SALA ELECTORAL y de COMP.
ORIGINARIA -
TRIBUNAL SUPERIOR
Protocolo de Autos
Nº Resolución: 49
Año: 2021 Tomo: 2 Folio: 516-521
EXPEDIENTE: 6513191 - - ISLYMA Y OTROS C/ SUPERIOR GOBIERNO DE LA PROVINCIA Y OTRO
- AMPARO (LEY 4915)
AUTO NUMERO: 49. CORDOBA, 08/04/2021.
Y VISTOS:
Estos autos, caratulados “ISLYMA Y OTROS C/SUPERIOR GOBIERNO DE LA
PROVINCIA DE CÓRDOBA Y OTRO – AMPARO” (expte. n.º 6513191), con motivo de
la medida cautelar solicitada por los actores.
DE LOS QUE RESULTA:
1. Por medio de la presentación de un escrito (fs. 1079/1099) y en el marco de la apelación en
trámite ante el Tribunal Superior de Justicia (TSJ), los actores denunciaron un supuesto hecho
nuevo y solicitaron el dictado de una medida cautelar. Esto, con el fin de que se suspenda la
audiencia pública digital convocada -según esgrimen- por la Secretaría de Ambiente de la
Provincia de Córdoba (codemandada en la causa) para el día 9 de abril de 2021 y para que se
ordene la realización de un Estudio de Impacto Ambiental Acumulativo (EIAA) de las obras
que han dado motivo a la acción de amparo en curso.
Los demandantes sostienen que se habría producido “una modificación de la situación de
hecho” (f. 1079vta.), a partir de la producción del nuevo “Estudio de Impacto Ambiental
[EIA] y Social referido al proyecto ‘Alternativa Ruta n.o 38 – tramo Variante Costa Azul/La
Cumbre’” (expte. n.o 0517-025819/2021), que sería puesto a consideración durante la referida
audiencia pública digital. De acuerdo con los accionantes, el referido EIA no cumpliría con
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las previsiones de la Ley n. o 10208 (Política Ambiental de Córdoba) y, por no ser
acumulativo, tampoco con las disposiciones de la Ley n.o 26331 (art. 24), de Presupuestos
Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos.
Los actores fundaron su pretensión cautelar en las presuntas deficiencias e irregularidades del
procedimiento administrativo (cfr. la f. 1082vta.). Por una parte, estas estarían vinculadas con
el EIA. Esto, desde que -según afirmaron-, como el proyecto “atravesará zonas ‘rojas’ de
bosque nativo” (f. 1082vta.), el estudio no cumple con los requisitos de la Ley n.o 26331
(art. 24) en cuanto a la descripción del proyecto, manejo sostenible de los bosques nativos,
operaciones de desmonte, prognosis, análisis de alternativas, evaluación de los posibles
impactos, entre otros (cfr. las fs. 1082vta./1083vta.). Además, el EIA no haría referencia al
proceso de consulta previa a los pueblos originarios (cfr. las fs. 1083vta./1088vta.).
Asimismo, según expresaron, tampoco contaría con toda la información requerida (se
mencionarían anexos que no figuran, remitiría abiertamente a valoraciones de futuros estudios
técnicos, la cuestión hidrológica estaría tratada solo de forma descriptiva, entre otros). Todo
esto -manifestaron- vulnera cuestiones metodológicas clave que impiden que el EIA objetado
pueda ser considerado un instrumento reflexivo serio, científico y participativo como para ser
sometido a una audiencia pública (cfr. la f. 1091).
En segundo lugar, los accionantes denunciaron que las irregularidades afectarían el derecho a
la participación ciudadana. Esto, desde que se habría convocado a una audiencia pública de
forma digital y no en virtud de la actual situación de pandemia, sino en cumplimiento de la
Ley de Simplificación y Modernización de la Administración (n. o 10608). Con tal fin,
señalaron que, supuestamente para restringir la participación y no obstante la cantidad de
personas que había asistido en forma presencial a la celebrada en el año 2017, se exigiría que
los interesados se inscribieran previamente en la plataforma digital del Gobierno (Ciudadano
Digital, CIDI) en la categoría 2 del nivel de accesibilidad. Recalcaron que esto constituye un
retroceso (respecto del principio de progresividad que impera en la materia) desde que no se
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advierte que, principalmente las áreas rurales del Valle de Punilla, carecen de los recursos
necesarios para tal fin. En ese sentido, aseveraron que la Secretaría de Ambiente “no ha
arbitrado hasta la fecha la puesta a disposición de la ciudadanía de los medios tecnológicos
y de conectividad en las zonas próximas al proyecto” (f. 1092vta.). Añadieron que, como
consecuencia, el agravamiento de las condiciones para el acceso digital (CIDI, nivel 2) se
torna irreversiblemente lesivo desde que la participación ciudadana se ha limitado
exclusivamente a lo virtual. Agregaron que, justamente, en el propio EIA se reconoce que “
deberán generarse los espacios de participación social donde se dé a conocer el proyecto en
etapa de anteproyecto, con la mayor claridad posible, dirigido a todos los públicos,
generando los canales de recepción de consultas” (f. 1094vta.).
Finalmente, también consideraron como irregularidad del procedimiento la circunstancia de
que, pese a la implementación digital dispuesta e invocada, no se asegura el principio de
transparencia. Ello, desde que se advertirían errores inconcebibles, como por ejemplo que la
convocatoria aparezca como “activa y cancelada a la vez, por lo que cualquier ciudadano que
ingresara a la web tendría la duda sobre la realización de dicho acto” (f. 1096), además de “
lo engorroso del acceso a la poca información que se pone a disposición de los interesados”
(f. 1096). En esa dirección, apuntaron que hay enlaces que no brindan mayores datos o lo que
se suministran son poco relevantes, al tiempo que no se habrían publicado los 14 anexos del
EIA (cfr. la f. 1096). En definitiva, según conjeturaron, no se trataría de simples
irregularidades, sino de “una meditada estrategia para que esta información -que es base del
Estudio de Impacto Ambiental- no esté disponible y accesible para toda la comunidad”
(f. 1096), con lo que se contraviene el principio de máxima divulgación ambiental (cfr. la
f. 1096vta.).
2. Atento a que en la misma causa se encuentra a estudio el recurso de apelación formulado
por los actores contra el Auto n.o 109/2019 (fs. 1007/1027vta.), de la Cámara Contencioso
Administrativa de Segunda Nominación de la ciudad de Córdoba, el nuevo pedido de los
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accionantes fue puesto para su consideración y resolución.
Y CONSIDERANDO:
I. LAS OBJECIONES CONTRA UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-
AMBIENTAL EN CURSO NO SE PUEDEN CANALIZAR DIRECTAMENTE ANTE
EL TSJ PORQUE ESO SUPONDRÍA AMPLIAR SU COMPETENCIA ORIGINARIA
Teniendo en cuenta que las medidas cautelares se tramitan inaudita parte -esto es, sin que se
corra vista del pedido a la parte contraria-, hay que circunscribirse a la información que
brindan los actores. De acuerdo con esta, se trataría de un nuevo EIA, referido a una variante
alternativa para la construcción de la autovía en el tramo Costa Azul-La Cumbre. Esto se
desprende de las propias palabras de los accionantes, según los cuales se habría producido “
una modificación de la situación de hecho” (f. 1089vta.). Esta interpretación se ve respaldada,
además, por el tenor de las objeciones que están dirigidas contra el EIA como tal y contra el
procedimiento administrativo en curso y del que este habría sido fruto. Dichos
cuestionamientos son de tal magnitud que su debido tratamiento y resolución trascienden el
marco restrictivo de una medida cautelar. Con más razón cuando se trata de cuestiones
sumamente técnicas y complejas que requieren un minucioso examen e información, y más
aún cuando los reproches van dirigidos contra actos que, por su carácter, gozan de presunción
de legalidad y de legitimidad.
En varias ocasiones, el TSJ ha destacado que la Ley n.o 10208 recepta un doble estándar. Así,
por una parte, se muestra elástica a la hora de regular las “garantías ambientales” (como la
acción de amparo) que aseguren el más efectivo acceso a la justicia. Por la otra, se presenta
como “sumamente detallista en la reglamentación de los requisitos, fases e instancias que se
deben cumplir rigurosamente para obtener la licencia correspondiente de manera de poder
llevar adelante una iniciativa, obra o emprendimiento (productivo, fabril, forestal, minero,
etc.) que pudiera tener impacto negativo en el ambiente” (TSJ, Secretaría Electoral y de
Competencia Originaria, Auto n.o 70 [6/10/2020], “Pierantonelli). Esto último supone el
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principio de “‘máxima fiscalización’ administrativa previa de cualquier actividad que
pudiera proyectarse sobre el ambiente” (TSJ, “Pierantonelli”, ídem).
Ahora bien, la referida y exigente fase de fiscalización previa quedaría trunca y se produciría
un peligroso salto a la judicialización prematura y automática si, antes de acudir a las
herramientas que garantiza dicha etapa, los interesados optaran directamente por la vía
jurisdiccional, como acontece con este pedido cautelar. Esto no quiere decir que los
mecanismos judiciales, llegado el caso y la oportunidad adecuados, no deban “controlar si se
hubiera cumplido con todos los procedimientos previstos para el otorgamiento de una
licencia ambiental” (TSJ, “Pierantonelli”, ídem).
Conviene insistir en lo anterior. A lo largo de toda la secuencia de actos prevista por la Ley n.
o 10208 para la concesión de una licencia ambiental el control y la participación ciudadana
resultan clave. Esto, hasta el punto de que, a partir de la publicación que ordena el art. 27 de
dicha norma (del dictamen de la Comisión Técnica Interdisciplinaria para la Evaluación del
Impacto Ambiental sobre el EIA), “los particulares podrán consultar y tomar conocimiento
de las actuaciones administrativas relativas al proyecto”. Se entiende que para poder actuar
en consecuencia. Esto implica que, como ya lo ha remarcado el TSJ, “si se pretendiera atacar
un acto de los que conforman los diferentes procedimientos que incluye el proceso
administrativo-ambiental en los términos de la Ley n.o 10208, deberá procederse como ante
cualquier acto administrativo impugnado: en instancia administrativa primero y luego en
sede contencioso-administrativa” (TSJ, “Pierantonelli”, ídem). Esto no se advierte en el
requerimiento bajo análisis, en virtud del cual las objeciones referidas a las supuestas
falencias del EIA relacionado con la nueva traza pretenden ser canalizadas directamente en la
órbita jurisdiccional; más aún, ante el TSJ, lo que además significaría pretender ampliar la
competencia originaria del tribunal más allá de lo que lo ordena en forma excepcional la
Constitución de la Provincia (CP, art. 165, inc. 1).
Por otra parte, por medio de la orden provisoria solicitada, los actores aspiran a que también
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se disponga un EIAA global; esto es, acumulativo del presente tramo proyectado y del
anterior, denominado “Variante Costa Azul-Puente sobre el Lago San Roque”. Así, en forma
elíptica y por otra vía, los actores buscan reeditar e insisten con el mismo pedido sustantivo
que es objeto del recurso de apelación, actualmente en estudio y pendiente de resolución por
parte del TSJ. Esta superposición temática y lo anteriormente desarrollado ponen de
manifiesto lo implausible que resulta (material y procesal) la medida requerida.
II. LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS DIGITALES PUEDEN SER UNA VALIOSA
HERRAMIENTA SI EN FORMA PREVIA SE GARANTIZAN, DIFUNDEN Y
ASEGURAN LAS CONDICIONES QUE POSIBILITEN LA MÁXIMA
CONECTIVIDAD O PARTICIPACIÓN, ASÍ COMO EL ACCESO FÁCIL, DIRECTO
E INMEDIATO A LA INFORMACIÓN COMPLETA DEL ESTUDIO DE IMPACTO
AMBIENTAL QUE SE VA A DISCUTIR
La circunstancia de que no concurran los requisitos -ni la oportunidad procesal- para el
dictado de una orden cautelar como la peticionada no implica que el Estado provincial no
deba velar por una robusta y amplia participación ciudadana en toda la secuencia de actos y
fases administrativos que preceden al otorgamiento de la licencia ambiental. Esto, desde que
uno de los fines salientes de la Ley n.o 10208 es facilitar la “participación ciudadana en los
distintos procesos de gestión” (art. 2) en la materia. De la misma forma que, entendido lo
ambiental como política de estado en Córdoba, la misma norma ordena que se brinde y
facilite las vías de acceso a la información ambiental -libre, útil, idónea y de calidad, se
entiende- “exigiendo su obligatoriedad en los procesos administrativos de gestión ambiental
” (art. 3, inc. d, lo destacado con negritas nos pertenece).
Bajo ningún punto de vista la participación ciudadana puede ser entendida como un mero
requisito o prurito formal. Esto, desde que la Ley n.o 10208 la considera como un principio
fundamental, sustantivo y como uno de los presupuestos de la convivencia ambiental, hasta el
punto de que le dispensa un capítulo (el n.o 12) y la menciona en 28 ocasiones. Al mismo
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tiempo, desde que la audiencia pública, exigible obligatoriamente para proyectos como los
que son objetados en esta causa, es un mecanismo de participación, debe ser celebrada de tal
forma que asegure la concurrencia efectiva del mayor número de personas, con independencia
de que se concrete de forma presencial o virtual (art. 13).
La celebración de audiencias en formato digital puede constituir una valiosa herramienta.
Ello, para poder superar las dificultades que generaban las distancias geográficas; estas, en
ocasiones, obligaban a complicados desplazamientos, lo que -sin dudas- se agravaría en el
actual contexto de pandemia provocado por el COVID-19, como es de público conocimiento.
Pero esta oportunidad no debe hacer perder de vista que este mecanismo -y más aún cuando
se lo proyectara como exclusivo, en reemplazo de cualquier variante o modalidad presencial-
tiene que ser acompañado por todas las medidas previas que aseguren meticulosamente las
mayores condiciones de conectividad posible. Estas garantías deben ser más intensas cuando
el EIA por discutir -como acontece en este expediente- versa sobre una obra que atraviesa
grandes zonas rurales y serranas; esto es, poblaciones a las que puede resultarles sumamente
difícil el contacto con las tecnologías necesarias para poder concurrir o participar en un foro
digital. Solo si de antemano se hubieran brindado las alternativas que posibilitaran el máximo
acceso digital el día del encuentro podrá darse por cumplido -por analogía- el art. 67 de la Ley
n.o 10208, que es terminante: “Se debe realizar [la audiencia]en la zona de influencia del
proyecto y de participación abierta. La convocatoria debe ser publicada en un periódico de
circulación provincial y medios de comunicación locales indicando días y horarios de la
misma” (lo destacado con negritas nos pertenece).
Corresponde insistir en la misma cuestión. La Ley n.o 10208, por definición, ordena que la
audiencia tenga lugar “en la zona de influencia del proyecto”, que sea de “participación
abierta” y que esto haya sido debidamente difundido en forma local. Como consecuencia,
para que el reemplazo de la variante presencial por la digital sea legítima es fundamental un
trabajo previo de información y de asesoramiento integral en dicho sector geográfico -por
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parte del órgano estatal que convoca y que tiene a su cargo el encuentro-, para que los
habitantes del Valle de Punilla, en este caso, sepan cómo inscribirse y cuáles otros requisitos
tecnológicos deberían disponer para poder presenciar o participar de la audiencia. Es decir, no
se puede partir de la premisa de que todos los pobladores son nativos digitales y que, por
ende, están dotados de los conocimientos y de los medios necesarios, como para dar por
sentadas, de forma automática, las condiciones para la “participación abierta”, como exige
terminantemente la Ley n.o 10208 (art. 67), principio que hay que resguardar sobre todo.
Como la suerte y la legitimidad de este formato de audiencia dependerá de que se garantice la
“participación abierta” -en esta oportunidad en clave digital-, el Estado deberá acreditar que
ha hecho todo lo posible por allanar la conectividad y por haber brindado información previa
que aliente la mayor presencia de personas posibles en el encuentro. Solo mediante esta
inversión de la carga argumental y probatoria podrá tenerse por equiparada la nueva variante
al fácil acceso presencial presupuesto por la Ley n.o 10208. Al mismo tiempo, por esta vía
podrán conjurarse los temores de que se hubiera erigido deliberadamente lo que la doctrina
denomina una categoría que resulta sospechosa a la luz del principio constitucional de
igualdad; es decir, la conformada por aquellos pobladores del Valle de Punilla que, por falta
de conocimientos o de medios tecnológicos, no se encontrarían en las mismas condiciones
que otros para tomar parte de una audiencia circunscripta estrictamente a la modalidad virtual
y que -por ende- quedarían marginados. Esto, que resultaría inaceptable, es lo que hay que
evitar.
En ese sentido, resulta clave la adaptación del art. 36 de la Ley n.o 10208 a la modalidad
virtual, en la medida en que dicha norma, por ejemplo, establece que “[p]ara presenciar la
audiencia pública solo será necesaria la inscripción en los registros que a tal efecto
habilitará la Autoridad Convocante” (inc. b). Como consecuencia, el empadronamiento
digital no puede suponer -bajo ningún concepto- el agravamiento de las posibilidades de
acceso que fija la Ley n.o 10208 (para la variante presencial), porque eso supondría introducir
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un sesgo de exclusión intolerable. Otra vez, he allí la importancia de que la Secretaría de
Ambiente ponga a disposición toda la infraestructura necesaria para, por ejemplo, asesorar a
quienes tuvieran dudas acerca de cómo pueden inscribirse en la plataforma CIDI (nivel 2).
Teniendo en cuenta la relevancia que la Ley n.o 10208 otorga a las audiencias públicas, la
celebración bajo este tipo de formato constituye también un nuevo desafío para actualizar -en
clave virtual, electrónica o digital- el mandato del preámbulo de la CP que propende al
definitivo establecimiento, por parte del Estado cordobés, de “una democracia pluralista y
participativa”. Esto también debe alcanzar, por supuesto, la obligación de que los
responsables acrediten que, en la página web oficial o que con tal fin se habilitara, han
cargado (con precisión de la fecha en que se lo hizo) toda la documentación vinculada con el
proyecto en cuestión: EIA, anexos y cualquier otra información que pudiera ser de utilidad, en
lo posible en un lenguaje que resultara accesible para quienes no dispusieran de
conocimientos técnicos como para poder interpretarla.
Si la modalidad predominante pasa a ser la digital, entonces, no puede haber lugar a
opacidades, a sitios web paralelos, a vínculos o links superpuestos o que conduzcan a otros
que no contengan los datos que se anticipa que están publicados. Los motores de búsqueda
que se habiliten también deberán ser los adecuados para que el acceso sea directo, fácil,
sencillo, inmediato, sin solapamientos. Esto también hace a la participación ciudadana y en la
acreditación de estos requisitos -por parte del Estado provincial, como consecuencia de la
inversión argumental y probatoria a la que ya se ha hecho referencia- también se juega la
legitimidad de la audiencia pública convocada, precisamente, para evitar la posibilidad de
impugnaciones administrativas posteriores.
En definitiva, las posibilidades que brinda lo virtual deben ser aprovechadas mediante un
diseño y organización adecuados que potencien la transparencia de la información ambiental.
De lo contrario se corre el riesgo de que, por acción o por omisión, lo digital se transforme en
una emboscada que dificulte -en vez de facilitar- la participación. En ese sentido y en tanto el
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canal electrónico se transforma en la modalidad para dar voz a la ciudadanía (en el caso de las
audiencias públicas), todo lo concerniente a ello -como la facilitación y la calidad de los datos
que se aportan- pasa a integrar el plexo de las garantías que hacen al debido proceso
ambiental en clave digital. El cumplimiento de esto es responsabilidad excluyente del Estado
provincial. Ahora puede dimensionarse lo oportuna que resultan las disposiciones de la Ley n.
o 10208 (el capítulo XI, por ejemplo) en la medida en que reconocen el derecho a la
información ambiental (art. 56), así como a su libre acceso (art. 3, inc. g).
Finalmente, a lo anterior habría que sumar que el recurso de apelación articulado por los
actores contra el Auto n.o 109 (2019; cfr. las fs. 1007/1027vta.), de la Cámara Contencioso
Administrativa de Segunda Nominación de la ciudad de Córdoba, actualmente a estudio del
TSJ, ha sido concedido con efecto devolutivo; esto es, no suspensivo de lo resuelto (cfr. el
Auto n.o 270/2019, del mismo tribunal, fs. 1042/1043vta.). Como consecuencia, resultan
plenamente aplicables y exigibles las consideraciones coincidentes efectuadas por dicha
Cámara (también en el voto emitido en minoría) sobre esta cuestión en concreto. Esto, en el
sentido de que, “atento al valor estratégico que para la política pública ambiental inviste la
materia sobre la que se relaciona el proyecto de obra” (f. 1013vta.) cuestionado por los
actores, “las autoridades de la Provincia de Córdoba deberán brindar la máxima
información para asegurar el modo más amplio posible los presupuestos de participación
ciudadana, en el marco de la normativa aplicable” (f. 1013vta.; lo destacado con negritas
nos pertenece).
Por los motivos y argumentos expuestos, este Tribunal Superior de Justicia,
RESUELVE:
I. Rechazar la medida cautelar solicitada por los actores.
II. Exhortar al Gobierno de la Provincia de Córdoba, parte codemandada en estos autos, a que
tenga en cuenta lo desarrollado en el punto 3 a la hora de organizar, convocar y celebrar la
audiencia pública (ordenada por la Ley n.o 10208) en forma digital. Esto, con el fin de
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facilitar la mayor participación y concurrencia posible, en condiciones de igualdad, de los
habitantes del Valle de Punilla, así como el acceso electrónico fácil, directo, sencillo e
inmediato a toda información relevante vinculada con el EIA que será discutido durante la
referida audiencia.
Notifíquese y hágase saber.
Texto Firmado digitalmente por:
LOPEZ PEÑA Sebastian Cruz
VOCAL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
Fecha: 2021.04.08
SESIN Domingo Juan
VOCAL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
Fecha: 2021.04.08
TARDITTI Aida Lucia Teresa
VOCAL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
Fecha: 2021.04.08
BLANC GERZICICH María De Las
Mercedes
VOCAL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
Fecha: 2021.04.08
CACERES Maria Marta
VOCAL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
Fecha: 2021.04.08
ANGULO MARTIN Luis Eugenio
VOCAL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
Fecha: 2021.04.08
Expediente Nro. 6513191 - 11 / 12
LÓPEZ SOLER Francisco Ricardo
SECRETARIO/A T.S.J.
Fecha: 2021.04.08
Expediente Nro. 6513191 - 12 / 12
