- mur] op ppier

IJ ) s uaypuos y av7 y oo05 on utpy o33 osma p 4 ay

s9:oNPO VUV
259 911504 s> ajuujos N ap 92U5AU03 25 QUN S0 say uestd A asY
Y
-1ojuoa,, “2h19 rvos oo u anb ap pepianti
y| as) ogmes Á Jowe uoa 'saipud si y — yy
D3 aP =oiereo) pepisiDamí) ePyRUOd
oAnensfuLIPy 04291307 3p 1053014
zorop1Q soueg aSrof
p o8ojo1g
[ JVIdV.L VAVaVAL] NONVY
ELLAVA YANIDEIS
(vad) .) () ONIATANL
OWOD OALLVALSININAY OHIMEO TE O
O LNATAVNIQUO
VyVLT N AE - IVINEO)
“IVNINT9 OALLVELSININOV OLNSINIOHDOYUA OALLVUISININCY OINHINIJIOOU]
- TU ATIVI EA OTNILEAV TE
THA XT YT V SONVINENOJ
¿ VOHDQ UVSI9 / OUMANAVIIHG OLISAOY
* VAVAYAL NONY / imosmana ATIAN
\AAVOHZ OSO / NYWZAS) NVIISRIHD
QAVUNL OINOLNY #56[ / VNVOTIVS-VSONIIS AOTE
- NUAVAL QUVHOR] / NOYOJ SOTIVO Nvaf / SoNv( ADUOf”
? -
 “...el Derecho Administrativo,
como buen hijo de la
Revolución Francesa, lleva en su seño desde sus orige-
nes la liberead, la legalidad, la garantía frente a lo arbi-
cario, la prorección del ciudadano confiada a formas
procesales; esto es, el Derecho Administrativo es, por
$u misma estructura, un ordenamiento impregnado de
los grandes principios liberales, en cuyo seno st ha
forjado y ha hecho sus armas, mediante un
escalonamiento de conquistas aparentemente modes-
tas, el soberbio mito de un gobierno mecdiante la ley, y
90 con cualquier ley, sino con la que sirva y respere,
precisamente, la liberrad humana”,

Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y

Tomás-Ramón FERNÁNDIZ, Curso de Derecho
Administrativo, Prólogo a la Tercera edició

La masiva producción normativa de nuestros tiempos | ace eviden-

te un problema mayúsculo en que se ven envueltos los distintos opera-
dores jurídicos: cl problema de la elección de las normas aplicables a la
solución de los problemas cotidianos que se presenten en su actuación
diaria. En el caso de los procedimientos administrativos el problema es
mayor aún, sobre todo si se presta atención a que las personas encarga-
das de ¢jercer la función administrativa rara vez son profesionales en
derecho o cuentan con los conocimientos necesarios para poder cn-
frentar las diferentes circunstancias de aplicación del ordenamiento jurí-
dico al cumplimiento de sus funciones.
 Ramón Huapaya Tapia
El artículo «V» de la Ley del Procedimiento Administrativo
General
Ante dicha situacién, la decidida vocación docen
te de la Ley N9 Sin duda alguna, la lucha por la diferenciación del Derec
27444 — Ley del Procedimiento Administrativo ho admi-
General (én adelante, nistrativo de las otras ramas jurídicas, así como la
LPAG), ha tomado posición por enfrentar la búsqueca de una iden-
problemática correspon- tidad propia que le permita adquirir autonomía ¢ indepe
diente, y ha desarrollado cn el artículo V de ndencia cientifi-
su Título Preliminar un ca ha sido uno de los grandes intereses de la dogmática de
completo catálogo de fuentes del procedimiento esta ciencia.
udmínis'tmtivo, que a Es por ello que, tal como indica Scbastián MARTÍN-RETOR
huestro entender, siguiendo el ejemplo de expetienci
as normativas antc- TILLO,
tiores (como lo constituyc el DS. N? 135-99-ET, “A pocas materias jurídicas sc les ha presentado tan aguda y vivame
TUO del Código Tti- nte
el problema de su autonomía como al Derecho administrati
butario), constituyc el primer esfuerzo
destinado a sisternatizar el pro- vo, que en
dos frentes ha tenido que libra—y
r ganar— la batalla de su reconocimiento.
blema de elección de las normas aplicables a los asunt
os derivados del Por una parte en tarea diferenciadora dentro del ámbito
ejercicio de funciones administrativas por las entid gencral del
ades públicas, Derecho público, del Derecho constitucional; por otra, del mismo
En tal sentico, el artículo V del Título Preliminar Detccho civil cuya influencia estructural ha estado tutcla
de la LPAG con- r y
tiene un completo catálogo de fuentes del procedimie gencrosamente presente en todo lo que de más estrictament
nto administrati- e jurídico
vo, lo cual constituye uno de los aportes sustantivo nos há podido oftccer la sistematización del Derecho admini
s más importantes strativo”,
que esta Ley ha brindado al ordenamiento jurídico. Desar
rollar cada una En cfecto, el problema de la autonomía del Derecho
de estas fuentes, tomaría un gran tiempo y merccería administrati-
por sí mismo, una vO y su necesatia diferenciación de las distintas variantes existen
monografía entera, Sin embargo, nos proponemos cfect tes del
uar un acerca- Derecho público ha llamado la atención de los juristas, abocad
miento al sistema empleado por la LPAG, y de discernir os a la
cuales son las sistematización científica de esta rama del Derecho, Partic
consccuencias que emanan de la opción tomada por el ularmente, el
legislador. Derecho administrativo debe distinguirse del constitucional, en la medi-
1 EBLARTICULOV O LA CARACTERIZÁCIÓN DEL da que como lo señaló ya Fritz Werner, el Derecho admini
DERE-
CHO ADMINISTRATIVO COMO ORDENAMIENTO
JURI-
DICO AUTÓNOMO

Aunque a primera vista parcciera que la intención del artícu

lo V
LPAG cs la de establecer un catálogo de fuentes del proce
dimiento ad-
ministrativo, el numeral 1) del mismo contiene una
declaración de prin-
cipio E¡uc A nuestro cntender constituyeun principio genera - Cuestión aparte es la de entender el término ordenamiento juridico
l del Dere- .
cho Administrativo, que debe ser tenido en cuenta por Como bien ha señalado GARCÍA DE ENTERRÍA, el Derecho Admi-
los operadores
jurídicos al momento de aplicar las normas admini
strativas correspon-
dientes al procedimiento administrativo, y en genera
l, a todo acto de ! MARTIN-RETORTILLO, Sebascán, El derecho civilen la géness del Devecho
ejercicio de potestades o funciones administrativas.
Dicho numeral se- s Institucanes. Segunda edición. Editorial Civitas. Madrid, 1996, pág, 21. ¿Administ
—
raico 3
fiala lo siguiente: “El ordenamiento jutídico administrativo integr " “erneltungsrest al kinksetsees Vefamungrebr ". La frase de WERNER la recopemo
sistema orgánico que tiene autonomía respecto de otras
a un citada por TRONCOSO REIGADA, Anconio. «Dogmática adminiserativa y Derecho cons-s
ramas del titucional: El caso del Servicio Públicon, En: Revisue Españala de
Derecho”. — 19. Número 57. Septiembre-iciembre 1999, Centro de EstudiosDerecho Consfitucional. Año
Políticos y Constitucio-
nales. Madrid, 1999, pág. 57.
 Ramón Huapaya 1
El artículo «Ya de la Ley del Procedimiento Administianvo CGeneral

Aistrativo constituye un ordenamiento jurídico,

puesto que concreramen- operan'. En palabras simples, dado que existe una entidad en la realidad
e, el ordenamiento jurídico-administrativo es
la parte del ordenamiento social (la Adiministración Pública), que tiene fines y funciones de servi-
juridico general que afecta o se refiere n la Administra
ción Pública?. Pero cio a los intereses generales, el Derecho administrativo viene a consti-
el concepto de ordenamiento jurícico tiene
mayores relieves que el de tuirse como la expresion jurídica de esa organización.
constituir un “conjunto de normas”, Conforme
enseña el profesor espa-
ñol, siguiendo 4 Santi ROMANO, “El ordenamien
to no es ún agregado Así, puede afirmarse que el ordenamiento jurídico-administrativo
de normas... el ordenamiento precede a la norma, Es una realidad dinámica, que se estructura en función de las distintas
la cual es ral no por
ninguna cualidad abstracta o de esencia sino
justamente por su inserción “fuentes del Derecho” que coexisten en éste. Pues bien, dicha pluralidad
en un ordenamiento concreto, que como tal
la prececle y ha tenido que de fuentes constituye o da fruto a un sistema unitario, el ordenimiento
definitla previamente como “fuente de Derecho” y en cuyo
seno” jucidico. Esta unidad constituye un resultado, y conforma un sistema
tnicamente cobra todo su sentido”. Es por cllo
que no es posible identificar cerrado, en el que, en principio, no caben vacíos o “lagunas”, las cuales
de
ordenamiento” con “normas positivas”, aparecer, deben integrarse dentro del complejo unitario y sistemático
en la medida que el concepto
de ordenamiento trasunta la idea de organizaci
ón, estrucrura, en suma, un que es el ordenamiento juridico®. Es por ello que GARCÍA DI
sístema propio para organizar la realidad de
un ente social. ENTERRÍA ha señalado que “El ordenamiento funciona necesariamente
como un sistema total, desde el momento en que su función es regular
-- En dicho orden de ideas, es que. en conr_t¡ípo
s¡cíón al difundido la totalidad del núcleo social del que surge”,
concepto de KELSEN, que acuñó la expresión “orden jurídico”
(Rechtsordnung) para describir el conjunto
articulado de las normas vigen- - Desentrañar los aspectos esenciales del ordenamiento juridico-ad-
tes en un Estado; el concepto de orde
namiento jurídico, que fuera acu- ministrativo es la idea fuerza que sostiene el desarrollo del presente tra-
ñado por ROMANQ y llevado a España, gracias.al magisterio bajo, Pues bien, consideramos que el artículo V de la LPAG constituye
de
profe-
sotes como GARCÍA DE ENTERRÍA y MAR un aporte significativo a favor de la denominada teoría ordinamentalista
TÍN-RETORTILLO,
es el resultado de la organización de un Brup
o social; la base social y el para el Derecho Administrativo, extrayéndose de la regulación del ar-
elemento de la organización son factores prioritari tículo Y LPAG, que se ha optado por ¢l eriterio seguido por ROMANO,
os respecto de las
normas, pura emanación de aquéllas, Tal
como señala SANTAMARÍA incluyéndose dentro del concepto de “fuentes” del Derecho Adminis-
PASTOR, frente al concepto estrictamente trativo a las fuentes normativas, los aportes de la jurisprudencia, y a los
normativo del Bechisordnung
kelseniano, la noción de ordenamiento
jurídico evoca una realidad com- principios generales del derecho.
pleja; en la que los elementos polít
icos, axiológicos, sociales y
organizatorios constituyen la base sobre .En definitiva, antes que un concepto de “fuentes” del derecho ad-
la que las normas aparecen y
ministrativo, estamos ante un concepto de ordenamiento jurídico
admi-
nistrativo en lo que respecta al contenido del artículo Y. lc la LPAG,
por
lo que resulta necesario dar crédito al esfuerzo del legislador nacional,
, GAR'C.ÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y 'Tomás-Ram
ón FERNANDEZ. Curco de Derecho
dminisrnits, Volumen 1. Reimp resión de la décima edición, Edirogial Cíviras Madrid, í
2001, pág. 67. —_—
< c SAN'-rAIxflARIA PASTOR, Juaa Alfon —
so. Exndamentos de Dm{bafl,!,‘m'nirlmrim * GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FER{ 14 MLt
mea . Edicorial Centro de Estudios Ramó Volu- Touis- Rannins, Cuiso, ., p e,
n Areces. Madrid, 1988, pág, 293.
Velumen I, pág. 70.
an 0be “a R De A G A
 Ramón Huapaya Tapia
T El artículo «V» de la Ley del Procedimicoto Admin
que cicrtamente recogiendo dit istrativo General
ectamente los avances de la'doctr
bre el particular, ha reconocido ina so-
legislativamente el carácter de corp Trene capacidad de autoiniegración: Al
margen
tónomo del Detecho administr us au- de su autonomía,
cl
ativo, Derecho administrativo tienc por sf mism
o fuerza inmanente para
I. autointegrarse, para salvar las propias lagun
CARACTERÍSTICAS DEL OR as de su mismo ordena-
DENAMIENTÓ JURÍDICO mientos,
ADMINISTRATIVO - .
, UL APLICACIÓN PRACTICA DEL CRI
En función de lo Expuesto TERIO ORDINAMEN-
antetiormente, podemos señ TALISTA EN EL DERECHO ADMINISTR
alar las si ATIVO
A nuestro entender, la norma contenida en
el artículo V de la LPAG
recoge un principio general del procedimiento
administrativo, y cntre
a una de sus aplicaciones prácticas que mayor incid
Sistemático: Bl ordenamiento encia tienc en el desa-
en si constituyc un sistema rrollo del instítuto procedimental, es de resalt
coherente y que oiganizado, ar la que tiene por objeto
responde a un criterio unitatio, desterrar una mala práctica desarrollada por
formado por estructuras dinámicas, En tal sentido, está con- los operadores del derecho
cuyo contenido se encuentra administrativo. Dicho fenómeno puede
nizado en función de ctit armo- ser descrito como la
erios jerárquicos, “judicialización del procedimiento admin
istrativo”, o de la aplicación
indiscriminada de los preceptos contenidos en
el Código Procesal Civil
a los procedimientos administrativos, Tal hecho
se justificaba en la
una dogmática desarrollada, circunstancia que los operadores al aplicar el TUO
autonomía científica, método de la Ley de Normas
peculiar otganizacién, en funció Propio y una Generales de Procedimientos Administrativos
n a regular las Actuaciones de (S. N* 002-94-JUS y
de derecho cualificado, esto un sujeto sus normas modificatorias), no encontraba
n preceptos aplicables en el
es, la Administración Pública,
momento de enfrentar problemas de Aplicación
referidos a la carga de la
prucba en el protedimiento, inadmisibilidad
o improcedencia de las
solicitudes administrativas, calificación de los requisitos
de las solicitudes
Derecho se encuentran organi administrativas, entre otros aspectos relevantes
zadas de una manera jetárqui referidos al desarrollo
permite establecer la primacía ca, lo que del procedimiento. Asf, al no encontrar preceptos
en la aplicación de las normas aplicables en el orde-
que regulan namiento administrativo general o especial,
los operadores recurrían a
la aplicación indiscriminada y a rajatabla de las norm
as contenidas en el
Código Procesal Civil, en virtud a lo establecido en
la Primera Disposi-
ción Final de dicha norma adjetiva’,
-
yen como sujeto s de Derecho Capaces de nor
mar su Popia conducta, a
partir de la emisión de Imperativ
os jurídicos denominados Reglam
en- * Cf MARTÍN-RETORTILLO BAQU
" CODIGO PROCESAL CIVIL. PaimerER, s
Scbastián, £/ derecho ei
Dispo
op. a, pág, 36,
ión Fivl-Las disposicionesae e e
BO se aplican supletorismente a los demás orden amientos procesales,siempre que sean
compatibles con su naturaleza", .
 ea Su d ha N
Ramon Huapaga Tapis
Tl artículo «V» de la Ley del Piocedimiento Adminisuciuvo Gencral

Al respecto, debe tenerse en cuenta que las norma

s del Codigo Sin embargo, la frontera que separa a los procedimientos adminis-
Procesal Civil y las aplicables a los procedimientos
administrativos son trativos de los procesos civiles, en $u aspecto marerial, ha sido rota por
de distinta naturaleza, no solamente por el hecho
que las del CPC sean la introducción de la regulación del procedimiento trilueral o triangular
aplicables al ejercicio de las funciones jurisdiccion
ales en el fuero civil, (PAT) en la LPAG”. Ea este tipo de procedimientos, la Administración
sino porque su objeto es distinto, El proces
o civil es un medio de actúa como una especie de árbitro o tercero componedor de intereses
- heterocomposición de derech e inter
os eses
K_'E_(_),sííc_“tHcaeTtcs ala privados, respecto de controversias sometidas al Derecho público, ral
csfcm_juríd.i;:n de los particulares; y.en b
cuenta sólo les nteresa a como acontece en los procedimientos de reestructuracién patrimontal,
éstos la resolución a la que se lle
olucionar el conflicto. propicdad intelectual, competencia desleal, entre otros de competencia
En buena cuenta, el proceso civil es calificado como
dispositivo porque del INDECOPI, contrataciones y adquisiciones del Estado, algunos pro-
para su inicio requiere de un particular que en ejerc
iciode si derecho de cedimientos scguidos ante Tribunales Administrativos, ¥ diversos pro-
acción exci la activi
tedad del órgano jurisdiccional, que por sí mismo
no cedimientos seguidos ante las distintas instancias de los Organismos
puede iniciar procesos de orden civil,
- Reguladotes de la Inversión Privada en los servicios publicos. El proble-
ma que atañe a la regulación de los distintos PAT's, es que ln administra-
ción debe actuar como un tercero imparcial, a la usanza judicial, con la
finalidad de resolver ca sede administrativa las controversias que los
particulares han sometido a su conocimiento, En tal sentido, al trararse
de un procedimiento administrarivo en el que predoninantemente se com-
irigido a componer ¡n[ctcs_c_s___¡?rívn:los
no se .ponen intereses privados, las reglas procedimentales se formalizan más,
idos porel procedimiento administrativo, llegándose a hablar de una excesiva formalización y judicialización del
de la función administra- procedimiento trilateral". Sin embargo, ello no impide afirmar de ma-
orden a satis e cl nera rotunda y sin salvedades que aún cuando el PAT sea un procedi-
miento que formalmente se encuentre cercano a la regulación de los
T ativas, reniendo siem procesos judiciales, dicha circunstancia no puede llevarnos a afirmar que
enlos procedimiento son i deban aplicarse a rajatabla las disposiciones del CPC a la instrucción de
Búblico, part
deles
pro..
cedimiento y árbitroso jue U . (GARCIA DE ENTERRÍA). dichos procedimientos administrativos, sino que, en todo caso, deberá
No obstante ello, el procedimiento también preferirse la aplicación de las normas de la LPAG, conforme lo señala
es una garantia formal de el
los administrados y una forma de control de artículo 220° de la LPAG",
la actividad de la Adminis-
“tración, puesto que sus reglas garantizan la legal
idad y legitimidad de las
decis iones adopten las entidades públicas con celac
ión a los ciudadanos,
? Paraun complero análisis de Ja regulación vigente del Proceditnicato
Administativo Trilareral
enla LPAG, es de provecho revisar las Páginas escritas por los profesore
s MARTIN TERA-
0, Richard. «El Procedimiento Administrativo Trilateral y aplicación ca la Ley del
—
Procedimiento Administratvo Generalo. En: Demrhoy Sacidad N*su 17;y MORÓN UNBINA,
Juan Carlos. Comentarior a la Nueva Loy del Procedimisnto Administrativo
Geueral. Gaceta furidli-
Cfr. CASSAGNE, Juan Caclos. Derecho Administrativo. Volumen
IL. Sexta cdición, Edirorial
ca Edirores, Lima, 2001,
Abcledo-Perror. Buenos Aires, 1998, págs. . Cfe.lo señalado por MARTIN TIRADO, Richa d. Cj dl,
308-309, - " LEAG, Anículo 220. Marco Iegal. El procedimiento tilswctalsei, 2123 ,
ripe por lo dispuesto en l
m
 . N

(30@4 {Jal- v
@—(>AC( lee
Ramón Huapaya Tapia
El artículo «Vy de la Ley del Procedimiento Administrativo General
- ]
Aúnasí, consideramos un gran acierto del legislados
haber incluido de integración, En tal sentido, dicho autor nos informa la intcación de
una norma como la contenida en el numeral 1)
del Artículo V de la Ta
enumeración de las fuentes del procedimiento administrativo, seña-
LPAG, no solamentc por el hecho de efectuar una
declaracién mera- lando que “.. cl contenido del artículo tienc un doble valor: informar a
mente enunciativa o principial, sino que
tienc un efecto mucho mayor,
que sc explica en la necesidad de teivindicar los operadores del derecho administrativo de las fuentes directas quese
la aplicación de las normas aplicarán a los actos y supuestos de hechos por cllas contempladas, y -
específicas de derecho administrativo para la
regulación derlos procedi- además establecer su jerarquía interna, esto es, el orden de aplicabilidad
mientos seguidos ante las entidades públicas.
En tal sentido, el hecho de delas normas jurídicas al caso coricreto ylas preeminencias que existirán
recurtira normas de otros ordenamientos
constituye un hecho que debe en caso de las contradicciones que se encuentren entre ellas. Un proble-
ser considerado como una última opción a
considerar por el operador ma tan álgido en el desatrollo del derecho administrativo nacional”3,
jurídico, puesto que éste debe preferir la aplicación
de las nbrmás que
conforman el “bloque de la legalidad administrativa”,
que regulan los V: FUENTES FORMALES O NORMATIVAS
distintos procedimientos administrativos seguidos
ante las catidades,
“El artículo V del TP de la LPAG cnumera cúales son las fuentes
“IV. LASFUENTES DEL_PI(QCEDIMIENTO
ADMINISTRATI- notmativas, en aplicación de los criterios que informan a muestro siste-
VOENLALPAG .,
- ma jurídico, que reconoce a la notma jutídica como fuente por excclen-
7 Luego de haber desarrollado los alcances cía del Derecho. La LPAG señala que son fuentes normativas las si-
y la aplicación práctica guientes:
del mimeral 1) del Artículo V del Título Prcliminar
de la LPAG, corres-
ponde desarrollar el estudio de las diversas Las disposiciones constitucionales
fuentes del procedimiento
administrativo que ésta contiene. Al ¡fespecto,
y como bien señala La Constitución es la norma jurídica por excelencia. Es la ley de
CASS AGNE, el estudio de las fuentes del Derecho,
no pertenece estric- leyes, la lex legum, y sobte la cual se {unda el ordcmmif:nto juridico admi-
tamente al Derecho Administrativo, ni
al Constitucional inclusive, sino nistrativo. Tal como señala GARCÍA DE ENTERRÍA, la Constitución
que constituye un tema propio de la denominada
tcoría general del De- por una parte, configura y ordena los poderes del Estado por ella cons-
recho, dentro de la cual sc han formulado difer
entes concepciones'?, tituidos; por otra, establece los ímites del c¡'c_rc¡cío del poder y el ámbito
Ahora bicn, tal como señala MORÓN, y dado el concepto de libertades y derechos fandamentales, así como los objetivos positivas
de orde- y las prestaciones que el poder debe de cumplir en beneficio de la comu-
namiento jutldico administrativo que manejamos
a lo largo del presente
trabajo, es preciso distingúir entre dos clases de fuentes del nidad". En tal sentido, es factible afirmar que la Constitución transfor-
ordenamiento ma el gobierno arbitratio de los hombres, en un gobierno jutidico esta-
jurídico administrativo: a) fuentes de jerarquía norma
tiva y, b) fuentes
blecido por las leyes, por esta ley fundamental, norma jurídica suprema,
Y justifica además la idea, acuñada por ZAGREBELSKY, del Estado ya

prescate Capltulo y en lo demás por lo previsto en esta Ley. Respecto de Jos procedimien-
Tos administeativos trlaterales eegidos por leyes especial es, este capltulo tendrá únicamente
carácter supletorio. " MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentorios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo
"* Cf CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administativs, Volumen - General. Gaccta Jurídica Editores, Lima, 2001, pág, 49.
ral Lexis-Nexis. Buenos Aires, 2002, pág. 151. 1, Séptima edición, Edito- "' GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, La Constitución como noresa y el Tribunol Constitesional,
Editorial Civitas. Segunda edición. Madrid, 1982, pág, 49.
 Ramón Huapaya Tapia
El artículo «Va de la Ley del Procedimiento Admnistrativo CGeneral

no de Derecho, sino del Estado Constitucional, el Estado definido por

relativas especificamente a la Administración Pública (tal como los fu-
la Constitución como su columna vertebral, como su base y quid.
mosos artículos 103.1 y 106.1 de la Constitución española de 1978),
" Asi, GARCIA DE ENTERRÍA señala que la Constimción no sólo nuestra Constitución Política no hace referencia específica a disposicio-.
€5 una norma, sino precisamente la primera de las normas del ordena- nes que se encuentren directamente relacionadas con aquélla, aunque sí'
miento entero, la norma fundamental, lex superor. Entre otras razones, contiene normas que vinculan directamente a las entidacles de la Admi-
primero porquela Constitución define el sistema de fuentes formales nistración Pública para resolver los procedimientos que éstas conozcan.
del Derecho, de modo que sólo por dictarse conforme a lo dispuesto MORÓN afirma por ejemplo que nuestra Constitución contiene dispo-
por la Constitución (órgano legislativo, por ella diseñado, su composi- siciones que establecen: a) los limites administrativos de la actividad es-
ción, competencia y procedimiento) una Ley será válida o un Reglamen- tatal por los derechos humanos (derecho de acceso a la función pública,
to vinculante; en este sentido, es la primera de las “normas de produc- derechos de participación administrativa, derecho de acceso a informa-
ción”, la warma normarum, la Fuente de las fuentes. Segundo, porque en la ción pública, inviolabilidad de documentos y comunicaciones privadas,
medida en que la Constitución es la expresión de una intención libertad de asociación, derecho de petición, principio de legalidad san-
fundacional configuradora de un sistema entero que en ella se basa, tie- cionador, derechos.de exigencia de rendición de cuentas de agentes pú-
Ae una pretensión de permanencia o duración, lo que parece asegurarla blicos, derecho de insurgencia, etc); b) los deberes positivos estarales
urra-superioridad sobre las normas ordinarias carentes de una intención (derechos socinles y económicos, entre otros); c) la función pública en la
total tan relevante y limitada a objetivos mucho más concretos, todos Constitución; d) el rol del Estado y de la Administración en la Constitu-
ingulares dentro del marco globalizador y estructural que la Constitu- ción económica; e) la solución de controversias con el Estado; f) el régi-
ción ha establecido®, men de asignación de recursos del Estado en la Constitución y de rendi-
ción de cuentas por el empleo de recursos y biencs del Estado; y Eina
Sin ahondar más en la temática relativa a la naturaleza de la Consti- mente, g) los medios de control sobre los actos de la Administración
tución, es evidente que ésta es una norma jurídica que da base y funda- Piblica®,
mento al sistema jurídico mismo, Es en esa medida que incide directa-
menteen el ordenamiento jurídico administrativo, puesto que la Admi- Nosotros podemos agregar, asimismo, qué las disposiciones cons-
nistración Pública es una realidad permanente y existente, distinta del titucionales contienen determinadas instituciones que son de aplicación
Estado, y que se constituye como una organización destinada al servicio 2 la actuación de las entidadés de la Administración Pública. Tenemos
de los intereses generales. por una parte, la labor de la Defensoríz del Pueblo en el control y super-
-
visión de los actos de las entidades de la Administración Pública en el
La fuerza vinculante de la Constitución entonces, viacula a todos ejercicio de sus labores de servicio a los ciudadanos, De otro lado, tene- *
los poderes y organizaciones que estructuran cl Estado, y en dichos tér- mos el rol de los mecanismos jurisdiccionales que la Constitución con-
minos es que vincula a la Administración Pública. Pero, a diferencia de tiene para el contral jurídico de la actuación-de las entidades de la Admi-
otrós ordenamientos (como el español), que sí contienen disposiciones nistración Pública, como lo son los procesos constitucionales de ampa-
10, habeas data y de cumplimiento. Finalmente, no puede dejar de men-

* Cfr. GARCIA DE ENTERRIA. La Consritución.., 0. rit, plgs. 49-50.

* MORÓN URBINA, Juan Cados. Conentarion.,eb. sty pi 49,
6
97
 | @
Ramón Huapaya Tapia
El artículo «V» de la Ley del Procedimiento
Administrativo General
cionarsc la incidencia que tienc en el ordenami
ento íl¡rjdíco administra-
tivo la consagración constitucional de la garan sente trabajo. Sín embargo, es necesario recordar
tía del p¡¿ccso contencio- que la Constitución de
so administrativo, a través de la tegul 1979 había zanjacio tan complicado tema, reco
ación contenida en el artículo 1189 naciendo especifica
mente
de la Constitución Política del Estado, que scñal que los tratados en materia de derechos huma
a 'lplcnn justiciabilidad nos tienen rango consti-
de todas las decisiones emitidas por las entid tucio
nal, y scñalando que el resto de instr
ades.de la Administración umentos internacionales- se
Pública en cjercicio de sus funciones, incorporaba al ordenamiento nacional de acuerdo a
' ¿u materia y conte -
nido. No obstante ello, la Constitución
de 1993 en criticada decisión, ha
Los tratados y convenios internacionales suptimido dicha disposición y ha generado ciert
incorporados al Orde- amente una polémica
namiento Jurídico Nacional relativa a la ubicación de los tratados de derec
hos humanos en el orde-
Señala MORÓN que se reconoce el valor como namiento jurídico nacional, puesto que
fucntcjurí¿íca de existen posiciones qúe señalan
los convenios o tratados internacionales en su rango cdnstitu:ional, y posiciones que señal
la matería administrativa, an que tienen rango legal.
siempre que se encuentren válidamente Al respecto, MORÓN, señala que el sentir
incofporados al ordenamiento de la Comisión que claboró
jurídico”. Al respecto, es necesario scñalar la LPAG, es que se dejó a salvo la situación
con CASSAGNE que “los y jerarquía de los tratados
Teatados son fuentes de Derecho Administrativo internacionales de derechos humanos y su vincu
cuando obligan a los lación a la Administra-
Órganos o entidades administrativas a rcalizar ción, en cl entendido quees un tema opinable en el marco de la
determinada actividad o tución de 1993 y que no cortesponde zanjar
Consti-
cuando conticnen disposiciones de Derecho en la presente norma"?,
Administrativo aplicables
en el ámbito interno del país”!s, En tal sentido, much
os de los tratados Finalmente; sobrc cl pacticulat, es necesatio
que se incorporan al ordenamiento jurídico hacer un paréntesis y
nacional, contienen hacer notar la incidencia de la Convención
disposiciones que inciden directamente sobre la condu Interameticana contra la
cta de las entidades Corrupci ón, instrumento normativo internacional
administrativas, como lo son los tratados de integ que fija detecmina-
ración, los tratados dos criterios respecto al complejo tema de
la función pública y la deter-
relativos a materia de derechos humanos,
así como los tratados de minación de la posición jurídica de los
cooperacién tecíproca, entre otros, — funcionatios públicos. Dicho
* - instrumento internacional ha sido adoptado
por el Estado Peruano en
-Un tema íntimamente vinculado a los tratados ¥ 1997, siendo resaltable indicar que su incorpor
su recepción por ación a nuestro ordena-
el ordenamiento constitucional es el relativo a la miento ha influido en mucho en nuestra
legislación nacional, ¥ actua l-
posición jerárquica de mente cs de aplicación por los operadores
los tratados con relación a la Constitución y a las jurídicos especializados en la
leyes, ast como of tema lucha anticorrupción en nuestro país. De hecho
relativo a su íncorp.or.ac¡ón al ordenamiento. Al respe , algunas de sus disposi- -
cto, la doctrina de * ciones han sido literalmente reproducidas
Derecho Internacional ha adoptado diversas posiciones en el texto del recientemente
(recuérdese las aprobado Código de Ética de la Función Públi
docttinas monistas y dualistas fespecto a la recepción ca, Ley N* 27815.
de los tratados en
los ordenamientos jurídicos nacionales), y en
ella es donde se debe en-
contrar la respuesta a tan complejo tema que exced
e los límites del pre-
—_—
, Cf MORON URBINA, Juao Catlos. Camentaror.., 0p it pág, 50. —_—
" CASSAGNE, Juan Carlos. Dereebo Administatvo, Vol 1. Op dt, pág, 156. " MORON URBINA, Juan Ciclos, Cementaio.., h i, pág,
~ 50.
9
 Ramón Hunpaya Tapia
articulo «Va de la Ley del Proccdimiemo Adminsaauvo Ce

* Lasleyes y disposiciones de jerarquía equivalenie

terio formal para señalar que la ley es la norma de enácier general cira-
La ley es la fuente formal por excelencia en nuestro ordenamiento nada del Órgano Legislativo de acuerdo al procedimiento establecido
jurídico. CASSAGNE señala que “en sentido marerial, se entiende por para ello®. Pero como todo concepto de carácter general, el mismo debe
ley todo acto o norma jurictica que crea, moditica o exting
ue un cerecho ser adaptado a la posición jurídica del ordemuniento jurídico pervano
, y
de carácter general y obligatorio, mientras que,de acuerd a las distintas clases de normas que puecien ser consideradas como
o al criterio “le-
formal, la ley contiene el acto cmanado del Ó¡'gnno Legisla yes” para éste.
tivo conforme
aun procedimiento preestablecido”. Anota el referido autor argent
ino
que para la primera de las concepciones, la raíz objetiva Formalmente, la Constitución peruana reconoce que la ley es
o marerial del el
acto que es producto de la función normativa o legislativa, se acto de carácter genéral emanado del Congreso de la República
encuentra en ejer-
en las leyes emanadas del Congreso, como en los reglam cicio de su función legislativa, Esta es la ley formal u ordinar
entos que dicta ia, Sin em-
el Poder Ejecutivo, siendo que de allí se afirma que los bargo, nuestro ordenamiento jurídico también reconoce la
caracteres existencia de
esenciales de la ley (o de todas las normas) están consti las denominadas &yes orgánicas (que desarrollan determinadas
tuidos por la institucio-
generalidad y la obligatoricdad, nes reconocidas en la Constitución Política del Estaco
) y de las kyes de
quórum calificado (las que requieren de una votación determ
inada para su
Anota el mencionado autor, que la generalidad de la ley aprobación).
consiste en
la Circunstancia de regular mediante normas juridicas situac
iones abs-
teactas, impersonales y objetivas, que sc aplican o puede Sin embacgo, nuestro ordenamiento
n aplicarse a constitucional reconoce la cxis-
toda la comunidad, un sector o conjunto de individuos, tencia de diposiciones de jerarguia equivalente a la . Estas son:
Por otro lado, la a) Los De-
— obligatoriedad o imperatividad destaca un carácter * cretos Legislativos; b) Los Decretos de Urgencia y, ¢) Los Decret
que hace al cumpli- os Le-
miento de las prescripciones de la ley, en cuanto el Estado yes. .
posec el po-
der de asegurar que ellas se cumplan, inclusive apelando
a la coacción?!, * Los Decretos Legislativos: Son normas expedidas por el
Sin embargo, la característica de la generalidad de la ley, Poder
ha sido conmovi- Ejecutivo en ejercicio de una función legistativa delegada por el
da por la existencia de la competencia para dictar actos Congreso
de contenido de la República. Así pues, se reconoce que las normas
particular con forma de ley por parte del Congreso producto de esta
(el caso de las Reso- legislación delegada, denominadas
luciones Legislativas o el de las leyes de caso único como Decretos Legislativos, tienen
y leyes singulares). Es
porello que se afirma que la generalidad es una caracteristi una posición similar a la ley en nuestro ordenamiento, puesto que
ca natural de tienen
la Icy:pc_ro que no hace a su esencia. rango de ley (ocupan la misma posicién de la ley en
el ordenamiento
jurídico), así como fuerza de ley activa (pueden medificar la
legislnción
. Sin embargo, creemos que por una cuestión de jerarq preexistente contenida en normas de igual o inferior rango).
uía, y de pri- Esta facul-
- macía en el ordenamiento jurídico, no es posible adoptar tad legislativa del Poder Ejecntivo se fundamenta en la
el concepto de existencia «e la
- ley en sentido material. En tal sentido, es conveniente complejidad de ciertas marerias que deben ser normadas
optar por un cri- con cierta su-

y Cfk CASSAGNE, Juan Carlos. Derccbn., vol. L. Op. págs 162

* Cle. CASSACNE, Juan Carlos. Deredo.., vol. 1. Op. , it pág,
—_—_— —
163, ? Ch CASSAGNE,
Juaa Carlos. Dererho..., vol. 1. Op.rit, | . 163-164.
. 100
101
0 PE YT, e s
 Ramón Huapaya Tapia El artículo «V» de la Tey del Procedimiento Administrativo General

— ficiencia técnica y sin demora, hecho que sc contradice con la natural

1993 ha mantenido la delegación de facultades legislativas, establecien-
" calma y estudio que de las normas tiene el Poder Législativo.
En tal do algunas disposiciones complementarias. En vista que el monopolio
sentido, se reconoce la existencia de la figura de la delegac
ión de faculta- de la Icgislncíór_¡ corresponde al Congreso, en tanto el poder
des legislativas en el Poder Ejecutivo a través de la figura de constitu-
los Decretos yente ha dispuesto que la legislación sea competencia básica de la asam-
Legislativos, + blea de representantes elegidos por el pueblo para ejercer dicha función;
1
El cjetcicio de estas facultades legislativas, nace de una
1 sin embargo, subsidiariamente puede delegar una parte de su competeri-
norma cia legislativa a la Comisión Permanente del propio Congreso o.al Poder
autoritativa expedida porel Congreso, la misma que determina la
mate- Ejecutivo, siempre que sc cumpla con los siguientes requisitos:
tia a ser normada, asl como el plazo de duración de estas
facultades, que
siempre es temporal. Así, LANDA ha scñalado que “...el
gjercitio de a) La delegación de facultades se hace mediante una ley autoritativa
facultades legislativas por el Poder Ejecutivo no es un acto
discrecional, que establece las materias y el plazo de legislación, que aprueba el
sino reglado taxativamente a lo establecido en la ley autoritativa,
y si ésta Pleno del Congreso unicameral, .
es genérica o ambigua, el mandato debe someterse a un principio
de legisla-
dón restrictiva”, * - b) No cabe delegación en las materias eclativas a la reforma consti-
tucional, aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas,
... Conrespecto a la fuerzade ley que tienen los Decretos Legisla
tivos, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.
LANDA ha señalado que ésta, “(...) supone un dloble alcance
: Por un
lado, la fuerza activa de la ley, o poder innovador, es la capacidad ©) Las materias delegadas no deben ser genéricas, sino taxativamente
para
modificar cualquier norma del ordenamiento jurídico legal, mientra determinadas en la ley autoritativa, .
s que, - —
porotro lado, la fuerza pasiva de la ley implica la resistencia de la norma
para no ser modificada ni derogada por otra norma legal, dotada de la d) 'No cabe que el Poder Ejecutivo delegue en cascada la facultad
misma fuctza normativa””', En tal sentido, los Decretos legislativa encomendándola a otro organismo. '
chislnñvos
sólo cuentan con fuerza de ley activa, más no pasiva, puesto que
pueden e La norma legal que use el Poder Ejecutivo debe ser el Decreto
ser derogados por otra norma I;gal.
Legislativo, .
La Constitución de 1979, introdujo la figura de que el Congreso
podía delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legistar, mediant f) El uso de la dclegnción por el Ejecutivo agota la dclcgÁcíón de
e de- facultades una vez publicado el Decreto Legislativo.
cretds legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determina- -
do establecidos en la ley autoritativa; asimisme, el Presidente debía dar
&) Los decretos legislativos están sometidos al control de conteni-
cuenta al Congreso en la dación de dichas normas. La Constitución
de do, de apreciación y de evidencia del Congreso; así como, al con-
trol constitucional del Tribunal Constitucional y del Poder Judi-
cial, .
* CE LANDA, César: Tribunal Convitucionaly Estado Demorítio, Fondo Eitoria de la Pontifica
Universidad Católica del Perú, Lima, 1999, pág, 449, —
". Cf LANDA, César: Tribunal..., op !, pig: 450,
"102 103
 ANO
- - PO GU o W L B
Ramón Huspaya Tapia
El artículo uVa de la Tey del Procedimie
nto Atiminitiauve Generst
h) El Congreso puede establecer fórmulas
especiales de control en
la ley autoritativa, como que antes de * Los Decretos de Urgencia: El numeral
la aprobación del Decrero 19) del artículo 118° de
Legislativo se cuente con la opinión pere la Constitución Política del Estado señal
ntoria del Congreso*. a que corresponde al Presiden-
te de la República “Dictar medidas
extraordinarias, mediante decre tos
* Los Decretos Leyes: Los Decretos de urgencia con fuerza de ley, en marer
Leyes son actos obligatorios: ia económica y financiera, cuan-
de carácter gencral dictados por el Pode do así lo requiere el interés nacional y con cargo
r Ejecutivo en épocas de anor- de dar cuenta al Coa-
malidad constitucional, Estos actos son greso. El Congreso puede modificar o derog
dicrados sobre materias que ar los referidos decretos de
debian ser eeguladas mediante ley form urgencia”, Al respecto, es pertinente scñalar
al®, que los Decrewos de Urgen-
cia son notmas juridicas expedidas por el
La tealidad histérica de nuestro País ha Poder Ejecutivo, para resolver
indicado que el
instrumen- una situación de urgencia o emergencia que
to normativo denominado “Decreto ponga en peligro las mate-
-Ley” se ha limitado a las normas tias económicas y financieras que incidan
dictadas por el Poder Ejecutivo de facto, lega direcra o indiréctamente en la
ndo a normar materias que acción estatal. Dichas normas se debe
n sustentar en el interés nacional,
corresponden a la ley formal, toda vez
que su dictado ha sido asociado a y como caractesíetica excepcional tienen fuerza
la necesidad de asegurar la vica del de ley activa (puesto que
Estado en épocas en las cuales la pueden modificar o dejar en suspenso legis
constitucionalidad ha sido quebrantada, lación vigente), así como rango
o en épocas donde formalmen- de ley en nuestro ordenamiento,
te,no existe Estado de Derecho. Asi, "
en tiempos recientes, el Decreto
Ley fue utilizado por el gobierno Ahora bien, el ejercicio de esta facultad
militar de 1968-1980, así como pore notmativa por parte del
“gobierno de emergenc l
ia y reconserucción nacional”, que cigió Poder Ejec utivo está sujeta a ciertos parámetros,
tinos del país durante los meses de abril los des- debiendoser ejercida
a diciembre de 1992, solamente en materias de emergencia rela
cionacas con aspectos econó-
- micos o financieros que incidan direc
Finalmente, en cuan ta o indirectamente en la acción
to a la validez de los denominados del Estado. Asimismo, el Poder Ejecutivo debe
Leyes en las épocas o perfodos de los Decretos- dar cuenta de su dución
gobiernos de ire, se han esbozado al Congreso de la República, el mismo
varias teorías,las mismas que señalan respectivamente: que puede modificar o derogar
a) su invalidez y los citados Decretos de Urgencia. Además,
pérdida toral de vigencia; b) su vigen
cia luego de una ratificación por el
por su propin naruraleza, los
Decretos de Urgencia tienen naturaleza temporal
gobierno legí timamente constimido; y, ¢) su vigencia o un plazo de vigerncia
icrestricra sin nece- que no tiene vocación de perdurabilid
sidad de ratificación Expresa por el gobi ad, en la medida que solamente
erno de jure, En la experiencia sirven de paliativo para remediar una
jurídica peruana se ha adoptado el crite situación de emergencia que se
rio contenidoen la opción ¢), presenta de manera no prevista.
tanto en la prictica, comó en las deci
siones de la Corte Suprema de
Justicia, Debe prestarse atención a que reci
. entemente, mediante Oficio Múl-
tiple NI O]3—2002-PCM/DM, de
fecha 04 de septiembre de 2002,1a
“sidencia del Consejo de Mini Pre-
stros ha aprobado unos lineamientos
emisión de Decretos de Urgencia, para la
los mismos que deben ser observad
porlas distinras instancias elel Poder Ejecutiv os
o al momento de efectuar la
respectiva proposición de este tipo
de aormas de urgencia. En resumen,
p iy 444-445. las características que debe tener todo
* Cf CASSAGNE, Juan Carlos, De vl L Gp et p 173 Proyecto o proposición de una nor-
ma de este tipo, debe contemplar los siguientes line
amientos:
104
105
a T —
 Ramón Huapaya Tapia
El artículo «Vy de la Ley del
a) Urgenaia: Los DU deben Procedimiento Administrativo
ser normas extraordinarias Geneeal
nales que se dic o excepcio-
ten ante una especial situac -Presupuestales, financier
urgencia. En tal sentido esto iónde necesidad o os y crediticios públicos
s temas por ser inesperados, normados por ley). Tampoc que son
función al Brave impacto que pro y en o es irrazonable entender
que
ducca, pueden ser califi cesidad y urgencia pueden refe la ne-
como urgentes. cados rirse extraordinariamente a
- - de finanzas privadas que temas
comprometea las públicas,
ción de cualquiera de La tegula-
* b) Imprenisibilidad: Esta
constituye un elemento estas ttes sub-materias con
de la ::¡:gcncin. Se vo tinico de los decretos de stituye el objcti- *
teliere a la presentación de urgencia.
situaciones extraordinarias
sibles. El Poder Ejecutivo no previ-
no puede utilizar los DU par 8) Interés Nacional: Los DU
los vacíos que el legislador pro a llenar sc dictan a condi Ón que
duce con su inacción respec interés nacional, que si bie lo requiera el
temas ordinarios, Asimismo, to de n es un concepto jurídico
indetermi-
no puede pretenderse legislar ‘nado, no puede dársele
un contenido arbitrario.
diante DU las materias que deben ser me- En tal
parte de la actividad diaria cabe asumir como un crit sentido,
del Poder Ejecutivo, erio delimitador que existe
cional cuando sc hay int erés na-
- a comprometido el bie
- « social, la utilidad pública, n común, el interés
) Trantitoriedad: La validez de la segutidad Pública o el int
un DU debe tener una per ral. erés gene-
limitada, debido a que las situaciones iodicidad
de crisis al ser imprevisi- D
bles, crean un estado de Aecesi
dad y urgencia que las justific h) Refiends: Los DU al ser
Se recomienda que en la dación an. expedidos por el Presidente
de los DU se haga mención de blica requierén del refrendo de la Rep
transitoriedad de la norma, ind la del Presidente del Consejo
icándose el carácter excepcion tros y la aprobación del Con de Minis-
de la medida, —
al
potestad de definir el con
sejo de Ministros, Recae
en ellos, la
tenido del interés nacional,
oportunidad de la med decidir la
') Lómites Generales 5y Específicos: ida extraotdinaria, valor la
Los DU, al tenét fuerza de ley, Ctisis, establecer la temporali intensidad de la
de fuerza activa (pueden modifi gozan dad de Estas normas extraordi
car O suspender los efectos de narias
leyes ordinarias en el ámbito de - aec - las e identificar las notmas legales a ser der
ogadas o suspendidas,
su competencia, teniendo com
limites goneraleía los o
derechos fundamentales, y como límites epe- 1 Control Parlamentario: El Eje
effieos, los que Expresamente cutivo debe dar cuentaal Con
les queden prohibidos). Asi de los DU, dentro gteso
los DU mismo, del plazo de 24 horas de pub
no cuentan ni deben tener fuerza supone la remisión fundam licados, lo que
pasiva (esto es, que no entada al Poder Legislativo,
puedan ser modificados por de los
normas con tango legal). DU con fuerza de ley
- N -
5) Peligrosidad: Se reficre a la
situación que necesita ser reg * Los Decretos Supremos y
mancra inmediata a efectos de ulada de demás normas teglamentatias
evitar un mal mayor, que es cali poderes del Estado, de otros
cad o como un peligro para la econom fi-
ía nacionil o de las finan- -
zas públicas, * Los demás reglamentos
. del Poder Ejecutivo, los est
glamentos de las entidades, attos y re-
D Materia: Tos DU están res así como los de alcance ins
etvados para regular sólo mat venientes de-los sistemas adm tit ucional o pro-
nómica y financicra (p.c. int eria Eco- inistrativos, -
ervención en el manejo de asp
ectos
~
106 *
 lamón Huapaya Tapin El artículo «Va de la Lay del Procedimento Adumanareo
General
Las demás normas subordinadas « los reglamentos anteriores
La naturaleza de los teglamentos ha sido discutida por mucho
tiem-
Las fuentes enunciadas anteriormente nos reconducen a trarar el po. Siguiendo las doctrinas francesas antigaas (esbozadas por
CARRÉ
tema de la denominada porestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, de MALBERG), algunos autores importantes como GARRIDO
FA-
GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, han señalado que ésta es LLA y MARIENHOFF han venido sosteniendo que el Reglamento
es
el poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos, por lo un acto producto del ejercicio de la función administraciva
en senrido
que constituye quizá, su potestad más intensa y grave, puesto que impli- material. Esta posición distingue pues entre el acto de efectos
particula-
ca participar en la formación del ordenamicato jurídico. Así, la Admi- res (acto administrativo en sentido estricto) y acto de efectos
o alcanc
nistración Pública no sólo es un sujeto de Derecho sometido como las generales (Reglamento). Sin embargo, actualmente se recono
ce que ésta
demás a un ordenamiento que le-viene impuesto, sino que tiene la capa- posición debe ser descartada en función de los alcances que tiene
el
cidad de emitir normas que sc incorporan al ordenamiento y que pue- ejercicio de la potestad reglamentaria. Siguiendo a CASSAGNE,
pode-
den ser impuestas a los demás sujetos de Derecho”!. Es por ello que se mos afirmar que la actividad reglamentaria traduce una actividad
mmate-
rialmente heislativa o normativa, ya que se trata de del dictad
justifica su existencia en un Estado de Derccho, toda vez que recono- o de normas
ciendo el carácter de posentior persona que tienc la Administración Pública, juríclicas de carácter general y obligatorias por parte de órgano
s admi-
Esta puede dictar normas jurídicas escritas que vincularán la conducta de Aistrativos que actúan dentro de su competencia normativa,
traducien-
los'administrados, . do una actividad juridica de la Administración que se diferen
cia de la
administrativa, por cuanto ésta es una actividad inmedi
ata, práctica y
Ahora bien, ¿qué es el Reglamento?, CASSAGNE señala que el concreta tendiente a la satisfacción de necesidades pública
s, encuadrada
- “Acto unilateral que emite un órgano de la Administración Pública, crea- en el ordenamiento jurídico.
dor de normas jurídicas generales y obligatorias, que regula, por tanto
En ral sentido, la cuestión de la naruraleza de
situaciones objetivas ¢ impersonales, recibe la denominación de regla- los reglamentos, nos
mento®, Al respecto, el mencionado autor enseña que los reglamentos lleva a determinar los elementos que diferencian a los actos
administra-
tivos de los reglamentos. Aparentemente, y si scgui
constimyen fuentes del Derecho para la Administración Pública aún mos el criterio que
identifica actividad reglamentaria con actividad admini
cuando proceden de ella misma, ya que integran el bloque de legalidad, strativa material,
el concepto de acto administrativo podría ser identificado
al cual los órganos administrativos deben ajustar su contenido, Desde el con el de re-
punto de vista cuantitativo, constituyen la fuente de mayor importancia glamento, en tanto esta figura sería producto de la funció
n administrati-
va. Sin embargo, al haber descartado la equivalencia
del Berecho Administrativo, habida cuenta que no sólo son emitidos de la actividad re-
glamentaria con la actividad administrativa resulta necesa
por el Poder Bjecutivo, sino también por los demás órganos y entes que rio efectuar los
criterios de diferencientre iciambas
ón figuras. En principio, el primer
. acrúanen su esfera,
criterio que la documife:encint las figuras fue el de la
generalidad, puesto que se asimilaba que los reglam
entos serían normas
generales que afectan a una pluralidad indctcrmif;:
¡gla de ciudadanos,
mientras que los actos administrativos serían singulares?”.
Aunque ca la
? GARCÍA DE ENTERRÍA, Edunrdo y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ, Cirta de Derecho
Administrativo. Volumen 1. Op. e, pág, 178,
* CASSAGNE, Junn Carlos. Densio.., vol. 1. Op. di, pi * Cf, DE OTTO, dgnacio. Derecho Constityiianal,
Op. dit, pigs. 215-216.

108
109

i
 Ramón Huapaya Tapia El artículo «V» de la Ley del Procedimiento Administrativo General

mayoría de los casos esto es así, la referencia a la gencralidad como ctiterio

De esta maneta, y siguiendo el camino trazado por CASSAGNE
diferenciador sucumbe ante la- existencia de los denominados actos
con tespecto a los criterios empleados para la diferenciación entre actos
administrativos de efectos generales y los denominados Reglamentos
administrátivos y reglamentos, puede señalarse que éstos setian los si-
Singulares”. En tal sentido, se hace necesario adoptar un ctiterio que pueda
guientes?; y —
diferenciar ambas Eguras, La doctrina ha encontrado que ese criterio es el
denominado aminamentalista, puesto que se señala «quelos reglamentos innovan
a) Los reglamentos constituyen o integran el ordenamicnto jurídi-
el ordenamiento jurídico, introduciendo en él una norma que peidura en el
co. .
tiempo, mientras que los actos administrativos, an cuando puedan ser
. genetales, se agotan con su cumplimiento y no añaden nada a la normati b) Para que los reglamentos entren en vigencia deben ser publica-
va
* vigento”!, Al respecto, GARCÍA DE ENTERRÍA ha señalado lo siguiente: dos produciendo efectos al día siguiente de su publicación en el
“Sin plantearnos ahora todo el importante problema de esta distinción entre Diario Oficial, o desde el día que ellos determinen, En este as-
Reglamentos y actos administrativos generales, bastará apuntar que el ctitetio pecto sc asemejan a las leyes y difieren de los actos administeati-
básico ts siempre, y a nuestro juicio, el ordinamentalista: el Reglamento vos, que por definición adquicren eficacia a partir de su notifica-
* forma patte del Ordenamiento, sea su contenido general o particular, y el
ción, de acuerdo a las modalidades prescritas por la LPAG.
acto administrativo, aunque su contenido sca general o se reficra a una
phuralidad indererminada de sujetos, no forma parte del Ordenamiento <) Los reglamentos pueden ser derogacios total o parcialmente por
jurídico, es un acto “ordenado” y no ordinamcntal. La distinción básica es, la Administración en cualquier momento, no rigiendo pard éstos
pues, la de Ordenamiento, por una parte, y la de acto ordenado, por otra, sin el principio de estabilidad que se reconoce a los actos administra-
que sca oportuno intentar precisar ahora estos conceptos; como podríamos tivos, - .
ver en un análisis más detenido, ordinariamente el caricter del acto ordenado
puede expresarse en un dato extetno, el de que su cumplimiento
es d) Los reglamentos están sujetos a los mismos principios que la ley
“consuntivo”, agota cl acto, en tanto que cl cumplimiento de la norma no en cuanto a su irretroactividad,
sólo no agota o consume ésta, sino que, por cl contrario, la afirma )™
€) Los reglamentos tienen un régimen de control jutisdiccional dis-
tinto. A diferencia de la gran mayorfa de países (como España o
* Lo'cual hace riecesario acudira las enseñanzas del profesor español SANTAMARÍA PAS- Argentina) donde el control jurisdiccional de los actos-adminis-
TOR, quien a nuestro celterio, de maneza definiGva establece las diferencia entre acto
rdministentivo de efectos particulares, acto administrativo de cfectos generales,s Reglamen- “trativos y de los reglamentos se da a través del proceso conten-
lo General y Reglamento Singular. Sc pueden revisar con provecho las páginas cioso administrativo, en el Perú, el control jurisdiccional de los
sus Fundamentos de Derecho Administrativo. Op. r, páps, 720-726. En sede eseritas cn
ancional, reglamentos, se da a través de un proceso constitucional especí-
dicho critezio ha sido recopido en el interesante trabajo de Richard MARTIN TIRAD!
«Alisis de la denominada “función normativa” de los Organismos Reguladores. La dico- fico, cual es la acción popular; mientras que el control jurisdic-
tomia entre los principios de Subsidiariedad y Solidaridado. Én: fur er Veritas. N* 24, Revis. cional de los actos administrativos se da a través del proceso
*d edicada por estudiantes de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica contencioso administrativo regulado por la Ley N? 27584 y sus -
del Perú. Lima, 2002, —
Cfr. DE OTTO, Igazcio. Derecho Constitucianal. Op. eit, pág. 216. normas modificatorias,
* Cft GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo. «Recurso contencioso directo contra disposi- -*
ciones reglamenta rias y rocurso previo de reposición», En: Legislacón
sfamentaria y Control lial Segunda edición, Editorial Tecnos, Madtid,Delgado, Potestad R-
1981, pig 240. * Cf CASSAGNE, Juan Carlos. Dereho Administratvo, Vol. 1, Op. l, págs. 175-177.
s 0 161
 Ne Jd D al Fa Dal Da Dar n Pl Sa P? l aa a P? a
Ramón Huapaya Tapía El acúculo «Vo de la Ley del Pacedimiento Admumizu v General

$) En la medida que el Reglamento contiene normas de carácter o ejecución de las leyes, levando o regulundo detalles necesarios para un
general y el acto administrativo, contiene prescripciones indivi- mejor cumplimiento de las leyes y de las finalidades que se propuso el
duales o concretas, existe un orden de prelación que dercrmina legislacior. Tal como indica CASSAGNE, se trata de una actividad not-
que el acto administrativo deba ser dictado conforme a las nor- mativa secundaria respecto de la actividad primaria que es la ley. Las
mas generales que contiene el Reglamento, lo que deriva del prin- normas reglamentarias integran la ley, siendo casl gacla su violación con
cipio de legalidad de la actividad administrátiva, Esté es cl deno- las sanciones previstas para el caso de incumplimiento de ésta*,
minado principio de inderogabilidad sivenlar de los Replamentos. En
realidad, la Administración está impedida de modificar o no cum- Es necesario indicar que la clánsula constitucional que habilira al Poder
plir el reglamento cando dicta un acto particular, a fin de tutelar Ejecutivo a dictar las normas reglamentarias de ejecución se encuentra
la igualdad de tratamiento entrc los administrados, principio éste contenida en el numeral 8) del artículo 118° de la Constitución Politica del
de origen constitucional que sólo puedé ser reglamentado porley Estado, norma que señala que corresponde al Presidente de la República,
en sentido formal, Este citado principio determina también que “Bjerecr la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
los actos concretos de autoridades superiores no pueden vulne- desnaruralizarias; y, dentro de tales límites, dicrar decretos y resoluciones”,
' sar disposiciones reglamenrarias de carácter gencral dictadas por En tal sentido, dado que se trara de una actividad subordinada a la ley,
autoridades inferiores dentro del límire de su competencia, aparte de los límites generales a la potestad reglamentaria, los reglamentos
de ejecución poseen límites propios. Conforme al preccpro constirucional,
Una vez afirrada la caracterización del Reglamento como norma los reglamentos de ejecución no pueden transgredir ni desnaturalizar la
jurídica, corresponde estudiar el imporrante aspecto de su clasificación, ley a la cual reglamentan. Asimismo, la doctrina señala que sólo pueden
La más importante es aquella que, siguiendo a la vicja clasificación de la reglamentarse aquellas leyes cuya aplicación corresponde al Poder Bjeen-
costumbre, distingue entre Reglamentos Ejecutivos (o secundium Jegens) y tivo. De la misma manera; es necesario acotar que la reglamentación de
Reglamentos Independientes (o praster fgerm). una ley no puede prescribir cargas u obligaciones que por su naturaleza
sólo pueden ser dispuestas por la ley en sentido formal. La facultad de
Reglamentos Ejecutivos: Son los que se dictan en ejecución de una ley
ya precxistente,
reglamentar las leyes no significa que obligatoriamente deban reglamentarse;
función muy amplia que comprende tanto los
ellas entran ea vigencia y deben ser aplicadas a los casos particulares, aun
reglamentos que detallan, desarrollan o complementan los preceptos
cuando el órgano administrativo no hubiera hecho uso de la competencia
legales, cuanto aquéllos que preparanla ejecución propiamente dicha
atribuida para reglamentarla, No obstante, la ley subordina su vigencia a la
disponiendo los instrumentos técnicos necesarios, Irdica DE OTTO,
reglamentación o se trata de prescripciones que por su carácter
que la característica básica de los reglamentos ejecutivos es que están
necesariamente deben ser reglamentadas*,
inmediaramente ligados a una ley, a sus preceptos concretos, o a ua
conjunto de leyes determinadas a cuyo desarrollo o ejecución se provec”, Bagiamentos Independientes: Son aqueltos que se dictan praeter hgem, es
Estos reglamentos son dictados por cl Poder Ejecitivo, en ejercicio de decir, sin una ley previa a cuya ejecución se atiendé. No son, claco está,
facultades constitucionales propias, para asegurar o facilitar la aplicación

* Cff. CASSAGNE, Juan Calos. Dercho Admiaitatvo. Vol. 1. Op, i, pi 180,

“ Cfr. DE OTTO, Ignacio. Derecho Constitucional, Op, sil,, págs. 217-218. - * Cfe CASSAGNE, Juan Carlos. Derecha.., vol. 1. Op. cit, pig 181,
112
113

Da r TR
 Ramón Huapaya Tapia
El artículo «Vy de la Ley del Procedimiento Administrativo General

reglamentos contra legem, prohibidos po el principio

de jerarquía nor- Reglamentos deligados: Se trata de normas generales dictadas por la
mativa, sino reglamentos que no.tienen como finalidad el desarr
ollo de Administración en base a una autorización o habilitación del Poder Le-
normas legales previas en la materia de que se trate,
que no aparecen gislativo, regulando materias de competencia del legislador. Como la fa-
como complementarios de una ley, sino que regula
n mategias de las que cultad para dictarlos no emana de la potestad reglamentaria, sino de la
no sc ha ocupado el Iegislador o de las que se ha ocupado
de manera habilitación legal, se trata de una actividad de carácter Excepcional de la
fragmentaria”. CASSAGNE señala que esta clase de reglam
ehtos sc halla Acministración, conteniendo normas sobre materías que, si bien deben *
constituida por aquellas normas generales que
dicta el Poder Ejecutivo
en general, la Administración, sobre materias que pertenccen ser reguladas por la ley, el Congreso ha decidido que lo sean por la Ad-
a su zona ministración”. Ahora bien, esta delegación debe estar sujeta a limites y
de tescrva. En su dictado, el Gobicrno y la Administra
ción no aplican la política legislativa claramente establecida, no pudiendo ser total ni
una ley, sino que directamente interpretan y aplican la
Constitución. tampoco encomendarse a los órganos u organismos administrativos la
la
El concepto de reglamento autónomo ha sido vinculado . facultad de crear delitos, contravenciones o impuestos, materias que exi-
esencial-
mente a la teoría de la denominada “zona de reserva de | genla presencia de una ley en sentido formal. En consecuencia, la dele-
la Administra-
ción”, cuya titulatidad está a cargo del Poder Ejecutivo. Esta gación debe ser siempre expresa y especial, establecióndose pára cada
teoría ha
sido propugnada principalmente pot el estudioso argent caso y no en forma genética, a finde permitir su acotamiento por medio
ino Miguel
MARIENHOFF, quiea afitma que el teglamento antónomo de límites materiales”, N -
es dictado
por el Poder Ejecutivo en materias acerca de las cuales tiene
competen- En doctrina se diferencia tres formas o clases de delegación: a) dele-
cia exclusiva de acuerdo a textos o principios constitucion
ales, Sostiene gación recepticia: se configuta cuando las normas reglamentarias adquic-
que, así como existe una zona de reserva de la ley que
no puede ser ren el rango formal de la ley. Por ejemplo en los casos en que se autoriza
invadida por el poder administrador, también hay una zona
de reserva mediante ley a la Administración para dictar Textos Únicos Ordenados de
de la Aclministración en la cual el Poder Legislativo carece de
impetio. las normas (TUO), los mismos que a pesat de ser emitidos mediante una
Esta teoría, se argumenta, es consecuencia del ptincipio
de separación norma reglamentaria, tienen el valor formal de una ley; b) delegación o
de poderes, por cuya causa limita cl concepto de reglamento
autónomo temisión normativa: es la delegación más usual, se da cuancio la ley autori-
al dictado en el ámbito de la zona de reserva de la Administra _
ción*, 24 0 habilita al Poder Ejecitivo ¢ a sus Órganos o entes a dictar normas en
Aunquo csta teoría es discutible, lo cierto es, que la Admin
istracién se determinadas materias y con ciertos límites; Y, 0) deslegalización de mate-
encuentra habilitada a dictar reglamentos en materias donde no
exista tias: se trata de una técnica por la cual ciertas materias que se encuentran
reserva de ley, o donde no se haya ocupado el legislador, o donde
existen tcguladas por ley, pasan a ser regidas por normas emanadas de la Adminis-
legislación fragmentaria, siguiendo los criterios establecidos por
DE * tración. Implica una degradación de esas materias e incluso de las leyes
OTTO.
que las regulaban, ya que en gencral se autoriza que sean modificadas o
derogadas por esta clase de reglamentos"!, —

* Cle. DE OTTO, Iguacio. Dercha.., . cit, pág 218. " CASSAGNE, Juan Carlos. Dererho., vol. L Op. e, pág, 184. *
* _ Citado por CASSAGNE, Juan Carlos. Dererba.., vol. 1. Op. i, pág, 182, * CASSAGNE, Juan Cados. Demelo..., vol, 1. Op. e, pág, 186. N
* Cft. CASSAGNE, Juan Carlos. Derribo..., vol. 1. Op. i, pigs. 188-189.
N 114
- 1157
 a ad A

Ramén Huapaya Tapia El artículo «Y» de la Ley del Procedimenso Adeumistrauvo CGuneral

Asimismo, no podemos dejar de señalar que en doctrina además se más Poderes del Estado; b) Reglumentos del Pode jecutivo, | oy
propugna una clasificición proveniente de la escuela alemana clásica, y Reglamentos de las entidades y de sistemas administrativos; y, «) Not-
que distingue entre Reglamentos juridicos (también denominados normati- mas subordinadas a los Reglamentos. [s pertinente reatar la aplicación
vos) y Reglamentos administrativos (también denominados de organización). de cada una de ellas en el sistema juridico peruano.
Al respecto, es pertinente señalar que los reglamentos normativos o ju-
«) Decretos Supremas y normas reglamentaries de los demás poderes del Fista-
ridicos son aquellos que tienen por objeto crear un dereclio nuevo o
do: Los Decretos Supremos son normas jurídicas de carácrer general, y
modificar el derecho existente en cuanto a los derechos y deberes de los
que canalizan el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de
ciudadanos: son reglamentos con efectos ad extra de la propia Adminis-
la República. En tal sentido, pueden contener tanto reglamentos de eje-
rración Pública, reglamentos que afectan a los ciudadanos en cuanto
cución, como auróhomos o delegados. Los Decretos Supremos pueden
tales y que se dictan en virtud de la relación general de sujeción que
contar con voto aprobatorio del Consejo de Ministros, cuando las leyes
existe entre ellos y el poder público, de la llamada relación de suprema-
u otras normas reglamentarias así lo dispongan; pero como todo acto
cía general, Por el contrario, se llaman reglamentos administrativos o de
presidencial, necesariamente deben contar con refrendo ministerial. / j
organización aquellos que la Administración dicta en ejercicia de su
mismo, este numeral de la LPAG contiene una referencia a las normas
_porestad de organización, o bien en virtud de las llamadas relaciones
reglamentarias que dicten, en ejercicio de su potestad reglamentaria, los
especiales de sujeción. En el caso de los reglamentos de organización el
demás Poderes del Estádo, y ereemos que además los Organismos Cons-
ciudadano sólo aparece como destinatario de la norma reglamentaria en
titucionalmente Autónomos consagrados en la Constitución:
la medida en que en él concurre una relación especial de sujeción, distin-
. ta de la común y general. Ahora bien, la importancia de esta distinción, $) Reglamentos del Poder Ejecstivo. Eistatutos y reglamentos de las entidades
radica en que'cuando la Administración dicta un reglamento administra- institucionales y de sistemas administrativos: Conforme señala MORON®, la
tivo o de organización, está actuando en su propio campo y ejercitando siguiente categoría jerárquica corresponde a los reglamentos autóno-
su propio poder, de modo que, en principio, no necesita una aytoriza- mos o delegados que pueden dictar las demás entidades del Secror Pú-,
ción legal para dictar esa clase de normas y dispone de un margen de blico, e incluso el Poder Ejecutivo pero sin desarrollar alguna ley en
libertad más amplio, La Administración, se dice, ejerce aquí un poder de particular, sino dictados por su propia antoridad, en ejercicio de una
autodisposición, Por el contrario, cuando dicta un reglamento jurídico, potestad reglamentaria asignada por la Constitución o por la ley. En este
la Administración está ejerciendo un poder sobre los demás sujetos y, mismo nivel, tenemos las normas administrarivas dictadas por los órga-;
por ello, su legitimación es más débil. La Administración necesita en nos rectores de los Sistemas Administrativos (Tesorería, Presupuesto,
este Caso, una antorización |eg1l y se mueve en márgenes más estre- Control, Inversión Pública, Administración Financiera, Contabilidad,
chos*, - Crédito Público, etc.).
Ahora bien, con relación a la enumeracién de fuentes reglamenta- o Normas subordinadas a los reglamentos: Aquellas normas generales
tias realizada por la LPAG encontramos tres tipos de disposicione: (Directivas, Resoluciones Ministeriales, Viceministeriales, Secrerariales,
glamentarias, a) Decreros Supremos y normas reglamentarias de los de-

4 Cf DI OTTO, Ignacio. Derecho Comtitucianal. Op. e, pás. 218-219,

116 147

C A o , d A
 Ramón Huapaya Tupia
El artículo «V de la Tey del Procedimiento Administrativo
General
Dircctorales), que contienen preceptos para la
mejor aplicación de las
norm as reglamentarias, en ámbitos específico judicial, Se ha llegado a hablar así de “jutisprudencias” como
s, y dentródel ámbito de sinónimo
la competencia establecida pata cada autoridad de sentencias, lb cual ciertamente es una incorrección
administrativa. , En cse sentida, es
fundamental aclarar qué es lo qué entendemos por jutisprudenc
VI. ia, y más
FUENTES DE INTEGR.ACIÓIN . aún cuales son esas autoridades jutisdiccionales que interpretan
N disposi-
ciones administrativas, .
Conforme señala MORÓN, luego de -
las fuentes normátivas o for-
malcs en sentido estricto, la LPAG DE OTTO señala que la estricta separáción entre la ercación y la
consagra un conjunto de fuentes
jutídlicas que no responden al criterio de jerar aplicación judicial de normas tal como se concibe en la teotía
quía respecto a las otras originaria
fuentes precedentes, sino que se adhicren en del Estado constitucional, en la “Revolución frances
jerarquía al precepto al cual a, feposa sobre la
$e tefieren. Se puede decir concretamente idea de que aplicar una norma no cs otra cosa que extraer
que carecen de jerarquía pro- pata'el caso
pia, y que alcanzan el nivel jerárquico en virtu conereto las consecuencias que en ella se prevén de manera
d de la norma a la cual se general y
hayan refcrido, Sin Embargo, estas fuentes tiene abstracta, En rérminos muy simples, si la ley dispone que
n una cnorme importan- tuando se dé
cia práctica, en la medida que orientan'l cierto supuesto de hecho se han de dar ciertas consecuencia
a interpretación que los opera- s, la'aplica-
dores juriclicos del Derecho Administrativo ción de la ley consiste exclusivamente en determinar que efecti
realicen en la aplicación prác- vamente
tica de sus instituciones al interior de un proc sc ha producido el hecho y que, pottanto, deben darse
edimiento administrativo, las consecuencias
Asi,el numeral 3) del artículo VLPAG señala que que la ley quiere. La aplicación del derecho se concibe así como
“Las fuentes señaladas una
en los numetrales 2.7, 2.8, 2.9 ¥ 210 sitven para inter subsunción: el juez no hace otra cosa que subsumir el supues
pretar y delimitar el to de hecho
campo de aplicación del ordenamiento positivo en la norma a aplicar. A la misma idea responde el calificar al
al cual se reficren”, En acto de
tal sentido, estas fuentes tienen una inten aplicación del derecho como un silogismo en el que la ley es la
ción manifiesta del legislador
, premisa
que radica en la importancia de las mismas para mayor, el supuesto de hecho la menor y el fallo es la consec
la Formación de los uencia o
criterios interpretativos que realicen los conclusión. A esta concepción obedece la fórmula clásica acuñad
opcradores júrídícos de las a por
normas acdministrativas, Montesquieu según la cual el juez es “la boca que pronuncia
| las palabras
i de la ley”", - -
* Lajutisprudencia proveniente de las autoridades
jurisdicciona-
les que interpreten disposiciones administrativas Así, la teoría del Estado que nacc con la revolución francesa parte
—
de una estricta separación entre la creación y la aplicación de las normas,
Erente al concepto de precedente, o del stare decisis,
propios de la esta segunda confiada a la Administracién, concebida como
experiencia jurídica anglosajona, en los países y simple
tradiciones jurídicas ro- ejecutora, y a la Justicia. Para asegurar orgánicamente esta separa
mano-germánicas se habla del concepto dc¡'uríspn'xdcn ción en -
cía.¿lºcrp de qué lo que sc refiere a la Justicia sc establecen ciertos principios básicos del
Esta compuesta la jurisprudencia y por qué constituye
fuente del Dere- Estado constitucional moderno: la función jutisdiccional se atribuyc en
cho?. Y más aún ¿por qué debe constituir fuente
del procedimiento ad- exclusiva a jueces y magistrados a los que sc desconecta funcionalmen
minisirativo? te

. Así, en nuestro medio es común referirnos

a “Jusisprtidencia” como
+ sinónimo de sentencia, o de ejecutoria, o * Cf DE OTTO, Jpaacio. Derecho Constitucional, Sistema de fuentes.
de cualquier tipo de resolución Editorial Aricl. Quinea
reimpresión de la Seguada edición. Barcelona, 1997, pá 287. .
118
119
 a aa ua e L e T 2a e P? e e
Kamón Fuapaya Trpia 1l articulo «Va de ha Loy del Pí ecel Lt General

del respeto del aparato del Estado mediante el principiode independen- de las normas de carácter general), es recogida en nuestra or:
cia, en cuya virnid no estin sometidos a órdenes ni mandatos de ningún ción jurisdiccional, conforme lo establece la prescripción comenida
género. A su vez, esos jucces y magistrados no tienen otra función ejc la en cl articuio 138% de la Constitución, la misma que señala que en
de juzgar, y han de hacerlo con sumisión a la ley exclusivamente, Bl todo proceso jurisdiccional, los jueces deberán preferir la norma cons-
legislador crea las normas y los jueces se limitan a aplicarlas, pues ni pueden tirucional por sobre la legal, y así sucesivamente, en aplicación del
enjuiciar su labor ni pueden por sí mismos crear normas nuevas”, criterio de jerarquía normativa contenido en el artículo 519 de la
Constitución Política del Estado.
Sin embargo, esta lógica que equiparaba a los jueces con meros fonó-
grafos o reproductores de lo establecido en la norma legal, ha ido En tal sentido, al margen de las discusiones existentes respecto a
sucumbiendo con el advenimiento de las ideas de la jurisdicción constitu- que si la jurisprudencia constituyc o no fuente de derecho,es importante
cional, así como de la recepción de las ideas de ottos sisternas jurídicos, Así, resaltar el valor que le ororga la LPAG a las resoluciones judiciales, en la
DE OTTO señaló lo siguiente: “El sistema así diseñado sigue siendo válido esperanza que sea la jurisprudencia la que margue el camino a seguir en
hoy en sus líneas maestras y hasta cabe decir que la creciente complejidad la interpretación del Derecho Administrativo, ¿Pero qué es lo que en-
del Estadoy de su relación con la sociedad requiere una mayor diferenciación tendemos por jurisprudencia? RIVERO, scñala que jurisprudencia son
interna de procedimientos y, por tanto, una separación nítida de fanciones sentencias con valor normativo especial (no sólo complementario, en
erla misma línea en que lo hizo la doctrina revolucionaria. Peco esa misma realidad), que deben ser tenidas en cuenta y respetadas por los órganos
diferenciación interna ha llevado a que en dos puntos concretos se rompa la judiciales a la hora de interprerar y aaplicar el Derecho”, Este criterio
barrera firme que en la teoría revolucionaria impedía a los jueces participar difiere cierramente del concepto manejado habitualmente por la doctrina
en la función de crear norrhas, En primer lugar, el hecho de que las normas ‘que señala que la jurisprudencia, en su sentido usual, es la forma habitual,
mismas se conviertan en objeto de juicio —las leyes por la jurisdicción uniforme y constante de aplicar el Derecho por pacte de los órganos que
constimcional, los reglamentos por la jurisdicción ordinaria— convierte a los realizan la funcién jurisdiccional™,
jueces en legisladores negativos, entendido el término legislador tómo alusi-
vo a ley y a reglamento, en cuanto que les permite eliminar del ordenamiento Generalmente se ha señalado que en nuestro ordenamiento proc
la ley.inconstitucional o el reglamento ilegal. En segundo lugar, la necesidad sal no existe jurisprudencia” en senticlo formal y estricro, en h1 medida
de uniformizar la aplicación judicial de derecho ha llevado, como veremos que aún no sc han realizado los plenos casatorios, a los que alucu el
más adelante, a sujerarla a reglas elaboradas por la cúspide de la propia orga- artículo 400* de nuestro Código Procesal Civil”. En esa medida, la re-
nización judicial, esto cs, a la jurisprudencia, que adquiert así un valor nor-
mativo que la Revolución Francesa le negó""*,

De esta manera, la concepción de los jueces como legisladores * Cf RIVERO ORTEGA, Ricardo. «Precedente, jurisprudencin y doctrina legal en Dere-
negarivos (al efectuar el conrrol de constitucionalidad y de legalidad * cho Público: Reconsideración de las sentencias como fuente del Derechon. En: Revistu de
«Administuación Pública, H* 157, Esero-nbvil 2002, Centeo de Estudios Políticos y Consáitu-
cionales, Madrid, 2002, pág. 114,
* Cé CASSAGNE, Juan Cados. Dereubo..., vol. 1. Op. e, pi
* Astiods 400 del Cádigo Procesal Civil: Cunndo una de las Salas lo solicite, en atención a la
% Cf DE OTTO, Ignacio. Derecho Constitucional. Ope it pág, 285. natucaleza de la decisión a mar en un easo concreto, sc reunirán los Vocales en Sala Plena
* DE OTTO, Igancio. Dersibo Constitcional. Op. it pág. 285. para discurirlo y resolverlo.
120
 Ramón Hunpaya Tapin
El artículo «V» de la Ley del Procedimiento Admini
strativo Geneeal
gulación normativa es demasiado tígid
a para-obtener pronunciamientos
de plenos jurisdiccionales que sien Por consiguiente, la cortecta interpretación
ten jurisprudencia vinculante. Sin del presente numeral
embargo, conviene prestar atención a que de acuerdo a la de la LPAG, se refiere exclusivamente a la juris
Ley Orgánica prudencia de los tribuna-
del Tribunal Constitucional, es factible les recaídas generalmente en procesos const
señalar que las sentencias del itucionales o contencioso-
Tribunal Constitucional recaídas €0 proc administrativos, que interptetan de modo claro
esos constitucionales, vinculan y general las normas de
EN su contenido a los poderes públ Derecho Administrativo™.
icos y a los operadores jUrídicos, por D. -
lo que ticnen valor jutisprudenc
ial. En tal sentido, no constituye
- afirmar la existencia de jurisprudenc un error * Lasresoluciones emitidas porla Administ
ia constitucional que cuente con ración'a través de sus -
carácter vinculan tribu nales o consejos regidos por leyes.espe
te. Asimismo, debe prestarse aten ciales, establecien-
ción a lo prescrito do criterios interpretativos de alcance gener
por la novísima Ley del Proceso Cont al y debidamente
encioso Administrativo (Ley N% publicadas
. 27584), norma
q que señala en su artículo 349 q que las decisiones adopta- i -
das en casación por la Sala Constitu P
cional y Social de la Corte Suprema En el siguiente nivel jerárquico de las
fuentes de Integración, sc
de la República, constituirán doctrina *
jurisprudencial en materia con- encuentran las decisiones que cuenten con la
tencioso administrativa”. con lo que sc naturaleza de precedentes
flexibilizan notablemente los administrativos, y que hayan sido emitidas por
requisitos para la afirmación de preceden Tribunales o Consejos
tes judiciales en materia admi- Administrativos. Al respecto, la LPAG señala «jue estas
nistrativa, —
decisiones emiti-
- das por dichos colegiados generan precedente admin
istrativos?, agotan
la vía administrativa y no pueden ser anuladas
en esa sede?, MORÓN,
señala que bajo esta denominación, se consigna
— a las interpretaciones
administrativas surgidas en procedimicntos contenci
La decisión que se tome en mayoría absolu ososo de jurisdic-
ra de los asistentes al Pleno constituye doetri
¡urisprucencial y vincula a los órganos jutisdiccion na ción administrativa cuando Tesuclven casos concretos
ales del Estado, hasta que sea modifica- organismos cole-
da por otro pleno ensatorio. . gíndps como el Tribunal Fiscal, el Conse
jo de Minerfa, el Ttibunal de
Silos Abogados hubieran inforimado oralmente Contrataciones y Adquisiciones del Es tado,
a la vista de la causa, serán citados para el
plean casatorio, el Tribunal de Defensa de la
* El pleno easatorio será obligarorio cuando'se conozca - — Competencia y de la Propiedad Intelectual del INDE
que otra Sala está interp retando o COPI, así como
Aplicando una norma en un sentido determinad
El texto Íntegro de todas las sentencias casatoriaso, y las resolu
dente el racurso, se publican obligatoriamente en el diario ciones que declaran improce- {
doctrina jurispr ofici, aunque no establezcan i
udencial. La publicación sc hace dentro de los sesent y- Cft: MORÓN URBINA, Juan Caclus, Comentarior..., e, pág: 51.
bajo responsabilidad». —* )
a dins de expedidas,
1
1
* «LPAG, Articuto .- Precedentes adusivistntivor, -*
* aArticubo J4 de a Ly 27584:1,0s decisiones adoptadasen casación
por la Sala Constitucio- | Los actos administrativos que al esolver casos particulares ... interpreten de modo expreso
nal y Social de la Corte Suprema de Justic y con carácter general el sentido de la lepislación, constit
ia de la República constituirán dectrina uirán precededtes administrativos
jurisprudencial en materia contencioso admini de observancia obligaroria por la entidad, mientras dicha Iterpretáció
strativa,
s órganos jutisdiceionales inferiores podrán apartarse
de establecido por la doctrina Dichos actes serán publicados conforme a las relas establecidas eo nla no sea motificada.
"Juisprudencia), empre que se presenten circunetancian particlo ulares en el as que cono- 2. Los critetios interpretativos establecidos por las presente norima,
sen y que motiven debidamente Ins razone
s por las cuales se apartan de la doctri considern que 110 es correcta I interpretación nmerioentidad es, podrán ser modificados si se
jurispruelencial, — --
El texto integro de todas
na
aueva interpretación ao podeá aplicarse a situnciones ranterio
o es contrnra nl interés general, La
res, salvo que fuere más favo.
las sentencias expedidas por la Sala Consti rable a los administeaclos,
Corte Suprema dejusticía dela República tucional y Social de la
se publicatán en el Diario Oficial El Peruan 3. En todo case sola modificación de los criterios no faculta
Publicación se hace dentro de los sesent o. La a la revisión de oficio en
a días de expedidas, bajo tesponsabilidad». sede administrativa de Ios actos firmes»,
* Dencuerdoa h Ptescripción contenida en el artículo -
202.5 de Ia LPAG.
122
N - - 123 .
i A l D Y TR A T
 — Ea al Trl el

Ramón Huspaya T El actículo «V» de la Ley del Procedimiento Adminisuauro General

. los Tribunales de Solución de Contwoversias de los di stintos Organis- de la Administración consultiva son ¡nterpreraciones emitidas por algu-
mos Reguladores. En tal sentido, las decisiones de cstoé'org;m¡sm(.—s es- nas entid: administrativas, en vía de ascsoramiento o ejerciendo ap-
tablecen principios hermenéuticos de alcance amplio, constituyendo una titudes consultivas, con carácter vinculante para su(s) receptor(es), pero
suerte de “jurisprudencia” administrativa vinculante, y por ende, de ob- sin involucrar ningún juzgamiento de un caso concreto, Refiere además
servancia obligatoria para casos análogos, mientras no sean modifica- el autor que, dicha característica vinculante hace que el receptor al deci-
dos por un pronunciamiento posterior del propio organismo, por Ley o dir el asunto en trámite deba sujetarse a dicho pronunciamiento
por resolución judicial lucgo de seguido el proteso contencioso-1dmi- vinculante, quedando imposibilitado de apartarse o cue: ionaro S. En
nisteativo®, * tal sentido, determinados organismos técnicos, como la Superintendencia
-de Banca y Seguros, el Consejo Supecior de Contrataciones y Adquisi-
‘Enla préctica, generalmente es factible atribuir carácter de pronua-
ciones del Estado, la Superintendencia de Bienes Nacionales, o la Direc-
ciamientos vinculantes a las decisiones que constituyan precedentes ad-
ción Nacional de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Justi , tiene la
ministrativos emitidos por dichos colegiados, en la medida que tales de-
potestad de absolver consultas referidas a aspectos sectoriales vincula-
cisiones se emiten gencralmente dentro de procedimientos administrati-
das con el Derecho Administrativo, en mareria de su cormpeiencia.
vos trilarerales, resolviendo efectivamente controversias entre adminis-
trados, entre una entidad pública y un administrado, o entre entidades - Los principios generales del derecho administrativo
páblicas que actúan como administrados en un determinado procedi-
miento administrativo. — - Señala CASSAGNE que los principios generales del Derecho son
el origen o el fundamento de las normas, y participan de la idea básica de
* Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades "principalidad (en sentido ontológico) que les otorga primacia frente a las
facultadas expresamente para absolver consultas sobre la inter- restantes fuentes del D:ucho Asimismo, el auror argentino refiere que
pretación de normas administrativas que a'\phqucn en su labor, tales principios se fundan en el respero de la persona humana o en la
deb¡damente difundidas naturaleza de las cosas, y por ello encicrran la concepción del derecho
macucal%. Su auge en el Derecho Administrativo obedece a la morigeración
.La Administración Consultiva en países tales como España (Con-
del principio de la primacía de la ley escrita y a la falta de codificación,
sc¡o de Estado, Consejos Autonómicos) o Argentina (Procuración del
que hizo imposible extender a dicha disciplina la técnica de generaliza-
Tesoro de la Nación), tiene una importancia decisiva en la adopción de ción creciente de las normas positivas. Se refiere asimismo, que los prin-
decisiones administrativas, puesto que a través de sus dictámenes orien- cipios gcncnlcs del Derecho constituyen la causa y la base del ordena-
tan la actuación de las distintas entidades de la Administración Pública. miento y existen con independencia de su reconocimiento legal o
Cumplen dicha labor en virfud'a un mandato legal, o a solicitue de las jurisprudencial, no obstante ser la jurisprudencia una de las fuentes mús
entidades. En nuestro país, existen ciertos organismos públicos que ejer- “importantes de su manifestación externa, Ellos funcionan como
cen funciones consultivas, determinadas en el marco de leyes sectoria- orientadores e informadores del ordenamieato, permitiendo realizar una
les: Con acierto, MORÓN señala que los pronunciamientos vinculantes

E
MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios..., y oit, áy 51.
* Cf MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comenturios..., op. sit, pigg 51 * Cfe CASSACNE, Juan Carlos. Derecho..., vol. 1. Op. iz, pár, 196.

124 125
 Ramón Huapaya Tapia
El artículo «V» de la Ley del Proc
edimiento Administrativo General
» labor correctiva o extens
iva de las notmas, e integr
. adoraldel mismo frente
a la carencia de h principios y técnicas de actuació
7. De esta manera, y apli-. n administrativa, no es menos
que se puccle afirmar sin ambages, cicrto
que los principios generales del
medios de proteccio cho administrativo, informan dere-
las atbitrariedades de los n tendicntes a impedir a todo el otdenamiento, constitu
yen
poderes públicos, limita sustento y base, y además sirven de otientacion, deli su
denominadas potestade ndo el ejercicio de las mitan la actuación
s disctecionales, asf como de los operadores juridicos y limitan
yen como límites al ejercici tambiénrse constitu- el ejercicio de las potestades de las
o de las potestades y podere entidades pl.'íbl¡cas. Asimis .
s de las entidades mo, no debe perderse de vista
de la Administración Púb
lic miento sancionador administrati que, cl ordena-
a, tales como cl poder vo también ticne sus propios prin
Potestades ablatorias o la siempr reglamentario,
las cipios,
e temida potestad sancionadora los cuales se cacuentran recogidos
Acministración?, de la en l artículo 232 de la LPAG, y com
tal, informan al ejercicio de la o
' potestad sancionadora de las enti
dades de
la Administración Pública. En
Bn conclusión, y tal como afi esa medida, en muchas de las
rma GARCÍA DE ENTERRÍA, nes reguladas en la LPAG pued institucio-
el Derecho, pero de mancra todo e apreciarse la incidencia dire
muy particular el Derecho Adm principios generales del derecho cta de los
seg ún hoy impone inequivoc ini str ati vo, atministrativo, siendo allí donde
amente la Constitución, se cons la importancia de radica
sariamente sobee un sistema tituye nece- la aplicación de las
mismos, asl como $u cotrecto uso
de principios generales del Der en la actuación de la Administracj
sélo suplen a las fuentes escritas echo que no ón y de los administrados en sus
, sino que son los que dan a ésta ciones, rcla-
su sentido y presiden toda su s todo
interpretación. Estos principi
o proceden por deducción de os pencrales VI.DEFICIENCIA
primeras verdades morales, sino DE FUEN ES. PROHIBICIÓN
principios técnicos, que son NON LIQUET DEL
que articulan sobre todo cl mec . .
Derecho, que son las institucione anismo básico del
s; y su desarrollo Y perfección
fruto de la vida jurídica, un hall es un La prohibición del “non liquet”, o
azgo a través del manejo de pro el impedimento legal a las enti-
conerctos, y es la obea por exce blemas dades instructoras de los procedimi
lencia de la jurisprudencia y de entos administrativos de dejar de
14, actuando en recíproca interrel la doctri- resolver ante el vacio o deficiencia
ación?”, - de las normas aplicables al caso con-
creto es recogida en el artículo VIII
del Título Preliminar de la LPAG®™
* Enel ordenamiento jurídico per Como tal, constituye una exptesié ,
uano, se
ha incorporado por pri- n de una característica esencial
del
mera vez un completo catálogo ordenamiento jutídico admini
de principios aplicables al proced strativo, que es su capaci
to administrativo, esp imien- dad de
ecíficamente en el artículo IV del
nar de la LPAG. Al margen de Título Prelimi.
las discusiones académicas exis
tespec to a la extensión de los tentes . ,
mismos, así como a la distinción =9 «LPAG. Articulo VIIL.- Deficiencia
entre de fuentes.
!. Las autoridades aciministeativa no podrán
Proponga, pur deficiencia de sus sfuent es; en
dejar de resolver las cuestiones, que se les
_— tles
cedimiento adminiseativo previstos en esta Leyj casos, acudirán alos principias del pra-
* Cf CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho... del derecho administrativo, y sólo subsidia en sa tlefecto, 7 otras fuentes suplerorias
riamente z Éstas, A las normas de otros
& Cr CASSAGNE, Juan Carlos, Dereclo , vol. 1. Op eit, pig 197. Ordenamientos que sean compatibles con su name aleza y finalidad.
vol. L. Op. it págs. 197-198, 2 Cusndo la deliciencia de la normativa lo
* Cf GARCÍA DE ENTERRÍA,
Eduardo y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ tesolución del caso, la autoridad elabo haga aconsejable, complementariame- nte a
1 Op. cit, págs, 88-89, , Curso.... vol,
ot que supere con carácter gencral rará y propondrá a quien competa, la emisión de la
- esta la
dada al asunto sometido a su conocimientan.situacidn, en el mismo scurido de a resolución
126 N
127
 Ramón Huapaya Tapia Tl artículo «V» de la Ley del Procedimieno Adnuant an General

autointegración. Al respecto, MORÓN URBINAS ha señalado las si- un traramiento de nivel general a este caso, el mismo que debe ser con-
guientes apreciaciones: cordante conla resolución dada al caso particalar. Esta simación, puede
conilevar desde una iniciativa Jegishntiva hast ra una propuesta al superior
, “ Este artículo tiene antecedentes en el ordenamiento administrati- 1 la modificatoria de la disposición insuficiente”,
vo nacional y larga data en el sistema jurídico peruano, como una
previsión subsidiaria a la resolución de asuntos públicos en defecto <e Finalmente, podemos señalar que, con la finalidad de evitar el “non
la norma administraciva. - liquer” los operadores jurídicos, ante la insuficiencia de la regulación
procedimental administrativa anterior a la LPAG, recurrian a las normas
La estructura lógica del articulado se puede reexpresar del modo del ordenamiento procesal civil para solventar los vacíos de dicha
siguiente: aormatividad, hoy ya derogada, Sin embargo, la entenda ec vigencia de
la LPAG, así como la disposición contenida ca el actual artículo VIIL de
- Silas fuentes juridicas del derecho administrativo presentan defi-
su Título Preliminar, debe orientar a los operadores jurídicos a aplicar
ciencias para dar traramiento expreso a un caso planteado, la au-
preferentemente las normas del “bloque de la legalidac administrati
toridad se mantiene sujeta al deber de resolver el asunto, Para cl
caso concrero, ls deficiencias más nsuales con las que se puede
en orden a los principios y normas contenidas a lo 4o de nuestro
ordenamiento procedimental%,
- encontrar una autoridad es la imprecisión de las normas, las de-
rogaciones implicitas, los conflicros de normas de distintas jerar-
quías o de competencias superpuestas, obsolescencia o
inaplicabilidad de la norma a la realidad, el desuso, entre orras,

- Parg'resolver estos asuntos, las autoridades deben acudir en or-

den descendente a las siguientes fuentes supletorias: a)-los princi-
pios del procedimiento administrativo; b) fuentes supletorias del
derecho administrativo (doctrina nacional, comparada, la costum-
bre o práctica administrativa); y séloa falta de cllos; c) analogia
de otros ordenamientos (por ejemplo, el Código Procesal Civil a
Penal) en aquellos aspectos que sean incompatibles con la natu-
raleza y finalidad administrativa. "

(-) |
Adicionalmente a la resolución del caso concreto, la norma faculta
2 la autoridad para dar noticia de la insuficiencia normariva para generar

“ Vé'uu:nuc.umscumunmrinsnmc(lichunml.;puiccimdclusolx «lores rel derecho

b~
“ Cfr. MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios,..,op. cil, pig. 57. nistrarivo, en el aumerat 1 del presense rabajo, 77 mpre,

128 129
'