GESTIÓN DE LA

DIVERSIDAD EN LA
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Servicios públicos
inclusivos y antirracistas

«Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública». Un proyecto de la Unión

General de Trabajadores (UGT), con la financiación del Ministerio de Inclusión Seguridad Social y
Migraciones (MISSMI) y la cofinanciación del Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI)
CUADERNO 3
CONTENIDO
Propuestas para una
práctica profesional
inclusiva e igualitaria.
Servicios Públicos
inclusivos y antirracistas
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3 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

PARA EMPEZAR A «Para derrotar al racismo tenemos que acabar con las po-
líticas públicas y las actitudes privadas que lo perpetúan».
PENSAR...
Ban Ki-Moon, Mensaje para el Día Internacional contra
el Racismo, 2012

«Todos estamos tentados por el racismo. En todos no-

sotros, hay un campo de cultivo preparado para recibir
y germinar su semilla en el preciso momento en el que
bajamos la guardia».

Albert Memmi

«El individuo y la sociedad tienen que tomar conciencia

de su racismo larvado. En este sentido, sin el conflicto y
la intervención social para enfrentarlo, probablemente,
será difícil mover estas actitudes sociales».

J. W. Berry

«Corresponde a los poderes públicos promover las con-

diciones para que la libertad y la igualdad del individuo
y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas;
remover los obstáculos que impidan o dificulten su pleni-
tud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en
la vida política, económica, cultural y social».

Artículo 9.2, Constitución española

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1. EL ESTADO DE Tras el análisis de conceptos básicos para entender el

problema de la discriminación y el racismo, y analizar qué
BIENESTAR Y LOS
está ocurriendo, a través de la investigación social y de
SERVICIOS PÚBLICOS los datos aportados por instituciones y organismos, nos
COMO DERECHOS planteamos en este Cuaderno quizá lo más difícil: gene-
DE TODA LA rar una reflexión personal y también institucional y mar-
CIUDADANÍA car las prioridades o retos sobre qué hacer y hacía donde
deberíamos caminar para implementar un modo de inter-
vención verdaderamente antirracista desde los Servicios
Públicos.

Recordemos que el racismo tiene tres dimensiones: acti-

tudinal (prejuicios, creencias, y en general las orientacio-
nes previas a la acción); práctica (discriminaciones, segre-
gación, violencias, persecución, explotación, exclusión,
etc.) y, ideológica (teorías, doctrinas, visiones del mun-
do). Siguiendo estas tres dimensiones iremos desgranan-
do qué podemos hacer para desterrar aquellas creencias
y prejuicios que tenemos y, a nivel de práctica, cómo de-
bería cambiar la intervención o práctica profesional y las
políticas públicas, y, por último, qué hacer para desmon-
tar los discursos e ideas que sustentan el racismo y cual-
quier forma de discriminación.

Pero es necesario, como ya hemos venido haciendo, ha-

cer este proceso desde un análisis del contexto, y como
empleados y empleadas de la función pública, es funda-
mental, hacerlo desde un análisis del del Estado de Bien-
estar y su relación con los servicios públicos y los dere-
chos de la ciudadanía.

La realidad, y más si cabe tras la crisis sociosanitaria pro-

ducida por el Covid-19, deja poca duda sobre la necesi-
dad de unos servicios públicos (y políticas públicas a tra-
vés de ellos) fortalecidos y de calidad y su impacto en el
bienestar de la ciudadanía. Y esto es así, porque las fun-

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5 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

ciones principales que tienen y dan sentido a los servicios

públicos son, en primer lugar, la búsqueda del equilibrio
y redistribución de la riqueza entre los distintos grupos
sociales, y, en segundo lugar, y no menos importante, es
la corrección de los de fallos provocados por la economía
de mercado o neoliberalismo1, entre ellos, la tendencia a
la concentración de la riqueza o el capital. Todo ello, en
un contexto histórico influido por la creciente globaliza-
ción económica, el incremento de los flujos migratorios,
las transacciones de capital y movimientos financieros,
entre otros fenómenos actuales.

El Estado de bienestar y las ¿Pero que entendemos por estado de bienestar o estado
políticas sociales pueden y proveedor y cuál es su relación con los servicios públicos?
deben procurar una mayor El Estado de bienestar se ha definido como el conjunto
nivelación de recursos entre de instituciones públicas proveedoras de servicios socia-
las clases y promover la les, dirigidas a mejorar las condiciones de vida y a promo-
igualdad de oportunidades, cionar la igualdad de oportunidades de la ciudadanía2. Ya
es decir, hacer posible Thomas Henry Marshall3, en 1950, observaba como cru-
que, al margen de las cial para la ciudadanía el desarrollo de la protección del
diferencias de clase, edad, Estado a través de políticas públicas sociales, las cuales
etnia, género, etc., los representan la manifestación tangible de la existencia de
ciudadanos y ciudadanas una comunidad política democrática, formada por ciuda-
tengan los mismos danos libres y solidarios entre sí. De Val (2002) apuntaba
derechos y posibilidades las razones de la necesidad del sector público en las socie-
para desarrollar sus dades de nuestro entorno como las siguientes: el fracaso
potencialidades vitales. Eso del mercado cuando se trata de la provisión de servicios
es la justicia social o bienes que socialmente son necesarios, las imperfec-
ciones del mercado, el poder del mismo, los retrasos en

1. Servicio Público y Mercado, Volumen 1. Los fundamentos, Ed. Civitas, Ma-

drid 1998, p. 99 Y ss.
2. Moreno, L. Ciudadanía, desigualdad social y Estado del bienestar. Unidad
de Políticas Comparadas (CSIC) Documento de Trabajo 03-08. 2003.
3. Marshall escribió un ensayo fundamental sobre ciudadanía, titulado Ciu-
dadanía y clase social, publicado en 1950. En este Ensayo, T. H. Marshall,
analiza el desarrollo de la ciudadanía desde tres puntos de vista: desde el
desarrollo de los derechos civiles, derechos políticos y derechos sociales.

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la respuesta del mercado a las condiciones cambiantes,

las externalidades, la cuestión de la confianza allí don-
de bienes y consumidores son sensibles y vulnerables, la
equidad y distribución de los recursos…

El Estado de bienestar y las políticas sociales desarro-

lladas a través de los servicios públicos, hacen posible
el desarrollo social y posibilitan comunidades más co-
hesionadas. Si bien, como vemos no evitan la reproduc-
ción de la desigualdad social (economía neoliberal) sí
pueden y deben procurar una mayor nivelación de re-
cursos entre las clases y promover la igualdad de opor-
tunidades, es decir, hacer posible que, al margen de las
diferencias de clase, edad, etnia, género, etc., los ciuda-
danos y ciudadanas tengan los mismos derechos y po-
sibilidades para desarrollar sus potencialidades vitales.
Eso es la justicia social.

Por tanto, el Estado del bienestar es el conjunto de ins-

tituciones estatales públicas, proveedoras de políticas
sociales dirigidas a la mejora de las condiciones de vida,
a facilitar la integración de clases y grupos sociales, ni-
velando e igualando –aunque no homogeneizando– sus
recursos materiales y oportunidades. La igualdad de de-
rechos ciudadanos, y en especial de aquellos que ata-
ñen directamente al bienestar básico de las personas
(educación, sanidad, servicios sociales, pensiones…), ha
hecho soportables las desigualdades de riqueza genera-
das por el sistema capitalista, y ha atenuado los conflic-
tos sociales que intrínsecamente conllevan.

Otra vez se hace importante, conocer y comprender

cómo se fue gestando y desarrollando esta protección
de los estados hasta nuestros días. El Estado de bienes-
tar se ha ido implantado de acuerdo con las capacidades
económicas de los distintos países, pero también, su de-

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sarrollo y nivel de cobertura de las necesidades de la

ciudadanía ha dependido, en gran medida, de la concep-
ción política de los gobiernos, tendientes a desarrollar-
lo o a reducirlo en favor de la cobertura de necesidades
de la población por la economía de mercado. Es decir, en
qué medida se entiende que el Estado debe dar mayor o
menor cobertura a las necesidades de sus ciudadanos y
ciudadanas; o, por el contrario, considera que debe ser
la ciudadanía la que debe proveerse (en mayor o menor
grado) a través de la compra de servicios, lo que enton-
ces estará condicionado siempre a la capacidad econó-
mica de que dispongan.

Para la mayoría de historiadores, es a partir de 1834, de la

New Poor Law en el Reino Unido, cuando se inicia la cons-
trucción de los sistemas contemporáneos del bienestar.
La legislación británica estructuró un sistema de ayuda
para los pobres, que hasta entonces habían estado en
manos de la caridad de iglesias e instituciones benéficas.
Entre otras finalidades se pretendía establecer un marco
jurídico estable y funcional que beneficiara a los trabaja-
dores más necesitados, y sus familias.

En esa evolución, en 1883, se crean en Alemania los pri-

meros programas estatales de previsión social, que se-
rán, con el tiempo, la base de los sistemas de seguridad
social actuales, siempre con un carácter contributivo, es
decir, sostenido con las aportaciones de los trabajadores
en su vida laboral. Este hecho supuso un gran cambio
para los trabajadores y trabajadoras, puesto que pasaron
a ser meros «usuarios» de beneficencia (cuando perdían
el empleo o enfermaban o simplemente llegaban a la ve-
jez) a ser sujetos de derechos y obligaciones.

Este modelo se fue ampliando a otros países europeos

como resultado, no debemos obviarlo, de diversas movi-

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El Estado de bienestar lizaciones populares, propuestas intelectuales y negocia-

es, por tanto, una ciones de clase. Así en su inicio, la motivación fundamen-
invención europea, tal de la política alemana para crear este primer sistema
cuya característica de protección social fue la neutralización política de las
institucional más notable organizaciones emergentes de trabajadores, los sindica-
es el establecimiento, vía tos; pero a la vez, el seguro social supuso la eliminación
contributiva o fiscal general de incertidumbres para la clase trabajadora y, por tanto,
(impuestos) de mecanismos supuso lograr un mayor bienestar. El origen histórico de
obligatorios de solidaridad la seguridad social indica, por tanto, una conjunción de
entre la ciudadanía intereses diversos, tales como los relativos a la estabili-
dad política por parte de gobernantes y líderes sociales y
económicos, y a la satisfacción de las demandas popula-
res de justicia y protección social.

Como vemos el Estado de bienestar es, por tanto, una

invención europea, cuya característica institucional más
notable es el establecimiento (vía contributiva o fiscal
general –impuestos–) de mecanismos obligatorios de so-
lidaridad entre la ciudadanía. A finales de la década de
1920 habían sido introducidos programas de seguros de
enfermedad en 22 países europeos.

En el periodo de entreguerras, la Organización Interna-

cional del Trabajo (OIT) subrayó la importante capaci-
dad de legitimación social de los programas de seguros,
como los relativos a la enfermedad, la incapacidad labo-
ral, el desempleo o las pensiones de vejez.

El Informe Beveridge, publicado en el Reino Unido en

1941, proclamó el principio de cobertura universal de
la seguridad social para toda la ciudadanía y a partir de
aquí, a través de diversas políticas públicas, se ha ido
ampliando la cobertura a las distintas necesidades que
presentaba y que debían ser atendidas –maternidad,
discapacidad, carencia de vivienda, educación, salud, in-
serción laboral, etc–.

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9 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

Las necesidades de la población han ido cambiando con

los cambios demográficos, sociales y económicos que ex-
perimentaban los países. Un ejemplo de ello, es cómo, es-
pecialmente en el último periodo del siglo XX, el progre-
sivo envejecimiento de la población europea (descenso
de la natalidad y el incremento de la esperanza de vida
con la mejora de las condiciones y de salud) ha hecho ne-
cesario el diseño e implementación de políticas públicas
destinadas al cuidado y protección de las personas ma-
yores en situación de dependencia. Y también, cómo ya
hemos afirmado, no solo han ido cambiando las necesida-
des, sino la demanda de cobertura de estas.

Así la incorporación de las mujeres al trabajo remunera-

do, planteó, entre otras, una nueva necesidad, el cuidado
de los menores de 0 a 3 años (previa a la edad escolar)
esto supuso, y sigue haciéndolo todavía, un traspaso de
las labores de cuidado a otras mujeres del entorno fa-
miliar o la externalización del cuidado a través de otras
mujeres, pero también ha obligado a los estados al de-
sarrollo de políticas y servicios dirigidos a la primera in-
fancia, especialmente a partir de las reivindicaciones del
movimiento feminista.

Los primeros trabajos de investigación sobre la natura-

leza y desarrollo de los sistemas de protección social y
políticas sociales, englobados bajo el nombre de Estado
de bienestar, se centraban sobre todo en analizar com-
parativamente los niveles de gasto público, tratando de
medir lo que llamaban el «esfuerzo de bienestar» rea-
lizado por cada Estado. Dichos estudios se fueron gra-
dualmente ampliando para incluir análisis de resultados
y de impacto de dichos programas, es decir de eficacia
a la hora de dar cobertura a las necesidades que expe-
rimentaba la ciudadanía. En este sentido, la contribu-
ción de Esping-Andersen (1990) al conocimiento de los

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sistemas de protección social resultó clave al introducir

el concepto de «régimen de bienestar». En el trabajo de
este autor, dichos regímenes hacen referencia a la com-
binación de Estado, mercado y sociedad civil (familias,
redes no oficiales de solidaridad y tercer sector social)
a la hora de garantizar la cobertura de las necesidades
de los y las ciudadanas de una determinada sociedad.
Cada régimen de bienestar correspondería a una confi-
guración económico-industrial particular, así como a un
tipo de mercado laboral específico (Rhodes, 1996). En
su tipología, Esping-Andersen planteaba la existencia de
tres modelos ideales de régimen de bienestar (liberal,
conservador- corporativista y socialdemócrata), según su
mayor o menor grado de «desmercantilización», enten-
diendo por ello las posibilidades que cada régimen ofre-
ce a sus ciudadanos de subsistir con independencia del
mercado (comprar bienes y servicios a la iniciativa priva-
da o empresas).

El régimen de bienestar liberal (característico de los

países anglosajones) aspira a una mínima intervención
del Estado y se distingue por un papel central asignado
al mercado, tanto para obtener los recursos necesarios
para la subsistencia como para la provisión de presta-
ciones y servicios vinculados al bienestar. En este mo-
delo el Estado juega un papel residual, con beneficios
públicos relativamente modestos basados en estrictos
sistemas de comprobación de rentas. Es el claro ejem-
plo de EEUU, donde el nivel de cobertura por parte del
Estado es residual, prácticamente relegado a la bene-
ficencia. Por ello se identifica con un bajo nivel de des-
mercantilización.

El régimen conservador-corporativista, propio de los

países de la Europa central: Alemania, Bélgica, Francia,
etc. Se caracteriza por el establecimiento de sistemas

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de aseguramiento social vinculados a la participación

en el mercado de trabajo. Las contribuciones aportadas
por empresarios y trabajadores sirven para financiar los
sistemas de seguridad social que asignan prestaciones
proporcionales a los ingresos y estatus laboral de los tra-
bajadores. Se identifica con un nivel intermedio de des-
mercantilización.

El régimen de bienestar socialdemócrata, o tipo ideal

de régimen de bienestar por su nivel de cobertura y pro-
tección. Está especialmente implantado en los países del
norte de Europa y se caracteriza por el papel central asig-
nado al Estado para garantizar un alto nivel de protec-
ción social a sus ciudadanos y ciudadanas. En este mode-
lo, el papel del mercado resulta secundario (mayor nivel
de desmercantilización), ya que corresponde al Estado la
responsabilidad de tratar de alcanzar el pleno empleo,
así como de garantizar el mantenimiento de los ingresos
y calidad de vida para su ciudadanía.

La tipología descrita inicialmente por Esping-Andersen

debe complementarse con un cuarto modelo, conocido
como régimen o modelo de bienestar mediterráneo,
propio de los países del sur de Europa. Este modelo com-
bina la lógica del aseguramiento social, como en el mo-
delo conservador, para algunos programas (pensiones de
jubilación, prestaciones por desempleo), con políticas de
carácter universal como en el modelo socialdemócrata
para otros (sanidad, educación), pero además se caracte-
riza porque en él, el Estado juega un papel complementa-
rio al de las familias, que funcionan como elemento central
del orden social (Moreno, 2006; Ferrera, 1996).

El Estado de Bienestar español se identifica con este

cuarto modelo. Algunos autores en cambio, sostienen
que los países mediterráneos serían tan solo casos re-

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zagados de régimen de bienestar conservador-corpora-

tivista, caracterizados por un bajo nivel de protección
social y un rudimentario desarrollo institucional (Ka-
trougalos, 1996).

No vamos a entrar en este debate, pero sí que vamos a

analizar las características que identifican el caso español:

• El gran pilar de nuestro estado de bienestar es

un sistema de aseguramiento social (pensiones
y prestaciones) responsable del mantenimiento
de rentas, (enfermedad, vejez y viudedad) y des-
empleo, notablemente fragmentado y de natura-
leza contributiva, que se ha ido ampliando con el
tiempo, vía impuestos, por ejemplo, con el recono-
cimiento de pensiones no contributivas a trabaja-
dores y trabajadores que no reunían los periodos
obligatorios de cotización, o el reconocimiento de
subsidios por desempleo, y afortunadamente, se
ha visto incrementado por la reciente aprobación
de la renta básica, dirigida a asegurar un nivel míni-
mo de ingresos a personas y familias que permita
la cobertura de las necesidades básicas.

• Programas de protección clave, basados en prin-

cipios universalistas, es decir dirigidos a toda la
población; sanidad y educación, que si bien en
los años de la transición se tuvieron que ver re-
forzados por la iniciativa privada con un carácter
subsidiario, ante la falta de desarrollo y cobertura
necesaria pública; en los últimos años y fruto de
un claro enfoque económico neoliberal, se ha ido
incrementando y reforzando esta doble estruc-
tura de servicios a partir de los conciertos públi-
co-privados en dichos ámbitos. Es así como estos
servicios con carácter universalista, conviven hoy

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13 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

con una doble red pública y privada, financiada

esta última por la administración a través de los
conciertos, con un claro interés mercantil.

• Combinación de agentes públicos y privados en

la esfera de la provisión de servicios de bienestar
(servicios públicos, empresas de servicios y ter-
cer sector), en ámbitos tan importantes, como la
atención a la discapacidad, dependencia, servicios
especializados, atención a víctimas de violencia,
menores tutelados, atención a refugiados e inmi-
grantes, etc.

• Alto grado de descentralización, tanto en lo re-

lativo a la adopción de decisiones políticas como
en lo que afecta a la gestión de los programas.
Salvo en los casos del sistema de pensiones y de
la protección por desempleo, que permanecen en
manos del gobierno central, el resto de las políti-
cas de protección social corren fundamentalmen-
te a cargo de las administraciones autonómicas y
municipales.

El gran problema del • Por último, un papel central reservado a la fa-

Régimen de bienestar milia en este ámbito de la protección y los cui-
español es que se ha hecho dados. Las distintas administraciones públicas
en gran parte gracias han dado por supuesta la autosuficiencia de los
al esfuerzo cotidiano y hogares en lo relativo a cuidados personales y
constante de las mujeres, al apoyo material a sus miembros, de tal forma
que han suplido la falta de que la familiarización de la provisión de cuidado
servicios y desarrollo del se ha trasladado tradicionalmente a las políticas
sistema a través de su trabajo sociales (Flaquer, 2000). Esto ha reforzado un
en los cuidados, tanto en el modelo basado en la sobreexplotación de los re-
ámbito doméstico como en el cursos familiares y, en particular, de las mujeres
ámbito profesional o laboral de la familia, lo cual plantea importantes retos
en un contexto de creciente incorporación de la

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14 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

mujer al mercado de trabajo. El gran problema

de este régimen, por tanto, es que se ha hecho
en gran parte gracias al esfuerzo cotidiano y
constante de las mujeres, que han suplido la fal-
ta de servicios y desarrollo del sistema a través
de su trabajo en los cuidados, tanto en el ámbito
doméstico como en el ámbito profesional o la-
boral, con una precarización de las condiciones
de trabajo y falta de valoración social de dicho
esfuerzo. También esta crisis sociosanitaria ha
dejado claros ejemplos de esta afirmación.

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15 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

2. PRINCIPALES Recordemos que una de las principales funciones de la

administración pública o los servicios públicos, además
FUNCIONES DE LOS
de hacer posible la redistribución de la riqueza es garan-
SERVICIOS PÚBLICOS tizar la estabilidad de las instituciones, el bienestar social
PARA GARANTIZAR y el funcionamiento controlado del mercado, facilitando
EL ESTADO DE el desarrollo económico y la creación de capital social.
BIENESTAR
¿Y que es el capital social?, frente al capital financiero o
económico, característicos de una sociedad de mercado,
Robert Putnam, en 1993, introduce este término para de-
signar cómo las relaciones sociales repetidas y las redes
sociales en las que se cultiva la confianza constituyen un
verdadero capital. Existen distintos elementos en este ca-
pital social, que van desde los recursos que una persona
puede movilizar como consecuencia de su pertenencia a
un grupo, hasta la reciprocidad, la solidaridad o la confian-
za entre los miembros de un grupo, pasando por las ca-
racterísticas institucionales e incluso culturales de una so-
ciedad. Los servicios que este capital aporta son la acción
colectiva o el buen gobierno, es decir, produce incentivos a
cooperar, como consecuencia de la confianza en que sere-
mos bien tratados por los demás, basada en pasadas expe-
riencias positivas. Estamos hablando de la movilización de
la solidaridad y el apoyo mutuo, que siempre han existido
en las sociedades, y que tan bien hemos podido compro-
bar recientemente, tras las consecuencias de la pandemia
de coronavirus, tanto sanitarias como sociales. Ha queda-
do claro la red de solidaridad creada entre la ciudadanía
y con ello, una revalorización de lo público. Si algo nos ha
enseñado este virus es que solas y solos no sobrevivimos.
Solo fortaleciendo lo común, lo público y sostenido por to-
dos tenemos una esperanza, no solo de sobrevivir, sino de
mejorar como personas y como sociedad.

El interés por el capital social es muy amplio en los úl-

timos años entre los especialistas de varios campos de

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las ciencias sociales y los expertos de los organismos in-

ternacionales preocupados por la sostenibilidad de las
políticas públicas. Unos y otros se preguntan si el capital
social puede ser una de las claves que pone en marcha el
motor del desarrollo sostenible y si puede ser estimula-
do y potenciado desde los servicios públicos. Avancemos
en esta reflexión desde nuestra evolución histórica en
los últimos años y desde nuestro contexto más actual.

Los cambios en las políticas públicas y en la concepción de

los servicios públicos, se han ido produciendo de manera
muy rápida. Especialmente ha cambiado la concepción de
estos en la década de los años 2000, aunque en realidad
los cambios de planteamiento empezaron a fraguarse en
los años 90; a través de la aplicación de principios eco-
nómicos neoliberales; es decir, convertir los servicios pú-
blicos en un negocio creciente, a partir de la fórmula de
privatización o semiprivatización de estos. De esta for-
ma, por ejemplo, en el ámbito del trabajo social o servi-
cios sociales se ha transformado drásticamente la inter-
vención. En años 80 y 90, y fruto de otro planteamiento
político y económico, el trabajo social desarrollaba una
intervención individual, pero también, una intervención
grupal y comunitaria, que precisamente tenía por obje-
tivo estimular la participación, cuidado y solidaridad en
la ciudadanía, es decir el capital social. También desde
el punto de vista sanitario, el trabajo comunitario buscó
trabajar a través de grupos que compartían un mismo
problema, el trabajo de prevención a la vez que el de de-
nuncia y demanda de políticas socio-sanitarias de apoyo;
por ejemplo, asociacionismo ante enfermedades cróni-
cas, prevención y apoyo de toxicomanías, asociacionismo
para la prevención de la salud, etc.

Toda esta manera de entender la responsabilidad y la in-

tervención desde los servicios públicos fue desarrollando

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un tejido comunitario, donde la autoayuda y solidaridad

se desarrolló, pero lo más importante estimuló la parti-
cipación social y el activismo, especialmente en la admi-
nistración local, dado que es el ámbito más cercano a la
ciudadanía. Esto mismo ocurría en el ámbito de la educa-
ción formal y no formal, donde uno de los elementos más
importantes era la participación de las familias y de los
movimientos vecinales existentes.

Respondiendo a este modelo de intervención o atención,

en los ayuntamientos, se promovieron los consejos loca-
les de participación ciudadana, (servicios sociales, infan-
cia y juventud, mujer, personas mayores, vivienda…) La
presencia de la ciudadanía en los asuntos públicos de su
municipio era, en estos años, una condición indispensa-
ble para alcanzar la plena gobernabilidad democrática.
Se diseñaron como órganos de consulta, encuentro y
diseño de las políticas públicas (programas, proyectos y
estándares para el cumplimiento de las disposiciones le-
gales) adaptadas a las necesidades de la población. Esto
era, parte de la gestión del capital social desde los servi-
cios públicos. Dichos consejos, estaban amparados y re-
gulados por la Constitución Española que encomienda a
los poderes públicos a favorecer el ejercicio en plenitud
de los derechos y libertades individuales, se contempla
la de facilitar la participación de todos los ciudadanos
en la vida política, económica, cultural y social, siendo la
participación en los asuntos públicos, directamente o por
medio de representantes, un derecho de los ciudadanos
otorgado por el artículo 23 y que, en el ámbito local, fue
recogido y desarrollado en el Título V de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

En los años 2000, se fue abandonando este planteamien-

to del capital social, en favor de la economía de mercado.
Como ya hemos dicho, de la visión de participación pú-

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18 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

blica de la ciudadanía y la ampliación de cobertura de las

necesidades por parte del Estado, se pasó a un plantea-
miento totalmente contrario, y es la reducción del estado
protector y la externalización al mercado o empresas de
la responsabilidad y gestión de políticas públicas. La lle-
gada de la crisis, solo hizo reafirmar este planteamiento
y a partir de los recortes impuestos y de completar los
procesos de externalización, el Estado de bienestar y las
políticas públicas se fueron reduciendo. Siendo precisa-
mente los sectores como la sanidad, la educación, y los
servicios sociales los más afectados por los recortes, bajo
una dura política de control del déficit presupuestario.

Durante este tiempo, como ya hemos visto las necesida-

des de la población han ido cambiando, y en esto años,
uno de los cambios demográficos más significativo es la
llegada de población inmigrante. Si bien en los años de
la década de los 90 era necesario desarrollar una política
pública dirigida a la población inmigrante, que iba llegan-
do y asentándose, en este periodo solo se desarrolló una
política dirigida al control de flujos migratorios y ya en la
década del 2000 se inició una política pública dirigida a la
integración del colectivo, más allá de su vertiente de ex-
tranjería y de meros trabajadores y trabajadoras. Es decir,
una política dirigida a otros ámbitos imprescindibles para
la vida: educación, sanidad, participación, etc. Se elabo-
ran así los primeros planes nacionales y se constituye el
Foro para la integración de los inmigrantes, como órgano
consultivo y de participación social del colectivo.

Pero lo cierto, es que según se transformaba la sociedad

española, no solo con la llegada de personas migrantes,
sino con los cambios demográficos producidos y con el
crecimiento de la diversidad, las políticas y servicios pú-
blicos no se fueron transformando e incorporando esta
nueva realidad. Y es por ello, que a la reducción de las

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19 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

políticas de protección social (con los recortes sociales)

hemos de sumar la falta de una política transversal en
los servicios públicos para ir incorporando la gestión de
la diversidad. Se constata además que el Estado de bien-
estar en España genera fragmentaciones con respecto a
los derechos de ciudadanía, tanto de personas españolas
como extranjeras; y cómo la fragmentación del merca-
Se han fragmentado los do laboral produce desigualdades en el reconocimiento
esfuerzos públicos al de derechos en función de la clase, el sexo y el origen
fragmentar las políticas geográfico, la nacionalidad, etc. De este modo, tanto los
antidiscriminatorias por servicios universalizados (tales como la educación o la
colectivos sanidad) como las prestaciones contributivas y la protec-
ción asistencial, se ven seriamente mermadas en algunos
grupos, entre ellos, en la población inmigrante.

Es cierto que se han hecho esfuerzos en los últimos años,

impulsando en las administraciones públicas españolas ac-
ciones formativas que ahondaban en motivos específicos
de discriminación como el género o la discapacidad y, en
menor medida, el origen racial o étnico. No obstante, no
se han desarrollado programas formativos que aborden
todas las dimensiones y complejidad de la discriminación
desde una perspectiva integral y holística que ha de incluir
también la discriminación por orientación e identidad se-
xual, edad, religión o creencias, entre otros motivos, así
como la denominada discriminación múltiple o intersec-
cional. Nuevamente, se han fragmentado los esfuerzos
públicos al fragmentar las políticas antidiscriminatorias
por colectivos. En los próximos años, y desde una estruc-
tura pública más centralizada, como entendemos que es el
Ministerio de Inclusión, es posible que logremos superar
esta fragmentación, lo que hará que los diagnósticos y po-
líticas públicas tengan una mayor eficacia.

Por último, paralelamente a estos cambios, dirigidos a re-

ducir la protección del Estado y la privatización de los ser-

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20 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

vicios, era necesario generar un discurso que sustentara

dichos cambios y redujera o neutralizara las quejas y mo-
vilizaciones ciudadanas. El discurso en estos años, y ahora
también, ha ido dirigido en primer lugar a naturalizar las
diferencias y justificar la desigualdad, con retóricas que
tienden a culpabilizar a la persona de su propia situación.
Un ejemplo claro es el discurso generado sobre el abuso,
que las personas mayores hacían en el consumo de me-
dicamentos como elemento previo a justificar el copago
farmacéutico; o la culpabilización a las personas desem-
pleadas de no tener motivación para buscar un trabajo. El
segundo elemento del discurso o propaganda neoliberal
utilizado como justificación, ha sido poner el énfasis en
la eficacia y ahorro que supondría la gestión privada de
las políticas públicas, generando así un prejuicio sobre lo
público como algo ineficaz y poco útil, cosa que el tiem-
po ha demostrado que no era cierta. Y el tercero, y más
peligroso, ha ido dirigido a culpabilizar a determinados
grupos sociales de los problemas de carencias y falta de
recursos, generando con ello una competencia ficticia
entre la población o lo que siempre se ha reconocido en
cualquier estrategia de propaganda, la búsqueda de chi-
vos expiatorios para desviar la atención y la frustración
en la ciudadanía de los verdaderos responsables y causas
de sus problemas.

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3. PRIORIDADES Y Como algo ineficaz y poco útil, cosa que el tiempo ha de-
mostrado que no era cierta. Y el tercero, y más peligro-
OBJETIVOS EN LAS
so, ha ido dirigido a culpabilizar a determinados grupos
POLÍTICAS DE LUCHA sociales de los problemas de carencias y falta de recur-
CONTRA EL RACISMO sos, generando con ello una competencia ficticia entre
EN LOS SERVICIOS la población o lo que siempre se ha reconocido en cual-
PÚBLICOS EN ESPAÑA quier estrategia de propaganda, la búsqueda de chivos
expiatorios para desviar la atención y la frustración en la
ciudadanía de los verdaderos responsables y causas de
sus problemas.

Las prioridades y los objetivos de lucha contra el racismo

vienen recogidas en la Estrategia integral contra el racis-
mo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas
conexas de intolerancia1, que a su vez recoge distintas
recomendaciones internacionales y en el marco de la UE
para luchar y combatir el racismo en tres ámbitos priori-
tarios en los servicios públicos.

SENSIBILIZACIÓN

La sensibilización es también un eje estratégico y funda-

mental de las diferentes recomendaciones recogidas en
el Plan de Acción de la Conferencia Mundial de Durban y
en los distintos informes periódicos del CERD, la ECRI y la
FRA, como se ha podido apreciar en los puntos anterio-
res, al destacar Estrategia integral contra el racismo, la
discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas
de intolerancia la importancia de concienciar y educar en
los valores de la tolerancia mutua, el respeto por la di-
versidad cultural, el dialogo intercultural, la convivencia
pacífica, los derechos humanos y la ciudadanía democrá-

1. La Estrategia integral contra el racismo, la discriminación racial, la xenofo-

bia y otras formas conexas de intolerancia. Pág. 112-113.
h t t p : / / w w w. i n c l u s i o n . g o b . e s / o b e r a x e / f i c h e r o s / d o c u m e n t o s /
EstrategiaIntegralContraRacismo.pdf

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tica. En todos los informes se señala también la impor-

tancia de contar con la sociedad civil para la realización
de labores de sensibilización.

Implementar medidas de sensibilización dirigidas a la

sociedad en general, a las instituciones públicas, a los
medios de comunicación, a los servicios policiales y de
seguridad ciudadana, destinadas a prevenir y combatir
los prejuicios y actitudes de intolerancia, de conductas
sociales discriminatorias, y de odio, violencia racial y xe-
nófoba, favoreciendo el conocimiento mutuo y la inter-
culturalidad.

Capacitar e implicar a los agentes sociales, a los emplea-

dos públicos y a los profesionales vinculados con la admi-
nistración pública en materia de lucha contra el racismo,
la xenofobia y la intolerancia asociada, a través del desa-
rrollo de acciones formativas: cursos, seminarios, jorna-
das, etc. dirigidos al funcionariado y empleados públicos,
fundamentalmente en educación, sanidad, empleo, ser-
vicios sociales, seguridad y justicia y del fomento de pla-
nes de formación para agentes sociales y profesionales
en materia de lucha contra la discriminación.

Fomento de la realización, por parte de las empresas, de

acciones de responsabilidad social, destinadas a promo-
ver condiciones de igualdad de trato y no discriminación
en el seno de las empresas o en su entorno social, así
como de la incorporación de medidas y actuaciones rela-
tivas a la gestión de la diversidad cultural en sus políticas
de recursos humanos.

Incluir la igualdad de trato y no discriminación en todas

las políticas públicas, Fomentar planes de estrategias de
sensibilización social que estén vinculadas a los planes de
convivencia y participación local.

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ÁMBITO SANITARIO

Los Organismos Internacionales, como la Comisión Eu-

ropea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI) recono-
cen el esfuerzo de España y los avances en el acceso al
sistema nacional de salud de forma gratuita y en igual-
dad de condiciones para toda la población con indepen-
dencia de su origen o nacionalidad la asistencia sanitaria
para la población extranjera no comunitaria residente
en igualdad de condiciones que los españoles.

Promover el acceso sin discriminación alguna a la aten-

ción de salud.

Establecer mecanismos eficaces para la vigilancia y la

eliminación del racismo, la xenofobia y otras formas co-
nexas de intolerancia en el sistema de atención sanitaria.

Facilitar la capacitación de los profesionales que trabajan

en el sistema de atención sanitaria para mejorar su cono-
cimiento sobre la diversidad cultural.

Coordinar los programas y las acciones de prevención y

protección contra el racismo y la xenofobia con los pro-
fesionales, el personal de atención, investigadores y la
empresa privada.

ÁMBITO EDUCATIVO

Es necesario fomentar métodos sistemáticos y raciona-

les de enseñanza de la tolerancia que aborden los moti-
vos culturales, sociales, económicos, políticos y religio-
sos de la intolerancia, es decir, las raíces principales de
la violencia y la exclusión. Las políticas y los programas
educativos deben contribuir al desarrollo del entendi-
miento, la solidaridad y la tolerancia entre los indivi-

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24 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

duos, y entre los grupos étnicos, sociales, culturales,

religiosos y lingüísticos, así como entre las naciones. La
educación ha de tener por objetivo contrarrestar las in-
fluencias que conducen al temor y la exclusión de los
demás, y ha de ayudar a los jóvenes a desarrollar sus ca-
pacidades de juicio independiente, pensamiento crítico
y razonamiento ético.

OBJETIVOS

Garantizar el acceso y la permanencia en el sistema edu-

cativo en condiciones de igualdad independientemente
del origen racial o étnico del alumnado, para ello, se pro-
pone incidir en: reducción de la segregación y concentra-
ción escolar y desarrollo del modelo de escuela inclusiva
en relación con el acceso e integración del alumnado.

Contribuir a la formación ciudadana del alumnado de

modo que prevenga contra episodios de racismo, discri-
minación racial, xenofobia y formas conexas de intole-
rancia. A través de: Promoción de la educación cívica y
para la ciudadanía y articulación de una estrategia de lu-
cha contra el racismo, la discriminación racial, xenofobia
y formas conexas de intolerancia en la escuela.

Promoción de mecanismos de detección y protocolos de

intervención en caso de incidentes o actitudes racistas,
xenófobas o discriminatorias.

Información a responsables de los centros educativos y

comunidad educativa en general, de los argumentos y
medidas legales para hacer frente al racismo y la discri-
minación.

Promoción de la formación de los docentes en materia

de racismo, discriminación racial, xenofobia y otras for-

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25 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

mas conexas de intolerancia incorporando en los Cen-

tros de Recursos y Formación del Profesorado cursos
específicos.

Como vemos, tanto la sensibilización como la formación

son ejes fundamentales de cualquier estrategia de lucha
contra el racismo y también la aplicación de medidas y
políticas antidiscriminatorias. El séptimo de los Principios
Básicos Comunes de la Unión Europea para la Integración
aprobados por el Consejo de Ministros de Justicia y de
Asuntos de Interior en Bruselas el 19 de noviembre de
2004, destaca la importancia que tiene «la aplicación de
políticas antidiscriminatorias activas, políticas antirracis-
tas y medidas de sensibilización con vistas a promocionar
los aspectos positivos de una sociedad caracterizada por
la diversidad».

La Comisión Europea, por su parte, en la Comunicación

sobre Inmigración, Integración y Empleo (COM 2003/336)
indicaba la necesidad de consolidar la lucha contra la dis-
criminación mediante una mayor sensibilización del pú-
blico sobre la legislación comunitaria y nacional que pro-
híbe la discriminación.

La sensibilización es también un eje estratégico y funda-

mental de las diferentes recomendaciones recogidas en
el Plan de Acción de la Conferencia Mundial de Durban y
en los distintos informes periódicos del CERD, la ECRI y
la FRA. Destacando de forma general la importancia de
concienciar y educar en los valores de la tolerancia mu-
tua, el respeto por la diversidad cultural, el dialogo inter-
cultural, la convivencia pacífica, los derechos humanos y
la ciudadanía democrática.

Transcurridos dieciocho años de la adopción de la Direc-

tiva sobre igualdad racial y diez de la adopción de la Deci-

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26 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

sión marco sobre el racismo y la xenofobia, las personas

pertenecientes a minorías étnicas y los migrantes siguen
enfrentándose en toda la UE a prácticas generalizadas de
acoso, discriminación estructural, prejuicios arraigados y
perfilación racial, como muestran los informes elabora-
dos por organismos de derechos humanos y las investiga-
ciones, algunas de la cuales ya hemos visto.

A pesar de todas estas directivas y recomendaciones va-

rios estados miembros, todavía no han incorporado co-
rrecta y plenamente la Decisión marco sobre el racismo
y la xenofobia a su legislación nacional. En 2019, solo
15 Estados miembros contaban con planes de acción y
estrategias para combatir el racismo y la discriminación
étnica.

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27 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

4. ATENCIÓN A Es un hecho que existen prejuicios y sesgos que condicio-

nan la intervención en los ámbitos de los servicios públi-
LA DIVERSIDAD,
cos analizados. No solo a nivel profesional de los emplea-
IGUALDAD DE TRATO dos y empleadas públicas, sino también en las políticas y
Y LUCHA CONTRA EL planificaciones de los servicios. Es importante, por tanto,
RACISMO DESDE LOS hacer un análisis individual de nuestras prácticas profesio-
SERVICIOS PÚBLICOS nales y, también, de las creencias o falsas creencias con lo
sostienen, para poder marcar cómo deseamos que sean
nuestros servicios públicos y como avanzamos hacia unos
servicios inclusivos e interculturales. Si hacemos hincapié
en priorizar la igualdad de oportunidades y también co-
hesión social y la convivencia y en cómo aprovechar las
potencialidades de la diversidad, debemos preguntarnos
qué hay que hacer para lograr los objetivos de las políti-
cas públicas en un contexto social que ha cambiado mu-
cho en poco tiempo y que lo seguirá haciendo. «Porque
no podemos no cometer errores, pero sí podemos saber
qué errores cometemos y entonces podremos cambiar».

Partimos en este apartado de análisis y reflexión desde la

afirmación de John M. Gauss (1950) de que una «teoría de la
administración pública significa también una teoría de la po-
lítica» y es que la Administración Pública es, por encima de
todo, una institución prestadora de servicios a la ciudadanía
y a la sociedad en su conjunto, es el brazo de la política. Es
decir, el poder lo ejercen las instituciones de las que se
dota democráticamente la sociedad para el servicio del
interés general y colectivo. De cómo concibamos esta res-
ponsabilidad dependerá, en gran parte, como definamos
al ciudadano y ciudadana que nos da sentido; me refiero
que desde los servicios públicos nos cuesta referirnos a las
personas como eso, como ciudadanos; en cambio solemos
utilizar otros términos con una carga bien distinta a la de
sujeto de derechos, entre ellos: beneficiario, usuario, pa-
ciente, cliente, dependiente, demandante y lo peor es que
lo hemos normalizado en nuestro vocabulario.

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28 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

La sociedad actual diversa demanda una Administración

eficaz y ágil, con un compromiso y principio básico de pro-
moción y garantía de los derechos fundamentales, inhe-
rentes a la acción de la Administración Pública y al princi-
pio de legalidad e igualdad. Avanzando el razonamiento,
la ciudadanía, en el marco de un interés colectivo, es el
principio y el fin de toda la actividad administrativa. De
esta forma, la gestión pública debe estar orientada en
todo momento a ofrecer un servicio de calidad y a dar
cobertura a las necesidades de toda la ciudadanía, tanto
actuales como las que surgieran en el futuro.

A partir de las propuestas de la OCDE (1996)1 podemos

establecer los principios básicos de la actuación o valores
de la Administración Pública respecto a la gestión de la
diversidad y la garantía de la igualdad de trato:

Sensibilidad pública y orientación de servicio al ciudada-

no. Para ello, la Administración deberá, entre otras cosas,
garantizar la participación y ser representantes del inte-
rés público, promoviendo cauces continuos de encuentro
y participación, junto a un adecuado ejercicio crítico de la
racionalidad, que huya de dogmatismos.

Objetividad o igualdad de trato a todos los ciudadanos, inde-

pendientemente del sexo, edad, raza, ideología, nivel econó-
mico, status social o localización geográfica y que garantice la
defensa del interés general frente a los intereses particulares.

Equidad o preocupación activa por la consecución de un

reequilibrio en la distribución de la riqueza entre los dife-
rentes grupos sociales. Es éste un principio fundamental,

1. España: de la refotma de la Administración a la mejora continua - Informe

dela OCDE sobre gobernanza pública en España.
http://www.congreso.es/docu/docum/ddocum/dosieres/sleg/legislatura_10/
spl_101/pdfs/57.pdf

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29 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

ya que el objetivo de la prestación de servicios públicos

es la consecución de una «Sociedad del bienestar». Se de-
berá prestar especial incidencia a los colectivos más débi-
les, desprotegidos y «sin voz» o participación.

Eficacia o maximización en la consecución de los objeti-

vos planteados y Competencia. Pero no ha de limitarse
a buscar la mejor manera de hacer las cosas, sino que ha
de actuar para reconciliar la gran diversidad de intereses
sociales antagónicos.

Diálogo, participación y consenso con los Agentes clave

en la elaboración de las políticas públicas y en la mejora
continua del servicio, dando el protagonismo a los objeti-
vos colectivos y no a las organizaciones.

Tomamos como nuestras las palabras de Manuel Areni-

lla2, «necesitamos incorporar la diversidad en las Admi-
nistraciones Públicas para entender las necesidades de
los diferentes ciudadanos». Hasta el momento, la Admi-
nistración ha desarrollado medidas para gestionar la di-
versidad en referencia al acceso a la función pública de
personas con discapacidad3, como muestra el Libro Blan-
co sobre acceso e inclusión en el empleo público de las
personas con discapacidad . Estos avances se suman a
la puesta en marcha, desde hace un tiempo, de diversas
disposiciones que persiguen la conciliación, igualdad y
flexibilidad laboral de hombres y mujeres, pero la aten-
ción a la diversidad cultural sigue siendo, sin embargo, la
asignatura pendiente de esta gran «empresa de todos y
todas». Una empresa que atiende cada día a una ciudada-
nía diversa, de diferentes procedencias y culturas.

2. Director del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) de 2012

hasta 2018.
3. Instituto Nacional de Administración Pública. Primera edición 2015
www.inap.es

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30 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

5. LEGISLACIÓN La igualdad y la equidad son valores principales que rigen

el ordenamiento jurídico, y que, en los últimos tiempos
APLICABLE EN
han ido adquiriendo una mayor relevancia, a partir de los
MATERIA DE movimientos de reivindicación de grupos y colectivos so-
IGUALDAD DE ciales. El Estado español, bajo el paraguas de la UE, ha ido
TRATO Y NO avanzando en su marco normativo, con la promulgación
DISCRIMINACIÓN de leyes que prohíben las conductas discriminatorias y
desarrollando el principio de la igualdad de trato.

Este marco normativo dirigido a acabar con las desigual-

dades, está presente tanto en la esfera de las relaciones
internacionales, como en el ámbito de la comunidad eu-
ropea, así como, principio informador del ordenamiento
jurídico interno.

Las causas de discriminación que contemplan las regula-

ciones son variadas, la lista, sin embargo, no es cerrada,
sino que permite la ampliación según la sociedad penali-
ce nuevas conductas, que habrá que trasladar al propio
ordenamiento como comportamiento reprobable, moti-
vo ahora de vulneración del principio de igualdad.

La igualdad y la equidad Jurídicamente se recoge el término discriminación como:

son valores principales distinción, exclusión o restricción basada en un factor o
que rigen el ordenamiento una categoría protegida que tiene por objeto o por re-
jurídico, y que, en los sultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce
últimos tiempos han ido o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos
adquiriendo una mayor humanos y las libertades fundamentales en las esferas
relevancia, a partir política, económica, social, cultural, civil o en cualquiera
de los movimientos de otra. También consiste en el trato diferente a personas
reivindicación de grupos y en situaciones similares sin que exista una justificación
colectivos sociales objetiva y razonable para ello1.

1. Guía sobre discriminación interseccional, el caso de las mujeres gitanas,

Fundación Secretariado Gitano
https://www.gitanos.org/upload/53/27/GUIA_DISCRIMINACION_INTERSECCIONAL_
VERSION_FINAL.pdf

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31 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

NORMATIVA INTERNACIONAL

La II Guerra Mundial supuso la expresión de máxima de

la discriminación hacia aquellos colectivos que se consi-
deraban diferentes e inferiores. No solo respecto a las
diferencias biológicas, sino que se habían introducido
ya otros componentes segregadores como la religión, la
orientación sexual, la ideología o la etnia. Así el nazismo
había justificado la reclusión, penurias y muerte de mi-
llones de personas por su identidad. Una vez terminado
el conflicto, las potencias entienden la magnitud que ha
tenido el genocidio producido contra los diversos colec-
tivos, habiéndose argumentado bajo un discurso prime-
ro de categorización y después de superioridad de unos
seres humanos sobre otros. En esta coyuntura, la Asam-
blea de Naciones Unidas, establece que la Organización
promoverá: «el respeto universal a los derechos huma-
nos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer
distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión,
y la efectividad de tales derechos y libertades», crea la
Comisión de Derechos Humanos.

La Declaración Universal Fue la Convención para la Prevención y la Sanción del De-

de Derechos Humanos lito de Genocidio el primer instrumento que aprobó la
fue adoptada el 10 de Comisión en materia de Derechos Humanos y, tan solo un
diciembre de 1948, tras la día más tarde, se aprobó la Declaración Universal de De-
II Guerra Mundial y supone rechos Humanos. Esta Declaración fue adoptada el 10 de
un hito muy importante diciembre de 1948, y supone un hito importante en lo que
para reconocimiento del al reconocimiento del principio de igualdad y no discrimi-
principio de igualdad y no nación se refiere, puesto que en su artículo 1, ya reconoce:
discriminación «Todos los seres humanos nacen libres e iguales en digni-
dad y derechos…» (ONU, s.f.). Es de relevancia singular, y
sin precedente alguno, que, en esta DUDH, se reconocen
estos derechos que protegen la dignidad y el desarrollo
como ser humano, por el mero hecho de nacer, sin condi-
cionante alguno o limitación en su acceso. Sin embargo, no

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32 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

fue un instrumento jurídico vinculante, hubo que esperar

a su desarrollo mediante los tratados de derechos huma-
nos que sellaban la obligatoriedad de vigilar el principio
de igualdad y no discriminación entre los seres humanos.

Convención Internacional sobre la Eliminación de To-

das las Formas de Discriminación Racial. Fue adopta-
do en 1965 por la Asamblea General de la ONU, y es el
primero de los tratados internacionales básicos de dere-
chos humanos y un instrumento esencial para el abordaje
de la discriminación por motivos de raza en el contexto
internacional. Fue el tratado más ratificado, hasta la Con-
vención sobre los Derechos del Niño. Según el articulado
de esta Convención los Estados deberán tomar las medi-
das efectivas que fueren necesarias con el fin de eliminar
la discriminación racial, de esta forma se comprometen
a «…no incurrir en ningún acto o práctica de discrimina-
ción racial contra personas, grupos de personas o insti-
tuciones y a velar por que todas las autoridades públicas
e instituciones públicas, nacionales y locales, actúen en
conformidad con esta obligación…» (Art. 2.1.a Conven-
ción), adoptar medidas legislativas necesarias…

Cabe hacer mención a la propia explicación que el texto

de la Convención hace del uso de la terminología «discri-
minación racial». Quiso recogerse claramente que el uso
del término «raza» y «racial» no legitimaban en el texto
la existencia de diferentes razas, sino que, era una termi-
nología común y para aclararlo se incluyen seguidamente
diferentes causas de discriminación relacionadas con el
origen, la cultura o características personales.

¿A qué se debe que después de medio siglo la problemática

siga existiendo? Uno de los motivos principales de que la
discriminación siga existiendo, pese a tener normativa de
derecho internacional rotunda, no es otra que la negación

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33 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

de la existencia de esta discriminación. Cuando los Estados

apoyaron esta convención no se plantearon, en su mayoría,
que en su propio territorio encontrasen esta problemática y,
por tanto, que tendrían que aplicar la normativa. El contex-
to para que muchos de estos países apoyaron esta Conven-
ción fue pensando en las situaciones que vivían la población
afroamericana de EEUU, el colonialismo ligado de manera
indiscutible a un racismo patente y contra el apartheid2.

Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos. Se

aprueba en el año 1966 y en él se incluyen el derecho a la
vida, a la libertad y a la seguridad de la persona. Los Estados
debe respetar todos los derechos sin discriminación (art.
2.1 del Pacto), también este artículo incluye la obligación de
garantizar los derechos. En cuanto a la primera de las obli-
gaciones, podemos concluir que el Estado se encuentra en
la obligación de no violar los derechos recogidos, sin embar-
go, también tiene un deber de tutela de los derechos de la
población con respecto al resto de particulares.

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales

y Culturales. Este pacto es de gran relevancia, ya que para
garantizar una vida en igualdad tienen que asegurarse una
serie de derechos «previos» que conduzcan a asegurar
unas condiciones dignas que permitan el desarrollo como
persona en todos los niveles. Así este Pacto protege dere-
chos relativos al trabajo y condiciones laborales, a sindica-
ción, vivienda, salud, y el derecho a la educación.

OTRAS CAUSAS DE DISCRIMINACIÓN RECOGIDAS EN

LA NORMATIVA

Discapacidad. En las primeras declaraciones de derechos

de carácter internacional no se tenía en cuenta la disca-

2. Amnistía Internacional, 2005.

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34 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

pacidad como una causa de discriminación, debido a la

concepción social prevalente. Así se entendía la discapa-
cidad como una deficiencia física, psíquica o sensorial del
individuo. Por ello la actuación de los poderes públicos
quedaba limitada a lo meramente asistencial/médico. No
es hasta que la Asamblea General de las Naciones Unidas,
con la Resolución 37/52, que se comienza a introducir un
modelo más social, dejando poco a poco lo meramente
asistencial de lado.

Este modelo social se basa en que las causas que originan

la discapacidad no son ni religiosas ni científicas, sino so-
ciales o al menos, preponderantemente sociales. Según
los defensores de este modelo, no son las limitaciones
individuales las raíces del problema, sino las limitaciones
de la propia sociedad, para prestar servicios apropiados y
para asegurar adecuadamente que las necesidades de las
personas con discapacidad sean tenidas en cuenta dentro
de la organización social. Por otro lado, se considera que
las personas con discapacidad tienen mucho que aportar
a la sociedad, o que, al menos, la contribución será en la
misma medida que el resto de personas.

Así la Resolución 48/96 de la Asamblea Gral. de la ONU,

sobre igualdad de oportunidades para las personas con
discapacidad, el modelo social se afianza. Es la Conven-
ción de Derechos de Personas con Discapacidad (2006),
donde consolida la discriminación por causa de discapa-
cidad, siendo esta una norma concebida para promover
y proteger los derechos y dignidad de las personas con
discapacidad.

Género. Respecto de lo que a género se refiere, en 1972

la Asamblea de la ONU, declara el año 1975 como el Año
Internacional de la Mujer, este da paso a la I Conferencia
Mundial sobre la Mujer (Ciudad de México). La Asamblea

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35 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

de la ONU declara, por petición de la Conferencia, que el

decenio 1976-1986 sea el Decenio para la Mujer. Dentro
de este Decenio se aprueba la Convención sobre la elimi-
nación de todas formas de discriminación contra la mujer
(1979).

Se hace una definición extensa de discriminación contra

La Convención sobre la la mujer en el art. 1: «A los efectos de la presente Con-
eliminación de todas formas vención, la expresión «discriminación contra la mujer»
de discriminación contra denotará toda distinción, exclusión o restricción basada
la mujer (1979) recoge en el sexo que tenga por objeto o por resultado menos-
por primera vez todas las cabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la
formas de discriminación y mujer, independientemente de su estado civil, sobre la
violencia que padecen las base de la igualdad del hombre y la mujer, de los dere-
mujeres En el mundo por el chos humanos y las libertades fundamentales en las es-
hecho de ser mujeres feras política, económica, social, cultural y civil o en cual-
quier otra esfera».

Se proclama la posibilidad y legalidad de las medidas de

acción positiva, como herramienta para acabar con las
desigualdades. Se crea un Comité sobre la Eliminación de
la Discriminación contra la Mujer.

Orientación sexual. Respecto a la normativa internacio-

nal, tenemos que hacer mención a que no existe legisla-
ción vinculante en el marco de Naciones Unidas acerca de
estas causas de discriminación. Existen los denominados,
principios de Yogyakarta, que son en realidad, una decla-
ración de derechos informal.

NORMATIVA EUROPEA

A la hora de estudiar la normativa de ámbito europeo,

tenemos que tener en cuenta que existen dos institu-
ciones generadoras de normas relativas a derechos
humanos en el entorno regional europeo y que por

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36 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

tanto su ámbito de aplicación, así como los aspectos

protegidos pueden variar de una a otra. Por un lado, el
Consejo de Europa, se define como «una organización
internacional que no forma parte de las instituciones
de la Unión Europea y que se dedica a la educación, la
cultura y la defensa de los derechos humanos» (Comi-
sión Europea, s.f.).

Se creó en 1949, tan solo un año después de la promul-

gación de la Declaración Universal de los DD.HH., lo que
muestra por parte de Europa un especial interés en crear
herramientas que permitieran una legislación sólida, no
solo a nivel internacional, sino también regional en lo
que a la regulación y garantía de los derechos humanos
se refiere. La introducción de los principios de igualdad
se fue produciendo en el derecho comunitario a través
de la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia
de la UE, que se planteaban casos en los que era la propia
normativa comunitaria la que podría estar violando los
derechos humanos.

Normativa del Consejo de Europa. El primer instrumen-

to normativo que se promulgó en materia de derechos
humanos fue el Convenio Europeo de Derechos Huma-
nos. Esta herramienta, a diferencia de la DUDH si es ju-
rídicamente vinculante, por lo que supone para los Es-
tados que lo ratifican una obligatoriedad de asegurar el
respeto a los derechos humanos a todas las personas que
se hayan bajo su jurisdicción (Art. 1), y no solo sus ciuda-
danos, ampliando así el ámbito de aplicación a otros co-
lectivos como a los extranjeros. Pese a que todo su arti-
culado es una enumeración de derechos humanos como:
el derecho a la vida (Art. 2), derecho al respeto a la vida
privada y familiar (Art. 8) o la libertad de expresión (Art. .
10); es en el Art. 14 del CEDH donde se regula la prohibi-
ción de discriminación.

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37 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

Este Convenio tiene varios Protocolos que lo desarro-

llan, es el Protocolo nº 12 el que dota de una mayor am-
plitud a la no discriminación en el contexto europeo. En
su artículo 1 señala que: El goce de los derechos recono-
cidos por la ley ha de ser asegurado sin discriminación
alguna…, para seguir con un punto 2 de especial signi-
ficación: Nadie podrá ser objeto de discriminación por
parte de una autoridad pública, especialmente por los
motivos mencionados en el párrafo 1.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, es el órga-

no encargado de la vigilancia y el enjuiciamiento de las
violaciones de los derechos humanos, en el marco de la
aplicación del CEDH. Este Tribunal al hacer una aplica-
ción del Art. 14 (Prohibición de discriminación), ha con-
cluido una interpretación extensa de los derechos que
en el Convenio se reconocen y, por otro lado, se inclu-
yen las reclamaciones por discriminación si el asunto
está relacionado con cuestiones protegidas en el Con-
venio, aunque no esté reconocido de manera concreta3.

Normativa de la Unión Europea. En la legislación de la

Unión Europea también se protege el principio de igual-
dad y o discriminación. Sin embargo, ha habido que espe-
rar hasta el año 2000 para observar una verdadera impli-
cación con la aprobación de dos Directivas primordiales
en el ámbito europeo en lo que a la no discriminación se
refiere. Estas dos Directivas son: Directiva relativa al es-
tablecimiento de un marco general para la igualdad de
trato en el empleo y la ocupación (2000/78/CE), la Direc-
tiva del Consejo 2000/43/CE, relativa a la aplicación del
principio de igualdad de trato de las personas indepen-
dientemente de su origen racial o étnico.

3. Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y Consejo

de Europa, 2019.

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38 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

La protección en las Directivas tiene diferente repercu-

sión dependiendo de los colectivos a los que se dirija.
Esto es, cuando hablamos de la discriminación por raza y
origen étnico, la protección engloba el acceso al empleo,
el sistema de bienestar y los bienes y servicios; sin em-
bargo, la discriminación por orientación sexual, discapa-
cidad, religión… tan solo protegen el acceso al mercado
laboral.

NORMATIVA NACIONAL

En el ámbito nacional el reconocimiento de los derechos

fundamentales, entre ellos el principio de igualdad, pa-
rejos a las declaraciones de Derechos Humanos, no lle-
garon hasta la Constitución de 1978. En algunos países
de Europa como Italia, cuya constitución entro en vigor
en 1948 se reconoce la igualdad en su art. 3, o en la Ley
Fundamental de la República Federal Alemana de 1949
(solo de aplicación a la Alemania Occidental hasta la reu-
nificación) también reconocen derechos fundamentales
como la dignidad humana o la igualdad.

Constitución española. Es la norma suprema del orde-

namiento jurídico, y en ella se establecen los principios y
bases que informarán todo el resto de las disposiciones y
preceptos que conforman el conjunto normativo. Así, ya en
el artículo 1, se propugna la igualdad como valor superior
del ordenamiento. Es en el art. 14 donde la Constitución
desarrolla el principio de igualdad y no discriminación, en
tanto en cuanto establece que: los españoles son iguales
ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación algu-
na por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o
cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

Sin embargo, este principio de igualdad es lo que se co-

noce como igualdad formal, es decir, reconoce la igual-

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39 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

dad ante la ley, y ha de asegurar que en cada norma que

se dicta en cualquiera de los terrenos, ha de cristalizarse
este principio. Si bien este Art. 14 referido a la igualdad
formal es el más conocido respecto de la CE, no es el úni-
co que hace referencia a este hecho en la norma supre-
ma. Tenemos que atender a lo que se denomina igualdad
material, para trasladar la vista hasta el art. 9.2. que es-
tablece: Corresponde a los poderes públicos promover
las condiciones para que la libertad y la igualdad del in-
dividuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificul-
ten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciu-
dadanos en la vida política, económica, cultural y social.
El espíritu de este articulo no es otro que impulsar a los
poderes públicos a garantizar esta igualdad que se pro-
pugna como principio fundamental de la Constitución, de
tal manera que, se convierte en jurídicamente vinculante
y se transforma en mandato.

NORMATIVA ESPECÍFICA

Igualdad de género. La primera Ley con una perspec-

tiva de género no aparece hasta la Ley 39/1999, para
promover la conciliación de la vida familiar y laboral de
las personas trabajadoras. En 2003 se promulga la Ley
30/2003 sobre medidas para incorporar la valoración
del impacto de género en las normas. La norma más
importante es sin duda la Ley 3/2007, para la Igualdad
Efectiva de Mujeres y Hombres, es una ley transversal,
puesto que en su articulado se trata la importancia de
la integración de la igualdad de género en diferentes
aspectos, como puede ser el empleo, la cultura o el
desarrollo rural. Una de las características principales
de la LOIEMH es que además de promulgar la igualdad
como valor básico y elemental, se articuló como un de-
recho en sí mismo cuando en el artículo 1 establece

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40 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

que: Esta Ley tiene por objeto hacer efectivo el dere-

cho de igualdad de trato y de oportunidades entre mu-
jeres y hombres…

Ley General de derechos de las personas con discapa-

cidad y de su inclusión. Esta Ley toma como base los tex-
tos legislativos que ya existían en la materia, para hacer
una labor de armonización de la normativa y moderniza-
ción de los conceptos y de su aplicación a causa de la evo-
lución de la sociedad en torno a las personas con disca-
pacidad. Como punto de partida podemos tomar el Art.
3 de la Ley, que articula los principios sobre los cuales se
construye el articulado de la misma, entre otros propug-
na: El respeto de la dignidad inherente, la autonomía in-
dividual, la no discriminación. el respeto por la diferencia
y la aceptación de las personas con discapacidad como
parte de la diversidad y la condición humana o la igualdad
de oportunidades.

Discriminación por origen racial o étnico y discrimina-

ción por religión y convicciones. En España, a través de
la ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y del orden social, en su Capítulo III, Me-
didas para la aplicación del principio de igualdad de trato;
se transponen a nuestro derecho las Directivas 2000/43/
CE y 2000/78/CE, antes mencionadas. Sin embargo, sor-
prende, que la transposición de las dos Directivas euro-
peas no haya dado lugar a una legislación separada, a
efectos de garantizar a las víctimas de discriminación por
origen étnico o racial, una seguridad jurídica mayor.

La libertad religiosa es En cuanto a la discriminación por creencias, en la norma

un derecho fundamental interna se rige por la Ley Orgánica de Libertad Religio-
amparado en la sa, siendo un derecho amparado en la propia Constitu-
Constitución Española ción Española, por lo tanto, un Derecho Fundamental
con especial protección. (Art. 16 CE). Es la propia LOLR,

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41 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

en su artículo tercero, quien indica el límite al ejercicio

de tal derecho, siendo este: …único límite la protección
del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades
públicas y derechos fundamentales, así como la salva-
guardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad
pública, elementos constitutivos del orden público pro-
tegido por la Ley en el ámbito de una sociedad demo-
crática. No cabe duda que es un concepto ambiguo y
que los tribunales han tenido que pronunciarse en mul-
titud de ocasiones, haciendo una ponderación en los de-
rechos de ambas partes.

Normalmente el derecho a libertad religiosa colisio-

na con otro derecho o libertad, que puede ser también
fundamental y por ello habrá que aplicar «el juicio de
proporcionalidad» entre ambos para poder dirimir cual
derecho se habrá de limitar con relación al otro. Un ejem-
plo claro es el choque entre la libertad de expresión y el
sentimiento religioso, al tratarse ambos de dos Derechos
Fundamentales amparados por la Constitución, por lo
tanto, con idénticas garantías, habrá que realizar la debi-
da ponderación de derechos para determinar cual habrá
de limitarse en favor del otro

ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

Los Estatutos de Autonomía son la norma básica que re-

gula la institución y competencias de las Comunidades
Autónomas. Y se recoge en su articulado el precepto
constitucional del art. 9.2, dando traslado así, al ámbito
de sus competencias a la promoción y garantía de la igual-
dad material. Ejemplo de ello es el Estatuto de Autono-
mía de la Comunidad de Madrid, cuando en su Artículo 7,
propugna que: Corresponde a los poderes públicos de la
Comunidad de Madrid, en el ámbito de su competencia,
promover las condiciones para que la libertad y la igual-

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42 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

dad del individuo y de los grupos en que se integran sean

reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o
dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos
los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y
social.

Hay algunos Estatutos que entre sus principios rectores

no solo se limitan a contemplar la cláusula constitucio-
nal, sino que hacen un esfuerzo por ir un paso más allá en
la garantía del derecho a la igualdad y no discriminación.
Entre ellos:

Estatuto de Autonomía de Extremadura Artículo 7.

Principios rectores de los poderes públicos extreme-
ños. Los poderes públicos regionales: 11. Asumen como
una aspiración esencial la más estricta garantía de los
derechos a la salud, a la educación y a la protección pú-
blica en caso de dependencia 17. La integración de los
inmigrantes que viven en Extremadura es un objetivo
común de las políticas públicas regionales y que estará
orientado por los principios del mutuo conocimiento, el
respeto por las diferencias, la igualdad de derechos y
deberes, en el marco de los principios y valores consti-
tucionales.

Estatuto de Autonomía de Aragón Artículo 16. Dere-

chos en relación con los servicios públicos: Todas las per-
sonas tienen derecho a acceder en condiciones de igual-
dad a unos servicios públicos de calidad.

CARGA DE LA PRUEBA

Cuando tratamos de derecho antidiscriminatorio tene-

mos que tener en cuenta que el sistema probatorio que
conocemos, es decir, que la persona que ve vulnerado su
derecho ha de probar que así ha sido, cambia.

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Este reparto de la carga de la prueba se da, tanto en el

derecho nacional como en el comunitario. Su razón de
ser no es otra que compensar la dificultad de probar que
así ha sido, cambia. No habrá que demostrar que el au-
tor actúa movido por concepciones racistas o sexistas, en
los casos de discriminación por raza o sexo. No hay que
demostrar que el hecho ha tenido propósito de discri-
minar, es suficiente que haya producido como efecto un
obstáculo para un colectivo. No es necesario que exista
efectivamente una víctima identificable (TJUE), el caso se
refería a discriminación racial, sin embargo, se entiende
extrapolable a otras causas de discriminación.

Tenemos que tener en cuenta que este principio no ope-

ra en los procesos penales. Existe una flexibilización, esto
no quiere decir que se invierta, y sea la persona deman-
dada el que ha de probar en contrario que la conducta
no ha sido discriminatoria, sino que la parte actora habrá
de proporcionar indicios y la parte demandada habrá de
probar que su conducta no tuvo como causa la vulnera-
ción de los derechos fundamentales o el derecho a la no
discriminación.

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6. RETOS PARA Estatuto de Autonomía de Aragón Artículo 16. Derechos

en relación con los servicios públicos. 1. Todas las perso-
IMPLEMENTAR UNA
nas tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad
GESTIÓN PÚBLICA a unos servicios públicos de calidad.
INCLUSIVA Y
ANTIRRACISTA. CARGA DE LA PRUEBA
¿QUÉ HACER?
Cuando tratamos de derecho antidiscriminatorio tene-
mos que tener en cuenta que el sistema probatorio que
conocemos, es decir, que la persona que ve vulnerado su
derecho ha de probar que así ha sido, cambia.

Este reparto de la carga de la prueba se da, tanto en el

derecho nacional como en el comunitario. Su razón de
ser no es otra que compensar la dificultad de probar que
así ha sido, cambia. No habrá que demostrar que el au-
tor actúa movido por concepciones racistas o sexistas, en
los casos de discriminación por raza o sexo. No hay que
demostrar que el hecho ha tenido propósito de discri-
minar, es suficiente que haya producido como efecto un
obstáculo para un colectivo. No es necesario que exista
efectivamente una víctima identificable (TJUE), el caso se
refería a discriminación racial, sin embargo, se entiende
extrapolable a otras causas de discriminación.

Tenemos que tener en cuenta que este principio no opera

en los procesos penales. Existe una flexibilización, esto no
quiere decir que se invierta, y sea la persona demandada el
que ha de probar en contrario que la conducta no ha sido
discriminatoria, sino que la parte actora habrá de propor-
cionar indicios y la parte demandada habrá de probar que
su conducta no tuvo como causa la vulneración de los de-
rechos fundamentales o el derecho a la no discriminación.

Implementar una gestión pública desde un enfoque in-

tercultural y de atención a la diversidad y garante de la

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igualdad de oportunidades, es decir una gestión pública

inclusiva, no podía ser una tarea sencilla. Tanto es así que
apenas se ha producido un desarrollo y cambio en este
sentido. Solo un ámbito, el educativo ha visto un mínimo
desarrollo a través de la educación intercultural, y lo ha
hecho más en el discurso o en los esfuerzos individuales
de los docentes, que en una verdadera transformación
del sistema educativo.

Para implementar un enfoque intercultural y antirracista

en los servicios públicos, como hemos venido diciendo,
es necesario que se produzcan y promuevan cambios tan-
to a nivel personal, en los empleados y empleadas públi-
cos, como a nivel estructural de concepción del Estado de
bienestar y los servicios y de las políticas públicas dirigi-
das, como ya vimos, a garantizar redistribución de bienes
y servicios, y el cumplimiento de los derechos de toda la
ciudadanía.

La lucha contra el racismo desde toda instancia, pero es-

pecialmente desde los servicios públicos, implica enten-
der sus efectos sobre la vida cotidiana de las personas,
especialmente de aquellos grupos más discriminados,
y la consecuencias materiales-económicas, políticas y
también culturales. Significa hacer una política articu-
lada a otros sistemas de opresión como son el machis-
mo, el clasismo, etc., superando la fragmentación de la
desigualdad. Supone transformar la realidad en todos
los órdenes y niveles y las acciones deben ir desde la
denuncia del racismo estructural y social manifiesto o
directo, a desvelar y desmontar las nuevas formas de
racismo indirecto y sutil.

En ambas dimensiones (individual-profesional y estructural-

político), en primer lugar, es necesario cuestionar y rom-
per con modelos mentales monoculturales que absoluti-

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zan y buscan imponer una manera de ver el mundo que

puede llevar a generar juicios de valor o menosprecio de
otros modelos culturales y que en última instancia termi-
na siendo o profundizando un proceso de discriminación
y exclusión.

Y en segundo lugar, resolver la tensión del racismo im-

plica, en gran medida, ponerlo sobre la mesa, hacerlo
evidente, no solo en el ámbito de la investigación social
sino, en el ámbito de las relaciones, de los medios de
comunicación, de la supervisión y evaluación de méto-
dos de intervención social o educativa, de evaluación
de los logros de las políticas públicas y su impacto en la
mejora de la calidad de vida de las personas…, y sobre
todo y muy importante, dejar de normalizar la situación
de exclusión que viven determinados grupos, como si
nada ocurriera o peor, como si fuera inevitable. Es de-
cir, resolver los problemas reales en lugar de ocultarlos,
sabiendo ver por qué se producen y qué consecuencias
tienen.

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PROPUESTAS PARA UNA PRÁCTICA PROFESIONAL

INCLUSIVA Y ANTIRRACISTA (1)

• No se puede obviar el papel de modelo que, por su impacto en la vida

de las personas y su visibilidad, desempeñan las y los empleadas pú-
blicos de sectores de protección como son: la educación, la sanidad,
los servicios sociales o la policía. Por este motivo, desde estos servi-
cios a la ciudadanía se debe asegurar que se promueven los derechos
fundamentales y se garantiza un trato no discriminatorio. La igual-
dad en el trato debe estar garantizaba y debería erradicarse cualquier
práctica discriminatoria directa o indirecta condicionada por el perfil
racial, étnico o cultural, o de cualquier tipo, en de las prácticas profe-
sionales porque es contraria a la ley.

• Los y las profesionales de los servicios públicos tenemos una obliga-

ción en el caso de las personas y grupos discriminados, que es visibili-
zarlas, y visibilizarlas a través de su discurso: darles voz, saber lo que
les pasa, lo que quieren, lo que sienten, lo que les falta; ayudarles a
que puedan elaborar autónomamente ese discurso y, a partir de ahí,
buscar, conjuntamente, soluciones inclusivas y que les doten de igual-
dad de oportunidades.

• El propio concepto de integración deber ser revisado en estos con-

textos de intervención social, educativa, sanitaria… de carácter mul-
ticultural y multiétnico. En definitiva, no todos los modelos teóricos y
metodológicos de intervención profesional en el ámbito social, educa-
tivo o sanitario son adecuados, oportunos ni pertinentes, analizados
desde la perspectiva intercultural y bajo el prisma de la construcción
de una ciudadanía inclusiva. Además, y aunque nos resulte incómo-
do, tenemos que tomar conciencia de que a veces nuestra forma de
trabajar con y para las personas discriminadas se basa en valores, pre-
supuestos y estereotipos que pueden alimentar formas de racismo y

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48 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

que nos impiden reconocer las necesidades reales de las personas, y

una de estas actitudes es el paternalismo. Las acciones antirracistas
paternalistas y victimistas son una forma sutil de racismo, al tratar a
los grupos discriminados como objetos y no como sujetos protago-
nistas de la historia. Se les vuelve a negar su derecho de decisión y su
capacidad de trasformación social.

• Otro concepto que debemos superar, es el de la tolerancia, tanto en

la intervención como en el lenguaje. Ser tolerante es absolutamente
ambiguo y en realidad no lleva implícita la aceptación o el respeto
que viene del conocimiento, más bien es un acto de «tolerar» que el
otro exista, mientras esté a una distancia prudente, y negándole así su
condición de ciudadano y ciudadana. La tolerancia implica una acepta-
ción a medias para cumplir con lo que la sociedad espera de nosotros
o lo que es lo mismo la corrección política. Tal y como afirma Slavoj
Zizek: no considero que las personas que tratan de ser políticamente co-
rrectas tengan una intención oculta o malvada, pero sí que ese sistema
de corrección les impide llevar el verdadero problema a la superficie. A
un lugar en donde el racismo, el sexismo, la homofobia, la aporofobia y
un largo etcétera pueden ser resueltos, en lugar de ser guardados bajo
peligrosas capas de tolerancia.

• La importancia social y moral del ejercicio de una profesión en el ám-

bito de los derechos sociales (sanidad, educación, servicios sociales,
protección…) reside en el bien específico que aporta a la ciudadanía
y a la sociedad en general; por ello, es importante, revisar y revitali-
zar el ejercicio profesional recordando cuales son su fines y valores
legítimos y qué competencias y saberes es necesario desarrollar para
alcanzarlos. Revisemos nuestras creencias, para ver cómo afectan
y condicionan nuestras formas de relación y comunicación y, sobre
todo, desde el compromiso como servidores públicos, nuestra inter-
vención profesional.

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49 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

• Incorporar con mayor conciencia, dominio y fuerza en la intervención

(sea cual sea el ámbito) una perspectiva ético-política del cuidado y de
los derechos humanos. Lo que implica, reconocer el contexto y la dis-
criminación estructural y social que existe y cómo condiciona la vida
de los ciudadanos y ciudadanas. Y al mismo tiempo, reconozcamos en
las personas con los que trabajamos su individualidad y su identidad
o identidades; trabajemos desde la participación y desde el potencial
de la persona, sus recursos, sus estrategias, su grado de resiliencia…
y no solo desde sus carencias o problemas, establezcamos relaciones
basadas en la empatía, en entender el dolor y la emoción del «otro».
Cuando solo veo un inmigrante sin recursos económicos, o un niño
con dificultades de aprendizaje, esa mirada sesgada me está limitan-
do ver el potencial que todo ser humano tiene, y al final, corro el ries-
go de reducirle a eso, al problema; es lo que se denomina profecía
autocumplida.

• Reconocer nuestras propias limitaciones y miedos para poder identi-

ficarlos y superarlos. El contacto, personal y/o profesional, con per-
sonas que consideramos diferentes nos puede generar miedo, an-
siedad, dudas, inseguridad, etc., pero la respuesta no es negar estos
sentimientos sino comprenderlos, ponerles nombre y saberlos ges-
tionar. Es un proceso que debo querer hacer, no solo por mí, sino en
tanto que puede estar condicionando mi relación con el «otro» y, por
tanto, mi intervención o actividad.

• Reconocernos en nuestras dudas y en lo complejo que es deconstruir

nuestro pensamiento, para transformar nuestra acción, en especial
ante un problema tan complejo como es la discriminación y el racis-
mo. Desde la duda, buscaremos nuevas informaciones, saberes y refe-
rentes para entender e intervenir de manera más eficaz y justa. Ade-
más, como muestra la teoría de la disonancia cognitiva, la conducta (o
mejor los cambios que produzcamos en ella) puede, a su vez, influir en

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50 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

nuestra forma de pensar, porque la acción reconfigura nuestra forma

de ver el mundo.

• Centrar nuestra atención en las personas y grupos discriminados y víc-

timas del racismo, no para revictimizar, sino para empoderar. Analizar
los problemas sociales y estructurales y trabajar con las personas y
los grupos discriminados la toma de conciencia de su o sus discrimina-
ciones; este objetivo es fundamental para redirigir los esfuerzos, de
la culpabilización o mera asistencia, a la reivindicación, pasando, claro
está, por estimular e incluir en la intervención la participación social.
La participación no es una opción más de la intervención social antirra-
cista, sino su esencia metodológica (Aguilar, 2013,)

• Comprender e incorporar en las acciones de diagnóstico y planifica-

ción e intervención, los procesos psicosociales e ideológicos y los ele-
mentos que intervienen en la construcción de un grupo discrimina-
do como amenaza. Es necesario que comprendamos y tengamos en
cuenta los factores del contexto: como es en un momento concreto
y contexto la interdependencia entre grupos, el estatus, la ansiedad
intergrupal, el sentimiento de amenaza intergrupal, el grado de toma
de conciencia como grupo discriminado, la historia, los factores ideo-
lógicos, el momento actual o la inestabilidad que se esté producien-
do, etc.

• Trabajemos con los grupos indiferentes ante la discriminación y el ra-

cismo. Son los más numerosos. Tenemos que ser conscientes que la
indiferencia es un ingrediente fundamental de las dinámicas racistas,
pero es también un reflejo de la naturaleza misma de las relaciones
sociales actuales.

• Estimulemos con nuestro trabajo la empatía y el pensamiento crítico.

No basta con desmontar los bulos y el discurso, es necesario desa-

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51 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

rrollar estrategias anti manipulación en la ciudadanía y también, des-

de los servidores públicos es necesario mantener una contra narrati-
va constante al discurso de odio, poniendo en valor la diversidad, la
igualdad, y la responsabilidad en el cuidado y apoyo mutuo.

• Hagamos red, tanto en la reflexión como en el análisis de las necesi-

dades y causas, también en la revisión de nuestras acciones o inter-
venciones. Trabajemos en equipo, busquemos alianzas y, sobre todo,
respuestas comunes con otros profesionales de nuestro ámbito, con
ámbitos diferentes, intercambiando conocimientos y experiencias y,
ante todo, escuchemos y desarrollemos estrategias conjuntas con los
grupos que viven cada día el problema del racismo y la discriminación.

• Hagamos nuestros los objetivos de la educación intercultural, sea

cual sea el ámbito de los servicios en los que trabajamos convirtá-
monos en educadores y educadoras para transitar el cambio de una
masa acrítica o indiferente a ciudadanos y ciudadanas capaces de: (1)
Afrontar la convivencia en un mundo complejo y dinámico, compro-
metido en la construcción de una sociedad más justa y equitativa. (2)
Participar activamente en la sociedad y en la lucha por los derechos
humanos. (3) Conocer y ser conscientes de las discriminaciones hacia
las minorías, no sólo enfocadas como problemas culturales, sino so-
ciales y económicos. (4) Ser defensores/as de los valores del respeto
y de la protección pública con carácter universalista.

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52 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

PROPUESTAS PARA UNA PRÁCTICA PROFESIONAL

INCLUSIVA Y ANTIRRACISTA (2)

• Si queremos una sociedad inclusiva, que les garantice la igualdad de

oportunidades hemos de lograr que la inclusión y la igualdad de opor-
tunidades sean principios prácticos en la intervención y políticas pú-
blicas y no meros valores sin aplicación práctica.

• Los servicios públicos tienen la responsabilidad de utilizar todas sus

capacidades para asegurar el respeto a la diversidad étnica y cultural
presentes en la sociedad, atendiendo de igual forma y con recursos
suficientes, por tanto, a las necesidades de los grupos étnicos y cultu-
rales minoritarios.

• También debe ser responsabilidad de los servicios públicos, y, por

tanto, de los empleados y empleadas públicos ser referentes o mode-
lo, así como desde las funciones asignadas a cada servicio, tratar de
erradicar de la sociedad los actos motivados por el racismo y la xeno-
fobia, contemplando también su prevención y la ayuda a las víctimas
de dichas prácticas discriminatorias.

• Es importante, fomentar y fortalecer el desarrollo de experiencias mi-

cro de participación. Experiencias muy concretas, muestran la impor-
tancia de las pequeñas intervenciones locales a la hora de perseguir
los grandes objetivos sociales. Desde esa perspectiva micro, el trabajo
hacia adentro con colectivos potencialmente víctimas de procesos de
discriminación debe perseguir su empoderamiento, su información y
concienciación para que hagan valer sus derechos. Y este trabajo hacia
adentro de los grupos discriminados, se complementa con un trabajo
hacia fuera que persigue la sensibilización del conjunto de la sociedad,
construyendo espacios de encuentro y propiciando el conocimiento, el
pensamiento crítico para discernir los bulos y discursos manipuladores

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53 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

y la empatía y sentido de responsabilidad colectiva para acabar con la

discriminación y el racismo es todas sus manifestaciones.

• Es responsabilidad de los servicios públicos y de Estado, a través de

sus mecanismos de control y persecución del delito, perseguir y juz-
gar toda acción de discriminación o discurso de odio, no solo de per-
sonas anónimas, sino muy importante de los representantes políticos
y medios de comunicación por su impacto en la ciudadanía.

• Es necesario, incorporar en las políticas públicas y servicios el enfo-

que del cuidado, y la protección a los derechos humanos, así como
todos los recursos necesarios como referente para definir la calidad
y eficacia de la prestación de servicios, garantizando la equidad del
género, la igualdad, la solidaridad y la justicia social.

• Desarrollar programas de formación y capacitación a los empleados

y empleadas públicos sobre diversidad cultural, racismo y discrimina-
ción, y facilitar el desarrollo de procesos reflexivos, de intercambio y
comprometidos con el avance hacia una intervención con perspectiva
intercultural e inclusiva.

• Implementar mecanismos y su difusión entre la ciudadanía de denun-

cia o queja ante trato discriminatorio en los servicios públicos, y esta-
blecer protocolos de atención y, de darse el caso, de sanción frente a
casos de discriminación institucional.

• Incrementar la investigación y el diagnóstico de las consecuencias

personales y grupales, sociales, y económicas que el racismo y la dis-
criminación tiene. Y para ello es importante reforzar el Observatorio
Español del Racismo y la Xenofobia (OBERAXE) con la finalidad de
servir como plataforma de conocimiento, encuentro para la colabo-
ración, análisis e impulso del trabajo desde las administraciones pú-

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54 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

blicas para combatir el racismo y la discriminación en todas sus mani-

festaciones y los incidentes y delitos de odio. Todo ello a través de la
colaboración con las administraciones públicas y la sociedad civil.

• La complejidad del problema del racismo y cualquier forma de dis-

criminación requiere unas políticas públicas que integren de manera
transversal el principio de igualdad y no discriminación para reforzar
la eficacia, eficiencia, calidad, transparencia, equidad y responsabili-
dad de las acciones y decisiones públicas. Y para ello, es fundamental
la formación de personal directivo y técnico de las administraciones
públicas, en tanto que son responsables del diseño, implementación
y evaluación de las políticas públicas, así como en la organización de
los servicios públicos y en la coordinación de los recursos humanos.

• Una planificación de la gestión de la diversidad en los servicios pú-

blicos a medio y largo plazo, requiere de la necesaria dotación pre-
supuestaria en esta materia, así como la planificación, cronograma
y evaluación de las medias adoptadas y del impacto y mejoras. Para
afianzar las políticas de gestión de la diversidad es preciso que éstas
lo incorporen en su planificación estratégica, de tal modo que pase a
ser una cuestión estructural y no meramente coyuntural.

• Involucrar y comprometer a la administración local en tanto que es la

administración más cercana a la ciudadanía, dando pautas y acciones
bien definidas para la luchar contra toda práctica discriminatoria y ra-
cismo y promover la igualdad de oportunidades.

• Fomentar el desarrollo de la empatía, compromiso con la igualdad y

responsabilidad ciudadana como elementos fundamentales en el sis-
tema educativo, en todos los niveles formativos, así como formar de
manera específica al personal docente, contra la discriminación, el ra-
cismo y el discurso de odio.

#YoSoyServiciosPúblicos
 Aula de Igualdad y Políticas Sociales de la FeSP-UGT
55 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

Tomar conciencia de una realidad como es la discriminación y el racismo,

un grave problema a lo largo de la historia, pero también muy presente en
nuestros días, es lo que hemos tratado de trabajar a través de los distintos
Cuadernos. Así como ayudar a través de la información y la reflexión a to-
mar conciencia de las causas y procesos que operan en esa realidad, y cual
son las prácticas discursivas que se crean y reproducen para perpetuar la
discriminación y la exclusión de determinados grupos sociales como hechos
naturales y normalizados que parecen tienen que existir.

Esperamos que este curso haya servido y ayudado a esa reflexión y que abra
una puerta a los cambios que como sociedad debemos hacer. El mundo no
es solo aquello que sucede fuera y reflejan los medios de comunicación, sino
lo que construimos cada día desde nuestros lugares de trabajo, desde nues-
tros hogares, en las relaciones, y en las exigencias a nuestras administracio-
nes y grupos políticos. Ser protagonistas de las transformaciones implica
conocer en profundidad lo que sucede, entenderlo y aportar conocimiento
y experiencia para que los cambios sean posibles.

Todas las recomendaciones de organismos internacionales y directivas de

la UE coinciden en que es necesario para lograr una conducta no racista y
discriminatoria, fomentar y trabajar el conocimiento, la apertura de ideas,
la comunicación y la libertad de conciencia; valores y condiciones estas que
deben ser enseñados, inculcados y comunicados desde la educación formal,
en las escuelas, institutos y universidades, mediante la educación no formal,
y también en el hogar y en el lugar de trabajo.

Necesitamos unos servicios públicos de todos y para todos, que trabajen

para lograr que la igualdad de oportunidades sea una realidad en la vida de
las personas.

Y también necesitamos, más que nunca, unos servicios públicos comprome-

tidos contra toda forma de discriminación y racismo. Por todo ello, desde

#YoSoyServiciosPúblicos
 Aula de Igualdad y Políticas Sociales de la FeSP-UGT
56 Proyecto Atención y Gestión de la diversidad en la Función Pública

la Federación de empleados y empleadas de los Servicios púbicos hemos

lanzado la campaña #YO SOY SERVICIOS PÚBLICOS, porque lo público es
diverso como lo es la ciudadanía.

Para más información puedes consultar la bibliografía del curso, así como la
web https://www.yosoyserviciospublicos.es/yosoyserviciospublicos, en ella
podrás mantenerte informado o informada sobre nuevos materiales forma-
tivos gratuitos y accesibles para que, sobre todo los y las trabajadoras de los
servicios públicos pero también la ciudadanía, comencemos a comprender
cómo operan la discriminación y el racismo en el Estado español y nos for-
memos para cuestionar y hacer frente al racismo institucional tanto indivi-
dual como colectivamente.

También puedes seguirnos en las redes y participar con tus aportaciones en

los seminarios y encuentros virtuales que estamos realizando.

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