Grupo Funcional Desarrollo Económico

Pemex Transformación Industrial

Efectos Regionales y Urbanos del Proyecto Refinería Dos Bocas
Auditoría de Desempeño: 2019-6-90T9M-07-0406-2020
406-DE

Criterios de Selección

Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios establecidos por la Auditoría Superior de la
Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de
la Cuenta Pública 2019 considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF.

Objetivo

Fiscalizar que en la planeación del Proyecto Refinería Dos Bocas se consideraron los efectos
regionales y urbanos, a fin de que su ejecución se realice en cumplimiento de la legislación
aplicable.

Consideraciones para el seguimiento

Los resultados, observaciones y acciones contenidos en el presente informe individual de

auditoría se comunicarán a la entidad fiscalizada, en términos de los artículos 79 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 39 de la Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación, para que en un plazo de 30 días hábiles presente la
información y realice las consideraciones que estime pertinentes.

En tal virtud, las recomendaciones y acciones que se presentan en este informe individual de
auditoría se encuentran sujetas al proceso de seguimiento, por lo que en razón de la
información y consideraciones que en su caso proporcione la entidad fiscalizada, podrán
confirmarse, solventarse, aclararse o modificarse.

Alcance

La auditoría correspondió al ejercicio fiscal 2019. El alcance temático comprendió la revisión de la

regulación y planeación urbano-regional para la construcción del Proyecto Refinería Dos Bocas; de
la gestión espacio territorial de construcción, respecto de la integración del registro y control del
bien inmueble y de la solicitud de cambio de uso de suelo, y de la vialidad y movilidad para el
desarrollo de esa refinería. Además, se revisó la economía de los recursos y la rendición de
cuentas asociadas con el desarrollo de ese proyecto.

La auditoría se realizó de conformidad con la normativa aplicable a la Fiscalización Superior de la

Cuenta Pública 2019 para asegurar el logro del objetivo y el alcance establecido. En el desarrollo
de esta auditoría, no en todos los casos, los datos proporcionados por los entes fiscalizados fueron
suficientes, de calidad, confiables y consistentes, lo cual se expresa en la opinión de la Auditoria

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Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

Superior de la Federación, sobre la operación de los Pp K002 y K028 para cumplir con sus objetivos
y metas.

Antecedentes

La industria de la refinación en México ha sido pieza fundamental del crecimiento de la economía,

ya que ha contribuido a la producción de combustibles y otro tipo de insumos necesarios para
distintos sectores productivos. Esta industria comenzó en el país en 1880 con la construcción de la
primera planta de tratamiento, ubicada en el puerto de Veracruz,1/ y en 1938, se instituyó
Petróleos Mexicanos, empresa estatal y única en territorio nacional para desarrollar actividades a
lo largo de toda la cadena de valor de hidrocarburos, entre otras, el procesamiento del crudo.2/

A continuación, se presenta una línea de tiempo, en la que se detallan los principales sucesos en
materia de refinación en el país, en el periodo 1940-2013:

1/ Petróleos Mexicanos, El petróleo en México, dirección URL: https://www.pemex.com/acerca/historia/Paginas/ petroleo-

mexico.aspx, consultada el 9 de septiembre de 2020.
2/
Petróleos Mexicanos, Historia de Petróleos Mexicanos, dirección URL:
https://www.pemex.com/acerca/historia/Paginas/historia-pemex.aspx, consultada el 9 de septiembre de 2020.

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 Grupo Funcional Desarrollo Económico

LÍNEA DE TIEMPO SOBRE LOS PRINCIPALES SUCESOS EN MATERIA DE REFINACIÓN EN EL PAÍS, 1940-2013
•Se instauró la refinería “18 de •Inició operaciones el Complejo Pe-
Marzo”, en el Distrito Federal troquímico La Cangrejera (1981).
(1946). •Salió a la venta la gasolina Magna, que
•Se descubrieron campos de acei-te no contiene plomo y de 82 octanos
y gas en el noreste del país (1990).
(1948). •Se finalizaron las operaciones de la
•Se inauguró la refinería "Ing. An- refinería "18 de Marzo", en el Dis-
tonio M. Amor", en Salamanca, trito Federal (1991).
Guanajuato (1950). •Se expidió la Ley Orgánica de
•Se instauró la refinería "Gral. Lá- Petróleos Mexicanos y Organismos
zaro Cárdenas del Río", en Mina- Subsidiarios, mediante la cual se
titlán, Veracruz (1956). instituyeron cinco subsidiarias,
entre ellas, Pemex Refinación
(1992).
•Se Introdujo el combustible Diesel
(1993).

1940-1960 1961-1980 1981-1990 1991-2013

•Se instauró el Instituto Mexicano del •La producción de crudo se ubicó en un

Petróleo (1965). promedio diario de 3.3 millones de
•Se descubrió, en el sureste del país, la barriles de crudo, la más alta de su
región petrolífera denominada historia. Pemex ocupó el tercer
Mesozoico Chiapas-Tabasco lugar como productor de petróleo
(1972). (2005).
•Se inauguró la refinería "Miguel •Creció 90.0% la longitud de ductos
Hidalgo" en Tula, Hidalgo (1976). rehabilitados (2006).
•Se confirmó el campo marino Can- •Se publicó la Reforma Energética.
tarell, en la Sonda de Campeche,
como uno de los más grandes yaci-
mientos marinos del mundo
(1978).
•Se instauraron las refinerías "Héct-or
R. Lara Sosa", en Cadereyta, Nuevo
León y "Antonio Dovalí Jaime", en
Salina Cruz, Oaxaca (1979).
Fuente: elaborado por la ASF, con base en Historia de Petróleos Mexicanos, consultada en la dirección URL:
https://www.pemex.com/acerca/historia/Paginas/historia-pemex.aspx , el 9 de septiembre de 2020.

La siguiente reestructuración significativa fue en 2014, con la publicación de la Ley de Petróleos

Mexicanos, en la que se establece que Petróleos Mexicanos es una empresa productiva del
Estado, de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, que podrá contar con empresas productivas
subsidiarias para realizar sus operaciones.3/ En 2015, se publicó el Acuerdo de Creación de la
Empresa Productiva del Estado, Subsidiaria de Petróleos Mexicanos, denominada Pemex
Transformación Industrial, en el que señala que es la instancia responsable de la refinación del
petróleo en el país.4/

Para 2019, Pemex Transformación Industrial operó el Sistema Nacional de Refinación (SNR), el cual
contó con seis refinerías;5/ no obstante, en el Plan de Negocios de Petróleos Mexicanos 2019-2023
se precisa que la capacidad de producción de esas refinerías ha decaído, ya que, al cierre de 2018,

3/ Diario Oficial de la Federación, Ley de Petróleos Mexicanos, publicada el 11 de agosto de 2014.

4/ Diario Oficial de la Federación, Acuerdo de Creación de la Empresa Productiva del Estado, Subsidiaria de Petróleos Mexicanos,
denominada Pemex Transformación Industrial, publicado el 28 de abril de 2015.
5/ Petróleos Mexicanos, Refinerías en México, Ingeniería de Proyectos.

3
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

el proceso de crudo promedio fue de 612 miles de barriles por día (mbd), lo que representó los
niveles más bajos en la historia reciente de la empresa, lo que ha limitado la eficiencia en la
producción de combustibles y una alta dependencia en la importación de gasolinas y diésel.6/

Al respecto, en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024, el Gobierno Federal establece

como una prioridad estratégica, la construcción de una refinería en Dos Bocas, Paraíso, Tabasco,7/
con el propósito de incrementar la producción de refinados, principalmente, de gasolinas y
diésel.8/

En los diagnósticos presentados en los documentos de programación de mediano plazo de los

ámbitos federal, estatal y municipal, se identificó que con la construcción de la Refinería en Dos
Bocas se puede constituir el riesgo de un deficiente desarrollo regional y urbano en el área de
influencia directa relacionada con ese proyecto de inversión.9/

En 2019, el Gobierno Federal inició los trabajos para el desarrollo del proyecto de la refinería, por
lo que Pemex Transformación Industrial operó los Pp K028 y K002, en los que reportó que erogó
341,411.9 miles de pesos en la Cuenta Pública, con el objeto de desarrollar los estudios necesarios
para definir la configuración de su construcción, así como la ingeniería, procura y construcción de
plantas de proceso.

Resultados

1. Regulación urbano-regional relacionada con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas

Diseñar la normativa específica que regule la aplicación territorial de criterios respecto del
desarrollo urbano-regional y verificar que las inversiones se ajusten a esa normativa, permitirá
incidir en la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población para contribuir
en la calidad de vida de las personas.

Los hallazgos de la revisión denotaron que la SEDATU requiere precisar los mecanismos de
verificación para que las inversiones de las entidades se ajusten a esa normativa, como se detalla a
continuación.

Con la finalidad de comprobar que, en 2019, la SEDATU contó con un marco regulatorio urbano-
regional relacionado con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas, mediante el oficio número
DGADPP/181/2020 del 7 de julio de 2020, se solicitó a la secretaría los lineamientos para normar
la aplicación territorial de criterios respecto del desarrollo urbano, los mecanismos

6/
Petróleos Mexicanos, Plan de Negocios de Petróleos Mexicanos 2019-2023, p. 42.
7/ Diario Oficial de la Federación, Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, publicado el 12 de julio de 2019.
8/ Petróleos Mexicanos, Plan de Negocios de Petróleos Mexicanos 2019-2023, p. 42.
9/ Diario Oficial de la Federación, Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2020-2024, publicado el 26 de junio
de 2020; Programa Sectorial de Ordenamiento Territorial y Obras Públicas 2019-2024 de Tabasco; Programa Sectorial de
Desarrollo Económico y Competitividad 2019-2024 de Tabasco, y Plan Municipal de Desarrollo 2018-2021 de Paraíso, Tabasco.

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instrumentados por la dependencia para verificar que el proyecto de la refinería se ajustó a la

legislación en materia de desarrollo urbano y la evidencia documental de esa supervisión.

Con el oficio número IV.400.UAF/00995/2020 del 7 de agosto de 2020, la SEDATU informó que “en
lo referido a la elaboración de políticas en materia de desarrollo urbano, contaba con la Guía para
la Elaboración y Actualización de Programas Municipales de Desarrollo Urbano […]”. Con su
revisión, se constató que fue emitida en mayo de 2017 y que establece las directrices para hacer
dichos programas municipales; sin embargo, no acreditó que esa guía regulara la aplicación
territorial de criterios referentes al desarrollo urbano-regional ni que contó con lineamientos al
respecto, sin que justificara las causas de esa deficiencia, por lo que no aseguró contar con un
marco regulatorio específico que permitiera incidir en la conservación, mejoramiento y
crecimiento de los centros de población para contribuir en la calidad de vida de las personas.

Tampoco comprobó que haya verificado que el proyecto de la Refinería en Dos Bocas se ajustó a la
legislación en materia de desarrollo urbano-regional, sin que justificara las causas de esa
deficiencia, por lo que no garantizó un instrumento de control que le sirviera para comprobar que
las inversiones de las entidades siguieron las disposiciones de su competencia.

Lo anterior, constituyó un riesgo referente a que con el desarrollo del proyecto de la Refinería en
Dos Bocas no se consideren los efectos urbano-regionales que incidan en la conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población para contribuir en la calidad de vida de
las personas.

Análisis de la información y documentación proporcionada por la SEDATU, derivado de la

presentación de resultados finales y observaciones preliminares

• Respecto de la observación relativa a la falta de acreditación, en 2019, de los lineamientos

específicos que regulen la aplicación territorial de criterios referentes al desarrollo urbano-
regional, con el oficio número UAF/00125/2021 del 21 de enero de 2021, la SEDATU
proporcionó una nota informativa y la página de internet para descargar los “Lineamientos
simplificados para la elaboración de planes o programas municipales de desarrollo urbano”.

La ASF determinó que la observación se considera atendida, ya que, si bien, en 2019, la SEDATU
no contó con lineamientos específicos que regulen la aplicación territorial de criterios
referentes al desarrollo urbano-regional, evidenció que, el 27 de mayo de 2020, publicó en su
página de internet los “Lineamientos simplificados para la elaboración de planes o programas
municipales de desarrollo urbano”, de los cuales informó, mediante la nota informativa, que
“son la base para la elaboración de instrumentos de planeación y control municipal” y con su
revisión se identificó que regulan la aplicación territorial de criterios referentes al desarrollo
urbano-regional, por lo que contó con un marco regulatorio específico que permitiera incidir en
la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población para contribuir en la
calidad de vida de las personas.

• Respecto de la observación relativa a la falta de acreditación, en 2019, sobre la verificación de

que el proyecto de la Refinería en Dos Bocas se ajustó a la normativa en materia de desarrollo
urbano-regional, con el oficio número UAF/00125/2021 del 21 de enero de 2021, la SEDATU

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Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

remitió una nota informativa y la página de internet para descargar los “Lineamientos
simplificados para la elaboración de planes o programas municipales de desarrollo urbano”.

La ASF determinó que la observación persistió, ya que, si bien la SEDATU emitió los
“Lineamientos simplificados para la elaboración de planes o programas municipales de
desarrollo urbano”, publicados en su página de internet el 20 de mayo de 2020, y con su
revisión se identificó que regulan la aplicación territorial de criterios referentes al desarrollo
urbano-regional, la secretaría señaló, mediante la nota informativa, que “no tuvo mecanismos
de coordinación con las instancias responsables de elaborar y conducir las políticas de
desarrollo urbano, en el marco del proyecto de la refinería en Dos Bocas […]”, por lo que no
comprobó que esos lineamientos sirvan como un instrumento de control para verificar que el
proyecto de la Refinería en Dos Bocas se ajustó a la legislación en materia de desarrollo
urbano-regional, conforme a lo establecido en la Ley General de Asentamientos Humanos,
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, que refiere que a esta secretaría le corresponde
verificar que las inversiones de las entidades se ajusten a la legislación en materia de desarrollo
urbano, por lo anterior se consideró necesario emitir una recomendación al desempeño, a fin
de dar seguimiento a las acciones a implementar por el ente fiscalizado para subsanar la
deficiencia detectada.

2019-0-15100-07-0406-07-001 Recomendación

Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano defina en su normativa interna
las actividades, las unidades responsables y los mecanismos de control para verificar que el
desarrollo del proyecto de la Refinería en Dos Bocas se ajuste a la normativa en materia de
desarrollo urbano-regional, a fin de garantizar la incidencia en la conservación, mejoramiento y
crecimiento de los centros de población para contribuir en la calidad de vida de las personas, de
conformidad con los artículos 8, fracción XVI, de la Ley General de Asentamientos Humanos,
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano y segundo, disposición 9, norma tercera, principio
12, del Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación
General en Materia de Control Interno, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los
resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada.

2. Planeación urbano-regional relacionada con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas

Verificar que los proyectos de inversión se ajusten a planes y programas de desarrollo urbano-
regional y emitir opinión ante la SHCP sobre sus efectos en esa materia, permitirá incidir en la
conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población para contribuir en la
calidad de vida de las personas.

Los hallazgos de la revisión denotaron que la SEDATU requiere perfeccionar la planeación urbano-
regional relacionada con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas, como se detalla a continuación.

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 Grupo Funcional Desarrollo Económico

a) Verificación de que el proyecto se ajustó a programas de desarrollo urbano-regional y

coordinación con los ámbitos estatal y municipal

En el apartado “Rescate del sector energético”, de la Directriz III. “Economía”, del Plan Nacional de
Desarrollo (PND 2019-2024) se establece que un propósito de importancia estratégica para la
presente administración es el rescate de Pemex para que vuelva a operar como palanca del
desarrollo nacional. Por lo que resulta prioritario la construcción de una nueva refinería;10/ sin
embargo, en ese instrumento de planeación de mediano plazo no se hace referencia a los efectos
regionales y urbanos por la realización de dicho proyecto, ni se identificaron objetivos y
estrategias en los que se insertará y medirá la contribución de la Refinería en Dos Bocas a la
política nacional en materia de ordenamiento territorial.11/

Con la finalidad de comprobar que, en 2019, la SEDATU se aseguró de que el proyecto de la

Refinería en Dos Bocas se ajustó a planes y programas de desarrollo urbano, mediante el oficio
número DGADPP/181/2020 del 7 de julio de 2020, se solicitó a la SEDATU los mecanismos
instrumentados por la dependencia y la evidencia documental de la verificación de que ese
proyecto se ajustó a la planeación correspondiente, así como la documentación sobre la
articulación realizada con la entidad federativa y el municipio en los que se construirá esa
refinería, respecto del desarrollo urbano-regional.

Con el oficio número IV.400.UAF/00995/2020 del 7 de agosto de 2020, la secretaría informó que
“el Programa Estatal de Desarrollo Urbano del Estado de Tabasco, fue publicado en el Periódico
Oficial del Estado de Tabasco el 30 de abril de 2008, por lo que no establece previsiones respecto
del proyecto de la refinería de Dos Bocas […] El municipio de Paraíso, no cuenta con un Programa
Municipal de Desarrollo Urbano, la actualización del Programa de Desarrollo Urbano del Centro de
Población de Paraíso, Tabasco, fue publicada el 20 de abril de 1994, el Periódico Oficial del Estado
de Tabasco […]”; con la revisión de la información, la SEDATU no acreditó que verificó que el
proyecto de la refinería se ajustó a planes y programas en materia de desarrollo urbano, ni que se
coordinó con la entidad federativa y el municipio en los que se construirá esa refinería, respecto
del desarrollo urbano-regional, sin que justificara las causas de esas deficiencias, por lo que no
garantizó un instrumento de control que le sirviera para comprobar que las inversiones de las
entidades siguieron las disposiciones de su competencia.

b) Emisión de opinión del proyecto sobre su impacto regional y urbano y coordinación con los
ámbitos estatal y municipal

Con la finalidad de comprobar que, en 2019, la SEDATU emitió opinión ante la SHCP en el proyecto
de la Refinería en Dos Bocas sobre su impacto regional y urbano, mediante el oficio número
DGADPP/181/2020 del 7 de julio de 2020, se solicitó a la dependencia la evidencia documental de
dicha opinión.

10/ Diario Oficial de la Federación, Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, publicado el 12 de julio de 2019.
11/ La programación sectorial en el rubro de desarrollo agrario, territorial y urbano sería publicada en el ejercicio fiscal 2020,
conforme a lo establecido por la Ley de Planeación: “en el caso de los programas sectoriales y los especiales que determine el
Ejecutivo Federal, deberán publicarse dentro de los seis meses posteriores a la publicación del PND” (12 de julio de 2019).

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Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

Al respecto, la secretaría no acreditó que emitió opinión ante la SHCP en el proyecto de la

Refinería en Dos Bocas sobre su impacto regional y urbano, sin que justificara las causas de esa
deficiencia; adicionalmente, se identificó que para la programación de los recursos destinados a
proyectos registrados en la cartera de inversión, no se incluyó el análisis de la factibilidad urbano-
regional como parte de sus requerimientos, pues si bien en el requisito XI de los “Lineamientos
para el registro en la Cartera de Programas y Proyectos de Inversión” se habla de las factibilidades
del programa o proyecto de inversión mediante análisis específicos de acuerdo al sector y/o a la
inversión de que se trate, existe la ambigüedad legal y conceptual respecto de los proyectos de
infraestructura como el de la Refinería en Dos Bocas, lo que denota que no se mandató a contar,
desde su planeación, con elementos para analizar las implicaciones urbano-regionales de las
inversiones propuestas.

Lo anterior, constituyó un riesgo referente a que con el desarrollo del proyecto de la Refinería en
Dos Bocas no se consideren los efectos urbano-regionales que incidan en la conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población para contribuir en la calidad de vida de
las personas.

Análisis de la información y documentación proporcionada por la SEDATU, derivado de la

presentación de resultados finales y observaciones preliminares

• Respecto de la observación relativa a la falta de acreditación, en 2019, sobre la verificación de

que el proyecto de la Refinería en Dos Bocas se ajustó a los planes y programas en materia de
desarrollo urbano, con el oficio número UAF/00111/2021 del 20 de enero de 2021, la SEDATU
remitió la Estrategia general para orientar la planeación de obras y acciones del ramo 15 en
2021, la atenta nota DP.03.2021 del 13 de enero de 2021 y como anexos la atenta nota 01 del 1
de septiembre de 2020.

La ASF determinó que la observación persistió, ya que, mediante la Atenta Nota DP.03.2021, la
SEDATU informó que la Unidad de Planeación y Desarrollo Institucional (UPDI) elaboró y envío
a los titulares del ramo, en diciembre de 2020, la Estrategia general para orientar la planeación
de obras y acciones del ramo 15 en 2021, y que tiene el propósito de “brindar elementos
orientadores con un enfoque territorial para la intervención de los programas presupuestarios
a cargo del Ramo 15 […]”, pero con la revisión de la estrategia, se identificó que en los
proyectos que se señala que intervendrá la secretaría no se encuentra la Refinería en Dos
Bocas, y pese a que, mediante la atenta nota 01, la SEDATU comunicó que la UPDI, el 8 de
enero de 2021, solicitó a la Dirección General de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda que en el
marco de las acciones que realiza la Vertiente de Planeación Urbana, Metropolitana y
Ordenamiento Territorial (PUMOT) del Programa de Mejoramiento Urbano, se valore la
posibilidad de intervención de dicha vertiente en el municipio de Paraíso Tabasco, en el cual se
ubica el desarrollo del proyecto Dos Bocas, no se acreditó que esta estrategia, diseñada para el
ejercicio fiscal 2021, sirva como un instrumento de control para verificar que el proyecto se
ajuste a los planes o programas en materia de desarrollo urbano, lo anterior en el marco de lo
establecido en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano, que refiere que a esta secretaría le corresponde verificar que las
inversiones de las entidades se ajusten a los planes o programas en materia de desarrollo
urbano, por lo que se consideró necesario emitir una recomendación al desempeño, a fin de

8
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

dar seguimiento a las acciones a implementar por el ente fiscalizado para subsanar la
deficiencia detectada.

• En cuanto a la observación relativa a la falta de acreditación, en 2019, de la coordinación con la

entidad federativa y con el municipio en el que se construirá la Refinería en Dos Bocas,
respecto del desarrollo urbano-regional, mediante los oficios números UAF/00125/2021 del 21
de enero de 2021 y UAF/00150/2021 del 25 de enero de 2021, la SEDATU remitió las “Cédulas
de contestación auditoría 406-DE sobre los Efectos Regionales y Urbanos del Proyecto Refinería
Dos Bocas” y una nota informativa.

La ASF determinó que la observación persistió, ya que, mediante las Cédulas de contestación
auditoría 406-DE sobre los Efectos Regionales y Urbanos del Proyecto Refinería Dos Bocas, la
secretaría informó que “al no haber interacción con el promotor del proyecto, que es Pemex,
no es posible establecer mecanismos de coordinación que favorezcan la participación de la
SEDATU dentro del proyecto”; además, señaló, en la nota informativa, que la “secretaría, se
encuentra imposibilitada […] para incorporar normativas y establecer lineamientos con
respecto a diseñar una metodología para el desarrollo de un proyecto en específico […]” y que
“solamente podrá proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a las entidades
federativas y municipales, la planeación regional del desarrollo […] por lo que corresponde a
Pemex Transformación Industrial, al gobierno del Estado de Tabasco y el Municipio analizar la
viabilidad del proyecto para la construcción de la Refinería de Dos Bocas de manera conjunta
con la Secretaría de Energía”, con lo anterior se constató que no contó con un instrumento de
control que le sirviera para coordinar, con la entidad federativa y los municipios en los que se
construirá la refinería, la planeación regional del desarrollo, contrario a lo establecido en la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, que refiere que esta secretaría deberá coordinar
con la participación que corresponda a los gobiernos de las entidades federativas y
municipales, la planeación regional del desarrollo, por lo que se consideró necesario emitir una
recomendación al desempeño, a fin de dar seguimiento a las acciones a implementar por el
ente fiscalizado para subsanar la deficiencia detectada.

• Sobre la observación relativa a la falta de acreditación, en 2019, de la emisión de opinión ante

la SHCP en el proyecto de la Refinería en Dos Bocas sobre su impacto regional y urbano, con el
oficio número UAF/00111/2021 del 20 de enero de 2021, la SEDATU remitió la atenta nota
DP.02.2021 del 13 de enero de 2021, y como anexos la atenta nota del 1 de septiembre de
2020, el cronograma del proyecto en 2020, el correo electrónico “Anexo 3. Correo de borrador
de metodología” y el borrador de la metodología titulado “Evaluación socioeconómica de
proyectos: Territorios de paz y bienestar a través de la evaluación de proyectos de inversión,
Entregable 3. Lineamientos y guía metodológica para la emisión de una OIT”, de diciembre de
2020.

La ASF determinó que la observación persistió, ya que, la secretaría informó que “[…] la UPDI
no ha participado en la emisión de opinión ante la SHCP sobre el impacto territorial, regional y
urbano […] ello se debe a que la metodología de la misma se encuentra en desarrollo a través
del proyecto de ‘Evaluación socioeconómica de proyectos: Territorio de paz y bienestar a través
de la evaluación de proyectos de inversión’ […] para la generación de lineamientos
metodológicos para la evaluación de impacto territorial de proyectos de inversión federal, de la

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Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

cual derive una opinión técnica de la SEDATU ante la SHCP” y, con la revisión de la Atenta Nota
01, la dependencia mencionó que “ […] la opinión que emita la SEDATU podría definirse como
una opinión de impacto territorial […] y estaría sustentada técnicamente en una ‘Evaluación de
Impacto Territorial’ que sirva como respaldo metodológico”; además, con la revisión del
borrador de la “Evaluación socioeconómica de proyectos: Territorios de paz y bienestar a través
de la evaluación de proyectos de inversión, Entregable 3 Lineamientos y guía metodológica
para la emisión de una OIT” de diciembre 2020, se observó que “la EIT, que sustenta la emisión
de la OIT, debe ser elaborada por las entidades promoventes de los proyectos de inversión y la
SEDATU […] esta guía metodológica […] tiene como objetivo general brindar apoyo técnico a la
SEDATU en la generación de un sustento técnico para emitir una OIT”; derivado de lo anterior,
si bien, la secretaría cuenta con un avance, no demostró, en un documento formalmente
establecido y autorizado, las actividades, las unidades responsables y los mecanismos de
control para evidenciar la emisión de la opinión ante la SHCP del proyecto de la Refinería en
Dos Bocas sobre su impacto regional y urbano, contrario a lo establecido en la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal, que refiere que a esta secretaría le corresponde emitir
opinión ante la SHCP en los proyectos de inversión pública con impacto regional y urbano, por
lo que se consideró necesario emitir una recomendación al desempeño, a fin de dar
seguimiento a las acciones a implementar por el ente fiscalizado para acreditar la deficiencia
detectada.

2019-0-15100-07-0406-07-002 Recomendación

Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano defina en su normativa interna
las actividades, las unidades responsables y los mecanismos de control para verificar que el
proyecto de la Refinería en Dos Bocas se ajuste a los planes o programas en materia de desarrollo
urbano-regional, a fin de garantizar la incidencia en la conservación, mejoramiento y crecimiento
de los centros de población para contribuir en la calidad de vida de las personas, de conformidad
con los artículos 8, fracción XVI, de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano, y segundo, disposición 9, norma tercera, principio 12, del Acuerdo
por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en
Materia de Control Interno, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados
del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada.

2019-0-15100-07-0406-07-003 Recomendación

Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano incorpore en su normativa

interna las actividades, las unidades responsables y los mecanismos de control para asegurar la
coordinación con la entidad federativa y con el municipio en el que se construirá la Refinería en
Dos Bocas, respecto del desarrollo urbano-regional, a fin de garantizar la incidencia del proyecto
en la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población para contribuir en la
calidad de vida de las personas, de conformidad con los artículos 41, fracción XVIII, de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, y segundo, disposición 9, norma tercera, principio
12, del Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación
General en Materia de Control Interno, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los
resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada.

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 Grupo Funcional Desarrollo Económico

2019-0-15100-07-0406-07-004 Recomendación

Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano acredité la aprobación de la

"Evaluación socioeconómica de proyectos: Territorios de paz y bienestar a través de la evaluación
de proyectos de inversión" y defina en el documento formalmente establecido las actividades, las
unidades responsables y los mecanismos de control para evidenciar la emisión de la opinión ante
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del proyecto de la Refinería en Dos Bocas sobre su
impacto regional y urbano, y que demuestre que esa opinión se hará de conocimiento a la SHCP, a
fin de garantizar la incidencia en la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de
población para contribuir en la calidad de vida de las personas, de conformidad con el artículo 41,
fracción XXVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, e informe a la Auditoría
Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la
deficiencia detectada.

3. Integración del registro y control del bien inmueble relacionado con el proyecto de la
Refinería en Dos Bocas

Integrar registros y controles de los bienes inmuebles, así como documentar el patrimonio para la
ejecución de proyectos de inversión, permitirá contar con evidencia sobre la posesión de predios
para el desarrollo de proyectos de inversión.

Los hallazgos de la revisión denotaron que Pemex Transformación Industrial requiere fortalecer los
mecanismos de documentación y control para evidenciar que el bien inmueble en el que se
desarrollará el proyecto de la Refinería en Dos Bocas forma parte de su patrimonio, como se
detalla a continuación.

Con la finalidad de verificar que, en 2019, Pemex Transformación Industrial integró los registros y
controles del bien inmueble relacionado con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas, mediante el
oficio número DGADPP/181/2020 del 7 de julio de 2020, se solicitó a la Empresa Productiva
Subsidiaria la evidencia documental de la demarcación territorial y las dimensiones establecidas
para el desarrollo del proyecto de la refinería Dos Bocas, así como la evidencia documental sobre
la posesión del terreno en el cual se implementará ese proyecto.

Con el oficio número CA/COMAUD/AI/GEIR/0913/2020 del 12 de agosto de 2020, Pemex

Transformación Industrial proporcionó la Evaluación de Impacto Social de la refinería, realizada
por el Instituto Mexicano del Petróleo en marzo de 2019, así como el Caso de Negocio “Nueva
Refinería en Dos Bocas, Paraíso, Tabasco” elaborado por la empresa productiva subsidiaria en
mayo de 2019.

En la revisión de los documentos, se identificó que el área en la que se desarrollará el proyecto de

la Refinería en Dos Bocas se ubica en el municipio de Paraíso, Tabasco, y colinda al norte con el
Golfo de México y la Terminal Marítima Dos Bocas; al oriente con la localidad de Nuevo Torno
Largo y terrenos agrícolas; al sur con las localidades urbanas de Paraíso y Puerto Ceiba, y al
poniente con terrenos agrícolas. A continuación, se muestra un mapa de la ubicación geográfica
del área del proyecto:

11
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

UBICACIÓN GEOGRÁFICA DEL ÁREA EN LA QUE SE DESARROLLARÁ

EL PROYECTO DE LA REFINERÍA EN DOS BOCAS, 2019

Fuente: información proporcionada por Pemex Transformación Industrial, mediante el oficio número
CA/COMAUD/AI/GEIR/0913/2020 del 12 de agosto de 2020.

Con la revisión de la Evaluación de Impacto Social se precisó que “el Área Núcleo se considera
como el espacio físico en el que se pretende construir la infraestructura del proyecto y donde se
desarrollarán las actividades y procesos que los componen […] El proyecto de la refinería está
integrado por tres predios que conforman el polígono del proyecto, por lo que el Área Núcleo para
este proyecto tiene una superficie de 1,607.9 hectáreas (ha), de las cuales, 704.34 ha,
corresponden al polígono del proyecto”, este último se refiere a la superficie requerida para la
construcción de la refinería, como se detalla a continuación:

12
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

CARACTERÍSTICAS DEL ÁREA PARA EL DESARROLLO DEL PROYECTO DE LA REFINERÍA EN DOS BOCAS,2019
Superficie para el desarrollo Información demográfica del
Ubicación del proyecto Localización geográfica
del proyecto Área Núcleo

• El Área Núcleo cuenta con • El polígono del proyecto se • El polígono del proyecto se • El Área Núcleo se integra
una superficie de 1,607.9 ubica en la sección suroeste localiza en las siguientes por 9,936 habitantes,
hectáreas. del predio de la Terminal coordenadas: Latitud correspondientes a las
• El polígono del proyecto Marítima de Dos Bocas, en 18.42555556, Longitud localidades de Nuevo Torno
cuenta con una superficie de el municipio de Paraíso, (93.204166). Largo y Puerto ceiba
704.34 hectáreas. Tabasco. Carrizal.

• El polígono del proyecto

colinda al norte con el Golfo
de México y la Terminal
Marítima Dos Bocas; al
oriente con la localidad de
Nuevo Torno Largo y
terrenos agrícolas; al sur con
las localidades urbanas de
Paraíso y Puerto Ceiba, y al
poniente con terrenos
agrícolas.
Fuente: cuadro elaborado por la ASF, con base en la información proporcionada por Pemex Transformación Industrial, mediante el
oficio número CA/COMAUD/AI/GEIR/0913/2020 del 12 de agosto de 2020.

Asimismo, la empresa productiva subsidiaria, mediante el oficio número

CA/COMAUD/AI/GEIR/0898/2020 del 11 de agosto de 2020, proporcionó dos actas de
transferencia de bienes inmuebles de Pemex Exploración y Producción a Pemex Transformación
Industrial, como se detalla a continuación:

ENAJENACIÓN DE BIENES INMUEBLES DE PEP A PTRI RELACIONADOS

CON EL PROYECTO DE LA REFINERÍA EN DOS BOCAS, 2019
Hectáreas,
Hectáreas Documento de Fecha
conforme a
Propietario Localización enajenadas a transmisión de
título de de formalización
PTRI propiedad
propiedad
Total 369.0 n.c. 369.0 n.c. n.c.
11.0 11.0
Polígono 2
0.6 0.6
Fracciones I PTRI-BI-000002-2019 31 de octubre de 2019
PEP 36.7 36.7
aV
6.6 6.6
314.1 Polígono 4 314.1 PTRI-BI-000001-2019 31 de mayo de 2019
Fuente: cuadro elaborado por la ASF, con base en la información proporcionada por Pemex Transformación
Industrial, mediante el oficio número CA/COMAUD/AI/GEIR/0898/2020 del 11 de agosto de 2020.
Siglas: PEP: Pemex Exploración y Producción y PTRI: Pemex Transformación Industrial.

Pemex Transformación Industrial evidenció que, para 2019, contó con la transferencia de 369.0 ha
por parte de Pemex Exploración y Producción para el desarrollo del proyecto de la Refinería en

13
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

Dos Bocas, que significaron una diferencia de 1,238.9 ha, respecto de las señaladas como Área
Núcleo (1,607.9 ha) en la Evaluación de Impacto Social, lo que denotó que, aun cuando en ese año,
llevó a cabo el registro y control de sus bienes inmuebles, no aseguró que dispuso de la
documentación suficiente y efectiva sobre la posesión total del inmueble en que se construirá la
refinería.

Lo anterior, constituyó un riesgo referente a que no se cuente con la documentación e

información que evidencie que el bien inmueble sea patrimonio del ente responsable de la
construcción de la Refinería en Dos Bocas.

Hechos posteriores

Con los oficios números CA/COMAUD/AI/GEIR/0898/2020 del 11 de agosto de 2020 y CA-

COMAUD-AI-GEIR-1571-2020 del 20 de noviembre de 2020, Pemex Transformación Industrial
proporcionó dos escrituras públicas de mayo de 2020, mediante las cuales se le transfirieron por
parte de Pemex Exploración y Producción 122.3 ha para el desarrollo del Proyecto de la Refinería
en Dos Bocas. Asimismo, informó que, a 2020, se encuentran en proceso de enajenación, por
parte de la SCT, 71.2 ha para la conformación del inmueble en el que se construirá la refinería, que
sumadas a las 369.0 ha que acreditó como parte de su patrimonio para construir ese proyecto,
significaron un total de 562.5 ha,1,045.7 ha menos, respecto de las señaladas como Área Núcleo
(1,607.9 ha) en la Evaluación de Impacto Social, por lo que se mantiene lo observado debido a que
Pemex Transformación Industrial no aseguró que dispuso de la documentación suficiente y
efectiva sobre la posesión total del inmueble en que se construirá la refinería.

Análisis de la información y documentación proporcionada por Pemex Transformación Industrial,

derivado de la presentación de resultados finales y observaciones preliminares

• Respecto de la observación relativa a la falta de acreditación, en 2019, de la documentación

suficiente y efectiva sobre la posesión total del inmueble en que se construirá la refinería, con
el oficio número CA-COMAUD-AI-GEIR-0102-2021 del 25 de enero de 2021, PTRI remitió una
nota informativa, el Manual del Sistema Institucional para las Inversiones Vinculadas a la
Cadena de Valor de Petróleos Mexicanos, sus Empresas Productivas Subsidiarias, y en su caso,
Empresas Filiales; los casos de negocios de los entregables FEL I y II, con sus anexos, y los
planos generales de localización del proyecto.

La ASF determinó que la observación persistió, ya que, mediante la nota informativa, PTRI
informó que el Manual del Sistema Institucional para las Inversiones Vinculadas a la Cadena de
Valor de Petróleos Mexicanos, sus Empresas Productivas Subsidiarias, y en su caso, Empresas
Filiales “establece que los entregables del Proyecto de Inversión de Capital Realizados por
Pemex, sus Empresas Productivas Subsidiarias o Filiales, consideran que el proceso evolutivo de
definición se alcanza mediante la metodología Front End Loading (FEL) y tiene lugar durante el
desarrollo de cada uno de los mismos entregables a lo largo de las etapas de visualización,
conceptualización y definición. […] En el caso particular, las variaciones que se presentaron
sobre la superficie del proyecto ocurrieron como una consecuencia natural en el avance del
proceso de definición […] y siendo que las variaciones fueron a la baja, los estudios de impacto
y riesgo ambiental, así como los de impacto social, no ven afectada su eficacia, por lo que no

14
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

requieren ser actualizados”, y en el entregable “Selección y estudios del sitio” del FEL II, de
junio de 2020, se señala que “para desarrollar el proyecto de la Refinería Dos Bocas, se
requiere contar con un predio con una extensión del orden de 618.0 hectáreas”; sin embargo,
al comparar estas 618.0 ha respecto de las 562.5 ha que había detallado forman parte del
inmueble para la refinería, significaron una diferencia de 55.5 ha que no fueron acreditadas
como parte de su patrimonio, por lo que no dispuso de información suficiente y efectiva sobre
la posesión total del inmueble en que se construirá la refinería, por lo anterior se consideró
necesario emitir una recomendación al desempeño, a fin de dar seguimiento a las acciones a
implementar por el ente fiscalizado para subsanar la deficiencia detectada.

2019-6-90T9M-07-0406-07-001 Recomendación

Para que Pemex Transformación Industrial acredite la documentación e informe sobre el avance
sobre la posesión del inmueble que será utilizado para la construcción de la Refinería en Dos Bocas
y que se corresponda con la superficie establecida en los entregables del proyecto y en los
estudios elaborados para el desarrollo de ese proyecto, a fin de contar con instrumentos de
revisión confiables y efectivos para asegurar que el proyecto cumpla con las disposiciones
correspondientes, de conformidad con el artículo 38, párrafo segundo, de la Ley General de Bienes
Nacionales, y los numerales 3 y 7, apartado VI.4, sección VI, de los Lineamientos generales que
regulan el Sistema de Control Interno en Petróleos Mexicanos, sus Empresas Productivas
Subsidiarias y Empresas Filiales, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los
resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada.

4. Solicitud de cambio de uso de suelo relacionado con el proyecto de la Refinería en Dos

Bocas

Solicitar la autorización de cambio de uso de suelo en terrenos forestales para la construcción de

proyectos de inversión, con base en un estudio técnico justificativo, permitirá contribuir en que la
biodiversidad de los ecosistemas que se verán afectados se mantenga.

Con la finalidad de verificar que, en 2019, Pemex Transformación Industrial presentó el estudio
técnico justificativo para el cambio de uso de suelo en el que se desarrollará el proyecto de la
Refinería en Dos Bocas, mediante el oficio número DGADPP/179/2020 del 7 de julio de 2020, se
solicitó a la Empresa Productiva Subsidiaria los estudios elaborados para el proyecto de la refinería
en Dos Bocas, relacionados con el cambio de uso de suelo para su construcción.

Con los oficios números CA/COMAUD/AI/GEIR/0898/2020 del 11 de agosto de 2020 y

CA/COMAUD/AI/GEIR/0913/2020 del 12 de agosto de 2020 y, derivado de la reunión de
presentación de resultados finales y observaciones preliminares con el oficio CA-COMAUD-AI-
GEIR-0102-2021 del 25 de enero de 2021, Pemex Transformación Industrial proporcionó la
Evaluación de Impacto Social de la refinería, el Caso de Negocio “Nueva Refinería en Dos Bocas,
Paraíso, Tabasco”, la Manifestación de Impacto Ambiental, el Estudio Técnico Justificativo para el
cambio de uso de suelo y el oficio número ASEA/UGI/DGGPI/2077/2019 de fecha 26 de
septiembre de 2019, como se detalla en el cuadro siguiente:

15
 Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

ESQUEMA DE DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LOS ESTUDIOS TÉCNICOS DEL PROYECTO DE LA REFINERÍA
EN DOS BOCAS Y DEL PERMISO PARA EL CAMBIO DE USO DE SUELO OTROGADO POR LA SEMARNAT, 2019
Permiso otorgado por la
Nombre del Caso de Negocio “Nueva Refinería en Dos
Evaluación de Impacto Social Manifestación de Impacto Ambiental Estudio Técnico Justificativo para el cambio de uso de suelo SEMARNAT para el cambio de
proyecto Bocas, Paraíso, Tabasco”
uso de suelo
Refinería en Dos Instancia encargada de la elaboración: Instancia encargada de la elaboración: Instancia encargada de la elaboración: Instancia encargada de la elaboración: Oficio número
Bocas Instituto Mexicano del Petróleo Pemex Transformación Industrial Instituto Mexicano del Petróleo Instituto Mexicano del Petróleo ASEA/UGI/DGGPI/2077/2019
de fecha 26 de septiembre de
Descripción: Descripción: Descripción: Descripción: 2019.
• El área núcleo generada para este proyecto • En la etapa de preparación del sitio, • De las 71.9 hectáreas solicitadas para cambio • Se requiere autorizar el cambio de uso de suelo en
tiene una superficie de 1,607.9 hectáreas, de donde se construirá la nueva refinería de uso de suelo en terrenos forestales, 18.02 terrenos forestales en un total de 71.9 hectáreas, dentro Autorización de cambio de uso
las cuales 704.3 hectáreas corresponden al se modificará el uso de suelo de los corresponden a vegetación ya removida por un de predios propiedad de Petróleos Mexicanos, ubicados en de suelo en terrenos
polígono del proyecto. predios a emplear. acto ilícito llevado a cabo por un tercero. el municipio de Paraíso, Tabasco para construir las forestales por una superficie
• Los predios sobre los cuales se asentará el • Para poder realizar cambio de uso de suelo en instalaciones apropiadas para el manejo de hidrocarburos. de 71.99 hectáreas para el
proyecto han sido clasificados, por el INEGI el área de vegetación forestal es necesario • Tipo de uso de suelo y vegetación reportado en los desarrollo del proyecto
en 2016, como: Predio 1, áreas desprovistas proponer, información que permita a la polígonos sujetos a cambio de uso de suelo: en el polígono denominado “Estudio Técnico
de vegetación, agricultura de temporal y SEMARNAT, evaluar el efecto que dicha 1 se visualiza como desprovisto de vegetación y para los Justificativo para el CUSTF
vegetación secundaria; predio 2, áreas de actividad tendrá en el sitio, y en todo caso, polígonos 2 y 3 como agrícola-pecuario-forestal. para las actividades de manejo
vegetación secundaria y agricultura determinar si por excepción es factible otorgar • Sólo se contempla la afectación de pequeños espacios de de hidrocarburos” ubicado en
temporal, y predio 3, áreas desprovistas de la autorización de cambio de uso de suelo en cobertura vegetal, donde los tipos de vegetación el municipio de Paraíso en el
vegetación; sin embargo, se señala que terrenos forestales. identificados corresponden a vegetación secundaria de estado de Tabasco.
dicha clasificación no corresponde con las • Es necesario el cambio de uso de suelo en selva mediana subperennifolia y palmas de coco.
condiciones actuales que presentan los terrenos forestales, por lo que se propone la • El área determinada se caracteriza por presentar un
predios en su totalidad. ejecución de un programa de reforestación mosaico heterogéneo de vegetación y unidades
• En el predio 2, actualmente no hay dentro en una superficie similar a la afectada identificadas en campo, con diferentes grados de
presencia de superficie cubierta por (bajo el criterio de implementar la medida en conservación, incluyendo zonas muy impactadas, lo cual se
vegetación nativa, este sitio perdió cubierta un área que potencialice el servicio ambiental debe al desarrollo de actividades antropogénicas que se
vegetal por una actividad imputable a un prestado), con dicha medida se mitigará la desarrollan en la Cuenca Hidrológica Forestal donde se
tercero, misma que ya fue sancionada por la erosión del suelo, la captación del agua y se ubican los polígonos sujetos a cambio de uso de suelo
autoridad competente. reincorporará una superficie forestal que forestal.
• Con información obtenida de visita al sitio, el servirá de área de refugio, de alimentación, de • Para desarrollar las medidas de prevención, mitigación y
tipo de vegetación corresponde a palmar paso o de reproducción para la fauna silvestre. compensación de los impactos generados por la remoción
inducido, vegetación secundaria arbórea de de la vegetación, se consideró el estado que guardan los
selva mediana subperennifolia y vegetación polígonos sujetos a cambio de uso de suelo forestal, con
secundaria arbórea de manglar, ésta última relación a impactos previos, recursos naturales presentes,
se encuentra fuera de los límites del así como los elementos claves y de mayor sensibilidad en el
polígono del proyecto y no será afectada por sistema. Para identificar los impactos se realizó una matriz
este. de interacciones potenciales, considerando el impacto
• Respecto al uso de suelo de los predios, se como toda acción o actividad que produce una alteración
solicitará a los propietarios la en el medio ambiente o en alguno de sus componentes o
documentación correspondiente con la atributos. Con la eliminación de la vegetación que cubre el
finalidad de realizar los trámites pertinentes suelo forestal, éste podría quedar potencialmente
en aquellos que así lo requieran. expuesto a los efectos de la erosión eólica y principalmente
hídrica, esta última principalmente en la temporada de
lluvias.
Fuente: cuadro elaborado por la ASF, con base en la información y documentación enviada por Pemex Transformación Industrial, mediante los oficios números CA/COMAUD/AI/GEIR/0898/2020 del 11 de agosto de 2020; CA/COMAUD/AI/GEIR/0913/2020 del 12 de
agosto de 2020 y CA-COMAUD-AI-GEIR-0102-2021 del 25 de enero de 2021.
Siglas: SENER, Secretaría de Energía y SEMARNAT: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

16
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

Para 2019, en los estudios relacionados con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas denominados
“Evaluación de Impacto Social”, “Caso de Negocio Nueva Refinería en Dos Bocas, Paraíso, Tabasco”
y “Manifestación de Impacto Ambiental” se precisó que se considera necesario realizar cambios en
el uso de suelo en el inmueble en que se construirá la refinería, por lo que Pemex Transformación
Industrial elaboró el estudio justificativo correspondiente, en el que precisó el cambio de uso de
suelo en terrenos forestales en un total de 71.9 hectáreas, dentro de predios propiedad de la
empresa productiva, ubicados en el municipio de Paraíso, Tabasco, para edificar las instalaciones
apropiadas para el manejo de hidrocarburos; al respecto, PTRI proporcionó el oficio número
ASEA/UGI/DGGPI/2077/2019 del 26 de septiembre de 2019, mediante el cual la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales autorizó el cambio de uso de suelo en las 71.9 hectáreas
para el desarrollo del proyecto denominado “Estudio Técnico Justificativo para el CUSTF para las
actividades de manejo de hidrocarburos”, por lo que aseguró contar con instrumentos de revisión
confiables y efectivos para asegurar que el proyecto cumpla con las disposiciones en materia
ambiental, a fin de demostrar que la biodiversidad de los ecosistemas que se verán afectados se
mantenga.

5. Vialidad y movilidad asociada con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas

Definir la ubicación de las nuevas vialidades o modernización de las existentes asociada a

proyectos de inversión, así como opinar respecto de su programación para precisar el desarrollo
entre los diferentes modos de transporte que se prevé converjan en esos proyectos, permitirá
fortalecer las ciudades, mediante la consolidación de redes de vialidad y movilidad.

Los hallazgos de la revisión denotaron que la SCT requiere fortalecer los mecanismos de
documentación y control para evidenciar que participó en la consolidación de las redes de vialidad
y movilidad asociadas con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas, como se detalla a
continuación.

Con la finalidad de verificar que, en 2019, la SCT participó en la consolidación de redes de vialidad
y movilidad asociadas con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas, mediante el oficio número
OAED/DGADPP/414/2020 del 17 de agosto de 2020, se solicitó a la dependencia, la evidencia
documental sobre la definición de la ubicación de las nuevas vialidades o modernización de las
existentes asociada a ese proyecto, así como la opinión realizada respecto de la programación del
proyecto, en el que se precise el desarrollo entre los diferentes modos de transporte que se prevé
converjan en esa nueva refinería.

Con el oficio número 3.1.1.-0558 del 26 de agosto de 2020 y, derivado de la reunión de

presentación de resultados finales y observaciones preliminares con el oficio número 5.1.203.016
del 25 de enero de 2021, la SCT proporcionó una nota informativa y el Informe Final del “Análisis
de prefactibilidad económica, ambiental y jurídico para la construcción del libramiento de Paraíso,
en el Estado de Tabasco”.

La secretaría informó que, en el marco del proyecto de la Refinería en Dos Bocas “en el ejercicio
de la Cuenta Pública 2019, se llevaron reuniones de trabajo con diversos organismos de gobierno
para coadyuvar en la definición del proyecto del ‘Libramiento Paraíso’, en las cuales “la SCT

17
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

presentó la propuesta de trazo número 2, lado Oriente de Paraíso, Tabasco” y el “30 de abril […] se
definió el trazo para el proyecto referido […]”, por lo que “[…] se llevó a cabo la elaboración del
proyecto ejecutivo […]”, y con la revisión del Informe Final del “Análisis de prefactibilidad
económica, ambiental y jurídico para la construcción del libramiento de Paraíso, en el Estado de
Tabasco”, elaborado en noviembre de 2020, se identificó que el proyecto tiene como objetivos
“proveer una movilidad ágil de productivos y de insumos a la Refinería de Dos Bocas; evitar
congestionamientos en la zona urbana de Paraíso, así como la contaminación ambiental y acústica
ante el aumento de vehículos, y evitar la circulación con carga peligrosa en las zonas densamente
pobladas de Paraíso […]”; sin embargo, la SCT no demostró que ese informe fue formalmente
autorizado por las autoridades involucradas en el marco de sus competencias, ni que lo remitió a
Pemex Transformación Industrial para su conocimiento, tampoco comprobó que opinó respecto
de la programación del proyecto de la Refinería en Dos Bocas, en el que se precise el desarrollo de
los diferentes modos de transporte que se prevé converjan en esa nueva refinería, lo anterior en
el marco de lo establecido en el Reglamento Interior de la Secretaria de Comunicaciones y
Transportes, que refiere que esta secretaría deberá opinar respecto de la programación de los
principales proyectos de infraestructura, sin que justificara las causas de esa situación, por lo que
no se aseguró contar con instrumentos para garantizar el fortalecimiento de la zona de influencia
del proyecto de la refinería, mediante la consolidación de redes de vialidad y movilidad.

Lo anterior, constituyó un riesgo referente de que en el desarrollo del proyecto de la Refinería en

Dos Bocas, no se consolide la vialidad y movilidad que permita fortalecer la zona de influencia de
ese proyecto.

Análisis de la información y documentación proporcionada por la SCT, derivado de la presentación

de resultados finales y observaciones preliminares

• Respecto de la observación relativa a la falta de acreditación, en 2019, de la definición de la

ubicación de las nuevas vialidades o modernización de las existentes asociadas al proyecto de
la Refinería en Dos Bocas, con el oficio número 5.1.203.014 del 21 de enero de 2021, la SCT
remitió una nota informativa y los Mecanismos de control para elaborar planes viales integrales
que incluyan los elementos identificados en los diagnósticos y estudios para los proyectos de
infraestructura con implicaciones para el desarrollo regional vigentes y futuros.

La ASF determinó que la observación persistió, ya que, si bien con la revisión de los
Mecanismos de control para elaborar planes viales integrales que incluyan los elementos
identificados en los diagnósticos y estudios para los proyectos de infraestructura con
implicaciones para el desarrollo regional vigentes y futuros, elaborados el 14 de febrero de
2020, se identificó que tienen como propósito promover que en los megaproyectos de
infraestructura, estudios y proyectos ejecutivos de obras “se consideren planes viales integrales
de acuerdo a su impacto en la zona o región”, mediante la nota informativa, se informó que “la
SCT no fue considerada por SENER para participar en el modo de transporte terrestre y en
específico a la vialidad y movilidad asociada con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas”, a
excepción de su intervención en la definición del proyecto del Libramiento Paraíso, por lo que
no acreditó su participación en la definición de la ubicación de las nuevas vialidades o
modernización de las existentes ni que opinó respecto de la programación del proyecto, en el
que se precise el desarrollo entre los diferentes modos de transporte que se prevé converjan

18
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

en esa nueva refinería, en términos del Reglamento Interior de la Secretaría de

Comunicaciones y Transportes, el cual refiere que esta secretaría deberá participar en la
definición de la ubicación de las nuevas vialidades o modernización de las existentes así como
opinar respecto de la programación de los principales proyectos de infraestructura procurando
su desarrollo entre los diferentes modos de transporte, por lo anterior se consideró necesario
emitir una recomendación al desempeño, a fin de dar seguimiento a las acciones a
implementar por el ente fiscalizado para subsanar la deficiencia detectada.

2019-0-09100-07-0406-07-001 Recomendación

Para que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes evidencie, en un documento formalmente

establecido y autorizado, el proyecto del Libramiento Paraíso, vinculado con la Refinería en Dos
Bocas, así como aclare, justifique y documente de la opinión realizada respecto de la
programación de la refinería, en el que se precise el desarrollo entre los diferentes modos de
transporte que se prevé converjan, y demuestre que esa opinión fue de conocimiento de los
actores involucrados en el proyecto, a fin de consolidar la vialidad y movilidad que permita
fortalecer la zona de influencia de la refinería, de conformidad con los artículos 4, fracción IV, de la
Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano; 19,
fracción XI, y 47, fracción IV, del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes, y segundo, disposición 9, norma tercera, principio 12, del Acuerdo por el que se
emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control
Interno, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las
medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada.

6. Cumplimiento de la normativa de ordenamiento territorial

Verificar que los proyectos de inversión cumplan con la normativa de ordenamiento territorial,
permitirá adoptar perspectivas que promuevan el desarrollo urbano-regional en sus zonas de
influencia.

Los hallazgos de la revisión denotaron que, en el marco del proyecto de la Refinería en Dos Bocas,
no se propició el adecuado cumplimiento de la normativa en materia de ordenamiento territorial,
como se detalla a continuación.

Con la finalidad de comprobar que, en 2019, la SEDATU verificó que en desarrollo del proyecto de
la Refinería en Dos Bocas se ajustó a la normativa en materia de ordenamiento territorial,
mediante el oficio número DGADPP/181/2020 del 7 de julio de 2020, se solicitó a la dependencia
los mecanismos instrumentados y la evidencia documental, respecto de esa supervisión.

Para 2019, la secretaría no comprobó que verificó que el proyecto de la Refinería en Dos Bocas se
ajustó a la legislación en materia de ordenamiento territorial, sin que justificara las causas de esa
deficiencia, por lo que no se garantizó que para 2019 se adoptaron perspectivas que promuevan el
desarrollo urbano-regional de la zona de influencia del proyecto, así como la eficiencia en el uso
de los recursos públicos.

19
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

Adicionalmente, en los resultados 1, 2, 3 y 5 del presente informe, se identificaron deficiencias en

el desarrollo del proyecto de la Refinería en Dos Bocas relacionadas la regulación y planeación
urbano-regional; la gestión del espacio territorial de construcción, y la vialidad y movilidad, como
se muestra en el esquema siguiente:

20
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

ESQUEMA DE HALLAZGOS EN RELACIONADOS CON LA REGULACIÓN Y PLANEACIÓN URBANO-REGIONAL; LA GESTIÓN DEL ESPACIO TERRITORIAL
DE CONSTRUCCIÓN, Y LA VIALIDAD Y MOVILIDAD, EN EL MARCO DEL PROYECTO DE LA REFINERÍA EN DOS BOCAS, 2019
El deber ser El ser

Siglas: Pp: Programa presupuestario; Pemex: Pemex Mexicanos; PTRI: Pemex Transformación Industrial; SEDATU: Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, y SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

21
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

En la integración de los resultados 1 al 5 del presente informe, se identificó que para 2019:

• En materia de regulación urbano-regional, la SEDATU no acreditó que verificó que el proyecto

de la Refinería en Dos Bocas se ajustó a la legislación correspondiente.

• En cuanto a la planeación urbano-regional, la SEDATU no comprobó que verificó que ese

proyecto se ajustó a planes o programas en la materia ni que emitió opinión ante la SHCP sobre
su impacto en términos urbano-regionales.

• Respecto de la integración del registro y control del bien inmueble, Pemex Transformación
Industrial no aseguró que dispuso de la documentación suficiente y efectiva sobre la posesión
total del inmueble en que se construirá la refinería.

• Por lo que se refiere a la solicitud de cambio de uso de suelo, Pemex Transformación Industrial
acreditó que el estudio justificativo para realizar ese cambio fue remitido y autorizado por la
SEMARNAT.

• En términos de vialidad y movilidad, la SCT no contó con un documento formalmente

establecido y autorizado que acredite su participación en la definición de la ubicación de las
nuevas vialidades o modernización de las existentes ni que opinó respecto de la programación
del proyecto, en el que se precise el desarrollo entre los diferentes modos de transporte que se
prevé converjan en esa nueva refinería.

(A efecto de no duplicar las recomendaciones al desempeño, relativas a las deficiencias

identificadas en la regulación y planeación urbano-regional; la integración del registro y control del
bien inmueble, y la vialidad y movilidad, éstas se reportarán únicamente en los resultados
números 1 “Regulación urbano-regional relacionada con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas”;
2 “Planeación urbano-regional relacionada con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas”; 3
“Integración del registro y control del bien inmueble relacionado con el proyecto de la Refinería en
Dos Bocas”, y 5 “Vialidad y movilidad asociada con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas” del
presente informe).

Lo anterior, constituyó un riesgo referente a que con el desarrollo del proyecto de la Refinería en
Dos Bocas no se consideren los efectos urbano-regionales que incidan en la conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población para contribuir en la calidad de vida de
las personas.

Análisis de la información y documentación proporcionada por la SENER y la SEDATU, derivado de

la presentación de resultados finales y observaciones preliminares

• Respecto de la observación relativa a la falta de acreditación, en 2019, de la verificación

respecto de que el proyecto de la Refinería en Dos Bocas se ajustó a la normativa en materia de
ordenamiento territorial, la SENER y la SEDATU remitieron los oficios números 411/0102/2021
del 22 de enero de 2021; UAF/00125/2021 del 21 de enero de 2021 y UAF/00150/2021 del 25
de enero de 2021, respectivamente.

22
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

La ASF determinó que la observación persistió, ya que la SEDATU informó que “el proyecto
deberá dar cumplimiento a las autorizaciones, licencias o permisos de las diversas acciones
urbanísticas municipales, con estricto apego a las normas jurídicas” y a la “evaluación de
impacto urbano y territorial de las obras o proyectos que generen efectos significativos en el
territorio, ante las autoridades estatales […]”, adicionalmente, señaló que para “elaborar una
normativa conjuntamente con Pemex Transformación Industrial y con las secretarías de Energía
y Comunicaciones y Transportes para llevar a cabo la construcción de la Refinería de Dos Bocas,
esta se podrá desarrollar una vez que se conozca el proyecto en sí, para formalizar los
lineamientos específicos que regulen la aplicación territorial de criterios referentes al
desarrollo urbano-regional”, por su parte, la SENER indicó que “le corresponde establecer,
conducir y coordinar la política energética del país, pero […] ninguna en materia de
ordenamiento territorial”; sin embargo, la SEDATU no acreditó que verificó que el proyecto de
la refinería en Dos Bocas se ajustó a la normativa en materia de ordenamiento territorial para
garantizar que en la planeación y desarrollo del proyecto de la refinería se consideren los
efectos urbano-regionales que incidan en la conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población para contribuir en la calidad de vida de las personas, lo anterior en el
marco de lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley
General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, que
refieren que a la SEDATU le corresponde promover y propiciar el adecuado cumplimiento de la
normatividad en materia de ordenamiento del territorio, por lo que se consideró necesario
emitir una recomendación al desempeño, a fin de dar seguimiento a las acciones a
implementar por el ente fiscalizado para subsanar la deficiencia detectada.

2019-0-15100-07-0406-07-005 Recomendación

Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano establezca en su normativa los
procedimientos, las unidades responsables y los mecanismos de control para documentar e
informar sobre el cumplimiento de la normatividad en materia de ordenamiento territorial,
mediante los cuales se asegure de llevar a cabo una coordinación con la Empresa Productiva
Subsidiara de Petróleos Mexicanos, las dependencias de la Administración Pública Federal y las
entidades federativas y los municipios involucrados en el desarrollo del Proyecto de la Refinería en
Dos Bocas, a fin de garantizar que este proyecto se ajuste a la legislación en la materia, así como
promover y propiciar el desarrollo urbano-regional en el área de influencia del proyecto que
incidan en la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, de
conformidad con los artículos 4, fracción IV, de la Ley General de Asentamientos Humanos,
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, y 41, fracciones XVIII y XXIII, de la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los
resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada.

7. Economía de los recursos

Administrar los recursos de los programas con eficiencia, eficacia y transparencia, conforme a los
mandatos establecidos en la normativa presupuestaria, permitirá documentar la modificación y el
ejercicio del presupuesto, así como garantizar la confiabilidad entre los registros internos de los
entes y lo reportado en los documentos de rendición de cuentas.

23
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

Los hallazgos de la revisión denotaron que Pemex Transformación Industrial, la SEDATU y la SCT
requieren fortalecer los mecanismos de presupuestación y control documental sobre la
administración de los recursos asignados en el desarrollo del proyecto de la Refinería en Dos
Bocas, como se detalla a continuación.

a) Modificación del presupuesto de los Pp K002 y K028

Con la finalidad de verificar la modificación del presupuesto de Pemex Transformación Industrial

en la operación de los Pp K002 y K028, mediante el oficio número DGADPP/179/2020 del 7 de julio
de 2020, se solicitó a la empresa productiva subsidiaria la base de datos del presupuesto original,
modificado y ejercido en 2019, en el marco de los programas, y la evidencia documental de las
adecuaciones presupuestarias instrumentadas.

Con el oficio número CA/COMAUD/AI/GEIR/0746/2020 del 27 de julio de 2020, Pemex

proporcionó la base de datos del presupuesto original, modificado y ejercido en 2019, en el marco
de operación de los Pp K002 y K028, como se detalla a continuación:

24
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

PRESUPUESTO ORIGINAL, MODIFICADO Y ADECUACIONES PRESUPUESTARIAS REALIZADAS A LOS PP K002 Y K028, 2019
(Miles de pesos y porcentajes)
Adecuaciones presupuestarias Presupuesto Presupuesto
Presupuesto Ampliaciones Reducciones Total modificado modificado Variación
Objeto del comprobado reportado en Diferencia porcentual
UR Original por el Cuenta
gasto 1/ Movimientos Monto Movimientos Monto Movimientos Monto (j)=(i)-(h) (j)=[(h/a)-
(a) Pemex Pública 1]*100
(b) (c) (d) (e) (f)=b+d (g)=c-e
(h)=a+-g (i)
Total 50,000,000.0 n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. 2,687,445.5 n.c. n.c.
Subtotal
48,200,079.2 n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. 2,679,363.3 n.c. n.c.
K002
T9M 56201 0.0 s.e. s.e. s.e. s.e. s.e. s.e. n.c. 8,040.9 n.c. n.c.
Pemex 56701 0.0 s.e. s.e. s.e. s.e. s.e. s.e. n.c. 132.7 n.c. n.c.
Transformación
Industrial 62301 48,200,079.2 s.e. s.e. s.e. s.e. s.e. s.e. n.c. 2,671,189.8 n.c. n.c.
Subtotal
1,799,920.8 n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. 8,082.1 n.c. n.c.
K028
62301 1,799,920.8 s.e. s.e. s.e. s.e. s.e. s.e. n.c. 8,082.1 n.c. n.c.
Fuente: cuadro elaborado por la ASF, con base en la información proporcionada por Pemex Transformación Industrial, mediante el oficio número CA/COMAUD/AI/GEIR/0746/2020 del 27 de julio
de 2020.
1/ Clasificador por objeto del gasto: 56201 “Maquinaria y equipo industrial”, 56701 “Herramientas y máquinas herramienta” y, 62301 “Construcción de obras para el abastecimiento de
agua, petróleo, gas, electricidad y telecomunicaciones”.
s.e.: sin evidencia.
n.c.: no cuantificable.

25
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

El presupuesto original aprobado a Pemex Transformación Industrial en el PEF 2019 para la

operación de los Pp K002 y K028 (50,000,000.0 miles de pesos) disminuyó en 94.6% (47,312,554.5
miles de pesos), por lo que su presupuesto modificado fue de 2,687,445.5 miles de pesos; sin
embargo, no acreditó la evidencia documental de las adecuaciones presupuestarias
instrumentadas, ni las causas de esa diferencia, lo que denotó la falta de confiabilidad entre los
registros internos de la entidad y lo reportado en los documentos de rendición de cuentas.

b) Aplicación de los recursos en los Pp K002 y K028

Con la finalidad de verificar la aplicación de los recursos por parte de Pemex Transformación
Industrial en la operación de los Pp K002 y K028, mediante el oficio número DGADPP/179/2020 del
7 de julio de 2020, se solicitó a la empresa productiva subsidiaria la base de datos del presupuesto
original, modificado y ejercido en 2019, en el marco del programa, y la evidencia documental
respectiva.

Con el oficio número CA/COMAUD/AI/GEIR/0746/2020 del 27 de julio de 2020, Pemex

proporcionó la base de datos del presupuesto original, modificado y ejercido en 2019, en el marco
de operación de los Pp K002 y K028, como se detalla a continuación:

PRESUPUESTO EJERCIDO EN LOS PP K002 Y K028, 2019

(Miles de pesos)
Presupuesto modificado Presupuesto ejercido
reportado en Cuenta Ministrado Reintegros Ejercido Ejercido
Unidad Objeto del Pública Diferencia
comprobado reportado en
responsable gasto 1/ (f)=d-e
por Pemex Cuenta Pública
(a) (b) (c) (d)=b-c (e)

Total 2,687,445.5 n.c. n.c. n.c. 2,687,445.5 n.c.

Subtotal n.c. n.c. n.c. n.c.
2,679,363.3 2,679,363.3
K002
T9M 56201 8,040.9 s.e. s.e. n.c. 8,040.9 n.c.
Pemex 56701 132.7 s.e. s.e. n.c. 132.7 n.c.
Transformación
Industrial 62301 2,671,189.8 s.e. s.e. n.c. 2,671,189.8 n.c.
Subtotal n.c. n.c. n.c. n.c.
8,082.1 8,082.1
K028
62301 8,082.1 s.e. s.e. n.c. 8,082.1 n.c.
Fuente: elaborado por la ASF, con base en la información proporcionada por Pemex, mediante el oficio número
CA/COMAUD/AI/GEIR/0746/2020 del 27 de julio de 2020.
1/ Clasificador por objeto del gasto: 56201 “Maquinaria y equipo industrial”, 56701 “Herramientas y máquinas herramienta” y,
62301 “Construcción de obras para el abastecimiento de agua, petróleo, gas, electricidad y telecomunicaciones”.
s.e.: sin evidencia.
n.c.: no cuantificable.

26
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

Para 2019, Pemex Transformación Industrial reportó en la Cuenta Pública que erogó 2,687,445.5
miles de pesos, que se correspondió con el presupuesto modificado registrado en ese instrumento
de rendición de cuentas; sin embargo, no acreditó la evidencia documental de la aplicación de
esos recursos, sin que justificara las causas de esa deficiencia.

c) Presupuesto del gasto relacionado con el desarrollo de los efectos regionales y urbanos

Con la finalidad de evaluar si la SEDATU y SCT erogaron recursos, en 2019, para el análisis y
desarrollo de los efectos regionales y urbanos del proyecto de la Refinería en Dos Bocas, se les
solicitó por medio de los oficios números DGADPP/181/2020 del 7 de julio de 2020 y
OAED/DGADPP/414/2020 del 17 de agosto de 2020, aclarar si durante el ejercicio fiscal 2019
existieron programas presupuestarios mediante los cuales las dependencias ejecutaron recursos
para la planeación y desarrollo de los trabajos del proyecto de la Refinería en Dos Bocas en
materia de los efectos urbanos y regionales, ordenamiento territorial y de la movilidad y
conectividad del proyecto.

Derivado de la reunión de presentación de resultados finales y observaciones preliminares con los

oficios números UAF/00125/2021 del 21 de enero de 2021 y 5.1.203.010 del 18 de enero de 2021,
la SEDATU y la SCT informaron que, durante el ejercicio fiscal 2019, no ejercieron presupuesto
relacionado con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas para el análisis y desarrollo de los efectos
regionales y urbanos vinculados con el proyecto, aun cuando su normativa integra atribuciones en
la materia y se establecieron acciones dentro de su planeación de mediano plazo; lo que evidencia
la falta de visión integrada del territorio en la planeación del proyecto. Por lo anterior, la ASF
recomienda que las de desarrollo agrario, territorial y urbano, y de comunicaciones y transportes
se aseguren de elaborar un anteproyecto en donde se considere una partida relacionada con la
planeación y construcción de la refinería en Dos Bocas, a fin de considerar y atender los temas del
Plan Nacional de Desarrollo, en el marco de lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria.

Lo anterior, constituyó un riesgo referente a la gestión de los recursos de los programas en 2019,
así como en la rendición de cuentas, ya que la información reportada sobre su modificación y
ejercicio pudo carecer de confiabilidad, debido a la falta de documentación que los evidencie.

Análisis de la información y documentación proporcionada por Pemex Transformación Industrial,

derivado de la presentación de resultados finales y observaciones preliminares

• Respecto de la observación relativa a la falta de acreditación, en 2019, sobre los 47,312,554.5

miles de pesos entre los 50,000,000.0 miles de pesos reportados como aprobados en el PEF de
2019 y los 2,687,445.5 miles de pesos reportados como presupuesto modificado en la Cuenta
Pública en los Pp K002 y K028, con el oficio número DCF-SCOF-GFEPS-SPRCEPS-97-2020 del 23
de diciembre 2020, Pemex Transformación Industrial remitió las bases de datos “Anexo 1 PEF
Ver_0E-2019” y “Anexo 2 Último adecuado-2019”.

La ASF determinó que la observación persistió, ya que, mediante el oficio número DCF-SCOF-
GFEPS-SPRCEPS-97-2020 del 23 de diciembre 2020, la empresa subsidiaria de Pemex señaló

27
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

que “para los programas K002 y K028 para 2019 se autorizaron en el Presupuestos de Egresos
de la Federación 2019, por un monto de 50,000,000.0. El monto del último presupuesto
adecuado 2019 por 2,687,445.5 miles de pesos corresponde a todos los proyectos de inversión
que están incluidos en los PP K002 y K028”; sin embargo, no proporcionó la evidencia
documental mediante las adecuaciones presupuestarias correspondientes, por lo que no
acreditó la diferencia de 47,312,554.5 miles de pesos entre los 50,000,000.0 miles de pesos
reportados como aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 2019 y los
2,687,445.5 miles de pesos reportados como presupuesto modificado en la Cuenta Pública de
2019 en los Pp K002 y K028, por lo anterior se consideró necesario emitir una recomendación
al desempeño, a fin de dar seguimiento a las acciones a implementar por el ente fiscalizado
para subsanar la deficiencia detectada.

• En cuanto a la observación relativa a la falta de formalización en su normativa, en 2019, de un

mecanismo que asegure que la información presupuestaria cuente con los elementos de
calidad suficientes, con el oficio número DCF-SCOF-GFEPS-SPRCEPS-97-2020 del 23 de
diciembre 2020, Pemex Transformación Industrial remitió los Lineamientos para la integración
de la Cuenta Pública 2019.

La ASF determinó que la observación persistió, ya que, mediante el oficio número

1.113.UPDI.062.2021 del 15 de enero, mencionó que “la información presupuestal contenida
en la Cuenta Pública de 2019 se reportó de conformidad con lo establecido en los
‘Lineamientos para la integración de la Cuenta Pública 2019’, mediante Oficio No. 309-A-
006/2020 de fecha 6 de febrero de 2020, que para tales efectos emite la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, como autoridad rectora en la materia. De tal suerte, que la forma y
términos en que se presenta la información los define dicha Secretaría”; sin embargo, no se
identificó en su normativa interna, un mecanismo que asegure que la información
presupuestaria cuente con los elementos de calidad suficientes para documentar la aplicación
del presupuesto ejercido en la Cuenta Pública, por lo anterior se consideró necesario emitir una
recomendación al desempeño, a fin de dar seguimiento a las acciones a implementar por el
ente fiscalizado para subsanar la deficiencia detectada.

2019-0-09100-07-0406-07-002 Recomendación

Para que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en ejercicios subsecuentes, considere

integrar en su anteproyecto del presupuesto para cada ejercicio fiscal, los recursos que se destinan
para llevar a cabo las actividades en materia de movilidad y conectividad correspondientes al
proyecto de la Refinería en Dos Bocas, a fin de que en la programación y presupuestación anual
del gasto público se refleje el presupuesto erogado de su participación en el proyecto, de
conformidad con el artículo 25, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las
medidas emprendidas para corregir las deficiencias detectada.

2019-0-15100-07-0406-07-006 Recomendación

Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano en ejercicios subsecuentes,

considere integrar en su anteproyecto del presupuesto para cada ejercicio fiscal, los recursos que

28
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

se destinan para llevar a cabo las actividades en materia de ordenamiento territorial y desarrollo
urbano correspondientes al proyecto de la Refinería en Dos Bocas, a fin de que en la programación
y presupuestación anual del gasto público se refleje el presupuesto erogado de su participación en
el proyecto, de conformidad con el artículo 25, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados
del análisis y las medidas emprendidas para corregir las deficiencias detectada.

2019-6-90T9M-07-0406-07-002 Recomendación

Para que Pemex Transformación Industrial, en coordinación con Pemex, acredite la evidencia
documental de las adecuaciones realizadas entre el presupuesto aprobado en el Presupuesto de
Egresos de la Federación de 2019 y el presupuesto modificado reportado en la Cuenta Pública de
2019 de los Pp K002 y K028, a fin de garantizar que la administración de los recursos se realizó con
base en criterios de eficiencia, eficacia y transparencia, y que se corresponda con los registrado en
los documentos de rendición de cuentas, de conformidad con los artículos 134, párrafo primero,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 103 de la Ley de Petróleos Mexicanos,
y los numerales 3 y 7, apartado VI.4, sección VI, de los Lineamientos generales que regulan el
Sistema de Control Interno en Petróleos Mexicanos, sus Empresas Productivas Subsidiarias y
Empresas Filiales, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y
las medidas emprendidas para corregir las deficiencias detectadas.

2019-6-90T9M-07-0406-07-003 Recomendación

Para que Pemex Transformación Industrial, en coordinación con Pemex, documente la aplicación
del presupuesto reportado como ejercido en la Cuenta Pública de 2019 en los Pp K002 y K028 y
formalice en su normativa un mecanismo que asegure que la información presupuestaria cuente
con los elementos de calidad suficientes, a fin de garantizar que la administración de los recursos
se realice con base en criterios de eficiencia, eficacia y transparencia, y que se corresponda con los
registrado en los documentos de rendición de cuentas, de conformidad con el artículo 134,
párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los numerales 3 y
7, apartado VI.4, sección VI, de los Lineamientos generales que regulan el Sistema de Control
Interno en Petróleos Mexicanos, sus Empresas Productivas Subsidiarias y Empresas Filiales, e
informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas
emprendidas para corregir las deficiencias detectadas.

8. Rendición de cuentas sobre los efectos urbano-regionales del proyecto de la Refinería de

Dos Bocas

Reportar en la Cuenta Pública los efectos regionales y urbanos de los proyectos de inversión de
infraestructura pública, conforme a la normativa en la materia, permitirá incidir en la
conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población para contribuir en la
calidad de vida de las personas.

Los hallazgos de la revisión denotaron que el Gobierno Federal, mediante la articulación de Pemex
Transformación Industrial, Pemex, la SENER, la SEDATU y la SCT, requiere fortalecer los

29
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

mecanismos de control documental para rendir cuentas sobre el desarrollo urbano-regional del
área de influencia del proyecto de la refinería en Dos Bocas, como se detalla a continuación.

Con la finalidad de verificar la suficiencia de información del Gobierno Federal, mediante Pemex
Transformación Industrial, Pemex, la SENER, la SEDATU y la SCT, para determinar en qué medida el
presupuesto destinado, en 2019, al proyecto de la nueva refinería en Dos Bocas, contribuyó en la
atención del problema público referente al riesgo de un deficiente desarrollo regional y urbano en
el área de influencia relacionado con la construcción de la misma, se analizaron el Proyecto del
PEF, el PEF, el Primer Informe de Gobierno y la Cuenta Pública 2019. En su revisión, se identificó lo
siguiente:

30
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS EFECTOS REGIONALES Y URBANOS DEL PROYECTO DE LA NUEVA REFINERÍA EN
DOS BOCAS, TABASCO, 2019
Proyecto del PEF 2019 PEF 2019 Informe de Labores 2018-2019 Cuenta Pública 2019

Primer Informe de Gobierno Detalle de programas y

Exposición de motivos Estrategia Programática
proyectos de inversión

• Reducir la dependencia • Incrementar la • Con la construcción de la • Pemex Transformación

que existe con las capacidad y nueva refinería se Industrial reportó que
elevadas importaciones rentabilidad de las fortalecerá la seguridad erogó en la Cuenta Pública
de gasolinas y diésel que actividades de energética del país para 2,687,445.5 miles de pesos
está realizando nuestro refinación, y reforzar la abastecer la demanda en los Pp K002 y K028, que
país actualmente. Para infraestructura para el nacional de combustibles, se correspondió con el
ello, la tercera prioridad suministro de con producción nacional, lo presupuesto modificado
de la política de inversión petrolíferos en el que generará un retorno de registrado en ese
de Petróleos Mexicanos mercado nacional, inversión positivo para instrumento de rendición
será el inicio de la mediante la inversión Pemex, y será una de cuentas, pero fue
construcción de una para el inicio de la herramienta pública para inferior en 94.6% al
nueva refinería. construcción de una detonar el desarrollo presupuesto programado
nueva refinería. económico del Sureste de 50,000,000.0 miles de
Mexicano; con beneficios pesos.
• El presupuesto 2019 adicionales en desarrollo de
incluyó recursos para bienes, servicios, empleos
construir una nueva […] y bienestar a la
refinería en Dos Bocas, población.
Paraíso, Tabasco por un
monto de 50.0 mil
millones de pesos, de los
cuales, 48.2 mil millones
de pesos son para el
proyecto Reserva para
Ingeniería, Procura y
Construcción de la Nueva
Refinería en Dos Bocas y
1.8 mil millones de pesos
para estudios de
preinversión.
Programas
presupuestarios con
programas y proyectos de
inversión

• En 2019, se le
asignaron 48,200,079.2
miles de pesos al Pp
K002 para la ingeniería,
procura y construcción
de la Nueva Refinería
en Dos Bocas, Paraíso,
Tabasco.
• Asimismo, se otorgaron
1,799,920.8 miles de
pesos, mediante el Pp
K028 para los estudios
de preinversión de la
nueva refinería.
Fuente: elaborado por la ASF, con base en el Proyecto del PEF de 2019; en el PEF de 2019; en el Primer Informe de Gobierno
2018-2019, y; en la Cuenta Pública 2019.

31
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

Para 2019, Pemex Transformación Industrial, Pemex, la SENER la SEDATU y la SCT no

acreditaron que rindieron cuentas sobre el desarrollo urbano-regional en el área de
influencia relacionada con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas, debido a que en la
exposición de motivos del PPEF, en el PEF y en el primer informe de labores 2018-2019 y en
la Cuenta Pública se informó que con su desarrollo se contribuirá a incrementar la capacidad
y rentabilidad de las actividades de refinación, así como reforzar la infraestructura para el
suministro de petrolíferos en el mercado nacional; además se indicó que Pemex
Transformación Industrial erogó 2,687,445.5 miles de pesos en los Pp K002 y K028, que se
correspondió con el presupuesto modificado registrado en ese instrumento de rendición de
cuentas, pero fue inferior en 94.6% al presupuesto programado de 50,000,000.0 miles de
pesos. No obstante, Pemex Transformación Industrial, Pemex, la SENER, la SEDATU y la SCT
no comprobaron que contaron con información relacionada con los efectos urbano-
regionales asociados con el proyecto de esa refinería, por lo que no se garantizó que se
generó y utilizó información relevante y de calidad, que contribuya al desarrollo urbano-
regional del proyecto de la Refinería en Dos Bocas, que permitiera incidir en la conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población para contribuir en la calidad de
vida de las personas.

Lo anterior, constituyó un riesgo en la transparencia y en la rendición de cuentas del

proyecto de la refinería en Dos Bocas en 2019, ya que los entes fiscalizados no generaron
información sobre su contribución en el desarrollo urbano-regional en el área de su
influencia, ni que la información reportada sirva para la toma de decisiones, que pueda
incidir en el desarrollo del proyecto en los siguientes ejercicios fiscales.

Análisis de la información y documentación proporcionada por la SEDATU, la SENER y la SCT,

derivado de la presentación de resultados finales y observaciones preliminares

• Respecto de la observación relativa a la falta de acreditación de la rendición de cuentas

sobre los efectos urbano-regionales asociados con el proyecto de la refinería en Dos
Bocas, la SENER, SEDATU y SCT remitieron los oficios números 411/0102/2021 del 22 de
enero de 2021; UAF/00125/2021 del 21 de enero de 2021 y 5.1.203.010 del 18 de enero
de 2021, respectivamente.

La ASF determinó que la observación persistió, ya que, si bien la SEDATU y la SCT

informaron que, durante el ejercicio fiscal 2019, no ejercieron presupuesto relacionado
con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas para el análisis y desarrollo de los efectos
regionales y urbanos, y por su parte la SENER señaló que dentro de sus atribuciones “le
corresponde establecer, conducir y coordinar la política energética del país, pero […]
ninguna en materia de desarrollo regional y urbano”. Al respecto, la ASF considera
prioritario que, en el ámbito de sus competencias y de manera coordinada, PTRI, Pemex,
SENER, SEDATU y SCT, acrediten que en la planeación y desarrollo del proyecto de la
refinería se consideren los efectos urbano-regionales, por lo que se debe reportar, en la
Cuenta Pública de los ejercicios fiscales subsecuentes, el avance en la atención del
proyecto con el propósito de informar su contribución al desarrollo urbano-regional en la
zona de influencia de la refinería, conforme a lo establecido en la Ley General de
Contabilidad Gubernamental, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

32
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

Hacendaria y en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y

Desarrollo Urbano, por lo anterior, se consideró necesario emitir una recomendación al
desempeño, a fin de dar seguimiento a las acciones a implementar por el ente fiscalizado
para subsanar la deficiencia detectada

Para 2019, Pemex Transformación Industrial, Pemex, la SENER la SEDATU y la SCT no

acreditaron que rindieron cuentas sobre el desarrollo urbano-regional en el área de
influencia relacionada con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas, debido a que en la
exposición de motivos del PPEF, en el PEF y en el primer informe de labores 2018-2019 y en
la Cuenta Pública se informó que con su desarrollo se contribuirá a incrementar la capacidad
y rentabilidad de las actividades de refinación, así como reforzar la infraestructura para el
suministro de petrolíferos en el mercado nacional; además se indicó que Pemex
Transformación Industrial erogó 2,687,445.5 miles de pesos en los Pp K002 y K028, que se
correspondió con el presupuesto modificado registrado en ese instrumento de rendición de
cuentas, pero fue inferior en 94.6% al presupuesto programado de 50,000,000.0 miles de
pesos. No obstante, Pemex Transformación Industrial, Pemex, la SENER, la SEDATU y la SCT
no comprobaron que contaron con información relacionada con los efectos urbano-
regionales asociados con el proyecto de esa refinería, por lo que no se garantizó que se
generó y utilizó información relevante y de calidad, que contribuya al desarrollo urbano-
regional del proyecto de la Refinería en Dos Bocas, que permitiera incidir en la conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población para contribuir en la calidad de
vida de las personas.

Lo anterior, constituyó un riesgo en la transparencia y en la rendición de cuentas del

proyecto de la refinería en Dos Bocas en 2019, ya que los entes fiscalizados no generaron
información sobre su contribución en el desarrollo urbano-regional en el área de su
influencia, ni que la información reportada sirva para la toma de decisiones, que pueda
incidir en el desarrollo del proyecto en los siguientes ejercicios fiscales.

Análisis de la información y documentación proporcionada por la SEDATU, la SENER y la SCT,

derivado de la presentación de resultados finales y observaciones preliminares

• Respecto de la observación relativa a la falta de acreditación de la rendición de cuentas

sobre los efectos urbano-regionales asociados con el proyecto de la refinería en Dos
Bocas, la SENER, SEDATU y SCT remitieron los oficios números 411/0102/2021 del 22 de
enero de 2021; UAF/00125/2021 del 21 de enero de 2021 y 5.1.203.010 del 18 de enero
de 2021, respectivamente.

La ASF determinó que la observación persistió, ya que, si bien la SEDATU y la SCT

informaron que, durante el ejercicio fiscal 2019, no ejercieron presupuesto relacionado
con el proyecto de la Refinería en Dos Bocas para el análisis y desarrollo de los efectos
regionales y urbanos, y por su parte la SENER señaló que dentro de sus atribuciones “le
corresponde establecer, conducir y coordinar la política energética del país, pero […]
ninguna en materia de desarrollo regional y urbano”. Al respecto, la ASF considera
prioritario que, en el ámbito de sus competencias y de manera coordinada, PTRI, Pemex,
SENER, SEDATU y SCT, acrediten que en la planeación y desarrollo del proyecto de la

33
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

refinería se consideren los efectos urbano-regionales, por lo que se debe reportar, en la

Cuenta Pública de los ejercicios fiscales subsecuentes, el avance en la atención del
proyecto con el propósito de informar su contribución al desarrollo urbano-regional en la
zona de influencia de la refinería, conforme a lo establecido en la Ley General de
Contabilidad Gubernamental, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria y en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano, por lo anterior, se consideró necesario emitir una recomendación al
desempeño, a fin de dar seguimiento a las acciones a implementar por el ente fiscalizado
para subsanar la deficiencia detectada.

2019-0-15100-07-0406-07-007 Recomendación

Para que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, en coordinación con

Pemex Transformación Industrial, Pemex, la Secretaría de Energía y la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, incluya, en la Cuenta Pública de los ejercicios fiscales
subsecuentes, la información sobre el desarrollo regional y urbano derivado del proyecto de
la refinería en Dos Bocas, a fin de contar con información que se utilice como medio en la
toma de decisiones en el desarrollo del proyecto para incidir en la conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población, así como contribuir en la calidad
de vida de las personas, de conformidad con los artículos 54, párrafos primero y segundo,
de la Ley General de Contabilidad Gubernamental; 1, párrafo segundo, y 4, párrafo segundo,
de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; 8, fracción XVI, de la Ley
General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, y
segundo, disposición 9, norma cuarta, principio 13, del Acuerdo por el que se emiten las
Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control
Interno, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las
medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada.

Consecuencias Sociales

Para 2019, en el marco del proyecto de la Refinería en Dos Bocas, no se acreditó la

articulación de Pemex Transformación Industrial con Pemex, la SENER, la SEDATU y la SCT
para cumplir con la normativa de ordenamiento territorial en el desarrollo de ese proyecto y
adoptar perspectivas que promovieran el desarrollo urbano-regional en sus zonas de
influencia, a fin de incidir en la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de
población y contribuir en la calidad de vida de las personas.

Buen Gobierno

Impacto de lo observado por la ASF para buen gobierno: Planificación estratégica y

operativa, Controles internos y Vigilancia y rendición de cuentas.

Resumen de Resultados, Observaciones y Acciones

Se determinaron 8 resultados, de los cuales, en uno no se detectó irregularidad y los 7

restantes generaron:

34
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

12 Recomendaciones al Desempeño.

También, se incluyó una Sugerencia a la Cámara de Diputados.

Dictamen

El presente dictamen se emite el 25 de enero de 2021, fecha de conclusión de los trabajos

de auditoría. Ésta se practicó sobre la información proporcionada por las entidades
fiscalizadas de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el
objetivo de fiscalizar que en la planeación del Proyecto Refinería Dos Bocas se consideraron
los efectos regionales y urbanos, a fin de que su ejecución se realice en cumplimiento de la
legislación aplicable. Se aplicaron las pruebas y procedimientos que se estimaron
necesarios, en consecuencia, existe una base razonable para sustentar este dictamen.

El Gobierno Federal, reconoció que, en 2018, Pemex reportó una pérdida de 1,930 millones
de dólares, que se debió entre otros factores, por la reducción en las exportaciones de
crudo y el incremento de las importaciones de gasolinas y diésel,12/ por lo que determinó
como una prioridad estratégica, la construcción de una refinería en Dos Bocas, Paraíso,
Tabasco,13/ con el propósito de incrementar la producción de refinados, principalmente, de
gasolinas y diésel.14/

En los diagnósticos presentados en los documentos de programación de mediano plazo de

los ámbitos federal, estatal y municipal, se identificó que con la construcción de la Refinería
en Dos Bocas se puede constituir el riesgo de un deficiente desarrollo regional y urbano en
el área de influencia relacionada con ese proyecto de inversión.15/

En 2019, el Gobierno Federal inició los trabajos para el desarrollo del proyecto de la
refinería, por lo que Pemex Transformación Industrial operó los programas presupuestarios
K028 “Estudios de preinversión” (Pp K028) y K002 “Proyectos de infraestructura económica
de hidrocarburos” (Pp K002), en los que reportó que erogó 2,687,445.5 miles de pesos en la
Cuenta Pública, inferior en 94.6% al presupuesto programado en el PEF de 50,000,000.0
miles de pesos, con objeto de desarrollar los estudios necesarios para definir la
configuración de su construcción, así como la ingeniería, procura y construcción de plantas
de proceso.

La doctrina jurídica establecida por el Estado mexicano, en materia de ordenamiento

territorial, desarrollo urbano y de movilidad, señala que para la instrumentación del
proyecto de inversión, el Gobierno Federal, mediante la articulación de Pemex

12/ Petróleos Mexicanos, Plan de Negocios de Petróleos Mexicanos 2019-2023.

13/ Diario Oficial de la Federación, Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, publicado el 12 de julio de 2019.
14/ Petróleos Mexicanos, Plan de Negocios de Petróleos Mexicanos 2019-2023.
15/
Diario Oficial de la Federación, Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2020-2024, publicado el 26
de junio de 2020; Programa Sectorial de Ordenamiento Territorial y Obras Públicas 2019-2024 de Tabasco; Programa
Sectorial de Desarrollo Económico y Competitividad 2019-2024 de Tabasco, y Plan Municipal de Desarrollo 2018-2021
de Paraíso, Tabasco.

35
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

Transformación Industrial, Pemex, la SENER, la SEDATU y la SCT, debía atender la regulación

y definir la planeación urbano-regional en el desarrollo del proyecto; gestionar el espacio
territorial para su construcción, y definir proyectos de viabilidad y movilidad para el acceso a
la refinería, con el fin de considerar los efectos urbano-regionales en su construcción.

Los resultados de la fiscalización mostraron que, para 2019, no se acreditó la articulación de

Pemex Transformación Industrial con Pemex, la SENER, la SEDATU y la SCT, a fin de que en
el desarrollo de la refinería se atendiera la regulación y la planeación urbano-regional; se
comprobara una gestión del espacio territorial, conforme a la normativa correspondiente, y
se evidenciaran los estudios de impacto del proyecto sobre movilidad para la planificación
de vialidades y desarrollo de proyectos de transportación en la región, como se detalla a
continuación:

• En la regulación y planeación urbano-regional, para 2019, la SEDATU la SEDATU no

acreditó que contó con los lineamientos que regularan la aplicación territorial de
criterios referentes al desarrollo urbano-regional, ni que verificó que el proyecto de la
Refinería en Dos Bocas se ajustó a la legislación y a los planes o programas en esa
materia. Tampoco, comprobó que emitió opinión ante la SHCP sobre su impacto en
esos rubros.

• En la gestión del espacio territorial de construcción, para 2019, Pemex Transformación

Industrial evidenció que contó con la transferencia de 369.0 ha por parte de Pemex
Exploración y Producción para el desarrollo del proyecto de la Refinería en Dos Bocas,
que significaron una diferencia de 1,238.9 ha, respecto de las señaladas como Área
Núcleo (1,607.9 ha) en la Evaluación de Impacto Social, lo que denotó que, aun cuando
en ese año, llevó a cabo el registro y control de sus bienes inmuebles, no aseguró que
dispuso de la documentación suficiente y efectiva sobre la posesión total del inmueble
en que se construirá la refinería.

• En la vialidad y movilidad para el desarrollo del proyecto, para 2019, la SCT no contó
con un documento formalmente establecido y autorizado que acredite su participación
en la definición de la ubicación de las nuevas vialidades o modernización de las
existentes ni que opinó respecto de la programación del proyecto, en el que se precise
el desarrollo entre los diferentes modos de transporte que se prevé converjan en esa
nueva refinería.

En opinión de la ASF, para 2019, en el proyecto de la Refinería en Dos Bocas que busca
incrementar la producción de refinados, denotó áreas de oportunidad y de mejora, ya que
no se consideraron los efectos regionales y urbanos debido a que, en materia de regulación
y planeación urbano-regional, la SEDATU no acreditó que verificó que el proyecto se ajustó a
la legislación correspondiente y a los planes o programas en la materia ni que emitió su
opinión ante la SHCP sobre su impacto en términos urbano-regionales; respecto de la
gestión del espacio territorial, Pemex Transformación Industrial no aseguró que dispuso de
la documentación suficiente y efectiva sobre la posesión total del inmueble en que se
construirá la refinería, y en la vialidad y movilidad, la SCT no contó con un documento
formalmente establecido y autorizado que acredite su participación en la definición de la

36
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

ubicación de las nuevas vialidades o modernización de las existentes ni que opinó respecto
de la programación del proyecto, en el que se precise el desarrollo entre los diferentes
modos de transporte que se prevé converjan en esa nueva refinería. Lo que denotó la falta
de una visión integradora del territorio en la planificación de la refinería que garantizara su
adecuado ordenamiento.

Como hechos posteriores, Pemex Transformación Industrial proporcionó dos escrituras

públicas de mayo de 2020, mediante las cuales se le transfirieron por parte de Pemex
Exploración y Producción 122.3 ha para el desarrollo del Proyecto de la Refinería en Dos
Bocas, e informó que se encuentran en proceso de enajenación, por parte de la SCT, 71.2 ha
para la conformación del inmueble en el que se construirá la refinería, que sumadas a las
369.0 ha que acreditó como parte de su patrimonio para construir ese proyecto, significaron
un total de 562.5 ha, 1,045.7 ha menos, respecto de las señaladas como Área Núcleo
(1,607.9 ha) en la Evaluación de Impacto Social.

Derivado de la presentación de resultados finales y observaciones preliminares, Pemex

Transformación Industrial, mediante nota informativa, señaló que “En el caso particular, las
variaciones que se presentaron sobre la superficie del proyecto ocurrieron como una
consecuencia natural en el avance del proceso de definición […] y siendo que las variaciones
fueron a la baja, los estudios de impacto y riesgo ambiental, así como los de impacto social,
no ven afectada su eficacia, por lo que no requieren ser actualizados”; además, proporcionó
el entregable “Selección y estudios del sitio” del FEL II, de junio de 2020, en el cual se indicó
que para el desarrollo del proyecto, se requiere contar con un predio con una extensión de
618.0 ha. Al comparar estas 618.0 ha requeridas respecto de las 562.5 ha que había
detallado que forman parte del inmueble para la refinería, significaron una diferencia de
55.5 ha que no fueron acreditadas como parte de su patrimonio, por lo que no dispuso de
información suficiente y efectiva sobre la posesión total del terreno objeto del proyecto. La
ASF considera prioritario que la Empresa Productiva Subsidiaria documente e informe sobre
el avance en la posesión del inmueble que será utilizado para la construcción de la Refinería
en Dos Bocas y que se corresponda con la superficie establecida en los entregables del
proyecto y en los estudios elaborados para el desarrollo de este, toda vez que la fecha de
inicio de construcción de la refinería está prevista para 2022.

Por su parte, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano proporcionó los

Lineamientos simplificados para la elaboración de planes o programas municipales de
desarrollo urbano que fueron publicados el 27 de mayo de 2020, sobre los cuales informó
que son la base para la elaboración de instrumentos de planeación y control municipal, y
con su revisión se identificó que regulan la aplicación territorial de criterios referentes al
desarrollo urbano-regional, por lo que la ASF determinó que la secretaría aseguró contar
con un marco regulatorio específico que permitiera incidir en la conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población para contribuir en la calidad de
vida de las personas.

Con la atención de las recomendaciones al desempeño emitidas, el Gobierno Federal,

mediante la articulación de acciones entre Pemex Transformación Industrial, Pemex, la
SENER, la SEDATU y la SCT, estará en posibilidad de modificar y reorientar el proyecto de la

37
Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

Refinería en Dos Bocas para garantizar que en su planeación se atienda la regulación y la

planeación urbano-regional en el desarrollo del proyecto; gestione el espacio territorial para
su construcción, y defina proyectos de vialidad y movilidad para el acceso a la refinería, con
el fin de considerar los efectos regionales y urbanos en su construcción y cumplir con la
normativa en materia de ordenamiento territorial.

Servidores públicos que intervinieron en la auditoría:

Director de Área Director General

Ernesto Sánchez Rendón Tizoc Villalobos Ruiz

Comentarios de la Entidad Fiscalizada

Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para

aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue
analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los
resultados y las observaciones preliminares determinados por la Auditoría Superior de la
Federación y que se presentó a este órgano técnico de fiscalización para efectos de la
elaboración definitiva del Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización
Superior de la Cuenta Pública.

Sugerencias a la Cámara de Diputados

2019-0-01100-07-0406-13-001

Para que la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Hacienda y Crédito

Público analice la factibilidad de modificar los artículos 34 de la Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria y, mediante el régimen transitorio, ordene a las instancias
competentes a realizar las reformas necesarias al artículo 53 de su reglamento, a fin de
incluir como requisito la presentación del análisis de impacto y factibilidad urbano-regional
de los proyectos para el registro en la cartera de inversión de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público; los responsables y plazos de su elaboración; los aspectos que debe
contener, así como la metodología para su evaluación, a fin de contar, desde su planeación,
con elementos para analizar las implicaciones urbano-regionales de los proyectos de
inversión desarrollados, así como los relacionados con la industria petrolera. [Resultado 2]

38
 Grupo Funcional Desarrollo Económico

Apéndices

Procedimientos de Auditoría Aplicados

1. Constatar que, en 2019, la SEDATU contó con los lineamientos para regular la
aplicación territorial de criterios respecto del desarrollo urbano-regional y verificó que
el proyecto de la Refinería en Dos Bocas se ajustó a esa normativa.

2. Comprobar que, para 2019, la SEDATU verificó que el proyecto de la Refinería en Dos
Bocas se ajustó a los planes y programas de desarrollo urbano-regional y emitió opinión
ante la SHCP sobre su impacto en esos rubros.

3. Verificar que, en 2019, Pemex Transformación Industrial integró los registros y

controles del bien inmueble en el cual se desarrollara el proyecto de la Refinería en Dos
Bocas y documentó que forma parte de su patrimonio.

4. Comprobar que, en 2019, Pemex Transformación Industrial remitió ante la SEMARNAT

el estudio técnico justificativo para solicitar el cambio de uso de suelo en el inmueble
que será utilizado para la construcción de la Refinería en Dos Bocas y contó con la
autorización de esa secretaría para realizar la modificación.

5. Constatar que, en 2019, la SCT participó en la definición de la ubicación de las nuevas

vialidades o modernización de las existentes asociadas al proyecto de la Refinería en
Dos Bocas y que opinó respecto de su programación para precisar el desarrollo entre
los diferentes modos de transporte que se prevé converjan en el proyecto.

6. Verificar que, en 2019, el proyecto de la Refinería en Dos Bocas cumplió con la

normativa de ordenamiento territorial y que con ello promovió el desarrollo urbano-
regional de la zona de influencia.

7. Comprobar que, en 2019, Pemex Transformación Industrial, en coordinación con

Pemex, aplicó los recursos autorizados mediante los programas presupuestarios K002 y
K028 para el desarrollo del proyecto de la Refinería en Dos Bocas, así como la
identificación de los recursos de la SEDATU y la SCT utilizados para la planeación de la
refinería en materia de efectos regionales y urbanos.

8. Evaluar que, para 2019, Pemex Transformación Industrial, Pemex, la SENER, la SEDATU
y la SCT, rindieron cuentas sobre el desarrollo regional y urbano del área de influencia
del proyecto de la Refinería en Dos Bocas.

Áreas Revisadas

Pemex Transformación Industrial (PTRI), Petróleos Mexicanos (Pemex), la Secretaría de

Energía (SENER), la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).

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Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019

Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas

Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las

leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:

1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: artículo 134, párrafo primero.

2. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: artículo 41, fracciones XVIII, XXIII y
XXVI.

3. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: artículos 1, párrafo

segundo, 4, párrafo segundo, y 25, fracción I.

4. Ley General de Contabilidad Gubernamental: artículo 54, párrafos primero y segundo.

5. Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de

Aplicación General en Materia de Control Interno: artículo segundo, disposición 9,
normas tercera, principio 12 y cuarta, principio 13, párrafo primero.

6. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Ley General de

Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano: artículos 4,
fracción IV y 8, fracción XVI; Ley General de Bienes Nacionales: artículo 38, párrafo
segundo; Lineamientos generales que regulan el Sistema de Control Interno en
Petróleos Mexicanos, sus Empresas Productivas Subsidiarias y Empresas Filiales:
numerales 3 y 7, apartado VI.4, sección VI; Reglamento Interior de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes: artículo 19, fracción XI, y 47, fracción IV; Ley de
Petróleos Mexicanos: artículo 103.

Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones y Recomendaciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover o emitir las acciones
derivadas de la auditoría practicada encuentran su sustento jurídico en las disposiciones
siguientes:

Artículo 79, fracciones II, párrafo tercero, y IV, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.

Artículos 10, fracción I, 14, fracción III, 15, 17, fracción XV, 36, fracción V, 39, 40, de la Ley de
Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

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