CLASE VIRTUAL

O´DONNELL, GUILLERMO (1985) Apuntes para una teoría del Estado. En Oszlak,
Oscar (comp) Teoría de la burocracia estatal. Ed. Paidós, Bs. As.

Siguiendo los pasos del neomarxismo estructuralista

En esta clase correspondiente a la Unidad 3 del Programa, analizaremos uno de los más
importantes trabajos de uno de los principales politólogos argentinos, Guillermo
O´Donnell, quien ha realizado sustanciales aportes tanto en el campo de la Ciencia Política
como de la Administración Pública.
En este caso, les adelanto (si es que no lo han leído aún) que no es un texto de lectura
simple, sino más bien complejo y de lectura no tan fluida. Su estructura conceptual es
altamente abstracta y no siempre se encuentra un referente empírico inmediato (no siempre
hay un correlato con un ejemplo), aunque la presente clase tiene como objetivo, “bajar a
tierra” y simplificar el texto a partir de realizar una selección de los conceptos centrales.

Una sugerencia preliminar: desde el minuto cero de lectura del texto, tengan en cuenta que
el concepto de Estado que introduce O´Donnell es analizado desde dos aspectos (como
relación social y aparato institucional), y uno de ellos es “invisible”. Es decir, que una de
las dimensiones del Estado (la primera de ellas) no podemos observarla y palparla como si
fuese una oficina pública o un organismo estatal (un ministerio, el hospital público, una
oficina de ANSES o AFIP, tribunales), sino que hace referencia a la “presencia” del Estado
en la sociedad mediante otros modalidades como el derecho, la ideología y los recursos de
poder.

Clase social, relación social, objetivaciones y cristalizaciones institucionales, aparato

institucional, garantía coactiva, racionalidad acotada, acondicionador del contexto social; y
autonomía relativa son algunos de los principales conceptos que constituyen el eje
conceptual del trabajo del autor y que veremos en esta clase, la cual dividiremos en las
siguientes partes: la sociedad capitalista, las objetivaciones e instituciones estatales, las
dimensiones y funciones del Estado; y estructura estatal.

Desde una perspectiva neomarxista-estructuralista, el autor desarrolla su teoría del

Estado a partir de su relación con la sociedad, dando cuenta de ser una teoría de tipo socio-
céntrica, así como una forma derivada de la relación capital-trabajo, a partir siempre de un
lugar estructuralmente definido. La Unidad 3 del Programa (al cual pertenece este texto así
como el de Bresser Pereira) constituye una bisagra entre las unidades 1 y 2 con las
siguientes porque se posiciona, desde una perspectiva estructuralista (pueden refrescar
como Poulantzas explica dicha relación) para explicar el origen, la dinámica y la lógica del
funcionamiento del Estado. Así como para los autores estructuralistas, O´Donnell fusiona
estructura económica (Sociedad) y superestructura política (Estado): ninguno de estos

1
ámbitos puede pensarse en forma separada del otro (a diferencia de lo que pensaba el
pluralismo, en cuanto a que la sociedad se autorregulaba y requería del Estado en ciertas
ocasiones y siempre con funciones mínimas).

La sociedad capitalista
O´Donnell parte su teoría del Estado a partir de caracterizar la sociedad capitalista, la cual
es entendida como conformada por clases sociales1: clase burguesa (dueños de los medios
de producción) y clase obrera/proletariado (dueño y libre de vender su fuerza de trabajo),
tal cual la concibe el marxismo y el neomarxismo. En esta sociedad capitalista, hay
explotación y dominación con el fin de extraer y apropiarse de la plusvalía. Como es de
explotación (por la apropiación de la plusvalía por parte de la burguesía), la relación es
inherentemente conflictiva y contradictoria, independientemente de su reconocimiento por
los actores y también porque se encubre ideológicamente.
En tanto, la dominación, en general, es la capacidad actual y potencial de imponer
regularmente la voluntad sobre otros, incluso contra su resistencia. Es relacional porque hay
una vinculación asimétrica entre sujetos sociales, constituidos como clases. Es asimétrica
debido al control diferencial de recursos básicos de la dominación: económicos (por
ejemplo, quien tiene el torno), información (cómo puede funcionar mejor el torno,
conocimiento científico), coerción física (de última ratio o último recurso, es más costosa
porque “desnuda” la dominación), ideológicos (el torno tiene soberanía nacional,
consentimiento de la desigualdad).
Cuando alguien tiene poder, pensemos en estos recursos: ¿qué tipo de recursos
(económicos, de información, ideológicos, coercitivos) tiene alguien para poder serlo?
La clase social es la condición de acceso a los recursos de la dominación, es decir,
probabilidades desiguales de lograr prestigio social, educación, disponibilidad de recursos
para volcarlos en el plano político, ser oído socialmente, etc. La sociedad en su conjunto
produce recursos de dominación, no solamente los sectores dominantes, aunque los sectores
subalternos no tienen posibilidad de lograr hegemonía debido a sus recursos escasos.

El autor hace mención a una relación social que constituye a capitalistas y trabajadores en
clase social. La relación social es entre estos sujetos sociales que son lo que son en virtud
de ese vínculo y cuya articulación expresa un sistema de dominación social que crea el
capital y permite reproducirlo como un proceso de acumulación.

Pero, ¿cómo se garantiza que se sostenga la articulación de la sociedad en forma de clases,

las relaciones sociales capitalistas de producción, la diferenciación sistemática del acceso a
recursos de poder, la generación y reproducción del capital? Aquí aparece el Estado y lo
hace co-constituyendo esa relación social inherentemente contradictoria (en la cual hay
1
Clase social definida a partir de las comunes modalidades de ejercicio del trabajo y de creación y
apropiación de su valor.

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explotación y dominación) que no podría mantenerse sin la intervención del Estado. En este
marco, el Estado es garante de las relaciones sociales, pero no de los sujetos sociales que
mediante ellas se constituyen. Es una diferencia fundamental con la perspectiva
instrumentalista que señalaba que el Estado produce políticas en beneficio de la clase
burguesa porque quienes forman parte del gobierno, son miembros de esa clase.
Para el enfoque estructuralista de O´Donnell, el Estado es expresión de un interés más
general que el de los sujetos sociales que se constituyen por las relaciones capitalistas y de
cuya particular relación emana; sin embargo ello no quiere decir que ese interés sea neutral.
Es una generalidad (respecto de los sujetos y sus intereses) parcializada (por sesgo
estructural de la modalidad de articulación entre aquellos sujetos). El interés es de
reproducir la sociedad y no a los sujetos, es decir, reproducir una relación social que
articula desigual y contradictoriamente a la sociedad.

Para reproducir a la sociedad, el Estado se constituye y se define como el componente o

aspecto específicamente político de la dominación (por coerción o
hegemonía/legitimidad/consenso) en una sociedad territorialmente delimitada. En el
marco del sistema de dominación capitalista, lo político -el Estado- pasa a ser entonces co-
constitutivo de las relaciones sociales generales, un aspecto analítico del fenómeno más
general de la dominación, caracterizado por la supremacía en el control de los medios de
coerción física en un territorio excluyentemente determinado.

Retomando la definición de Estado de Max Weber -que ya vimos en la Unidad 1-,

O´Donnell señala que: “El Estado es un conjunto de instituciones y relaciones sociales que
normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende
delimitar geográficamente. Estas instituciones tienen como último recurso para efectivizar
las decisiones que toma, la pretensión de monopolizar la autorización legítima de los
medios de coerción física, y además pretenden ejercer supremacía en el control de dichos
medios, que algunas agencias especializadas del mismo Estado normalmente ejercen sobre
aquel territorio.”

Pero, ¿cuál es el origen de esta relación entre los sujetos sociales y el Estado?
Recordemos que el capitalismo es el primer caso histórico de un sistema socioeconómico
de separación de la coerción económica (modos de producción) y extraeconómica (modos
de coerción) en manos del mismo sujeto social (por ejemplo, el señor feudal).
La sociedad que describe O´Donnell es capitalista. El estado también. Y lo es, en primer
lugar, por su génesis: Estado es capitalista por “de dónde viene” y viene de la mano del
capitalismo cuando el trabajador es desposeído de los medios de producción (libre de
vender su fuerza de trabajo/condición de igualdad formal ante la ley) y el capitalista es
desposeído de los medios de coerción. Este es el origen del Estado, allí emergen un tercer
sujeto social que son las instituciones estatales cuya especificidad es el ejercicio de la

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supremacía de la coacción con el fin de garantizar las relaciones de dominación. Así, lo
político (como plano del Estado) es una parte analítica del fenómeno más general de la
dominación, aquella que se haya respaldada en el control de los medios de coerción física
(que hacen que el Estado sea capitalista) en un territorio excluyentemente delimitado.
El Estado es primariamente coactivo porque la coerción es su última ratio (último recurso)
y porque la separación del capitalista de los medios de coerción es su origen. El
surgimiento del Estado implicó la separación del sector privado y los capitalistas del
manejo de los asuntos públicos. Ello es análogo a la primacía (analítica, no histórica) de lo
económico en las relaciones capitalistas de producción, lo cual no significa ni que las
relaciones sean puramente económicas (un intercambio entre iguales mediado por el
dinero) ni el Estado sólo coacción sino una mediación que articula a los sujetos sociales
mediante la búsqueda de consenso.

O´Donnell sostiene que las relaciones sociales son privadas sólo en apariencia porque
tienen en última instancia el respaldo del Estado para garantizar que se cumplan los
contratos entre privados (laboral, arrendatario, matrimonial). Una garantía que no es
externa ni a posteriori, sino que es co-constitutiva e intrínseca de esa relación, al existir la
posibilidad de invocar al Estado. Esto marca desde el origen los límites de lo que las partes
pueden convenir o incumplir. Por ello se afirma que el poder económico necesita del poder
político.

Objetivaciones e instituciones estatales

Sin embargo, las relaciones sociales aparecen desligadas de lo coactivo porque esto está
ligado a las objetivaciones del Estado que son instituciones concretas en organizaciones
complejas y burocráticas y también pueden ser formalizaciones que cristalizan relaciones
sociales.
Es decir que las objetivaciones constituyen, por un lado, las instituciones concretadas en
organizaciones formales y burocráticas, lo cual produce que el Estado sea vivido como algo
externo; y por el otro lado, las formalizaciones que cristalizan relaciones sociales como el
dinero y el derecho.

Por un lado, en el caso de las formalizaciones y especialmente del dinero, sabemos que
todo sujeto es igual ante el dinero porque 1$ tiene el mismo valor para cualquier individuo
al momento de querer comprar una mercancía. Incluso la fuerza de trabajo es una
mercancía que puede comprarse y venderse, libremente en el caso del sistema capitalista.
El derecho es una institución, una regla de juego para la sociedad que reduce la
intervención coactiva del Estado. La dominación y su respaldo coactivo se esfuman tanto
de la sociedad como del Estado. Lo que queda es el orden jurídico o un orden jurídicamente
cristalizado al que pueden apelar todos los sujetos, libres e iguales, y expuestos a coerción
sólo cuando intentan violarlo. Todos los sujetos (pertenezcan a la clase social que sea)

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tienen los mismos derechos y obligaciones, por lo cual, el derecho constituye un tejido
organizador de la sociedad y de la dominación que la articula porque la explotación quedó
oculta por una doble apariencia: la igualdad formal entre las partes y la de la libre voluntad
con que pueden o no entrar en la relación.
El derecho tiene ambigüedades que expresan su contradictorio enlazamiento con la
sociedad: por un lado, el derecho hace del trabajador asalariado (diferente del esclavo o
siervo) un sujeto que en algunos planos, tiene igualdad de derechos garantizados por el
Estado; y por otro lado, codifica formalmente la dominación al garantizar la propiedad
privada (medios de producción apropiados).
Por otro lado, las objetivaciones son instituciones que se expresan en organizaciones
burocráticas concretas. Al ser objetivaciones del Estado, las instituciones actúan un sesgo
sistemático hacia la garantía y reproducción de la sociedad capitalista, pero no son ni
actúan como capitalistas concretos. En este sentido, el fundamento real del poder que
ejercen las instituciones estatales les es externo porque emana de las relaciones capitalistas
de producción como garantía de las mismas.

En la medida en que la efectivización de la garantía está originariamente ligada a la

relación social y sólo indirectamente al capitalista como sujeto social, las instituciones
estatales aparecen como un interés exterior y más general que los de los sujetos
participantes de aquella relación. La apariencia de exterioridad, de una racionalidad general
y no capitalista se funda en el encubrimiento de la dominación que subyace a las relaciones
capitalistas de producción (la relación aparece como económica, como un intercambio entre
iguales mediado por el dinero y regulada por el derecho), que determina que el Estado
aparezca sólo cuando se lo invoca y en la interposición de límites negativos. Son
justamente las instituciones estatales lo que permite entender por qué el Estado tiende a
aparecer ante los propios capitalistas como una fuerza exterior y movida por una
racionalidad ajena.

En realidad, tanto las instituciones como el Estado con fetiches, a los cuales se les asignan
propiedades que no tienen, como un amuleto. El Estado capitalista es un fetiche porque
aparece subsumido en sus objetivaciones y, por lo tanto, desligado de su primordial
imbricación o enraizamiento en la sociedad; mientras que las instituciones lo son (como el
dinero o la mercancía) de la escisión entre sociedad y Estado.
Además de esta escisión, el surgimiento del Estado como un tercer sujeto también entraña
una separación (o escisión) entre privado y público, economía y política.
Al respecto, al presentarse como escisión -aparente- entre Estado y sociedad queda abierto
el espacio para una escisión paralela, aquélla entre lo público y lo privado -consagrada por
el derecho, una de las denominadas objetivaciones del Estado- en la que los sujetos sociales
aparecen como partes privadas frente a la parte pública, aquélla en la que actúan las
instituciones estatales.

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Otra consecuencia de la presencia de este “tercero” en la sociedad es que lo económico y lo
político aparecen como aspectos disociados, lo que favorece el que la relación capitalista-
trabajador sea vista como solamente económica, y el Estado interviniendo “desde afuera”
en esa relación. Esta escisión entre, en definitiva, la sociedad y el Estado, es el fundamento
principal del encubrimiento del Estado como garante de la dominación en la sociedad, la
cual debe ser encubierta.
Pero es fundamental no confundir al Estado con sus instituciones, sino la relación social
entre burguesía y proletariado aparece sólo como económica y el Estado aparece como un
actor externo a esa relación y no como co-constituyente, como realmente es.

Las dos dimensiones del Estado: como relación social y como aparato institucional
Hay un punto que es MUY importante en la teoría del Estado de O´Donnell y se basa en
considerar que el Estado tiene dos dimensiones: como relación social y como aparato
institucional, de manera que el Estado es un conjunto de instituciones y de relaciones
sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal).

Como veíamos en las objetivaciones, las relaciones capitalistas de producción suponen que
la clase dominante no posea los medios de coerción, lo que implica la emergencia de un
tercer actor, que no es ni capitalista ni asalariado: las instituciones estatales. Pero en tanto
producto de determinadas relaciones sociales, subsumir el fenómeno del estado en sus
instituciones es limitarse a su parte objetivada, perdiendo de vista su dimensión/aspecto
analítico, a través del cual es posible comprender su relación con aquéllas. Las instituciones
estatales no es todo el Estado sino la parte que se objetiva o cristaliza en instituciones.
Entonces, ¿qué más es el Estado? Es una relación social.

Como relación social, el Estado es una dimensión analítica de la sociedad civil y es lo que
hace que sea capitalista. En esta dimensión, el Estado no aparece en la sociedad en la forma
de sus organizaciones públicas (hospital/escuela pública, oficinas públicas como
ministerios, AFIP), sino como un aspecto de la sociedad, se expresa como:
 Derecho en tanto cristalización codificada de la propiedad privada y de la igualdad
formal referida a sujetos jurídicos iguales. Refiere a la estructura normativa/jurídica
que organiza la vida social. Ej. normas de tránsito.
 Presencia de recursos de poder (económicos, presupuestarios) que se movilizan
cuando, por diversas causas, la relación de dominación falla.
 Existencia de aparatos ideológicos: funcionan masivamente con la ideología como
forma predominante, que se difunde generalmente a través de la religión, la familia,
la escuela o los medios de comunicación.

Como aparato institucional (en tanto instrumento por el cual el Estado interviene en la
sociedad), consiste en un conjunto de objetivaciones o cristalizaciones, es decir,

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organizaciones de tipo burocráticas. Ej. Oficinas públicas (ministerios, secretarías),
hospital/escuela pública, tribunales, comisarías, etc. Es lo que denominamos
Administración Pública, la cual se ocupa de funciones de administración rutinaria y
actuación frente a situaciones de crisis.
En el plano de la administración burocrática, el aparato estatal cumple tareas rutinizadas
vinculadas a procesos de gestión de provisión de diversos bienes y servicios (ej. pago de
jubilaciones y pensiones). Las decisiones y actividades diarias que se realizan deben
ajustarse a las disposiciones jurídicas.
Otro plano en el que actúan las instituciones es como reacción a las crisis que se definen
como obstáculos interpuestos a la acumulación del capital (presuponiendo que existe una
“normalidad” de reproducción del capital). Señala el autor que las crisis son de la sociedad
capitalista porque aparecen políticamente como rupturas del orden capitalista. Las crisis son
definidas por algún grupo con recurso de poder y su definición presupone un cierto orden
que expresa una relación de dominación. Un ejemplo de ello es la emergencia sanitaria por
Covid19, siempre que afecte la acumulación capitalista (quiebre de empresas, etc.)

Tabla 1. Aspectos o dimensiones del Estado

Dimensiones ¿Cuándo actúan?
Derecho Sistemáticamente
Recursos de poder Cuando la relación de dominación
Relación social
falla
Aparato ideológico Sistemáticamente
Aparato institucional Organizaciones burocráticas Administración rutinizada
Crisis

Funciones del Estado

Como parte intrínseca de la sociedad, el Estado cumple un crucial papel de articulador y
ordenador de la diversidad y pluralidad de las relaciones sociales en su territorio, a través
de dos funciones principales:

1. Garante coactivo de la sociedad articulada en clases sociales. Aparece como una

objetivación institucional que concentra el control de recursos últimamente
coactivos y como un no-capitalista que sólo garantiza a las clases a través de su
respaldo a la relación social que las constituye.

2. Organizador de la sociedad a través de dos funciones:

a) El Estado constituye el límite negativo de las consecuencias socialmente destructivas
de reproducción de la sociedad capitalista que se enfrenta a la existencia de capitalistas
en competencia con otros capitalistas, quienes individualmente tenderían a una explotación
excesiva desde el punto de vista del encubrimiento de su dominación y de la reproducción
de la fuerza de trabajo. La sobreexplotación del trabajador pondría en peligro su

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reproducción. Esta función le proporciona al Estado una imagen de una racionalidad más
general y no capitalista.

b) El Estado es acondicionador del contexto social: para la reproducción de las clases y

para que el burgués no se ocupe de decisiones e inversiones necesarias para el logro de
condiciones sociales que permiten la reproducción del sistema de clases, la acumulación,
etc. Ejemplo: políticas de salud o educación, obras de infraestructura (rutas, caminos,
puertos)

Tanto su rol en el acondicionamiento del contexto social como su acción dirigida a poner
límites negativos a las consecuencias socialmente disruptivas de la reproducción capitalista,
dan cuenta de un Estado actuando a favor de la reproducción social en su conjunto y de una
tendencia estructural hacia la reproducción del capital.
Así el Estado garantiza la reproducción de la sociedad capitalista mediante la coacción y la
organización y articulación social. Es decir que: “al ser garante de la sociedad capitalista,
es Estado es articulador y organizador de la sociedad, más allá de sus condiciones de
respaldo coactivo de la vigencia de ciertas relaciones de dominación”. En función de ello,
el Estado facilita la organización de los sectores sociales, orienta los conflictos hacia su
pacífica resolución, provee bienes públicos, y resuelve o ayuda a resolver numerosos
problemas de acción colectiva.

Tabla 2. Roles del Estado

Función Acciones Ejemplos Organizaciones estatales

que desarrollan la función
Imposición de Formulación de leyes, Fuerzas de seguridad
Garante reglas de sentencias judiciales, (policías, penitenciarias),
coactivo juego/normas sanciones. fuerzas armadas, Poder
Judicial.
Límites negativos Conflicto entre sector agrario Ministerios de Trabajo,
de las e industrial por aumento del Producción.
consecuencias valor del dólar; Ley de
socialmente Salario Mínimo, Vital y
Organizador de destructivas. Móvil.
la sociedad
Acondicionador del Políticas sanitarias, Organismos (ministerios,
contexto social educativas, de secretarías, etc.) de salud,
infraestructura, transporte, educación, obras y servicios
obras y servicios públicos. públicos, etc.

Al desarrollar estas funciones, el Estado lo hace bajo una condición de racionalidad

acotada. Este concepto nos permite hallar explicaciones a acciones del Estado que
juzgamos como irracionales (los medios que se propone para alcanzar ciertos fines no son
los más adecuados), torpes, ineficaces (no cumple objetivos) o ineficientes (cumple

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objetivos pero a muy alto costo). El Estado no puede buscar ni hallar soluciones óptimas
debido a:
 La contradicción que tiene el Estado es heredada de la contradicción de la sociedad
(relación social de dominación y explotación). Ej. el salario mínimo satisface
intereses de la clase obrera, pero en ciertas condiciones, dispara críticas del sector
empresario.
 Pocos recursos (presupuestarios, técnicos, de información, de personal) y
demasiados temas en agenda. El Estado tiene una capacidad de atención limitada y
la información es costosa de conseguir en su totalidad, por ejemplo, para elaborar
una determinada política pública.

Para desarrollar estas funciones, el autor recupera un concepto ya acuñado por Poultanzas,
el de autonomía relativa, el concepto -desde mi punto de vista- más relevante de la
materia.
Justamente a partir de Poulantzas, las teorías neomarxistas superaron el reduccionismo de
considerar el Estado como expresión o epifenómeno de la clase dominante, para discutir el
tema de su autonomía en relación con diversas clases sociales.
La autonomía es un concepto relacional porque se es autónomo “respecto de algo o
alguien”; y relativa porque el Estado no puede ser totalmente autónomo de los intereses de
las clases de la sociedad, con la cual tiene una complicidad estructural.
En términos del autor neomaxista, James O´Connor que desarrolló su teoría de la crisis
fiscal -vista en la Unidad 2-, la autonomía relativa puede concebirse en términos de la
relación entre las dos funciones fundamentales del Estado capitalista: la acumulación y la
legitimación. La cuestión reside en hasta donde el Estado puede “atacar” la acumulación
(por ejemplo mediante mayor cobro de impuestos a los sectores más acomodados) para
legitimar la sociedad capitalista.

Estructura o arquitectura institucional del Estado

Como ya hemos visto en la Unidad 2 con el concepto de “desarrollo político” planteado por
el modelo pluralista, el Estado va armando su estructura a medida que intenta responder a
las demandas sociales que ingresan en su agenda como cuestiones a resolver. Pero en
primer lugar, ¿qué cuestiones entran en la agenda?: dependen de luchas en la sociedad, son
planteadas por alguien de afuera y filtradas en su número y caracterización.
Así, el mapa institucional del estado puede verse, por lo tanto, como un producto de
los sucesivos intentos de responder a la diversidad de cuestiones que, producto de las
luchas entre intereses de los distintos actores sociales, forman parte de la agenda
pública. Y es por eso que no pueden pensarse como tercero neutral, más allá de que así “se
presenten”; las instituciones estatales tienen la impronta de las contradicciones ligadas a la
existencia misma y desarrollo de la sociedad capitalista.
A medida que responde a esas cuestiones o problemas sociales, el Estado desarrolla su
estructura y define una función determinada. Esto conduce a una arquitectura estatal muy
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compleja, que puede a su vez traer aparejado dispersión institucional porque cada
organismo estatal tiene su propia función, su propia “clientela” social o destinatarios de sus
políticas y decisiones, recursos presupuestarios que están en pugna con otros organismos,
conocimientos técnico específico (economía, educación, cultura, infraestructura). Esto hace
que el sistema institucional sea fraccionado (sumado a la racionalidad acotada) y que las
medidas que tome una institución u organización estatal pueda contradecir decisiones
adoptadas por otras instituciones estatales. El Estado no es un todo homogéneo, así como
tampoco lo es la sociedad.
Para contrarrestar ese fraccionamiento, se crean instancias de coordinación, pero como
señala O´Donnell son intentos subóptimos de superar consecuencias negativas de esa
dispersión institucional, que no constituye un “defecto” del Estado sino que es expresión de
la diversidad de demandas y problemas sociales que la sociedad le presenta al Estado, y que
pretende sean convertidas en políticas públicas.

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