ir

£1 presidencialismo renovado.
Instituciones y cambio político en
América Latina

Dieter Nohlen
Mario Fernández B.
(editores)

0-5
M

I*
El presidencialismo latinoamericano:
evolución y perspectivas (*)

Dieter Nohlen
Mario Fernández

Origen y fundamentos

Ú Presidente,cbmo i n s t i t u c i ó n , es un producto de la r e v o l u c i ó n norteame-

r i c a n a > S « - - e s t a b l e c i m i e n t o es anterior al confuso intento republicano de la
R e v o l u c i ó n Francesa y, en m á s de veinte a ñ o s , al inicio de la e m a n c i p a c i ó n de
las colonias e s p a ñ o l a s en el continente americano. La m a y o r í a de los estudios
( B e y m é , 1967; Fraenkel, 1981; N e u s t á d t , 1980) coinciden en s e ñ a l a r que la
r e u n i ó n unipersonal de la jefatura de Estado y gobierno, independiente del
Congteso y t a m b i é n de los ciudadanos ( t e c u é r d e s e el fundamento de l á e l e c c i ó n
indirecta a través de electores), c o n s t i t u í a un instrumento tanto de u n i ó n para
los diferentes estados federados como de autoridad necesaria para la conserva-
ción del Estado central. E n gran parte el Presidente era un monarca d e m o c r á -
ticamente legitimado.
Es indudable que los fundadores de las r e p ú b l i c a s iberoamericanas tuvie-
ron el ejemplo norteamericano m u y presente (Piza, 1987) pero igualmente
indudable es q u é , j u n t o con otras vertientes doctrinarias europeas, los procesos
de f o r m a c i ó n del Estado en las ex-colonias hispanas fueron m u y diferentes al
norteamericano. Mientras en el N o r t e se e l i m i n ó en lo posible el lastre p o l í t i c o -
organizativo colonial fundando una "nueva n a c i ó n " , en el Sur prevalecieron los
rasgos principales de la estructura colonial, justamente por interés de control
p o l í t i c o y militar de los primeros gobiernos.
" CEI presidencialismo latinoamericano, por lo tanto, en su origen es un
S

p r o d u c t o j j ( ¿ ^ e n « i r , en cierta m n d n un h í b r i d o producto de varios componen-

tes, tanto doctrinarios c ó m o e m p í r i c o s , de la teoría y de la p r á c t i c a de los
procesos p o l í t i c o s . Entre ellos es posible destacar los siguientes:

£ 1| Doctrina Jé la separación de poderes versus tradición

mlista.
monárquica

Los actores dominantes en la e m a n c i p a c i ó n y en los primeros intentos de

la o r g a n i z a c i ó n p o l í t i c a fueron m u y variados en cuanto a sus ideas y experien-
cias. Por una parte, un grupo de ¡ l u s t r a d o s en las doctrinas de los enciclopedistas
y de los grandes pensadores políticos del siglo X V I I I , Rousseau y Montesquieu,
al parecer mucho menos conocedores de H a m i l t o n , Madison y otros fundado-

(*) Reimpresión de) articulo originalmente publicado en Nohlcn/Fernindez, 1991.

i 12 • Dieter Nohlen ¡Mario Fcmíndtz El presidencialismo latinoamericano: evolución y perspectiva! • 113

res norteamericanos. Junto a estos ilustrados, se encuentran los militares, cuya en las primeras d é c a d a s d e s p u é s de 1810. Gran parte del significado que t e n í a
f o r m a c i ó n en las ideas estuvo a c o m p a ñ a d a por la experiencia recogida en la el constitucionalismo d e b í a radicar justamente en el control del gobierno, esto
t r a d i c i ó n inglesa o en la E s p a ñ a ocupada por N a p o l e ó n . E n tercer lugar, los es, el Presidente. Visto ala inversa, un orden constitucional d e b í a consagrar los
fundadores latinoamericanos son grupos o l i g á r q u i c o s del p e r í o d o colonial, derechos del individuo frente al Estado, t e n d r í a que entregar poder al parla-
integrados tanto por e s p a ñ o l e s (o europeos) como por los "criollos" nacidos en mento y establecer la independencia de la judicatura.
las colonias. . . T o d o s los textos respetaron este contenido, aunque, como veremos con
E n un inicio, por lo tanto, se m e z c l ó el í m p e t u i d e o l ó g i c o de la r e v o l u c i ó n ejemplos, con fuerte p r e d o m i n i o del Ejecutivo. Los c a p í t u l o s de las C o n s t i t u -
p o l í t i c a — í a s e p a r a c i ó n de poderes y las doctrinas sobre la s o b e r a n í a popular ciones d e s u ñ a d o s a los derechos o g a r a n t í a s individuales siguieron fielmente los
nacional— con la t r a d i c i ó n m o n á r q u i c a constitucional inglesa y con el textos de la R e v o l u c i ó n Francesa, especialmente el de 1791. Por otra parte los
centralismo m o n á r q u i c o absolutista de los Borbones expresado en el orden parlamentos (llamados "Congreso" en la m a y o r í a de los países) fueron, incluso,
colonial. . • las instituciones pioneras de los ordenamientos constitucionales anteriores al
Si se examina el c a r á c t e r de la i n s t i t u c i ó n presidencial, tanto en el aspecto establecimiento del Ejecutivo.
institucional como especialmente en su p r á c t i c a , durante los primeros a ñ o s de Sin embargo, esta formalidad tuvo una vigencia relativa ante la d i n á m i c a
las nuevas r e p ú b l i c a s aparece esta mezcla con un marcado desequilibrio real en que a d q u i r i ó la p r á c t i c a de la p o l í t i c a latinoamericana. A poco andar de la
favor del ú l t i m o grupo. La formalidad de la ley y el contenido de la r e t ó r i c a es independencia se produjo, en la p r á c t i c a , un dilema que describe W a l d m a n n
revolucionaria, t a m b i é n lo es en la p r á c t i c a de la guerra emancipadora, pero el (1983, p. 19): " A l a c o n c e p c i ó n d e m o c r á t i c a y del Estado de derecho, s e g ú n la
tipo de poder —al menos f o r m a l — con el cual el Presidente es investido, se cual el Derecho y las instituciones garantizan el transcurso u n i f o r m e de los
acerca más a la t r a d i c i ó n b o r b ó n i c a colonial que a los modelos norteamericano, procesos p o l í t i c o s , se opone la a f i r m a c i ó n de que sólo las personas pueden
i n g l é s , o a las ideas e n c i c l o p é d i c a s . garantizar la estabilidad social. E l fortalecimiento del Ejecutivo puede estar
E m p í r i c a m e n t e esta tendencia se e x p r e s ó en la generalidad de los procesos. vinculado con una r e d u c c i ó n de la influencia de los otros dos poderes, pero
La guerra de la independencia fue dirigida p o r militares intelectuales, muchos t a m b i é n puede tener como consecuencia un desplazamiento general de los
de ellos con experiencia bélica europea, y los primeros escritos, declaraciones y l í m i t e s entre las esferas estatales y sociales. E n las i d e o l o g í a s autoritarias se
propicia tanto lo uno como lo otro".
ensayos constitucionales tienen ü n tono "rousseauniano". Sin embargo, al
momento de estabilizar los Estados, el poder efectivo aparece en manos de la El autoritarismo latinoamericano, en sus raíces, no aparece c ó m o u n
o l i g a r q u í a , fuerte ya en la colonia. L a a n a r q u í a que caractefiza la f o r m a c i ó n de postulado anticonstitucional, sino "paraconstitucional". Emerge como un
los Estados latinoamericanos en la primera mitad del siglo es e x p r e s i ó n de la complemento accidental, por lo tanto transitorio, pero indispensable en los
lucha de estos grupos, y muchas de las dictaduras en que se encarna la figura del primeros a ñ o s de las nuevas r e p ú b l i c a s para el logro de otros objetivos esenciales
Presidente son una r e p r e s e n t a c i ó n formal del poder o l i g á r q u i c o que controla como la i n t e g r a c i ó n nacional, la s o b e r a n í a territorial o la e s t r u c t u r a c i ó n
la e c o n o m í a y la cultura. • económica.
Vertientes doctrinarias europeas no dejaron de ejercer u n influjo pasadas En una perspectiva h i s t ó r i c ó - c o m p a r a t i v a , este f e n ó m e n o latinoamericano
algunas d é c a d a s de la e m a n c i p a c i ó n . Los movimientos liberales de 1830 y de no es tan ajeno a lo acontecido en el desarrollo p r á c t i c o del constitucionalismo
1848 produjeron gran impacto en la e s t r u c t u r a c i ó n del poder en A m é r i c a en Europa continental donde la herencia bonapartista en Francia o el modelo
Latina, especialmente en lo que se refiere al marco presidencial. A partir de la de Bismarck en Alemania son s i m u l t á n e o s con el avance de los principios del
mitad del siglo se produjo una mayor e x p r e s i ó n de la s e p a r a c i ó n de los poderes, constitucionalismo moderno.
una cierta amplitud de la p a r t i c i p a c i ó n p o l í t i c a y el inicio de la s e c u l a r i z a c i ó n Hay, por cierto, un problema de proporciones, pero es importante s e ñ a l a r
estatal. El liberalismo, a d e m á s , tuvo impacto sobre el sistema de partidos y, por que la i n c u b a c i ó n autoritaria dentro de un proceso constitucionalista responde
lo tanto, sobre la r o t a c i ó n en el poder presidencial a causa de la d i f e r e n c i a c i ó n a una l ó g i c a m u y extendida. La especificidad trágica de A m é r i c a Latina en este
d e a f F » de la o l i g a r q u í a . aspecto es que la fuerza del autoritarismo ha sido m á s persistente que la del
^iJConstitucionalismo versus autoritarismo. constitucionalismo/Y lo m á s d r a m á t i c o : que el autoritarismo se ha logrado
T a n t o las raíces anglo-francesa como la norteamericana, y la e s p a ñ o l a legitimar constitucionalmente en muchos casos y en distintas é p o c a s , incluso
d e s p u é s de la C o n s t i t u c i ó n de C á d i z (1812), ( H e í s e , 1986; G a r c í a Laguardia, recientes.
1987), fundamentaban en las nuevas r e p ú b l i c a s un orden constitucional. A s í La antinomia constitucionalismo-autorirarismo abarca, ciertamente, toda
se expresa en las decenas de textos constitucionales propuestos o consagrados la d i s c u s i ó n conceptual sobre el autoritarismo, no resuelta n i acabada ( N o h l e n ,
 114 O Dieter Nohlen IMario Fernández El presidencialismo latinoamericano: evolución y perspectivas • 115

1984b; Rial, 1984; Espinal, 1987a). Pero p o n e de manifiesto el peligra de territorialmente, se pueden hacer presenres los diferentes partidos y, p o r lo
c i e n t í f i c a m e n t e legitimar u n r é g i m e n no d e m o c r á t i c o como distinto a lo tanto, los intereses u otro tipo de diferenciaciones sociales.
completamente a n t i d e m o c r á t i c o (totalitarismos). Q u i é r a s e o no, hablar de Hemos visto que en los sistemas p o l í t i c o s latinoamericanos, los parlamen-.
autoritarismo abre la posibilidad de hablar de "semidemocracias" o de " r e g í m e - tos tienen u n poder m u y restringido frente al Ejecutivo, y el gobierno descansa
nes de t r a n s i c i ó n " que, vistos en retrospectiva, son el equivalente d é l a m a y o r í a en éste. A s í , la e x p r e s i ó n soberana tiene una importancia menor. Puede ser que
de los r e g í m e n e s a u t o c r í t i c o s institucionalizados que llenan la historia p o l í t i c a los diferentes grupos sociales aumenten su r e p r e s e n t a c i ó n al parlamento, tanto
de A m é r i c a Latina. E l autoritarismo institucional ha pasado aser un exponente por su creciente fuerza como por las transformaciones del sistema electoral,
de la cultura p o l í t i c a de la r e g i ó n : "El liderazgo fuerte, personalista y ejecutivo, pero esos avances no tienen por q u é expresarse s i m u l t á n e a m e n t e en el gobierno.
el caudillo o la norma bonapartista no s ó l o se permite, sino que se espera. S e g ú n E n A m é r i c a Latina el poder o l i g á r q u i c o se c o n c e n t r ó en el Ejecutivo y se
esa t t a d i c i ó n , el Presidente puede gobernar en u n estilo de autoritarismo, pero mantuvo allí latgo tiempo a pesar de los cambios experimentados p o r la
no en forma totalitaria. Debe ser fuerte y paternalista, peto no u n tirano.. E l r e p r e s e n t a c i ó n parlamentaria. E l presidencialismo, por lo tanto, c o n t r i b u y ó en
Presidente sólo está parcialmente l i m i t a d o p o r el Congreso, las Cortes o la A m é r i c a Latina a que los principios de s o b e r a n í a nacional fueran casi r e t ó r i c o s ,
C o n s t i t u c i ó n ; igualmente importante son tanto los derechos de los grupos por lo menos en el primer siglo d é la vida republicana.
corporativos o "fueros" para detener a una autoridad desenfrenada c o m o las Respecto a este tema de la r e p r e s e n t a c i ó n , el presidencialismo latinoame-
restricciones impuestas por la ley moral (...) el í n d i c e que usemos para medir ricano ofrece otro aspecto de tipo j u r í d i c o - c u l t u r a l digno de ser considerado.
los l í m i t e s del poder presidencial debe, por consiguiente, tomar en considera- La costumbre latinoamericana para denominar al Presidente es hablar de
c i ó n la ampliamente difundida a c e p t a c i ó n del autoritarismo y la n o r m a ' Primer mandatario". La expresión mandatatio proviene de mandato, c o m o se
paternalista tanto como la fina l í n e a divisoria que, a menudo, distingue el sabe, un t é r m i n o clave en la teoría y p r á c t i c a de la r e p r e s e n t a c i ó n . El mandato
autori tarismo de formas inaceptables de t i r a n í a y totalitarismo" (Wiarda, 1985, tiene un origen en el derecho privado, pero en su e x p r e s i ó n p o l í t i c a difere de
él en cuestiones fundamenrales, como en su irrevocabilidad y en su c a r á c t e r n o -
'(^Soberanía popular (nacional) versus gobierno oligárquico. imperativo. Sin embargo, la cultura p o l í t i c a latinoamericana, para el Presiden-
T ¿ u ¡ z á s en el campo donde se hizo m á s evidente la c o n t r a d i c c i ó n entre la te, ha fomentado u n sentido distinto del mandato que para los parlamentarios.
doctrina y la p r á c t i c a p o l í t i c a respecto al sistema presidencial latinoamericano, Para el Presidente el mandato no sólo no sería ¡ m p e r a r i v o sino que abarca un
es en el de la r e p r e s e n t a c i ó n p o l í t i c a d e m o c r á t i c a . espeerro de facultades no escritas m á s amplias que las establecidas en las normas
Influidos por el ideario de la R e v o l u c i ó n Francesa, la m a y o r í a de los textos que lo fundamentan. Incluso se habla de "mandatatio" en los casos de
constitucionales de las nuevas r e p ú b l i c a s consagraron el principio de la r e g í m e n e s autoritarios en los cuales no ha mediado n i n g ú n mandato electoral.
s o b e r a n í a nacional que, como se sahe, implicaba una " a c o m o d a c i ó n p r á c t i c a E l senrido de la r e p r e s e n t a c i ó n "nacional" es m á s fuerte en el Presidente que en
de la idea de s o b e r a n í a popular, a su vez, incluida en aquella. Se e s t a b l e c i ó , los parlamentarios. E n el caso de éstos se hace difícil conciliar los conceptos de
entonces, el principio de que el poder de gobernarse o el derecho de gobernarse e l e c c i ó n por distrito con r e p r e s e n t a c i ó n "nacional" en el sentido de opuesta a
residía en el pueblo, el cual lo e j e r c í a a través de representantes que no "popular" y, por lo tanto, personalizada, como en el derecho privado. En el caso
representaban a cada uno de los ciudadanos sino a la n a c i ó n , y ésta, compuesta del Presidente se hace claro el c a r á c t e r nacional y, por lo tanto, supetior al de
por los ciudadanos, c o n s t i t u í a una entidad distinta a cada uno de ellos. Este cada ciudadano. Esto influye, sin duda, en el poder excesivo con que el
principio en la p r á c t i c a latinoamericana se a c o m o d ó c o n la vigencia del voto Ejecutivo se encuentra investido.
censatario o limitado vigente hasta las primeras d é c a d a s del presente siglo.
Sin embargo, este desarrollo h i s t ó r i c o — e n cierto m o d o equivalente al del
resto del mundo—- tuvo un aspecto especial respecto al presidencialismo. " s ^ b a r a c t e r í s t i c a s institucionales y contexto s o c i o e c o n ó m i c o V
C o m o anota Hanna F. P i t k i n (1985, p. 252): " D e n t r o de un Estado, la
r e p r e s e n t a c i ó n es atribuida por lo c o m ú n al legislativo" y la c o m b i n a c i ó n de Los problemas de origen del presidencialismo latinoamericano r e s e ñ a d o s
s o b e r a n í a nacional y de s o b e r a n í a popular conduce a la " s o b e r a n í a parlamen- en él punto anterior son, en gran parte, la base de sus c a r a c t e r í s t i c a s institucio-
taria" que en casos como el francés de 1875 y de 1946 se acerca a u n t i p o de nales. Esta mezcla de fuentes, p o t una parte, y una m ú l t i p l e confluencia de
gobierno de Asamblea (Lucas V e r d ú , 1973). Esto es, los avances de la e x p r e s i ó n razones de la m á s variada í n d o l e por la otra (ver C u m p l i d o , 1985, p. 20),
p r á c t i c a de la s o b e r a n í a y de la r e p r e s e n t a c i ó n p o l í t i c a se manifiestan en el produjeron una^pjjadcajlej_sjs^Tia presidencialista en A m é r i c a Latina n i u y
parlamento pues allí, por su c o m p o s i c i ó n colegiada y su origen d i v i d i d o diferente a la del norteamericano.
i 16 • Dicttt Nohlen I Mario Fernández El presidencialismo latinoamericano: evolución y perspectivas • 117

Sin embargo, p á r a l o s efectos de la. teoría o de l a s i s t e m a t i z a c i ó n conceptual, federalismo, es decir, las carencias en la s e p a r a c i ó n y equilibrio horizontal y
el sistema presidencialista o presidencial se define por las c a r a c t e r í s t i c a s vertical del poder.
derivadas de la normativa y p r á c t i c a del modelo estadounidense y, como
referencia alternativa, frente a las c a r a c t e r í s t i c a s del sistema parlamentario. Así, I Primacía del Ejecutivo
de u n modo s i n t é t i c o , los elementos distintivos del sistema presidencialista \
s e r í a n (Nohlen/Schultze, 1989, p. 805): clara s e p a r a c i ó n del Ejecutivo y del I Aunque las primeras manifestaciones institucionales de los incipientes
Legislativo, e l e c c i ó n popular directa del Presidente, inamovilidad p o l í t i c a del Estados latinoamericanos fueron ó r g a n o s colegiados (primero los Cabildos,
Presidente durante su p e r í o d o de gobierno, no d i s o l u c i ó n del parlamento por seguidamente los parlamentos o Congresos) pronto el poder p o l í t i c o , en los
parre del Presidente, escasa disciplina partidaria. A e x c e p c i ó n de esra u l t i m a d hechos^é^ie"rsonaITz^ La guerra que, con mayor o menor intensidad, todos los
c a r a c t e r í s t i c a , las bases enunciadas son excesivamente formalistas. Desde ese nuevos paísES'Hjrafon entre 1810 y 1825, c u b r i ó la arena p o l í t i c a . El destino
p u n t o de vista, la m a y o r í a —si no todos los casos latinoamericanos— coinci- de las r e p ú b l i c a s e m p e z ó a depender cada vez m á s claramente de la suerte m i l i t a r
d i r í a n o se a c e r c a r í a n al modelo t e ó r i c o y, en consecuencia, al norteamericano. y de sus jefes, y se produjo una i d e n t i f i c a c i ó n m u y estricta entre quien e j e r c i ó
Tampoco criterios definitorios menos formalistas permiten explicar fácil- el mando m i l i t a r y quien t o m ó el poder p o l í t i c o . La estructura de mando y de
mente el f e n ó m e n o en A m é r i c a Latina. Junto con formular una d e f i n i c i ó n del o r g a n i z a c i ó n militar, j e r á r q u i c a y personalizada, t e n d r á una influencia enorme
sistema presidencial, Juan L i n z (1988, p. 22) reconoce —respecto a las en el estilo de ejercer el poder p o l í t i c o en A m é r i c a Latina hasta nuestros d í a s .
relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo— que "sería m u y interesante e El militarismo, desde ese punto de vista, es s i m u l t á n e o con el presidencialismo.
importante saber c ó m o ese equilibrio se ha desarrollado en diferentes países Por otra parte, las naciones en guerra se estructuraban al mismo tiempo
latinoamericanos a través del tiempo y hasta q u é punto estas relaciones entre como Estados, tanto en lo institucional como en lo territorial. Eñ ambas
ellos serían de c o o p e r a c i ó n o conflictivas". dimensiones surgieron determinantes para agudizarla tendencia presidencialista
Lo cierto es que la s i t u a c i ó n real de A m é r i c a Latina es m u y específica. Por concentradora. Los primeros ensayos constitucionales son m u y variados e
una parte, efectivamente, existen muchos matices en el tetreno institucional inestables, producto de la diversidad de recepciones doctrinarias y de sus
aun dentro del marco conceptual, ya s e ñ a l a d o . N o r m a l m e n t e se consagra una m ú l t i p l e s interpretaciones. E n todos los países se adoptan varias C o n s t i t u c i ó n
s e p a r a c i ó n entre los poderes y ella se especifica en diferentes ó r g a n o s con nes y se presentan otros tantos proyectos en los primeros veinte a ñ o s de la
diferentes fuentes de legitimidad y c o n un grado claro de a u t o n o m í a . Pero el independencia. La consecuencia p t á c t i c a de ello es una gran inestabilidad de
detalle normativo introduce vinculaciones interpoderes tan fuertes, que i m p l i - gobierno, lo que facilita el predominio del poder armado sobre el civil. La
can jerarquizaciones y dependencias, especialmente desde el poder legislativo necesidad de d o m i n a r efectivamente el territorio estatal, por otra parte,
hacia el Ejecutivo, m u y distinguibles y operantes. Por otra parte, las diferencias e s t i m u l ó a ú n m á s el poder de los militares.
provienen de la i n t c r r e l a c i ó n de otros factores clave del sistema p o l í t i c o , entre R á p i d a m e n t e emerge la figura p o l í t i c a del caudillo latinoamericano con
ellos, indudablemente, los sistemas electorales y de partidos, pero t a m b i é n uniforme y con las insignias de mando p o l í t i c o . "Protector", "Director
factores del desarrollo s o c i o e c o n ó m i c o , de la cultura p o l í t i c a y de los á m b i t o s Supremo", son algunas de las denominaciones que definen al jefe del Ejecutivo,
s o c i o l ó g i c o s (élites, por.ejemplo). que ya oficialmente se l l a m ó Presidente en varias naciones. Los parlamentos
Nos encontramos, entonces, ante u n t í p i c o problema conceptual tespecto pierden p t á c t i c a m e n t e todo significado en las primeras fases de c o n s o l i d a c i ó n
a A m é r i c a Latina, con una gran dificultad para situar la d i m e n s i ó n y el de las r e p ú b l i c a s , a s í como la estructura del gabinete. Se produce un c í r c u l o
contenido de los criterios definitorios. Hemos visto que de poco sirve definir vicioso entre la t e n t a c i ó n de los caudillos de establecer amplias facultades
el presidencialismo latinoamericano s e g ú n el modelo ideal. Tampoco basta una . constitucionales para el Presidente y la lucha entre los caudillos por obtener el
referencia institucionalmente comparativa con el modelo norteamericano. poder presidencial. Este proceso es t í p i c o en la m a y o r í a de los p a í s e s , así c o m o
H a b r í a que buscar un c a t á l o g o de criterios provenientes de la misma realidad un desenlace caracterizado por una victoria armada y largas dictaduras o
de los sistemas latinoamericanos que mezcle las referencias teóricas ideales y autoritarismo. Incluso en Chile, dortde tempranamente se e s t a b l e c i ó el "Estado
e m p í r i c a s ( E E U U ) , con la revisión h i s t é r i c o - i n s t i t u c i o n a l , tomando c o m o base en forma", la C o n s t i t u c i ó n de 1833 y su consiguiente p e r d u r a c i ó n y
las características comunes m á s sobresalientes del sistema en A m é r i c a Latina. . funcionalidad e m e r g i ó de la victoria armada del bando conservador en Lircay
Las (Sos c a r a c t e r í s t i c a s ^ L>ásicas institucionales que d i f e r e n c i a n l o s í l y de la derrota del general Freiré, u n caudillo de la Independencia. E l general
presidenalrrsmeí^aíHíe^nTrericanos, tanto del concepío^teo'fico ño~rmarivoH O'Higgins ya en exilio, n ó pudo regresar a Chile pese a haber sido el gran h é r o e
como del norteamericano, son la p r i m a c í a del Ejecutivo y la inexistencia del Vt de la guerra y primer jefe del Ejecutivo. La lucha por el poder p o l í t i c o
 118 O Dieter Nohlen IMario Fernández El presidencialismo latinoamericano: evolución y perspectivas D 119

concentrado en la presidencia (o en el c a r g ó equivalente) fue, d e s d é entonces, C o n s t i t u c i ó n de( 1886 estableció u n r é g i m e n presidencial "con perfiles autori-
un conflicto de "suma cero" entre los héroes militares, lo que significó tarios sin precedenresín la historia del constitucionalismo colombiano y acaso
dictaduras y exilios para vencedores y vencidos. de toda A r j i é r r c a T a t i n a " (Restrepo Piedrahita, 1979, p. 86).
La i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n m á s firmé establecida hacia mediados del siglo En (jQstaRjca los primeros ensayos constitucionales d e s p u é s del Pacto de
c o n s a g r ó el poder presidencial aunque en varios textos iniciales las Constitucio- Concordia (1821):son arena de un p é n d u l o entfeel poder d e l Legislativo y del
nes establecieron un poder ejecutivo y colegiado, cuya idea fue en todos los Ejecutivo. Sin embargo, la C o n s t i t u c i ó n de(l87JVque consagra Ta estabilidad
casos m u y efímera. La C o n s t i t u c i ó n venezolana del 21 de diciembre de 1811, p o l í t i c a y la o r g a n i z a c i ó n del Estado estableció t a m b i é n la d o m i n a c i ó n
estableció un Ejecutivo plural formado por tres personas para un p e r í o d o de presidencialista: " E l Presidente de la R e p ú b l i c a con posibilidades de r e e l e c c i ó n
cuatro a ñ o s . Sin embargo, la C o n s t i t u c i ó n de 1819 — p r o d u c t o del Congreso d e s p u é s de un p e r í o d o de ausencia, con plena libertad de nombramiento y
de Angostura— c o n s a g r ó la i n s t i t u c i ó n del Presidente de la R e p ú b l i c a por r e m o c i ó n de todos los funcionarios de la A d m i n i s t r a c i ó n P ú b l i c a , no sujeto a
cuatro a ñ o s , con posibilidad de reelección por una vez. Este Congreso incluso control alguno de legalidad sobre las decisiones de la A d m i n i s t r a c i ó n P ú b l i c a ,
rechazó la propuesta de B o l í v a r consistente en establecer la presidencia vitalicia respaldado por la t r a d i c i ó n del ejercicio unipersonal de las funciones presiden-
s e g ú n el modelo de la m o n a r q u í a b r i t á n i c a . ciales que establecieron los grandes Presidentes de la é p o c a , y con control
E n P e r ú , la primera C o n s t i t u c i ó n (1823) c o n s a g r ó la p r i m a c í a del parla- efectivo del sistema electoral, a s u m i ó cada vez mayor n ú m e r o de funciones"
mento, limitando las facultades presidenciales. Sin embargo, ya el texto de 1828 ( G u r i é r r e z , 1983, p. 25). Las tendencias insinuadas en las primeras Constitu-
estableció un poder, presidencial fuerte con amplios poderes (Pareja Paz- ciones con r e l a c i ó n a la p r i m a c í a del Ejecutivo presidencial se acentuaron
Rol d á n^l.9-5 4,-p.-23jK duranre el Transcurso del siglo X I X y constituyeron una de las bases institucio-
La j j e r s o n a l i z a c i ó r i j e l poder tampoco fue republicana desde un comienzo. nales m á s firmes en el siglo X X .
Es sabidoque los~prTmeros esbozos de independencia tuvieron lugar en nombre Por una parte, institucionalmejTtej^s^jprodu^
de la m o n a r q u í a y del Rey Fernando V I I , lo que, por razones de c o n v i c c i ó n o sistema norteamericano rjtárñpoco desde el punto de vista del sistema de
de táctica, fue a t e n u á n d o s e en los primeros a ñ o s de la segunda d é c a d a del siglo partidos), especialmente debido a la amplia facultad legislativa del Presidente.
X I X . Sin embargo, en Argentina, por ejemplo, toda la primera d i s c u s i ó n Es usual el reconocimiento del derecho a veto, que el parlamento sólo p o d í a
constitucional durante el Congreso de T u c u m á n (1816 1818) fue dominadaT enfrentar exitosamente con m a y o r í a s tan altas que el p o d e r í o del Presidente
por la idea de la m o n a r q u í a constitucional (pensada para toda S u d a m é r i c a ) . sobre los partidos (sobre el suyo, por lo menos) las c o n v e r t í a en imposibles de
C o m o se expresa en u n estudio: "Todos los hombres del Congreso de ser alcanzadas. Por otra parte, se e s t a b l e c i ó la p r á c t i c a de la iniciativa legal del
T u c u m á n , salvo una o dos excepciones, eran de ideas m o n á r q u i c a s " ( G a n d í a , Presidente, en algunas materias con carácter exclusivo (presupuesto, impues-
1973, p> 400). /- -N. tos). Por ú l t i m o , la responsabilidad p o l í t i c a del Presidente y de sus ministros
U n caso ilustr>«vo"dc la p r i m a c í a presidencial es el^ejCJúlfeí s e g ú n el texto ante el parlamenro era teórica en los casos en los que se e s t a b l e c í a . La i n i c i a c i ó n
constitucional d / l f ^ ^ É n un comentario de la é p o c a del diario El Araucano, del juicio p o l í t i c o r e q u e r í a (o requiere) t a m b i é n de m a y o r í a s m u y calificadas.
^se ofrecía una v i s i ó n de las facultades que r e c i b í a el Presidente (Tagle, 1982, p. Los poderes del Presidente frente a los parlamentos aumentaron con el
19): " N o m b r a r y remover a su voluntad a los ministros de despacho, consejeros extendido bicameralismo. La distinta i n t e g r a c i ó n de las dos c á m a r a s produjo
de Estado, intendentes y gobernadores, velar por la pronta y cumplida dos tipos de ventajas para e| Presidente. Por una parte, hizo m á s complejo el
a d m i n i s t r a c i ó n de justicia y por la conducta ministerial de los jueces; ejercer el proceso legislativo mismo y el consiguiente mayor espacio para el juego p o l í t i c o
patronato eclesiástico; oponerel veto absoluto de ley aprobado por el Congreso, del Ejecutivo, y por la otra, a u m e n t ó la posibilidad de mayor control, por parte
en cuyo caso no p o d r á proponerse de nuevo hasta pasado u n a ñ o , y declarar el del Presidente, de una de las dos c á m a r a s , tanto por el sistema de partidos como
estado de sitio en uno o varios puntos de la R e p ú b l i c a en caso de ataque ex tenor, por el sistema electoral que las elegía. E n una época de " p o l í t i c a de notables",
con acuerdo del Consejo de Estado, y por un determinado tiempo. E n caso de los miembros del Congreso, especialmente los senadores, eran en la p r á c t i c a los
c o n m o c i ó n interior, necesita de un acuerdo del Congreso, pero si éste no se electores presidenciales y el Presidenre su gran protector electoral.
hallare reunido, p o d r á decretar el estado d é sitio por u n tiempo determinado M a s q u e un sistema de "contrapesos", la relación entre el poder ejecutivo
con acuerdo del Consejo de Estado". Esta ú l t i m a facultad estaba otorgada, de y el legislativo se c7mwrrI5~errim^ de "mutuo b l o q u e ó " :
hecho, por nueve meses del a ñ o , ya que las sesiones ordinarias del Congreso se a) A u n cuando el Presidente tiene ractjTtad de iniciativa legislativa, la
desarrollaban d e s d e - e l ^ ° de j u n i o hasta el I de septiembre.
o
a p r o b a c i ó n de leyes sobre determinadas materias requiere de m a y o r í a s califica-
El caso de Colombia es otra evidencia de la d o m i n a c i ó n presidencialista. La das.
 120 O Dirtet Nohlen I Alaría Fernández El presidencialismo Litinoamericano: evolución y perspectivas O 121

b) Si el parlamento no aprueba la totalidad, o parte de u n proyecto de ley p r á c t i c a la diferencia se hace m u y notoria por la existencia de un iservicio civil
y lo devuelve al Presidente, éste tiene capacidad de veto (en algunos casos total m á s o menos a u t ó n o m o en un caso y, en el otro, por la dependencia casi
y/o parcial). La insistencia por parte del parlamento de contar con una m a y o r í a completa de la Carrera administrativa respecto del poder p o l í t i c o . Por la v í a del
calificada mayor que la que a d o p t ó los acuerdos en el t r á m i t e antetior. c l i e n t é l i s m o tanto partidario como social o regional, en A m é r i c a Latina el poder
c) La t r a m i t a c i ó n de u n proyecto de ley termina muchas veces en una b u r o c r á t i c o depende del Ejecutivq en la m a y o r í a de los casos, con todas las
d e f o r m a c i ó n completa del texto (y de la i n t e n c i ó n ) original y, en todos los casos, consecuencias negativas que ello tierte para la funcionalidad del gobierno. Sin
consume un tiempo considerable. embargo, la t e n t a c i ó n de control del poder estatal es, a m e n u d o , mayor que la
d) E n sistemas multipartidistas y de elecciones no s i m u l t á n e a s , la relación necesidad de la eficiencia estatal. •
entre poder ejecutivo y legislativo se hace m á s compleja. E l m u t u o bloqueo sólo La tendencia general de las reformas acaecidas en este siglo, especialmente
puede superarse con compromisos y consensos m u y excepcionales en la a partit de los a ñ o s treinta, fortaleció el poder presidencial, aun cuando no
p r á c t i c a p o l í t i c a latinoamericana. L o habitual es una convivencia entre ó r g a n o s expresamente a través del aumento de las competencias frente a los otros
que desarrollan políticas a u t ó n o m a s : el Ejecutivo hace u s ó permanente de los poderes del Estado. Por el contrario, institucionalmente, el autoritarismo
decretos y el parlamento sirve para el logro de metas electorales de los presidencialista del siglo XLX se h a b í a moderado, a través del mayor poder del
parlamentarios. parlamento, de los partidos y del sufragio, los que j u n t o a mayores resguardos
e) E n sistemas bipartidistas y de elecciones s i m u l t á n e a s la r e l a c i ó n es para las g a r a n t í a s y defechos fundamentales, restringieron, por ejemplo, el
obviamente m á s fluida. Sin embargo, persisten problemas como la r e l a c i ó n del poder presidencial en los estados de emergencia o de e x c e p c i ó n constitucional.
Presidente con las corrientes o fracciones de su partido, y con las dificultades Sin embatgo, el poder presidencial se a m p l i ó a través de las facultades para
que un marco polarizado ofrece para lograr votos de la o p o s i c i ó n en los casos dirigir el desarrollo e c o n ó m i c o , que pasó aser la mayor actividad de los Estados
de m a y o t í a calificada; latinoamericanos especialmente d e s p u é s de la ctisis de 1929-1930. Estas
Respecto al ¡soder judiciali el status institucional del Presidente es m u y facultades ampliaron la esfera presidencial a la p o l í t i c a fiscal, las obras p ú b l i c a s ,
distinto entre Estados u ñ i d o s y A m é r i c a Latina. Mientras en el sistema las p o l í t i c a s sociales, las empresas p ú b l i c a s y la p l a n i f i c a c i ó n . E l enorme
' norteamerieanc»-e*Í5teiiTiaTtrayoranConomto de los jueces por crecimiento del poder del Estado en la esfera del desarrollo fue, entonces,
la v í a electoral.(a e x c e p c i ó n de los tribunales superiores donde intervienen el equivalente al crecimiento del poder del Ejecutivo.
Ejecutivo y el Congreso), en A m é r i c a Latina es corriente la facultad del En esta é p o c a se produjo un hecho p a r a d ó j i c o . T o d o s los países del
Presidente para nombrar a los jueces'superiores y éstos a los inferiores, aunque continente atravesaron numerosas y, en parre, profundas alteraciones p o l í t i c a s .
el nombramiento presidencial tiene lugar sobre una p r o p o s i c i ó n de los mismos Sin embargo, la i n s t i t u c i ó n presidencial p e r m a n e c i ó inalterable (a e x c e p c i ó n
jueces. Pero m á s importante a ú n que la facultad de nombramiento es la del sistema colegiado uruguayo entre 1952 y 1966), sirviendo de base a las m á s
diferencia entre el presidencialismo de ambas partes del hemisferio con r e l a c i ó n diversas orientaciones de gobierno. S ó l o en los años ochenta, especialmente en
a las competencias de la judicatura en el proceso p o l í t i c o . Mientras en Estados el marco de procesos de reforma p o l í t i c a posautoritarios, se e n t r ó en una fase
Unidos la Suprema Corte ejerce "de oficio" el control de constitucionalidad de de d i s c u s i ó n a fondo acerca de Cambios en el presidencialismo, ranto desde el
las leyes con la facultad de declarar, la incohstitucionalidad de una ley y de punto de vista de las relaciones con el parlamento como especialmente por la
obligar al Ejecutivo y a los otros poderes del Estado a c u m p l i r con su r e s o l u c i ó n , p r e s i ó n de una mayor d e s c e n t t a l i z a c i ó n . La m a y o r í a de estas propuestas, sin
en A m é r i c a L a t i n a es m á s c o m ú n la llamada " i n a p l i c a b i l i d a d " por embargo, no han sido llevadas efectivamente a la p r á c t i c a (ver N o h l e n , 1991).
incpnstitucionalidad, o la d e c l a r a c i ó n de inconstitucionalidad previo juicio.
A d e m á s , la Suprema Corte norteamericana tiene u n rol activo en el sistema El centralismo presidencialista^/'
p o l í t i c o a través de su i n t e r v e n c i ó n en el juicio posible de seguir al Ejecutivo
(caso Watetgate). E n A m é r i c a Latina usualmente esa facultad sólo se hace Nada refleja mejor esta otra especificidad institucional del presidencialis-
efectiva una vez que se ha c u m p l i d o con una m u y complicada d e c l a r a c i ó n de mo latinoamericano que la e x p r e s i ó n " s u c u r s a l i z a c i ó n " de las provincias,
desafuero por el Congreso. referida al federalismo argentino. E l argentino es uno de los escasos ejemplos
U n ú l t i m o aspecto específico del presidencialismo latinoamericano en el de sistema federal en el continente y en él se puede observar la atenuada o sui
plano institucional es su poder sobre la burocracia. Visto en teoría, para generis v e r s i ó n de la d i v i s i ó n vertical del poder en el presidencialismo latino-
nombrar los empleados altos en la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , es tan poderoso el americano. La t e n s i ó n entre Buenos Aires y el interior d o m i n ó los primeros 70
Presidente en Estados Unidos como en A m é t i c a Latina. Sin embatgo, en la a ñ o s de la R e p ú b l i c a Argentina, de los cuales es el ú l t i m o tercio el decisivo para
 Z.1 O Dieter Nohlen I Mario Fernández El presidencialismo latinoamericano: evolución y perspectivas • I 23

estructurar la fisonomía definitiva del Estado. La letra d é la C o n s t i t u c i ó n d e % E n M é x i c o el sistema federal se aleja mucho del modelo puro y del e m p í r i c o
1853 establece el sistema federal. Pero el triunfo de Buenos Aires sobre la norteamericano. E l ejemplo norteamericano fue una referencia "aceptable"
C o n f e d e r a c i ó n en 1861 consagra la h e g e m o n í a sobre las otras provincias. E n para conciliar s i m u l t á n e a m e n t e los intereses de republicanos y centralistas, de
1880, sin embargo, fue el interior el que impuso su fuerza a través de la conservadores y liberales, de diversas tradiciones locales y regionales y los
candidatura presidencial de Roca representando a la "Liga". Este p é n d u l o , sin intereses de caudillismos m u y arraigados y poderosos (Mols, 1981, p. 3 6 5 ) . En
embargo, t r a n s c u r r i ó en medio de dos procesos inalterables y continuos: la la p r á c t i c a , el poder estatal está m u y controlado por el poder central, por el
e s t r u c t u r a c i ó n del Estado argentino y la c e n t r a l i z a c i ó n del poder p o l í t i c o en el poder presidencial. En M é x i c o el Presidente tiene nada menos que facultad
Presidente. C o m o anota Botana (1977, p. 106): " D u r a n t e los veinte a ñ o s que para deponer al gobernador, tanto a través de la "solicitud de licencia" c o m o por
transcurrieron entre la reforma constitucional de 1860 y la primera presidencia el medio m á s directo de la "desapaticióri de poderes". La S e c r e t a r í a de
de Roca, el gobernador de l a provincia t e n í a poder de veto en la e l e c c i ó n G o b e r n a c i ó n y la S e c r e t a r í a de la Presidencia tienen competencias directas en
ptesidencial. A partir del ochenta, el gobernador p e r d i ó estatura p o l í t i c a y, de la s u p e r v i s i ó n de las gobernaciones. Estos mecanismos, por cierro, deben ser
a l g ú n m o d o , c o m e n z ó a obrar como agente del Presidente para realizar su considerados no sólo en el estticto sentido institucional, sino vinculados al
c o n c e p c i ó n positiva de gobierno": E l derecho a i n t e r v e n c i ó n del poder central específico sistema de partidos mexicanos y a la c o n s t i t u c i ó n de su sistema de
en las provincias, establecido en 1853, ha sido usado invariablemente con las gobierno, cuyos problemas se abordan en otra parte de este trabajo.
m á s variadas razones hasta las é p o c a s recientes. Es apenas hoy, gracias al proceso El caso de Brasil es m u y distinto al de los procesos seguidos por las antiguas
de r e d e m o c r a t i z a c i ó n y a los cambios en el sistema de partidas, cuando se colonias e s p a ñ o l a s . Por una-parte, la m o n a r q u í a , que rigió la mayor parre del
observa u n mayor equilibrio p o l í t i c o entre Buenos Aires y el resto de p a í s . siglo X I X , i m p i d i ó la f o r m a c i ó n de la t r a d i c i ó n presidencialista. Por otra parte,
El caso argentino, entonces, es el de u n federalisjng^e^jiatu.calizado-o desde los inicios de la " R e p ú b l i c a vieja" (1889), el poder presidencial fue
deteriorado, si se tiene en mente que el modelo de sus autores, con toda su dominado por los gobernadores de los estados federados m á s importantes, Sao
relatividad, era el norteamericano. Y ese d e t e r i o r ó , entre otras causas, se debe Paulo y Minas Gerais. Se encuentra a q u í la fuente del "coronelismo", pero
precisamenre al peso de la variable presidencialismo o centralizadora. R e f i r i é n - t a m b i é n de un federalismo m á s a u t é n t i c o que en los otros casos de A m é r i c a
dose a ese proceso de deterioro federal Juan Carlos Aguila (1986, p. 122) Latina. Pero, s i m u l t á n e a m e n t e , este federalismo está centrado en el poder de la
sostiene: "...sabemos que las causas son varias y m u y variadas: algunas emergen Presidencia. El dilema institucional brasileño no se ha situado en el Estado
de deficiencias de la misma normatividad constitucional, otras de la inevitable federal frente a los estados federados, sino entre un "hiperpresidencialismo,
c o n c e n t r a c i ó n del poder en el Estado central (nacional); otras, de la a s u n c i ó n virrualmcntc cesarismo, venus una c o n c e p c i ó n m á s t í p i c a m e n t e parlamenta-
(arbitraria) por parte del poder ejecutivo nacional de instrumentos Tributarios ria» (Lamounier, 1987, p. 48; y el mismo autor en N o h l e n / F e r n á n d e z , 1 991
y de a d m i n i s t r a c i ó n de los recursos naturales que pertenecen a las provincias". y en N o h l e n , 1991). E n la p r á c t i c a , este dilema se ha resuelto siempre en la
A pesar de que el sistema federal no fue incorporado en la m a y o r í a de los primera d i r e c c i ó n (con la e x c e p c i ó n del intento parlamentario de Goulart)
países latinoamericanos, fue considerado como una seria alternativa de forma hasta la recienre Asamblea Consriruyente, cuya c o m i s i ó n respectiva propuso,
de Estado en casi todos los debates institucionales en el inicio de la c o n s t r u c c i ó n sin prosperar en plenaria, el establecimiento de una f ó r m u l a parlamentaria.
de los Estados, como lo s e ñ a l a G a r c í a Laguardia (1987, p. 29): " E n los nuevos > La f ó r m u l a federal, por lo tanto, que fue el supuesto de la c o n s t r u c c i ó n
organismos de gobierno, especialmente en los congresos constituyentes que se presidencial en Estados Unidos, tuyo m u y poco eco concreto en A m é r i c a
integran pata organizar los nuevos p a í s e s , la gran c u e s t i ó n que e n f r e n t ó a Latina. En la m a y o r í a de los países no se e s t a b l e c i ó y en aquellos donde las
progresistas y conservadores fue la d e c i s i ó n por el federalismo". Aparte de instituciones lo consagraron, ha tenido una a p l i c a c i ó n m u y cercana a las formas
A r g e n t i n a , Brasil, M é x i c o y Venezuela, cuyas formas de Estado son unitarias. Para los efectos de nuestto tema, en A m é r i c a L a t i n a d federalismo no
normarivamente federales, hubo ensayos federales en Chile (1826J, en C o l o m - ha sido, como en Estados Unidos, un contrapeso del presidencialismo. C o m o
bia y en C e n t r o a m é r i c a antes de su s e g m e n t a c i ó n . Los federalismos existentes, confirma Diego V a l a d é s (1986, p. 56), " n i la o r g a n i z a c i ó n federal ni la unitaria
sin embargo, tienen muchas diferencias con el modelo norteamericano. E n ello tuvieron consecuencias distintas en lo concerniente al ejercicio del poder
" m á s parece que los estados (o provincias para el caso argenrino), tienen las presidencial". Por otra parte, si el poder presidencial ha tenido mayor espacio
attibuciones que les delega la F e d e r a c i ó n y no, como en Esrados U n i d o s , que para ampliarse en la forma de Estado unitaria, esto no significa que en tales
la U n i ó n tiene ú n i c a m e n t e los poderes e x p l í c i t a o i m p l í c i t a m e n t e (inherent situaciones el problema Territorial no haya tenido importancia en la f o r m a c i ó n
powers) delegados por los estados a los ó r g a n o s federales de la C o n s t i t u c i ó n " del Estado y la c o n s t r u c c i ó n de los sistemas p o l í t i c o s .
(Piza, 1987, p. 7 0 ) . .
El caso de Chile, un Estado unitario s e g ú n el modelo c l á s i c o , t a m b i é n
 124 • Dicter Nohlen IMario Fernández El presidencialismo latinoamericano: evolución y perspectivas • 1 25

e x h i b i ó en los primeros a ñ o s de su c o n s t r u c c i ó n la misma tensión espacial, aun pero, s i m u l t á n e a m e n t e , el carácter t e c n o c r á t i c o asumido por el proceso
cuando en dimensiones m á s acotadas. U n a de las "lecturas" de la C o n s t i t u c i ó n s o c i o e c o n ó m i c o a g r e g ó un ingrediente m u y d i n á m i c o de m o d e r n i z a c i ó n ,
de 1833 consiste'en entendetla como un compromiso entre Santiago (la especialmente en los servicios sociales. Se produjo entonces una s i t u a c i ó n
o l i g a t q u í a del Valle Central) y C o n c e p c i ó n (la clase militar). Los dos primeros p a r a d ó j i c a : por una parte, un inctememo de la c e n t r a l i z a c i ó n p o l í t i c a (militar)
presidentes (con períodos decenales) Prieto y Bulnes, eran generales de C o n - y, por la otra, una d e s c e n t r a l i z a c i ó n , tanto regional como local, funcional
c e p c i ó n y gobernaron sin mayores conflictos. S ó l o cuando se e l i g i ó un ( t e c n o c r á t i c a ) . El casó de Chile es el m á s ilustrativo de esta tendencia.
presidente santiaguino ( M o n t t ) tienen lugar las primeras amenazas serias a la Los esfuerzos desceturalizadores en ios procesos d e m o c r á t i c o s y en los
estabilidad institucional, justamente desde C o n c e p c i ó n . d e m o c r a t i z a d o r e s (transiciones) no pueden ser considerados c o m o
Si tomamos dos casos de formas de Estado opuestas y con procesos políticos antipresidenciales o ajenos al papel presidencial. Lo cierto es que han sido
relativamente comparables — A r g e n t i n a y C h i l e — se observa la relevancia de impulsados desde la Presidencia, especialmente mediante dos v í a s :
la constante presidencialista. T o d a la pugna argentina se centra en la elección a) La p l a n i f i c a c i ó n social: las p o l í t i c a s de desarrollo social en un marco de
presidencial, no sólo desde el aspecto electoral estricto —el problema de las aumento de la pobreza y de l i m i t a c i ó n de recursos sólo han podido ser
candidaturas-— sino t a m b i é n a partir de la filosofía sustentadora de la ejecutadas con una r e e s t r u c t u t a c i ó n espacial de los servicios estatales, especial-
institucionalidad. La estabilidad p o l í t i c a d e p e n d í a de la sucesión presidencial, mente de salud, e d u c a c i ó n y vivienda. Esta tendencia es p o l í t i c a m e n t e neutra,
en la que se centraba la " u n i f i c a c i ó n de poderes" y c o n c e n t r a c i ó n del control a p l i c á n d o s e a partir de los a ñ o s ochenta en todos los países de la r e g i ó n .
nacional. Estas, s e g ú n el "padte fundador" Alberdi, serían condiciones de la b) La capacidad ejecutora (gerencia!) del sector p ú b l i c o : el aumento de la
efectividad del gobierno, que sería a su vez anterior a su l i m i t a c i ó n y a su actividad estatal en el desarrollo s o c i o e c o n ó m i c o a partir de 1930 produjo la
d e m o c r a t i z a c i ó n (Botana, 1977, p. 60). Por lo tanto, independientemente de c r e a c i ó n de un enorme aparato b u r o c r á t i c o , tanto en el gobierno central como
lo que haya predominado, Buenos Aires o las provincias, el nudo del poder en en las entidades descenttalizadasy a u t ó n o m a s . Este apatato llegó a ser inmanejable
Argentina se c e n t r ó en la Presidencia. En Chile o c u r r i ó lo mismo. El acuerdo y un o b s t á c u l o en sí mismo pata afrontar los problemas del desarrollo en las
entre las regiones para centralizar el poder t e r m i n ó siendo la c o n s a g r a c i ó n del ú l t i m a s d é c a d a s . Las dificultades c r ó n i c a s para disminuir el t a m a ñ o del Estado
poder presidencial, que desde la esfera de sus attibuciones p o l í t i c o - a d m i n i s t r a - (amenazas de desempleo masivo, resultados del clientelismo, etc.) obligan a
tivas se e n c o n t r ó facultado para nombrar a los intendentes y gobernadores. buscar f ó r m u l a s para distribuido. El mismo t a m a ñ o fue reestructurado con
C o m o visión de conjunto d é la región se puede afirmar que en el curso de criterios funcionales, lo cual necesariamente d e b i ó incluir componentes des-
esre siglo no ha sido posible limitar o equilibrar el poder presidencial, desde las centralizados.
regiones o desde las municipalidades. Especialmente en los ú l t i m o s veinte a ñ o s , Ensuma, en el ú l t i m o mediosiglo, el presidencialismo ha sido determinado
gran parte de la d i s c u s i ó n sobre las reformas políticas ha estado centrada en este en su poder m á s por el curso del desarrollo s o c i o e c o n ó m i c o q ue po r los procesos
punto, pero los avances concretos han sido e s c a s í s i m o s . Q u i z á s en Brasil el institucionales ( N o h l e n / F e r n á n d e z , 1988a). Estos han sido m á s bien conse-
proceso democratizador ha significado un aumento real de la esfera estadual cuencia de a q u é l . E n las ú l t i m a s dos d é c a d a s , sin embargo, el Estado ha
—dentro de un sistema federal m á s desarrollado que en Argentina, M é x i c o y procedido a " d e s j n o j u a j i e l aparato estructurado desde 1 930 y en ese proceso
Venezuela— tanto como del podet local a través de las atribuciones de ios el poder presidencial ha sufrido un cambio de rol. Sin embargo, determinar
prefectos. Por otraparte, las presiones por la descentralización, la r e g i o n a l i z a c i ó n c u á n t o m á s fuertdo m á s débil es el poder presidencial al cabo de esta nueva fase
y la d e s c o n c e n t r a c i ó n en Estados unitarios ha sido infructuosa en el terreno de es un problema hue requiere de verificación e m p í r i c a rigurosa y de una
la realidad p o l í t i c a , aunque con avances formales en el á m b i t o d é l a l e g i s l a c i ó n . perspectiva temporal de la cual a ú n no se dispone.
E n C o l o m b i a o en P e r ú los gobiernos locales han sido dotados de a l g ú n grado
de a u t o n o m í a , lo mismo que en Chile. Sin embargo, otros elementos del
sistema p o l í t i c o , como el sistema de partidos o, como en el caso de Chile, la
naturaleza del r é g i m e n p o l í t i c o , son los que influyen para que la normativa
tenga una a p l i c a c i ó n m u y limitada.
El centralismo presidencial tuvo una nueva expresión con los r e g í m e n e s
autoritarios militares de los a ñ o s 1960 y 1970, llamados t a m b i é n " b u r o c r á t i c o -
autoritarios". La d o m i n a c i ó n militar fortaleció la dependencia p o l í t i c o - a d m i -
nistrativa de las regiones y las municipalidades respecto al gobierno central