus inversores. La hostilidad periodica de parte de las elites estatales hacia los
inversores privados hizo que estos, tanto domesticos como extranjeros, sean renuentes a la
inversion. La represion del trabajo no fue tampoco una alternativa para los estados
fragmentados multiclase, lo que dificulto que los inversores pudieran disponer de mano de
obra docil y barata. En cuanto a la demanda, las politicas monetarias y fiscales raras veces
reflejaban un compromiso consistente con el desarrollo, fluctuaban, en cambio, con los ciclos
politicos caracterizados por una mayor legitimidad. Y finalmente, las politicas arancelarias y
de tipo de cambio adoptadas para proteger la politica nacional, y de esta manera, promover la
demanda de bienes nacionales a menudo crearon fuertes grupos de interes. En resumen, los
estos fragmentados multiclase, al igual que los estados capitalistas cohesivos, buscaron
promover la industrializacion, pero lo hicieron de manera menos efectiva porque sus metas
eran mas diversas y sus capacidades politicas estaban menos desarrolladas.
Los estados neopatrimonialistas, han constituido un subconjunto significativo en el mundo en
desarrollo. La relacion del estado y el sector privado en este contexto ha sido casi siempre
muy corrupta: la inestabilidad politica, las politicas inconsistentes y el robo de recursos
publicos para beneficio personal o de ciertos sectores han destruido los esfuerzos estatales
para promover la industria y el crecimiento. Los estados neopatrimonialistas intervinieron
fuertemente en sus economias, pero obtuvieron resultados desastrosos. Los estados
neopatrimonialistas con frecuencia emergen en sociedades con sectores privados debiles, pero
en lugar de fortalecer el sector privado, estos estados se han apropiado de los escasos recursos
economicos y los dispersaron por todos lados, menos en inversiones productivas. Las
politicas economicas inconsistentes, las fallas para sostener el capital endogeno, la mano de
obra poco calificada pero activista y la inestabilidad politica, fortalecieron las debilidades ya
existentes del sector privado nacional en manufactura e industria. Dada la inclinacion no
desarrollista de estos estados y sus debilidades organizacionales, los esfuerzos para producir
bienes en el sector publico generalmente fallaron. La alternativa restante de importar bienes o
atraer inversores extranjeros solo tiene sentido si existen alternativas de ingresos y demanda.
❖ Patrones de construccion estatal
¿Por que razon algunas partes del mundo en desarrollo han terminado con estados capitalistas
cohesivos, otras con estados patrimonialistas y aun otras, probablemente la mayoria, con
estados fragmentados multiclase?
1. Las instituciones son patrones sociales que solo se gelican con el tiempo y, una vez
gelificados, a menudo perduran mas alla de las fuerzas que las hicieron surgir.
2. Lo que es cierto para todas las instituciones es aun mas cierto para el estado, debido a
los problemas de organizacion colectiva involucrados en la organizacion y
reorganizacion del poder y la coercion a escala nacional.
El impacto del colonialismo en la formacion del estado fue especialmente significativo
porque la mayoria de los estados de los paises en desarrollo son producto del colonialismo, y
sus respectivas formas fueron moldeadas sin lugar a dudas por este encuentro, con
consecuencias duraderas. Los estados capitalistas cohesivos de Corea del Sur, por ejemplo, se
originaron durante el dominio colonial japones; los japoneses hicieron un usoexhausivo del
poder estatal para su propio desarrollo economico, y usaron el mismo poder estatal para abrir
forzadamente a Corea y transformarla en un periodo de tiempo relativamente corto.
En contraste, el colonialismo britanico en Nigeria creo un estado muy distorsionado que
facilmente en un juego de organizaciones politicas neopatrimonialistas e inefectivas. Gran
Bretaña domino Nigeria casi sin costo alguno, gastando tan poco energia como posible.
Dentro del armazon de un estado colonial moderno, encubierto con la ideologia del gobierno
indirecto, los britanicos utilizaron esencialmente varios gobernantes “tradicionales” para
imponer el orden. El colonialismo en Nigeria reforzo un patron de dominio patrimonialista y
personalista que fallo en centralizar la autoridad, desarrollar un servicio civil efectivo y en
relacion a esto, tambien fallo en desarrollar capacidades politicas minimas como la habilidad
de recaudar impuestos directos. La elite politica de la Nigeria soberana nunca fue capaz de
superar las deficiencias originales de la construccion estatal. Fueron simplemente de crisis en
crisis, controlando y gastando los escasos recursos de desarrollo de la sociedad.
Por otro lado, el caso de India, los nacionalistas indios modificaron el estado heredado en
menor manera que lo que a menudo aparenta, y la naturaleza del movimiento nacionalista
indio no fue en si misma ajena al caracter del colonialismo britanico en India. En el caso
latinoamericano, Brasil sigue presente el colonialismo y otras influencias externas. Por
ejemplo, el poder de la oligarquia terrateniente, un gobierno central debil con una burocracia
patrimonialista, y la preponderancia en todo el pais de unidades politicas descentralizadas y
despoticas que descansaban en el patronazgo y el uso privado de la fuerza, fueron
caracteristicas adquiridas durante el periodo colonial, caracteristicas que perduraron al menos
un siglo despues de la descolonizacion e incluso mas tiempo. Este legado se supero, e incluso
solo parcialmente, recien en la decada del 30’. Ademas, el estado capitalista cohesivo de
Brasil, durante el Estado Novo (37-45’) y posteriormente bajo el gobierno militar (64-84’),
fue dominado por una elite fundadora colonial, y respaldado por las fuerzas armadas.
❖ Poder para el desarrollo
El hecho de que algunos paises hayan sido mas exitosos que otros en impulsar la
industrializacion sugiere que los estados exitosos poseian un mayor grado de poder para
definir y perseguir sus metas. Los analistas politicos generalmente piensan en el poder en
terminos distributivos: quien lo tiene y quien no. El poder, desde esta perspectiva tiene
caracteristicas de suma-cero. Algunos gobiernos autoritarios son mas eficaces que otros
ejerciendo el poder; esta idea tambien puede aplicarse a los estados democraticos. De esta
manera, la capacidad estatal no varia en funcion directa de la mayor o menor democracia del
gobierno. Un entendimiento completo de por que algunos estados son mas eficaces que otros
para promover la transformación industrial tiene que centrarse en un concepto de poder como
un recurso social que varia en cantidad y puede, de este modo, crecer o disminuir. Los
Estados eficaces simplemente tienen mas poder a su disposicion que los menos eficientes: los
estados capitalistas cohesivos, de este modo, cuentan con mucho mas poder para definir y
perseguir sus objetivos que los estados neopatrimonialistas, mientras que los estados
fragmentados multiclase se ubican en algun lugar entre estos dos extremos. Los
determinantes clave de estas variaciones en el poder estatal para el desarrollo son:
1. las caracteristicas organizacionales de las instituciones estatales,
2. la manera en la que los estados tejen sus relaciones con las clases sociales,
especialmente con las clases productoras.
El poder politico y el economico se refuerzan mutuamente y ayudan a mover la sociedad
rapidamente hacia las metas definidas por el estado. Una debil alianza entre el Estado y las
elites empresariales que esperan gobernar un pais como si fueran una corporacion es dificil de
mantener unida. Es por esto que los estados capitalistas cohesivos tienden a ser autoritarios, a
menudo calando hondo en la sociedad para crear grupos de interes bien estructurados y de
esta manera, minimizar la oposicion publica. Los Estados capitalistas cohesivos mas
ambiciosos intentan controlar la movilizacion ideologica de los grupos populares para
tambien utilizar sus energias para perseguir las metas del Estado. Son estos Estados los que
han tenido exito en generar un poder considerable para llevar a cabo una rapida
industrializacion en el mundo en desarrollo.
En cambio, los estados neopatrimonialistas tienden a tener un debil sentido del proposito
publico, de modo tal que esa ideologia no juega un papel muy significativo. La base
institucional de los estados neopatrimonialistas tambien tiende a estar subdesarrollada: sin
una ideologia coherente y una organizacion efectiva, los estados neopatrimonialistas carecen
de poder de desarrollo y pocas veces resultan capaces de definir y llevar a cabo metas
economicas.
Los lideres de los Estados fragmentados multiclase por lo general dominan los estados en los
que el poder no estan altamente concentrado, generalmente no tanto por un deliberado
diseñado democratico sino por la debilidad de las instituciones politicas que impulsan
divisiones intraelite y limitan el alcance de la autoridad estatal en la sociedad. Dentro de estos
limites maximos y minimos, la naturaleza y la calidad de las instituciones publicas pueden
variar ampliamente, asi como puede variar tambien el desempeño estatal. De esta manera, el
exito o el fracaso en el desarrollo economico esta mas asociado al tipo de intervencion estatal
que al grado de la misma.
❖ Estado y desarrollo en la era de la globalizacion
Esto esta enfocado en el crecimiento que en asuntos de distribucion. Alli los estados fuertes
continuaran siendo esenciales para la negociacion del mundo globalizado y para reconciliar el
crecimiento con la distribucion. La afirmacion economica neoliberal ha sido que estos
cambios economicos, ya sean democraticos o paulatinos, necesitan de estados minimos y
economias abiertas en el mundo en desarrollo. El desempeño economico de aquellos paises
que con vehemencia se abrazaron al neoliberalismo durante las ultimas dos decadas (es decir,
America Latina y Africa Sub-sahariana) ha sido, a menudo, muy poco satisfactorio; en
cambio, los Estados continuaron interviniendo en los casos donde el crecimiento ha sido
importante (ej. China, Vietnam e India).
Uno de los mensajes centrales del Banco en el 2005 fue que “distintas politicas pueden
producir el mismo resultado y la misma politica puede producir resultados diferentes,
dependiendo del contexto institucional del pais”. Estas conclusiones convergentes a traves de
tendencias academicas muy diferentes, sugiere que la mejora de la calidad del estado y otras
instituciones seguira siendo una condicion necesaria para mejorar los resultados economico
en muchos paises en desarrollo. Si se quiere acceder a un camino de crecimiento alto y
sostenido, en esencial crear condiciones que ayudan a acumular capital, a invertir capital
eficientemenet, y que facilitan la actualizacion de tecnologia, incluido el capital humano. El
rol del estado seguira siendo esencial, tanto para el diagnostico como para ayudar a deshacer
los distintos cuellos de botella que obstaculizan la acomulacion de capital, la asignacion
eficiente de recursos y el progreso tecnologico.
El crecimiento economico de la India se acelero alrededor de 1980, mucho antes de que se
adoptaran algunas reformas para la liberalizacion en 1991. Esto redujo los aranceles solo
lentamente, limito la inversion extranjera a ciertos sectores, continuo manteniendo controles
bastante estrictos sobre los movimientos de capital, apenas emprendio alguna privatizacion y
el tamaño del deficit del gobierno continuo siendo grande, demasiado grande para los
estandares de prudencia del FMI. Entonces, lo que realmente explica la aceleracion del
crecimiento de la India, es la creciente cooperacion entre el Estado y las grandes empresas
para el crecimiento y para el control de la fuerza de trabajo. El Estado de India continuo
siendo intervencionista, abriendo algunos sectores que consideraba deseable (tecnologia de la
informacion), pero regulando otros (automoviles), donde se considero necesario que la
capacidad manufacturera domestica deba ser protegida de cualquier apertura repentina de
importaciones como de los inversionistas extranjeros. De esta manera, India representa el
caso por excelencia de la forma que puede adoptar un estado desarrollista democratico en la
era de la globalizacion.
Si bien tanto la promocion del crecimiento como la redistribucion requiere estados fuertes, el
tipo de estado que mejor se ajusta a la promocion del crecimiento puede no ser el mas
adecuado para facilitar la redistribucion. De esta manera, ¿que tipos de estados son mas aptos
para alcanzar estas metas distributivas? En base a un estudio comparado de los Estados de la
India, Kohli argumenta que otros lugares que estados social democratas bien organizados son
mas efectivos para llevar a cabo tareas redistributivas. De esta manera, surge una tension
central: la promocion del crecimiento economico requiere estados fuertes conservadores, pero
la redistribucion requiere estados fuertes de izquierda.
El punto central es que los Estados han sido y es probable que continuen siendo de
importancia central para facilitar el crecimiento y la distribucion en el mundo en desarrollo.
Es mas probable que los lideres nacionales comprometidos - con maquinarias estatales
efectivas y con cierto margen para maniobrar en la economia politica mundial - entiendan y
lleven a cabo de mejor manera las soluciones a los problemas de desarrollo.
➢ Mann - “La crisis del Estado-nacion en America Latina”
¿Que hace que los estados-nacion sean exitosos, es decir, estados con “poderes
infraestructurales” efectivos y naciones cohesionadas? Mann sostiene que los estados
modernos mas eficaces son aquellos cuya sociedad es suficientemente homogenea e
igualitaria como para permitir el desarrollo de un sentido comun de ciudadania nacional. Los
estados-nacion de America Latina tienen fallas serias a este respecto. Estos forman “crisis
estructurales” de los estados-nacion del continente. Asimismo, a estos problemas se han
agregado dos “crisis situacionales” mas recientes e inesperadas, generadas por la deuda y las
drogas.
Es preciso definir poder estatal: puede tener dos significados

➡️
1. Estado fuerte porque ejerce un poder despotico sobre su sociedad: poder sobre
despotico

➡️
2. Estado fuerte porque puede implementar de forma efectiva decisiones a traves de su
sociedad: poder a traves infraestructural

Poder despotico poder infraestructural

bajo alto

bajo feudal burocratico

alto imperial autoritario

- Poder despotico: capacidad de las elites estatales para tomar decisiones sin
negociaciones regulares con sectores y grupos de la sociedad civil.
- Poder infraestructural: capacidad del estado para implementar realmente decisiones a
lo largo de su territorio, independientemente de quien tome dicha decisiones. esto
puede denominarse capacidad o eficiencia del estado. Para ello requiere que este
posea infraestructuras que penetren de forma generalizada en la sociedad civil, que
sirvan como medio para que las elites extraigan recursos de, y suministren recursos a,
todos los subditos.
❖ Estado occidentales antes de 1945
El Estado moderno ideal combina un alto poder infraestructural y un bajo poder despotico,
esto es, cuanta con la capacidad de movilizar recursos y reglas de forma efectiva en todo su
territorio, al tiempo que sigue siendo democratico. Este seria un estado-nacion plenamente
democratico y burocratico. Durante los siglos XVIII y XX se produjeron tres grandes
procesos sociales:
1. Importante reduccion de la heterogeneidad etnica en cada estado
2. Los estados occidentales se originaron como monarquias guerreras. Fueron frecuentes
las guerras, los grandes y costosos ejercitos, las pesadas cargas tributarias y la
conscripcion. A medida que recaudadores y reclutadores extraian recursos cada vez
mayores, la resistencia popular a estos se hizo cada vez mas fuerte. Sin embargo, la
resistencia trajo consigo gobiernos representativos, haciendo que las burocracias se
hicieran responsables ante las legislaturas. El slogan de “no a la tributacion sin
representacion” condujo a la democratizacion. Este movimiento de resistencia genero
una considerable solidaridad entre clases y etnias contra las elites estatales despoticas.
Los propietarios y desposeidos se aliaron intermitentemente contra el Estado en la
lucha por un gobierno representativo. Las elites provinciales se unieron al movimiento
y asi perdieron su autonomia regional. Los Estados se hicieron mas centralizados.
3. Esta lucha se vio reforzada por grandes reducciones en las desigualdades de clase en
cada sociedad nacional, mediante la combinacion de una industrializacion mas bien
extensa y uniforme dentro de los territorios y de presiones democraticas sobre los
estados en busca de una tributacion mas justa. Esto surgio alrededor de 1870 hasta
fines de la decada de 1960.
Estos tres procesos permitieron el surgimiento de sociedades civiles relativamente
centralizadas, homogeneas e igualitarias, articuladas politicamente por un sentimiento
compartido de ciudadania nacional. Los estados se hicieron en gran medida democraticos,
con el objetivo de lograr el bienestar de todos, y fueron relativamente eficaces en la
movilizacion de compromisos ciudadanos. En consecuencia, la democracia occidental es mas
electoral. Las reglas electorales solo generaron democracias estables en las que los conflictos
etnicos, regionales y de clase se institucionalizaron de forma estable. Esto contribuyo a su vez
al desarrollo de estados infraestructuralmente efectivos y de naciones relativamente
igualitarias. Asi, despues de 1945, la mayoria de los paises de Occidente llegaron finalmente
a poseer estados-nacion infraestructuralmente poderosos y democraticos.
❖ Los estados latinoamericanos antes de 1945
Dos rangos distintivos que retrasaron la emergencia de verdaderos estados-nacion:
1. Las presiones militares-fiscales fueron en ellos muchos mas debiles.
Las guerras fueron escasas y menores y, por lo tanto, los estados y sus aparatos
militares tambien eran pequeños. Los niveles de tributacion fueron menores que en
Europa. Los Estados sobrellevaron sus guerras principalmente mediante prestamos ad
hoc, creando deudas, gravando el comercio exterior y simplemente emitiendo mas
dinero, lo cual genero una inflacion cronica. Las elites estatales europeas se ocuparon
principalmente de hacer la guerra; en cambio, tanto Brasil como Argentina tuvieron
como objetivo principal la integracion en la economia mundial. Sus mayores partidas
de gasto estuvieron destinadas no a los esfuerzos belicos sino a la construccion de
puertos y grandes depositos de mercancias. Las inversiones en infraestructura no
 apuntaban tanto a integrar los territorios en el ambito de los estados como a
conectarlos con el mundo exterior. La mayor parte de sus recursos monetarios
provenian del comercio y refluian hacia este. Dado que el estado no interferia
demasiado en el dominio de las elites provinciales, estas conservaron su control local.
los Estados gobernaron indirectamente a sus provincias por medio de caciques y jefes
locales. Desde una perspectiva general, puede afirmarse que los Estados de
Latinoamerica fueron bien distintos a los europeos. Aunque marchaban hacia la
democracia, su grado de penetracion infraestructural en sus respectivos territorios
continuo siendo mucho mas debil.
2. Los principales contrastes etnicos duraron mas tiempo.
La mayoria de las colonias en America Latina no llegaron a exterminar
completamente las poblaciones indigenas, a diferencia de las colonias anglosajonas de
la zona templada. En America, los indigenas raramente han representado una amenaza
politica real, ya que sus estados originales fueron rapidamente destruidos y confinados
a las areas perifericas. Las diferencias raciales entre blancos, mestizos, negros,
mulatos e indios generalmente reforzaron las diferencias de clase. En muchas areas
las clases/castas superiores se consideraron a si mismas como poseedoras de una
“civilizacion” superior en todo a la de los indigenas. Esto explica el profundo arraigo
que han tenido en la region las pronunciadas jerarquias de clase/casta. Por otra parte,
estos fuertes contrastes tambien se expresaron regionalmente; la industrializacion
quedo confinada principalmente a las areas dominadas por los blancos. Asimismo, los
sindicatos tampoco lograron asumir facilmente la representacion de los pobres y
oprimidos ya que, a lo largo del territorio nacional, tendieron a expresar tipicamente a
sectores mas bien privilegiados de la fuerza de trabajo. Y dado que los mercados
domesticos eran relativamente debiles, las regiones mas avanzadas se relacionaron
menos con la economia nacional que con la economia global, debilitandose, en
consecuencia, la solidaridad nacional.
En las ultimas decadas, la desigualdad ha sido mucho mas alta en America Latina que en
Occidente o en el este de Asia. America Latina es la region mas inequitativa de todo el
mundo, la pobreza se expande por todo el continente. De esta manera, a la vista de este
fenomeno, es dificil que las economias de America Latina se desarrollen siguiendo la misma
linea que las economias de Occidente. Muchos de los estados del continente ni siquiera
suministran agua potable ni alcantarillado a la mayor parte de su poblacion. Las elites captan
una porcion mayor de los servicios sociales de caracter universal alli donde estos existen. Por
su parte, la modernizacion educativa del continente ha dedicado recursos desproporcionados
a la educacion elemental y universitaria, a expensas de la educacion secundaria. Los
estudiantes universitarios de elite pueden ingresar hoy al mundo moderno tecnicamente
avanzado. Entre tanto, las masas latinoamericanas estan mal preparadas para tareas que
requieren destrezas modernas en las areas industriales y de servicios, que deberian formar el
grueso de los mercados laborales contemporaneos y generar mercados de consumo masivo.
Los Estados del este asiatico, en comparacion, han dedicado mas recursos a la educacion
primaria y secundaria que a las universidades, lo que permite que mas personas participen en
una economia y una sociedad moderna.
Por otro lado, las elites pueden apropiarse con mas facilidad de las infraestructuras estatales
de manera subrepticia y perturbadora por medio de la corrupcion. Los servicios
supuestamente universales del estado se desvian hacia los intereses de las redes patron-cliente
de las elites politicas. En terminos de Max Weber, los Estados “burocraticos” estan
contaminados por el “patrimonialismo”.
❖ El Sur y el Este de Asia despues de 1945
Despues de 1945, la lucha contra el colonialismo dio lugar a procesos de construcción de
nacion analogos a los de las luchas libradas en el pasado en Occidente en contra de las
monarquias y los altos impuestos. La mayoria de los nuevos regimenes, en cierta forma,
parecian de izquierda en ese momento (socialismo tercermundista, socialismo arabe,
socialismo africano, etc.). Los nuevos regimenes en el Este de Asia eran seculares pero con
frecuencia mas de derecha. A comienzos del periodo post-1945, muchos paises, en especial
del Este asiatico, lograron hacer reformas agrarias, dado que los terratenientes eran opresores
coloniales que se habian marchado del pais o propietarios locales que habian colaborado con
ellos. A pesar de que los regimenes del Este de Asia parecian mas bien de “derecha”,
redujeron las desigualdades mediante dichas reformas.
Con el tiempo, sin embargo, en los paises situados fuera del Este asiatico comenzo a
observarse un estancamiento tanto del desarrollo economico como de l democracia. Debido a
que ese nacionalismo secular llego a ser visto como incapaz de producir desarrollo y
democracia, proliferaron los movimientos integristas de corte etnico y religioso. Estos
crearon enormes conflictos civiles, tanto entre grupos etnicos o religiosos mayoritarios y
minoritarios, como entre rivales seculares y “fundamentalistas”. Muchos estados del Sur son
hoy mas bien despoticos, pero cuentan con muy poco poder infraesttructural sobre partes de
su territorio. Alli las elites que cuentan con poder politico canalizan los recursos estatales
hacia sus propias redes de clientela. Los Estados se han tornado asi cada vez mas corruptos y
esto constituye otro obstaculo para convertirse en estados fundados en una ciudadania
genuina.
En los años 50-70’, fueron puestas las bases para un desarrollo economico exitoso en paises
del Este de Asia. El exito se dio en estados etnica y religiosamente homogeneos, con un
grado relativamente bajo de desigualdades de clase. Los Estados del Este asiatico lograron
gravar de forma efectiva a sus ciudadanos, coordinar la actividad economica, proteger las
industrias nacientes, ofrecer incentivos a la inversion, subsidiar las exportaciones y extraer a
los capitales extranjeros. El desarrollo economico de esta region del mundo fue mas bien
estatista. Fueron estos estados infraestructuralmente poderosos los que poseian una gran
capacidad de coordinacion de los grupos empresariales. A partir de esta modalidad de
desarrollo estatista y con sesgo de clase, el Este de Asia fue luego capaz de liberalizar su
economia en los 80’. India y china, por su parte, empezaron a seguir su ejemplo en los 90’.
Todos estos poderes estatales se derivaron esencialmente de sociedades relativamente
homogeneas e igualitarias. Asimismo, fueron a menudo regimenes militares que colaboraban
con las grandes empresas, pudiendo asi suprimir partidos y sindicatos comunistas, socialistas
y liberales.
De esta forma, de demuestra que el crecimiento economico de un pais esta correlacionado
tanto con el tamaño de su comercio exterior como con el tamano del estado. Los estados y los
mercados parecen propicios para la buena salud economica, Sin embargo, ningun estudio ha
sido capaz hasta ahora de demostrar que el crecimiento este correlacionado con el libre
comercio: no hay correlacion entre crecimiento economico y niveles arancelarios.
❖ America Latina despues de 1945: La crisis estructural
El crecimiento economico de America latina ha sido decepcionante durante varias decadas.
No hubo presiones descolonizadoras en el siglo XX, los Estados fueron siempre
relativamente debiles en terminos infraestructurales, y hubo una oscilacion entre regimenes
demcoraticos y mas despoticos, aunque estamos ahora en una etapa democratica, en esta
region perduran todavia grandes desigualdades. Estas se han hecho mas reales y visibles en
las ciudades. Las disparidades en riqueza y cultura que se observaban tradicionalmente entre
regiones llegaron a las ciudades del continente a traves de olas masivas de migracion
rural-urbana. Esto significa que la violencia ya no tiene que ver con las relaciones centro y
periferia. Asimismo, los estados responden a la violencia con represion.
La violencia se ha intensificado por el progresivo eclipse del respaldo cultural a las grandes
desigualdades, esto a es un resultado de la urbanizacion. Esto ha sido en parte porque los
Estados Unidos le ofrecen al mundo, y en particular a la region, una cultura que en un sentido
individual e interpersonal tiende a ser igualitaria. Por su parte, el capitalismo de consumo
estadounidense tambien es muy efectivo en la exportacion de bienes que son accesibles a casi
todo el mundo y que ofrecen estilos de autoafirmacion personal, especialmente para la
juventud. Musica, cine, jeans, camisetas, bebidas, ofrecen un despliegue asertivo de valia
personal, independiente de las clases. De esta manera, la hegemonia cultural de las clases y
castas altas ha perdido cierta legitimidad. La idea de que las clases altas puedan ser
merecedoras de su riqueza porque son mas civilizadas, sofisticadas o intelectuales seria mas
facil de justificar si todos vieran cine frances en lugar de las peliculas de Hollywood. La
riqueza es asi solo legitima si es resultado del trabajo duro de uno mismo o, a veces, de los
padres. Asimismo, el capitalismo corporativo de Estados Unidos y la politica exterior
norteamericana han tendido a moverse en una direccion opuesta. Los Estados Unidos
privilegian una forma muy capitalista de democracia, donde se coloca un enfasis especial en
los derechos de propiedad entre todos los derechos democraticos, y esta relativamente
ausente la preocupacion por politicas que reduzcan las desigualdades. Todo esto tiende a
frustrar, lo que promete la cultura norteamericana, Desde Chile hasta Cuba y Nicaragua, los
EEUU combatieron a tendencias de centroizquierda semejantes a las que desempeñaron un
papel central en el logro de un sentido de ciudadania comun en casi todo Occidente. Por otro
lado, hay otros dos golpes que han hecho sentir sus efectos negativos con gran fuerza: la
deuda externa y el trafico de drogas.
❖ Dos “crisis situacionales”: deudas y drogas
A comienzos de los 80’ estallo intempestivamente una grave crisis economica. Esta fue
generada por la tradicional debilidad infraestructural de los estados latinoamericanos. Su
incapacidad para financiarse adecuadamente mediante impuestos los ha llevado
recurrentemente a tomar grandes prestamos en el exterior y a quedar expuestos, de esta
forma, a las crisis de endeudamiento. En America Latina, el estatismo es mas sospechoso, ya
que tradicionalmente esta asociado a mayor corrupcion y “amiguismo”. Por otra parte, la
tendencia de las politicas neoliberales es a ampliar las desigualdades. La adopcion de todo el
paquete neoliberal tendria por consecuencia un aumento casi con seguridad de la inequidad y
el conflicto social, al menos en el corto plazo. En esta region, ningun politico democratico del
continente podria ser reelegido si adoptara el paquete neoliberal completo, y por cierto nadie
lo ha hecho. De hecho, el desenlace habitual de las negociaciones entre los gobiernos
latinoamericanos y la ban internacional es una solucion de compromiso. Con frecuencia, los
gobiernos acceden a abrir el mercado de capitales, reducen o eliminan algunos aranceles,
introducen reformas tributarias, llevan a cabo algunas privatizaciones, al tiempo que procuran
proteger otros gastos del estado, especialmente los gastos en bienestar social. De esta forma,
las reformas del mercado han aumentado la inequidad, ya sea sustancial o leve.
Las reformas tributarias tienen los efectos mas inequitativos. Los programas de ajuste
estructural parecen aumentar efectivamente las desigualdades que de por si son ya grandes, y
son, por lo tanto, peligrosos para la estabilidad del continente. La combinacion ideal de
politicas deberia incrementar tanto la competencia en el mercado como los poderes
infraestructurales del estado. Entre estos ultimos estaria la verdadera universalizacion de los
derechos ciudadanos al bienestar puesto que estos pueden servir para crear un sentido
genuino de la nacion, y estimular, ademas, el desarrollo de grandes mercados de consumo
domestico. En la base de todo esto deberian estar las politicas dirigidas a disminuir la
inequidad mediante, por ejemplo, la expansion de industrias intensivas en mano de obra y el
mejoramiento de los niveles de educacion.
La segunda crisis existencial es el problema de drogas a los paises latinoamericanos. Este
producto luego se exporta a los Estados Unidos para satisfacer su enorme demanda. Esto
produciria grandes beneficios economicos a Colombia, Peru y Bolivia si fuera legalizadas y
controladas. En este cao, los agricultores y empresarios colombianos podrian prosperar
mediante una industria legitima. En lugar de ello, para realizar sus actividades deben ponerse
bajo la proteccion de bandas armadas, reforzando asi una virtual guerra civil. Estados Unidos
comprende toda su politica a traves de proscribir y reprimir a los proveedores. Por ejemplo, el
“Plan Colombia” combina la represion de los llamados “narcoterroristas” con incentivos para
que los campesinos sustituyan sus cultivos, optando por la represion eststal. Por lo tanto, el
estado se encuentra cada vez mas armado pero sigue fragmentado e incapaz de penetrar con
sus instituciones en muchas areas rurales. De esta manera, esta estrategia no va a funcionar
porque no ataca ni las raices del mercado ni las raices de clase del problema; lo unico que se
produce es exacerbar la honda crisis estructural de todo el continente.
❖ Conclusion
El principal problema de los gobiernos de America Latina no esta localizado en la dimension
de poder despotico / democratico. Sino que los estados latinoamericanos no han logrado
representar adecuadamente los intereses de sus ciudadanos mas pobres, lo que produce un
deficit importante de la democracia. Pero esto es un problema central de la estructura del
estado-nacion. Las infraestructuras de policia y justicia estab debilitadas por efectos de la
violencia, a la que las agencias estatales responden infringiendo los derechos humanos de una
manera que tiende a fragmentar la autoridad del estado. Las infraestructuras tributaria y de
servicios sociales estan, a su vez, debilitadas por la corrupcion y el “amiguismo”, y en los
hechos operan otorgando privilegios a las redes clientelares de los politicos en el poder. La
violencia debilita la ley, y el paternalismo subvierte la burocracia. Por debajo, la nacion esta
dividida y atrofiada por el peso de enormes desigualdades; lo que se traduce en una creciente
violencia que debilita aun mas al estado y a la nacion. Asimismo, dichas desigualdades se
amplian como resultado de las politicas economicas neoliberales, como tambien por la lucha
contra las drogas. De esta manera, se puede concluir que el exito, en terminos de poder
infraestructural, se produce en estados con sociedades relativamente homogeneas e
igualitarias.
➢ Sikkink - “Las capacidades y la autonomia del Estado en Brasil y la Argentina. Un
enfoque neoinstitucionalista”
¿Por que gobiernos con caracteristicas ideologicas similares desembocaron en politicas
publicas muy diferentes? Respuesta institucionalita: estructura institucional diferente. Alli se
piensa en los atributos mas concretos de las estructuras, instituciones y procedimientos del
Estado; se ve la capacidad del estado para llevar a cabo los programas/ politicas. La repuesta
esta en las capacidades de los Estados entendida como la “eficacia administrativa del aparato
estatal para instrumentar sus objetivos oficiales”. Alli se estudia:
1. el papel de los funcionarios (¿quien implementa, diseña y evalua la politica?)
2. el de las estructuras organizativas (¿en que contexto organizativo se mueven los
actores?)
❖ La construccion burocratica (Institucionalismo historico: path dependence)
En Brasil este proceso fue logrado parcialmente. Comenzo con Vargas a traves de la Reforma
general de la funcion publica; alli se produjo centralizacion, examenes para ingresar a la
gestion publica y se creo un Departamento Administrativo del Servicio Publico para el
control burocratico para la formacion de funcionarios. De esta forma, el Estado brasileño
logro una burocracia dual, con la presencia de una base clientelar en los entres centralizados
pero meritocracia para los descentralizados y empresas publicas. Asi, cuando Kubitschek
llego al poder, se encontro con una base de construcción burocratica. Alli el Plan Metas fue
puesto en marcha sobre instituciones preexistentes.
Por otro lado, en Argentina no se logro este desarrollo burocratico. Con la gran depresion, el
Estado argentino, para aliviar las consecuencias a los grupos economicos, intervino en la
economia creando ciertas instituciones de relevancia; sin embargo, estas no se
institucionalizaron y tampoco presentaban autonomia de las clases dominantes. Con la
llegada del primer peronismo, huno una expansion de las funciones del Estado
(mantenimiento del pleno empleo, nacionalizacion de los ferrocarriles y de los barcos y
servicios), sin embargo no reflejo un aumento de las capacidades. Alli se produjo un
institucionalismo invertido, segun las clases dominantes, con una captura del Estado por
grupos subordinados y no por clase dominantes; es la primera vez que hubo un alto grado de
autonomia. Sin embargo, el golpe del 55’ barrio todas las reformas; cuando asume Frondizi,
las elites y los militares habian arrasado con las iniciativas de “racionalidad” de la
administracion. Este ultimo presidente vivio un gobierno paralelo, no logro controlar el
aparato del Estado entonces construyo burocracias paralelas.
❖ ¿Por que Brasil y Argentina tienen diferentes resultados?
Aca el tamaño no es una variable relevante. La cantidad de empleados nacionales en
Argentina y Brasil eran similares en los años 60’, ademas en per capita habia mas en
Argentina. De esta manera, lo importante radica en: 1. ambito de los procedimientos y las
normas; 2. ambito intelectual (reclutamiento, retencion y capacitación de funcionarios).
Indicadores de capacidad:
1. Tendencia organizativa
a. magnitud de administracion publica: en Argentina hubo una reduccion.
b. infraestructura institucional (estructura organizativa): Argentina huno
discontinuidad institucional.
2. Procedimientos operativos
a. promocion, reclutamiento y jerarquias internas: Brasil inicio un concurso
publicos.
3. Talento intelectual
a. capacitacion de los empleados publicos: Brasil (1939) Argentina (1957) con el
ISAP.
b. continuidad en el empleo de los altos funcionarios. Argentina habia mayores
modificaciones y discontinuidades.
❖ Conclusion
La diferencia radicaba en la existencia o no de un pequeño sector tecnico “aislado” (en Brasil
e inexistente en Argentina). Dos ambitos:
a. ambito de los procedimientos;
b. ambito intelectual en lo particular, en lo que respecta al reclutamiento, retencion y
capacitacion de un nucleo de funcionarios publicos capaces de otorgar continuidad a
la politica economica.
Consecuencias comparadas:
- Kubitscheck pudo aprovechar y ampliar las instituciones estatales existentes
- Frondizi debio tratar de sortear la burocracia para formular e instrumental sus
politicas
- Razones para esta diferencia:
a. La diferente actitud intelectual para con el estado y la administracion publica.
En Brasil una mirada mas academica y tecnica; en Argentina, una fuertemente
politizada.
b. Los diferentes legados de Vargas y Peron:
- Vargas: sectores de burocracia tecnica y meritocratica “aislada” sobre
las que Kubitschekse se apoyo.
 - Peron: estado que las clases dominantes percibieron como una
amenaza: como “instrumento invertido”. Inestabilidad politica.

Clase 12: Estado y sociedad: acción colectiva. Sinergias y coproducción público-privada.

Gobernanza y centralidad estatal.
➢ Mayntz - “Governance en el Estado moderno”
❖ El significado de governance en el plano del Estado nacional
En el s. XX el termino governance comenzo a utilizarse crecientemente en dos ambitos
teoricos diferentes:
- Ambito general de la teoria social: para hacer referencia a las diferentes formas de
coordinacion de la accion social.
- Ambito de la politica internacional: para hacer referencia no-jerarquica y no
exclusivamente estatal.
Por otro lado, el termino governance se utilizo tambien en el plano nacional. Las formas de
participacion de la sociedad civil en los procesos de regulacion politica y de resolucion de
problemas en todos los niveles del sistema politico, desde el nivel local hasta nacional. El
termino utilizado en este sentido amplio de “estructura de regulacion” en diversos ambitos:
- Governance industrial: nueva configuracion de instituciones de conduccion
politico-economicas que conforman el regimen de produccion de los estados
capitalistas modernos. Una version mas limitada del termino, corporate governance,
estructura de direccion, el modo de financiamiento y la organizacion de las relaciones
laborales en la empresa. Aca el termino governance no se refiere solamente a las
autoridades que establecen reglas, sino que incluye tambien a las instituciones creadas
a traves de ellas, que suelen estar implicadas en la regulacion de asuntos
determinados.
- Governance en el Estado moderno: estructura de regulacion que no se limita a los
asuntos particulares de las empresas o al proceso general de produccion, sino que
incluye todos aquellos asuntos de interes publico que requieren regulacion. En este
sentido, governance implica siempre un accionar intencional en el ambito publico,
aunque es indistinto que los actores sean privados o estatales.
❖ De la direccion politica al Estado cooperativo
La supuesta “incapacidad de gobierno” y la frustrada expectativa de un bienestar en aumento
constante condujeron a que se exiquiera al Estado que cediera a otros actores las funciones
que el no podia asumir de manera satisfactoria. Los recursos infraestructurales del Estado
estuvieron entre los objetivos principales de los procesos de desregulacion y privatizacion,
con la esperanza de alcanzar una mayor eficiencia segun los principios de la competencia
economica, aunque con diverso exito. La privatizacion genero una nueva demanda de
regulacion en defensa del interes general o una demanda mayor de subvenciones estatales. El
Estado no pudo simplemente retirarse, sino que tuvo que intentar resolver los problemas en
cooperacion con actores privados y civiles. El resultado fue un “Estado cooperativo”.
 ❖ Los componentes de la governence en el Estado moderno
Lo particular de la governence en el Estado moderno es la accion conjunta, a partir de
intereses comunes, del Estado y la sociedad civil en la regulacion de los asuntos colectivos.
La governence en el Estado moderno implica mas bien formas de regulacion paralelas o
conjuntas, incluyendo desde las puramente estatales hasta las puramente civiles:
a. burocracias estatales, jerarquicas, de varios niveles, aun activas en determinadas
esfera de accion estatal.
Las relaciones de cooperacion horizontales surgen en el marco de la coordinacion
interministerial entre distintas secciones de un gobierno. En aquellos sistemas en los
que los niveles politicos subordinados de un Estado gozan de cierta autonomia surgen
ademas relaciones de cooperacion verticales entre los funcionarios de los diversos
niveles politicos que realizan juntos determinadas tareas de manera voluntaria o por
prescripción legal.
b. gran numero de estructuras en red, compuestas por actores estatales y no estatales,
comunmente denominadas redes de politica.
En las redes de politicas, el Estado es simplemente primus inter pares. No solo el
cumplimiento de tareas sociales puede delegarse; tambien el desarrollo de politicas, el
diseño de desiciones ejecutivas o legislativas y la elaboracion de programas de
intervencion son actualmente llevados a cabo, en gran parte, de manera conjunta por
actores estatales y no estatales.
c. un componente importante de la governence en el Estado moderno son las
instituciones de autorregulacion social.
Tal tipo de autorregulacion puede verse voluntariamente o por disposicion del Estado.
Una forma temprana del segundo tipo es la de las camaras (camara de medicos,
camara de comercio). Mas recientemente, en cambio, son los sistemas de negociacion
entre representantes de organizaciones con intereses opuestos. Otro ejemplo es el
sistema de salud aleman, donde las organizaciones de medicos negocian regularmente
con los representantes de los fondos de salud lo referente a las tarifas y servicios que
ofrecen. De esta manera, un elemento importante de la autorregulacion social
moderna es el establecimiento de normas tecnicas.
Los tres componentes de la governence recien delineados se caracterizan por involucrar
negociaciones entre representantes de diversas organizaciones - funcionarios, asociaciones,
partidos, etc. -. Las decisiones no son impuestas, sino acordadas de manera directa entre las
partes. Asi, la governence destaca la importancia creciente de las negociaciones y de los
sistemas de negociacion para el desarrollo y la implementacion de politicas publicas que
persiguen el interes colectivo. Sin embargo, los Estados se diferencian entre si por el peso
que los distintos componentes tienen en sus estructuras de regulacion.
❖ Fortalezas y debilidades de la governance en el Estado moderno
La importancia creciente de los sistemas de negociación pone en manifiesto un cambio
estructural fundamental. Han surgido organizaciones poderosas con capacidad de accion, es
decir, actores corporativos. Paralelamente, el estado constitucional democratico moderno ha
garantizado relativa autonomia a los distintos sectores de la sociedad - economia y ciencia,
cultura y educacion - asi como a las organizaciones activas en tales sectores. Por su parte, la
globalizacion fomento el surgimiento de una dimesion adicional de organizaciones
supranacionales, internacionales y transnacionales; y de este modo, a su vez, la
multiplicacion de las interrelaciones verticales especialmente. Para los funcionarios estatales,
las empresas privadas y las organizaciones sociales resulta cada vez mas importante negociar
con actores en uno de estos altos niveles.
La importancia creciente de la regulacion privada, no de mercado, y de formas mixtas,
compuestas por el Estado y la sociedad, ha sido ampliamente interpretada como una perdida
de capacidad de direccion politica central, dejando la impresion de un Estado debil,
parcialmente soberano. Los actores estatales son incorporados progresivamente en sistemas
de negociacion, ya sea junto con otras instancias estatales o con socios o rivales no estatales.
En ocaciones, el rol del Estado se limita a fijar las reglas de juego para las negociaciones
entre organizaciones. Ello representa un desplazamiento de sus funciones principales del
Estado. De esta forma, la gestion de interdependencias no representa un comportamiento de
direccion directo, imperativo, pero exige, sin embargo, que el Estado intervenga en las
relaciones de poder entre grupos sociales e incluye tambien el establecimiento de prioridades
en caso de existir demandas en conflicto. El ejercicio de poder y las negociaciones por parte
del Estado se desarrollan paralelamente y, en algunos casos, incluso se complementan. Asi,
con frecuencia, la autorregulacion social funciona solo “a la sombra de la jerarquia”.
En los sistemas de negociación no suele predominar la armonia (apolitico - kohane), sino mas
bien una mezcla de posiciones compartidas y opuestas, una “cooperacion antagonica”. Esto
implica una serie de debilidades potenciales:
1. peligro de bloqueo de la decision: el statu-quo ante queda inalterado, y el problema
sin resolver.
2. alcanzar consensos sobre soluciones de compromiso no optimas.
3. acuerdo a expensas de terceros que no participan en las negociaciones. Este
desplazamiento disminuye el costo del acuerdo y el nivel de conflicto de las
negociaciones, pero significa a la vez que el acuerdo logrado tiene efectos negativos
sobre otros niveles.
4. acuerdos logrados por medio de negociaciones tengan un escaso efecto vinculante.
Siempre existe el peligro de que los intereses privados se impomgan, dificultando el alcance
d euna solucion efectiva. Cuando la parte mas influyente en las negociaciones es a la vez la
cuasante del problema, y los afectados tienen poca influencia, es poco probable que en el
corto plazo se llegue a una solucion efectiva. En cambio, cuando la solucion adecuada tiene
representantes influyentes en la negociación ocurre, por supuesto, lo contrario.
Sin embargo, existen factores que facilitan el sistema de negociacion:
1. magnitud de presion recibida. Cuando una decision frustrada, postergada o
inadecuada puede tener consecuencias catastroficas para los implicados, resulta
medianamente facil llegar a un acuerdo, aun tratandose de intereses contrapuestos.
 Asimismo, determinadas incertidumbres contribuyen a bajar el nivel de conflicto,
especialmente las incertidumbres acerca de los costos o beneficios que una decision
dada acarrearia a los implicados.
❖ La selectividad de la perspectiva de governance
Governance hace referencia sobre las estructuras y procesos de regulacion; en el caso de la
governance en el nivel del Estado la atencion se situa sobre la regulacion del interes publico,
ya sea que se trate del cumplimiento de funciones publicas, del surgimiento de objetivos
pliticos definidos democraticamente o de la solucion de problemas considerados colectivos.
En un caso o en el otro, el centro de interes es la regulacion. Por su parte, el termino no
influye en “dominacion politica”, sino en la regulacion de interes colectivo. De esta forma, la
creciente importancia de las redes politicas y de la autorregulacion social, el Estado se
transforma de centro de direccion en instancia de coordinación. Pero esto no incluye en la
perspectiva de governance los fenomenos de dominación para la satisfaccion de intereses
personales o para la imposicion de intereses de grupos sociales o de organizaciones
poderosas. En efecto, governance en el Estado moderno trata solo un aspecto de la realidad
polifacética.
➢ Evans - “Construyendo estados que potencien las capacidades de su poblacion”
Un Estado desarrollista puede potenciar las capacidades de su poblacion. Amartya Sen evalua
el desarrollo en cuanto a la “expansion de las ‘capacidades’ de las personas que lleven el tipo
de vida que valoran por buenas razones”. El Bienestar involucra la capacidad del ser humano
para hacer las cosas que le gustan y que quiere hacer; involucra “la teoria del nuevo
crecimiento”, esto es la capacidad de una sociedad para producir bienes y servicios es
fundamental y que depende en gran medida del ejercicio de las “capacidades humanas” de su
gente.
❖ Lecciones de los Estados en desarrollo en el s. XX
La mayoria admite que cuando se comparan las burocracias publicas de las naciones del
Sureste Asiatico con las de paises desarrollistas, en otras regiones, las primeras son los que
mas se aproximan al ideal de burocracia. El reclutamiento meritocratico fue esencial no solo
para promover competencias sino ademas para darles a los funcionarios publicos un sentido
de espiritu del cuerpo y conviccion en el valor y la dignidad de su profesion. Sun duda, las
burocracias publicas coherentes y competentes fueron fundamentales para el exito del
desarrollo del Sureste Asiatico, pero no lo suficiente. Dado que estas eran sociedades
capitalistas, los actores privados tomaron la mayoria de las decisiones empresariales cruciales
para la transformacion industrial. Si las burocracias estatales hubiesen parmanecido
desconectadas de las elites industrias, habrian sido informadas e ineficaces. Ests estados en
desarrollo estaban “arraigados” en un conjunto de desas y concretas redes sociales, formales e
informales, que conectaban y sistemáticamente las burocracias estatales con empresarios
privados y asociaciones industriales. Las burocracias no habrian sabido que proyectos eran
viables o de que modo medir el riesgo para persuadir a los dueños del capital privado de
orientar sus inversiones en determinada direccion. Este arraigo aporto inteligencia clave y
facilito la implementacion de proyectos. La conexion de una coherente burocracia estatal con
la elite industrial facilito la organizacion colectiva de estas elites, haciendo mas facil para
ellos la participacion de manera coherente en proyector conjuntos de transformación
industrial. De esta manera, las burocracias publicas coherentes y los estrechos vinculos con la
elite industrial permitieron la transformacion de los paises en desarrollo durante en el s. XX.
❖ Contexto del desarrollo en el s. XXI
Las nuevas visiones de la capacidad estatal deben reflejar un cambios de contexto, ajustes de
la orientacion teorica y la priorizacion de nuevos objetivos. Estas nuevas perspectivas
enfatizan sobre la importancia de los virajes tanto en el frente politico como en el economico,
giros que los “constructores de capacidades” deben afrontar. Asimismo, la creacion de valor
en el presente centurio se ha encaminado mas hacia la “era informatica”. En el s. XXI, el
crecimiento del empleo se ha desplazado al sector de servicios. Ya a finales del siglo pasado,
el numero de trafos en manufactura decrecia tanto en el norte como en el sur. Aunque se
mantiene como un elemento central en cualquier economia en desarrollo, ya no es la principal
fuente de empleo ni la razon del bienestar.
Los trabajadores privilegiados del sector de negocios y servicios financieron, junto con los
“analistas simbolicos”, quienes manipulan la informacion clave en los sectores, gozan de los
beneficios producidos por el crecimiento de la era digital. Sus capacidades cumplen un papel
obvio y directo para generar valor y crecimiento. Es asi como el sector de servicios se
constituye, sin duda, en un espacio idóneo para facilitar la expansion de capacidades. De este
modo, los empleos que alimentar y amplian las capacidades humanas generales, y que
ademas construyen las bases para producir capacidades de toda naturaleza, son numerosos
pero estan mal renumerodos. La capacidad del Estado es un puente que articula la
racionalidad economica y las demandas del desarrollo del s. XXI.
Una vez que la capacidad de expansion se convierte en el nucleo de la agenda del desarrollo,
el capital privado no sera mas un aliado imprescindible. Si consideramos la disyuntiva entre
los beneficios privados y sociales, los estados podran inducir a los empresarios a aventurarse
en ramas de la produccion con algo valor agregado y, por ende, en mercados expansionistas
mas dinamicos, con el incremento de incentivos y la disminucion de riesgos. La necesidad de
una mayor participacion por parte de la problacion precisa de aparatos mas competentes que
aquellos que facilitaron la transformacion industrial. La construccion de capacidad del Estado
es el reto mas desafiante para el presente siglo. El deterioro de la complementariedad entre
los objetivos des desarrollo y el capital privado eleva el nivel requerido de capacidad estatal.
El creciente desequilibrio entre el poder de capital y el poder de los estados que entrarian a
una nueva fase del desarrollo impone otras barreras politicas para aumentar la capacidad
estatal. En resumen, el nuevo contexto del s. XXI hace que las estrategias de “arraigo” de los
estados desarrollistas del siglo pasado sean obsoletas y obliguen a repensar las bases politicas
de la capacidad del estado para el s. XXI.
❖ Capacidad del Estado para la expansion de capacidades
Un Estado con capacidad de expansion es una construccion politica. En el contexto de
Amartya Sen, los objetivos del desarrollo no peden definirse sin la participacion de
instituciones deliberativas que permitan un intercambio publico de ideas. Una vez mas,
objetivos y medios coinciden. Por un lado, la participacion democratica ofrece la oportunidad
de ejercitar una de las capacidades mas importantes de los seres humanos: la habilidad de
escoger, lo cual se traduce como un fin en si mismo. Por otro lado, la deliberacion
democratica es el unico medio eficaz para darle sentido a la busqueda de otros objetivos del
desarrollo. La implementacion de la capacidad de expansion depende tambien de la
participacion. Sin la participacion activa de los beneficiarios individuales, las familias y las
comunidades, ni la colaboración del servicio de priviones, les sera imposible alcanzar sus
objetivos. Tratar a los ciudadanos como destinatarios pasivos producira resultados
suboptimos y hasta contraproducentes.
Los vinculos densos y sistemicos, necesarios para crear las condiciones requeridas para el
“arraigo”, son igualmente dificiles de construir. Esa pequeña elite, que comparte los mismos
antecedentes y un entrenamiento analogo, lo los establecera. La evaluacion de resultados no
puede ser unicamente por via tecnocratica. Asi un proyecto sea atractivo, dependera de como
los resultados correspondan a las preferencias colectivas de las comunidades beneficiadas. La
informacion precisa sobre las prioridades colectivas de las comunidad es un requisito sinoquo
para que la expansion de la capacidad sea exitosa. Sin los multiples recursos informativos y
oportunidades suficientes para la deliberacion publica, las agencias del Estado terminaran
invirtiendo de manera ineficiente y desperdiciando valiosos recursos publicos.
Para crear lazos socioestatales efectivos, el Estado debe facilitar la organizacion de sus
contrapartes en la “sociedad civil”. El arraigo ha de habilitar las comunidades en la
construccion de metas compartidas coherentes, cuya aplicacion concreta la pueden
“coproducir” las agencias publicas y las mismas comunidades. Las nuevas formas de arraigo
implican nuevas formas de competencia y coherencia burocratica. Las comunidades locales
dependen del Estado para su bienestar, pero los aparatos estatales no pueden esperar una
tolerancia pasiva cuando los resultados son ineficaces. Asun asi las instituciones de
democracia deliberativa no estan desarrolladas de manera optima, la antipatia popular por el
fracaso del Estado es todavia una fuerza poderosa. Los estados que no puedan prestar los
servicios basicos con capacidad de expansion seran juzgados por ineficientes:
1. por no asegurar el bienestar de su gente,
2. por no estar preparados para crear bases para el crecimiento economico.
La impotencia para lograr insertarse creativamente en el proceso de industrialización puede
ser una falla debida a la debilidad de los empresarios locales o a la malevolencia del capital
extranjero.
❖ Como construir estados desarrollistas que potencien la capacidad de expansion
Sin una accion efectiva y determinante por parte de las instituciones publicas y empresariales,
los ciudadanos del sur no podran darse cuenta de su potencial productivo y no podran
disfrutar de los niveles de bienestar que la economia del s. XXI es capaz de proveer. La
expansion de las capacidades humanas desde una perspectiva conceptual hace que el
bienestar humano sea simultaneamente meta y orientador del desarrollo. La capacidad de
expansion estatal depende de la combinacion de competencias internas coherentes y el
arraigo externo. El arraigo toma la forma de amplias conexiones establecidas, apoyadas en la
interconexion entre estado y sociedad civil, y canalizadas, al menos en parte, por las
instituciones deliberativas. Esta es la unica manera de asegurar el flujo de informacion
necesario para subsidiar la adjudicacion de recursos publicos y la “coproduccion”
indispensable para la efectiva implementacion de servicios con capacidad de expansion.
Transformar los “estados vigentes” con capacidad de expansion es una ardua tarea que supine
grandes desafios. El exito de la aplicacion de tales transformaciones institucionales se
beneficiara con economicas mas dinamicas y productivas.