Facultad de Derecho

Grado en Derecho.

Las modificaciones de
los créditos
presupuestarios:
ampliaciones y
transferencias de
créditos presupuestarios.
Presentado por:

Mariano Vaquero González

Tutelado por:

Marta Villarín Lagos

Valladolid, 14 de junio de 2019

1
RESUMEN.

Las modificaciones de los créditos presupuestarios se caracterizan por ser

aquellas modulaciones que se realizan en los mismos aplicando las técnicas y
herramientas que ofrece el Derecho Presupuestario para adaptar las partidas
consignadas en el Presupuesto a las contingencias que surjan en el ejercicio
presupuestario.

Inicialmente, se utilizaron ciertos instrumentos para llevar a cabo

modificaciones de los créditos presupuestarios que, a principios del siglo
XXI, ya no existían en nuestro ordenamiento jurídico-presupuestario, siendo
aquel el caso del crédito de acción coyuntural y la no disponibilidad de
créditos.

Actualmente, se prevén diversas herramientas presupuestarias para llevar a

cabo las referidas modificaciones en determinados supuestos previstos
legalmente.

La doctrina ha estudiado estas modificaciones sobre todo desde el prisma de

su aplicación práctica, partiendo de la necesidad o no de adoptarlas y de la
competencia para su aprobación, así como de las finalidades que los entes
públicos pretenden lograr para con los ciudadanos, que a fin de cuentas son
quienes, con su contribución, financian los créditos presupuestarios sobre
los que dichas modificaciones se realizan.

Así, las transferencias y ampliaciones de créditos presupuestarios permiten la

adaptación de los mismos a las eventualidades que se puedan producir en el
ejercicio presupuestario, ajustándose siempre a la normativa presupuestaria y

2
teniendo en cuenta que la facultad de los entes públicos para aprobar las
referidas modificaciones en los créditos presupuestarios no es ilimitada.

ABSTRACT.

The budgetary credits’ modifications are characterized by being those

modulations carried out in them applying the techniques and tools offered
by the Budget Law to adapt the budgetary items to contingencies that arise
during the Budget Year.

Initially, some budgetary instruments were used, but at the beginning of the
21st century they didn’t exist in our budgetary legal order, in which are
prevised nowadays different budgetary tools to carry out those
modifications in certain cases legally established.

The doctrine has studied this modifications especially from the perspective
of their practical application, based on the need to adopt them or not and
the competence for their approbation, as well as the purposes that the public
entities aim to achieve for the citizens, that are after all the ones who finance
the budgetary credits in which those modifications are carried out.

Thereby, the budgetary credits’ transferences and extensions allow their

adaptation to the eventualities that can happen during the Budget Year,
always adjusting to the budgetary normative and bearing in mind that the
public entities’ faculty to approve the referred modifications in the
budgetary credits is not unlimited.

PALABRAS CLAVE.
Crédito presupuestario, Parlamento, contingencia, presupuesto público,
Poder ejecutivo, gastos e ingresos públicos.

3
KEY WORDS.
Budgetary credit, Parliament, contingency, public budget, Executive power,
public expenditures and entries.

ABREVIATURAS.
LGP: Ley General Presupuestaria de 2003.
TRLGP: Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria de 1988.
C(C).A(A): Comunidad(es) Autónoma(s).
art(s).: artículo(s).
pfo(s).: párrafo(s).
COVID-19: coronavirus disease (“enfermedad”, en idioma inglés), enfermedad
originada en 2019.
PGE: Presupuestos Generales del Estado.
AIReF: Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.
CE: Constitución Española de 1978.
LOFCA: Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas de
1980.
UE: Unión Europea.
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
TRLHL: Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de
2004.
RCD: Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982.
LOEPSF: Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera de 2012.
EPI(s): Equipo(s) de Protección Individual.
IGAE: Intervención General de la Administración del Estado.
TC: Tribunal Constitucional.

4
BOE: Boletín Oficial del Estado.
TRRS: Texto Refundido del Reglamento del Senado de 1994.
LOTCtas: Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1982.
ENESA: Entidad Estatal de Seguros Agrarios.
IDAE: Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía.
AEAT: Agencia Estatal de Administración Tributaria.
Imserso: Instituto de Mayores y Servicios Sociales.

5
ÍNDICE.
RESUMEN.............................................................................................................2
I. INTRODUCCIÓN...................................................................................7
II. CONCEPTOS PRESUPUESTARIOS BÁSICOS.
2.1. El presupuesto público……………………………………..10
2.2. El crédito presupuestario y el principio de especialidad
presupuestaria……………………………………………....34

III. NECESIDAD DE ADAPTACIÓN A EVENTUALIDADES

DURANTE EL EJERCICIO PRESUPUESTARIO.
3.1. Los créditos extraordinarios y suplementos de créditos…….46
3.2. Las modificaciones de los créditos presupuestarios………...49

IV. LAS AMPLIACIONES DE CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS.

4.1. Concepto………………………………………………….53
4.2. Supuestos de ampliación de créditos presupuestarios……...55
4.3. Limitaciones respecto a los créditos ampliables……………60
4.4. Fiscalización de la utilización de créditos ampliables……….60
4.5. Las ampliaciones en la Ley de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2021…………………………………62

V. LAS TRANSFERENCIAS DE CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS.

5.1. Concepto………………………………………………...70
5.2. Competencia y limitaciones a su aprobación……………...71
5.3. Problemas del régimen jurídico de las transferencias de
créditos presupuestarios en el Derecho positivo español…...77
5.4. Las transferencias en la Ley de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2021…………………………………....78

VI. CONCLUSIONES…………………………......................................83
VII. BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………87
VIII. ANEXO…………………………………………………………..91

6
7
I. INTRODUCCIÓN.

Las modificaciones de los créditos presupuestarios son las alteraciones que,

de forma autorizada, pueden realizarse en los créditos presupuestarios
previstos en el estado de gastos de la ley de presupuestos anual, con el fin de
adaptarlos a las contingencias que se originen durante el ejercicio
presupuestario.

Únicamente se aprobarán las referidas modificaciones en unos supuestos

determinados, y siempre con observancia de los requisitos establecidos en
las normas jurídicas que las regulan.

Tanto las transferencias como las ampliaciones de créditos presupuestarios

se realizan en el marco de una situación eventual, de una necesidad de
adaptarse lo máximo posible a esa eventualidad, así como de la satisfacción
de las necesidades públicas y del cumplimiento de los fines de interés
general.

Por tanto, las transferencias y las ampliaciones de créditos presupuestarios

están interrelacionadas, siendo ambas un tipo de modificaciones
presupuestarias que, en los últimos años, se han realizado en diferentes
ámbitos previstos por el ordenamiento jurídico-presupuestario.

María Teresa SOLER ROCH, una de las referentes en esta disciplina, afirma
que las modificaciones presupuestarias son, sin duda, un remedio, pero ha
de tenerse en cuenta que, por exigencia del principio de estabilidad
presupuestaria, se encuentran supeditadas a una financiación limitada,
existiendo a estos efectos, entre otras herramientas de financiación
presupuestaria, la del Fondo de Contingencia.

En el presente Trabajo se lleva a cabo un análisis de la realización de las

8
mencionadas modificaciones presupuestarias, de forma que, mostrando sus
orígenes y similitudes en sus elementos más esenciales, sea posible revelar
cómo afectan al principio de especialidad presupuestaria en sus distintas
vertientes y cuáles son sus problemas, así como su regulación en la Ley de
Presupuestos estatal para el año 2021.

A tal fin se exponen en un primer momento qué son ciertos conceptos

básicos, como son el presupuesto público, el crédito presupuestario y el
principio de especialidad presupuestaria, conceptos pertenecientes a la
disciplina jurídico-presupuestaria, cuyo conocimiento resulta imprescindible
para posteriormente explicar las modificaciones presupuestarias objeto del
presente Trabajo. Se resaltará, además, la necesidad de que el Presupuesto se
adecúe a eventualidades que acontezcan en el ejercicio presupuestario,
haciéndose especial referencia al Fondo de Contingencia, así como a los
créditos extraordinarios y suplementos de créditos.

Centrados ya en el objeto del trabajo, se pondrá de manifiesto cómo existen

ciertas diferencias entre las concepciones que los diversos sectores
doctrinales dedicados a la mencionada disciplina tienen respecto a las
modificaciones de los créditos presupuestarios, sobre todo en lo que
respecta a la competencia para llevarlas a cabo.

Parte importante de la doctrina ha advertido, respecto a la competencia para

la aprobación de las transferencias y ampliaciones de los créditos
presupuestarios, la existencia de un desapoderamiento de facto del
Parlamento, a pesar de la competencia que la legislación presupuestaria
atribuye, con carácter principal, al poder legislativo.

Asimismo, se expondrán las limitaciones existentes respecto a la aprobación

de dichas modificaciones de los créditos presupuestarios, siendo de mayor
9
entidad en el ámbito de la transferencia de créditos presupuestarios, cuya
regulación, no obstante, señala expresamente supuestos excepcionales a las
referidas limitaciones.
Por otra parte, y dentro del séptimo capítulo del trabajo, se hará énfasis en
algunos de los aspectos más importantes de las ampliaciones de créditos
presupuestarios sobre los que se ha ocupado el Derecho Presupuestario. Así,
se hará referencia a cuáles son los supuestos de ampliación de créditos
presupuestarios y a la fiscalización del uso de los créditos ampliables, así
como a la influencia que para estos tiene estar en el marco de la legislación
de estabilidad presupuestaria.

Pese al arraigo que, desde antiguo, tienen las modificaciones de los créditos
presupuestarios en el Derecho Presupuestario, no se encuentra exento de
críticas por algún sector de la doctrina, ya que en la práctica presentan
ciertos problemas, contribuyendo ello, junto a la gran practicidad de dichas
modificaciones en la actualidad, al interés por realizar este Trabajo de Fin de
Grado.

En lo relativo a la metodología empleada para la realización del presente

Trabajo, decir que en el mismo se ha llevado a cabo una investigación
primordialmente de carácter teórico y documental, procediendo lo expuesto
en este Trabajo, en su mayor parte, de normativa tanto reglamentaria como
legal, esencialmente la Ley General Presupuestaria, pero también de
jurisprudencia constitucional y doctrina científica interpretando la referida
normativa.

La mencionada investigación teórica y documental, no obstante, se

compagina con ciertas referencias cuantitativas y prácticas, con el fin de
mostrar la materia objeto del presente Trabajo de una manera más gráfica.

10
II. CONCEPTOS PRESUPUESTARIOS BÁSICOS.

2.1. El presupuesto público.

El presupuesto público, en principio y con las salvedades correspondientes,

y en lo que se refiere a su mecánica, se puede asimilar a un presupuesto
privado, y consiste básicamente en un plan de los ingresos y gastos que, en
un tiempo determinado (en este caso, en un ejercicio presupuestario), van a
ser realizados por el ente público al que se refiera el presupuesto.

Es importante señalar que en el presupuesto público no se definen o

especifican únicamente los ingresos y los gastos públicos, sino que, además,
se fijan los propósitos o fines económicos que se pretenden lograr por el
ente público correspondiente.

Puede aseverarse que las tres finalidades o funciones principales del

presupuesto público son las siguientes: en primer lugar, servir como
instrumento o herramienta de control de los entes públicos responsables del
cumplimiento de la ley y de la gestión diligente de los créditos
presupuestarios que se les haya concedido en atención a unos concretos
volúmenes de gastos; en segundo lugar, servir como herramienta de gestión
administrativa, teniendo en cuenta que el art. 27.1 de la Ley General
Presupuestaria (en adelante, LGP) somete la gestión pública estatal al
régimen de la ley de presupuestos anual aprobada en el Parlamento; y, en
tercer lugar, servir como herramienta a la hora de llevarse a cabo la política
económica1.

1 Batlle Martínez, M., Gascón Soriano, C., Torrijos Rodríguez, I., Ibáñez de Aldecoa
Quintana, C. y ROJO PÉREZ, M. (Dir.). Manual sobre presupuestación, ejecución y control del
gasto público para España e Hispanoamérica. Ed. Instituto de Estudios Fiscales (N.I.P.O.: 188-
19-028-7) y Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (N.I.P.O.:
109-19-087-0). Madrid, 2019, pp. 483-561.
11
Dentro de la tercera función básica del presupuesto público, y en este
sentido, los propósitos del presupuesto público coinciden, siguiendo la tesis
del prestigioso economista alemán MUSGRAVE, con las tres funciones o
finalidades básicas del sector público con carácter general: en primer lugar,
una función de asignar eficientemente los recursos existentes; en segundo
lugar, una función de estabilización macroeconómica; y, en tercer lugar, una
función redistributiva de la riqueza y la renta, que parte de la reflexión de
que es posible que la distribución de la riqueza y la renta que se lleva a cabo
por el mercado no esté acorde con la concepción de justicia imperante en la
sociedad2.

Lo dicho tiene, en cierta manera, un apoyo jurídico constitucional, pues la

Constitución Española (en adelante, CE) establece, concretamente en su art.
31.2, que se llevará a cabo, en virtud del gasto público, una asignación de los
recursos públicos de carácter equitativo, habiendo de responder tanto su
programación como su ejecución a los criterios de eficiencia y de economía3.

Como actualmente España, en virtud de lo dispuesto en el art. 1.1 CE4, es

un Estado social, no siendo un Estado liberal puro, los entes públicos tienen
encomendadas, entre otras funciones, la de cubrir las necesidades
fundamentales o básicas de los ciudadanos. De ahí la necesidad de la
obtención de ingresos y la realización de gastos por parte de las entidades u
órganos de la Administración Pública.
El art. 1.1 CE también reconoce, entre otros, el principio-valor de la
igualdad, lo que se traduce en la igualdad de oportunidades, teniendo en
cuenta que hay personas que nacen en un contexto con facilidades

2 MUSGRAVE, Richard. The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. ISBN 978-
00-7044-115-6. Ed. McGraw-Hill, 1959.
3 Art. 31.2 CE: “El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su

programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”.

4 Art. 1.1 CE: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como

valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”.

12
económicas y oportunidades, pero hay personas que no nacen en dicho
contexto, de forma que el Estado ha de proporcionar a estas últimas los
medios necesarios para que puedan desarrollarse académica, laboral,
económica y socialmente en condiciones de igualdad respecto a las personas
que gozan de los recursos suficientes para su desarrollo.

Por añadidura, ha de tenerse en cuenta que, con carácter imperativo, en el

art. 133.4 CE se establece que las Administraciones públicas únicamente
tienen la posibilidad de realizar gastos públicos, así como contraer
obligaciones de carácter financiero, según las disposiciones legales
correspondientes5.

Se puede decir, de manera rotunda, que el presupuesto público es el

instrumento fundamental e imprescindible a la hora de gestionar los gastos
públicos, de tal forma que, si no existe presupuesto público alguno
aprobado en el Parlamento, no se podrá proceder a la realización de los
gastos públicos.

A este respecto, la clasificación por programas o funcional (que es una de las

clasificaciones existentes según sea la respuesta o resultado final al que se
asigne el gasto público, y responde a la pregunta de “¿para qué se gasta?”)
aglutina los créditos presupuestarios en función de la naturaleza de las
actividades o tareas que se vayan a realizar, para lo que se fijan unos
determinados objetivos o propósitos como marco de la gestión del
presupuesto. Según dichos propósitos, los créditos presupuestarios se
catalogan mediante los denominados “programas”.

Pues bien, en el último año (2020), España se encuentra en una situación

5 Art. 133.4 CE: “Las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar
gastos de acuerdo con las leyes”.
13
inferior a la media de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (en adelante, OCDE) en lo que se refiere a ser eficiente a la
hora de gestionar el gasto público, como puede advertirse en la franja
resaltada en amarillo en la Gráfica 3 que se adjunta en el anexo del presente
Trabajo, que procede de un Informe de opinión realizado por el Instituto de
Estudios Económicos en febrero de 2020.
Según dicho Informe de opinión, España se localiza en el puesto 26º de los
36 Estados que forman parte de la OCDE, demostrándonos ello que la
gestión del presupuesto público es mejorable, afirmando lo anterior sin
ánimo de hacer entrever ideología política alguna.

Con la intención de hacer una sucinta referencia a las fuentes a través de las
cuales el Estado obtiene financiación, esto es, de dónde adquiere el sector
público estatal los denominados ingresos públicos, se puede considerar que
estos pueden provenir de diferentes fuentes:
En primer lugar, las cotizaciones a la Seguridad Social.
En segundo lugar, los tributos, que constituyen la fuente de financiación
pública más relevante y cuantiosa.
En tercer lugar, las transferencias corrientes procedentes de otros entes
públicos, siendo un ejemplo de estos ingresos públicos aquellos
provenientes de la Unión Europea (en adelante, UE), como pueden ser los
recursos del Fondo Europeo de Desarrollo Regional.
En cuarto lugar, los ingresos patrimoniales, como, por ejemplo, los
procedentes del alquiler, a un particular, de un terreno público.
En quinto lugar, los ingresos por enajenación de inversiones, siendo un
ejemplo de ello la venta de la empresa pública AENA en 2015, que
proporcionó, dicho sea de paso, una gran suma de dinero a las arcas
públicas.
En sexto lugar, los ingresos por la emisión de Deuda Pública, pudiéndose
ello ejemplificar con la compra de Letras del Tesoro por parte de un
14
particular, de forma que este, a fin de cuentas, está concediendo un dinero
en préstamo al sector público, que hará la oportuna devolución del importe
“prestado” más unos intereses.
Ello se entiende sin perjuicio de que existan, sin embargo, ciertas
limitaciones para percibir esta última clase de ingresos públicos.

En lo que respecta a los gastos públicos, el Estado está facultado para gastar
el dinero obtenido mediante las diferentes formas de financiación pública
(salvo la relativa a la Deuda Pública, que tiene ciertas especialidades de
régimen, aunque estas son tangenciales respecto al tema objeto del presente
Trabajo), a través de los siguientes instrumentos de gasto público:
En primer lugar, los gastos corrientes, que se destinan a satisfacer
necesidades públicas a través de la realización de servicios públicos, como
por ejemplo la educación o la sanidad.
En segundo lugar, los gastos de inversión, los cuales se dirigen, por ejemplo,
a satisfacer el importe del coste de la construcción de una carretera o una
universidad pública.
En tercer lugar, las transferencias públicas, que se orientan a la satisfacción
de, por ejemplo, subsidios por desempleo o pensiones de jubilación6.
En cuarto lugar, los gastos financieros, los cuales son, fundamentalmente,
los relativos al abono de los intereses de la Deuda Pública, así como los que
respectan a la devolución del capital principal a los particulares que
compraron Deuda Pública.
En quinto lugar, los gastos de personal, los cuales se destinan al pago de los
servicios prestados por el personal perteneciente a la Administración
Pública.

6Ministerio de Hacienda. Presupuestos Generales del Estado [en línea]. Epdata, 28 de octubre
de 2020. https://www.epdata.es/datos/presupuestos-generales-estado-pge-evolucion-
datos-estadisticas/60 [Consulta: 6 febr. 2021].
15
En el presupuesto público, en concreto y a diferencia del presupuesto
privado, los gastos a realizar se tienen que, de alguna manera, fiscalizar,
existiendo dos tipos de fiscalización:

En primer lugar, una fiscalización a priori, en virtud de la cual dichos gastos

se tienen que aprobar por los representantes de los ciudadanos a los que van
dirigidos. Ello tiene su lógica, ya que, al fin y al cabo, los ciudadanos son los
que, fundamentalmente mediante los tributos, hacen posible, a través del
cumplimiento de sus obligaciones para con el sistema tributario español, la
existencia de ingresos para financiar los gastos públicos.

En segundo lugar, una fiscalización a posteriori, respecto a la cual ya afirmaba,

en 1996, el profesor de Politics de la Universidad de Oxford IAIN
McLEAN7, que la rendición de cuentas es el requerimiento para que los
representantes públicos den cuenta y respondan frente a sus representados
(los ciudadanos) sobre el uso de sus poderes y responsabilidades.
La labor de fiscalización es un conjunto de mecanismos jurídicos cuya
finalidad es que la mencionada rendición de cuentas constituya un recurso
tangible para el fortalecimiento, en general, del sistema democrático.

Puede decirse, de manera sucinta, que la fiscalización es una herramienta de

control y racionalidad de la gestión pública, tratándose de una política
pública esencial de cara a la comprensión en lo que se refiere a las prácticas
administrativas del Estado en materia presupuestaria.

El presupuesto público es, a juzgar por su configuración y orientación, un

plan, teniendo, como tal, un carácter apriorístico, pues en la ley de
presupuestos anual se prevén los ingresos que se van a obtener

7McLEAN, Iain. The Concise Oxford Dictionary of Politics. Oxford: Oxford University Press,
1996.
16
(mayoritariamente a través de los tributos), habiendo de tenerse en cuenta el
ciclo económico en el que se está. Así, por ejemplo, en situaciones como la
coyuntura económica ocasionada por el COVID-19, o la crisis económica
mundial originada en 2008, ha de tenerse en cuenta que la previsión de
ingresos es menor, y que, además, las necesidades de gastos aumentan8.
Por tanto, es conveniente para el sector público, al ser la pensión de los
deudores tributarios especialmente baja a consecuencia de dicha crisis
económica, recurrir a la financiación mediante emisión de Deuda Pública9.

Sentado lo anterior respecto a las funciones que ha de cumplir, en general,

un presupuesto público, considero que puede realizarse una definición,
cuanto menos de carácter aproximativo, del presupuesto público estatal con
apoyo en nuestro texto constitucional, teniendo en cuenta que el art. 134.2
CE afirma que el carácter temporal de dicho presupuesto será de índole
anual y contendrá todos los ingresos y gastos públicos del sector público
estatal, consignándose en el presupuesto también la cuantía de los beneficios
de carácter fiscal aplicables en los tributos estatales.

No es menos importante tener en cuenta que, conforme al art. 28.1 LGP, el

presupuesto público estatal ha de enmarcarse, cada año, en un escenario
presupuestario plurianual, que es la programación de la actividad pública
estatal con presupuesto limitativo o, si se quiere, restringido, en la que se va
a determinar tanto el equilibrio presupuestario básico como la evolución
predecible de los ingresos y gastos públicos, en atención a los

8 Ministerio de Hacienda. Manual de modificaciones presupuestarias [en línea]. IEF, Plan de

Trabajo 2016.
https://www.campus.ief.es/_Foros/Curso00098/Convocatoria002057/ForoConvocatori
a0005428/MensajeForoInicio0000371815/MensajeForo0000375014/_MANUAL%20mo
dif.%20presupuestarias%202016.pdf [Consulta: 9 febr. 2021].
9 MARTÍNEZ GINER, Luis Alfonso. Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos

Públicos. Martínez Giner, L. A (Coord.). ISBN 978-84-9190-581-3. Ed. Tirant Lo Blanch,

3ª edición, Valencia, 2018, pp. 70-72.
17
correspondientes fines estratégicos y a los compromisos de gasto que ya se
hubieran asumido.
Ello nos explica por qué las distintas Administraciones Públicas diseñan un
marco o escenario presupuestario a medio plazo10 en el cual se encuadra el
presupuesto anual, y mediante el que se asegura una programación del
presupuesto acorde con el objetivo de estabilidad presupuestaria11.

El Ejecutivo, según el mencionado precepto de la LGP, ha de respetar, al

llevar a cabo actuaciones que tengan una incidencia de índole presupuestaria,
los límites fijados por el escenario presupuestario plurianual.
Dichos límites habrán de aplicarse en los tres ejercicios presupuestarios
siguientes al ejercicio presupuestario que corresponda12.

Puede decirse que, atendiendo a la definición que el art. 32 LGP nos

proporciona acerca de los Presupuestos Generales del Estado, el
presupuesto público es la expresión de carácter cifrado, conjunto y
sistemático de los derechos y obligaciones de índole dineraria pendientes de
liquidación a lo largo del ejercicio presupuestario correspondiente, por parte
de los órganos o entes que forman parte del sector público español.
En este sentido, el presupuesto público es, en primer lugar, un documento
jurídico vinculante para las Administraciones Públicas, y que autoriza a las
mismas a realizar unos gastos determinados.
En segundo lugar, el presupuesto público es una técnica de gestión, siendo

10 Se entenderá, según lo dispuesto en el art. 29.2 LOEPSF, que el medio plazo abarca un
período mínimo de 3 años.
11 Instituto Nacional de Administración Pública. Manual de contenidos: Gestión presupuestaria.

Unidad 1: Programación presupuestaria [en línea]. Marzo de 2016, pp. 20-21.

https://bci.inap.es/material-gestión-presupuestaria-online-conceptos-básicos [Consulta:
28 my. 2021].
12 Instituto Nacional de Administración Pública. Manual de contenidos: Gestión presupuestaria.

Unidad 1: Programación presupuestaria [en línea]. Marzo de 2016, pp. 21-22.

https://bci.inap.es/material-gestión-presupuestaria-online-conceptos-básicos [Consulta:
28 my. 2021].
18
probablemente una de las más eficaces y potentes de las que tienen las
Administraciones Públicas, ya que ofrece una información muy
pormenorizada y valiosa acerca de las actividades o funciones específicas
que dichas Administraciones ejercen en cada ocasión, acerca de la eficacia y
eficiencia en el ejercicio de las mencionadas actividades o funciones
concretas, así como acerca del grado de ejecución de las mismas.
En tercer lugar, el presupuesto público constituye una garantía para los
ciudadanos, ya que posibilita que las actividades desempeñadas por las
distintas Administraciones Públicas vayan orientadas hacia objetivos
específicos y previamente determinados (de forma que, por tanto, son
conocidos), con sometimiento a inspecciones o comprobaciones expresas13.

Realizando una breve, pero importante, referencia al aspecto temporal del

presupuesto público, hay que señalar que el período temporal del mismo se
corresponde con el denominado ejercicio presupuestario, que, siguiendo lo
dispuesto por el art. 34.1 LGP, coincidirá con el año natural. Esto es,
abarcará, por tanto, del 1 de enero al 31 de diciembre de cada año,
imputándose al ejercicio presupuestario tanto los derechos de índole
económica que se hayan liquidado durante el mismo, independientemente
del período temporal del que emanen, como las obligaciones, también de
índole económica, que se hayan reconocido hasta el 31 de diciembre,
siempre que dichas obligaciones provengan de una adquisición, una obra, un
servicio, una prestación o, en general, provengan de gastos públicos que se
hayan llevado a cabo en el mismo ejercicio presupuestario y con cargo a los
respectivos créditos presupuestarios.

Cabe agregar, dentro del concepto general del presupuesto público, una

13Instituto Nacional de Administración Pública. Manual de contenidos: Gestión presupuestaria.

Unidad 1: Programación presupuestaria [en línea]. Marzo de 2016, p. 4.
https://bci.inap.es/material-gestión-presupuestaria-online-conceptos-básicos [Consulta:
29 my. 2021].
19
referencia específica al denominado saldo presupuestario, cuya cuantía
dependerá de la diferencia que exista entre los ingresos y los gastos públicos,
habiendo de tener en cuenta que se pueden dar tres circunstancias14:

En primer lugar, que la cuantía de los ingresos y los gastos públicos sea
equivalente, en cuyo caso se suele decir que se está en una situación de
equilibrio del saldo presupuestario.
En este caso, ha de tenerse en cuenta, por una parte, en el ámbito local, el
mandato constitucional contenido en el párrafo segundo del art. 135.2 CE,
que ordena a los entes locales que presenten un equilibrio presupuestario; y,
por otra parte, en el ámbito estatal, el control del equilibrio financiero que
impone el art. 134 LGP, que ordena a la Intervención General de la
Administración del Estado (en adelante, IGAE) realizar una labor de
seguimiento del correcto cumplimiento del equilibrio presupuestario de los
órganos o entes públicos estatales, enmarcándose esta función dentro de las
competencias centralizadoras de la información contable previstas en la
LGP correspondientes a la IGAE.

En segundo lugar, que la cuantía de los ingresos públicos supere a la de los

gastos públicos, afirmándose, en este caso, que se está ante una situación de
superávit.
En este supuesto, hemos de tener en consideración que, en el ámbito local,
se exige por el art. 11.4 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera (en adelante, LOEPSF) que los entes locales
mantengan, si cabe, una situación de superávit presupuestario, y, si no, de
equilibrio presupuestario.
Así, si la situación presupuestaria de uno de dichos entes fuese deficitaria, el

14MARTÍNEZ ARGUDO, Javier. El saldo de los PGE y el déficit público [en línea].
Econosublime, 2 de septiembre de 2020. www.econosublime.com/2017/12/saldo-pge-
deficit-publico.html [Consulta: 29 my. 2021].
20
ente en cuestión incurrirá en una infracción administrativa.

Y, en tercer lugar, que el valor de los ingresos públicos sea inferior al de los
gastos públicos, diciéndose en este caso que se está en una situación de
déficit, el cual puede ser coyuntural o estructural15:
El déficit coyuntural, también denominado déficit cíclico, se da
fundamentalmente en períodos de recesión económica, y se supera, por lo
general, con la reactivación de la economía por el sector público.
A diferencia del déficit coyuntural, que es transitorio, el déficit estructural se
extiende durante un prolongado período de tiempo, soliéndose hablar, en
este caso, de un déficit “permanente”.

No obstante, el Estado, ante esta tercera situación (la de déficit público),

tiene a su disposición ciertos instrumentos de financiación del déficit
público, habiendo hecho el sector público lo siguiente, sobre todo a raíz de
la promulgación del Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas
para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la
competitividad:

En primer lugar, emitir Deuda Pública, de forma que el sector público toma
una cantidad de dinero a préstamo de personas físicas o jurídicas particulares
y, transcurrido un determinado período de tiempo, devuelve la suma
dineraria que se le prestó más un interés de carácter fijo, el cual, no obstante,
se suele entregar al comprador de la Deuda Pública con anterioridad a la
suma dineraria principal.
No obstante, en el supuesto de referirnos a la Deuda Pública como fuente
de ingresos públicos, existen ciertas limitaciones, por lo peculiar que es dicha

15RAYMOND BARA, Josep Lluís. El saldo del presupuesto coyuntural y estructural en España
[en línea]. Funcas, 23 de abril de 2020. https://www.funcas.es/wp-
content/uploads/Migracion/Articulos/FUNCAS_PEE/023art04.pdf [Consulta: 29 my.
2021].
21
forma de financiación pública, teniendo en cuenta que puede asemejarse, en
cierto modo, al préstamo de dinero entre particulares16.

En segundo lugar, llevar a cabo un incremento de los impuestos, lo que

suele implicar la aparición de ciertos efectos económicos, como el
decrecimiento de la inversión y del consumo17.

Y, en tercer lugar, incrementar la cantidad de dinero circulante, si bien no

podrá llevarlo a cabo el Estado español, pues, teniendo en cuenta que forma
parte de la UE, no tiene, en este sentido, competencia monetaria alguna.
En este caso existe, como efecto económico principal, una elevada
probabilidad de producirse una situación de inflación acusada18.

Una vez hecha una referencia a las tres posibles situaciones que puede
provocar la cuantía de los ingresos y los gastos públicos, considero
pertinente referirme, en último lugar, al procedimiento seguido en la
elaboración del presupuesto público, teniendo en cuenta que resultan de
aplicación a dicho procedimiento tanto la LGP como la ley de presupuestos
anual.

Es imprescindible comenzar, a este respecto, exponiendo de forma sucinta

el principio de estabilidad presupuestaria, teniendo en cuenta que, tanto los
escenarios presupuestarios plurianuales como los objetivos de estabilidad, a
los que me referiré posteriormente, son un mecanismo dirigido a facilitar el
cumplimiento de las exigencias del principio de estabilidad presupuestaria, y

16 Bohoslavsky, J.P., Li, Y. y ESPÓSITO, C. (Dir.). Deuda Pública y Derecho Internacional. Ed.
Tirant Lo Blanch, 1ª edición, Valencia, 2015, pp. 150-157.
17 Me adhiero a la opinión de ESTELLER MORÉ.

ESTELLER MORÉ, Alejandro. Economía de los impuestos. Ed. McGraw-Hill, Madrid, 2014,
pp. 70-79.
18 Bohoslavsky, J.P., Li, Y. y ESPÓSITO, C. (Dir.). Ob. cit., Ed. Tirant Lo Blanch, 1ª

edición, Valencia, 2015, pp. 56-65.

22
tienen, entre otras funciones, la de dar cumplimiento al Pacto comunitario
de Estabilidad y Crecimiento de 1997.

El principio de estabilidad presupuestaria, reflejado en el art. 135 CE19, es la

situación de equilibrio o superávit estructural, llegándose a esta situación si
las distintas Administraciones Públicas no presentan un déficit estructural.

El principio de estabilidad presupuestaria se refuerza o complementa con el

principio de sostenibilidad financiera, que se encuentra igualmente reflejado
en el art. 135 de nuestro texto constitucional, y consiste en la capacidad de
las Administraciones Públicas de endeudarse por gastos presentes y futuros
dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda
comercial.

El principio de estabilidad presupuestaria no solo se encuentra reconocido

constitucionalmente, sino también en una disposición legal: la LOEPSF,
concretamente en su art. 3.
Lo mismo sucede con el principio de sostenibilidad financiera, establecido
en el art. 4 LOEPSF, cuyo apartado segundo, en lo relativo a los límites de
déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial, ordena estar a lo
dispuesto en dicha ley orgánica, en la normativa sobre morosidad y en la
normativa comunitaria.

Entrando ya en el procedimiento seguido en la elaboración del presupuesto

público, me parece oportuno exponer en este momento las fases de
elaboración del Presupuesto, el cual, a fin de cuentas, se materializa en una
ley:

19 El principio de estabilidad presupuestaria, así como el principio de sostenibilidad

financiera, quedaron consagrados en el art. 135 CE a raíz de la modificación de este
precepto el 27 de septiembre de 2011.
23
En primer lugar, hemos de tener presentes, ante todo, tanto los escenarios
presupuestarios plurianuales como los objetivos de estabilidad, ya que
ambos constituyen el marco dentro del cual ha de elaborarse el anteproyecto
de ley de presupuestos.
Así, puesto que, para empezar a preparar los presupuestos de un año
concreto, es imprescindible tener en cuenta tanto los escenarios plurianuales
como los objetivos de estabilidad, ambos deberán fijarse con anterioridad a
la elaboración del anteproyecto de ley de presupuestos.

En segundo lugar, ha de tenerse en cuenta que la elaboración del

Presupuesto se lleva a cabo por el Gobierno, que se encarga de realizar tanto
el anteproyecto como el proyecto de ley de presupuestos anual.

En lo que respecta a los escenarios plurianuales, a los que se refiere el art. 28

LGP y el art. 29.1 LGP20, considero apropiado decir lo siguiente:
La ley de presupuestos tiene un carácter anual, resultando de aplicación al
ejercicio presupuestario siguiente, que, como se ha dicho en líneas
anteriores, coincide con el año natural.
Año tras año habrá que elaborar unos escenarios que abarquen más de una
anualidad, elaborando estos escenarios plurianuales el Ministerio de
Hacienda, en base a las propuestas que elaboren los distintos
Departamentos ministeriales.
El art. 29.2 LGP ordena, para elaborar los escenarios plurianuales, que se
remitan cada año, al Ministerio de Hacienda, los programas plurianuales.
Así, mientras que los programas plurianuales son elaborados por los
distintos Departamentos ministeriales, los escenarios plurianuales los elabora

20 Art. 29.1 LGP: “Los escenarios presupuestarios plurianuales contendrán la distribución orgánica de
los recursos disponibles y se desarrollarán en programas plurianuales, referidos a los tres ejercicios
siguientes, y ajustados a sus previsiones y límites, en los que por centros gestores se establecerán los objetivos
a conseguir y las acciones necesarias para alcanzarlos, así como las dotaciones de los programas
presupuestarios”.
24
el Ministerio de Hacienda en base a los programas plurianuales.
El presupuesto anual debe ajustarse a un “horizonte” temporal de 3 años, de
tal forma que los gastos públicos proyectados no son solo los
correspondientes al ejercicio presupuestario inmediatamente siguiente, sino a
los 3 ejercicios presupuestarios siguientes al ejercicio presupuestario en que
se elabora el presupuesto.

En lo que respecta a los objetivos de estabilidad, es importante tener en

cuenta lo siguiente:
Según el párrafo primero del art. 135.2 CE, modificado el 27 de septiembre
de 2011, ni el Estado ni las Comunidades Autónomas (en adelante, CC.AA)
podrán incurrir en un déficit estructural superior a los márgenes fijados, en
su caso, por la UE para sus Estados miembros.
Ha de determinarse el “techo” de gasto anualmente, concretamente en el
primer semestre de cada año, por parte de las Cortes Generales por mayoría
simple.

Las reglas para elaborar los presupuestos anuales se fijan, según lo dispuesto
en el art. 36.2 LGP, mediante una Orden ministerial emanada del Ministerio
de Hacienda, ajustándose dichas reglas a los escenarios plurianuales y a los
objetivos de estabilidad.

En las reglas de elaboración de los presupuestos anuales fijadas por el

Ministerio de Hacienda, se puede distinguir entre las que se refieren a los
estados de ingresos y las que se refieren a los estados de gastos:
Respecto a los estados de ingresos, se ocupan de elaborarlos los centros
directivos con competencia en materia de ingresos (por ejemplo, la
Secretaría de Estado de Sanidad, o la Secretaría General de Cultura), bajo la
coordinación del Ministerio de Hacienda.
Cada uno de los mencionados centros directivos elaborará su anteproyecto
25
de ingresos, y se lo remitirá a la Dirección General de Presupuestos.

Respecto a los estados de gastos, la Comisión de Políticas de Gasto,

formada por todos los Ministros y presidida por el Ministro de Hacienda,
decidirá la cantidad de fondos públicos que podrá gastar cada Ministerio,
por lo que, en definitiva, la Comisión de Políticas de Gasto se encarga de la
distribución del gasto.

En base a la distribución del gasto realizada por la Comisión de Políticas de

Gasto, a los escenarios plurianuales y a los objetivos de estabilidad, se
elaborarán las Propuestas de gasto de los centros gestores, que elaborarán
los anteproyectos de estados de gastos, que son llevados a cabo por los
órganos con dotación diferenciada (por ejemplo, la Casa Real, las Cortes
Generales o el Tribunal Constitucional –en adelante, TC-), los
Departamentos ministeriales y la Seguridad Social.

Por otra parte, la Comisión de Análisis de Programas se encargará de

controlar que los anteproyectos de estados de gastos se ajustan tanto a los
escenarios plurianuales y objetivos de estabilidad como a los programas de
gasto asignados a cada una de las partidas presupuestarias. Es decir, la
Comisión de Análisis de Programas controlará que en cada Departamento
ministerial se va a realizar el gasto donde y como se había determinado.

Una vez se hayan elaborado los anteproyectos de estados de gastos, se

remitirán a la Dirección General de Presupuestos.

Cuando se han remitido los anteproyectos de estados de ingresos y los

anteproyectos de estados de gastos a la Dirección General de Presupuestos,
esta remitirá dichos anteproyectos al Ministerio de Hacienda.

26
El Ministro de Hacienda, junto al Ministro con competencia en materia de
Seguridad Social, elaborará el anteproyecto de ley de presupuestos y lo
elevará al Consejo de Ministros, que realizará las modificaciones que tenga
por convenientes en dicho anteproyecto, que, una vez aprobado por el
Consejo de Ministros, se convierte en el proyecto de ley de presupuestos
anual para el ejercicio siguiente. Este proyecto de ley de presupuestos se
remite a las Cortes Generales para su correspondiente tramitación
parlamentaria, habiéndose de hacer esa remisión con anterioridad al día 1 de
octubre del año anterior al que se refiera el proyecto de ley de
presupuestos21.

Una vez previstos los ingresos a percibir, y planteados por el Gobierno los
gastos a realizar, el Parlamento termina aprobando, con o sin enmiendas, la
ley de presupuestos.

En lo que respecta a la tramitación parlamentaria de la ley de presupuestos,

es importante tener en cuenta, en primer lugar, que, según el art. 75.3 CE, la
ley de presupuestos, entre otras, se exceptúa de lo previsto en el art. 75.2

21 Párrafos primero y segundo de la norma 1ª del art. 36.2 LGP: “Las directrices para la
distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus
límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarán por el
Ministro de Hacienda.
Con este fin, se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, cuya composición se determinará por orden
del Ministro de Hacienda”.
Párrafo tercero de la norma 1ª del art. 36.2 LGP: “La Comisión respetará la adecuación de los
criterios de establecimiento de prioridades y de elaboración de las propuestas a los límites y objetivos de
política presupuestaria que los presupuestos deban cumplir”.
Párrafos primero y segundo de la norma 2ª del art. 36.2 LGP: “Los Ministerios y los demás
órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, remitirán al
Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites que las
directrices hayan establecido.
Del mismo modo, los distintos Ministerios remitirán al de Hacienda las propuestas de presupuestos de
ingresos y gastos de cada uno de los organismos autónomos y otras Entidades a ellos adscritos”.
Art. 37.1 LGP: “El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, integrado por el articulado
con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos, con el nivel de especificación de créditos establecido en
los arts. 40 y 41 de esta Ley, será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año
anterior al que se refiera”.
27
CE. Este último precepto constitucional establece la posibilidad de que las
Cámaras deleguen la aprobación de los proyectos de ley en las Comisiones
Permanentes legislativas; y, además, establece la posibilidad de que el Pleno,
en cualquier momento, recabe el debate y la votación de un proyecto de ley
delegado a alguna de dichas Comisiones.

En lo que respecta a la tramitación parlamentaria de la ley de presupuestos

en el Congreso de los Diputados, a raíz de lo dispuesto en el art. 133 del
Reglamento del Congreso de los Diputados (en adelante, RCD), se podrían
considerar semejantes la tramitación del proyecto de ley de presupuestos y la
tramitación de un proyecto de ley cualquiera.
A este respecto, ha de tenerse en cuenta que el art. 133.1 RCD dispone que,
a la hora de estudiar y aprobar los Presupuestos Generales del Estado, se
seguirá el procedimiento legislativo común, salvo lo dispuesto en la Sección
2ª del Capítulo III del Título V del RCD, que se refiere al proyecto de ley de
presupuestos.

Es importante tener en cuenta que el proyecto de ley de presupuestos surge

como una iniciativa legislativa del Gobierno, que debe aprobarse por el
Consejo de Ministros y, posteriormente, remitirse al Congreso de los
Diputados.

Debe tenerse en cuenta que el proyecto de ley de presupuestos goza de una

prioridad formal respecto a otros proyectos de ley, tanto en el Congreso de
los Diputados, atendiendo a lo dispuesto en el art. 133.2 RCD, como en el
Senado, atendiendo a lo previsto en el art. 148.1 del Texto Refundido del
Reglamento del Senado (en adelante, TRRS), que establece, además, que la
Mesa del Senado aprobará, oída la Junta de Portavoces, el calendario de
tramitación de la ley de presupuestos.

28
Ha de tenerse en cuenta, además, lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del art.
133 RCD, que se refieren a las eventuales enmiendas al proyecto de ley de
presupuestos:

Por una parte, las enmiendas al proyecto de ley de presupuestos que

impliquen un incremento de los créditos en un determinado concepto, solo
podrán admitirse a trámite en caso de que, aparte de no incumplir los
requisitos generales, planteen un decremento de cuantía equivalente en la
misma Sección. Esto se puede contrastar con la exigencia que el art. 134.6
CE establece de que el Gobierno esté conforme para la tramitación de
aquellas enmiendas al proyecto de ley de presupuestos que impliquen un
incremento de los créditos.

Por otra parte, resulta necesario que el Gobierno esté conforme con la
tramitación de aquellas enmiendas al proyecto de ley de presupuestos que
impliquen una disminución de los ingresos. Esto se corresponde con la
orden que el art. 134.6 CE establece de que, para llevarse a cabo enmiendas
al proyecto de ley de presupuestos que conlleven una disminución de los
ingresos, el Gobierno ha de estar conforme para su tramitación.

Expresado de forma resumida, teniendo en cuenta que la tramitación

parlamentaria de la ley de presupuestos tiene un carácter tangencial respecto
al objeto del presente trabajo, en el Pleno del Congreso de los Diputados se
debate sobre las cuantías globales del presupuesto, pudiéndose presentar
enmiendas a la totalidad.
Las enmiendas a la totalidad, sin perjuicio de que puedan presentarse, suelen
ser rechazadas, pues el Gobierno se “asegura” previamente el apoyo
necesario por parte de los grupos parlamentarios.

Una vez finaliza el debate de la aprobación del proyecto de ley de

29
presupuestos, este se envía a la Comisión de Presupuestos del Congreso de
los Diputados.
En la Comisión de Presupuestos del Congreso se debate, a puerta cerrada y
más detalladamente, el articulado del proyecto de ley de presupuestos.
Además, en su caso, se presentan enmiendas parciales, que se aprobarán o
no en función de las limitaciones que se establezcan en la normativa.

Una vez concluido el debate a puerta cerrada, se aprueba un informe que

incluirá el proyecto de ley con las correspondientes enmiendas, en su caso.
Después, la Comisión de Presupuestos se encarga de ratificar el mencionado
informe, así como de debatir, en su caso, aquellas enmiendas que no se
hayan incorporado previamente, esto es, en el debate a puerta cerrada.

El informe de la Comisión de Presupuestos, junto con las enmiendas que se

hayan aprobado, constituirá el dictamen de dicha Comisión, que se
trasladará al Pleno del Congreso de los Diputados.

Una vez se ha trasladado el dictamen de la Comisión de Presupuestos al

Pleno del Congreso de los Diputados, se presentan en el mismo, por cada
ministro, las enmiendas a las secciones, y se debate con los grupos
parlamentarios acerca de las enmiendas presentadas y los votos particulares.

Una vez se aprueba, por el Pleno del Congreso de los Diputados, el texto del
proyecto de la ley de presupuestos, en el que se integra el dictamen de la
Comisión de Presupuestos con las enmiendas aprobadas, el mencionado
texto se traslada al Senado.

Es importante recalcar que, con carácter general, el art. 148.2 TRRS ordena
que se siga el procedimiento legislativo ordinario en el estudio y aprobación
de la ley de presupuestos, salvo lo dispuesto en el Capítulo III del Título IV
30
del TRRS, teniendo en cuenta que el mencionado precepto se encuentra
dentro del mencionado Capítulo, rubricado como Del procedimiento
presupuestario.

Respecto al comienzo de la tramitación en el Senado del proyecto de ley de

presupuestos, en primer lugar se lleva a cabo una comparecencia por los
altos cargos de la Administración. Después, el Ministro de Hacienda
presenta el proyecto de ley de presupuestos en el Pleno del Senado, en el
que será debatido.

En caso de que se hayan presentado, por parte de los grupos parlamentarios,

propuestas de veto del proyecto de ley de presupuestos, serán debatidas
también en el Pleno del Senado.

Si el Pleno del Senado acepta las propuestas de veto, el proyecto de ley de

presupuestos se volverá a trasladar, sin modificación alguna, al Congreso de
los Diputados.
En el supuesto de que el Pleno del Senado no acepte ninguna de las
propuestas de veto, se continuará la tramitación del proyecto de ley de
presupuestos.

Una vez finalizada la tramitación del proyecto de ley de presupuestos en el

Senado, tendrá lugar una de las siguientes situaciones: en primer lugar, que
se apruebe el proyecto de ley de presupuestos sin modificación alguna; en
segundo lugar, que se apruebe dicho proyecto de ley con enmiendas; y, en
tercer lugar, que el mencionado proyecto de ley sea vetado.

La ley de presupuestos solo podrá publicarse y entrar en vigor en el primer

caso, esto es, en el supuesto de que se haya aprobado el proyecto de ley de
presupuestos sin ninguna modificación.
31
En los otros dos casos, esto es, si los presupuestos se han enmendado o
vetado, se devolverán al Congreso de los Diputados, en el que serán
debatidos.

El Congreso de los Diputados podrá levantar el veto a los presupuestos,

requiriéndose para ello mayoría absoluta, en la primera votación, o mayoría
simple, en caso de realizarse una segunda votación, que se realizaría dos
meses más tarde.

Por otra parte, el Pleno del Congreso de los Diputados, en lo que respecta a
las enmiendas presentadas en el Senado, se pronunciará sobre las mismas, de
forma que se mantendrán aquellas que se aprueben, y se suprimirán aquellas
que se rechacen por el Pleno del Congreso.

Finalmente, la ley de presupuestos aprobada será promulgada y publicada en

el BOE, para su posterior entrada en vigor22.

Pues bien, lo que se aprueba en la ley de presupuestos con respecto al gasto

no son, por así decirlo, gastos concretos, sino los denominados créditos
presupuestarios, que no son más que autorizaciones para emplear dinero
público, esto es, para emplear los ingresos que se prevé obtener, en
determinado tipo de gastos23.

Tras la tramitación parlamentaria y, en su caso, aprobación del proyecto de

22 MENÉNDEZ MORENO, Alejandro. Derecho financiero y tributario. Lecciones de cátedra.

Menéndez Moreno, A. (Dir.). ISBN 978-84-1308-983-6. Ed. Civitas, 21ª edición,
Pamplona, 2020, pp. 401-440.
23 Art. 35.1 LGP: “Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto,

que figuran en los presupuestos de los órganos y entidades a que se refiere el art. 33.1.a) de esta Ley,
puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan sido
aprobados. Su especificación vendrá determinada, de acuerdo con la agrupación orgánica, por programas y
económica que en cada caso proceda, conforme a lo establecido en los arts. 40, 43 y 44 de esta Ley, sin
perjuicio de los desgloses necesarios a efectos de la adecuada contabilización de su ejecución”.
32
ley de presupuestos en las Cortes Generales, el proyecto de ley de
presupuestos se transforma en la ley de presupuestos.

Es importante tener en cuenta, por otra parte, que, conforme al art. 38.1
LGP, que plasma legalmente el mandato constitucional del art. 134.4 CE, en
caso de que la ley de presupuestos no se apruebe con anterioridad al primer
día del ejercicio económico correspondiente, se prorrogará automáticamente
el Presupuesto inicial del ejercicio anterior, hasta el momento en que se
apruebe y publique el nuevo Presupuesto en el BOE.

Para finalizar la exposición del presente apartado, señalar, en primer lugar,

que, en definitiva, se puede decir que, realmente, lo que se aprueba por las
Cortes Generales, siendo lo que nos interesa a los efectos del objeto del
presente trabajo, son los créditos presupuestarios, es decir, las cantidades de
recursos dinerarios públicos que se pueden emplear en la realización de los
gastos públicos.

Y, en segundo lugar, indicar que resulta de gran importancia hacer referencia

al ámbito subjetivo del presupuesto público, ya que dentro del sector
público estatal al que se refiere la Ley de Presupuestos Generales del Estado
existe lo siguiente24:

Por un lado, el denominado “sector público estatal administrativo”, formado

por las siguientes entidades u órganos, que tienen un presupuesto de
carácter limitativo y consolidado: las entidades estatales, los organismos
autónomos, las entidades integrantes del Sistema de la Seguridad Social, y,
por último, el resto de entidades del sector público estatal a las que resulte
aplicable el régimen de especificaciones y de modificaciones de la LGP, o

24MARTÍNEZ GINER, Luis Alfonso. Ob. cit. Martínez Giner, L. A (Coord.). ISBN
978-84-9190-581-3. Ed. Tirant Lo Blanch, 3ª edición, Valencia, 2018, pp. 23-26.
33
cuya normativa específica confiera un carácter limitativo a su presupuesto25.

Y, por otro lado, el denominado “sector público estatal no administrativo”,

que no nos incumbe a los efectos del objeto del presente trabajo, y que está
formado por entidades que tienen un presupuesto de carácter no limitativo y
estimativo, como, por ejemplo, la Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del
Estado26.

Abandonando los aspectos puramente técnico-jurídicos del presupuesto

público, esto es, los elementos meramente teóricos del mismo, considero
relevante señalar que el Ministerio de Hacienda, en su seguimiento de la
evolución de los principales ingresos del Estado, muestra la preponderancia
de los impuestos (directos e indirectos) en la financiación pública, tal como
se muestra en la Gráfica 1 adjuntada en el anexo de este trabajo.

Atreviéndome a realizar un juicio de valor sobre los Presupuestos del

presente año (2021), que tienen su contexto en la crisis económica originada
por la crisis sanitaria del coronavirus, teniendo en cuenta, además, que el
aumento de casos diarios no permite otra cosa sino ser pesimista, el cuarto
trimestre será peor de lo que inicialmente se estimó, por lo que las
previsiones económicas se siguen revisando a la baja para este año, según se
observa en la Gráfica 2 adjuntada en el anexo de este trabajo.

25 Ministerio de Hacienda. Introducción a la lectura de los Presupuestos Generales del Estado [en
línea]. Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos (N.I.P.O.: 185-20-065-6). Madrid,
2021, p. 21. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-
ES/Presupuestos/PGE/PGE2021/Documents/Libro%20de%20Introduccion%20a%20
los%20Presupuestos.pdf [Consulta: 29 my. 2021].
26 Ministerio de Hacienda. Introducción a la lectura de los Presupuestos Generales del Estado [en

línea]. Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos (N.I.P.O.: 185-20-065-6). Madrid,

2021, p. 22. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-
ES/Presupuestos/PGE/PGE2021/Documents/Libro%20de%20Introduccion%20a%20
los%20Presupuestos.pdf [Consulta: 29 my. 2021].
34
A este respecto, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (en
adelante, AIReF) ha alertado de los riesgos existentes en el contexto de
extrema incertidumbre en que nos encontramos, recomendando que las
previsiones fiscales se hagan con la cautela necesaria para contemplar la
posibilidad de que se den escenarios más adversos que el que prevé el
Gobierno.

2.2. El crédito presupuestario y el principio de especialidad

presupuestaria.

Los créditos presupuestarios son aquellas asignaciones o dotaciones de

recursos económicos previamente consignados en la correspondiente ley de
presupuestos anual, con la finalidad principal de que el centro gestor del
presupuesto al que se otorguen o atribuyan dichos créditos pueda llevar a
cabo la ejecución del gasto público.

Los créditos presupuestarios se atribuyen a los distintos centros gestores

para que estos puedan llevar a cabo los gastos públicos, con los cuales poder
satisfacer las necesidades colectivas cuyo cubrimiento se encomienda a
dichos órganos o centros gestores del presupuesto.

Estas dotaciones tienen un carácter limitativo (o, si se quiere, restrictivo),

constituyendo la máxima autorización de gasto público que cada uno de los
centros gestores puede ejecutar, atendiendo a las asignaciones de gasto
individualizadas figurantes en la ley de presupuestos, de cara a la satisfacción
de los fines o propósitos que, en su momento, se aprobaron en las Cortes
Generales.

Los créditos presupuestarios son, así, las asignaciones de gasto

individualizadas que se realizan respecto a los órganos o centros gestores

35
con presupuesto limitativo, o, si se quiere, con presupuesto restringido27.
Hacer referencia ahora a los criterios de clasificación de los créditos
presupuestarios, teniendo en cuenta que dichos criterios sirven para saber a
qué nivel de especificación o especialidad los créditos presupuestarios son
limitativos. De lo dispuesto en el art. 40.1 LGP se puede extraer que los
créditos presupuestarios que figuran en los estados de gastos de los
presupuestos del sector público estatal administrativo, se clasifican
conforme a tres criterios:

En primer lugar, se clasifican siguiendo un criterio orgánico, que tiene que

ver con el ente u órgano gestor que puede llevar a cabo el gasto. Siguiendo
este criterio orgánico, los créditos asignados a los diferentes centros gestores
del gasto de los órganos con dotación diferenciada en la ley de presupuestos,
se agruparán por secciones y, dentro de cada sección, por servicios.
Los créditos presupuestarios se clasifican orgánicamente en función de los
siguientes subsectores: el Estado, dividido en secciones, y estas, a su vez, en
servicios; los organismos autónomos de la AGE; la Seguridad Social; las
agencias estatales; y el resto de entidades públicas estatales cuyo presupuesto
de gastos sea de carácter limitativo (por ejemplo, la Agencia Española de
Protección de Datos, la Agencia Estatal de Administración Tributaria -en
adelante, AEAT-, la Comisión Nacional de la Competencia, el Consejo
Económico y Social estatal, el Museo Nacional del Prado o el Instituto
Cervantes)28.

En segundo lugar, los créditos presupuestarios se estructuran siguiendo un

27 MARTÍNEZ GINER, Luis Alfonso. Ob. cit. Martínez Giner, L. A (Coord.). ISBN
978-84-9190-581-3. Ed. Tirant Lo Blanch, 3ª edición, Valencia, 2018, pp. 89-92.
28 Repositorio de Objetos de Aprendizaje de la Universidad de Sevilla. El Gasto Público: El

Presupuesto. Estructura de los estados de gasto de los Presupuestos Generales del Estado [en línea].
DOI: https://rodas5.us.es/file/1f745f2e-d893-bafc-2115-
145871975f9b/1/gasto_publico_p_wimba_scorm.zip/pagina_17.htm [Consulta: 24 mzo.
2021].
36
criterio por programas, que tiene que ver con el fin o propósito perseguido
con la realización del gasto que se autoriza con cada crédito presupuestario.
A este respecto, hemos de empezar teniendo en cuenta lo que la LGP
entiende por “programa de gasto del presupuesto anual”, estableciendo su
art. 35.4 que este programa es el conjunto de créditos puestos a disposición
de los órganos gestores responsables de ejecutarlos, para la consecución de
los fines o propósitos anuales establecidos en la ley de presupuestos. Así, un
“programa de gasto de carácter plurianual” es un conjunto de gastos cuya
ejecución se considera necesaria en el desarrollo de actividades dirigidas al
logro de unos fines predeterminados, los cuales pueden ser la producción de
bienes y servicios, el cumplimiento de obligaciones específicas o la
realización de las demás actividades encomendadas a los centros gestores del
gasto.

Hay que tener en cuenta, además, lo que disponga al respecto la orden

ministerial de elaboración de los presupuestos generales del Estado para
cada año. Así por ejemplo, lo que dispone el art. 6 de la Orden
HAC/641/2020, de 14 de julio, por la que se dictan las normas para la
elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2021.
Concretamente, en el apartado 1.1 del citado precepto se dice que la
asignación de recursos se llevará a cabo dentro de una estructura de
programas de gasto, que ha de adecuarse al contenido de las diferentes
políticas de gasto que delimitan y precisan cada una de las áreas de actuación
del presupuesto, y permitirá que los centros gestores agrupen los créditos
presupuestarios en función de los fines que se pretenden lograr.

En tercer lugar, los créditos presupuestarios se estructuran siguiendo un

criterio económico, que tiene que ver con aquello en lo que se gastan los
fondos públicos. Conforme a este criterio, los créditos presupuestarios
incluidos en los estados de gastos del presupuesto se estructurarán en
37
función de su naturaleza económica, según la clasificación por capítulos,
artículos, conceptos y subconceptos que se fije en la Orden de elaboración
del presupuesto aprobada para el correspondiente año.
Pues bien, la especificidad se da entre créditos presupuestarios que guardan
algún tipo de semejanza, pudiéndose descartar, en este sentido, la posibilidad
de que un crédito para gastos de personal (para la retribución de Altos
Cargos, por ejemplo) dado a una sección (al Ministerio del Interior, por
ejemplo) se reasigne para gastos de personal (para la retribución de
Funcionarios del Cuerpo Administrativo, por ejemplo) de otra sección (del
Ministerio de Defensa, por ejemplo)29.

Por otra parte, los créditos presupuestarios tienen un carácter limitativo en

un triple sentido, en virtud del principio de especialidad presupuestaria:

En primer lugar, los créditos presupuestarios tienen una limitación

cualitativa, en virtud de la cual cada crédito presupuestario puede dedicarse
exclusivamente para realizar un determinado tipo de gastos públicos.

En segundo lugar, los créditos presupuestarios tienen una limitación de

índole cuantitativa (la cual es denominada por la LGP como limitación de los
compromisos de gastos), que implica que cada crédito presupuestario puede
destinarse a un determinado tipo de gasto público hasta una cuantía máxima.
Así, el principio de especialidad en su vertiente cuantitativa implica la
prohibición de gastar una cantidad de fondos públicos superior a la que se
haya aprobado en las Cortes Generales.

29 Considero acertada la opinión de BAYONA DE PEROGORDO, para quien la

especificidad tiene lugar entre créditos presupuestarios con alguna semejanza entre sí, de
tal forma que se pueden descartar aquellos créditos que, pese a ser similares atendiendo a
la clasificación económica, sean diferentes en otros aspectos.
BAYONA DE PEROGORDO, Juan José; SOLER ROCH, María Teresa. Materiales de
Derecho Financiero. ISBN 978-84-86776-72-5. Ed. Compás, 2008, pp. 168-170.
38
Y, en tercer lugar, existe una limitación temporal de los créditos
presupuestarios, que supone que un determinado crédito presupuestario
solo estará vigente mientras lo esté la ley de presupuestos anual.

Así, en virtud de las vertientes cualitativa, cuantitativa y temporal del

principio de especialidad presupuestaria, un crédito presupuestario se podrá
destinar exclusivamente para llevar a cabo un determinado tipo de gastos
públicos hasta una cuantía máxima, durante el ejercicio presupuestario en
que esté vigente dicho crédito presupuestario30.

En lo que respecta a las consecuencias del incumplimiento del principio de

especialidad presupuestaria, decir lo siguiente, en función de que se vulnere
la limitación cualitativa, la limitación cuantitativa o la limitación temporal:

Respecto a la transgresión de las limitaciones cualitativa y cuantitativa, el art.

46 LGP impone la nulidad de pleno derecho para aquellas disposiciones
generales de rango inferior al de ley y actos administrativos que incumplan
esta limitación.
Esta sanción impuesta por la LGP consistente en la nulidad radical de los
actos administrativos y disposiciones generales de rango inferior al de ley
que incumplan la limitación de los compromisos de gastos, tiene su lógica,
desde el punto de vista de las fuentes del ordenamiento jurídico. Esto se
afirma teniendo en cuenta que la correspondiente ley de presupuestos es
jerárquicamente superior a los mencionados actos administrativos y
disposiciones generales de rango inferior al de ley, ya que aquella es una
norma legal, mientras que, estos, no.

Respecto a la transgresión de la limitación temporal, según establece el art.

30MARTÍNEZ GINER, Luis Alfonso. Ob. cit. Martínez Giner, L. A (Coord.). ISBN
978-84-9190-581-3. Ed. Tirant Lo Blanch, 3ª edición, Valencia, 2018, pp. 57-59.
39
49.2 LGP, los créditos para gastos que en el último día del ejercicio
presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya
reconocidas, esto es, los créditos que se hayan utilizado para satisfacer un
gasto público que, en el último día del correspondiente ejercicio
presupuestario, no resulte afectado al cumplimiento de una determinada
obligación que ya haya sido objeto de reconocimiento, serán anulados de
pleno derecho.

Es importante, por otro lado, señalar que la ley brinda a los entes públicos
con presupuesto limitativo, con el objeto de ajustar los créditos
presupuestarios aprobados a los gastos públicos que se vayan originando
durante el ejercicio presupuestario, una serie de herramientas que permiten
una cierta flexibilización de las limitaciones cualitativa, cuantitativa y
temporal impuestas constitucional y legislativamente a dichos créditos.

Puede decirse que la mencionada posibilidad de flexibilización se concreta

en la característica de los créditos presupuestarios denominada especificidad
o especificación, que, de algún modo, hace “maleables” los créditos
presupuestarios para poder trasvasar fondos de un crédito a otro que, de
alguna manera, sea semejante.

Es importante no confundir la especificidad con las transferencias en cuanto

modificaciones presupuestarias, por mucho que se asemejen, ya que la
especificidad, a diferencia de la transferencia, no es una modificación
presupuestaria. Además, la transferencia de créditos presupuestarios solo se
dará cuando no sea posible la especificidad31.

31Me adhiero a la opinión de CORCUERA TORRES, para quien tanto la especificidad

como las transferencias implican una movilización o trasvase de fondos de unos créditos
presupuestarios a otros.
CORCUERA TORRES, Amable. Las modificaciones de los créditos presupuestarios competencia del
Gobierno. Ed. McGraw-Hill, Madrid, 1996, p. 41.
40
Ello tiene que ver con el nivel de vinculación o especificación al que los
créditos presupuestarios son vinculantes o limitativos. A este respecto, el
párrafo segundo del art. 27.2 LGP establece que el carácter vinculante y
limitativo de los créditos presupuestarios de la Administración General del
Estado (en adelante, AGE), de sus organismos autónomos y de las entidades
del sector público estatal administrativo, será el correspondiente al nivel de
especificación con que figuren en la correspondiente ley de presupuestos.

Por añadidura, el art. 43.1 LGP exige que los créditos presupuestarios se
especifiquen, en la ley de presupuestos, a nivel de concepto, quedando a
salvo la especificación de los créditos para cubrir gastos de personal y gastos
corrientes en bienes y servicios, que será a nivel de artículo, y la
especificación de las inversiones reales, que será a nivel de capítulo.

Además, ello ha de entenderse sin perjuicio de que, según el art. 43.2 LGP,
la especificación de unos créditos presupuestarios tasados en este precepto
será al nivel correspondiente en función de su clasificación económica,
siendo estos créditos los siguientes: los dirigidos a cubrir atenciones de
índole protocolaria y representativa así como gastos reservados32; los
dedicados al alquiler de edificios y otras construcciones; los declarados
ampliables según lo previsto en el art. 54 LGP; los que fijen asignaciones
con identificación del beneficiario, salvo las asignaciones dedicadas a cubrir
transferencias corrientes o de capital al exterior; los que se fijen, en su caso,
en la correspondiente ley de presupuestos; y los créditos extraordinarios
otorgados durante el ejercicio presupuestario.

32 Los gastos reservados, también denominados fondos reservados, vienen a ser,

atendiendo a lo dispuesto en el art. 1 de la Ley 11/1995, de 11 de mayo, aquellos
consignados como tales en la ley de presupuestos y que se dirigen a cubrir los gastos que
se consideran necesarios para la seguridad y defensa estatales. A diferencia de los demás
gastos públicos, los gastos reservados tienen carácter secreto y un sistema especial de
justificación y control externo.
41
A este respecto, con la finalidad de tener una visión esquemática de los
niveles de especificación o vinculación, se adjunta en el anexo de este trabajo
una representación gráfica de ello (Gráfica 4).

Debe tenerse en cuenta, por tanto, que la especificidad es el paso previo, o,

dicho de otra forma, lo que hay que comprobar, antes de realizar una
modificación presupuestaria.

Es de gran importancia, también, tener en cuenta que el crédito

presupuestario no confiere “carta blanca” al centro gestor correspondiente
para realizar los gastos que desee, sino que autoriza la utilización de los
ingresos públicos en unos gastos determinados, en virtud del principio de
especialidad presupuestaria, en sus tres vertientes (cuantitativa, cualitativa y
temporal). Así, el centro gestor destinatario del crédito presupuestario solo
estará autorizado para utilizar hasta un montante determinado de dinero en
determinado tipo de gastos, durante el ejercicio presupuestario al que se
refiere la ley de presupuestos.

La LGP, de modo taxativo, indica, concretamente en su art. 27.2, que los

créditos presupuestarios se destinarán con carácter exclusivo a la finalidad
específica para la que hayan sido autorizados por la ley de presupuestos.

El hecho de que exista una ley de presupuestos aprobada en las Cortes

Generales no significa que el Gobierno esté habilitado plenamente para
llevar a cabo los gastos públicos reflejados en dicha ley, de tal forma que esta
no implica que el Ejecutivo disponga de un “cheque en blanco” para llevar a
cabo los gastos que crea oportunos, ni en la medida o en el momento que
considere oportunos.

El principio de especialidad, que resulta de gran trascendencia en la materia

42
objeto del presente Trabajo, conlleva que los créditos presupuestarios
tienen, grosso modo, nombre y apellidos, lo que supone la existencia de los
mencionados límites cualitativo, cuantitativo y temporal de los créditos
presupuestarios.

Ha de tenerse en cuenta, no obstante, que el límite cualitativo puede ser

“modulado”, realizándose en este caso una alteración del destino del crédito
presupuestario: es el caso de las transferencias de créditos presupuestarios.

Similar a la posibilidad de modificación del límite cualitativo, el límite

cuantitativo puede ser también modulado, llevándose a cabo, por
consiguiente, una flexibilización o relajación del principio de especialidad
cuantitativa, alterándose la cuantía del crédito presupuestario: es el caso de
las generaciones, las ampliaciones y las transferencias de créditos
presupuestarios.

El límite temporal puede ser, también, objeto de modulación, mediante una

flexibilización del principio de especialidad temporal, alterándose el período
de ejecución del crédito presupuestario: aquí se incluyen las incorporaciones
de créditos presupuestarios, así como los créditos extraordinarios y
suplementos de créditos.

Es importante señalar que existen excepciones al principio de especialidad

presupuestaria en su vertiente temporal, pudiéndose decir que esta
excepcionalidad se concreta legalmente en el art. 34.3 LGP, que permite la
aplicación, a créditos presupuestarios del ejercicio corriente, de obligaciones
que se hayan contraído en ejercicios presupuestarios anteriores para las que
se anulara crédito en el ejercicio de procedencia. El art. 34.3 LGP establece
también que se podrán atender, con cargo a créditos presupuestarios del
ejercicio corriente, obligaciones que se hayan contraído en ejercicios
43
 presupuestarios anteriores, en los supuestos en que figure dotado un crédito
presupuestario específico dedicado a cubrir las mencionadas obligaciones,
independientemente de que exista o no saldo de crédito anulado en el
ejercicio de procedencia.

Así, en resumidas cuentas, y expresándolo grosso modo, en la ley de

presupuestos ha de establecerse claramente en qué, cuánto y cuándo se van a
gastar los fondos públicos destinados, en virtud de los créditos
presupuestarios, a la satisfacción de gastos públicos.

III. NECESIDAD DE ADAPTACIÓN A EVENTUALIDADES

DURANTE EL EJERCICIO PRESUPUESTARIO.

Uno de los principales problemas en materia de créditos presupuestarios es

la posible inexistencia de correlación entre el presupuesto público previsto y
las necesidades económicas que realmente hayan de afrontarse en el
transcurso del ejercicio presupuestario.

Existe la necesidad de que, mientras dure el ejercicio presupuestario, el

Gobierno pueda hacer alguna modificación en el Presupuesto aprobado por
el Parlamento, para poder realizar gastos que no se pudieron prever al
elaborar el proyecto de ley de Presupuestos, ni al aprobarse por las Cortes
Generales, pero que deben realizarse durante el ejercicio presupuestario en
curso. Pues bien, las modificaciones presupuestarias son, precisamente, una
herramienta de ductilidad necesaria de cara a que el Ejecutivo pueda adoptar
una decisión frente a circunstancias no previstas cuya resolución no puede
posponerse a un ejercicio presupuestario posterior.

Así, a lo largo del ejercicio presupuestario pueden ocurrir contingencias

económicas que hay que afrontar con la cuantía de ingresos aprobada en la
44
ley de presupuestos, surgiendo con ello la necesidad de que los créditos
presupuestarios puedan modificarse sin necesidad de tener que volver a las
Cortes Generales en todos los casos para aprobarse nuevos créditos.

A este respecto cabe decir que la normativa actual fija un reparto de

competencias entre el Gobierno y el poder legislativo, en lo que se refiere a
la realización de modificaciones o alteraciones en el gasto público concreto
establecido en la ley de presupuestos, pudiéndose distinguir, así, entre
modificaciones presupuestarias competencia del Gobierno y modificaciones
presupuestarias competencia del Parlamento33.
Un aspecto de interés en este sentido es que un sector de la doctrina ha
afirmado que existe un recurso “sistemático” a la figura normativa del
decreto-ley a la hora de otorgar créditos extraordinarios, pudiéndose
destacar, en esta materia, la STC 126/2016, de 7 de julio, que estimó el
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por determinados Grupos
Parlamentarios contra un precepto de un decreto-ley de 2014 por el que se
destinaban, aproximadamente, 880 millones de euros para pagar las
obligaciones relativas a programas especiales de armamento.
Entre las razones expuestas por el TC para justificar su decisión, se puede
mencionar, entre otras, la de que no puede deducirse, tanto del expediente
tramitado en el Ministerio de Defensa para la promoción del decreto-ley
como de la memoria abreviada del decreto-ley, ningún argumento
concluyente que respalde el recurso a la figura del decreto-ley, ya que no se
aduce nada acerca de la extraordinaria y urgente necesidad que justificaría la
utilización de dicha figura normativa34.

33 GÓMEZ LUGO, Yolanda. El recurso sistemático al Decreto-ley para conceder créditos

extraordinarios. A propósito de la STC 126/2016, de 7 de julio [en línea]. Foro y Ágora.
Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad. Septiembre de 2016. Nº 11, p. 92. ISSN
2253-6655-https://e-revistas.uc3m.es/index.php/EUNOM/article/ view/3281- DOI:
http://dx.doi.org/10.20318/eunomia.2016.3281 [Consulta: 21 mzo. 2021].
34 STC 126/2016, de 7 de julio, FJº 3º. ECLI:ES:TC:2016:126.

45
En lo que respecta a la necesidad de adaptarse, durante el ejercicio
presupuestario, a contingencias que puedan producirse, es necesario hacer
una breve referencia, con carácter previo a la exposición de los créditos
extraordinarios y suplementos de crédito y de las modificaciones de los
créditos presupuestarios, al Fondo de Contingencia.

Antes de abordar el Fondo de Contingencia, señalar, en primer lugar, que es

posible que surja la necesidad de afrontar un gasto imprevisto durante la fase
de ejecución del Presupuesto. Constituye un ejemplo de ello el hecho de no
haber crédito suficiente.
En segundo lugar, señalar que el ordenamiento jurídico prevé dos escenarios
para afrontar un gasto imprevisto en la fase de ejecución del Presupuesto: el
primer escenario es que las Cortes Generales aprueben créditos
extraordinarios o suplementos de créditos respecto al monto total del gasto
aprobado en la ley de presupuestos por el Parlamento; y el segundo
escenario, por otra parte, que el Gobierno realice modificaciones en alguno
de los créditos presupuestarios aprobados, sin implicar un mayor gasto
respecto al monto total del gasto aprobado en la ley de presupuestos por el
Parlamento.

Dicho grosso modo, el Fondo de Contingencia es una cantidad de recursos

dinerarios públicos que todavía no tiene destino, es decir, no está asignada a
un determinado tipo de gastos, pero que se puede emplear en caso de darse
una eventual circunstancia que así lo requiera.

El Fondo de Contingencia no es un instrumento en sí, sino que se trata de

una cantidad de dinero determinada que se puede utilizar, bien para aprobar
nuevos créditos presupuestarios, o bien para modificar los mismos35.

35MARTÍNEZ GINER, Luis Alfonso. Ob. cit. Martínez Giner, L. A (Coord.). ISBN
978-84-9190-581-3. Ed. Tirant Lo Blanch, 3ª edición, Valencia, 2018, pp. 93-95.
46
Será el Ejecutivo, en la medida en que haya dinero disponible en el Fondo
de Contingencia, el que podrá hacer, con cargo al mismo, las modificaciones
que estime pertinentes, bien a través de las distintas figuras de modificación
de créditos presupuestarios ya aprobados, o bien mediante la aprobación de
créditos extraordinarios o suplementos de créditos36.

Las ampliaciones de créditos presupuestarios, que son, en sentido estricto,

modificaciones de los créditos presupuestarios, se realizan con cargo al
Fondo de Contingencia.

Pues bien, realmente, aunque muchas de las modificaciones que se realizan

por el Ejecutivo supongan un aumento de los créditos respecto a los
créditos que se han aprobado, no alteran el monto total del gasto aprobado
en la ley de presupuestos por el Parlamento. Ello se debe a que se ha
establecido un Fondo de Contingencia en la ley de presupuestos aprobada
por las Cortes Generales, realizándose con cargo a dicho Fondo las
modificaciones que pudieran suponer una alteración del monto total del
gasto aprobado en la ley de presupuestos por el Parlamento.

3.1. Los créditos extraordinarios y suplementos de créditos.

Junto a las incorporaciones de créditos presupuestarios, la figura de los

créditos extraordinarios y suplementos de créditos es una modificación
presupuestaria que supone una alteración de la limitación temporal de los
créditos presupuestarios, en cuanto a que implica “traer” obligaciones de
ejercicios presupuestarios anteriores.

36ANDREU MESTRE, Apolonia. Las modificaciones presupuestarias. Un análisis en el

ordenamiento financiero del Estado y en el de las Comunidades Autónomas. Menéndez Moreno, A.
(Dir.). ISBN 84-8406-621-5. Ed. Lex Nova, Valladolid, 2005, pp. 77-82.
47
Además de las transferencias de créditos presupuestarios, las generaciones,
las ampliaciones y las incorporaciones de los mismos, existen otros dos
mecanismos, herramientas o instrumentos para llevar a cabo modificaciones
presupuestarias: la realización de créditos extraordinarios y la
suplementación de créditos.

La peculiaridad de los créditos extraordinarios es que estos se realizan

cuando nace una necesidad de llevar a cabo un gasto público para el que no
hay un crédito presupuestario aprobado. Por ejemplo, ha de llevarse a cabo
un crédito extraordinario para la compra de mascarillas para las
Administraciones públicas habituales, como el Ministerio de Inclusión,
Seguridad Social y Migraciones, el Ministerio de Defensa, el Ministerio del
Interior o los Cuerpos de Policía.

Así, cuando surge la necesidad de cubrir un gasto público no aprobado en la

ley de presupuestos, hay que crear un crédito o partida de carácter
extraordinario para satisfacer el importe de dicho gasto no previsto.

Por tanto, los créditos extraordinarios surgen en los casos en que haya de
hacerse frente a un gasto público con cargo en el presupuesto público,
siempre que no haya crédito presupuestario alguno previsto para cubrir
dicho gasto en la ley de presupuestos del ejercicio presupuestario
correspondiente37.
Los créditos extraordinarios son, dicho de otra manera, aquellas operaciones
de índole presupuestaria que consisten en la tramitación de un crédito

37 Me adhiero a la opinión de MARTÍNEZ GINER, para quien el nacimiento de los

créditos extraordinarios se da en aquellos supuestos en que se tenga que realizar un gasto
público con cargo en el presupuesto público, siempre y cuando no se haya previsto
crédito presupuestario alguno para hacer frente a dicho gasto en la ley de presupuestos del
correspondiente ejercicio presupuestario.
MARTÍNEZ GINER, Luis Alfonso. Ob. cit. Martínez Giner, L. A (Coord.). ISBN 978-
84-9190-581-3. Ed. Tirant Lo Blanch, 3ª edición, Valencia, 2018, pp. 105-106.
48
presupuestario inédito en aquellos casos en que se tenga que afrontar un
gasto público que no admita demora hasta el siguiente ejercicio
presupuestario, siempre que se den los siguientes requisitos o condiciones:
en primer lugar, que no haya ningún crédito consignado que sea idóneo o
adecuado; en segundo lugar, que, aunque el crédito consignado sea
adecuado, no sea bastante ni ampliable; y, en tercer lugar, que no exista la
posibilidad de que el crédito consignado no ampliable ni suficiente sea
dotado mediante el resto de modificaciones presupuestarias, es decir,
mediante las transferencias, las generaciones, las ampliaciones y las
incorporaciones de créditos presupuestarios, atendiendo a lo dispuesto en el
art. 55.1 LGP.

En cuanto a la suplementación de crédito, aunque, aparentemente, pueda

parecer lo mismo que la figura de la ampliación de créditos, no son
equivalentes, ya que, dicho grosso modo, mientras la suplementación de crédito
se da en un ámbito más amplio, la ampliación de créditos se da en un ámbito
más específico.

La suplementación de crédito se da en los mismos casos en que pueden

realizarse los créditos extraordinarios, esto es, en aquellos supuestos en que
se tenga que hacer frente a un gasto sin posibilidad de demora hasta el
ejercicio presupuestario siguiente; pero con la particularidad, en el caso de la
suplementación de crédito, de que sí existe el crédito presupuestario
correspondiente a la satisfacción de dicho gasto, pero la cantidad dineraria
que se ha aprobado en ese crédito presupuestario no resulta bastante, por lo
que es necesario incrementarla.
Así, en la suplementación de crédito la partida presupuestaria para satisfacer
el gasto de que se trate sí existe, pero el crédito resulta insuficiente, es decir,
la cantidad que se había afectado a dicho gasto ha de aumentarse. Por
ejemplo, si el Ministerio de Sanidad tenía previsto comprar, para uso
49
habitual, 10 millones de mascarillas por un precio total de 1 millón de euros,
a raíz de la situación sanitaria generada por el COVID-19 dicho Ministerio
se va a ver obligado a comprar 40 millones de mascarillas por un importe
total de 4 millones de euros, existiendo la necesidad, por tanto, de
suplementar el crédito presupuestario correspondiente.

Siguiendo con el estudio de la suplementación de crédito, se trata de una

modificación presupuestaria aplicable a una cantidad muy amplia de
supuestos, no existiendo límite alguno que esté relacionado con el gasto en
sí, de forma que la suplementación de crédito puede valer, por ejemplo, para
mascarillas, para EPIs, para utilizar en arrendamiento o adquirir un
determinado bien mueble o inmueble, etc.

3.2. Las modificaciones de los créditos presupuestarios.

Una vez expuestos los créditos extraordinarios y suplementos de crédito,

hacer ahora una referencia general y sucinta de las modificaciones de los
créditos presupuestarios, que son las generaciones de créditos, las
incorporaciones de créditos, las ampliaciones de créditos y las transferencias
de créditos, siendo estas dos últimas el objeto principal del presente Trabajo.

Pero, antes de analizar dichas modificaciones, hemos de tener claro qué son
las modificaciones de los créditos presupuestarios, las cuales consisten en
aquellas modulaciones de dichos créditos que se llevan a cabo cuando, en la
ejecución del Presupuesto, aparecen gastos no previstos o superiores a los
estimados con carácter previo, y que han de ser atendidos.

Expresado de forma más técnica, las modificaciones de los créditos

presupuestarios son aquellas transformaciones llevadas a cabo en el

50
Presupuesto mediante las que se imputa un importe total o parcial de un
crédito a otras aplicaciones presupuestarias de diferente vinculación dentro
del ejercicio presupuestario. Ello siempre dentro de unos límites y con
arreglo a un procedimiento establecido.

Para llevarse a cabo, las modificaciones de créditos presupuestarios

requieren de un procedimiento administrativo regulado en una Orden del
Ministerio de Hacienda38, siendo necesario, además, un documento
contable39.

Las generaciones de créditos presupuestarios suponen una flexibilización del

principio de especialidad presupuestaria en su vertiente cuantitativa, y, según
ciertos autores, como Amable Corcuera Torres o Apolonia Andreu Mestre,
también implican una modulación de la vertiente cualitativa del principio de
especialidad presupuestaria40.
Las generaciones de créditos son modificaciones que incrementan los
créditos a consecuencia de la realización de determinados ingresos no
previstos o superiores a los contemplados en el Presupuesto inicial41.

Las incorporaciones de créditos presupuestarios conllevan una modulación

de la vertiente temporal del principio de especialidad presupuestaria, y
suponen el traslado de fondos del ejercicio presupuestario anterior al
ejercicio presupuestario presente, en unos casos concretos42.

38 Orden EHA/657/2007, de 15 de marzo, sobre documentación y tramitación de

expedientes de modificaciones presupuestarias y de autorizaciones para adquirir
compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros.
39 Este documento contable es el “Documento MC (siglas de «modificaciones de

crédito»)”.
40 ANDREU MESTRE, Apolonia. Ob. cit. Menéndez Moreno, A. (Dir.). ISBN 84-8406-

621-5. Ed. Lex Nova, Valladolid, 2005, pp. 289-291.

41 Según lo dispuesto en el art. 53.1 LGP.
42 Previstos en el art. 58 LGP.

51
Las ampliaciones de créditos presupuestarios, que serán analizadas con
detalle posteriormente, implican una relajación del principio de especialidad
presupuestaria en su vertiente cuantitativa. Consisten en modificaciones al
alza en el presupuesto de gastos, en el que se concreta un aumento del
crédito presupuestario hasta que alcanza el importe necesario, habiéndose de
tener en cuenta que únicamente pueden declararse ampliables aquellas
partidas presupuestarias previstas legalmente43.

Las transferencias de créditos presupuestarios conllevan una flexibilización

del principio de especialidad presupuestaria en su vertiente cualitativa, y
consisten en traspasos de dotaciones entre créditos presupuestarios,
llevándose a cabo entre diferentes créditos e, incluso, mediante la creación
de nuevos créditos.
Como las transferencias de créditos son traspasos, la cuantía del crédito
presupuestario no aumenta ni disminuye, no produciéndose, por tanto, una
quiebra del principio de especialidad presupuestaria en su vertiente
cuantitativa44.

43 MARTÍNEZ GINER, Luis Alfonso. Ob. cit. Martínez Giner, L. A (Coord.). ISBN
978-84-9190-581-3. Ed. Tirant Lo Blanch, 3ª edición, Valencia, 2018, pp. 102-104.
44 MARTÍNEZ GINER, Luis Alfonso. Ob. cit. Martínez Giner, L. A (Coord.). ISBN

978-84-9190-581-3. Ed. Tirant Lo Blanch, 3ª edición, Valencia, 2018, pp. 97-99.

52
IV. LAS AMPLIACIONES DE CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS.

Hay determinado tipo de gastos cuyo importe va a ser imposible determinar

con exactitud a priori (ni siquiera, incluso, se puede prever si van a existir
esos gastos), por lo que a ciertos créditos se les va a reconocer la condición
de ampliables, teniendo, en este sentido, excepcionalmente, atendiendo a lo
dispuesto en el art. 54.1 LGP, el carácter de ampliables. Tienen este carácter,
en primer lugar, aquellos créditos presupuestarios que se dediquen a pagar
las pensiones de las denominadas clases pasivas del Estado; en segundo
lugar, los créditos presupuestarios destinados a cubrir obligaciones concretas
o específicas del ejercicio presupuestario correspondiente dimanantes de
normas con rango de ley; y, en tercer lugar, los créditos presupuestarios
dedicados a la satisfacción de obligaciones provenientes de la Deuda
Pública.

La ampliación de créditos presupuestarios es una modificación de los

mismos que altera su cuantía, implicando una “modulación” del principio de
especialidad cuantitativa; es decir, las ampliaciones de créditos
presupuestarios modifican la vertiente cuantitativa del principio de
especialidad, implicando una vulneración de este principio en esa vertiente45.

Del antiguo TRLGP se deducía que las cantidades asignadas en los créditos
de los PGE para la realización de cada gasto representaban un límite que no
podía sobrepasarse por el ente encargado de realizarlo, de forma que toda
decisión posterior por la que se alterasen las cantidades aprobadas

45Me adhiero a la opinión de ANDREU MESTRE, para quien la ampliación de créditos

presupuestarios consiste en una modificación de los mismos que altera su cuantía,
suponiendo ello una transformación del principio de especialidad cuantitativa, de forma
que las ampliaciones de créditos presupuestarios modifican el principio de especialidad en
su vertiente cuantitativa, conllevando ello una transgresión de dicho principio en la
mencionada vertiente.
ANDREU MESTRE, Apolonia. Ob. cit. Menéndez Moreno, A. (Dir.). ISBN 84-8406-
621-5. Ed. Lex Nova, Valladolid, 2005, pp. 265-267.
53
inicialmente, resultará ser una modificación de un crédito presupuestario, en
tanto sea llevada a cabo por el Gobierno y con ella se transgreda el principio
de especialidad.

Antaño, además de las ampliaciones de créditos presupuestarios, existían

otras figuras como las generaciones de créditos, las cuales siguen existiendo
actualmente, siendo modificaciones que incrementan los créditos por
haberse realizado determinados ingresos no previstos o superiores a los
contemplados en el Presupuesto inicial.

En definitiva, la ampliación de créditos presupuestarios es una herramienta o

mecanismo de modificación presupuestaria consistente en modificar un
crédito presupuestario previamente aprobado por el Parlamento y destinado
a satisfacer obligaciones concretas del ejercicio presupuestario
correspondiente cuya satisfacción no puede demorarse a otro ejercicio
presupuestario.

4.1. Concepto.

En el Derecho Presupuestario se ha diferenciado desde antiguo entre los

denominados créditos limitativos, respecto a los que los Presupuestos han
determinado desde siempre sus cuantías máximas, y los créditos estimativos,
en los que es imposible calcular exactamente a priori, al elaborar el
Presupuesto, cuál va a ser el importe del crédito que será necesario para
cumplir las obligaciones que habrán de satisfacerse a su cargo, ya que ello
depende de factores que varían y que no pueden conocerse de antemano.

Se distinguen además los créditos ampliables, previstos desde antiguo en el

Derecho positivo francés, y que han sido aquellos que, sea cual fuese la cifra

54
consignada en el Presupuesto, se consideraba incrementado, bien en función
de la efectiva recaudación de ingresos que estuviesen afectados a aquellos
créditos, o bien en función del importe de las obligaciones que debieran ser
reconocidas en un ejercicio, por unos determinados conceptos establecidos
por disposiciones con rango de ley.

Teniendo todo lo anterior en cuenta, así como lo que ha expresado reiterada

doctrina, en la mayor parte de los casos los créditos no son ampliables.

Es importante tener en cuenta que, a diferencia de los créditos limitativos,

cuyo importe inicial determina el volumen de gastos que les pueden ser
imputados, el importe de los créditos ampliables se determina en función de
la cuantía total de las obligaciones a contraer46, por lo que el crédito
ampliable implica una inversión de la lógica presupuestaria, pues no es el
crédito el que determina la cuantía de las obligaciones, sino que son estas las
que determinan la cuantía del crédito.

Teniendo en cuenta que, mediante la ampliación del crédito, se permite

incrementar las dotaciones de las partidas presupuestarias en las que, en el
momento de aprobarse el Presupuesto, es imposible determinar de forma
exacta su previsión de gasto, con ello se otorga al poder ejecutivo la facultad
de concretar cuantitativamente ciertos créditos presupuestarios fijados por el
poder legislativo en el Presupuesto. Ello implica una vulneración del
principio de especialidad en su vertiente cuantitativa, pues la ampliación de
créditos presupuestarios permite ejecutar gastos por importe superior a su
consignación inicial.

46PASCUAL GARCÍA, José. Régimen jurídico del gasto público: presupuestación, ejecución y control.
ISBN-10:8434014475. Ed. Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, 3ª edición, 2004, p.
325.
55
Las ampliaciones de créditos presupuestarios, al igual que las transferencias
de estos, suponen una vulneración del principio de legalidad financiera. Ello
se debe a que, habida cuenta de que la ampliación de créditos permite al
Gobierno determinar las cuantías de determinados gastos atendiendo a las
necesidades que se vayan produciendo a lo largo del ejercicio presupuestario,
el poder ejecutivo, al preparar el proyecto de ley de presupuestos, no incluye
ni cuantifica en él todos los gastos a los que les confiere el carácter de
ampliables, incumpliendo con ello lo previsto en el art. 134.2 CE.

4.2. Supuestos de ampliación de créditos presupuestarios.

Partiendo de la base de que, el hecho de que las modificaciones de créditos

presupuestarios se realicen por el Gobierno, no implica una alteración del
volumen total de gasto aprobado por las Cortes Generales, es fundamental
tener en cuenta que las ampliaciones de créditos presupuestarios se realizan
con cargo al Fondo de Contingencia.

La LGP, concretamente su art. 54.1, considera excepcionalmente ampliables

los créditos destinados al pago de pensiones de clases pasivas del Estado, y
los créditos destinados a atender obligaciones específicas del respectivo
ejercicio derivadas de normas con rango de ley, que taxativa y debidamente
explicitados se relacionen en el estado de gastos de los Presupuestos
Generales del Estado, y en su virtud podrá aumentarse su cuantía hasta el
importe que alcancen las respectivas obligaciones.

También serán excepcionalmente ampliables los créditos destinados a

satisfacer obligaciones derivadas de la Deuda Pública y de los organismos
autónomos estatales, por intereses y amortizaciones de principal y por gastos
derivados de las operaciones de emisión, conversión, canje o amortización

56
de la misma.

Es de destacar que, en la última excepción mencionada, se advierte una

referencia al párrafo 2º del art. 135.3 CE47, por lo que la doctrina entiende
que, en caso de que el Estado tenga que atender gastos derivados de su
endeudamiento, no sería necesario que los créditos figurasen explícitamente
en la correspondiente ley de presupuestos junto con la relación de créditos
ampliables, pues el mencionado precepto constitucional autoriza al
Gobierno indefinidamente para ampliar los créditos, en caso de resultar
insuficientes las consignaciones presupuestarias correspondientes.

Por otra parte, la LGP, concretamente su art. 54.2, establece, como créditos
que tienen siempre la condición de ampliables, aquellos que se encuentren
incluidos, en la cuantía resultante de las obligaciones que se reconozcan y
liquiden según las disposiciones aplicables en cada caso, en los siguientes
Presupuestos de la Seguridad Social:

En primer lugar, los destinados al pago de pensiones de todo tipo;

prestaciones por incapacidad temporal; protección a la familia; nacimiento y
cuidado de menor y riesgos durante el embarazo y la lactancia natural;
cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave; ingreso
mínimo vital; y las entregas únicas, siempre que estén legal o
reglamentariamente establecidas y sea obligatorio y no graciable su pago por
parte de la Seguridad Social y su cuantía esté objetivamente determinada.

En segundo lugar, los destinados al pago de subsidios de garantía de

47El párrafo 2º del art. 135.3 CE dispone que los créditos para satisfacer los intereses y el
capital de la Deuda Pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el
estado de gastos de los Presupuestos, y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos
créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las
condiciones de la ley de emisión.
57
ingresos mínimos, de movilidad y para ayuda de tercera persona, previstos
en la Ley de Integración Social de Minusválidos, en la medida en que se
hayan ampliado en el Presupuesto estatal.

En tercer lugar, los que amparan la constitución de capitales-renta para el

pago de pensiones.

En cuarto lugar, los destinados a dotar el Fondo de Reserva de la Seguridad

Social y el Fondo de Prevención y Rehabilitación de la Seguridad Social.

En quinto lugar, los consignados para atender las aportaciones a realizar por
las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la
Seguridad Social para el sostenimiento de los servicios comunes del sistema
y para el ingreso en la Tesorería General de la Seguridad Social de sus
excedentes en la cuantía y forma legalmente previstas, así como por
reaseguro de las mismas entidades.

En sexto lugar, los destinados al pago de recargos de las prestaciones

económicas en los supuestos contemplados en la Ley General de la
Seguridad Social, que hayan sido previamente ingresados por los sujetos
responsables.

En séptimo lugar, los correspondientes a las transferencias de derechos en

curso de adquisición destinadas al sistema de pensiones en la Administración
de la UE, conforme a lo establecido en el Anexo VIII del Reglamento
259/1968, de 29 de febrero, del Consejo48.

48Reglamento (CEE, Euratom, CECA) nº 259/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968,

por el que se establece el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y el
régimen aplicable a los otros agentes de estas Comunidades y por el que se establecen
medidas específicas aplicables temporalmente a los funcionarios de la Comisión.
58
En octavo lugar, los destinados al sistema de protección por cese de
actividad.

En referencia a la cuestión planteada por PASCUAL GARCÍA49 acerca de la

posible inconstitucionalidad de los créditos ampliables para atender gastos
voluntarios de la Administración, se encuentra amparada en lo que, desde
antiguo, viene afirmándose por la jurisprudencia constitucional. Dicha
jurisprudencia establece que no es posible que el legislador disponga de la
reserva misma a través de remisiones incondicionadas o carentes de límites
ciertos y estrictos. La razón es que ello supondría un desapoderamiento del
Parlamento en favor de la potestad reglamentaria que contradiría a la norma
constitucional creadora de la reserva, tal como se establece en el
Fundamento Jurídico 3º de la STC 99/1987, de 11 de junio. Esta sentencia
del Pleno del TC anuló por inconstitucionales una serie de preceptos de la
Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 198450, ya que,
expresado grosso modo, la tramitación parlamentaria de la que fueron objeto
dichos preceptos transgredió ciertos preceptos del Reglamento del Congreso
de los Diputados y del Reglamento del Senado, aparte de los arts. 87.1, 89 y
90 CE.

A este respecto, y en lo que se refiere al ámbito autonómico, el poder

ejecutivo posee, para realizar ampliaciones de créditos, un amplio margen de
discrecionalidad que le confiere la propia autorización presupuestaria. En
este sentido existen dos circunstancias que no siguen lo marcado por la
mencionada jurisprudencia constitucional: en primer lugar, que el único

49 Este autor ha señalado que los créditos ampliables constituyen una auténtica remisión
en blanco al Ejecutivo, en una materia reservada al poder legislativo, como es la
presupuestaria
50 Sentencia 99/1987, de 11 de junio, del Pleno del Tribunal Constitucional, en el recurso

de inconstitucionalidad nº 763/1984, por la que se declara la inconstitucionalidad y

consiguiente nulidad de determinados artículos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de
medidas para la reforma de la función pública. FJº 3º.
59
límite a las ampliaciones de créditos es el importe de las obligaciones que se
reconozcan; y, en segundo lugar, que en la mayoría de casos es el poder
ejecutivo quien determina el importe total de dichas obligaciones, las cuales
constituyen, en muchas ocasiones, obligaciones voluntarias para la
Administración.

Por otra parte, sin dejar el ámbito autonómico, de lo dispuesto en el art.

135.3 CE y en el art. 14.5 LOFCA51 se puede deducir que en la
Administración autonómica impera, aun en defecto de disposición expresa
en este sentido, la exigencia constitucional de entender incluidos en los
estados de gastos de los Presupuestos, los créditos para pagar los intereses y
capitales del endeudamiento de la Comunidad Autónoma, por lo que,
aunque al aprobar las leyes de presupuestos de cada ejercicio se dejasen de
consignar dichos créditos como ampliables, si su dotación resultase
insuficiente el poder ejecutivo podría realizar la correspondiente ampliación.

En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, además

de la regulación de los Estatutos de Autonomía de las CC.AA aplicable a
estas, también les son aplicables los preceptos constitucionales que se
refieren al Presupuesto del Estado52, por lo que existiría el mandato
estatutario y constitucional para las CC.AA de entender siempre incluidos en
los estados de gastos de sus Presupuestos, los créditos necesarios para hacer
frente a las obligaciones contraídas por endeudamiento.

En todo caso, al igual que las leyes de presupuestos estatales, las leyes de
presupuestos autonómicas incluyen, en la relación de los créditos ampliables,
los destinados a cubrir los intereses, amortizaciones y otros gastos derivados

51 Art. 14.5 LOFCA: “La Deuda Pública de las Comunidades Autónomas y los títulos-valores de
carácter equivalente emitidos por estas estarán sujetos, en lo no establecido por la presente Ley, a las
mismas normas y gozarán de los mismos beneficios y condiciones que la Deuda Pública del Estado”.
52 STC 3/2003, de 16 de enero, FJº 6º. ECLI:ES:TC:2003:3.

60
de sus operaciones de endeudamiento.

4.3. Limitaciones respecto a los créditos ampliables.

Como indicación general, solo podrá incrementarse el importe de los

créditos presupuestarios en función de la existencia o no de obligaciones
superiores que se reconozcan en el ejercicio presupuestario, o de las
necesidades que, teniendo que ser atendidas durante dicho ejercicio, sean de
una cuantía mayor que la de la dotación presupuestaria correspondiente.

A este respecto, la LGP, concretamente su art. 54.4, señala que no podrán

ampliarse créditos que previamente se hayan minorado, excepto en el
ámbito de las entidades integrantes del sistema de la Seguridad Social y en el
de la Sección 06 Deuda Pública, siempre y cuando su aprobación no suponga
una disminución de la capacidad de financiación estatal en el ejercicio
presupuestario correspondiente, computada según lo previsto en el art. 27
LOEPSF, o cuando la minoración sea consecuencia de un traspaso
competencial a las CC.AA.

4.4. Fiscalización de la utilización de créditos ampliables.

La utilización de los créditos ampliables es objeto de una fiscalización

realizada por parte del Tribunal de Cuentas, teniendo en cuenta el art. 1.1 de
la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (en adelante, LOTCtas), que
confiere a este Tribunal el carácter de supremo órgano de fiscalización tanto
de las cuentas como de la gestión económica estatal y del sector público; el
art. 2.a) LOTCtas, en el que, entre otras funciones atribuidas a este Tribunal,
se le atribuye la de fiscalización externa, permanente y consuntiva de la
actividad del sector público económica y financiera; y el art. 11.c) LOTCtas,
61
según el cual el Tribunal de Cuentas, en particular y entre otros aspectos, se
encargará de la fiscalización de las ampliaciones de los créditos
presupuestarios, aparte de la de otras modificaciones presupuestarias.

Es conveniente partir de la base de que, en la década de los 90, el Tribunal

de Cuentas consideraba que, aunque para la legislación general
presupuestaria el hecho de que ciertos créditos presupuestarios gozaran de la
condición de ampliables tenía un carácter excepcional, la gran cantidad de
créditos ampliables existentes en las leyes de presupuestos anuales llevaba a
considerarse que, en ciertas consignaciones presupuestarias, la condición de
ampliables de determinados créditos presupuestarios era frecuente.

Como, a veces, la redacción de la condición de ampliables de ciertos créditos

presupuestarios, en las leyes de presupuestos anuales, era genérica, no
determinándose individualmente, y no se exigía que las obligaciones objeto
de reconocimiento fuesen del ejercicio presupuestario correspondiente, ni
que ese reconocimiento se tuviese que hacer en virtud de normas con rango
de ley. Así, en ocasiones se permitía realizar gastos voluntarios o
discrecionales. Todo ello, según el Tribunal de Cuentas, ha llevado a que, de
forma habitual, se dejasen fuera del Presupuesto gastos inicialmente
previstos.

A este respecto, además, según una Resolución del Presidente del Congreso
de los Diputados de 1994, determinadas obligaciones contraídas por la
Administración sin un marco legal definido se excluían de la limitación
cuantitativa derivada de la ley de presupuestos anual. Ello puede llevar a
cuestionarnos si realmente se salvaguarda la reserva de ley, establecida en el
art. 133.4 CE, a la hora de que la Administración contraiga obligaciones

62
financieras y realice gastos53.

Dicho esto, hay que recalcar que el Tribunal de Cuentas centra su atención
en una posible inconstitucionalidad de los créditos ampliables, concordando
ello con lo señalado en la Sentencia 99/1987, de 11 de junio, del Pleno del
TC. Según esta sentencia, los créditos ampliables confieren “carta blanca” al
Gobierno en materia presupuestaria, en la que existe reserva de ley,
manifestando que no es posible que el legislador disponga de esa reserva de
ley mediante remisiones sin ninguna condición ni límite, ya que ello
implicaría una pérdida de potestad del Parlamento en favor de la potestad
reglamentaria, yendo ese desapoderamiento del Parlamento en contra del art.
133.4 CE, creador de la mencionada reserva de ley.

4.5. Las ampliaciones en la Ley de Presupuestos Generales del

Estado para el año 2021.

Resulta de interés, teniendo en cuenta la crisis sanitaria que estamos

atravesando a raíz del COVID-19, hacer referencia en primer lugar a que la
Ley de Presupuestos para 2021 permite, concretamente en el párrafo
segundo de su art. 9.4, al Ministro de Sanidad autorizar las ampliaciones de
crédito cuya realización resulte necesaria en el presupuesto de gastos del
Instituto Nacional de Gestión Sanitaria54.

53 Resolución de 27 de abril de 1994 (publicada en el BOE el 29 de junio de 1994) del

Presidente del Congreso de los Diputados sobre Moción derivada de la actividad
fiscalizadora del Tribunal de Cuentas sobre la aplicación de los principios presupuestarios
en las modificaciones de crédito de los Presupuestos Generales del Estado.
54 Párrafo segundo del art. 9.4 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre: “Al objeto de reflejar

las repercusiones que en el Presupuesto de gastos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria hubieran de
tener las transferencias del Estado a la Seguridad Social, por la generación de crédito que se hubiera
producido como consecuencia de la recaudación efectiva de ingresos a que se refiere la disposición adicional
décima del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, el Ministro de Sanidad podrá
autorizar las ampliaciones de crédito que fueran necesarias en el Presupuesto de gastos de dicha Entidad”.
63
En materia competencial se dispone, concretamente en el párrafo séptimo
del art. 9.4 de la mencionada ley reguladora de los Presupuestos para 2021,
que, mientras estén en vigor los mismos, la competencia para autorizar, en
los presupuestos respectivos, las ampliaciones de créditos del capítulo 1
Gastos de personal financiadas con cargo a créditos de dicho capítulo,
corresponderá a los titulares de los Departamentos ministeriales o a los
titulares de la Presidencia o Dirección de los organismos autónomos o de
otras entidades del sector público estatal con presupuesto limitativo.

Respecto a los créditos considerados ampliables, a efectos de lo previsto en

el art. 54 LGP, tendrán la condición de ampliables los siguientes créditos,
previstos en el Anexo II de la Ley de Presupuestos para 2021: los dedicados
a cubrir las cuotas de la Seguridad Social; los destinados a la satisfacción de
las aportaciones estatales correspondientes al régimen de previsión social de
los funcionarios; los destinados a cubrir las transferencias a favor del Estado
previstas en los Presupuestos de gastos de los organismos autónomos, hasta
la cuantía del de los remanentes resultantes a consecuencia de su gestión; los
destinados a la cobertura del pago de sentencias firmes; los créditos relativos
a cubrir las obligaciones indemnizatorias y de pensiones respecto a las clases
pasivas; el crédito relativo a la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo para financiar actividades de interés social
general; el crédito destinado a atender las reclamaciones de salarios de
tramitación; el crédito dedicado a cubrir los anticipos reintegrables a
trabajadores con sentencia judicial favorable; el crédito destinado al abono
de indemnizaciones a participantes en operaciones internacionales de paz y
seguridad; los créditos dedicados a cubrir gastos que se generen por la
participación en operaciones de mantenimiento de la paz por parte de las
Fuerzas Armadas; el crédito destinado al pago de indemnizaciones,
subvenciones y ayudas a víctimas del terrorismo; el crédito destinado al pago
de indemnizaciones por responsabilidad de las Administraciones Públicas y
64
relativas a la protección de medios de transporte que se encuentren en
España realizando viajes de carácter internacional; los créditos dedicados a
cubrir necesidades originadas por siniestros, catástrofes u otros sucesos de
reconocida urgencia; el crédito destinado a satisfacer los gastos de procesos
electorales o de consultas populares; el crédito destinado a pagar
subvenciones por gastos electorales de partidos políticos; el crédito dedicado
al pago de subvenciones al transporte de mercancías aéreo o marítimo con
destino u origen en territorios extrapeninsulares; el crédito destinado a la
satisfacción de bonificaciones a residentes no peninsulares por traslados a la
Península y regreso por vía marítima, y por traslados interinsulares; el crédito
dedicado a las subvenciones al tráfico aéreo regular; el crédito destinado a la
atención de los efectos producidos por la resolución de contratos de
concesión de obra pública; el crédito dedicado al abono de bonificaciones en
las cotizaciones de la Seguridad Social acogidas a medidas de fomento de
empleo por contratación laboral; el crédito destinado al pago del subsidio
por desempleo; el crédito destinado al pago del subsidio por desempleo para
trabajadores eventuales del Sistema Especial para Trabajadores por cuenta
ajena Agrarios del Régimen General de la Seguridad Social; el crédito
dedicado al abono de cuotas de beneficiarios de prestaciones contributivas
por desempleo; el crédito destinado al abono de cuotas de beneficiarios del
subsidio de desempleo; el crédito destinado a abonar cuotas de beneficiarios
del subsidio por desempleo para trabajadores eventuales del Sistema
Especial de Trabajadores por cuenta ajena Agrarios del Régimen General de
la Seguridad Social; el crédito dedicado al pago de la renta activa de
inserción; el crédito dedicado al abono de la ayuda económica de
acompañamiento incluida en el Programa de Activación para el Empleo; el
crédito destinado al pago de la ayuda complementaria para jóvenes inscritos
en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil; el crédito dedicado a abonar las
diferencias generadas por operaciones autorizadas al amparo de la legislación
de apoyo a los emprendedores a librar a través del Instituto de Crédito
65
Oficial; el crédito destinado al Fondo de Reserva de los Riesgos de la
Internacionalización; el crédito dedicado al apoyo financiero por daños
ocasionados por la sequía y otras causas extraordinarias; el crédito destinado
al Consorcio de Compensación de Seguros y a cubrir las pérdidas del Seguro
Agrario Combinado; el crédito destinado a la Entidad Estatal de Seguros
Agrarios (en adelante, ENESA) para subvenciones del Plan Anual de
Seguros Agrarios y liquidación de planes anteriores, en cuanto las
necesidades que surjan en el presupuesto de la ENESA no se puedan
atender con cargo a su remanente de tesorería; el crédito destinado al Plan
Anual de Seguros Agrarios y liquidación de planes anteriores; el crédito
dedicado al pago de anticipos a jurados de expropiación forzosa; el crédito
con destino al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (en
adelante, IDAE) para la financiación de actuaciones de asistencia técnica y
económica al Ministerio de adscripción en procedimientos administrativos,
judiciales o arbitrales; el crédito destinado al IDAE para impulsar la
eficiencia energética y las energías renovables; el crédito dedicado a financiar
actividades de interés social general, así como las actividades de este tipo
provenientes del Impuesto sobre Sociedades; los créditos destinados a cubrir
la diferencia entre la consignación inicial para inversiones producto del “1 %
cultural”, así como las retenciones de crédito no anuladas relativas al
Patrimonio Histórico Español; el crédito destinado a la cobertura de los
gastos derivados de arbitrajes de Derecho Internacional; el crédito destinado
a la aportación al Mecanismo Europeo de Estabilidad; el crédito destinado a
cubrir los riesgos en avales prestados por el Tesoro Público; el crédito
dedicado al pago de compensaciones derivadas de la ejecución de avales
frente al Tesoro Público; el crédito destinado a la Junta Única de Resolución
para cubrir las necesidades transitorias del Fondo Único de Resolución; el
crédito dedicado a la puesta en circulación negativa de moneda metálica; el
crédito destinado a financiar actividades de interés social general de
competencia autonómica; el crédito destinado al pago de ayudas sociales a
66
mujeres víctimas de violencia de género; el crédito con destino al Fondo de
Garantía del Pago de Alimentos; el crédito dedicado al pago de la pensión
asistencial a los españoles que, habiendo residido en el extranjero, hayan
retornado; los créditos relativos a las relaciones financieras con la UE,
ampliables atendiendo tanto a los compromisos adquiridos por el Estado
español con la UE, como a la recaudación efectiva de las exacciones agrarias,
derechos de aduanas por la parte sujeta al arancel exterior comunitario, y
cotizaciones del azúcar e isoglucosa; el crédito destinado al pago de
compensaciones que puedan reconocerse a los municipios; el crédito
dedicado al abono de la compensación financiera al País Vasco derivada del
Impuesto Especial sobre las Labores del Tabaco; el crédito con destino a la
C.A de Cataluña en concepto de regularización de la financiación revisada de
los Mossos d’Esquadra; los créditos con destino al Fondo de
Competitividad y al Fondo de Cooperación, así como otros conceptos de
liquidación del sistema de financiación; el crédito dedicado al pago de
compensaciones a CC.AA; el crédito dedicado a la liquidación definitiva de
la participación en los ingresos del Estado de las Corporaciones locales,
correspondiente a ejercicios anteriores y compensaciones derivadas del
Nuevo Modelo de Financiación Local, en cuanto dicha liquidación definitiva
lo exija; los créditos por razón de derechos legalmente establecidos o que se
establezcan a favor de las Corporaciones locales; los créditos habilitados
para satisfacer el importe de las transferencias a las CC.AA por el coste de
los servicios asumidos; todos los créditos del Presupuesto para 2021 en
función de los compromisos de financiación exclusiva o de cofinanciación
que se puedan contraer con las Comunidades Europeas; y los créditos que,
en el Presupuesto de la Seguridad Social, resulten necesarios en los
programas de gastos del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria para reflejar
las consecuencias que tengan en los mismos las modificaciones de los
créditos, figurantes en el estado de transferencias entre Subsectores de los
Presupuestos Generales del Estado.
67
 Es de destacar, por otra parte, lo previsto en la Disposición adicional 156ª
de la Ley de Presupuestos para 2021, que autoriza un crédito extraordinario
para apoyar a los servicios de transporte público de titularidad de entes
locales, estableciéndose en el apartado 2º de dicha Disposición adicional que
el mencionado crédito extraordinario, que tendrá una dotación inicial de 275
millones de euros, se podrá ampliar hasta los 1000 millones de euros con
cargo a los Presupuestos de 2021.

V. LAS TRANSFERENCIAS DE CRÉDITOS

PRESUPUESTARIOS.

En el supuesto en que surja una determinada necesidad de cubrir un gasto

concreto no previsto, en el caso de que otro gasto sí se haya planificado,
podrá trasvasarse parte del capital destinado a este al sufragio de aquel,
respetando los límites que prevea la legislación presupuestaria. Ello se hará a
través de la denominada transferencia de créditos presupuestarios; aunque
cabe la posibilidad, también, de crear un crédito nuevo para sufragar el
mencionado gasto no previsto.

La transferencia de créditos presupuestarios es una modificación de los

mismos que altera su destino, siendo una modificación de los créditos
presupuestarios que implica una excepción a la vertiente cualitativa del
principio de especialidad presupuestaria.
La LGP nos da una definición concisa de transferencias de créditos
presupuestarios en su art. 52.1, según el cual las transferencias son traspasos
de dotaciones entre créditos presupuestarios.

No obstante, se puede decir grosso modo que se tendrá en cuenta la mayor o

menor influencia de la modificación de que se trate en la vertiente del
68
principio de especialidad que resulte afectada.

Poniendo una vista atrás, con el antiguo TRLGP existían otras

modificaciones de los créditos presupuestarios que alteraban su destino,
pero que no eran transferencias:
En primer lugar, las imputaciones de gastos a créditos otorgados para
finalidad distinta, cuya competencia correspondía al Ministerio de Economía
y Hacienda. El Ministro de Economía y Hacienda podía determinar, a
iniciativa del Departamento ministerial correspondiente, los créditos a los
que se imputaría el pago de obligaciones surgidas con anterioridad a la
vigencia de la ley de presupuestos.

En el caso de que no existiese crédito adecuado para cubrir dichas

obligaciones, el Ministerio de Economía y Hacienda debía designar los
créditos presupuestarios con los que atender esas obligaciones.

En segundo lugar, la habilitación de nuevos conceptos en los Presupuestos,

también denominada habilitación de créditos, atribuyéndose la competencia
para su autorización, según fuese el caso, al Gobierno, al Ministro de
Economía y Hacienda o a otros titulares de los Departamentos ministeriales.
La habilitación de créditos tenía como objeto la realización de un gasto que
no estaba previsto en los Presupuestos, y, por tanto, no autorizado por el
Parlamento, lo que suponía una vulneración del principio de especialidad. A
consecuencia de esta transgresión del principio de especialidad
presupuestaria, se aconsejaba la utilización de la habilitación de créditos
exclusivamente en casos excepcionales.

En tercer lugar, las adscripciones de créditos, que podían autorizarse, al igual

que la habilitación de créditos, por el Gobierno, el Ministro de Economía y
Hacienda u otros titulares de los Departamentos ministeriales. Las
69
adscripciones de créditos consistían en la afectación de la totalidad o de
parte de un crédito global figurante en los Presupuestos Generales del
Estado (en adelante, PGE) a un destino específico. No obstante, hay que
tener en cuenta que las adscripciones de créditos se articulaban mediante
transferencias de créditos, lo que no significaba la identidad de estas con las
adscripciones de créditos, pues con estas se pretendía afectar a una finalidad
específica un crédito otorgado de forma global en los Presupuestos sin
producirse efectivamente un movimiento de dotaciones públicas, el cual sí
se producía (y se sigue produciendo55) mediante la transferencia de créditos.

En cuarto lugar, el crédito de acción coyuntural y la no disponibilidad de

créditos, cuya competencia se atribuía al Gobierno.

En quinto lugar, las reposiciones de créditos, que podían autorizarse solo

por otros titulares de los Departamentos ministeriales. Las reposiciones de
créditos consistían en operaciones presupuestarias (habiéndose negado por
la doctrina su carácter de modificación presupuestaria56) mediante las que se
podía, con carácter facultativo, producir el restablecimiento total o parcial de
un crédito a consecuencia del reintegro de un pago que se realizó
indebidamente.

La regulación de las transferencias de créditos del antiguo TRLGP requería

una amplia revisión a la hora de plasmarla en la actual LGP, teniendo en

55 Ministerio de Hacienda. Manual de modificaciones presupuestarias [en línea]. IEF, Plan de

Trabajo 2016, p.9.
https://campus.ief.es/_Foros/Curso00098/Convocatoria002057/ForoConvocatoria0005
428/MensajeForoInicio0000371815/MensajeForo0000375014/_MANUAL%20modif.%
20presupuestarias%202016.pdf [Consulta: 9 febr. 2021].
56 Según PASCUAL GARCÍA, la reposición del crédito no tiene la naturaleza de

modificación de créditos presupuestarios, ya que no supone alteración de las previsiones

iniciales aprobadas por las Cortes Generales, pues su objeto sería simplemente
restablecer la situación presupuestaria modificada por un pago indebido.
PASCUAL GARCÍA, José. Ob. cit. ISBN-10:8434014475. Ed. Agencia Estatal Boletín
Oficial del Estado, 3ª edición, 2004, pp. 472-474.
70
cuenta la imposibilidad de que el Gobierno ejecutase el Presupuesto según
su estructura actual y las reglas por las que se rige. Por ello, debían diseñarse
nuevas fórmulas de presupuestación más acordes con la exigencia de la
dinámica de la ejecución de los gastos.

Es importante tener en cuenta que la transferencia de créditos

presupuestarios era una de las pocas figuras que no resultaba afectada por
los cambios que generó la normativa sobre estabilidad presupuestaria 57,
teniendo en cuenta que con las transferencias no se modifica la cuantía total
de los créditos presupuestarios, sino únicamente su composición. Así,
mediante la transferencia de créditos presupuestarios no se vulnera el
principio de especialidad presupuestaria en su vertiente cuantitativa, no
resultando perjudicial para el equilibrio presupuestario.

Es importante tener en cuenta que la regulación actual de las transferencias

de créditos presupuestarios en la LGP no incluye innovaciones destacables
en el régimen de las transferencias respecto al régimen del antiguo TRLGP,
siendo un ejemplo indudable de ello la regulación de las limitaciones a la
posibilidad de realizar transferencias de créditos58.

5.1. Concepto.

La transferencia de créditos presupuestarios consiste en incrementar la

cuantía de un crédito establecido en el presupuesto de gastos, compensando
al mismo tiempo ese incremento mediante la disminución por el mismo

57 La actualmente derogada Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad

Presupuestaria. La normativa sobre estabilidad presupuestaria vigente actualmente es la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera.
58 Hay que tener en consideración, a este respecto, los supuestos del art. 52.2 LGP que

constituyen excepciones a las limitaciones a la posibilidad de realizar transferencias de

créditos.
71
importe de otro crédito presupuestario, de forma que no se altera el quantum
del presupuesto de gastos total.

El esquema inicial de la transferencia de créditos presupuestarios puede

partir del concepto de autorización, pues la ley presupuestaria se considera
una ley de autorización, sirviendo este esquema para entender la relación, en
materia presupuestaria, entre el Gobierno y el Parlamento, el cual, sin perder
formalmente el control del presupuesto de gastos, permite al Gobierno
realizar transferencias de créditos presupuestarios, pero sin faltar a la
legalidad.

Por otra parte, ante una insuficiencia de crédito presupuestario, al gestor

presupuestario le resulta más sencillo realizar una transferencia de crédito
que llevar a cabo la tramitación de un expediente de suplemento de crédito,
teniendo en cuenta los trámites exigidos en la LGP para su aprobación.

5.2. Competencia y limitaciones a su aprobación.

La actual legislación general presupuestaria, concretamente loa arts. 61 a 63

LGP, enumera las distintas formas de transferencias de créditos
presupuestarios que son posibles en los Presupuestos estatales, asignando la
competencia para realizar estas modificaciones presupuestarias de forma
escalonada (habiéndose hablado de un “triple escalón de competencias”) a
los siguientes órganos:

En primer lugar, a los titulares de los Departamentos ministeriales, que se

encargarán de aprobar las transferencias en los supuestos en que la
modificación del crédito presupuestario no tenga notable trascendencia,
como es el caso de los créditos destinados a la adquisición de un terreno

72
para construir en él viviendas de protección oficial.

En segundo lugar, al Consejo de Ministros, al que corresponde la

competencia para aprobar las transferencias en los supuestos en que se
produzca una mayor alteración del crédito presupuestario, como es el caso
de los créditos destinados a la adquisición masiva de mascarillas de
protección frente al COVID-19.

Y, en tercer lugar, al Ministro de Hacienda, que tiene la competencia para

aprobar el expediente de transferencia en todos los demás casos, siendo un
ejemplo de ello el caso de los créditos destinados a la adquisición de un
terreno para construir en él viviendas de protección oficial.

Estos últimos casos constituyen la mayoría, por lo que se considera al

Ministro de Hacienda como el gestor y ejecutor del Presupuesto por
excelencia.

Así, los órganos competentes para aprobar las transferencias serán los
titulares de los Departamentos ministeriales, el Consejo de Ministros o el
Ministro de Hacienda, en función de la graduación de las mismas, que puede
decirse que atiende a la distancia existente entre el origen y el destino del
crédito presupuestario transferido.

Respecto a las limitaciones a la aprobación de las transferencias de créditos

presupuestarios, teniendo en cuenta las limitaciones previstas por el antiguo
art. 70 TRLGP, se puede establecer una nítida distinción entre los diversos
supuestos en los que se puede tramitar un expediente de transferencia de
crédito.

Por tanto, en primer lugar, se puede distinguir las transferencias de crédito

73
por reorganizaciones administrativas, a las que, según el art. 70.2 TRLGP,
no les afectaba el régimen de limitaciones del art. 70.1 TRLGP, que contenía
un régimen general de limitaciones para los demás supuestos de
transferencia de créditos. Ello se debe a que el objetivo de las transferencias
de crédito por reorganizaciones administrativas, lejos de ser el de cambiar el
destino de los créditos que se transferían, era el de asignarlos al nuevo
órgano administrativo que tendría la competencia para la ejecución de los
gastos para los que dichos créditos se previeron.

En segundo lugar, según el mencionado art. 70.2 TRLGP tampoco

afectaban las limitaciones generales del art. 70.1 TRLGP a las transferencias
de crédito referidas al programa de imprevistos y funciones no clasificadas,
que se creaba para posibilitar el aprovechamiento de los créditos que
dispusiesen de dotaciones del Presupuesto no utilizadas, trasladando el saldo
de dichos créditos a las partidas que necesitasen un incremento de sus
créditos.

En el caso de las transferencias de créditos presupuestarios referidas al

programa de imprevistos y funciones no clasificadas, a diferencia de las que
se refieren a reorganizaciones administrativas, existe un amplio margen de
decisión para el Gobierno, tanto en lo referido a la nueva asignación de los
créditos a partidas distintas del Presupuesto, como en lo referido a la
disponibilidad total sobre los créditos que no iban a ser gastados.

En cuanto al régimen actual de limitaciones de las transferencias de créditos

presupuestarios previsto en el art. 52 LGP, siguen considerándose, en el art.
52.2 LGP, como excepciones a las limitaciones del art. 52.1 LGP, las
reorganizaciones administrativas y el programa de imprevistos y funciones
no clasificadas.

74
Además, se han añadido, también como excepciones a las limitaciones del
art. 52.1 LGP, las derivadas del traspaso de competencias a las CC.AA; las
derivadas de acuerdos o convenios de colaboración entre distintos órganos,
Departamentos ministeriales u organismos autónomos con dotaciones
diferenciadas en la ley de presupuestos; y las realizadas en cumplimiento de
la Ley del Patrimonio Histórico Español.

Por otra parte, el art. 52 LGP, que constituye el régimen general de las
transferencias de créditos presupuestarios, contiene dos nuevas limitaciones
que no preveía el art. 70.1 TRLGP, estableciendo la prohibición tanto de
realizar transferencias desde créditos para operaciones financieras al resto de
créditos, como de realizar transferencias desde créditos para operaciones de
capital a créditos para operaciones corrientes.
Ejemplo de la primera prohibición es la imposibilidad de realizarse una
transferencia desde un crédito destinado a la remuneración de intereses por
Deuda Pública, a un crédito destinado a adquirir a un particular un inmueble
con la finalidad de publificarlo. Por otra parte, respecto a la segunda
prohibición mencionada, puede constituir ejemplo de ello la imposibilidad
de llevarse a cabo una transferencia desde el mencionado crédito destinado a
adquirir el inmueble privado, a un crédito destinado a la compra de
mascarillas de protección frente al COVID-19.

Así, sobre todo por el hecho de mantener, como excepciones a las

limitaciones del art. 52 LGP, las transferencias realizadas por
reorganizaciones administrativas y las transferencias realizadas en virtud del
programa de imprevistos y funciones no clasificadas, existe una clara merma
de poder del Parlamento en materia presupuestaria, afectando ello al
correcto cumplimiento del principio de legalidad financiera59.

59El principio de legalidad financiera se refleja en el art. 134.2 CE, que exige que la ley de
presupuestos incluya la totalidad de los gastos y los ingresos públicos.
75
Pero el art. 52 LGP no solo establece las dos limitaciones mencionadas, sino
que, además, establece otras tres limitaciones a las transferencias de créditos
presupuestarios de cualquier clase:

En primer lugar, el mencionado precepto prohíbe que las transferencias de

créditos afecten a los créditos ampliables y a los créditos extraordinarios
otorgados durante el ejercicio presupuestario.

En segundo lugar, el art. 52 LGP prohíbe la minoración de los créditos

presupuestarios cuya cuantía ya se haya aumentado mediante transferencias
o suplementos, excepto que afecten a los créditos de personal, o los créditos
incorporados a consecuencia de remanentes no comprometidos que
procedan de un ejercicio presupuestario anterior.

En tercer lugar, el art. 52 LGP prohíbe que se aumente la cuantía de los

créditos que, a consecuencia de haberse realizado otra transferencia, se
hayan minorado, salvo que afecten a los créditos de personal.

Esto último se pone de manifiesto con el hecho de que, mediante la

transferencia de créditos presupuestarios, el poder ejecutivo puede transferir
créditos sobrantes procedentes de créditos extraordinarios o suplementos de
crédito aprobados por el Parlamento mediante ley, con el solo objetivo de
destinar dichos créditos a cubrir los gastos que motivaron su tramitación.

En cuanto a las limitaciones a la aprobación de las transferencias de créditos

según las normas presupuestarias autonómicas, del análisis del régimen de
limitaciones a las que dichas normas presupuestarias someten a las CC.AA,
se deduce que, en este ámbito, todas ellas han incluido en sus respectivos
ordenamientos, si bien con algunas puntualidades, supuestos similares a los
de la legislación general presupuestaria.
76
Es de destacar la similitud de la regulación de todas las CC.AA en lo relativo
a la limitación consistente en no poder minorar créditos ampliables mediante
transferencias, siendo esta limitación clásica en el Derecho Presupuestario.

Por otra parte, un aspecto presente en la mayoría de leyes de Hacienda de las

CC.AA, es la prohibición de realizar transferencias de créditos para
inversiones, para destinarlos a financiar operaciones corrientes. Se puede
decir que ello se sustenta en la previsión que hace la Ley Orgánica de
Financiación de las CC.AA (en adelante, LOFCA) de que, cuando las
CC.AA concierten operaciones de crédito por plazo superior a 1 año, uno
de los requisitos que han de cumplir es el de destinar exclusivamente el
importe de estas operaciones a la realización de gastos de inversión60, de lo
que se desprende la prohibición a los Gobiernos autonómicos de minorar
créditos para inversión si con ello se aumentan los créditos para gastos
corrientes.

Otra limitación contemplada por la mayoría de leyes de Hacienda de las

CC.AA es la que prohíbe la tramitación de expedientes de transferencias de
crédito negativas en partidas que hayan sido dotadas mediante
incorporaciones de crédito, en las que solo podrán admitirse transferencias
por el importe del crédito inicial, no pudiéndose transferir la cuantía
incorporada61.

60 Art. 14.2.a) LOFCA: “Las Comunidades Autónomas podrán concertar operaciones de crédito por
plazo superior a 1 año, cualquiera que sea la forma como se documenten, siempre que el importe total del
crédito sea destinado exclusivamente a la realización de gastos de inversión”.
61 Esta limitación, que ya no figura en el art. 52 LGP, se plasmó en el art. 8.8 del Decreto

75/2004, de 27 de agosto, de desarrollo de determinados aspectos de la Ley de Finanzas y

de las Leyes de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.
77
 5.3. Problemas del régimen jurídico de las transferencias de
créditos presupuestarios en el Derecho positivo español.

Como primer problema está el de que la ejecución de los gastos no siempre

transcurre por los cauces dictados por la ley de presupuestos anual, teniendo
en cuenta que, en bastantes ocasiones, los ingresos públicos se desvían por
el poder ejecutivo hacia los objetivos que considere convenientes en cada
momento, aunque con ello el Gobierno se aparte de lo que, en cada caso,
haya dictado el Parlamento.

En segundo lugar se considera que, mientras el Presupuesto determine

específicamente créditos limitativos, de la regulación de la transferencia de
créditos presupuestarios en los ordenamientos financieros estatal y
autonómicos se deduce la existencia de una ruptura con el principio
constitucional de reserva de ley en materia presupuestaria previsto en los
arts. 134.1 y 66.2 CE.

En cuanto, mediante las transferencias de crédito, se alteran algunas

dotaciones aprobadas inicialmente en el Presupuesto, se incurre en una
transgresión del principio de legalidad presupuestaria, tal como aparece
concebido en el art. 134 CE, en relación con el art. 133.4 CE, cabiendo
ponerse en relación también con los arts. 103.1 CE62 y 9.3 CE, estableciendo
este último la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Atreviéndome a realizar un juicio de valor al respecto, considero, atendiendo

a todo lo expresado anteriormente, que la legislación general presupuestaria
no ofrece garantías suficientes que eviten una utilización abusiva de las
transferencias de créditos presupuestarios.

62 El art. 103.1 CE nos dice que la Administración, además de servir los intereses
generales con objetividad y actuar según los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, actúa con un pleno sometimiento a la
ley y al Derecho.
78
 5.4. Las transferencias en la Ley de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2021.

En referencia a la regulación de las transferencias de créditos

presupuestarios en la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2021, y comenzando por hacer específica
alusión a la competencia a la hora de realizarlas, hay que tener en cuenta que,
en primer lugar, se establece, concretamente en el art. 9.1 de dicha Ley, que,
mientras estén vigentes los Presupuestos para 2021, será competente, a
propuesta del titular del Ministerio de Hacienda, el Gobierno, a la hora de
realizar las siguientes transferencias de crédito: las que se realicen entre
secciones para la atención de necesidades ineludibles en supuestos diferentes
de los previstos en el art. 52.2 LGP, y las que se realicen entre secciones que
afecten a los servicios 50 “Mecanismo de Recuperación y Resiliencia” y 51
“Ayuda a la recuperación para la cohesión y los territorios de Europa (React-
EU)”. No resultará de aplicación a estas últimas transferencias de crédito las
restricciones previstas en el art. 52.1 LGP.

Por otra parte, siguiendo en el ámbito competencial de las transferencias de

créditos en la Ley de Presupuestos para 2021, el art. 9.2 de la misma atribuye
al titular del Ministerio de Hacienda, mientras duren los Presupuestos para
2021, la competencia para autorizar las siguientes transferencias de crédito:

En primer lugar, las transferencias que afecten a los créditos para atender
obligaciones de ejercicios anteriores, con el nivel de desagregación
económica con que figuren en los estados de gastos; los créditos relativos a
la productividad y gratificaciones, así como los destinados al pago del
complemento de dedicación especial y el resto de conceptos incluidos en el
artículo 15 “Incentivos al rendimiento”; los créditos destinados a la
formación y perfeccionamiento del personal, a los economatos y comedores
y a la acción social; los créditos destinados a las labores de la Fábrica
79
Nacional de Moneda y Timbre y a los estudios y trabajos técnicos; y el
crédito destinado a actuaciones medioambientales, actuaciones financiadas
con ingresos provenientes de subastas de derechos de emisión y actuaciones
financiadas con ingresos procedentes de subastas de derechos de emisión.

En segundo lugar, las transferencias que se realicen con cargo al crédito

dedicado a la financiación de programas de atención a víctimas del delito y
de lucha contra la criminalidad y otras finalidades previstas en la Disposición
adicional 6ª de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, cuando se destinen a
otros Departamentos ministeriales.

En tercer lugar, las transferencias que se realicen con cargo al crédito

destinado a financiar actividades de prevención, investigación, persecución y
represión de delitos relacionados con el tráfico de drogas y otras finalidades
a que se refiere la Ley reguladora del Fondo de bienes decomisados por
tráfico ilícito de drogas y otros delitos relacionados, cuando se destinen a
otros Departamentos ministeriales.

En cuarto lugar, las transferencias entre servicios u organismos autónomos

de distintos Departamentos ministeriales, cuando ello resulte necesario para
distribuir los créditos del Fondo para la Investigación Científica y el
Desarrollo Tecnológico.

En quinto lugar, las transferencias entre servicios u organismos autónomos

de Departamentos ministeriales distintos, cuando ello fuese necesario para
hacer efectiva la redistribución, reasignación o movilidad de los efectivos de
personal o de los puestos de trabajo, así como para hacer efectiva la
movilidad forzosa del personal laboral de la AGE según la normativa que les
sea aplicable.

80
En sexto lugar, las transferencias que se hagan en el presupuesto del Estado,
de los organismos autónomos y del resto de entes públicos estatales a que se
aplique el régimen de especificaciones y de modificaciones previsto en la
LGP o cuya normativa específica confiera a su presupuesto carácter
limitativo, desde créditos para operaciones de capital a créditos para
operaciones corrientes.

No hemos de ignorar tampoco, en lo que respecta al ámbito competencial,

que el art. 9.5 de la Ley de Presupuestos para 2021 atribuye a los titulares de
los Departamentos ministeriales o a los Presidentes o Directores de los
organismos autónomos u otras entidades públicas estatales con presupuesto
limitativo, la competencia para autorizar en sus presupuestos respectivos,
mientras estén vigentes los Presupuestos para 2021, las transferencias de
crédito que afecten a las transferencias corrientes y de capital cuando la
naturaleza jurídica de los agentes perceptores, recogidos como beneficiarios
en la propuesta de resolución de concesión, no coincida con la previsión
inicial recogida en la correspondiente convocatoria de subvenciones o
ayudas públicas.

No tiene menor importancia, también en materia competencial, lo dispuesto

por el art. 9.8 de la Ley de Presupuestos para 2021, que otorga a los titulares
de los Departamentos ministeriales o a los Presidentes o Directores de los
organismos autónomos u otros entes públicos estatales con presupuesto
limitativo autorizar en sus presupuestos respectivos, mientras duren los
Presupuestos para 2021, las transferencias de crédito cuyo objeto sea la
financiación de gastos comunes de edificios compartidos y servicios
horizontales prestados por la IGAE, la AEAT o la Secretaría General de
Administración Digital, siempre y cuando se financien con créditos de
naturaleza idéntica a la de la actuación a realizar.

81
A este respecto, resulta de gran importancia tener en cuenta lo que se
puntualiza en el art. 9.8 in fine de la Ley de Presupuestos para 2021, que dice
que la competencia la tendrá, en el caso de las transferencias de crédito, el
órgano aportador de la financiación.

También en materia competencial, y teniendo en cuenta la crisis del

COVID-19, el art. 9.9 de la Ley de Presupuestos para 2021 establece que
corresponderá a los titulares de los Departamentos ministeriales, mientras
permanezcan vigentes los Presupuestos para 2021, autorizar en sus
respectivos presupuestos las transferencias entre los créditos dotados en el
servicio 50 “Mecanismo de Recuperación y Resiliencia” y los dotados en el
Ministerio de Sanidad en su servicio 51 “Ayuda a la recuperación para la
cohesión y los territorios de Europa (React-EU)”.

Además, el art. 9.9 de la Ley de Presupuestos para 2021 atribuye a los

Presidentes o Directores de los organismos autónomos u otras entidades
públicas estatales con presupuesto limitativo, excluidas las entidades que
integran la Seguridad Social, la competencia para autorizar las transferencias
entre créditos vinculados al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
consignados en sus presupuestos de gastos.

Abandonando la materia competencial y adentrándonos en la de las

limitaciones de las transferencias, es importante tener en cuenta que el art.
10.1 de la Ley de Presupuestos para 2021 establece que la limitación para
efectuar transferencias de crédito desde operaciones de capital a operaciones
corrientes a que hace referencia el art. 52.1.a) LGP63, no resultará aplicable si
las transferencias se realizan en virtud de la autorización contenida en el

63 Art. 52.1.a) LGP: “Las transferencias de crédito no podrán realizarse desde créditos para operaciones
financieras al resto de los créditos, ni desde créditos para operaciones de capital a créditos para operaciones
corrientes”.
82
apartado 6º del art. 9.2 de la Ley de Presupuestos para 202164 y, en el ámbito
del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y del Instituto de Mayores y
Servicios Sociales (en adelante, Imserso), cuando se lleven a cabo mediante
la autorización contenida en el art. 15.1 de la Ley de Presupuestos para 2021,
que se refiere a las transferencias de crédito que afecten a gastos de personal
o a los demás créditos presupuestarios enumerados en el art. 44.2 LGP, así
como las transferencias efectuadas desde créditos para operaciones de
capital a créditos para operaciones corrientes, que podrán realizarse por el
titular del Ministerio de Hacienda respecto de los presupuestos del Instituto
Nacional de Gestión Sanitaria y del Imserso. Ello se entenderá a excepción
de que se trate de transferencias de crédito realizadas entre créditos
destinados a cubrir gastos de personal de cada entidad, independientemente
de que afecten o no a distintos programas (excluidos los créditos dedicados
a incentivar el rendimiento o a gastos de personal de índole social), en cuyo
caso la competencia la tendrá el titular del Ministerio de Sanidad, respecto al
presupuesto del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, y el titular del
Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, respecto al presupuesto del
Imserso.

Prosiguiendo con el análisis de la materia de limitaciones de las

transferencias de créditos, no hemos de ignorar tampoco el art. 10.2 de la
Ley de Presupuestos para 2021, según el cual la limitación para realizar
transferencias entre créditos de distintas secciones presupuestarias a la que
se refiere el art. 52.1.b) LGP65, no resultará de aplicación cuando las
transferencias se realicen mediante la autorización contenida en los
64 Apartado 6º del art. 9.2 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre: “Durante la vigencia de
estos presupuestos, corresponden al titular del Ministerio de Hacienda la competencia para autorizar las
transferencias o variaciones que se realicen en el presupuesto de las entidades referidas en los apartados 1º,
2º y 4º de la letra a) del artículo 1 de la presente Ley, desde créditos para operaciones de capital a créditos
para operaciones corrientes”.
65 Art. 52.1.b) LGP: “Las transferencias de crédito no podrán realizarse entre créditos de distintas

secciones presupuestarias. Esta restricción no afectará a los créditos del programa de contratación
centralizada”.
83
 apartados 2º, 3º, 4º y 5º del art. 9.2 de la Ley de Presupuestos para 202166.

VI. CONCLUSIONES.

En primer lugar, la normativa española sobre modificaciones

presupuestarias, sobre todo la referente a las ampliaciones y transferencias
de créditos presupuestarios, objeto específico del presente Trabajo, posee un
acusado influjo del Derecho positivo francés, el cual ha recogido desde
antiguo los créditos extraordinarios y suplementos de créditos
presupuestarios, las transferencias de créditos presupuestarios y los créditos
presupuestarios ampliables.

En segundo lugar, respecto a la situación económica y social que vivimos

actualmente a consecuencia de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-
19, hemos podido apreciar cómo en los últimos meses se ha aumentado la
utilización de las ampliaciones y transferencias de créditos presupuestarios,

66 Art. 9.2 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre: “Durante la vigencia de estos presupuestos,

corresponden al titular del Ministerio de Hacienda las siguientes competencias específicas en materia de
modificaciones presupuestarias:
[…]
2. Autorizar las transferencias que se realicen con cargo al crédito 13.02.112A.227.11 «Para
programas de atención a víctimas del delito y de lucha contra la criminalidad y demás fines previstos en la
disposición adicional sexta de la Ley de Enjuiciamiento Criminal», cuando se destinen a otros
Departamentos ministeriales.
3. Autorizar las transferencias que se realicen con cargo al crédito 26.18.231A.227.11 «Para
actividades de prevención, investigación, persecución y represión de los delitos relacionados con el tráfico de
drogas y demás fines a que se refiere la Ley 17/2003, de 29 de mayo», cuando se destinen a otros
Departamentos ministeriales.
4. Autorizar las transferencias de crédito entre servicios u organismos autónomos de distintos
Departamentos ministeriales, cuando ello fuere necesario para la distribución de los créditos del Fondo
para la Investigación Científica y el Desarrollo Tecnológico.
5. Autorizar transferencias de crédito entre servicios u organismos autónomos de distintos Departamentos
ministeriales, cuando ello fuere necesario para hacer efectiva la redistribución, reasignación o movilidad de
los efectivos de personal o de los puestos de trabajo, en los casos previstos en el Capítulo IV del Título III
del Reglamento General de Ingresos del Personal al Servicio de la AGE y de Provisión de Puestos de
Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la AGE, aprobado por Real Decreto
364/1995, de 10 de marzo, así como para hacer efectiva la movilidad forzosa del personal laboral de la
AGE de acuerdo con la normativa que les sea de aplicación.
[…] ”
84
además de otras modificaciones presupuestarias, las cuales son objeto de
control gracias a ciertos instrumentos puestos a disposición por la normativa
financiera comunitaria y española. Pero no por ello, en el caso de las
ampliaciones y transferencias de crédito, este ámbito está analizado
completamente por la doctrina, teniendo en cuenta alguna problemática
surgida a la hora de interpretar y aplicar la normativa reguladora de las
ampliaciones y transferencias de crédito.

En tercer lugar, la utilización de ampliaciones y transferencias de crédito se

ha visto aumentada o reducida en función de la coyuntura política,
económica o social en la que se halle el país. Sin pretender valorar la
presente situación política y sanitaria, ni calificar u opinar acerca de la
evolución en la política española, es de gran relevancia tener en cuenta, a
efectos de haberse realizado más o menos ampliaciones o transferencias de
créditos, la crisis económica iniciada en 2008, que implicó, entre otras cosas,
un menor apoyo social, un incremento del desempleo, un aumento de las
familias en riesgo de exclusión económica y social y un incremento de las
desigualdades socioeconómicas, siendo estas básicamente las mismas
consecuencias que ha acarreado la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-
19, la cual ha llevado a, entre otros aspectos, una necesidad de incrementar
el apoyo social a los más desfavorecidos.

En cuarto lugar, considero de gran importancia la orientación que, en los

últimos tiempos, han tenido las ampliaciones y transferencias de créditos
presupuestarios a la satisfacción de los gastos públicos de índole social,
resultando la acción social uno de los objetos más relevantes en que han de
enfocarse, en general, las modificaciones presupuestarias.

En quinto lugar, mientras que, en virtud de las transferencias de créditos

presupuestarios, se lleva a cabo una modificación del principio de
85
especialidad cualitativa, modificándose el destino de los mismos, en virtud
de las ampliaciones de créditos presupuestarios se realiza una modificación
del principio de especialidad cuantitativa, alterándose la cuantía de los
mismos.

En sexto lugar, respecto a los créditos ampliables, considero de gran

importancia tener en consideración, de forma meridiana, que la
determinación de su importe se lleva a cabo atendiendo al importe total de
las obligaciones a contraer, no siendo el crédito el que fija la cuantía de las
obligaciones, como sucede, por el contrario, en los créditos limitativos, cuya
cuantía inicial determina el importe de los gastos públicos que se les puede
imputar. Se puede decir, por tanto, que la figura del crédito ampliable
supone una inversión de la lógica presupuestaria, al no ser el crédito
presupuestario el que fija el importe de las obligaciones, sino que son estas
las que fijan el importe del crédito presupuestario.

En séptimo lugar, tanto las ampliaciones como las transferencias de créditos

presupuestarios implican una transgresión del principio de legalidad
financiera reflejado en el art. 134 CE, teniendo en cuenta que, respecto a la
ampliación de créditos, esta faculta al Ejecutivo para fijar el importe de
determinados gastos según las necesidades que surjan durante el ejercicio
presupuestario; y que, respecto a la transferencia de créditos, en virtud de la
misma se produce la alteración de ciertas dotaciones presupuestarias
aprobadas en el Parlamento, incurriéndose, por tanto, en una vulneración
clara del principio de legalidad financiera.

En octavo lugar, la doctrina ha puesto en cuestión la constitucionalidad de

los créditos ampliables para atender gastos voluntarios de la Administración,
habiéndose afirmado por un sector doctrinal que los créditos ampliables
constituyen una remisión en blanco al poder ejecutivo, en una materia
86
reservada al poder legislativo, como es la presupuestaria. Esta aportación
doctrinal de gran relevancia encuentra su apoyo en la jurisprudencia
constitucional tanto de años recientes como desde hace décadas.

En noveno lugar, a las CC.AA se les ordena, estatutaria y

constitucionalmente, que entiendan incluidos siempre, en los estados de
gastos de sus Presupuestos, aquellos créditos que resulten necesarios para la
satisfacción de obligaciones contraídas por endeudamiento, hasta el punto
de establecerse que, aunque en la aprobación de las leyes de presupuestos de
cada ejercicio no se consignen dichos créditos como ampliables, si su
dotación fuese insuficiente el Ejecutivo podría llevar a cabo la ampliación
correspondiente.

En décimo lugar, las ampliaciones y transferencias de créditos

presupuestarios y, en general, las modificaciones presupuestarias, deben
fundarse de forma ineludible, para su adecuado desarrollo, gestión y
aplicación, en nuestra Constitución, en la normativa legal y reglamentaria
comunitaria, nacional y autonómica, así como la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, no pudiendo ignorarse tampoco la doctrina científica
existente al respecto, que proporcionan unos principios y directrices a seguir
para el más adecuado empleo de dichas modificaciones presupuestarias,
trazando el camino a seguir para la aplicación práctica más correcta de las
mismas en nuestra vida diaria.

En undécimo lugar, en el ámbito procedimental, es importante tener en

consideración que se requiere que el Ejecutivo esté conforme con la
tramitación de enmiendas al proyecto de ley de presupuestos que supongan
una reducción de los ingresos, correspondiéndose ello con la orden que el
art. 134.6 CE establece de que, para realizarse enmiendas al proyecto de ley
de presupuestos que impliquen un decremento de los ingresos, el Ejecutivo
87
 debe estar conforme para su tramitación correspondiente.

En duodécimo lugar, es importante caer en la cuenta de que, pese a que las

ampliaciones y transferencias de créditos presupuestarios constituyen una
ayuda o auxilio frente a contingencias perjudiciales desde un punto de vista
socioeconómico, su financiación tiene un carácter restringido o limitado, por
influencia del principio de estabilidad presupuestaria, que, entre otras causas,
ha fomentado la creación del Fondo de Contingencia.

En decimotercer lugar decir, respecto a las modificaciones presupuestarias

en general, y expresado grosso modo, que, cuando se habla de modificaciones
presupuestarias, se trata de modificaciones de créditos presupuestarios que
ya están aprobados y que se pueden modificar sin alterar el volumen de
créditos presupuestarios aprobados por las Cortes Generales en la ley de
presupuestos.

VII. BIBLIOGRAFÍA.

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Ed. Instituto de Estudios Fiscales (N.I.P.O.: 188-19-028-7) y Agencia
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88
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ccion%20a%20los%20Presupuestos.pdf [Consulta: 29 my. 2021].

 LEGISLACIÓN:

Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria.

Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se

aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria.

Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado

para el año 2021.

Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.

Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las

Comunidades Autónomas.

Ley 75/2004, de 27 de agosto, de desarrollo de determinados aspectos de

la Ley de Finanzas y de las Leyes de Presupuestos Generales de la
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.

 JURISPRUDENCIA:

STC 3/2003, de 16 de enero, FJº 6º. ECLI:ES:TC:2003:3.

STC 99/1987, de 11 de junio, FJº 3º. ECLI:ES:TC:1987:99.

STC 126/2016, de 7 de julio, FJº 3º. ECLI:ES:TC:2016:126.

91
VIII. ANEXO.

Gráfica 1. Ministerio de Hacienda. Evolución de los principales ingresos del

Estado (Presupuestos Generales del Estado consolidados).

Gráfica 2. Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.

92
Escenario macroeconómico de los PGE-2021 (tasas de variación interanual).

Gráfica 3. Instituto de Estudios Económicos. Índice de eficiencia del gasto

público e indicadores de eficiencia utilizados en su elaboración (Países de la
OCDE).

93
Gráfica 4.

94