ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑOS SUFRIDOS O CAUSADOS POR

SERVIDORES ESTATALES / CALIDAD DEL EMPLEADOR /

RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA / RESPONSABILIDAD SOLIDARIA
DEL DUEÑO DE LA OBRA / ACCIDENTE DE TRABAJO / PROCESO
CONTRACTUAL / RECLAMACIÓN AL EMPLEADOR / ACCIDENTE DE
TRABAJO EN COMISIÓN LABORAL / REPARACIÓN PLENA DE PERJUICIOS /
DEMANDA LABORAL / RIESGO DE LA ACTIVIADA CONTRACTUAL /
RESPONSABILIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL / ARMADA NACIONAL /
EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEMANDA CONTRA ENTIDAD
PÚBLICA / RESPONSABILIDAD DEL EMPLEADOR / MODIFICACIÓN DE LA
SENTENCIA / DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA / FALTA DE
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / MINISTERIO DE DEFENSA /
EJÉRCITO NACIONAL

[S]i la empleadora del lesionado era contratista de “ISA” que, eventualmente,

debía responder solidariamente como dueña de la obra por el accidente laboral, es
algo que el trabajador debió demandar […]. Todos ellos aspectos que no puede
evaluar esta Sala, pues debieron ser materia de discusión dentro de un proceso
de responsabilidad contractual que el trabajador lesionado debió promover contra
su empleador, dado que el accidente que sufrió ocurrió ejecutando una actividad
laboral. [S]i el actor pretendía una indemnización plena de perjuicios debió
demandar al primer llamado a responder, a la empresa [contratista], pues si esta le
trasladó el riesgo al Ejército Nacional –o a la Armada Nacional- tal sociedad podía
repetir contra la entidad pública respectiva, pero el demandante no podía soslayar
la acción correspondiente contra su empleador. [S]e modificará la sentencia de
primera instancia, para declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de
la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional.

SISTEMA GENERAL DE RIESGOS LABORALES / RETIRO POR INVALIDEZ /

BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ / PRETENSIÓN
INDEMNIZATORIA / CALIFICACIÓN DEL RIESGO LABORAL /
RESPONSABILIDAD DE LA ARL / RESPONSABILIDAD POR ACTIVIDAD
PELIGROSA / RESPONSABILIDAD DEL EMPLEADOR / PAGO DE LA
INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / REPARACIÓN PLENA DE PERJUICIOS /
CLASES DE OBLIGACIONES DEL EMPLEADOR / PRUEBA DE LA CULPA /
RUPTURA DEL NEXO DE CAUSALIDAD / EXIMENTES DE LA
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA /
HECHO DEL TERCERO / CASO FORTUITO / SENTENCIA DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA

[Q]ue el Sistema General de Riesgos Laborales le hubiera reconocido al actor una

prestación económica por invalidez no constituía un obstáculo para buscar una
indemnización adicional, pues el riesgo objetivo y propio del trabajo cubierto por la
administradora de riesgos laborales con el fin mitigar los peligros asociados a la
actividad humana subordinada no excluía la posibilidad de que el empleador
resultara obligado a pagar por el daño. La indemnización plena de perjuicios debe
ser asumida por el empleador en el evento en el que se pruebe su culpa, pues si
la causa es ajena a él, se rompe el nexo causal por un eximente de
responsabilidad, tal como “la culpa exclusiva de la víctima o de un tercero, el caso
fortuito o la fuerza mayor (denominados por la doctrina causas ajenas)”, como lo
ha precisado la Corte Suprema de Justicia en varias de sus sentencias.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad del empleador de asumir la

indemnización de perjuicios, al probarse su culpa, cita: Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Laboral, sentencia del 30 de julio de 2014, exp. 42532, M.P.
Clara Cecilia Dueñas Quevedo; sentencia del 20 de septiembre de 2017, exp.
63629, M. P. Ana María Muñoz Segura; y sentencia del 4 de julio de 2018, exp.
602039, M. P. Cecilia Margarita Durán Ujueta.

ACCIDENTE DE TRABAJO EN COMISIÓN LABORAL / CONTRATO DE

TRABAJO / DEBERES DEL CONTRATISTA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN
LA CAUSA POR PASIVA / EJÉRCITO NACIONAL / LUGAR DE COMISIÓN DEL
HECHO / MIEMBROS DEL EJÉRCITO NACIONAL / ARMADA NACIONAL /
CLASES DE OBLIGACIONES DEL EMPLEADOR / OBLIGACIONES DEL
CONTRATISTA / RESPONSABILIDAD DEL EMPLEADOR / CONDICIONES DEL
TRABAJADOR / CONDUCTA DEL EMPLEADOR / CUMPLIMIENTO DE LAS
OBLIGACIONES DEL EMPLEADOR / CALIFICACIÓN DEL RIESGO
LABORAL / MEDIDAS DE SEGURIDAD INDUSTRIAL / DETERMINACIÓN DEL
ORIGEN DEL ACCIDENTE DE TRABAJO / CONSECUENCIAS POR
ACCIDENTE DE TRABAJO / JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA

El accidente ocurrió cuando el [demandante] desarrollaba actividades propias de

su condición de empleado de la empresa [contratista], razón por la cual la Sala
considera que no le asiste legitimación en la causa por pasiva al Ejército Nacional
–menos aun cuando no está claro si eran sus miembros los que se encontraban
en el lugar o los uniformados eran de la Armada Nacional-, sino que la
controversia debió dirigirse en contra del respectivo empleador. [E]ra la empresa
[contratista], en calidad de empleadora del [demandante], la que tenía la
obligación de garantizar las condiciones de seguridad necesarias para que el actor
realizara su trabajo, por lo que fue la que asumió el riesgo de enviarlo a un terreno
en zona rural del municipio de El Carmen de Bolívar para la “instalación de una
torre de energía eléctrica” donde ocurrió el accidente y la que debía realizar todas
las actividades de prevención de riesgos relacionados con su actividad económica,
como lo ha precisado la Corte Suprema de Justicia.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la obligación del empleador de garantizar las

condiciones de seguridad necesarias para el trabajador, cita: Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 3 de junio de 2019, exp. 71655,
M. P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo.

EFICACIA DE LA PRUEBA TESTIMONIAL / EMPLEADO DE ISA / DEBER DE

PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / GRUPO DE TESTIGOS /
DECLARACIÓN DEL TESTIGO / FALTA DE PRUEBA / DUEÑO DE LA OBRA /
RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA / PRESENCIA DE MIEMBROS DE LA
FUERZA PÚBLICA / AUTOPUESTA EN PELIGRO DE LA VÍCTIMA /
RESPONSABILIDAD DE PARTE DEMANDADA / FUERZAS MILITARES /
ACCIDENTE DE TRABAJO EN COMISIÓN LABORAL / RESPONSABILIDAD
DEL ACCIDENTE DE TRABAJO/ ARL / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN
DE INVALIDEZ DE ORIGEN PROFESIONAL

[L]o que se demostró con la prueba testimonial fue que a través del supervisor de
“ISA” se coordinaba el ingreso al terreno y se desconoce en qué términos se pactó
la intervención de la fuerza pública en el lugar, pues los testigos no fueron parte de
tal logística y solo mencionaron lo que observaron, mas no porque ellos hubieran
participado de dicha “coordinación”. No se demostró si fue la empresa “ISA” la que
solicitó la presencia de la fuerza pública o si fue directamente la empresa
[contratista], para la cual trabajaba el [demandante], pero lo cierto es que la
víctima no se encontraba por cuenta ni a órdenes de la entidad pública aquí
demandada, frente a la que, se itera, no existe certeza de si eran sus miembros o
los de otra fuerza armada los presentes en el lugar. [E]l incidente analizado fue
reportado como accidente de trabajo por la empresa [contratista], por su parte, la
ARL […] le reconoció pensión de invalidez al actor.

DECISIÓN DE LA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL JUZGADO

ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL / NEGACIÓN DE LAS
PRETENSIONES DE LA DEMANDA / NEGACIÓN DE LA REPARACIÓN DEL
DAÑO / FACULTAD DE LA PARTE DEMANDANTE / FALTA DE CAPACIDAD
PARA SER PARTE / ALCANCE JURISPRUDENCIAL / REPRESENTACIÓN
LEGAL DE LA PARTE DEMANDANTE / ELEMENTOS DE LA CAUSACIÓN DE
PERJUICIOS / SOLICITUD DE INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / IDENTIDAD
DE PARTES / CONTENIDO DE LAS NORMAS / INAPLICACIÓN DEL
PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PRONUNCIAMIENTO DE LA SENTENCIA /
PRETENSIONES DE LA DEMANDA

[E]n la sentencia proferida […] por el Juzgado 10º Administrativo del Circuito de
Cartagena que negó las pretensiones, de haber accedido no le habría reconocido
reparación alguna, dado que el [demandante] no lo solicitó porque no fue parte en
ese proceso, como ya lo ha señalado esta Sala de Subsección en situaciones
similares. De ahí que el [demandante] no integró la parte actora en aquel proceso
y, por tanto, solo en este asunto fue en el que pidió que se le indemnizaran los
perjuicios que a él se le causaron. Así las cosas, no se cumple el elemento de
identidad de partes al que se refiere el artículo 332 del C. de P. C. y, por tanto, no
se encuentra configurada la cosa juzgada, razón por la cual, la Sala se
pronunciará sobre las pretensiones formuladas.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 332

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la implicación de no ser parte en el proceso, por

ausencia de poder, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del del 6
de noviembre de 2020, rad. 44362, C. P. María Adriana Marín; y sentencia del 9
de abril de 2021 rad. 62908, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento de voto de la consejera

María Adriana Marín.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 13001-23-31-000-2005-00025-01(45850)

Actor: LUIS ALIRIO CARDOZO JOYA

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

Temas: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EXPLOSIÓN DE

ARTEFACTOS / lesiones causadas a trabajador de empresa por mina
antipersonal cuando cumplía actividades relacionadas con su empleo / FALTA DE
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – En el empleador recae la
obligación de indemnizar los perjuicios sufridos con ocasión de la labor
desempeñada por sus empleados.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en

contra de la sentencia del 18 de mayo de 2012, por medio de la cual el Tribunal
Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO

El 29 de noviembre de 2003, el señor Luis Alirio Cardozo Joya, en su condición de

empleado de una empresa privada, resultó lesionado por la explosión de una mina
antipersonal, cuando se encontraba “instalando unas torres de energía eléctrica”
en terrenos custodiados por el Ejército Nacional en zona rural del municipio de El
Carmen de Bolívar.

Como consecuencia, el demandante sufrió la amputación de sus piernas, así

como de parte de la falange de uno de los dedos de la mano derecha y la lesión
de los tendones del brazo izquierdo, entre otras afectaciones.

II. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda

En escrito presentado el 12 de agosto de 2004 1, el señor Luis Alirio Cardozo Joya,

por conducto de apoderado judicial2, en ejercicio de la acción de reparación
directa, interpuso demanda en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército
Nacional, con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por

1
Es la fecha del sello de presentación personal de la demanda en la Secretaría de la Sección
Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según consta a folio 8 del cuaderno 1. Ese
Tribunal por auto del 29 de septiembre de 2004 remitió el proceso al Tribunal Administrativo de
Bolívar, según consta a folios 11 y 12 del cuaderno 1.
las lesiones que sufrió el 29 de noviembre de 2003, debido a la explosión de una
mina antipersonal, en zona rural del municipio de El Carmen de Bolívar 3, área
custodiada por el Ejército Nacional.

1.1. Las pretensiones

Como consecuencia de la declaración anterior, por concepto de perjuicios

morales, “daño futuro”, fisiológicos y sicológicos, el actor pidió “como mínimo” la
suma de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

El actor solicitó por concepto de lucro cesante la suma de $500’000.000, “teniendo

en cuenta su edad, su capacidad de trabajo y el estado físico y sicológico en que
ha quedado por la pérdida de sus miembros inferiores”, entre otras lesiones.

1.2. Los hechos

En la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente:

El 29 de noviembre de 2003, el señor Luis Alirio Cardozo Joya resultó afectado por
una mina antipersonal, cuando se encontraba “instalando unas torres de energía
eléctrica” en terrenos custodiados por el Ejército Nacional en zona rural de El
Carmen de Bolívar.

El señor Luis Alirio Cardozo Joya, se encontraba en ese lugar trabajando como
oficial de transmisión a órdenes de la empresa Líneas, Ingeniería y Montajes
Ltda., la que, a su vez, era contratista de “ISA”, los supervisores de ambas
empresas se encontraban presentes en el lugar el día del accidente.

El señor Cardozo Joya sufrió la amputación de sus piernas, parte de la falange de

uno de los dedos de la mano derecha, afectación de los tendones del brazo
izquierdo, lesión del pene y del escroto.

2
El actor otorgó poder para demandar, según consta a folio 1 del cuaderno 1.

3
Fls. 2 a 8 del cuaderno 1.
Luego del suceso, el demandante “quedó reducido a una silla de ruedas, en una
situación económica lamentable” y debido a sus lesiones ha sufrido graves
perjuicios materiales, morales, laborales, sicológicos y afectivos.

A juicio de la parte actora, en el sub lite le asiste responsabilidad a la demandada

por la omisión en la vigilancia del predio, dado que el día anterior a los hechos el
personal ingresó al lugar sin que ocurriera percance alguno.

2. El trámite de primera instancia

2.1. La admisión de la demanda y su notificación

La demanda se presentó el 12 de agosto de 2004 ante el Tribunal Administrativo

de Cundinamarca, corporación que, mediante auto del 29 de septiembre
siguiente4, confirmado el 10 de noviembre de la misma anualidad 5, remitió el
proceso por competencia territorial al Tribunal Administrativo de Bolívar.

A través de auto del 30 de marzo de 2005 6, el Tribunal Administrativo de Bolívar

admitió la demanda, decisión notificada en debida forma al Ministerio Público 7 y a
la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional8.

2.2. Contestación de la demanda

4
Fl. 11 del cuaderno 1.

5
Fls. 15 y 16 del cuaderno 1.

6
Fl. 44 del cuaderno 1.

7
Fl. 44 vuelto del cuaderno 1.
La Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional no contestó la demanda.

2.3. La etapa probatoria, otras actuaciones y alegatos de conclusión

2.3.1. A través de auto del 23 de julio de 2007 9, el a quo dejó constancia de la falta
de contestación de la demandada y decretó las pruebas solicitadas por el
demandante.

2.3.2. El 18 de noviembre de 200810, la parte actora presentó escrito de adición de

la demanda11; sin embargo, previo al pronunciamiento del a quo, se indicó que el

8
Fl. 47 del cuaderno 1.

9
Fls. 55 y 56 del cuaderno 1.

10
Por medio de escrito obrante de folios 145 a 182 del cuaderno 1.

11
Para lo cual se allegaron los poderes otorgados por los señores Olga Lucía Garavito Vargas,
César Orlando Cardozo, Ciro Antonio Cardozo Joya, Mario Alfonso Cardozo Joya, Casilda Cardozo
Joya, Ana Lucía Cardozo Joya, Plutarco Cardozo Joya y otros documentos (fls. 109 a 182 del
cuaderno 1).
memorial fue allegado por error involuntario del apoderado 12, razón por la cual se
“retira[ba]”13, solicitud que fue resuelta favorablemente14.

2.3.3. El 16 de diciembre de 200815, la parte demandante solicitó la acumulación

del sub lite con el proceso radicado bajo el número 2005-02448, promovido entre
otros, por el señor Luis Alirio Cardozo Joya ante el Juzgado 10º Administrativo del
Circuito de Cartagena, por iguales hechos y contra la misma entidad, según la
certificación anexa16 y la copia de la demanda presentada en tal asunto17.

2.3.4. Mediante auto del 30 de marzo de 2009 18, el a quo negó la acumulación, por
tratarse de procesos tramitados ante jueces de diferente jerarquía19.

12
Escrito del 26 de noviembre de 2008 (folio 183 del cuaderno 1).

13
Folio 183 del cuaderno 1.

14
Mediante auto del 30 de marzo de 2009 (folios 217 a 220 del cuaderno 1).

15
Fls. 186 y 187 del cuaderno 1.

16
Folio 188 del cuaderno 1

17
Folios 189 a 202 del cuaderno 1.

18
Fls. 217 a 220 del cuaderno 1.
2.3.5. El 17 de julio de 200920 se presentó otro escrito de adición de la demanda y
se incluyeron nuevos accionantes21, pero no fue admitido por extemporáneo22.

2.3.6. El 28 de enero de 201123, por las mismas razones que la anterior, fue
negada otra solicitud de adición radicada el 23 de marzo de 201024.

19
El a quo indicó que la acumulación procedía frente a procesos que se encontraran en la misma
instancia, supuesto que no se cumplía, dado que uno de ellos se estaba tramitando ante el
Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena y el otro ante el Tribunal Administrativo de Bolívar.

20
Fls. 221 a 260 del cuaderno 1.

21
Los señores Luisa Fernanda Cardozo Garavito, César de J. Cardozo Talero, Rosaida Joya de
Cardozo, Olga Lucía Garavito Vargas, César Orlando Cardozo, Ciro Antonio Cardozo Joya, Mario
Alfonso Cardozo Joya, Casilda Cardozo Joya, Ana Lucía Cardozo Joya, Plutarco Cardozo Joya y
elevó pretensiones respecto de ellos.

22
Decisión adoptada el 14 de agosto de 2009 (folios 270 y 271 del cuaderno 1).

23
Fls. 322 a 324 del cuaderno 1.

24
Fls. 293 a 302 del cuaderno 1.
2.3.7. Vencido el período probatorio, en auto del 10 de mayo de 2011 25, se corrió
traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para lo de su
competencia.

El demandante concluyó que estaban dados los supuestos para que se

reconocieran los perjuicios solicitados26, mientras que la demandada sostuvo que
el daño invocado fue consecuencia de un atentado terrorista de un tercero, que
actuó de manera sorpresiva e indiscriminada27.

A juicio del Ministerio Público, las pretensiones no tenían vocación de prosperidad,

porque la falta de pruebas en el proceso impedía imputar el daño al Estado, pues
ni siquiera se probó que el Ejército Nacional tenía a su cargo la vigilancia del
terreno donde ocurrió el suceso28.

3. Sentencia de primera instancia

25
Fl. 329 del cuaderno 1.

26
Fls. 332 a 338 del cuaderno 1.

27
Fls. 362 y 363 del cuaderno 1.

28
Fls. 368 a 378 del cuaderno 1.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia del 18 de mayo de 2012, negó
las pretensiones de la demanda, porque, si bien con las copias de la historia
clínica se comprobó el daño sufrido por el actor, consistente en la amputación de
sus piernas, no era menos cierto que no se acreditó la falla en el servicio de la
demandada, por supuestamente autorizar al demandante a ingresar a un terreno
en el que luego fue víctima de la explosión de una mina antipersonal29.

3.1. Solicitud de pruebas y de adición de la sentencia

El 22 de mayo de 201230, la parte demandante solicitó que se practicara la prueba

testimonial que, a pesar de ser decretada en la primera instancia, no fue
practicada; además, el 24 de mayo de 201231 pidió que se profiriera sentencia
complementaria teniendo en cuenta el resultado de la referida prueba.

Mediante auto del 22 de octubre de 201232, el Tribunal a quo negó las solicitudes,
porque ya se había proferido la sentencia de primera instancia y, por ende, tales
peticiones debían formularse en la segunda instancia.

3.2. Recurso de apelación

La parte demandante apeló la decisión de primera instancia, en cuanto consideró

que el Estado era responsable del daño causado, toda vez que el Ejército
Nacional autorizó al señor Cardozo Joya para ingresar a un terreno que se

29
Fls. 177 a 202 del cuaderno de segunda instancia.

30
Fls. 390 a 393 del cuaderno de segunda instancia.

31
Fls. 394 a 398 del cuaderno de segunda instancia.

32
Fl. 413 del cuaderno de segunda instancia.
suponía estaba libre de riesgos “y resultó que al bajarse del vehículo y dar unos
pocos pasos explotó la mina”.

Consideró que se encontraba probada la relación de causalidad entre el daño y la

falla del servicio de la entidad demandada, pues, al producirse el estallido que
cercenó parte del cuerpo del demandante, “fue evacuado en un helicóptero de la
Armada Nacional hasta la base de Corozal, Sucre y de allí al hospital de Santa
María de Sincelejo y en adelante todo un periplo hospitalario por el interior del
país, lo cual es suficiente demostración fáctica y relación de causalidad con el
aparato estatal”.

Señaló que el a quo debió insistir en la prueba testimonial que decretó, pero que
no se practicó por negligencia de las autoridades judiciales y que correspondía a
la declaración del miembro del Ejército Nacional que tuvo a su cargo la protección
del actor cuando ingresó al terreno donde ocurrió el accidente, así como otras
declaraciones solicitadas en la demanda33.

4. El trámite de segunda instancia

Mediante auto del 22 de octubre de 2012 34, el Tribunal a quo concedió la apelación
de la parte demandante, recurso admitido por esta Corporación en auto del 1 de
febrero de 201335.

En escrito del 11 de febrero de 2013 36, la parte demandante solicitó que se

practicaran las pruebas documentales y testimoniales decretadas por el a quo,
pero que no se recaudaron, solicitud negada en segunda instancia, a través de
auto del 8 de marzo de 2013.

33
Fls. 400 a 405 y 409 a 412 del cuaderno de segunda instancia.

34
Fl. 413 del cuaderno de segunda instancia.

35
Fls. 417 a 421 del cuaderno de segunda instancia.
4.1. Los alegatos de conclusión en segunda instancia

Mediante auto del 19 de abril de 2013 37, se corrió traslado a las partes para que
alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, si lo
consideraba pertinente.

La parte demandante38 insistió en las pretensiones de la demanda.

La Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional y el Ministerio Público

guardaron silencio en esta etapa procesal.

4.2. Pruebas de oficio

A través de auto del 31 de enero de 201939, la Sala, de oficio, decretó las

siguientes pruebas:

a) Informes de la administradora de riesgos laborales Colmena, de la sociedad

Líneas Ingeniería y Montajes Ltda. y del Batallón de Infantería de Marina
No. 13 con sede en el corregimiento de Malagana, municipio de Mahates,

36
Fls. 422 y 428 a 432 del cuaderno de segunda instancia.

37
Fl. 445 del cuaderno de segunda instancia.

38
Fls. 448 a 475 del cuaderno de segunda instancia.

39
Fls. 482 a 484 del cuaderno de segunda instancia.
 Bolívar, sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurrió
el accidente.

b) Ordenar la valoración del demandante por parte de la Junta Regional de

Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, para determinar la
pérdida de su capacidad laboral.

c) Los testimonios de los señores Alexander Hernández Henao, Héctor Arbey

Franco Ramírez, Didier Agudelo García, Francisco Aldana Martínez y Wilter
Antonio Pamplona García40.

d) Requerir el oficio número 3441 del 10 de agosto de 2007, con destino a la

empresa Líneas Ingeniería y Montajes LIM Ltda. y relacionado con la
vinculación y el salario que recibía Luis Alirio Cardozo Joya.

La documentación solicitada, el dictamen y testimonios ordenados fueron

allegados al proceso41.

40
La Sala ordenó la práctica de esta prueba testimonial, dado que fue decretada por el a quo, pero
se dejó de practicar por motivos ajenos a la parte demandante, pese a que se insistió en su
práctica.

41
Fls. 503 a 531 y 626 a 628 del cuaderno de segunda instancia. El apoderado de la parte
demandante solo allegó las direcciones para localizar a los testigos Alexander Hernández Henao y
Wilter Antonio Pamplona García, residentes en Medellín y Barranquilla, respectivamente, por lo que
a través de auto del 20 de enero de 2020 (Fls. 656 y 657 del cuaderno de segunda instancia), se
comisionó a los Tribunales Administrativos de Antioquia y Atlántico para la práctica de las
correspondientes diligencias. El 13 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo de Antioquia
remitió la grabación de la diligencia comisionada (fl. 696 del cuaderno de segunda instancia y
actuación registrada en la plataforma SAMAI). En cuanto al testimonio del señor Wilter Antonio
Pamplona García, el despacho comisorio fue enviado al correo institucional de la Secretaría del
Tribunal Administrativo del Atlántico el 24 de febrero de 2020 (fls. folios 670 y 671 del cuaderno de
segunda instancia); sin embargo, la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación no
anexó la copia de la demanda, razón por la cual el 5 de marzo de 2020 envió copia de las piezas
procesales pertinentes (así consta a folios 690 y 691 del cuaderno de segunda instancia). El 4 de
noviembre de 2020 (actuación registrada en SAMAI el 20 de octubre de 2020) el Tribunal
Administrativo del Atlántico requirió el envío de la copia de la demanda, por lo que la Secretaría de
la Sección Tercera de esta Corporación remitió los anexos correspondientes el 24 de noviembre de
2020. No obstante, el 8 de febrero de 2021 (actuación registrada en SAMAI el 9 de febrero de
2021), el Tribunal Administrativo del Atlántico reiteró la petición en el sentido de que se le enviara
Mediante auto del 19 de septiembre de 2019 42, en cuanto en el expediente
obraban pruebas documentales que daban cuenta de la existencia de otro proceso
por los mismos hechos, se ordenó oficiar al Juzgado 10º Administrativo del
Circuito de Cartagena para que remitiera, entre otros, copia de la demanda que
dio lugar al proceso con radicado 13001333100020050244800 y la sentencia que
profirió en tal asunto.

El 10 de octubre de 2019, el referido juzgado respondió el requerimiento, en el

sentido de allegar el fallo con constancia de ejecutoria, pero no remitió la
demanda43.

Finalmente, mediante auto del 13 de agosto de 202144, la Sala, ante la existencia

de dudas frente a la eventual configuración de la excepción de cosa juzgada, de
oficio, ordenó requerir al Juzgado 10º Administrativo del Circuito de Cartagena,
para que:

copia de la demanda con el fin de auxiliar la comisión. Como consecuencia, por auto del 23 de
febrero de 2021 (actuación registrada en SAMAI el 1 de marzo de 2021), se ordenó que la
Secretaría de la Sección remitiera los documentos solicitados por el Tribunal Administrativo del
Atlántico y que, a través del medio más expedito, verificara su entrega efectiva a la referida
autoridad judicial. Esa dependencia remitió los anexos correspondientes el 13 de abril de 2021
(actuación registrada en SAMAI el 13 de abril de 2021. Copia del mensaje de correo visible a folio
705 y la Secretaría también dejó constancia del envío a folio 707 del cuaderno de segunda
instancia). Finalmente, el 29 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo del Atlántico allegó la
grabación de la diligencia comisionada.

42
Fl. 595 y 596 del cuaderno de segunda instancia.

43
Fls. 631 a 639 del cuaderno de segunda instancia.

44
Actuación registrada en SAMAI el 19 de agosto de 2021.
 1) Remitiera copia de la demanda que dio origen al proceso con radicado
13001333100020050244800.

2) Allegara copia de las piezas procesales en las que constara qué trámite le
dio ese juzgado a las eventuales solicitudes de desistimiento y/o archivo
presentadas en tal proceso por el señor Luis Alirio Cardozo Joya el 22 de
mayo de 2009.

3) Certificara si el señor Luis Alirio Cardozo Joya hacía parte de los

demandantes a los cuales se les resolvieron las pretensiones en el asunto
señalado o si él dejó de ser parte del proceso con anterioridad al fallo.

El Juzgado 10º Administrativo del Circuito de Cartagena allegó la documentación

solicitada el 30 de agosto de 202145, pero, en lugar de la certificación pedida,
remitió copia digital del expediente, el cual obra en el índice 126 de Samai.

Frente a lo anterior se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, sin que
se formulara objeción alguna.

III. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Competencia

45
Actuaciones registradas en SAMAI el 31 de agosto de 2021 en el índice 125 de Samai.
Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto, de
conformidad con el artículo 129 del C.C.A., por tratarse de un proceso de doble
instancia en razón de la cuantía46, dado que la pretensión mayor ($500’000.000)
excede la suma de $51’730.000 a la fecha de la presentación de la demanda (12
de agosto de 2004)47.

2. Oportunidad de la acción

El demandante funda sus pretensiones en que el 29 de noviembre de 2003,

debido a la explosión de una mina antipersonal en zona rural del municipio de El
Carmen de Bolívar, sufrió la amputación de sus piernas, así como de parte de la
falange de uno de los dedos de la mano derecha y la afectación de los tendones
del brazo izquierdo, entre otras lesiones, registradas en su historia clínica en la
misma fecha48.

La demanda se presentó el 12 de agosto de 2004, dentro del término indicado en

el artículo 136, numeral 8, del C.C.A. para ejercer la acción de reparación directa.

3. Cuestión previa: improcedencia de la cosa juzgada en el caso concreto

Como antes se anotó, ante la existencia de dudas frente a la eventual

configuración de la excepción de cosa juzgada, de oficio, se ordenó requerir al
Juzgado 10º Administrativo del Circuito de Cartagena, para que remitiera la

46
Artículo 2 del Decreto 597 de 1988 que modificó, entre otros, los artículos 129 numeral 2 y 132
numeral 10 del C.C.A.

47
De acuerdo con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, la competencia se fija al momento de
presentación de la demanda.

48
Fls. 21 a 33 del cuaderno 1.
demanda y otras piezas del proceso con radicado 13001333100020050244800
promovido por César Orlando Cardozo Joya, Ciro Antonio Cardozo Joya,
Mario Alfonso Cardozo Joya, Rosaida Joya de Cardozo, César de Jesús
Cardozo Talero y Luisa Cardozo Garavito en el que, al parecer, el hoy
demandante también fue parte.

Dicha figura está regulada en los artículos 332 del C. de P. C. y 175 del C. C. A.,
que recogen los elementos formales y materiales para su configuración. El sentido
formal implica que no es posible volver sobre una decisión adoptada en
providencia que hubiere quedado ejecutoriada dentro del mismo proceso o en otro
en el cual las mismas partes debatan la misma causa petendi con idéntico objeto,
lo anterior para garantizar la estabilidad y la seguridad, propias de la esencia del
orden jurídico49.

El Juzgado 10º Administrativo del Circuito de Cartagena allegó el expediente

completo del proceso con radicado 13001333100020050244800, en el cual dictó
sentencia el 30 de septiembre de 201550.

En tal expediente obra el poder conferido por el señor Luis Alirio Cardozo Joya; sin
embargo, no lo otorgó en nombre propio sino únicamente en representación de la
menor de edad Luisa Cardozo Garavito, con el fin de que a ella, en su calidad de
hija, se le reconocieran los perjuicios que sufrió como consecuencia del incidente
en el que resultó herido su padre51.

49
Así lo reiteró ésta Corporación, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de julio de 2020,
exp. 41001-23-31-000-2002-00750-01 (55674).

50
Actuación registrada el 1 de septiembre de 2021 en SAMAI.

51
Así se sostuvo en el poder:
“(…) [L]os perjuicios morales subjetivos y materiales sufridos como consecuencia de las graves
lesiones corporales causadas al suscrito fruto de una falla en el servicio, cuyos hechos ocurrieron
Pese a que el señor Cardozo Joya no otorgó poder en nombre propio, en el
capítulo de pretensiones de la demanda que dio origen a ese proceso se le incluyó
como demandante; sin embargo, en tal asunto no se pidió ningún monto a su
favor52.

No obstante la ausencia de poder, el Juzgado 10º Administrativo del Circuito de

Cartagena al admitir la demanda, a través de auto del 29 de febrero de 2006 53,
relacionó como demandantes a César Orlando Cardozo Joya, Ciro Antonio
Cardozo Joya, Mario Alfonso Cardozo Joya, Rosaida Joya de Cardozo, César de
Jesús Cardozo Talero y a “Luis Cardozo Joya en su propio nombre y en
representación de su hija Luisa Cardozo Garavito” (negrillas de la Sala).

Con todo, en la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2015 por el Juzgado

10º Administrativo del Circuito de Cartagena que negó las pretensiones, de haber
accedido no le habría reconocido reparación alguna, dado que el señor Luis Alirio
Cardozo Joya no lo solicitó porque no fue parte en ese proceso, como ya lo ha
señalado esta Sala de Subsección en situaciones similares54.

el 29 de noviembre de 2003, en jurisdicción del municipio de El Carmen de Bolívar” (folios 15 y 16

del expediente digital allegado por el Juzgado 10º Administrativo del Circuito de Cartagena
registrado el 1 de septiembre de 2021 en SAMAI).

52
En las pretensiones se indicó (se transcribe literal, incluso con posibles errores):
“Que se declare administrativamente responsable a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército
Nacional por los perjuicios morales y materiales causados a los actores Cesar Orlando Cardozo
Joya, Ciro Antonio Cardozo Joya, Mario Alfonso Cardozo Joya, Rosaida Joya de Cardozo, Cesar
de Jesús Cardozo Talero, Luis Cardozo Joya y Luisa Cardozo Garavito, a consecuencia de las
graves lesiones corporales sufridas por el demandante Luis Cardozo Joya fruto de una falla en el
servicio atribuible a una patrulla del Ejército Nacional, cuyos hechos acaecieron el día 20 de
noviembre de 2003, en jurisdicción del municipio de El Carmen de Bolívar” (negrillas de la Sala)
(folios 1 a 14 de del expediente digital allegado por el Juzgado 10º Administrativo del Circuito de
Cartagena registrado el 1 de septiembre de 2021 en SAMAI.

53
Esta providencia fue dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dado que para esa fecha
no existían los juzgados administrativos, luego, el 24 de agosto de 2006 (folio 29 del expediente
digital allegado por el Juzgado 10º Administrativo del Circuito de Cartagena), por competencia, el
proceso fue repartido al Juzgado 10º Administrativo del Circuito de Cartagena que siguió con el
trámite del proceso hasta su fin.
De ahí que el señor Luis Alirio Cardozo Joya no integró la parte actora en aquel
proceso y, por tanto, solo en este asunto fue en el que pidió que se le
indemnizaran los perjuicios que a él se le causaron.

Así las cosas, no se cumple el elemento de identidad de partes al que se refiere el

artículo 332 del C. de P. C. y, por tanto, no se encuentra configurada la cosa
juzgada, razón por la cual, la Sala se pronunciará sobre las pretensiones
formuladas en este asunto por el señor Cardozo Joya.

4. El alcance de la apelación

En la sentencia objeto de apelación, el a quo: i) declaró probado el daño sufrido

por el actor consistente en la amputación de sus piernas; ii) consideró que no se
acreditó la falla en el servicio de la demandada, por supuestamente autorizar al
demandante a ingresar a un terreno en el que luego fue víctima de la explosión de
una mina antipersonal.

La parte demandante apeló el fallo, porque, en su criterio, se encontraba probada

la falla en el servicio de la entidad demandada, así como el nexo causal entre esta
y el daño, en cuanto el Ejército Nacional habría autorizado al señor Cardozo Joya
para entrar a un terreno a pesar de estar minado, falencia que llevó a que la
víctima directa resultara lesionada y, luego, fuera evacuada en un helicóptero
oficial.

5. Caso concreto

El señor Luis Alirio Cardozo Joya pretende que se le indemnicen los perjuicios
causados con las lesiones que sufrió el 29 de noviembre de 2003, las cuales
implicaron la amputación de sus piernas y afectaron sus extremidades
superiores55, situaciones acreditadas en el sub lite -tal como lo concluyó el a quo-

54
Al respecto, esta Sala de Subsección ha precisado que la ausencia de poder implica no ser parte
en el proceso, como se observa en las sentencias del 6 de noviembre de 2020, exp. 73001-23-31-
000-2011-00114-01(44362), CP: María Adriana Marín y del 9 de abril de 2021 exp. 23001-23-31-
000-2010-00257-01 (62.908).
con la historia clínica del hospital Santa María de Sincelejo 56 y el dictamen de
pérdida de capacidad laboral de un 57%, proferido por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca el 4 de octubre de 201957.

En relación con la existencia de las lesiones no existe controversia en esta

instancia, dado que el debate se centra en resolver si el Ejército Nacional debe
responder por los perjuicios sufridos por un trabajador particular, que resultó
lesionado en ejercicio de sus labores con ocasión de la explosión de una mina
antipersonal, para lo cual la Sala establecerá el contexto en el que ocurrió dicho
incidente.

5.1. Contexto en el que resultó lesionado el demandante y relación del

Ejército Nacional con tal incidente

El 29 de noviembre de 2003, el señor Luis Alirio Cardozo Joya y sus compañeros

de trabajo de la empresa Líneas Ingeniería y Montajes Ltda. 58, entre 20 y 25
personas, se encontraban en zona rural del municipio de El Carmen de Bolívar
instalando una torre de energía eléctrica, según lo expresaron los testigos
Alexander Hernández Henao y Wilter Antonio Pamplona García59.

El referido personal estaba en el lugar de los hechos hacía unos 5 días

aproximadamente –los testigos no precisaron la fecha-, con el fin de “desarmar y

55
En las extremidades superiores el demandante sufrió la pérdida de parte de la falange de uno de
los dedos de la mano derecha y la afectación de los tendones del brazo izquierdo.

56
Fls. 21 a 33 y 61 a 104 del cuaderno 1.

57
Fls. 625 a 628 del cuaderno de segunda instancia.

58
Según certificado expedido el 19 de julio de 2004 por la jefe de recursos humanos de la empresa
Líneas Ingeniería y Montajes Ltda., el señor Luis Alirio Cardozo Joya, “al momento del accidente”,
armar de nuevo” una torre de energía eléctrica “y dejarla trabajando normalita”60,
al desarrollar tales actividades, luego de recorrer nuevamente la zona en unos 3 ó
4 metros y al “quitar el entable que es donde se amarra todo”, explotó una mina
antipersonal que le destrozó las piernas y le causó otras heridas al señor Luis
Alirio Cardozo Joya61.

Según los mismos testigos, la empresa Líneas Ingeniería y Montajes Ltda. era
contratista de “ISA” y un supervisor de esta última también se encontraba en el
terreno para coordinar y programar el ingreso de los trabajadores, una vez los
miembros del Ejército Nacional lo inspeccionaban con “detectores” y caninos, pero
los declarantes no explicaron cuál era el fundamento de esa “coordinación” y
tampoco existe otra prueba en el proceso que lo ilustre.

tenía un contrato individual de trabajo por duración de la obra o labor contratada y adjuntó copia de
este y del reporte de la novedad a la ARL Colmena (Fls. 34 a 38 del cuaderno 1).

59
Así lo declararon los testigos Alexander Hernández Henao y Wilter Antonio Pamplona García.
Los videos de las audiencias se encuentran registrados en SAMAI en actuaciones del 13 de agosto
de 2020 y el 10 de agosto de 2021.

60
Así lo señalaron los testigos Alexander Hernández Henao y Wilter Antonio Pamplona García,
quienes manifestaron que se encontraban en el lugar el día de los hechos, en calidad de
empleados de la empresa Líneas Ingeniería y Montajes Ltda., trabajando junto al señor Luis Alirio
Cardozo Joya. Los videos de las audiencias se encuentran registrados en SAMAI en actuaciones
del 13 de agosto de 2020 y el 10 de agosto de 2021.
61
Este hecho se encuentra probado con los testimonios de los señores Alexander Hernández
Henao y Wilter Antonio Pamplona García, compañeros de trabajo del señor Luis Alirio Cardozo
Joya, quienes narraron que se encontraban de 30 a 50 metros de la torre cuando ocurrió la
explosión, que nadie más resultó herido ese día, solo el demandante. Los videos de las audiencias
se encuentran registrados en SAMAI en actuaciones del 13 de agosto de 2020 y el 10 de agosto de
2021.
Asimismo, el suceso fue registrado en el informe del 23 de abril de 2019, allegado al proceso por el
comandante del Batallón de Infantería de Marina No. 13 de la Armada Nacional en los siguientes
términos: “Referente a su petición se solicitó información a la Sección de Operaciones, Sección de
Inteligencia y Archivo Central de esta Unidad quienes manifestaron que no se encontró registro al
respecto, asimismo, se solicitó información por medio de correo electrónico a la brigada de
infantería de marina No. 1 quienes manifestaron que existe un registro digital del 29 de noviembre
de 2003, donde indica que en coordenadas 094610N-750305W en el sector Loma Arturo del
municipio de El Carmen de Bolívar, el frente 37 de la ONT-FARC en operaciones ofensivas instaló
una mina quiebrapatas y en él comentó que un personal verifica líneas de conducción de energía,
cerca de la torre 779, el señor Luis Alirio Cardozo Joya pisó y activó una mina quiebrapatas
causándole heridas en ambas piernas siendo evacuado para atención en el hospital naval” (Fls.
520 y 567 del cuaderno de segunda instancia).
Los testigos se refirieron de manera expresa al Ejército Nacional, pero no
mencionaron haber visto distintivo alguno que así lo identificara62.

En el expediente obra otro elemento de juicio relacionado con la fuerza pública en

el sub lite, pero no versa sobre el Ejército Nacional, sino en relación con la
Armada Nacional, pues se aportó un informe del comandante del Batallón de
Infantería de Marina No. 13, en el que se señaló que, luego del incidente, la
víctima directa fue trasladada en un helicóptero de la segunda de las entidades
mencionadas63.

La Sala no advierte elementos que permitan establecer si la Armada Nacional solo

intervino en tal traslado o si eran sus miembros los que estaban presentes en el
lugar del incidente al momento de la explosión de la mina, información que no
puede deducirse de las afirmaciones de los testigos citados, porque no hicieron
alusión a las circunstancias que les permitieron identificar al personal uniformado
como integrantes del Ejército Nacional.

En suma, se desconoce si fueron miembros del Ejército Nacional los que pidieron
ayuda a la Armada Nacional para trasladar al herido o si todo el tiempo los
uniformados presentes pertenecían a esa última entidad.

Según el apelante, a la demandada le asiste responsabilidad por haber autorizado

a la víctima el ingreso al terreno, a pesar de estar minado.

62
El testigo Alexander Hernández Henao señaló que “según tenía entendido” el protocolo era que
“el Ejército entraba primero al sitio, hacía la inspección de desminado, ellos entran con aparatos
para detectar minas y con perros antiexplosivos (…) entonces cuando el Ejército le comunica al
interventor que el sitio está limpio, el interventor le comunica al encargado y el encargado ya da la
orden de trabajar”. También dijo que cuando llegaban a lugar el “Ejército ya estaba ahí” y que
cuando se iban “El Ejército permanecía ahí”. El testigo Wilter Antonio Pamplona García también
señaló que el “Ejercito le decía al encargado que el sitio ya estaba limpio y el encargado
programaba la entrada a la torre”. Ambos testigos siempre se refirieron al Ejército Nacional sin
señalar por qué lo identificaban como tal.

63
Así lo señaló el informe del 23 de abril de 2019, allegado al proceso por el comandante del
Batallón de Infantería de Marina No. 13 de la Armada Nacional, en el cual señaló que: “el señor
Luis Alirio Cardozo Joya pisó y activó una mina quiebrapatas causándole heridas en ambas piernas
siendo evacuado para atención en el hospital naval” (Fls. 520 y 567 del cuaderno de segunda
instancia).
Así lo declararon los testigos Alexander Hernández Henao y Wilter Antonio Pamplona García
(audiencias registradas en SAMAI en actuaciones del 13 de agosto de 2020 y el 10 de agosto de
2021).
No obstante, lo que se demostró con la prueba testimonial fue que a través del
supervisor de “ISA” se coordinaba el ingreso al terreno y se desconoce en qué
términos se pactó la intervención de la fuerza pública en el lugar, pues los testigos
no fueron parte de tal logística y solo mencionaron lo que observaron, mas no
porque ellos hubieran participado de dicha “coordinación”.

No se demostró si fue la empresa “ISA” la que solicitó la presencia de la fuerza

pública o si fue directamente la empresa Líneas Ingeniería y Montajes Ltda., para
la cual trabajaba el señor Luis Alirio Cardozo Joya, pero lo cierto es que la víctima
no se encontraba por cuenta ni a órdenes de la entidad pública aquí demandada,
frente a la que, se itera, no existe certeza de si eran sus miembros o los de otra
fuerza armada los presentes en el lugar.

Finalmente, el incidente analizado fue reportado como accidente de trabajo por la

empresa Líneas Ingeniería y Montajes Ltda., por su parte, la ARL Colmena le
reconoció pensión de invalidez al actor64.

Por tanto, de acuerdo con el contexto fáctico probado en el proceso, observa la

Sala que el suceso motivo de demanda se trató de un accidente de trabajo, como
pasa a explicarse.

64
Así consta en el oficio del 30 de abril de 2019 en el que la ARL Colmena informó lo siguiente: “El
señor Luis Alirio Cardozo Joya trabajando para la empresa Líneas Ingeniería y Montajes Ltda.
sufrió un accidente de trabajo el 29 de noviembre de 2003 reportado como: ‘el empleado ingresó a
trabajar a la torre cuando estando a tres metros de ella pisó una mina quiebrapata ocasionándole la
pérdida de las piernas’. Este evento fue aprobado por origen y registra en senda aprobado por
cobertura. Posterior, la Junta de Calificación de Invalidez en dictamen del 24 de mayo de 2005
calificó 56.55% de pérdida de capacidad laboral declarándose la invalidez y entregándose la
respectiva pensión por parte de Colmena Seguros” (Fl. 503 del cuaderno de segunda instancia).
Igualmente, el 3 de junio de 2005, la ARL Colmena certificó: “1. Que el 29 de noviembre de 2003
sufrió un accidente el señor Luis Alirio Cardozo Joya identificado con CC No. 91’133.819 de Bogotá
D.C. 2. Que Colmena Riesgos Profesionales para dar cumplimiento al dictamen expedido el 24 de
mayo de 2005 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca en el
que se dictaminó pérdida de la capacidad laboral del 56.55% al señor Luis Alirio Cardozo Joya,
ordenó el reconocimiento de la correspondiente prestación económica, pensión de invalidez. 3.
Que Colmena Riesgos Profesionales procederá al pago de las mesadas pensionales
correspondientes” (Fls. 508 y 509 del cuaderno de segunda instancia). El reconocimiento de la
pensión de invalidez le fue comunicado al señor Luis Alirio Cardozo Joya el 3 de junio de 2005,
como consta en oficio de la misma fecha (Fl. 510 del cuaderno de segunda instancia). También el
testigo Wilter Antonio Pamplona García señaló que el señor Luis Alirio Cardozo Joya le había
comentado que se encontraba pensionado por invalidez, “pero que lo que le habían reconocido era
muy poquito”.
5.2. Legitimación en la causa por pasiva frente a accidentes de trabajo
ocurridos en ejercicio de funciones propias del empleo

El accidente ocurrió cuando el señor Luis Alirio Cardozo Joya desarrollaba

actividades propias de su condición de empleado de la empresa Líneas Ingeniería
y Montajes Ltda., razón por la cual la Sala considera que no le asiste legitimación
en la causa por pasiva al Ejército Nacional –menos aun cuando no está claro si
eran sus miembros los que se encontraban en el lugar o los uniformados eran de
la Armada Nacional-, sino que la controversia debió dirigirse en contra del
respectivo empleador.

En efecto, era la empresa Líneas Ingeniería y Montajes Ltda., en calidad de

empleadora del señor Luis Alirio Cardozo Joya, la que tenía la obligación de
garantizar las condiciones de seguridad necesarias para que el actor realizara su
trabajo, por lo que fue la que asumió el riesgo de enviarlo a un terreno en zona
rural del municipio de El Carmen de Bolívar para la “instalación de una torre de
energía eléctrica” donde ocurrió el accidente y la que debía realizar todas las
actividades de prevención de riesgos relacionados con su actividad económica,
como lo ha precisado la Corte Suprema de Justicia65.

Tanto así que, se reitera, la empresa Líneas Ingeniería y Montajes Ltda. informó
del accidente a la ARL Colmena, la cual reconoció pensión de invalidez al
lesionado por el accidente de trabajo, como lo ordenaba la ley66.

De modo que, al margen de la prestación social reconocida por la administradora

de riesgos laborales, como el actor funda sus pretensiones en los perjuicios
sufridos debido a un accidente de trabajo, debió perseguir la indemnización

65
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 3 de junio de 2019, exp.
SL2582-2019 (71655), acta 22, MP: Clara Cecilia Dueñas Quevedo.

66
Decreto 1295 de 1994, artículo 62. Información de riesgos profesionales. Los empleadores están
obligados a informar a sus trabajadores los riesgos a que pueden verse expuestos en la ejecución
de la labor encomendada o contratada.
Todo accidente de trabajo o enfermedad profesional que ocurra en una empresa o actividad
económica, deberá ser informado por el respectivo empleador a la entidad administradora de
riesgos profesionales y a la entidad promotora de salud, en forma simultánea, dentro de los dos
días hábiles siguientes de ocurrido el accidente o diagnosticada la enfermedad”.
correspondiente con fundamento en el artículo 21667 del Código Sustantivo de
Trabajo, a través de una demanda en la que debía probar la responsabilidad
subjetiva del empleador, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia68.

Al respecto, esa corporación judicial ha precisado que el accidente laboral es el

que ocurre con causa o con ocasión del trabajo. Así lo indicó al resolver un asunto
en el que un trabajador encargado de controlar la entrada y salida de volquetas
fue víctima de homicidio en su lugar de trabajo por parte de desconocidos:

67
“Artículo 216. Culpa del empleador. Cuando exista culpa suficiente comprobada del empleador
en la ocurrencia del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional, está obligado a la
indemnización total y ordinaria por perjuicios pero del monto de ella debe descontarse el valor de
las prestaciones en dinero pagadas en razón de las normas consagradas en este Capítulo”.

68
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 21 de junio de 2017, exp.
SL9355-2017 (40457), acta 22, MP Clara Cecilia Dueñas Quevedo: “Tal y como lo ha explicado
esta Sala, la condena a la indemnización ordinaria y plena de perjuicios consagrada en el artículo
216 Código Sustantivo del Trabajo, debe estar precedida de la culpa suficiente del empleador en la
ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional, de modo que su establecimiento
amerita además de la demostración del daño originado en una actividad relacionada con el trabajo,
la prueba de que la afectación a la integridad o salud fue consecuencia de su negligencia en el
acatamiento de los deberes de velar por la seguridad y protección de sus trabajadores (art. 56
C.S.T.). De manera particular, tales obligaciones se encuentran consagradas en los numerales 1 y
2 del artículo 57 del Código Sustantivo de Trabajo, según las cuales los empleadores deben ‘Poner
a disposición de los trabajadores, salvo estipulación en contrario, los instrumentos adecuados y las
materias primas necesarias para la realización de las labores’, y procurarles ‘locales apropiados y
elementos adecuados, de protección contra los accidentes y enfermedades profesionales en forma
que se garanticen razonablemente la seguridad y la salud’. (…). A partir de lo visto, adviértase
cómo las disposiciones sustantivas laborales de salud ocupacional –hoy Seguridad y Salud en el
Trabajo- y riesgos laborales, han sido unívocas en comprometer al empleador a cuidar y procurar
por la seguridad y salud de los trabajadores, y adoptar todas las medidas a su alcance en orden a
prevenir los accidentes y enfermedades profesionales (…).
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 27 de mayo de 2020, exp.
SL1565-2020 (71613), acta 17, MP: Martín Emilio Beltrán Quintero: “Ahora bien, desde el punto de
vista jurídico, es pertinente memorar, que para el reconocimiento y pago de la indemnización
ordinaria y plena de perjuicios prevista en el artículo 216 del CST, además de la ocurrencia del
riesgo, accidente de trabajo o enfermedad profesional, debe estar la «culpa suficientemente
comprobada» del empleador, responsabilidad que tiene una naturaleza eminentemente subjetiva,
que lleva a que se establezca en estos casos no solo el daño a la integridad o a la salud del
operario con ocasión o como consecuencia de trabajo, sino que se demuestre también el
incumplimiento del empleador a los deberes u obligaciones de protección y seguridad, que le exige
tomar las medidas adecuadas atendiendo las condiciones generales y especiales de la labor
desempeñada, tendientes a evitar que el trabajador, como se dijo, sufra menoscabo en su salud e
integridad a causa de los riesgos del trabajo”.
 (…) el 13 de septiembre de 2007 cuando Sánchez Barbosa se encontraba en
el lugar de trabajo y al servicio de la empresa recibió disparos por parte de
desconocidos cuyas heridas le causaron la muerte.

(…).

Pues bien, el Colegiado de instancia estimó que en el sub lite, el siniestro que
le ocasionó la muerte al trabajador fue con ocasión del trabajo, puesto que
aconteció en el sitio de prestación del servicio y cuando aquel se encontraba
bajo la subordinación del empleador; además, porque la relación de
causalidad que se dio con el entorno laboral, no fue desvirtuada por Positiva
Compañía de Seguros S.A. en cuanto omitió demostrar que existían
circunstancias que permitían desligarlo del mismo.

En síntesis, con fundamento en las sentencias de esta Corporación que

mencionó, estimó que existía responsabilidad objetiva imputable a la
administradora de riesgos laborales accionada.

De entrada advierte la Sala que tal razonamiento no es errado. De hecho la

Corte ha elaborado una profusa línea jurisprudencial (CSJ SL 17429, 19 feb.
2002, CSJ SL 21629, 29 oct. 2003, CSJ SL 23202, 29 ag. 2005, 25986, 4 abr.
2006, CSJ SL 24924, 12 sep. 2006, CSJ SL 28841, 5 jun. 2007, CSJ SL
29156, 4 jul. 2007, CSJ SL 36922, 16 mar. 2010, CSJ SL351-2013 y CSJ
SL417-2018), según la cual, la responsabilidad que se establece al empleador
frente a los infortunios que ocurren en su esfera, o la administradora de
riesgos laborales que asume ese mismo riesgo, es objetiva; que la causalidad
que debe haber entre el siniestro y la actividad laboral contratada, puede ser
directa (con causa del trabajo) o indirecta (con ocasión del trabajo), y que no
se rompe por un hecho del trabajador, de un tercero o por fuerza mayor o
caso fortuito69.

Ese criterio fue reiterado recientemente por ese mismo cuerpo judicial, en un caso
en el que un taxista fue asesinado por desconocidos mientras realizaba su labor:

(i) Nelson Javier Echeverry López celebró varios contratos de trabajo con Luz
Stella Quiceno, para la prestación de servicios personales como conductor de
vehículo de servicio público de taxi; (ii) el 21 de septiembre de 2007, el
trabajador fue asesinado con arma de fuego, cuando se encontraba ejerciendo
su labor de taxista, en el vehículo de propiedad de Luz Stella Quiceno y en la
jornada de trabajo; (iii) la investigación penal no estableció la autoría de la
muerte, ni móvil político o ideológico, ni se acreditaron razones de índole
personal para el ataque violento.

Para la Sala, el ad quem no incurrió en desatino alguno en la intelección de

las normas aplicadas, según acusa la censura, ni omitió ninguna de las que
regulan el asunto, al concluir que, conforme a los supuestos fácticos
establecidos, el hecho violento que desencadenó en la muerte del afiliado
constituía un accidente de origen laboral.

Contrario a lo expresado por el recurrente, el Tribunal no desconoció que,

para ser calificado como de origen laboral, el hecho debía enmarcarse de

69
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 3 de junio de 2019, exp.
SL2582-2019 (71655), acta 22, MP: Clara Cecilia Dueñas Quevedo.
 manera directa o indirecta en el riesgo ocupacional creado por el empleador,
esto es, que debía sobrevenir por causa o con ocasión de la actividad laboral,
lo que constituye el nexo causal para la calificación del origen, que advirtió
acreditado, pues justamente ese análisis efectuó en las consideraciones de la
decisión, para concluir acertadamente que, como el afiliado se encontraba
ejecutando la actividad laboral para la que fue contratado, en el horario
habitual de trabajo, bajo la autoridad de su empleadora, el infortunio tuvo
origen profesional, sin que la ARL demostrara la ruptura del nexo causal, esto
es, una causa u origen distintos70.

En el sub judice, que el Sistema General de Riesgos Laborales le hubiera

reconocido al actor una prestación económica por invalidez no constituía un
obstáculo para buscar una indemnización adicional, pues el riesgo objetivo y
propio del trabajo cubierto por la administradora de riesgos laborales con el fin
mitigar los peligros asociados a la actividad humana subordinada no excluía la
posibilidad de que el empleador resultara obligado a pagar por el daño.

La indemnización plena de perjuicios debe ser asumida por el empleador en el

evento en el que se pruebe su culpa, pues si la causa es ajena a él, se rompe el
nexo causal por un eximente de responsabilidad, tal como “la culpa exclusiva de la
víctima o de un tercero, el caso fortuito o la fuerza mayor (denominados por la
doctrina causas ajenas)”, como lo ha precisado la Corte Suprema de Justicia en
varias de sus sentencias71.

Incluso, si la empleadora del lesionado era contratista de “ISA” que,

eventualmente, debía responder solidariamente como dueña de la obra por el
accidente laboral, es algo que el trabajador debió demandar, como lo precisó
recientemente la Corte Suprema de Justicia:

70
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 3 de junio de 2020, exp.
SL1730-2020 (77327), acta 19, MP: Jorge Luis Quiroz Alemán.

71
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 30 de julio de 2014, exp.
SL14420-2014 (42532), acta 27, MP: Clara Cecilia Dueñas Quevedo; sentencia del 20 de
septiembre de 2017, exp. SL15114-2017 (63629), acta 11, MP: Ana María Muñoz Segura;
sentencia del 4 de julio de 2018, exp. SL2617-2018 (602039), acta 21, MP: Cecilia Margarita Durán
Ujueta y sentencia del 30 de octubre de 2018, exp. SL4704-2018 (38012), acta 38, MP: Dolly
Amparo Caguasango Villota.
 Esta Corporación ha enseñado que la responsabilidad solidaria en comento,
no solo se predica de los salarios y prestaciones sociales adeudados por el
empleador, sino también de las indemnizaciones derivadas del vínculo
subordinado. (…) así lo ha entendido la Corte, en la medida en que esa regla
de responsabilidad opera con independencia de su causa, por cuanto “la
solidaridad que emana de la ley, viene a ser parte del efecto de la
responsabilidad, trayendo al responsable solidario como un garante de las
obligaciones que emanan del empleador” (CSJ SL720-2013)72.

Todos ellos aspectos que no puede evaluar esta Sala, pues debieron ser materia
de discusión dentro de un proceso de responsabilidad contractual que el
trabajador lesionado debió promover contra su empleador, dado que el accidente
que sufrió ocurrió ejecutando una actividad laboral73.

Por tanto, si el actor pretendía una indemnización plena de perjuicios debió

demandar al primer llamado a responder, a la empresa Líneas Ingeniería y
Montajes Ltda., pues si esta le trasladó el riesgo al Ejército Nacional –o a la
Armada Nacional- tal sociedad podía repetir contra la entidad pública respectiva,
pero el demandante no podía soslayar la acción correspondiente contra su
empleador.

Como consecuencia, se modificará la sentencia de primera instancia, para

declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de
Defensa- Ejército Nacional.

6. Decisión sobre costas

72
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 15 de septiembre de 2021,
exp. SL1730-2020 (82711), acta 19, MP: Jorge Luis Quiroz Alemán. Esa Corte también se refirió a
este tema en la sentencia del 26 de julio de 2017, exp. SL11235-2017 (50965), acta 03, MP:
Jimena Isabel Godoy Fajardo.

73
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 15 de septiembre de 2021,
exp. SL1730-2020 (82711), acta 19, MP: Jorge Luis Quiroz Alemán: “(…) en principio, le
corresponderá a la víctima o a sus beneficiarios demostrar la culpa del empleador en la ocurrencia
del accidente de trabajo, como fuente de la responsabilidad prevista en el artículo 216 del estatuto
laboral.(…) Así mismo, la jurisprudencia del trabajo ha explicado que los afectados con el siniestro
bien pueden imputar al empleador el incumplimiento de las obligaciones de seguridad y protección,
como causa fundamental del accidente de trabajo. Bajo esta segunda hipótesis, la carga de la
prueba queda en cabeza del dador del laborío, quien deberá demostrar su diligencia o la existencia
de un eximente de responsabilidad, en los términos atrás descritos”.
En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación
procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de
conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., subrogado por el
artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de

Bolívar, el 18 de mayo de 2012, la cual quedará así:

1. Declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-

Ministerio de Defensa- Ejército Nacional.

SEGUNDO: Sin costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría REMITIR el expediente

al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Salva voto

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de
manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y
autenticidad del presente documento en el
link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente
puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que
aparece a la derecha.

VF

SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA MARÍA ADRIANA MARÍN

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / RESPONSABILIDAD

DE PARTE DEMANDADA / DECLARACIÓN DE RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO / OBLIGACIONES DE LA PARTE DEMANDANTE /
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN LABORAL / APLICACIÓN DE LA
NORMA CONSTITUCIONAL / PROCEDENCIA DE LA PRUEBA TESTIMONIAL /
EFICACIA DE LA PRUEBA TESTIMONIAL / INEXISTENCIA DEL RIESGO DE
CONFUSIÓN / RESPONSABILIDAD DEL EMPLEADOR / RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA
POR PASIVA

[L]a declaratoria de la falta de legitimación en la causa por pasiva no solamente

era improcedente, porque el demandado era quien debía oponerse en este caso a
aquella declaratoria -responsabilidad patrimonial estatal-, sino porque aquella
situación vulnera y limita el alcance de la responsabilidad el Estado, dado que
impone la obligación a los interesados de acudir previamente a la sede ordinaria
laboral […]. Así, es dable concluir que se limitó la aplicación del artículo 90 de la
Constitución Política, dado que se restringió la responsabilidad del Estado a este
tipo de eventos y, por tanto, aquello implicaría un supuesto de irresponsabilidad.
[B]ajo los anteriores argumentos, no resultaba viable desestimar los medios de
prueba testimoniales; ni estimar que existía una confusión de responsabilidades
derivadas de la culpa patronal y la responsabilidad del Estado, y tampoco declarar
una falta de legitimación en la causa por pasiva, razón por la cual me aparté de la
postura prohijada por la mayoría de la Sala.

CALIDAD DEL EMPLEADOR / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL

DEL ESTADO / CAUSAS DEL DAÑO / CLASES DE IMPUTACIÓN JURÍDICA /
INDIVIDUALIDAD JURÍDICA / DERECHO DE ACCIÓN / CLASES DE
JURISDICCIÓN / INDEMNIZACIÓN A FORFAIT / INTERPOSICIÓN DE
RECURSO JUDICIAL / ACUMULACIÓN DE DEMANDAS / FUERO DE
ATRACCIÓN / APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / RECLAMACIÓN
LABORAL / CLASES DE DAÑO CAUSADO / JURISDICCIÓN ORDINARIA /
JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ESTUDIO DE LA
DEMANDA / REPARACIÓN DE PERJUICIOS

[E]n los eventos en los que el empleador y el responsable de la responsabilidad

extracontractual no confluyan en un mismo sujeto, las causas de las imputaciones
devienen de fuentes jurídicas distintas y, por tanto, las acciones podrán iniciarse, a
prevención, ante la jurisdicción ordinaria y/o contenciosa administrativa, sin que
exista limitación, traslapamiento o prohibición en ese sentido, y sin perjuicio de la
indemnización a for fait. Además, podrán interponerse de forma independiente y/o
conjunta; no obstante, en este último evento, operará el fuero de atracción. [L]a
Corporación, desde hace varios lustros, ha admitido la posibilidad de reclamar
esta tipología de daño por cualquiera de las vías reseñadas -ordinaria y/o
contenciosa-, sin que se pueda limitar su interposición; sin embargo, en cada caso
concreto se estimarán las consideraciones a que haya lugar, para verificar si, en
efecto, ya existía una reparación patrimonial para dicho rubro.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad por daños surgidos por causa o

con ocasión de la relación laboral, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera,
sentencia del 7 de junio de 2007, rad. 15722, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.

DEBERES DE LA FUERZA PÚBLICA / FUNCIONES DE LA FUERZA PÚBLICA /

MINAS ANTIPERSONALES / INGRESO DEL TRABAJADOR / OBLIGACIONES
DEL ESTADO / DELITO CON MINAS ANTIPERSONALES / VÍCTIMA DE
ACCIDENTE DE TRABAJO / SISTEMA DE INTERCONEXIÓN DE ENERGÍA
ELÉCTRICA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN / PROTECCIÓN
A LA POBLACIÓN CIVIL / EXPLOTACIÓN DE LA MINA / FALTA DE
VALORACIÓN DE LA PRUEBA / TRASLADO DEL EXPEDIENTE / DEMANDA
DE REPARACIÓN DIRECTA / GRAVEDAD DE LAS LESIONES FÍSICAS /
ARGUMENTOS DE LA SENTENCIA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA /
OMISIÓN DEL ANÁLISIS DE LA PRUEBA

[L]o relevante del caso era establecer que la fuerza pública […], tuviera
conocimiento de que tenía que garantizar el desminado de la zona previo a que
los trabajadores ingresaran a realizar sus menesteres. [E]n razón a que el Estado
tenía la obligación de verificar la ausencia de MAP en la zona de trabajo de las
torres de energía eléctrica y, por tanto, era evidente que no tomó las precauciones
para evitar la entrada de los civiles hasta tanto se surtiera tal inspección y el
eventual desminado del área. [N]o se hizo la valoración de las pruebas contenidas
en el sumario […], el cual fue traslado e incorporado a la reparación directa y que
versaba sobre las mismas lesiones que aquí se cuestionaban. En efecto, la
sentencia se limitó a hacer un análisis de la procedencia o no del fenómeno de la
cosa juzgada relacionada con ese sumario, pero no se hace hincapié en las
probanzas ahí contenidas.

VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA TESTIMONIAL / DESESTIMACIÓN DE

LA PRUEBA / EFICACIA DEL TESTIMONIO / HECHO INDICADOR /
PRESENCIA DE MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA / INTEGRANTES DE
LA ARMADA NACIONAL / DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA / DEBER
DE PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / OBLIGACIONES DEL
CONTRATISTA / RED DE ENERGÍA ELÉCTRICA / DESTRUCCIÓN DE MINA
ANTIPERSONA

[N]o fueron satisfechos los requerimientos para efectos de desestimar el medio de

prueba [testimonial] aludido, habida cuenta de que podían haberse tenido en
cuenta, a lo sumo, como hechos indicadores de la presencia y conocimiento que
tenía la fuerza pública operante en el sector de los trabajos que ahí se iban a
adelantar, máxime si se tiene en cuenta que se trataba de una zona que ha estado
bajo la guarda de la Armada Nacional, a la cual se le ha asignado la protección de
la infraestructura de las redes de energía eléctrica […]. [P]uede establecerse que
la fuerza pública tenía conocimiento de la labor que desempeñaba el contratista en
la infraestructura de las redes de energía eléctrica, situación que resultaba
suficiente para entender que existía una obligación de desminado del sector donde
se iban a realizar los trabajos.

EFECTOS DE LA JURISPRUDENCIA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

POR DAÑO ANTIJURÍDICO / DELITO COMETIDO POR GRUPO AL MARGEN
DE LA LEY / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO /
DISTRIBUCIÓN DE LAS CARGAS PÚBLICAS / PREVENCIÓN DEL DELITO /
FALLA DEL SERVICIO POR INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE CUSTODIA,
VIGILANCIA Y CUIDADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN /
ACREDITACIÓN DEL CONOCIMIENTO DEL RIESGO EXTRAORDINARIO /
PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES

La jurisprudencia relacionada con la responsabilidad del Estado por daños

derivados de la ejecución de conductas punibles por parte de personas al margen
de la ley […], ha señalado que, aunque el deber de protección de los asociados a
cargo del Estado no constituye una carga absoluta que le imponga prevenir
cualquier hecho delictivo, sí está llamado a responder cuando ha incumplido el
ejercicio de sus competencias específicas en ese ámbito. [L]a responsabilidad
patrimonial en este tipo de eventos no surge de manera automática ni a título de
una garantía omnímoda […], sino que se configura como un tipo de
responsabilidad por omisión frente al incumplimiento de competencias […] en
materia de protección y seguridad, que sólo puede predicarse en la medida en que
se acredite que el riesgo era conocido y que existían posibilidades razonables de
impedir su materialización.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad del Estado por daños derivados

de conductas punibles por parte de personas al margen de la ley, cita: Consejo de
Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de junio de 2014, rad. 26029, C. P.
Danilo Rojas Betancourth.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 13001-23-31-000-2005-00025-01(45850)

Actor: LUIS ALIRIO CARDOZO JOYA

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (SALVAMENTO DE VOTO)

SALVAMENTO DE VOTO
Con el respeto que profeso por las decisiones que adopta la Sala, me permito
manifestar las razones que me llevan a salvar el voto frente a la sentencia
proferida el 22 de noviembre de 2021, mediante la cual se decidió modificar el fallo
de 18 de mayo de 2012, del Tribunal Administrativo de Bolívar y, como
consecuencia, declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad
pública demandada.

En el fallo se concluyó que los medios de prueba y, en concreto, los testimonios

no eran suficientes para estimar que la fuerza pública tuviera a cargo el
desminado de la zona en la que estaban realizando los trabajos de mantenimiento
de las torres de energía eléctrica. Por esta razón, se asumió que el hecho dañoso
se debió a un accidente de trabajo, dada la vinculación de la víctima como
contratista de la empresa ISA y, por tanto, los menoscabos sufridos con ocasión
de la relación laboral debían demandarse a través de la acción ordinaria, para
acreditar la culpa patronal, en los términos del artículo 216 del Código Sustantivo
del Trabajo. Conforme a ese análisis, se declaró la falta de legitimación en la
causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Defensa. Así se expuso:

[S]i el actor pretendía una indemnización plena de perjuicios debió demandar

al primer llamado a responder, a la empresa Líneas Ingeniería y Montajes
Ltda., pues si esta le trasladó el riesgo al Ejército Nacional –o a la Armada
Nacional- tal sociedad podía repetir contra la entidad pública respectiva, pero
el demandante no podía soslayar la acción correspondiente contra su
empleador.

Me aparto de la decisión de la Sala, en relación con la i) apreciación de los medios

de pruebas allegados al plenario y, en particular, sobre la valoración de las
pruebas testimoniales; ii) las consideraciones acerca de la posibilidad de acumular
o no las indemnizaciones provenientes del accidente de trabajo causado por culpa
del empleador y la condena a una entidad pública por la declaración de
responsabilidad extracontractual del Estado; iii) la limitación y/o restricción al
ámbito de aplicación de la cláusula general de responsabilidad del Estado, la cual
está directamente relacionada con la posibilidad o no de la declaratoria de la falta
de legitimación en la causa en estos eventos.

Con el ánimo de aclarar las razones por las cuales que me aparto de la decisión
de la mayoría de la Sala, considero pertinente referirme a la responsabilidad del
Estado derivada del daño causado por minas antipersona y, en concreto, sobre la
aplicación y los deberes adquiridos por Colombia con ocasión de la suscripción de
la Convención de Ottawa del año de 1997.

a. La responsabilidad derivada de daños causados con minas

antipersona

La jurisprudencia relacionada con la responsabilidad del Estado por daños

derivados de la ejecución de conductas punibles por parte de personas al margen
de la ley, de manera general, ha señalado que, aunque el deber de protección de
los asociados a cargo del Estado no constituye una carga absoluta que le imponga
prevenir cualquier hecho delictivo, sí está llamado a responder cuando ha
incumplido el ejercicio de sus competencias específicas en ese ámbito74.

Así, la responsabilidad patrimonial en este tipo de eventos no surge de manera

automática ni a título de una garantía omnímoda de los derechos de los
asociados, sino que se configura como un tipo de responsabilidad por omisión
frente al incumplimiento de competencias precisas y preexistentes en materia de
protección y seguridad, que sólo puede predicarse en la medida en que se
acredite que el riesgo era conocido y que existían posibilidades razonables de
impedir su materialización75.

74
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 26 de junio de 2014, exp.
26029, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
Tal ha sido la línea trazada al respecto por la Corporación, en consonancia con el
entendimiento que sobre el particular se ha aceptado en el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos76:

[P]ara la Corte es claro que un Estado no puede ser responsable por cualquier
violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su
jurisdicción. En efecto, el carácter erga omnes de las obligaciones
convencionales de garantía a cargo de los Estados no implica una
responsabilidad ilimitada de los Estados frente a cualquier acto o hecho de
particulares, pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y protección
de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al
conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o
grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir
o evitar ese riesgo. Es decir, aunque un acto, omisión o hecho de un particular
tenga como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos
humanos de otro particular, aquél no es automáticamente atribuible al Estado,
pues debe atenderse a las circunstancias particulares del caso y a la
concreción de dichas obligaciones de garantía.

Así, la "Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción

y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción", -Convención de
Ottawa-, suscrita en Oslo el 18 de septiembre de 1997, y aprobada por Colombia
mediante la Ley 554 del 14 de enero de 2000, estableció en el artículo 5° las
obligaciones en materia de destrucción de minas antipersonales instaladas en la
jurisdicción del Estado firmante del Tratado, así como la identificación de las
zonas afectadas con MAP:

1.- Cada Estado Parte se compromete a destruir, o asegurar la destrucción de

todas las minas antipersonal colocadas en las zonas minadas que estén bajo
su jurisdicción o control, lo antes posible, y a más tardar en un plazo de 10
años, a partir de la entrada en vigor de esta Convención para ese Estado
Parte.

2.- Cada Estado Parte se esforzará en identificar todas las zonas bajo su
jurisdicción o control donde se sepa o se sospeche que hay minas

75
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 30 de noviembre de 2017, exp.
47394, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

76
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la masacre de Pueblo Bello vs. Colombia,
sentencia de 31 de enero de 2006, párrafo 123.
 antipersonal, y adoptará todas las medidas necesarias, tan pronto como sea
posible, para que todas las minas antipersonal en zonas minadas bajo su
jurisdicción o control tengan el perímetro marcado, estén vigiladas y
protegidas por cercas u otros medios para asegurar la eficaz exclusión de
civiles, hasta que todas las minas antipersonal contenidas en dichas zonas
hayan sido destruidas. La señalización deberá ajustarse, como mínimo, a las
normas fijadas en el Protocolo sobre prohibiciones o restricciones del empleo
de minas, armas trampa y otros artefactos, enmendado el 3 de mayo de 1996
y anexo a la Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de
ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente
nocivas o de efectos indiscriminados.

3.- Si un Estado Parte cree que será incapaz de destruir o asegurar la

destrucción de todas las minas antipersonal a las que se hace mención en el
párrafo 1o. dentro del período establecido, podrá presentar una solicitud a la
Reunión de Estados Parte o a la Conferencia de Examen con objeto de que se
prorrogue hasta un máximo de otros diez años el plazo para completar la
destrucción de dichas minas antipersonal.

La Ley 554 de 200077 fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la

sentencia C-991 de 2000, y entró finalmente en vigor el 1 o de marzo de 2001.
Respecto de las anteriores obligaciones contenidas en el artículo 5°, la Corte
precisó lo siguiente:

La destrucción de las minas antipersonal colocadas en zonas minadas, cuenta

con un plazo de 10 años, debiéndose identificar las zonas donde se sepa o
sospeche que hay minas y adoptar las medidas necesarias para su vigilancia,
en aras de la protección de los civiles. La respectiva señalización se hará
según las normas ya fijadas con tal fin. Esta tarea podrá obtener una prórroga
de diez años con renovación a la misma, con base en informes
fundamentados en los cuales se describa lo efectuado en dicho período y los
problemas del trabajo de desminado.

Como se puede deducir de las disposiciones reseñadas, no existe

contradicción alguna de las mismas con el ordenamiento superior. Las reglas
que allí se establecen, además, de estar ajustadas a los fines del instrumento
internacional en estudio, especifican los compromisos que asumen los
Estados Parte para la destrucción de las existencias de las minas
antipersonales y de las ubicadas en zonas minadas, con protección a la
población civil, atendiendo a plazos razonables para arrojar los resultados
esperados pudiendo prorrogarlos, según las circunstancias propias de cada
trabajo. Por lo tanto, la Corte únicamente resalta que la referida destrucción
debe realizarse en condiciones que garanticen la seguridad de las personas y
la protección del medio ambiente, pues sólo así se daría cumplimiento de los
deberes a cargo del Estado (C.P., arts. 2o., 13 y 79).

77
“Por medio de la cual se aprueba la Convención sobre la prohibición del empleo,
almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción”.
Aunque el plazo inicialmente establecido en el citado artículo 5° fenecía en el año
2011, el Estado colombiano, a través del Programa Presidencial para la Acción
Integral contra Minas Antipersona -PAICMA-, en el marco de la décima reunión de
Estados parte celebrada en 2010 en Ginebra, Suiza, solicitó una extensión de diez
años para avanzar en el cumplimiento de las obligaciones en materia de
desminado humanitario, plazo que le fue concedido a Colombia, hasta el 1° de
marzo de 202178. Dicho término fue nuevamente ampliado por un período de 4
años, cuya finalización será al 31 de diciembre de 202579. En cualquier evento, es
evidente que para la época de los hechos que aquí se discuten, es decir, de la
responsabilidad derivada de la lesión causada por una mina de antipersona el 29
de noviembre de 2003, la convención estaba vigente.

A partir del contenido obligacional anterior, es evidente que, aunque el término

para la finalización de las labores de desminado aún no ha fenecido, por lo que, en
principio, podría pensarse que el Estado colombiano no tiene el compromiso de
garantizar que su territorio se encuentre libre de minas antipersona –ordinal 1°-, lo
cierto es que en el sub examine se incumplió por parte del Estado colombiano la
obligación contenida en el ordinal 2°80 del artículo 5° de la Convención de Ottawa,

78
Plan de acción de desminado humanitario 2014–2016, en
http://www.apminebanconvention.org/fileadmin/APMBC/clearing-mined-areas/Colombia-
National_Mine_Action_Plan-2014-2016.pdf

79
Plan estratégico 2020-2025. https://www.apminebanconvention.org/fileadmin/APMBC/clearing-
mined-areas/work_plans/Colombia-strategic-plan-mine-action-2020-2025.pdf

80
“Cada Estado Parte se esforzará en identificar todas las zonas bajo su jurisdicción o control
donde se sepa o se sospeche que hay minas antipersonal, y adoptará todas las medidas
necesarias, tan pronto como sea posible, para que todas las minas antipersonal en zonas minadas
bajo su jurisdicción o control tengan el perímetro marcado, estén vigiladas y protegidas por cercas
u otros medios para asegurar la eficaz exclusión de civiles, hasta que todas las minas antipersonal
contenidas en dichas zonas hayan sido destruidas. La señalización deberá ajustarse, como
mínimo, a las normas fijadas en el Protocolo sobre prohibiciones o restricciones del empleo de
minas, armas trampa y otros artefactos, enmendado el 3 de mayo de 1996 y anexo a la
Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que
puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados”.
consistente en adoptar las medidas necesarias para que los civiles sean excluidos
de las zonas donde se sepa o sospeche que hay minas antipersona hasta tanto
estas sean destruidas, máxime si se tiene en cuenta cuando esos hechos se le
han puesto de presente y/o se ha solicitado a la autoridad pública un
acompañamiento en relación con tales menesteres81.

b. Los puntos base del salvamento

i) Los medios de prueba y su valoración

Como se dijo, el proyecto concluyó que la prueba testimonial era insuficiente para
demostrar el conocimiento de la entidad pública sobre la existencia de minas
antipersona en la zona de trabajo en la que resultó lesionado el señor Luis Alirio
Cardozo Joya, puesto que los testigos Alexander Hernández Henao y Wilter
Antonio Pamplona García no manifestaron cuál era el fundamento de la
“coordinación” que tenía que hacerse sobre la zona de trabajo con la fuerza
pública y, además, porque no habían identificado un distintivo del Ejército
Nacional.

A mi juicio, en el caso concreto no fueron satisfechos los requerimientos para

efectos de desestimar el medio de prueba aludido, habida cuenta de que podían
haberse tenido en cuenta, a lo sumo, como hechos indicadores de la presencia y
conocimiento que tenía la fuerza pública operante en el sector de los trabajos que
ahí se iban a adelantar, máxime si se tiene en cuenta que se trataba de una zona

81
Vale aclarar que, en daños producidos con minas antipersonales (MAP), la Sala Plena de la
Sección Tercera profirió sentencia de unificación el 7 de marzo de 2018, exp. 34359, M.P.: Danilo
Rojas Betancourth, en la cual estableció varias subreglas para el análisis de responsabilidad en
estos asuntos y destacó la importancia del cumplimiento de la Convención de Ottawa de 1997 en
lo concerniente a las obligaciones del Estado colombiano respecto de la destrucción de tal tipo de
artefactos bélicos. En tal providencia unificadora, la Sección estudió un caso de una madre y su
hijo que sufrieron lesiones por la activación de minas antipersona en zona rural del municipio de
La Palma, Cundinamarca. En dicho evento, a diferencia del sub lite, los afectados no estaban bajo
la protección específica de las Fuerzas Militares y/o de Policía, no era previsible que en la zona en
que estaban ubicados existieran minas antipersona, ni prestaban apoyo al Estado colombiano en
la realización de actividad alguna. Por lo anterior, en esta oportunidad los parámetros establecidos
en el fallo unificador, si bien pueden contribuir a la hermenéutica de las normas que regían el caso
concreto, no constituían precedente estrictamente aplicable a este litigio, debido a que la ratio
decidendi de tal pronunciamiento no es extrapolable a los eventos bajo examen.
que ha estado bajo la guarda de la Armada Nacional 82, a la cual se le ha asignado
la protección de la infraestructura de las redes de energía eléctrica.

En ese orden de ideas, es evidente que los declarantes manifestaron que: “la
empresa Líneas Ingeniería y Montajes Ltda. era contratista de ‘ISA’ y un
supervisor de esta última también se encontraba en el terreno para coordinar y
programar el ingreso de los trabajadores, una vez los miembros del Ejército
Nacional lo inspeccionaban con ‘detectores’ y caninos”. Véase que, de sus dichos,
puede establecerse que la fuerza pública tenía conocimiento de la labor que
desempeñaba el contratista en la infraestructura de las redes de energía eléctrica,
situación que resultaba suficiente para entender que existía una obligación de
desminado del sector donde se iban a realizar los trabajos.

Agréguese a lo dicho que, en los términos del informe del comandante del Batallón
de Infantería de Marina No. 13 -obrante en el expediente-, la víctima de la mina
antipersona -demandante- fue trasladada en un helicóptero de su propiedad,
situación que, aunada a los demás medios de prueba, hacía posible inferir su
presencia y conocimiento de los trabajos realizados a las torres de energía.

Bajo ese contexto, los testimonios no debieron desestimarse sin haberse valorado
bajo la égida de la sana crítica y las reglas de la experiencia, para que se
consideraran, a lo sumo, con el mérito suficiente para tener como probado el
contenido obligacional de la entidad pública demandada. En efecto, era evidente
que no podían considerarse sospechosos por su vinculación laboral con la
empresa ISA, puesto que este particular no estaba demandado. Además, no
fueron tachados y/o objetados por la contraparte, ni tampoco se evidencia
contradicción o inconsistencia en sus declaraciones. Por el contrario, coincidieron
en que el “Ejército Nacional” se encontraba en la zona y coordinaba el desminado,
motivos por los cuales no había razón para que se viera afectada su credibilidad 83.
Por esta razón, si bien el juez tiene libre apreciación de la prueba, lo cierto es que
la aproximación debe hacerse desde su virtud probatoria y, por ende, no podían

82
Liliana Duica Amaya, “Geografía de la violencia en el Carmen de Bolívar 1990-2010”,
(Universidad de los Andes, 2013).
desestimarse de plano bajo consideraciones ajenas a su experticia y/o
conocimiento84.

En efecto, las declaraciones son confiables, toda vez que fueron testigos que se
encontraban en la zona y dieron fe de que era el “Ejército Nacional” el que se
encontraba ahí, por lo que, valorados en conjunto, son verosímiles, puesto que su
declaración fue precisa, consistente y suficiente para que se concluyera que la
fuerza pública tenía conocimiento y, por tanto, el deber de realizar el desminado
de esa zona.

Bajo ese contexto, resulta desproporcionado pedirles a los testigos civiles que
conozcan sobre la “coordinación” que hacían los miembros de la fuerza pública
cuando tenían conocimiento de la existencia de minas antipersona y mucho
menos es dable no darles valor probatorio, siquiera parcialmente, porque no
identificaron si eran miembros del Ejército Nacional o de la Armada Nacional los
que se encontraba en ese sitio. A lo sumo, debió considerarse como un aspecto
de carácter dudoso que ameritaba una prueba de oficio para corroborar sus
dichos.

Así, los dichos de los declarantes no debían ser desestimados por el hecho de no
mencionar “cuál era el fundamento de la coordinación con el Ejército” y/o porque
no identificaron plenamente cuál de las fuerzas armadas se encontraba en la
zona. Vale preguntarse, para darle credibilidad a sus dichos: ¿Acaso debían
explicar el fundamento de la coordinación de la fuerza pública? ¿Qué
conocimiento técnico podían tener de los protocolos de desminado? ¿No era
suficiente con identificar que había tropas ahí y que su labor era cerciorarse de la

83
Código de Procedimiento Civil. Artículo 217. Testigos sospechosos. Son sospechosas para
declarar las personas que en concepto del juez, se encuentren en circunstancias que afecten su
credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés con
relación a las partes o a sus apoderados, antecedentes personales u otras causas.

84
Sobre la valoración de la prueba testimonial consultar, por ejemplo, Corte Constitucional, SU-129
de 2021, M.P.: Jorge Enrique Ibáñez Najar.
ausencia de minas? ¿Acaso no existen protocolos en las fuerzas armadas para
estos menesteres conforme la convención de Otawa -actualmente prorrogada
hasta el año 2025-?

Por el contrario, lo relevante del caso era establecer que la fuerza pública,
cualquiera fuera la que cumpliera dicha labor, tuviera conocimiento de que tenía
que garantizar el desminado de la zona previo a que los trabajadores ingresaran a
realizar sus menesteres. Lo anterior, en razón a que el Estado tenía la obligación
de verificar la ausencia de MAP en la zona de trabajo de las torres de energía
eléctrica y, por tanto, era evidente que no tomó las precauciones para evitar la
entrada de los civiles hasta tanto se surtiera tal inspección y el eventual
desminado del área.

Además, no se hizo la valoración de las pruebas contenidas en el sumario con

radicado 13001333100020050244800, el cual fue traslado e incorporado a la
reparación directa y que versaba sobre las mismas lesiones que aquí se
cuestionaban. En efecto, la sentencia se limitó a hacer un análisis de la
procedencia o no del fenómeno de la cosa juzgada relacionada con ese sumario,
pero no se hace hincapié en las probanzas ahí contenidas.

ii) La culpa patronal y la responsabilidad extracontractual del Estado

Desde hace varios lustros la jurisprudencia de la Corporación se ha pronunciado

sobre la posibilidad de acumular o no las indemnizaciones provenientes del
accidente de trabajo causado por culpa del empleador y la condena a una entidad
pública por la declaración de responsabilidad extracontractual del Estado. Esta
evolución y consecuente consolidación del precedente judicial fue retomado y
recogido85 por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de 8 de
noviembre de 2007, exp. 2413286.

En el fallo aludido se concluyó, después de explorar las posiciones

jurisprudenciales que con anterioridad había acogido la Sala, que el trabajador
puede, a su elección, reclamar la reparación de los daños derivados de la relación
laboral, legal y reglamentaria derivados de la culpa patronal, a través de la acción
laboral, o la reparación por la responsabilidad extracontractual por acción u
omisión del Estado, a través de la acción de reparación directa:

En consecuencia, cuando por acción u omisión del Estado como patrono

ocurre un accidente de trabajo o se presenta una enfermedad profesional, la
entidad pública responsable está obligada a indemnizar a su agente de
manera integral, con arreglo al artículo 90 de la Constitución Política; el agente
podría acudir a la justicia laboral o contencioso administrativa, con sustento en
la relación laboral o legal o reglamentaria, según el caso, o ejercer la acción
de reparación directa ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa con
fundamento en la responsabilidad atribuible a la entidad estatal por la acción u
omisión que produjo el daño antijurídico, con las precisiones que más adelante
se hará en torno a los efectos de la decisión que en una y otra acción se
adopte.

(…)

i.) El servidor estatal, sus sucesores o causahabientes podrán demandar, ante

la jurisdicción ordinaria laboral o la contenciosa laboral 87, según si su vínculo
con la entidad fue un contrato de trabajo o una relación legal o reglamentaria,
el pago de una indemnización plena por los daños sufridos con ocasión de la
ejecución de sus servicios, por culpa del patrono, o podrán demandar de la
misma entidad el pago de la indemnización por el daño antijurídico imputable
a la misma entidad pública, con fundamento en lo establecido en el artículo 90

85
La providencia en concreto fijó su alcance en los siguientes términos: “Precisiones en torno a la
responsabilidad patrimonial de las entidades estatales por los daños inferidos a sus empleados y
trabajadores. En relación con este aspecto, la Sala recogerá el criterio adoptado por la Corporación
que diferencia la acción idónea para dirimir las pretensiones formuladas por los empleados
públicos o trabajadores oficiales del Estado y las formuladas por sus parientes, para efectos de
solicitar la indemnización por los daños sufridos por aquéllos (1.2.1) y, además, se recogerá la
jurisprudencia que distingue los trabajadores de la entidad de los del contratista, para efectos de
establecer el régimen de responsabilidad aplicable en cada evento (1.2.2.)”.

86
M.P.: Ruth Stella Correa Palacio.
 de la Constitución88, pero la sentencia que se profiera en el proceso laboral
tendrá efectos de cosa juzgada en el de reparación directa y viceversa, con
las precisiones arriba anotadas.

No obstante, el fallo también precisó que cuando acaecieran varias sentencias

cuya génesis fuera el mismo hecho dañoso, la cosa juzgada solo tendría efectos
en aquello que hubiera excedido la indemnización, siempre que se cumpliera con
los requisitos de la res iudicata y, en particular, el relacionado con la identidad de
partes. Así se dijo:

[C]abe señalar que tratándose de la reclamación presentada por el trabajador

o sus sucesores o causahabientes tanto ante los jueces laborales (ordinarios o
contenciosos), como ante la contenciosa, en ejercicio de la acción de
reparación directa, la sentencia que en cualquiera de tales procesos se dicte
produciría efectos de cosa juzgada en el otro, únicamente en aquello que
corresponda al monto en exceso de la indemnización preestablecida, esto es,
el monto con el cual se alcanza la indemnización plena; ello siempre que
exista identidad de partes y, además, se cumplan los otros requisitos para el
efecto.

Esa identidad podrá presentarse: (i.) cuando se trate de servidores estatales y

éstos o sus causahabientes o sucesores demanden, ante la jurisdicción
ordinaria tratándose de trabajadores oficiales, o ante esta jurisdicción
tratándose de empleados públicos, con el fin de obtener la indemnización
plena, con fundamento en la culpa del patrono, y también demanden en
acción de reparación directa con el fin de obtener una indemnización por el
daño antijurídico sufrido, imputable a la entidad estatal; (ii.) Cuando se trate de
trabajadores del contratista y demanden ante la jurisdicción ordinaria al
particular, pero vinculen solidariamente a la entidad estatal dueña de la obra,
de conformidad con lo establecido en el artículo 34 del Código Sustantivo del
Trabajo, subrogado por el artículo 3º del Decreto 2351 de 1995 89, y a la vez
demanden ante la Justicia Contencioso Administrativa a la entidad estatal
dueña de la obra.

87
Artículo 85 del C.C.A., esto es, por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
más la solicitud de reparación del daño.

88
Artículo 86, por la vía de la acción de reparación directa.
Por lo anterior, el fallo también aclaró que no existiría identidad de partes y, por
tanto, cosa juzgada, cuando se demande al particular empleador sin que existiera
vinculación procesal de la entidad pública a la que se le imputa la responsabilidad
extracontractual; sin embargo, de haberse realizado pago alguno, este podrá
invocarse para efectos de no incurrir en doble erogación por un mismo daño. Esto
fue expuesto así:

Por el contrario, cuando el trabajador o sus causahabientes demanden al

particular contratista con quien aquél se hallaba vinculado laboralmente, ante
la jurisdicción ordinaria, con el fin de obtener una indemnización integral por la
culpa del patrono y, además, demanden ante esta jurisdicción el pago de una
indemnización por el daño antijurídico que se le hubiere causado, no existirá
identidad de parte y, por lo tanto, la sentencia que en uno u otro proceso se
dicte no producirá en el otro efectos de cosa juzgada, en los términos del
artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, salvo que en el proceso ante la
jurisdicción ordinaria o contenciosa, según el caso, se haya llamado en
garantía al contratista, evento en el cual, de haber sido condenado podrá
esgrimir, mediante excepción, los efectos de la cosa juzgada.

No obstante, en este último evento, el pago que se efectúe en cumplimiento

de la sentencia dictada en el proceso ordinario, podrá ser alegado para no
incurrir en un doble pago, siempre que la suma sea equivalente o superior a la
que se liquide en este último proceso, o al menos, podrá descontarse el valor
de lo pagado, cuando fuere inferior, porque, como lo ha considerado la Sala al

89
Cita original: En sentencia de 26 de septiembre de 2000, exp. 14.038, la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, casó la sentencia proferida por el Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Antioquia, en cuanto absolvió a la entidad territorial Municipio de Rionegro de
las súplicas de la demanda formuladas por los parientes de un trabajador de una empresa
contratada por ese municipio para ejecutar una obra pública, que falleció “en accidente de trabajo
acaecido por culpa patronal”, según la demanda, porque se consideró en la sentencia de casación
que la solidaridad entre la entidad pública y el particular contratista tenía por objeto proteger al
trabajador y que dicha solidaridad tenía su fuente en la ley. Dijo la Corte: “…la solidaridad no es
más que una manera de proteger los derechos de los trabajadores, para cuyo efecto se le hacen
extensivas, al obligado solidario, las deudas insolutas (prestacionales o indemnizatorias) en su
calidad de dueño o beneficiario de la obra contratada, ante la usual insolvencia del deudor principal
que no es otro que el empleador…Esta figura jurídica no puede asimilarse ni confundirse con la
vinculación laboral (…), pues tienen cada una alcances y consecuencias distintas. Es claro que la
vinculación laboral es con el contratista independiente y que el obligado solidario no es más que un
garante para el pago de sus acreencias, de quien, además, el trabajador puede también exigir el
pago total de la obligación demandada, en atención al establecimiento legal de esa especie de
garantía. Y no por ello puede decirse que se le esté haciendo extensiva la culpa patronal al
Municipio demandado. No, la culpa es del empleador, pero los derechos respecto de los salarios,
las prestaciones e indemnizaciones (como lo enuncia el artículo 34 del Código Sustantivo del
Trabajo) que de ellas emanan son exigibles a aquel en virtud, como atrás se anotó, de haberse
erigido legalmente la solidaridad que estableció el estatuto sustantivo laboral, en procura de
proteger los derechos de los asalariados o sus causahabientes”.
 tratar de los efectos de la sentencia penal en la de reparación directa 90, puede
realizarse un pago de obligaciones ajenas, aún en contra de la voluntad del
deudor y porque un mismo daño no puede ser reparado en forma múltiple,
dado que implicaría un enriquecimiento sin causa.

A manera de conclusión, después de recoger la jurisprudencia de dos décadas, se

precisó lo siguiente:

ii) El trabajador de la firma contratista (o sus causahabientes y sucesores)

podrá demandar en proceso ordinario laboral el pago de una indemnización
plena, con fundamento en que el daño que sufrió es imputable a la culpa del
patrono, o podrá demandar la indemnización integral en acción de reparación
directa por haber sufrido un daño antijurídico, pero si en el proceso laboral
llamó a responder solidariamente a la misma entidad estatal, la sentencia que
se profiera en aquel proceso tendrá efectos de cosa juzgada en el de
reparación directa y viceversa.

iii) El trabajador o sus causahabientes que demanden ante la jurisdicción

ordinaria al particular contratista con quien hubieran celebrado un contrato de
trabajo, con el fin de obtener la indemnización plena del daño, podrán optar
por demandar ante la jurisdicción contenciosa, para perseguir del Estado la
indemnización integral de los daños y perjuicios imputables a la misma, pero
cuando en el proceso ordinario se dicte sentencia favorable a sus intereses,
en el proceso de reparación directa podrá decretarse la excepción de pago,
bien a solicitud de la entidad estatal o de manera oficiosa.

Así las cosas, vale precisar en los términos del fallo aludido que, en los eventos en
los que el empleador y el responsable de la responsabilidad extracontractual no
confluyan en un mismo sujeto, las causas de las imputaciones devienen de
fuentes jurídicas distintas y, por tanto, las acciones podrán iniciarse, a prevención,
ante la jurisdicción ordinaria y/o contenciosa administrativa, sin que exista
limitación, traslapamiento o prohibición en ese sentido, y sin perjuicio de la
indemnización a for fait. Además, podrán interponerse de forma independiente y/o
conjunta; no obstante, en este último evento, operará el fuero de atracción.

90
Criterio que fue precisado por la Sala en sentencia de 5 de diciembre de 2006, exp. 15.064.
La decisión antes reseñada ha sido pacífica y reiterada, pues la Corporación,
desde hace varios lustros, ha admitido la posibilidad de reclamar esta tipología de
daño por cualquiera de las vías reseñadas -ordinaria y/o contenciosa- 91, sin que se
pueda limitar su interposición; sin embargo, en cada caso concreto se estimarán
las consideraciones a que haya lugar, para verificar si, en efecto, ya existía una
reparación patrimonial para dicho rubro. Esto, con el ánimo de hacer las
deducciones correspondientes y así evitar un enriquecimiento sin justa causa. En
estos términos lo ha expresado también la Corporación:

Aceptar el planteamiento según el cual se pueden subsumir los dos sistemas

de indemnización en uno solo, equivale, sin eufemismo alguno, a borrar la
distinción, que al menos en el ámbito positivo obliga por el momento, entre
responsabilidad contractual y responsabilidad extracontractual, y ello no se
puede hacer sin violentar el ordenamiento constitucional y legal.

En efecto, en el campo de la responsabilidad extracontractual administrativa,

la noción de falla del servicio no es una figura cuyo correlato sea precisamente
la idea de culpa del derecho privado o laboral. Y debe quedar claro que la
responsabilidad del Estado cuando el daño sea causado a sus mismos
servidores, no sólo se puede originar por una falla del servicio, sino por
cualquier otro título de imputación, que impediría obrar dentro del marco
limitativo del artículo 216 del C.S.T., o de cualquier norma similar, porque lo
que consagra es la responsabilidad subjetiva del empleador. Además, la
noción de culpa en términos generales no puede quedar inmersa como una
noción común al ordenamiento jurídico, el concepto de culpa en cada una de
las ramas del derecho encuentra un marco de aplicación específico, de allí
que no podremos hablar de un trasuntar entre la culpa civil, la penal, la laboral
y la falla del servicio, como una categoría igual que irradia todas esas áreas.
No pueden olvidarse las diferentes graduaciones de la culpa por ejemplo en
materia civil, y las consecuencias que de dicha gradualidad se pueden derivar
para uno u otro supuesto; cosa similar ocurre también si se trata de
responsabilidad contractual o extracontractual, pues en la primera, la culpa en
sus diversas formas puede comprometer la responsabilidad, en cambio en la
segunda, no admite graduación alguna92.

91
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 7 de
junio de 2007, exp. 15722, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez.

92
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C,
sentencia de 22 de octubre de 2012, exp. 24799, M.P.: Enrique Gil Botero.
Las tesis atrás señaladas han sido aplicadas de forma reciente por las
Subsecciones de la Sección Tercera, sin que se haya mencionado una suerte de
imposibilidad de acudir a la reparación directa cuando exista un vínculo contractual
o legal y reglamentario, y/o una obligación de acudir primero a la sede ordinaria -
culpa patronal, según el caso-93.

De hecho, la postura antes prohijada fue reiterada en sentencia de unificación de

28 de agosto de 2014, exp. 31172 94, en el sentido de que era procedente la
indemnización derivada de distintas fuentes jurídicas, como lo eran la que tuviera
génesis en la relación laboral y la que se solicite en sede de responsabilidad
extracontractual del Estado. Así se dijo:

Al respecto vale la pena precisar que según la jurisprudencia de esta

Corporación, el reconocimiento de la pensión de invalidez, concedido a los
militares bajo el régimen de indemnización preestablecida denominada a for
fait, no se excluye con el otorgamiento de una indemnización por daño,
teniendo en cuenta que la fuente de las mismas es diferente95.

En efecto, de acuerdo con la estructura de la responsabilidad en nuestro

ordenamiento jurídico, y al tenor de lo dispuesto en las normas del Código

93
Subsección A, sentencias de 28 de agosto de 2019 y 20 de noviembre de 2020, exps. 44702 y
53467, respectivamente, M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia 22 de septiembre de 2021,
exp. 45830, M.P.: María Adriana Marín. Sentencia de 4 de diciembre de 2020, exp. 49095, M.P.:
José Roberto Sáchica Méndez.
Subsección B, sentencia de 2 de junio de 2021, exp. 48140, M.P.: Ramiro de Jesús Pazos
Guerrero. Sentencia de 26 de julio de 2021, exp. 48574, M.P.: Alexander Jojoa Bolaños.
Subsección C, sentencias de 7 de septiembre de 2020, y de 16 de diciembre de 2020, exp. 50020
y 50782, respectivamente, M.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas.

94
M.P.: Olga Mélida Valle de De la Hoz.

95
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de julio 11 de 2013, rad 28099, C.P. Olga Mélida
Valle de De La Hoz.
 Contencioso Administrativo, se debe procurar la reparación integral del daño,
sin perjuicio de que en algunas ocasiones la víctima reciba compensaciones
de varias fuentes y sea mejorada en su situación patrimonial, pero para que
ello ocurra es necesario que la causa o título que justifica tal mejoría tenga su
origen en una causa diferente a la indemnización concedida en el proceso de
responsabilidad.

Así, conforme lo expuesto, la suscrita no comparte y se aparta de la tesis

compilada en el fallo del cual ahora se salva el voto, dado que, en este caso, no se
excluyen la culpa patronal y la responsabilidad del Estado y, por ende, mal podría
concluirse que el demandante estaba obligado a iniciar un proceso laboral en el
cual, si resultaba condenado el empleador por un riesgo trasladado, éste pueda
repetir en contra de la entidad pública96.

iii) La limitación del artículo 90 de la Constitución Política y la falta de

legitimación en el caso concreto

Conforme el principio de interés para pedir y el de la legitimación en la causa 97

(legitimatio ad causum), quien formula peticiones en un proceso debe tener interés
legítimo, serio y actual en la declaración que se persigue, por cuanto existen
solicitudes que sólo corresponde hacerlas a ciertas personas y frente o contra
otras determinadas, y no por o contra las demás. Sobre el particular, el tratadista
Hernando Devis Echandía98 sostuvo:

96
Así se expresó: “Todos ellos aspectos que no puede evaluar esta Sala, pues debieron ser
materia de discusión dentro de un proceso de responsabilidad contractual que el trabajador
lesionado debió promover contra su empleador, dado que el accidente que sufrió ocurrió
ejecutando una actividad laboral. Por tanto, si el actor pretendía una indemnización plena de
perjuicios debió demandar al primer llamado a responder, a la empresa Líneas Ingeniería y
Montajes Ltda., pues si esta le trasladó el riesgo al Ejército Nacional –o a la Armada Nacional- tal
sociedad podía repetir contra la entidad pública respectiva, pero el demandante no podía soslayar
la acción correspondiente contra su empleador”.

97
Para la Sección Tercera: “La legitimación en la causa -legitimatio ad causam- se refiere a la
posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que
surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden
o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas.
Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley
sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las
pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica
sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista. Es un
elemento de mérito de la litis y no un presupuesto procesal”. Sentencia proferida por la Sección
Tercera del Consejo de Estado, el 23 de abril de 2008, exp. 16.271, C.P. Ruth Stella Correa
Palacio.
 [E]sa condición o cualidad que constituye la legitimación en la causa, se
refiere a la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del
proceso y el interés sustancial en litigio o que es el objeto de la decisión
reclamada. Se puede tener la legitimación en la causa, pero no el derecho
sustancial pretendido.

Creemos que se precisa mejor la naturaleza de esa condición o calidad o

idoneidad; así en los procesos contenciosos, la legitimación en la causa
consiste, respecto del demandante, en ser la persona que de conformidad con
la ley sustancial está legitimada para que por sentencia de fondo o mérito se
resuelva si existe o no el derecho o la relación jurídica sustancial pretendida
en la demanda, y respecto del demandado en ser la persona que
conforme a la ley sustancial está legitimada para discutir u oponerse a
dicha pretensión del demandante (…) (se resalta).

Al respecto, la demanda se encaminó a pretender la responsabilidad patrimonial

de la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional-, lo cual implicaba que, en
términos de congruencia de la causa petendi, el eje base de aquella declaratoria
fuera, en efecto, el artículo 90 de la Constitución Política y, por tanto, no
correspondía al contenido en el artículo 216 del Código Sustantivo del Trabajo.

Es así como la declaratoria de la falta de legitimación en la causa por pasiva no

solamente era improcedente, porque el demandado era quien debía oponerse en
este caso a aquella declaratoria -responsabilidad patrimonial estatal-, sino porque
aquella situación vulnera y limita el alcance de la responsabilidad el Estado, dado
que impone la obligación a los interesados de acudir previamente a la sede
ordinaria laboral, soslayando su derecho de acción ante esta jurisdicción. Así, es
dable concluir que se limitó la aplicación del artículo 90 de la Constitución Política,
dado que se restringió la responsabilidad del Estado a este tipo de eventos y, por
tanto, aquello implicaría un supuesto de irresponsabilidad.

98
Devis Echandía, Hernando. Compendio de derecho procesal – teoría general del proceso, Tomo
I. Decimotercera edición. Biblioteca jurídica Diké. Bogotá. 1994. Págs. 269 y 270.
Por lo anterior, a mi juicio y bajo los anteriores argumentos, no resultaba viable
desestimar los medios de prueba testimoniales; ni estimar que existía una
confusión de responsabilidades derivadas de la culpa patronal y la responsabilidad
del Estado, y tampoco declarar una falta de legitimación en la causa por pasiva,
razón por la cual me aparté de la postura prohijada por la mayoría de la Sala.

En este sentido, con el mayor respeto por la decisión en comento, dejo expresado
mi salvamento de voto.

Respetuosamente,

Firmado electrónicamente

MARÍA ADRIANA MARÍN

Consejera de Estado