UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE

MÉXICO

FACULTAD DE DERECHO

EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO, EN LA
LEGISLACIÓN MEXICANA.

T ESIS
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADA EN DERECHO

PRESENTA
ABIGAIL MICHEL GONZÁ LEZ MORENO

ASESORA
MTRA. M ARÍA ELISA VÁZQUEZ SILVA

CIUDAD UNIVERSITARIA, CDMX. , 2020.

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Aún recuerdo la emoción que
sentí al saber que sería parte de
la UNAM y tres años después
que pisaría mí hoy amada
facultad, como alumna. Gracias
a la universidad conocí a
extraordinarios catedráticos;
personas con una gran calidad
humana y encontré a los que hoy
son buenos amigos.

Por esa razón, quiero agradecer

a mi alma mater, por acogerme y
brindarme los medios necesarios
para ser menos ignorante.

De igual forma quiero expresar mi gratitud a

las personas que me acompañaron en este
camino; a las que ya no están conmigo pero
las llevo en el alma y que son mi motor para
seguir con mis sueños y no rendirme, por más
complicado que parezca; especialmente:

A mis padres, José Antonio

González Martínez y Rosa María
Moreno Guerrero, sin su apoyo
no sería posible dedicarme a lo
que realmente me gusta. Los
amo infinitamente.

A mi Maestra y Asesora, María Elisa Vázquez

Silva, quien me enseñó a no temerle al fiscal y
quien creyó en mí.

i
A mi jefa, Lic. Edith Zayas
Coleote, por brindarme su apoyo
para culminar este proyecto.

A la Lic. Diana Alba, al Mtro. Juan Carlos

Perea, a Goretti Álvarez, Juana Sausa, al Lic.
Carlos Crispín y al Lic. Adolfo Ramírez, por su
ayuda, consejos y recomendaciones.

A mi exjefa y amiga, Lic. Emma

Ayala, a mis amigos Lic.
Fernando Benito, Lic. Rosalía
Castán, Lic. Ivonne Castañeda y
Lic. Carlos Crispín, por darme
ánimos a seguir y estar al
pendiente del progreso de mi
investigación.

¡GOYA! ¡GOYA!
¡CACHUN, CACHUN, RA, RA!
¡CACHUN, CACHUN, RA, RA!
¡GOYA!
¡¡UNIVERSIDAD!!

ii
 Entre un gobierno que lo hace mal
y un pueblo que lo consiente;
hay una cierta complicidad vergonzosa

-Víctor Hugo-

iii
 ÍNDICE

INTRODUCCIÓN ................................................................................................. 1

CAPITULO PRIMERO
CONCEPTOS BÁSICOS
1.1. ELEMENTOS DEL ESTADO ...................................................................... 4
1.2. EL ESTADO COMO PERSONA MORAL ................................................ 10
1.3. ENTES PÚBLICOS FEDERALES ............................................................ 14
1.4. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR .......................................... 22
1.5. INDEMNIZACIÓN..................................................................................... 25
1.6. PATRIMONIO .......................................................................................... 27
1.7. DAÑO ....................................................................................................... 30
1.7.1. DAÑO MORAL................................................................................... 32
1.7.2. DAÑO MATERIAL ............................................................................. 39
1.8. RESPONSABILIDAD ............................................................................... 40
1.8.1. RESPONSABILIDAD CIVIL ............................................................... 45
1.8.2. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO ........................ 49
1.9. ERROR JUDICIAL.................................................................................... 61

CAPITULO SEGUNDO
ANTECEDENTES NACIONALES E INTERNACIONALES Y SITUACIÓN
ACTUAL
2.1. ÁMBITO INTERNACIONAL ...................................................................... 66
2.1.1. INGLATERRA .................................................................................... 66
2.1.2. ALEMANIA ........................................................................................ 68
2.1.3. FRANCIA ........................................................................................... 69
2.1.4. ESPAÑA ............................................................................................ 71
2.2. DERECHO INTERNACIONAL ................................................................. 73
2.3. ÁMBITO NACIONAL ................................................................................ 84

iv
2.4. REFORMA AL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. .................................................................... 91
2.5. LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
……… .............................................................................................................. 101
2.6. DERECHO COMPARADO ..................................................................... 106
2.6.1. PAÍSES LATINOAMERICANOS ...................................................... 107
2.6.1.1. BRASIL......................................................................................... 107
2.6.1.2. CHILE ........................................................................................... 108
2.6.1.3. COLOMBIA .................................................................................. 110
2.6.2. LEGISLACIÓN ESTATAL EN MÉXICO ........................................... 115
2.6.2.1. COLIMA........................................................................................ 118
2.6.2.2. OAXACA ...................................................................................... 123
2.6.2.3. BAJA CALIFORNIA ...................................................................... 126
2.6.2.4. MORELOS ................................................................................... 131

CAPITULO TERCERO
PROCEDIMIENTO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

3.1. PROCEDENCIA ..................................................................................... 138

3.1.1. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO ....................................................................................................... 138
3.1.1.1. ACCIÓN U OMISIÓN (ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
IRREGULAR) ............................................................................................ 139
3.1.1.2. SUJETOS ..................................................................................... 142
3.1.1.2.1. RESPONSABILIDAD CUANDO INCURREN EN LA FALTA
ENTIDADES DE DIFERENTES NIVELES ............................................. 145
3.1.1.2.2. RESPONSABILIDAD CUANDO INCURRE EN LA FALTA LA
VÍCTIMA................................................................................................. 149
3.1.1.3. DAÑO ........................................................................................... 150
3.1.1.4. ACTIVIDAD ANTIJURÍDICA ......................................................... 151
3.1.1.5. NEXO CAUSAL ............................................................................ 153

v
3.2. DETERMINACION DE LA INDEMNIZACIÓN ......................................... 157
3.3. PRESCRIPCIÓN .................................................................................... 173
3.4. NEGATIVA FICTA Y CADUCIDAD. ........................................................ 175
3.5. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO .......................................................... 181
3.6. ESTUDIO DEL CASO “JACINTA FRANCISCO MARCIAL VS.
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA” ......................................... 191
3.6.1. ¿QUIÉN ES JACINTA FRANCISCO MARCIAL?............................. 192
3.6.2. DESARROLLO DE LA RESOLUCIÓN EMITIDA POR EL ENTONCES
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ............ 194
3.6.2.1. PARTES EN EL JUICIO. .............................................................. 194
3.6.2.2. ACTO IMPUGNADO .................................................................... 195
3.6.2.3. SENTIDO DE LA RESOLUCIÓN ................................................. 195
3.6.2.4. SÍNTESIS DEL FALLO ................................................................. 195
3.6.3. CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA ............................................ 211
3.6.4. ANÁLISIS DE LA SENTENCIA EMITIDA POR EL ENTONCES
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ............ 213

CONCLUSIONES ............................................................................................ 220

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................ 226

vi
 INTRODUCCIÓN

Las relaciones Estado-Gobernado se han trasformado a lo largo de los

años y por ende el derecho que lo regula, hoy en día se reconoce que el Estado
puede generar daños a los particulares, con su actividad administrativa, ahora bien,
todo acto de autoridad debe realizarse de conformidad con la ley y encontrarse
debidamente fundado y motivado pero, ¿Qué actividad es la que generan un daño
al particular?; ¿Quién responde por los daños ocasionados?; y ¿Cómo?;
precisamente en este trabajo de investigación se abordaron estos temas.

Este reconocimiento del Estado como generador de daños, se debe a

que uno de los principales objetivos del gobierno mexicano, es crear un auténtico
estado de derecho, cuyo principio se basa en garantizar que las personas,
instituciones, entidades -públicas o privadas- e incluso el propio Estado, se sometan
a las leyes y se cumplan por igual; y no se estaría completo ese sistema si no
existiera una figura que responsabilice al Estado por los daños que este ocasione.

Pero para entender mejor a la responsabilidad patrimonial del Estado,

primero se abordaron conceptos básicos como el Estado, para entender por qué
este es titular de derechos y obligaciones; qué debe entenderse como actividad
administrativa irregular; quiénes están sujetos a la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado; qué son los daños y cuantos tipos existen; qué debe
entenderse por patrimonio y finalmente saber qué tipo de responsabilidades existen
y en qué consiste la responsabilidad civil y la responsabilidad patrimonial del Estado.

Sin embargo, aun conociendo los referidos conceptos, no se puede

entender realmente a la responsabilidad del Estado, si no se conoce su origen y
antecedentes, por ello, en el capítulo segundo nos internamos en la evolución de la
responsabilidad desde la Corona Inglesa hasta nuestro país. De igual forma, se

1
refieren algunos países del continente europeo como Alemania, Francia y España,
países que han influido en nuestro sistema.

Tocante al desarrollo de la responsabilidad en nuestro país, se

señalan algunos antecedentes importantes, entre ellos la reforma al artículo 113 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, que adicionó un segundo párrafo,
referente a la responsabilidad patrimonial del Estado. Así el Estado quedó obligado
a responder por las actividades irregulares que causen un daño en los bienes y
derechos de los gobernados, en los casos en que estos no tengan la obligación
jurídica de soportarlo, teniendo el derecho a una indemnización, otorgada mediante
la sustanciación del procedimiento respectivo. Otro aspecto importante que se
resaltó fue la promulgación de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado.

De igual forma, se trató de forma general la figura de responsabilidad

en países de Latinoamérica como Colombia, que ha sido punta de lanza al
implementar esta obligación de resarcimiento frente a sus gobernados y del cual
podríamos aplicar algo.

Ahora bien, el capítulo no estaría completo si no se hubiera

considerado la evolución en nuestro país.

Teniendo claros los conceptos y evolución, ahora sí podemos hablar

sobre el procedimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado, desde la
sustanciación del juicio hasta la forma de determinar la indemnización, el nexo
causal, concurrencia, prescripción, negativa ficta y caducidad.

Pero de nada serviría tener claro solo el aspecto teórico si no se aplica

el conocimiento adquirido en un caso real, para ello se analizó el caso Jacinta
Francisco Marcial vs. Procuraduría General de la República; debo mencionar que

2
este asunto fue lo que me impulsó a investigar sobre el tema. Desde que se hiciera
pública la noticia de su detención me generó cierta inquietud, pues parecía
inverosímil que solo tres mujeres secuestraran a varios agentes de la AFI, pero fue
hasta que el asunto llegó al entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa y a la Suprema Corte de Justicia de la Nación que mi inquietud sobre
la responsabilidad del Estado frente a Jacinta tuvo su mayor auge.

Finalmente, con fundamento en lo planteado se llegó a la conclusión

de que en México no existe realmente una cultura de responsabilidad, aun cuando
en la adición del 2002, al artículo 113 –hoy 109- constitucional, se reconoció el
derecho del particular a reclamar una indemnización al Estado cuando su actividad
administrativa le ocasione algún daño.

También se evidenció que estamos lejos de un verdadero estado de

derecho, puesto que la responsabilidad se limita a la actividad administrativa
irregular, dejando de lado a la actividad regular, así como la actividad judicial y
legislativa.

3
 EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO,
EN LA LEGISLACIÓN MEXICANA

CAPITULO PRIMERO
CONCEPTOS BÁSICOS

Para un mejor entendimiento de la Responsabilidad Patrimonial de

Estado, es necesario tener presente algunos conceptos básicos de la
administración pública y otros que resultan indispensables para clarificar el tema en
estudio, por lo tanto, este capítulo está dedicado a algunas de estas definiciones.

1.1. ELEMENTOS DEL ESTADO

El Estado no es solo una realidad natural, sino que constituye una serie
de funciones jurídicas y elementos, necesarios para entender el comportamiento de
la comunidad política.

La palabra Estado etimológicamente deriva del latín status, que más

que referirse a una organización política, era una situación jurídica de las personas,
así en el derecho romano encontrábamos el status liberatis1, status civitatis2 y status
familiae3; posteriormente adquirió la connotación de una organización de gobierno,
sin embargo, antes del concepto status republicare, existió la polis griega4.

1 Ser libre, no esclavo

2 Ser romano, no extranjero
3 Ser independientes de la patria potestad
4 Acosta García, Cristian Miguel, Responsabilidad patrimonial del estado; teoría y
casos prácticos, México, Novum, 2012, p. 10.

4
 El Estado es una organización humana con temporalidad y
espacialidad, por lo tanto, al existir tantas formas de organización a lo largo de la
historia, consecuentemente, se originaron una serie de debates en la filosofía
política, lo que trajo consigo una diversidad de definiciones sobre el Estado.

Así, en diferentes épocas se concibió al Estado dependiendo el

contexto político, por ejemplo, la República Romana. En esta fase Roma conquistó
Italia y toda la región mediterránea, lo que trajo consigo el problema de la
organización, el cual fue solucionado sometiendo a su poder todo el ager romanus
de la parte central de la Península; mientras que con el resto de los pueblos de Italia
celebró tratados en los que se reservó la supremacía en cuestiones militares e
internacionales, reclamando a menudo el pago de tributos anuales. Roma completó
su sistema de organización con la fundación de colonias –conformadas por
emigrantes romanos– que se encontraban dispersas a lo largo de Italia.5

Por lo tanto, Roma no era capital de un territorio, sino una enorme

araña en el centro de una extensa red de tratados, bases militares y gobernadores
provisionales.6

Posteriormente surge el Imperio, que más que definir a la organización

política por su limitación territorial, fue en razón a su poder, bajo esa misma línea
continuó lo que en la edad media se denominaba como reino que, si bien hace
referencia al poder, también se hacía alusión al territorio, pues el poder ejercido por
el rey se encontraba limitado a su dominio territorial.

Francisco Porrúa, señala que el origen de la palabra Estado, fue en la

época del renacimiento, en Italia; surgiendo como una solución al problema de

5 Cfr. Floris Margadant S., Guillermo, El derecho romano privado como introducción
a la cultura jurídica contemporánea, 26ª ed., México, Esfinge, 2011, p. 36.
6 Ídem.

5
distinguir la totalidad de las diversas comunidades políticas en las que se
encontraba dividida la península itálica; comenzando así a denominar al Estado de
Florencia y Estado de Roma.7

De esa manera se llegó al término que podía aplicarse a cualquier

comunidad política autónoma, grande o pequeña, sin embargo, en la actualidad aún
existe cierta ambigüedad sobre este concepto.

Al respecto, se han creado diversas teorías que han definido al Estado;

como la Teoría que considera al Estado de un modo predominantemente objetivo,8
o la Teoría que considera al Estado como una situación o la que lo identifica con
alguno de sus elementos.

Así, encontramos varias definiciones como la de Francisco Porrúa

Pérez, que lo puntualiza como “una sociedad humana, asentada de manera
permanente en el territorio que le corresponde, sujeta a un poder soberano que
crea, define y aplica un orden jurídico que estructura la sociedad estatal, para
obtener el bien público temporal de sus componentes”9.

Por su parte Malberg, señala que, “es una comunidad de hombres

fijada sobre un territorio propio y que posee una organización de la que resulta para
el grupo, considerado en sus relaciones con sus miembros, una potestad superior
de acción, de mando y de coerción.”10

7 Porrúa Pérez, Francisco, Teoría del estado –teoría política–, 39ª ed., México,
Porrúa, 2005, p. 123.
8 Esta teoría intenta dar una definición desde el punto de vista físico, sin considerar
elementos internos.
9 Porrúa Pérez, Francisco, op. cit. p. 198.
10 Carré de Malberg, R., Teoría general del estado, 2ª ed. en español, México, Fondo
de Cultura Económica-UNAM, Facultad de Derecho, 1998, p. 26.

6
 Fernández Ruiz, entiende al Estado como “el sistema integrado por un
conjunto humano asentado permanentemente en una circunscripción territorial,
organizado mediante la conciencia constantemente renovada de voluntades de la
parte más fuerte del conjunto, sujeto a un orden jurídico y a un poder soberano,
cuyos objetivos, básicamente variables, son establecidos por la parte dominante del
conjunto, aun cuando en ocasiones influya, en alguna medida, otra u otras de sus
partes”.11

Ahora bien, existen diferentes formas de Estado, como el Federal, que

se encuentra constituido por varios Estados originalmente autónomos, que han
subordinado su soberanía a la de un nuevo estado Federal y el central o unitario,
que a contrario sensu, conserva su autonomía y soberanía de manera unificada.12

Para tener claridad sobre el significado de Estado, adicional a las

definiciones señaladas con anterioridad, acudiremos principalmente a definir los
elementos que lo integran, haciendo hincapié en que no se está conceptualizando
al Estado con base en ellos, sino únicamente los tomaremos para dar una definición.

Dicho lo anterior, los elementos que lo constituyen son: el pueblo o

población –en este caso, usados como sinónimos–, territorio y gobierno.

Si el Estado es una forma de agrupación entonces esto implica la

existencia de varias personas, que habitan un mismo lugar físico, con un vínculo
cultural, racial, tradicional e ideológico, entonces se está frente a lo que definimos
como población.

11 Fernández Ruiz, Jorge, Derecho administrativo y administración pública, 4ª. ed.,

México, Porrúa, 2011, p. 19.
12 Martínez Morales, Rafael I, Derecho administrativo 1er. Curso, 5ª. ed. México,
Oxford, 2006, p. 32.

7
 Lo que caracteriza a esta clase de comunidad es que se trata de una
colectividad pública que se sobrepone a todas las agrupaciones particulares de
orden doméstico o de interés privado, o inclusive de interés público local, que
pueden existir entre miembros13; es decir, dentro del Estado, existen otros grupos
sociales donde el hombre se relaciona con sus semejantes, en diferentes
asociaciones, sin embargo, el vínculo social está por encima de todas estas
relaciones particulares, lo que se puede ejemplificar de la siguiente manera.

Población

Por otra parte el elemento territorio, está definido por el Diccionario

de la Real Academia Española como “la porción de la superficie terrestre
perteneciente a una nación, región, provincia”14, no obstante, este elemento ha
dejado de ser importante para algunos autores contemporáneos, al considerar que,
debido a las nuevas formas de organización económica, la globalización y
tecnología, se le ha restado importancia, debido a que se han roto las barreras
tiempo-espacio, pero no se profundizará en este tema porque no es el tópico central
del presente trabajo, por lo cual nos quedaremos con la idea clásica.

13 Carré de Malberg, R., op. cit., p. 22.

14 Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, 23ª ed. Recuperado
de: http://dle.rae.es/?id=ZcqJYVW.

8
 El territorio es el espacio físico de una población, que a su vez provee
de los recursos naturales necesarios para su sobrevivencia y desarrollo, lo que no
solo se limita al espacio terrestre, sino que abarca el espacio aéreo y marítimo.

El territorio posee dos funciones específicas, i) como límite de la

actividad del Estado y de la intervención de otros en territorio nacional y; ii) como
control a la población.

Carré de Malberg, señala que “la relación jurídica (…) entre el Estado
y su territorio no consiste en un derecho de dominium, sino realmente de imperium:
el Estado no tiene sobre su suelo una propiedad, sino únicamente una potestad de
dominación a la cual se le da habitualmente, en la terminología francesa el nombre
de soberanía territorial”15.

Por lo tanto, el territorio es el espacio físico –territorial, marítimo o

aéreo– delimitado, donde se establece un grupo de personas con un vínculo social
común.

Finalmente, tenemos al gobierno o poder, entendiendo a este

elemento como una relación de subordinación, en la que una parte manda y otra
obedece, presuponiéndose aspectos normativos, de igual forma se caracteriza por
su soberanía.

Al ser, el gobierno, un conjunto de órganos, sus funciones de poder

son depositadas y ejercidas por los titulares de estos, es decir, por las personas que
tienen asignada su representación.

15 Carré de Malberg, R., op. cit., p. 23.

9
 Resulta que quienes ejercen las funciones del Poder Público deben
estar facultados por disposiciones normativas, situación que da certeza de quién
puede mandar a nombre del Estado.

Cabe señalar que, el Estado crea derecho, aplica una constitución,

contrata, representa a sus nacionales, tiene jurisdicción, ejecuta sanciones, celebra
tratados internacionales, es decir, es titular de derechos y obligaciones.16

En conclusión, el Estado es una forma de organización temporal,

integrada por un grupo de personas con un vínculo social común, asentadas dentro
de un espacio físico –territorial, marítimo y aéreo– delimitado, sujeto a un poder
soberano y a un ordenamiento jurídico, cuyo fin se centra en el bien público.

1.2. EL ESTADO COMO PERSONA MORAL

En este apartado, se aborda al Estado como persona moral y para ello

se partirá del significado etimológico de persona.

La palabra persona, proviene del latín personare, cuyo significado

originario fue el de mascara, una careta que cubría el rostro del actor cuando
recitaba una escena; posteriormente pasó a designar al propio actor enmascarado,
es decir, el personaje. Por su parte los griegos usaban la palabra
para denominar a los entes trinitarios, la cual fue traducida como
persona en cuyo contexto teológico significa “individuo racional”.17

16 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario jurídico mexicano, México,

UNAM, 1983, tomo IV, E-H, p. 103.
17 Ibídem, tomo VII, P-REO, p.96.

10
 Como lo señala Floris Margadant, el origen etimológico es algo
artificial, es decir, algo creado por la cultura y no de la naturaleza.18

Malber señala que “el Estado no debe ser considerado como una
persona real, sino sólo como una persona jurídica, o mejor dicho, que el Estado
aparece como persona desde el momento en el que se le mira bajo su aspecto
jurídico.”19

Tamayo sostiene que el Estado es una corporación territorial, una

persona jurídica, un centro de imputaciones normativas que actúa y se manifiesta
en un espacio que se conduce de forma autónoma e independiente.20

Ahora bien, en México se reconocen dos tipos de personas, las

personas físicas y morales, en este caso solo nos abocaremos en las personas
morales, específicamente en el Estado como personal moral.

Couto, define a las personas morales como “entidades jurídicas que,

formados de la reunión de varios individuos, gozan de una personalidad propia e
independiente de los miembros que la componen, y tiene por objeto la satisfacción
de alguna necesidad pública.”21

18Crf. Floris Margadant S., Guillermo, El derecho privado romano como introducción
a la cultura jurídica contemporánea, 26ª ed. México, Esfinge, 2011, p. 115.
19Carre de Malbeg, R, op. cit., p. 43.
20Cfr. Rolando Tamayo y Salmorán, Introducción analítica al estudio del derecho,
México, Themis, 2009, p. 152.
21Couto, Ricardo, Derecho civil mexicano; de las personas, 3ª edición, México, La
Vasconia, 1919, tomo I, p. 119.

11
 Al respecto, el Código Civil Federal, en su artículo 25, fracción I22,
señala como personas morales a la Nación, los Estados y los Municipios, por lo que
se puede decir que estas, al tener personalidad jurídica, son susceptibles de
derechos y obligaciones, frente a otros Estados y a sus gobernados.

Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha mantenido

por muchos años la teoría de la doble personalidad del Estado, en tanto que la
doctrina la rechaza y se enfoca hacia una personalidad única.

Atendiendo al criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el

Estado se relaciona de dos formas distintas: 1) como entidad soberana, encargada
de velar por el bien común, a través de dictados imperativos cuya observancia es
obligatoria y; 2) como entidad jurídica, poseedora de bienes propios, que le son
indispensables para ejercer sus funciones y que, por tanto, resulta necesario entrar
en relaciones de naturaleza civil, con los poseedores de otros bienes.

La anterior distinción se originó a raíz de que, durante el siglo XIX, la

ideología prioritaria fue el de la existencia de la soberanía o poder público,
sosteniendo que era necesario un derecho especial para regular las relaciones entre
el Estado y los particulares; ya que al tratarse de personas desiguales resulta
inadecuada la aplicación del derecho privado, que solo regula las relaciones entre
personas con voluntades iguales.23

Así, definamos al Estado como el resultado de una colectividad

establecida en un territorio, organizada, con derechos y obligaciones, y cuyo fin es
la satisfacción de las necesidades públicas.

22Código Civil Federal, México, 2020, artículo 25 “Son personas morales: I. La

Nación, los Estados y los Municipios;…”
23Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 46ª ed. México, Porrúa, 2007, p. 20.

12
 La anterior definición se puede ilustrar de la siguiente manera, con la
salvedad de que la división de poderes se explica en un apartado posterior.

Finalmente, como se mencionó, el Estado es poseedor de derechos y

obligaciones reconocidas en diversas normas, verbigracia, el derecho que tiene el
Estado a defenderse, pues al igual que los particulares, este puede hacer valer
diversos medios de defensa, entre los que se encuentran el amparo; como lo
establece, el artículo 7° de La Ley de Amparo 24, el cual dispone que las personas
morales de derecho pueden ejercitar, excepcionalmente, la acción constitucional,
en los casos en que la ley o el acto que reclamen afecte sus intereses patrimoniales,

24“Artículo 7°. La Federación, los Estados, el Distrito Federal, los municipios o

cualquier persona moral pública podrán solicitar amparo por conducto de los
servidores públicos o representantes que señalen las disposiciones aplicables,
cuando la norma general, un acto u omisión los afecten en su patrimonio respecto
de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de igualdad con los
particulares. Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar las
garantías que en esta Ley se exige a las partes” (Énfasis añadido).

13
en aquellas relaciones en que se ubiquen en un plano de igualdad con los
gobernados.

Por consiguiente, al ser reconocidos que el Estado tiene derechos y

obligaciones, también se asume que debe satisfacer las necesidades colectivas de
sus gobernados.

Ahora bien, asociado con esta aseveración se encuentra el principio

de imputación, formulado por Hans Kelsen, que establece que las personas jurídicas
se convierten en un punto de imputación, toda vez que el orden jurídico o voluntad
del Estado, ve en el negocio jurídico –ámbito privado–, lo mismo que la orden de
autoridad, un acto estatal, ósea un hecho de creación normativa imputable a la
unidad de orden jurídico.25

Al ser el Estado una forma de organización con personalidad jurídica,

este se convierte en un sujeto de imputación por la falta en alguna actividad o
servicio administrativo que realice, en otras palabras, se puede atribuir al Estado
una responsabilidad a casusa de una actividad administrativa generadora de daños.

1.3. ENTES PÚBLICOS FEDERALES

Como quedó asentado, el Estado es una forma de organización,

conformado de una serie de actos individuales, depositados en las funciones del
poder público y ejercidas por los titulares de los órganos de Gobierno.

25Cfr. Castro Estrada, Álvaro, Responsabilidad patrimonial del estado; Análisis

doctrinal y jurisprudencial comparado; Propuesta legislativa en México, 2ª ed.,
México, Porrúa, 2000, p.304.

14
 En ese sentido, los órganos de Gobierno forman parte de una
estructura jurídica con competencia determinada, así tenemos que quienes ejercen
el poder más malto son el Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Ahora bien, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado,

en su artículo 2°26establece quienes son los sujetos de la Ley en mención, es decir,
a quienes se les puede imputar una responsabilidad patrimonial del Estado.

26“Artículo 2°.- Son sujetos de esta Ley, los entes públicos federales. Para los
efectos de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención
expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la
Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de
la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los
Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter
federal.
Los preceptos contenidos en el Capítulo II y demás disposiciones de esta Ley serán
aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, aceptadas por los entes públicos federales y por el Estado
Mexicano en su caso, en cuanto se refieran al pago de indemnizaciones.
La aceptación y cumplimiento de las recomendaciones a que se refiere el párrafo
anterior, en su caso, deberá llevarse a cabo por el ente público federal que haya
sido declarado responsable; lo mismo deberá observarse para el cumplimiento de
los fallos jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de Relaciones Exteriores
el conducto para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión
como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según corresponda.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus servidores públicos, no son
sujetos de responsabilidad patrimonial por las opiniones y recomendaciones que
formulen, así como por los actos que realicen en ejercicio de las funciones de su
competencia”.

15
 El artículo señala que se entenderá por entes públicos federales, a los
Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, Organismos
Constitucionales Autónomos, Dependencias, Entidades de la Administración
Pública Federal, la Procuraduría General de la República,27 los Tribunales
Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter Federal.

Recordemos que la división de poderes es una forma de organización

de los Estados constitucionales; el cual surge con la necesidad de combatir el
absolutismo y establecer un sistema de garantías.28

Entonces, al ser una distribución de funciones entre los tres poderes,

resulta práctico tener claro qué órganos conforman cada uno de los Poderes, por
tanto, se enlista sólo algunas de estas instituciones, de mayor relevancia.

Los órganos que conforman al Poder Judicial de la Federación son:

• La Suprema Corte de Justicia de la Nación

• El Tribunal Electoral
• Los Tribunales Colegiados de Circuito
• Los Tribunales Unitarios de Circuito
• Los Juzgados de Distrito
• El Consejo de la Judicatura Federal
• Los tribunales de los Estados y del Distrito Federal en los casos
previstos por el artículo 107, fracción XII, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los demás en
que, por disposición de la ley deban actuar en auxilio de la
Justicia Federal

27Hoy Fiscalía General de la República.

28Fraga, Gabino, op. cit., p. 28.

16
 Por su parte, el Poder Legislativo se deposita en un Congreso
General, dividido en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores.

En cuanto al Poder Ejecutivo, tiene características unipersonales, por

ende, es depositado y ejercido, exclusivamente, en una persona denominada
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, quien cuenta con las siguientes
dependencias:

• Secretaría de Gobernación (SEGOB)

• Secretaría de Relaciones Exteriores (SER)
• Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA)
• Secretaría de Marina (SEMAR)
• Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
• Secretaría de Bienestar
• Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT)
• Secretaría de Energía; (SENER)
• Secretaría de Economía (SE)
• Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentación (SAGARPA)
• Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT)
• Secretaría de la Función Pública (SFP)
• Secretaría de Educación Pública (SEP)
• Secretaría de Salud (SALUD)
• Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS)
• Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano;
(SEDATU)
• Secretaría de Cultura (CULTURA)
• Secretaría de Turismo (SECTUR)
• Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal (CJEF)
17
 • Fiscalía General de la República (FGR)

Por lo que se refiere a los organismos constitucionales autónomos, estos

son:

• Universidad Nacional Autónoma de México29

• Banco de México30
• Instituto Nacional Electoral31
• Comisión Nacional de los Derechos Humanos32
• Pueblos y Comunidades Indígenas33
• Tribunales Agrarios34
• Tribunal Federal de Justicia Administrativa35

29 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2019, artículo 3º, fracción
VII.
30 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2019, artículo 28, párrafo
sexto.
31 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2019, artículo 41, fracción
V, apartado A.
32 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2019, artículo 102,
apartado B, párrafo cuarto. Para el caso de la responsabilidad patrimonial del
Estado, el artículo 2°, último párrafo de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, señala expresamente que “…La Comisión Nacional de los
Derechos Humanos y sus servidores públicos, no son sujetos de responsabilidad
patrimonial por las opiniones y recomendaciones que formulen, así como por los
actos que realicen en ejercicio de las funciones de su competencia.”
33 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2019, artículo 2°.
34 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2019, artículo 27, fracción
XIX.
35 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2019, artículo 73, fracción
XXIX-H.

18
 • Auditoría Superior de la Federación36

Cabe precisar que si bien, por disposición constitucional, se expresa

que dichos órganos gozan de plena autonomía en sus decisiones, administración y
funcionamiento, y se rigen por sus leyes respectivas, tales situaciones no los desliga
totalmente de la estructura del Estado, ya que la actividad que realiza cada
organismo autónomo es de interés público y contribuyen a la realización de la
función pública. Entendiéndose que el menoscabo patrimonial que se genere por
una responsabilidad patrimonial del Estado deberá ser absorbido por el propio
patrimonio de los organismos –cualquiera que este sea–.37

En esta parte se tiene que señalar el caso de la Comisión Federal de

Electricidad (CFE) y Petróleos Mexicanos (PEMEX); a raíz de la reforma de 201338
en materia energética, dejaron de ser paraestatales, para convertirse en Empresas
Productivas del Estado, lo que implicó no sólo un cambio de denominación, sino
también de su marco jurídico.

La reforma modificó los artículos 25, 27 y 28 de nuestra Carta Magna,

para lograr que estas empresas pudieran ser competitivas a nivel nacional e
internacional.

Una Empresa Productiva del Estado, tiene un régimen especial, que

le permite ser una empresa moral de derecho público controlada por el Gobierno
Federal, pero sin ser considerada una entidad paraestatal, con personalidad jurídica

36 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2019, artículo 74, fracción
II.
37Cfr. Castro Estrada, Álvaro, Responsabilidad…, op. cit., pp.306 y 307.
38 “DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía”,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013.

19
y patrimonio propio, con autonomía técnica operativa y de gestión en los términos
que establezca su Ley.39

Ahora bien, este tema es extenso y se puede hacer toda una

investigación al respecto, sin embargo, no es el tema central, aunque sí relevante,
por lo que se omite entrar a detalle respecto a su organización y funcionamiento,
basta con tener presente el origen y objetivo de estas empresas, para explicar
sucintamente que pasa con ellas y si están sujetas o no a la Ley de Responsabilidad
Patrimonial del Estado.

Ha surgido una controversia en relación con estas empresas (CFE y

PEMEX); al ser empresas del Estado puede considerarse que están sujetas a la Ley
de Responsabilidad Patrimonial del Estado, no obstante, se han establecido
diversos criterios jurisprudenciales al respecto.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió

la tesis 2a. LXXIX/2018 (10a.)40, de cuyo contenido se desprende que la Comisión
Federal de Electricidad con motivo de su transformación en empresa productiva del
Estado se rige, en lo no previsto por su Ley y Reglamento, por el derecho civil y
mercantil. En consecuencia, si su Ley y la Ley de la Industria Eléctrica no establecen
la vía para exigir el pago indemnizatorio ocasionado con motivo de la prestación de
un servicio público, los actos que realiza, deben ser entendidos como de naturaleza
mercantil y no administrativa, por ser dicho régimen el más acorde con la flexibilidad
operativa, los principios y los objetivos empresariales y comerciales que se
previeron para su funcionamiento, con motivo de la reforma a la Constitución Política

39Cfr. Ramírez Pérez, José Luis y Ramírez Aumada Karla Paola, “Las empresas
productivas del Estado”, Revista de Derecho de la empresa, México, otoño, año 8,
núm. 16, julio-diciembre de 2018, pp. 78-88.
40Cfr. Tesis 2a. LXXIX/2018 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, libro 58, septiembre de 2018, tomo I, p. 1211.

20
de los Estados Unidos Mexicanos en materia de energía, y por tal razón, la vía
procedente para reclamar el pago de la indemnización por los daños derivados de
actos relacionados con el servicio público que presta es la civil, conforme al artículo
1913 del Código Civil Federal.

Pero, tal criterio es objeto de las denuncias relativas a las

contradicciones de tesis 46/2019 y 51/2019, las cuales se encuentran pendientes
de resolverse por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

A pesar de lo referido, y aun cuando se precisó que este es un tema

que puede desarrollar de forma más extensa, se formula una postura al respecto.
Con fundamento en lo señalado en este apartado, los daños generados con motivo
de la transmisión y distribución de energía eléctrica, así como la exploración y
extracción de petróleos y demás hidrocarburos, deben reclamarse a través del
procedimiento previsto en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado.

Lo anterior, debido a que el servicio público es una actividad técnica

destinada a satisfacer una necesidad de interés general, que puede ser prestada
por el Estado o por los particulares a través de concesión, permiso o autorización,
pero tratándose de la actividad de transmisión y distribución de energía eléctrica,
así como la exploración y extracción de petróleos y demás hidrocarburos, el artículo
25 de nuestra Carta Magna, señala que el sector público tendrá a su cargo, de
manera exclusiva, la prestación de este servicio.

Por tanto, los daños que se generen a consecuencia de la prestación

de un servicio público deficiente, como es la transmisión y distribución de energía
eléctrica, o la exploración y extracción de petróleos y demás hidrocarburos –una
actividad reservada únicamente para el Estado–, actualizan la responsabilidad
patrimonial del Estado.

21
 En conclusión, los entes públicos federales que conforman al poder
ejecutivo, legislativo y judicial, son sujetos de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, y por lo tanto deben responder por las actividades
administrativas irregulares que generen un daño a los gobernados, sin que estos
tengan la obligación jurídica de soportarlo.

1.4. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR

Para el ejercicio del poder del Estado, se realizan una serie de actos,
que traen consigo una afectación a la esfera jurídica de los gobernados, sin
embargo, para que esta afectación sea validad –jurídicamente hablando– debe
cumplir con los requisitos o principio de legalidad, esto es, por escrito, emitido por
la autoridad competente, fundado y motivado, y debidamente notificado41.

Para tener más claro a que nos referimos con la actividad de Estado,
se recurre a la siguiente analogía, imaginemos un corazón, la función del corazón
es hacer llegar la sangre a todos los otros órganos y lo realiza a través de
movimientos de contracción y relajación para enviar y recibir sangre, esto quiere
decir que el corazón realiza una actividad para estar en posibilidades de llevar a
cabo su función.

Lo mismo pasa con el Estado, hablemos grosso modo del poder

ejecutivo; este es el encargado de impartir justicia –función– mediante la aplicación
de las normas y principios jurídicos –actividad–, así la impartición de justicia es el
corazón y la actividad que este hace es la aplicación de las leyes y principios.

Los actos de autoridad se pueden constituir de una sola voluntad o de

varías, lo que da origen a un acto jurídico unilateral o plurilateral, lo cual se explica
a continuación:

41Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2019, artículos 14 y 16.

22
 a) Acto contractual: Las voluntades tienen una situación igualitaria,
una frente a la otra, pero con un objeto y finalidad diferente, como
un contrato de compra-venta, donde el vendedor se compromete
a entregar la cosa al comprador, cuando este cumpla con el pago
respectivo42.

b) Acto colectivo o complejo: A diferencia del acto contractual, el

objetivo y el fin de las voluntades son las mismas, es decir, son
voluntades paralelas, como ejemplo, la aprobación de una ley por
parte de las dos Cámaras43.

42Cfr. Fraga, Gabino, op. cit., p. 35.

43 Ibídem, p. 36.

23
 c) Acto unión. Varias voluntades tienen el mismo objeto, pero con
finalidades diferentes, es decir, un mismo objeto de voluntades
puede satisfacer varios intereses, lo que puede ser el
nombramiento de un servidor público44.

Una vez precisados los tipos de actividad que puede llevar a cabo el
Estado, cómo se clasifica y los requisitos que debe cumplir para ser considerada
legal, debe estimarse que contrario sensu, al no cumplir con tales requisitos se
estaría frente a una actividad irregular, que puede dar origen a una responsabilidad
patrimonial del Estado.

En ese sentido, existen dos tipos de daños que pueden sufrir los
ciudadanos por una actividad propia del Estado:

1. La ocasionada por una actividad regular, la cual deriva en una

responsabilidad subjetiva e indirecta.

2. A consecuencia de la actividad irregular del Estado la cual es

entendida como responsabilidad objetiva y directa.

Como se especificó anteriormente y tal como lo sostiene la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, la actividad administrativa irregular es la actividad

44Ídem.

24
estatal que no satisface la normatividad correspondiente, para la realización de
determinado acto administrativo.

Ahora bien, para considerar que existe una actividad irregular por
parte del Estado, debe existir:

a) Imputabilidad material del acto o hecho, al Estado sea en el

ejercicio de sus funciones.

b) Cumplimiento irregular de los deberes y obligaciones impuestas

legalmente.

Si alguno de estos elementos está ausente, entonces no se actualiza

la actividad irregular.

En consecuencia, toda actividad del Estado que afecte la esfera

jurídica del gobernado debe cumplir con el principio de legalidad, es decir, estar
fundado y motivado en alguna norma, que el Estado se encuentre en el ejercicio de
sus funciones y que cumpla sus deberes y obligaciones de manera regular, de lo
contrario se estaría en presencia de una actividad irregular del Estado.

1.5. INDEMNIZACIÓN

La indemnización consiste en resarcir el daño o perjuicio causado,

generalmente mediante una compensación pecuniaria; existen diversos tipos de
indemnizaciones y formas de calcularla –las cuales serán analizadas en capítulos
posteriores–; podemos mencionar la indemnización en materia civil, laboral y
seguridad social, por referir algunas.

25
 Rafael de Pina, señala “la indemnización de los daños y perjuicios
consiste, […] en el resarcimiento de los daños causados en el patrimonio de una
persona por aquella otra que legalmente está llamada a responder de ellos”.45

Ahora bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se señala que,

en el caso de responsabilidad patrimonial del Estado, la reparación tiene como
función compensar de forma integral y “justa” al afectado, mediante una
compensación económica.

Es decir, se trata de una retribución en dinero cuyo objetivo es la

reparación de un daño causado, en este caso, por la actividad irregular
administrativa, pero en ocasiones esta compensación monetaria también se
acompaña de alguna acción por parte de la autoridad responsable.46

La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, determina

que el monto de la indemnización por daño patrimonial se calculará de acuerdo con
los criterios establecidos por la Ley de Expropiación, el Código Fiscal de la
Federación, la Ley General de Bienes Nacionales y demás disposiciones aplicables,
tomando en consideración los valores comerciales o de mercado. Deberá ser
pagada en moneda nacional o convenir el pago en especie, la cuantificación se hará
de conformidad con la fecha en la que la lesión se produjo o en la fecha en que haya
cesado –cuando sea de carácter continuo– y será actualizado.

Por lo tanto, la indemnización es la reparación a la afectación causada

al particular, que generalmente se traduce en una compensación económica.

45De Pina Vara, Rafael, Elementos de derecho civil mexicano (obligaciones civiles-
contratos en general), 7ª ed., vol. III, México, Porrúa, 1989, p.183.
46En el caso de Jacinta Francisco Marcial vs Procuraduría General de la República,
se condenó a esta última a resarcir la reparación del daño causado a la actora,
mediante una indemnización y al reconocimiento público de su inocencia.

26
 1.6. PATRIMONIO

La palabra patrimonio deriva del latín patrimonium, que significa

“bienes de familia”;47 en el derecho romano encontramos que el patrimonio es el
conjunto de res corporales, res incorporales48 y deudas que corresponden a una
persona, por lo tanto, como regla general, cada persona tiene un patrimonio y cada
patrimonio pertenece a una persona.49

Así tenemos que la idea de patrimonio se asocia a la idea de riqueza

o el conjunto de cosas que son propiedad de una persona.50

Gutiérrez y González define al patrimonio cómo, “El conjunto de

bienes, pecuniarios y morales, obligaciones y derechos de una persona, que
constituyen una universalidad de derechos”.51

En ese sentido, el patrimonio tiene dos elementos; activos y pasivos,

los primeros abarcan bienes y derechos, que se traducen en derechos reales,
personales o mixtos –parte positiva, es decir, con lo que pueden solventar sus
necesidades–; mientras que los segundos engloban los deberes o cargas y las
obligaciones –parte negativa, esto es, el pasivo o las deudas–, ambos son
susceptibles de apreciación pecuniaria o económica.52

47Blánquez Fraile, Agustín, Diccionario latino-español; español-latino, Barcelona,

Ramón Sopena, S.A., tomo II K-Z, p. 1110.
48Cosas tangibles e intangibles.
49Floris Margadant S., Guillermo, op. cit., p. 134.
50Muñoz Rocha, Carlos I., Bienes y derechos reales, México, Oxford, 2010, p. 2.
51Gutiérrez y González, Ernesto, El patrimonio; el pecuniario y el moral o derecho
de la personalidad, 5ª ed., México, Porrúa, 2011, p. 67.
52Muñoz Rocha, Carlos I., op. cit., pp. 9-13.

27
 Ahora bien, han existido diversas teorías que explican el patrimonio,
como la teoría clásica o patrimonio-personalidad, la cual señala que el patrimonio
es un conjunto de derechos y obligaciones de una persona, apreciables en dinero,
formando una universalidad de derechos53, la teoría en cita se caracteriza por lo
siguiente:

a) Toda persona debe tener un patrimonio.

b) No es transferible, aunque sí es transmisible en sucesión, por

causa de muerte.

c) Solo las personas pueden tener un patrimonio (atributo de la

personalidad).

d) Una misma persona no puede tener más de un patrimonio, pues

es uno e indivisible como la persona misma (principio de la unidad
del patrimonio).

53Planiol y Ripert. Tratado práctico de derecho civil francés, citado por Gutiérrez y
Gonzales, op. cit., p. 68.

28
 Esta teoría ha sido fuertemente criticada54 y en contra surgió la teoría
objetiva o patrimonio-afectación, que entiende al patrimonio como una sola masa
de bienes y no se encuentra indisolublemente unido a la personalidad, la cohesión
y unidad, es decir, se desvincula completamente las nociones de patrimonio y
personalidad evitando así una confusión, pero sin que esto signifique negar una
obvia relación.

La teoría de patrimonio afectación parte de la idea del fin o destino

jurídico al que esta afecto el conjunto de bienes, de este planteamiento se deduce
que pueda haber patrimonio sin titular y que una persona puede tener más de un
patrimonio como, por ejemplo, el patrimonio familiar, conyugal, hereditario,
comercial, entre otros.

Al respecto se pueden señalar como características de esta teoría, las

ulteriores:

a) Radica en el destino que pueden tener los derechos y

obligaciones con un fin jurídico.

b) Se puede tener distintos patrimonios.

c) Transmisible por actos entre vivos.

Se concibe al patrimonio como una universalidad jurídica cuyos

poderes y deberes se extienden en el tiempo y el espacio, dado que abarca tanto
los bienes, derechos, obligaciones y cargas presentes como las futuras; y porque
comprende todo lo susceptible de apreciación pecuniaria.

54Una de las críticas fue que el concepto había sido creado desde una noción
artificial y ficticia sobre el patrimonio, desvinculada con la realidad y que podía
confundirse con la propia capacidad.

29
 Algunos autores, conciben al patrimonio como un conjunto de
relaciones jurídicas de carácter patrimonial, excluyendo otras relaciones, entre ellas
las de carácter familiar.55

Por consiguiente, se concluye que el Patrimonio, es el conjunto de

derechos y obligaciones de una persona, valuables en dinero que abarcan desde
los bienes presentes hasta los futuros.

1.7. DAÑO

El daño es un elemento esencial para la configuración de la

responsabilidad, pues el fin que se persigue, es justo la reparación de la lesión
ocasionada, de no existir este elemento, no existiría algo que resarcir.

La palabra daño, viene del latín damnum (del griego damáõ o damnáõ)
cuyo significado es deterioro, menoscabo, destrucción, ofensa o dolo, provocado en
la persona, las cosas, valores morales o sociales de alguien.56

Coleman, señala que “…dañar es perjudicar los intereses legítimos de

una persona y en ese sentido agraviarla…”; destaca que no todo interés es legítimo,
aunado a que nuestras acciones pueden afectar los intereses de otros pues
“…[a]lgunas veces nuestras acciones promueven los interés ajenos; otras veces
nuestras acciones perjudican esos intereses, y en otras ocasiones dejamos pasar
la oportunidad de favorecer los intereses de otros a muy bajo costo, o ninguno, para

55De Pina, Rafael, Elementos de derecho civil mexicano (Introducción-personas-

familia), 17ª. ed., Vol. I, México, Porrúa, 1992, p.216.
56Blánquez Fraile, op. cit., tomo I A-J, p.473.

30
nosotros…” 57, pero en términos generales diremos que la lesión causada es sobre
un interés legítimo.

Cabe precisar que el daño se encuentra estrechamente relacionado

con el perjuicio, pues todo daño genera un perjuicio patrimonial. Así, el Código Civil
Federal, establece que el daño es la pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio,
por la falta de cumplimiento de una obligación; y por perjuicio la privación de
cualquier ganancia licita que debiera haberse obtenido con el cumplimiento.58

Dicho en otras palabras, el daño corresponde a la pérdida

experimentada por la persona que la sufre y el perjuicio se refiere a la ganancia o
beneficio que se ha dejado de percibir a consecuencia del incumplimiento de una
obligación.59

Nuestro Código Civil Federal, contempla dos tipos de afectaciones, la

moral y la patrimonial, esta última se incluye al daño stricto y perjuicio.

Por lo que hace a la responsabilidad patrimonial del Estado, la Ley de

la materia, en su artículo 12,60 hace mención al daño personal, el cual debe
entenderse como el daño físico o corporal; es decir, lesiones o incluso la muerte,

57Jules L., Coleman, Riesgos y daños, traducción de Diego M. Papayannis, Madrid,

Marcial Pons, 2010, Colección Filosofía y Derecho, pp. 282-283.
58Artículos 2108 y 2109, del Código Civil Federal, vigente en 2019.
59De Pina Vara, Rafael, Elementos de derecho civil mexicano (Introducción-
personas-familia)…, op. cit., p. 184.
60“ARTÍCULO 12.- Las indemnizaciones corresponderán a la reparación integral del
daño y, en su caso, por el daño personal y moral.”

31
así como las alteraciones a la salud que generen enfermedades físicas o psíquicas,
que haya sufrido la víctima61.

Así, el daño es la afectación de un bien material, inmaterial o físico,

causado a una persona, el cual se origina mediante conductas contrarias a la norma
o a obligaciones, lo que puede traer consigo un perjuicio, es decir, la falta de
ganancia lícita que debió haber obtenido el acreedor, pero que a consecuencia del
daño no lo consiguió.

1.7.1. DAÑO MORAL

Durante las últimas etapas del derecho romano, se advirtió la

necesidad de resarcir los daños morales, inspirados en el principio de buena fe y en
la actitud que debe tomar todo hombre respecto a la integridad moral de los demás.

El tratadista Rafael Rojina Villegas, señala que el daño moral

consistirá en toda lesión a los valores espirituales de la persona, originada por virtud
de un hecho ilícito62, o sea, por cualquier tipo de interferencia en la persona, en la
conducta, o en la esfera jurídica de otra que no esté autorizada por la norma jurídica.

Por su parte, Borja Soriano, sostiene que existen dos categorías de

daños que se oponen claramente. Por una parte, los que tocan a lo que se ha
llamado la parte social del patrimonio moral del individuo e hieren a la persona en

61Cfr. Lucero Espinosa, Manuel, Responsabilidad patrimonial del estado en el

ámbito federal, México, Espress, 2015, p.68.
62Rojina Villegas, Rafael, Derecho civil mexicano, 3ª edición, México, Porrúa, 1976,
p. 300.

32
su honor, reputación, su consideración, y por otro lado los que tocan la parte afectiva
del patrimonio moral, que hieren a un individuo en sus afectos.63

Hay que mencionar que, en el derecho mexicano no existe una

definición para lo que es la moral en el orden jurídico, esto es porque el concepto
varía de acuerdo con la época y medio social imperante; no obstante, al ser un
derecho de la personalidad, se reconoce y tutela en el artículo 1916, primer párrafo
del Código Civil Federal, el cual precisa al daño moral como la afectación que sufre
una persona en sus sentimientos, creencias, decoro, honor, reputación, vida
privada, etc.

Como se puede apreciar, en la definición de Rojina Villegas, Soriano

Borja y del Código Civil Federal, se habla de una afectación en sus sentimientos,
afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración y aspecto
físicos, o bien en la consideración que de sí misma tienen los demás, pero también
se tiene que definir cada uno de estos elementos que integran al daño moral; el
Jurista Salvador Ochoa Rivera los define de la siguiente forma:

• Afectos. Del latín affectus inclinado a alguna persona o cosa,

pasión del ánimo.

La tutela jurídica sobre este bien recaerá en la conducta ilícita

de una persona que tiene como fin afectar o dañar ese ánimo
particular sobre determinada persona o cosa, y al verse
lesionado también sufrirá un daño, lo cual constituye un agravio
de naturaleza extrapatrimonial, que deberá ser reparado.

63Borja Soriano, Manuel, Teoría General de la Obligaciones, 7ª edición, tomo II,

México, Porrúa, 1974, p.370.

33
• Creencias. Firme asentimiento y conformidad con una cosa. Es
un bien que comprende la naturaleza más subjetiva de la
persona; ésta le da completo crédito a algo, una idea o un
pensamiento, que incluso servirá de guía en su vida diaria, por
tener la certeza de que es válido. El agravio moral se configura
cuando la agresión específica recae sobre estos conceptos.

• Sentimientos. Acción y efecto de sentir (estado de ánimo). Se

refiere a los sentimientos que nos causan un dolor moral. Pero
también la conducta ilícita que prive de sentimientos de placer
puede constituir un agravio de naturaleza inmaterial, ya que lo
mismo se puede afectar a una persona causándole un dolor de
manera directa, como indirectamente al privarlo de los
sentimientos que le causan placer.

• Vida privada. Son todos y cada uno de los actos particulares y

personales del sujeto; el adjetivo “privado” hace referencia a un
hecho de familia, a la vista de pocos.

• Configuración y aspectos físicos. Este bien se encuentra

relacionado con la apariencia, el modo de presentarse a la vista
de las personas, la figura del sujeto y su integridad física.
Entiéndase este derecho como una extensión correspondiente
a la seguridad de la persona, pero también debe contemplarse
en dos aspectos; el primero se refiere a la agresión de palabra
u obra, referido a la figura física del individuo; el segundo se
refiere a las lesiones que recibe el sujeto agraviado en su
cuerpo o en su salud, que es una de las especies en que se
divide el derecho a la vida que todas las personas tenemos.

34
• Decoro. Lo integra el respeto, circunspección, pureza,
honestidad, recato, estimación, etc.

El decoro se basa en el principio de que a toda persona se le

debe considerar como honorable, merecedor de respeto, lo cual
es una regla general aceptada en el trato social. Por tanto, la
conculcación de este bien se configura en el sentido negativo
de que el sujeto activo, sin fundamento, daña a una persona en
su honor o en la estimación que los demás tienen de ella en el
medio social donde se desenvuelve y que es donde
directamente repercute el agravio.

• Honor. Es la cualidad moral que nos lleva a cumplir un deber.

Es un bien objetivo que hace que la persona sea merecedora
de admiración y confianza. El honor se gesta y crece en las
relaciones sociales; la observancia de sus deberes jurídicos y
morales lo configuran.

• Reputación. Fama y crédito del que goza una persona. Este

bien se puede apreciar en dos aspectos importantes: 1) en la
opinión generalizada que de una persona se tiene en el medio
social donde se desenvuelve, y; 2) en lo sobresaliente o exitosa
que es dicha persona en sus actividades. Así, el agravio
extrapatrimonial se configura cuando existen conductas ilícitas
que tienen por fin lograr el desacreditamiento o menosprecio
del agraviado.

• Consideración que de la persona tienen los demás. Se trata

del juicio que los demás tienen de una persona determinada y
también se puede analizar como la estima que se tenga de un
individuo. Pero respecto de este bien debe decirse que la

35
 consideración no es más que la acción de considerar; y
considerar, es el trato con urbanidad y respeto de las personas.
Volvemos a la regla de que, en principio a toda persona se le
debe tener por honorable. 64

De manera que, los elementos que conforman al daño moral no son

tan fáciles de identificar, al tratarse de elementos subjetivos, es decir, que el
perjuicio esta intrínsecamente ligado a la experiencia personal de cada individuo.
Adicionalmente la sociedad también se encarga de darle un contexto a cada
elemento; por ejemplo, si una mujer en México es Técnico en Aviación, podríamos
decir que la mayoría de las personas lo vería de forma positiva (honorable,
respetable, en general con buena reputación); en cambio si esa misma mujer
radicara en Rusia no podríamos decir los mismo, pues es mal visto e incluso se
encuentra prohibido que una mujer sea Técnico en Aviación. De ahí la complejidad
de definir estos elementos.

Si bien es cierto, desde el punto de vista subjetivo, es difícil acreditar

la existencia del daño moral, también lo es que la legislación mexicana ha adoptado
la comparación objetiva de esta afectación, por lo tanto, el accionante no tiene por
qué demostrar ante el Juzgador la intensidad o magnitud del daño internamente
causado,65 sino que se debe acreditar la ilicitud de la conducta del demandado y el
daño que directamente le hubiere causado tal actuar, como lo establece el artículo
1916 Bis, del Código Civil Federal, cuyo contenido es de la literalidad siguiente:

Artículo 1916 Bis.- No estará obligado a la reparación del daño moral

quien ejerza sus derechos de opinión, crítica, expresión e información,

64Cfr. Ochoa Olvera, Salvador, La demanda por daño moral, 2ª edición, México,
Montealto, 2006, p. 50.
65Tesis I.7o.C.71 C, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, tomo XXIII, junio de 2006, p. 1147.

36
 en los términos y con las limitaciones de los artículos 6o. y 7o. de la
Constitución General de la República.

En todo caso, quien demande la reparación del daño moral por

responsabilidad contractual o extracontractual deberá acreditar
plenamente la ilicitud de la conducta del demandado y el daño
que directamente le hubiere causado tal conducta.

En ningún caso se considerarán ofensas al honor las opiniones

desfavorables de la crítica literaria, artística, histórica, científica o
profesional. Tampoco se considerarán ofensivas las opiniones
desfavorables realizadas en cumplimiento de un deber o ejerciendo
un derecho cuando el modo de proceder o la falta de reserva no tenga
un propósito ofensivo.
(Énfasis añadido)

Para probar la afectación en los valores subjetivos enunciados en el

artículo 1916 del Código Fiscal de la Federación, debe acreditarse:

a) La existencia de una afectación en la persona, de cualquiera de los

bienes tutelados en el artículo 1916 del Código Civil Federal.
b) Consecuencia de hechos ilícitos.
c) La relación causa-efecto, entre ambos acontecimientos.

Del artículo 1916, se pueden advertir tres hipótesis para el caso de

reclamación por indemnización de daño moral.66

66Tesis I.5o.C.J/39, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época,

número 85, enero de 1995, p. 65 y Tesis I.11º.C.J/11, Semanario Judicial de la
Federación y su gaceta, Novena Época, tomo XXVII, marzo de 2008.

37
 Hipótesis Elementos a acreditar.
1. Daño producido por un hecho u a) La existencia de un hecho o
omisión ilícita con independencia de conducta ilícitos, provocados por
que se haya causado daño material o una o varias personas;
no, por responsabilidad contractual o b) Que ese hecho o conducta ilícitos
extracontractual. haya producido una afectación a
determinada persona en sus
sentimientos, afectos, creencias,
decoro, honor, reputación, vida
privada, configuración física o en la
consideración que de sí misma
tengan los demás; y
c) Que se dé una relación de
causalidad entre el hecho o
conducta ilícita y la afectación.

2. Cuando la obligación de reparación Acreditar la responsabilidad civil

del daño moral derive de la objetiva67
responsabilidad objetiva prevista en

67El artículo no hace mención en cuanto al hecho u omisión ilícitos, por lo que
únicamente se debe reclamar la indemnización del daño moral simultáneamente a
la reclamación de la responsabilidad civil objetiva, por lo que basta acreditar esta
última, para tener derecho a la indemnización del daño moral. De manera que en
este supuesto la ley no exige la demostración de la ilicitud del hecho u omisión que
ocasionó el daño, aunque sí debe demostrarse que se transgredió cualquiera de los
bienes jurídicos tutelados en el artículo 1916 del Código Civil para el Distrito Federal
y es lógico que debe acreditarse también la relación de causalidad entre el hecho
que dio lugar a la responsabilidad objetiva y el daño causado.

38
 el artículo 1913 del Código Civil
Federal.
3. Cuando los servidores públicos del a) La existencia de un hecho u omisión
Estado causen un daño moral a una ilícito;
persona por hechos u omisiones b) Que ese hecho realizado o la
ilícitos cometidos en el ejercicio de omisión se impute a un servidor
sus funciones, en términos de los público en el ejercicio de sus
artículos 1927 y 1928 del código funciones;
sustantivo civil.68 c) La afectación de la víctima en
cualquiera de los bienes tutelados
en el artículo 1916 del código
mencionado; y
d) La existencia de una relación de
causa-efecto entre el hecho u
omisión ilícitos y el daño causado.

1.7.2. DAÑO MATERIAL

El daño material es el menoscabo o detrimento que se produce en los

bienes u objetos que forman parte del patrimonio de una persona.

La valuación económica de estos daños no genera mayor problema;

una vez determinada la existencia de un daño material, se otorga la indemnización
con base –por lo general– en periciales, facturas, valor en el mercado o todo aquello
que ayude a demostrar el valor económico del bien afectado.69

68 Actualmente el artículo 1927 se encuentra derogado.

69Cfr. Castro Estrada, Álvaro. Responsabilidad patrimonial del estado…, op. cit.,
2000, p. 342.

39
 1.8. RESPONSABILIDAD

La palabra responsabilidad, deriva del latín sponsor, cuyo significado

es “el que se obliga por otro” y a su vez responder proviene del verbo respondére
que quiere decir “hacer frente”; ambos vocablos se refieren a una situación de
constreñimiento de una persona frente a otra, en virtud de la cual debe esperarse
cierto comportamiento.70

La responsabilidad, desde su acepción jurídica, es la obligación que

tiene una persona frente a otra, para hacerse cargo de los daños y perjuicios
ocasionados como consecuencia de un acto propio o ajeno, por el efecto de las
cosas u objetos inanimados o de los animales, esto es, se somete al resarcimiento
frente a los daños.71

Existen varias clasificaciones de la responsabilidad, como la directa,

indirecta, subjetiva, objetiva, contractual o extracontractual, las cuales corresponden
según en quien recaiga.

Cuando recae al sujeto se divide en directa e indirecta, en la directa

el actor material es quien responde por lo que ha hecho, mientras que en la indirecta
se debe identificar a quien por su actuación ocasionó una lesión frente a un
particular.

70Ibídem, p. 42.
71De Pina Vara, Rafael, Elementos de derecho civil mexicano (obligaciones civiles-
contratos en general)… op. cit., p. 232.

40
 Cuando la responsabilidad atiende a la causa que originó el daño se
divide en subjetiva y objetiva, la primera de ellas atiende a la intención (dolo o
culpa) y en la segunda, sin importa la existencia del dolo o culpa se sanciona.

El sustento de la responsabilidad objetiva es que el daño es

ocasionado por un bien o actividad, riesgosa o peligrosa.

Por otra parte, está la responsabilidad personal y patrimonial que

atiende a quién recae la sanción, es decir, cuando repercute en la persona que
causa el daño, se le denomina personal, pero si la sanción se sitúa en los bienes
del responsable entonces es patrimonial.

41
 Finalmente, atendiendo al origen, la responsabilidad se divide en
contractual y extracontractual, el derecho contractual asigna el riesgo
eficientemente a través del mutuo acuerdo cuando los costes de transacción ex ante
lo permiten, por su parte la responsabilidad extracontractual impone una asignación
eficiente de riesgos, cuando los costes de transacción ex ante son prohibitivos72, es
decir, la primera deriva de un convenio o acuerdo, mientras que la segunda tiene su
origen en un acto o hecho sin un vínculo previo.

Nuestra legislación dispone que quien estuviere obligado a prestar un

hecho y dejare de prestarlo o no lo prestare, será responsable de los daños y
perjuicios ocasionados (responsabilidad contractual).73

Luego, la responsabilidad extracontractual no es más que la regla

supletoria de un contrato,74 se puede decir que es la consecuencia de un acto ilícito,
ocasionado de una persona a otra, como resultado de una gestión de negocios o a
consecuencia de un riesgo creado75.

72Jules L., Coleman, op. cit., p.194.

73Código Civil Federal, 2019, artículo 2104.
74Jules L., Coleman, op. cit., p.195.
75Cfr. De Pina Vara, Elementos de derecho civil mexicano (obligaciones civiles-
contratos en general)…op. cit., pp. 232-233.

42
 Con lo hasta aquí expuesto, se puede definir a la responsabilidad –de
manera general– como la ineludible capacidad para conocer y aceptar las
consecuencias de actos u omisiones que puedan dañar o perjudicar a terceros en
sus derechos o bienes.

Por otra parte, resulta necesario hacer mención de forma sucinta, a la

responsabilidad solidaria.

Castro Estrada, señala que “la responsabilidad solidaria es aquella

que deja la opción al particular lesionado o dañado para que elija a quien dirigir
indistintamente su reclamación o demanda…” sin que se restringa “… la posibilidad
de repetición entre uno y otro en función de su respectiva concurrencia en los daños
causados”.76

La responsabilidad subsidiaria o solidaria consiste en que el Estado

responde como cualquier otro patrón,77 frente a los daños ocasionados por sus
trabajadores, cuando estos no pueden hacer frente a su obligación reparatorias,78

76Castro Estrada, Álvaro, Responsabilidad… op. cit., p.46.

77El Código Civil Federal, vigente, también contempla esta figura sin embargo, este
tema será tratado de manera sucinta en apartados posteriores.
78Ibídem, p. 212.

43
sin embargo, el Estado puede repetir contra los servidores públicos el pago de la
indemnización a particulares, esto se encontraba previsto en el artículo 33 de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos,79 pero tal artículo quedó
derogado mediante decreto por el que se expidió la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de
diciembre de 2004.

Como resultado, el derecho del Estado de repetir contra los servidores

públicos se encuentra previsto en el artículo 31 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, con la salvedad de que se haya
determinado la responsabilidad de los servidores públicos, tras la subtanciación de
un procedimiento disciplinario previo.

A fin de evitar confusiones entre la responsabilidad patrimonial del

Estado y la responsabilidad de los servidores públicos, se hará mención de forma
genérica de algunas de sus diferencias, pues en el capítulo tercero, se detalla el
procedimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado, con lo que quedaran
más claras las diferencias entre los dos procedimientos:

Responsabilidad de los Servidores Públicos.80

• Falta en la que puede incurrir un servidor público.

79Ley abrogada a partir del 19 de julio de 2016 por Decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016.
80El procedimiento instaurado en contra de los servidores públicos se encuentra
prevista en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos (abrogada) y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos.

44
 • No hay reparación en favor de los particulares lesionados, salvo
que el afectado haya iniciado el procedimiento administrativo
disciplinario y que se determine la responsabilidad del Servidor.

Responsabilidad Patrimonial del Estado.

• Es la obligación que tiene el Estado a responder por los daños y

perjuicios causados a particulares por la actuación de sus
servidores públicos.
• Existe una reparación por los daños y perjuicios.
• No se necesita un procedimiento administrativo o judicial para que
el Estado reconozca su responsabilidad y en consecuencia repare
el daño.

En conclusión, la responsabilidad es la obligación que tiene una

persona frente a otra, de hacerse cargo de los daños se le pudieran ocasionar, la
cual puede ser, objetiva, subjetiva, personal, patrimonial, contractual, o
extracontractual. También existe la responsabilidad solidaria y en el caso del
Estado, este puede repetir en contra de los Servidores Públicos que hayan
ocasionado un daño a quien no tengan la obligación jurídica de soportar la lesión,
debiendo iniciarse un procedimiento administrativo disciplinario, donde se determine
la responsabilidad y gravedad del servidor.

1.8.1. RESPONSABILIDAD CIVIL

García Amigo, sostiene que la responsabilidad civil es una obligación

que nace del hecho que causa daños a otra persona sea en sí misma o en sus
bienes81.

81García Amigo, Manuel, Lecciones de Derecho Civil, Teoría general de las

obligaciones y contratos, tomo II, Madrid, Mc Graw Hill, 1995, p. 3.

45
 Así, el fin de la responsabilidad civil es la reparación de los daños que
sufre alguna persona, la cual conlleva una obligación de indemnizar por los daños
y perjuicios causados por incumplimiento a las obligaciones asumidas o por virtud
de un hecho ilícito o riesgo creado.

En nuestra legislación, la responsabilidad civil, se encuentra prevista

en el Código Civil Federal, específicamente en el “CAPITULO V, De las
Obligaciones que Nacen de los Actos Ilícitos” de donde se advierte que quien obre
ilícitamente y cause daño a otro, se encuentra obligado a repararlo, salvo que
demuestre que el daño sea imputable a la víctima.82

Para una responsabilidad civil extracontractual, el requisito sine qua

non es la culpa, pues para que exista un acto ilícito es necesaria la negligencia o
ignorancia inexcusable.83

La consecuencia prevista, cuando se ocasione un daño –culposo– es

su reparación, ya sea el restablecimiento de la situación anterior cuando esto sea
posible, o el pago de daños y perjuicios; nuestra normatividad contempla una figura
de la subsidiaridad, es decir en el supuesto de que el responsable de un ilícito civil
no tenga bienes o sean insuficientes, un tercero hará frente a obligación ante la
víctima.

82Código Civil Federal, 2019, “Artículo 1910.- El que obrando ilícitamente o contra
las buenas costumbres cause daño a otro, está obligado a repararlo, a menos que
demuestre que el daño se produjo como consecuencia de culpa o negligencia
inexcusable de la víctima”.
83Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, ahora ciudad de México,
2019, artículo 728.

46
 De igual forma acontece con los dueños de mecanismos, instrumentos
o mecanismos automotores; pensemos en una empresa, cuyo giro es la entrega de
flores, para realizar sus actividades contrata a una persona quien debe manejar un
automóvil propiedad de dicha sociedad. Un día por exceso de velocidad choca con
una casa, causando daños materiales en la misa. Quien debe responder por los
daños es la persona que manejaba el automóvil, sin embargo, en el supuesto de
que no cuente con los recursos necesarios para la reparación del daño, quien debe
responder, de manera subsidiaria es el dueño, en este caso, del automóvil de la
empresa.

Esta figura también es retomada en el Código Penal Federal, en su

artículo 32, situación que no es extraña, pues las comisiones redactoras del Código
Civil y el Código Penal trabajaron en forma conjunta, lo que explica que algunos
aspectos hayan sido tratados en ambos códigos.84

Para que exista la responsabilidad civil, se requiere la concurrencia de

los siguientes elementos, los cuales fueron extraídos de diversos criterios emitidos
por la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

a) Hecho ilícito
b) Daño
c) Nexo causal, entre el daño y el hecho ilícito.

De conformidad con el Código Civil Federal, la responsabilidad puede

recaer en ciertas personas, dependiendo qué o quién causó el daño, los cuales
pueden ser:

1. La persona que hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos,

vehículos automotores o substancias peligrosas por sí mismos, por

84Castro Estrada, Álvaro, Nueva garantía…op. cit., p.189.

47
 la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o
inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan;
o el propietario de los mecanismos, instrumentos, aparatos,
vehículos automotores o sustancias peligrosas, será responsable
solidario de los daños causados.85

2. Las personas que han causado en común un daño son

responsables solidariamente.86

3. Las personas morales, a causa de los daños y perjuicios

provocados por sus representantes legales, en el ejercicio de sus
funciones.87

4. Los que ejerzan la patria potestad, cuando el daño sea causado

por los menores que estén bajo su cuidado.88

5. Maestros artesanos.89

6. Patrones y dueños de comercios mercantiles, responderán por los

daños causados por sus trabajadores.90

7. Jefes de casa o dueños de hoteles o casas de hospedaje,

responderán por sus sirvientes.91

85Código Civil Federal, 2019, artículo 1913.

86Código Civil Federal, 2019, artículo 1917.
87Código Civil Federal, 2019, artículo 1918.
88Código Civil Federal, 2019, artículo 1919.
89Código Civil Federal, 2019, artículo 1923.
90Código Civil Federal, 2019, artículo 1924.
91Código Civil Federal, 2019, artículo 1925.

48
 8. El dueño de un animal.92

9. El propietario de un edificio.93

10. Los jefes de familia que habiten una casa o parte de ella son
responsables de los daños causados por las cosas que se arrojen
o cayeren de la misma.94

Así, la responsabilidad civil, es la que nace de un hecho ilícito o por el

incumplimiento de una obligación, que cause un daño a otro.

1.8.2. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

La responsabilidad patrimonial del Estado tiene su origen en el

derecho privado –Derecho Civil–, hasta la reforma del artículo 113 de nuestra
constitución (tema que se abordará más adelante), que lo traslado a la rama del
derecho público, específicamente en el Derecho Administrativo.

Conforme a los artículos 108 a 114 de nuestra Carta Magna, vigentes

en 2020, el sistema de responsabilidad se encuentra dividido en dos vertientes, la
que se refiere a la responsabilidad de los servidores públicos y la responsabilidad
patrimonial del Estado. La primera a la que hemos hecho referencia se subdivide en
cuatro, a saber:

- Responsabilidad Política.
- Responsabilidad Penal.
- Responsabilidad Administrativa.
- Responsabilidad Civil

92Código Civil Federal, 2019, artículo 1929.

93Código Civil Federal, 2019, artículo 1931.
94Código Civil Federal, 2019, artículo 1933.

49
 No se entra a detalle sobre cada una de las responsabilidades
enlistadas en que puede incurrir un servidor público, pues el tema que atañe es la
segunda vertiente reconocida en nuestra constitución, esto es, a la responsabilidad
patrimonial del Estado, la cual constituye, junto con las garantías individuales, el
juicio de amparo y el principio de legalidad, uno de los elementos esenciales de un
auténtico Estado de Derecho.

La responsabilidad del Estado se encontraba contemplada en el

artículo 1927 del Código Civil Federal, el cual fue derogado mediante decreto por el
que se expidió la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2004.

Tengamos en cuenta que, la Responsabilidad Patrimonial del Estado

surge cuando algunas de las Dependencias u Organismos del Estado, causan un
daño a un particular a consecuencia de una actividad irregular.

Existen varias teorías que intentan explicar la responsabilidad

patrimonial del Estado, las cuales se mencionan brevemente a continuación:

• Teoría de la representación.

Tiene su base en el Código Civil Francés y como bien lo apunta el

título de esta teoría, parte de la idea de que los agentes públicos actúan en
representación del Estado, por lo que el representado –Estado– debe responder por
los actos del representante –órganos–, sin embargo, esta teoría es inaplicable en
materia administrativa, pues ha sido superada por la teoría organicista.95

95Cfr. Lucero Espinosa, Manuel, op. cit., p. 31.

50
 Lo anterior toda vez que, la representación en el Derecho Privado
–perspectiva desde donde se gestó tal teoría– se formaliza a través de un contrato
de mandato que establece los alcances y límites de las facultades respectivas,
excedidos los cuales no obligan a su mandante, salvo ratificación expresa. De ahí
que esta concepción no se puede ajustar al Derecho Público, en razón a que sus
facultades devienen de la ley y no de un acuerdo de voluntades entre particulares.96

• Teoría organicista.

Establece que el Estado, únicamente puede actuar a través de sus

órganos, por lo tanto, todo lo que estos hacen, se entiende como realizado por el
propio Estado.97

Parte de la idea de que los empleados y funcionarios públicos, más

que representar al Estado –como la hipótesis precisada con anterioridad– se
incrustan en la organización estatal como parte integrante o constitutiva de esta, así
el órgano, cuya existencia se da por la creación jurídica que el derecho impone –al
disponerlo en normas y darle una competencia determinada– solo puede
manifestare a través de los individuos que expresan su existencia, por tanto, aunado
al elemento objetivo –competencia– se requiere uno objetivo –voluntad–.98

Así, al entender al Estado como lo concibe esta teoría organicista, se

entiende que éste obra mediante sus órganos, por lo que si estos comenten una
falta –generadora de responsabilidad patrimonial del Estado– se entenderá
cometida por el propio Estado, es decir, se imputara a este último.

96Cfr. Castro Estrada, Álvaro, Responsabilidad…, op.cit. p. 303.

97Lucero Espinosa, Manuel, op. cit., p. 32.
98Cfr. Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, El derecho disciplinario de la función
pública, 2ª edición, México, 1992, Federación editorial Mexicana, p.32.

51
 • Teoría de la proporcionalidad de las cargas o de la igualdad.

Esta teoría atiende al principio de igualdad, pues los ciudadanos, no

tiene que sufrir unos más que otros, las cargas impuestas en el interés de todos, de
lo contrario, se está causando un daño injusto, por lo que debe indemnizar a quien
se afectó.99

• Teoría de la responsabilidad por riesgo.

Algunos la denominan teoría objetiva; determina que el ejercicio de

una facultad o prestación de un servicio público implica un riesgo.

Se funda en un elemento ajeno a la conducta, que por sí mismo es

riesgoso para los demás, así a diferencia de la responsabilidad civil subjetiva, esta
teoría hace referencia a la culpa, es decir, que los daños causados son por una
conducta culpable.100

• Teoría de la equidad.

Se considera que la indemnización, solo procede cuando el Estado ha

obtenido un beneficio en detrimento excepcional de un administrado.101

• Teoría económica de los ilícitos culposos.

Esta teoría se basa en la no intencionalidad de los agentes que causan

el daño, es decir, el accidente no era un resultado buscado.

99Lucero Espinosa, Manuel, op. cit., p.33.

100Ídem.

101Ibídem., p.34.

52
 Esta teoría contempla dos tipos de ilícitos culposos o accidentes, los
unilaterales y bilaterales, en los unilaterales el Estado es quien debe tomar las
precauciones necesarias, dado que poco influyen las precauciones que tome el
ciudadano, verbigracia en los casos de negligencia médica, poco influye las
precauciones que tome el ciudadano para disminuir la probabilidad de que se
genere un daño.

Por otra parte, los accidentes bilaterales, son los casos en los que
ambas partes deben tomar las precauciones necesarias para evitar o disminuir la
posibilidad de un daño.

Imaginemos que se está mejorado una vía de comunicación terrestre;

el Estado debe prever los riesgos que pudieran causarse y realizar todo lo necesario
para evitarlos, como colocar las señalizaciones necesarias para que los
conductores se percaten de que se están llevando a cabo obras.

No obstante, la prevención no solo depende del Estado, sino también

del particular, esto es, el gobernado debe seguir las señales y manejar con cautela
para evitar algún accidente.

En el ejemplo, ambas partes –Estado y particular–, deben tomar las

precauciones necesarias para disminuir la probabilidad de un daño.

Ahora bien, expliquemos estas teorías; la teoría de la representación

ha sido superada por la organicista, en principio porque está fundada desde la
perspectiva del derecho privado, adicionalmente esta hipótesis se basa en la culpa
del Estado ya sea en la elección o vigilancia de sus funcionarios, pero si analizamos
un poco esta teoría podemos vislumbrar que no todos los cargos son elegidos por
la administración, entonces serían responsables quienes los eligieron o estén a
cargo de su vigilancia. Por otra parte, tendíamos el problema de funcionarios

53
elegidos por sufragio, serían responsables lo que lo designaron; conforme a esta
hipótesis sería muy complicado exigir la reparación del daño.

Como solución al referido problema surgió la teoría organicista, que

entiende que el órgano y el funcionario forman parte de un mismo ente, así la
actuación del funcionario es atribuible al propio órgano. Podemos decir que la
institución de la responsabilidad patrimonial del Estado se basa en esta teoría para
imputar la responsabilidad de los órganos que conforman al Gobierno.

En este punto cabe precisar que la imputación exige tres condiciones

o requisitos esenciales:102

1. La acción u omisión de su actividad administrativa.

2. La relación Estado–agentes.
3. Titularidad del Estado respecto de la actividad administrativa.

En cuanto a la teoría de la proporcionalidad de las cargas, tenemos

que es una de las teorías que le dio sentido a la responsabilidad patrimonial del
Estado, al referir que los gobernados que hayan sufrido un daño por el Estado deben
ser indemnizados por este, ya que no se tiene la obligación de soportar una carga
mayor a otros, esto se ver reflejado concretamente en lo establecido por el artículo
1° de la ley de la materia que señala “… que no tengan la obligación jurídica de
soportar…”.

Finalmente, la teoría de los ilícitos culposos, se divide en dos

accidentes: 1) unilaterales y; 2) bilaterales, los unilaterales no necesitan mayor
explicación que la asentada en párrafos anteriores, pero los bilaterales sirve de
sustento para determinar la participación del solicitante. Tal como lo señala el
artículo 28 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, si el

102Castro Estrada, Álvaro, Responsabilidad…, op. cit., pp.307 y 308.

54
reclamante se encuentra entre los causantes de la lesión cuya reparación solicita,
la proporción cuantitativa de su participación –en el daño y perjuicio causado– se
deducirá del monto de la indemnización.

Una vez explicadas las teorías, definiremos a la responsabilidad

patrimonial del Estado, pero primero debemos tener clara la exposición de motivos,
en la que se determinó que una de las finalidades de la incorporación de esta
institución es la elevación de la calidad de los servicios públicos, cumplir con un
imperativo de justicia, fortalecer al Estado de Derecho y generar una mayor
confianza entre el gobernador y el Estado.103

Por su parte, el artículo 1° de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, establece que la responsabilidad patrimonial es
extracontractual, objetiva y directa, a consecuencia de una actividad administrativa
irregular causante de daños y perjuicios a los gobernados, en sus bienes y derechos
y que no tenga el deber jurídico de soportarlo.

En primera instancia, cuando hablamos de responsabilidad, desde el

punto de vista de la compensación, nos referimos a la reparación de la vulneración
del derecho o sus consecuencias perjudiciales. Ahora bien, para poder exigir esta
compensación forzosamente el derecho tiene que estar protegido por una regla de
responsabilidad, de lo contrario no habría fundamento para su reclamación, pues
son estas reglas las que generan una demanda de compensación por daños,104
situación que acontece para la solicitud de indemnización por concepto de
responsabilidad patrimonial del Estado.

Dicho lo anterior, vamos a analizar los elementos de la definición

anterior, tenemos que es extracontractual, dado que no existía un vínculo previo,

103Castro Estrada, Álvaro, Nueva Garantía…,op. cit., pp. 260-261.

104Cfr. Jules L., Coleman, op. cit., pp. 192-197.

55
es decir, regula la relación entre individuos –Estado y gobernado– que no se
encuentran en una situación contractual.

Teniendo en cuenta que uno de los propósitos de la responsabilidad

extracontractual es el fomento de la eficiencia,105 es evidente la justificación de por
qué se determinó que debía ser extracontractual, independientemente de que se
tratara de una relación sin un vínculo previo –contrato–; pues si la intención del
legislador es elevar la confianza de los ciudadanos en su gobierno y justamente una
de las finalidades de la responsabilidad extracontractual es identificar y rectificar las
fallas para impulsar la efectividad–en este caso– de la actuación del Gobierno.

Es objetiva al ser irrelevante la existencia del dolo o culpa, esto es,

basta con que el daño sea consecuencia de una actividad administrativa irregular.

Para tener claridad sobre la objetividad planteada vamos a hacer una

comparación entre lo que tiene que acreditar la víctima en una responsabilidad
objetiva y una por culpa:106

Responsabilidad objetiva Responsabilidad por culpa

1. Sufrimiento de un daño 1. Sufrimiento de un daño
compensable. compensable.
2. La existencia de un acto por parte 2. La existencia de un acto por parte
del agente dañador. del agente dañador.
3. La conducta del agente dañador fue 3. El agente dañador obró con culpa.
la causante de la pérdida que la 4. La culpa del agente dañador causó
víctima pretende que se repare. la pérdida que la víctima pretende
que se repare.

105Ibídem., p. 196.
106Cfr. Ibídem., pp. 219 y 220.

56
 Como se puede apreciar en el caso de responsabilidad por culpa se
sugiere que el daño o el accidente no se hubiera producido de no ser por la culpa
del agente dañador, mientras que en el segundo no se requiere demostrar la culpa,
sino solo que la actuación fue la causa del daño –res impsa loquitur–107. Así
tenemos que la responsabilidad por culpa requiere falta en la acción, pero no en el
actor, mientras que en la responsabilidad objetiva no se requiere ninguna de ellas.108

Así lo ha sustentado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la

siguiente jurisprudencia:

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO

389, PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL
DISTRITO FEDERAL VIGENTE EN 2004, NO VIOLA EL ARTÍCULO
113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS EN CUANTO ÉSTE CONTEMPLA UN SISTEMA DE
RESPONSABILIDAD OBJETIVA. El indicado precepto legal asocia el
daño patrimonial causado del que debe responder el Estado a la
conducta que no cumpla con las disposiciones legales y
administrativas que deben observarse, lo que significa que no toma en
cuenta la culpa o el dolo para determinar la responsabilidad
patrimonial del Estado, sino el acto u omisión irregulares del Estado,
al incumplir con la normatividad propia y las disposiciones
administrativas que debe observar en sus actuaciones y que, como
consecuencia de ello, haya causado el daño patrimonial al
administrado, de lo que deriva que la inclusión de la conducta irregular
como causa generadora de su responsabilidad patrimonial, coincide

107Las cosas habla por sí misma

108Jules L., Coleman, op. cit., pp. 220-226.

57
 con el sentido de responsabilidad objetiva y directa contenida en el
precepto constitucional citado109.
(Énfasis añadido)

Tal como lo señala el criterio en cita, el Estado responde por sus actos
u omisiones –sin tomar en consideración el dolo o la culpa– que incumplan con la
normatividad establecida, lo que trae como consecuencia un daño o perjuicio al
particular.

Es directa, porque no necesariamente se debe identificar al agente o

servidor público causante del daño, debido a que el Servidor Público que ocasione
la afectación, al formar parte de la estructura orgánica del Estado, es este quien
debe responder –Teoría organicista–, pero, ello no implica que el Estado deje de
ejercer su derecho de repetición en contra de los servidores públicos, tal como lo
señala la siguiente jurisprudencia:

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y

DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO
PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del
numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de
la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo
de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus
bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los
particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites
y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso
legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la "responsabilidad

109Tesis P./J. 44/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena

Época, tomo XXVII, junio de 2008, p. 720.

58
 directa" significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado
genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos
podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o
el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la
irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente
a dicho servidor; mientras que la "responsabilidad objetiva" es aquella
en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños
patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado,
entendida ésta como los actos de la administración realizados de
manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones
normativas o a los parámetros creados por la propia administración110.

En virtud de lo hasta aquí expuesto, se infiere que la responsabilidad

patrimonial del Estado es independiente de la licitud o ilicitud del actuar de un
servidor público, sin embargo, al añadirse “de la actividad administrativa irregular”
se limita al incumplimiento de una norma o deber de servicio.

Por otra parte, para determinar si se actualiza o no la responsabilidad

patrimonial del Estado, deben coexistir los siguientes requisitos:

a) Un daño
b) Que sea imputable a la Administración Pública y;
c) El nexo causal entre el daño y la actividad administrativa.

El daño debe ser efectivo, evaluable económicamente e

individualizado y puede ser causado por una acción u omisión, es decir, al realizar
alguna actividad administrativa de forma contraria a como se está obligado, se habla

110Tesis P./J. 42/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena

Época, tomo XXVII, junio de 2008, p. 722.

59
de una acción; pero cuando nos referimos al “no hacer”, se traduce en una
abstención de realizar tal actividad como lo establece alguna norma.

Cuando se hace referencia al requisito b) Que sea imputable a la

Administración Pública, es que la actividad administrativa irregular sea atribuible a
la Administración Pública.

Finalmente, el nexo causal –que será abordado en capítulos

posteriores, a detalle– es el conector entre la lesión producida y la actividad
administrativa, lo cual sirve de fundamento a la justificación de la indemnización.

Algunos de los principios en lo que se sustenta la reparación del daño

por el Estado son:

• Legalidad
• Igualdad de las cargas públicas
• Responsabilidad por riesgo
• Equidad
• Bien común
• Solidaridad humana
• Estado de derecho

Hasta aquí se ha analizado qué es la responsabilidad y cuáles son los

elementos a acreditar, pero ¿quiénes son los sujetos que intervienen?

Existen dos clases de sujetos, el activo y el pasivo, el primero de ellos

es el que realiza la actividad administrativa –accionante del daño–, por otra parte,
el sujeto pasivo es la víctima, es decir, quien sufre el daño a causa de la actividad
administrativa irregular y que no está obligado a soportarla.

60
 Los sujetos reconocidos por la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado están señalados en su artículo 2°, el cual determina que los
sujetos considerados por la ley en mención son los entes públicos federales, de los
cuales no se harán mención a detalle, puesto que ha sido materia de análisis en el
apartado 1.3, de este capítulo.

Finalmente, se abordarán las eximentes111 de la responsabilidad, es

decir, aquellas circunstancias que impiden el cumplimiento de una obligación y no
pueda ser imputable a alguien, las cuales, pueden ser:

a) Caso fortuito o de fuerza mayor, son los sucesos de la naturaleza

o de hechos del hombre que, siendo extraños a la obligación, se
impide el cumplimiento de esta.
Para que exista caso fortuito o fuerza mayor, debe tener como
característica la imprevisibilidad y la generalidad.
b) No sea consecuencia de la actividad administrativa irregular
del Estado. Este es uno de los requisitos fundamentales para
determinar la existencia de la Responsabilidad, por lo que, sin este
elemento no existe tal responsabilidad.
c) Causado por hechos o circunstancias que no se hubieran podido
prever o evitar según el estado de conocimiento de la ciencia o de
la técnica existente en el momento de su acaecimiento (teoría
económica de los ilícitos culposos).
d) Haya sido provocado por el propio solicitante.

1.9. ERROR JUDICIAL

En principio entendamos a la responsabilidad por error judicial a

aquella obligación que tiene el Estado de indemnizar a las personas por los daños

111Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2019, artículo 3°.

61
y perjuicios que se les haya causado en su esfera patrimonial por una sentencia
dictada erróneamente, que por su naturaleza es imputable al juzgador.112

No puede hablarse de un error judicial cuando existe una resolución

injusta, es decir, hay una resolución injusta cuando hay un error inexcusable, pero
no hay un error inexcusable cuando existe un fallo injusto.

Lo anterior queda más claro con este ejemplo. En un juicio civil se

omite exhibir una documental existente, que demuestra plenamente la pretensión
del accionante, por lo que el juez no puede decretar que esta haya sido probada, en
consecuencia, emite un fallo injusto, sin embargo, este no puede considerarse como
un error judicial. 113

Antes de continuar, se definirá al error judicial desde su acepción

general. El diccionario de la Real Academia Española especifica que el error es: “1.
m. Concepto equivocado o juicio falso; 2. m. Acción desacertada o equivocada; 3.
m. Cosa hecha erradamente; 4. m. Der. Vicio del consentimiento causado por
equivocación de buena fe, que anula el acto jurídico si afecta a lo esencial de él o
de su objeto, 5. m. Fís. y Mat. Diferencia entre el valor medido o calculado y el
real.”114

112Cfr. López Olvera, Miguel Alejando, “La responsabilidad patrimonial del estado
por error judicial”, SCLC-Estudios Jurídicos y Políticos, San Cristóbal de las Casas,
Chis., México, no. 5, enero-junio, 2007, pp. 597-601 [en línea]
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2499/30.pdf
113Cfr. Marroquín Zaleta, Jaime Manuel, El error Judicial inexcusable como causa
de la responsabilidad administrativa, México, Suprema Corte de Justicia de la
Nación, 2001, p.2.
114Real Academia Española, Diccionario de la Real Academia Española, 23ª
edición, recuperado de https://dle.rae.es/error%20?m=form.

62
 Por otra parte, inexcusable quiere decir, 1. adj. Que no puede eludirse
con pretextos o que no puede dejar de hacerse. Una visita inexcusable y; 2. adj.
Que no tiene disculpa. Un error inexcusable.115

Con todo lo hasta aquí asentado podemos aventurarnos a definir al

error judicial como la decisión desacertada o equivoca del juzgador judicial, que
causa daño al particular, sin que esta actuación tenga disculpa alguna.

Ahora bien, distingamos entre las tres actividades estatales

principales: 1) los actos de naturaleza administrativa; 2) legislativos y; 3) judiciales.

Como se verá más adelante y atendiendo a la redacción constitucional

de la responsabilidad patrimonial del Estado, todos o la mayoría en los casos en lo
que se aborda esta institución se involucra a la actividad administrativa, dejando
de lado el error judicial y omisión legislativa.

El Doctor Vicente Fernández Fernández nos da dos ejemplos del error

en la actividad administrativa y legislativa.116

Ejemplo 1: Cuando la autoridad administrativa emite un acto de la

misma naturaleza, que reside al ordenar la clausura de un establecimiento mercantil
y a la postre resultó ilegal dicha actuación y la empresa estuvo cerrada tres meses,
resulta evidente el daño y perjuicio ocasionado, por lo que podría reclamar su pago
correspondiente.

115Real Academia Española, Diccionario de la Real Academia Española, 23ª

edición, recuperado de https://dle.rae.es/inexcusable.
116Fernández Fernández, Vicente. Responsabilidad patrimonial del estado en
México e Iberoamérica, México, Porrúa-Tecnológico de Monterrey, 2010, pp.7 y 8.

63
 En el referido caso podemos apreciar una responsabilidad patrimonial
del Estado a causa de un acto administrativo concreto, aquí resulta clara la
responsabilidad por una actividad administrativa.

Ejemplo 2: La responsabilidad por un acto legislativo resulta un poco

más complejo, por lo que el autor lo explica desde el derecho español, así cuando
se expide una ley tributaria y el gobernado ha cumplido con su obligación de pagar
el impuesto referido en dicha ley, pero al final resulta inconstitucional la misma, el
particular tiene el derecho de exigir que se le indemnice, de tal manera que le sean
devueltas o reintegradas las cantidades pagadas, más los perjuicios que se hayan
ocasionado.

Adicionalmente, tenemos que la Convención Americana de Derechos

Humanos –de la que México es parte–, en su artículo 10 establece el derecho a una
indemnización por haber sido condenado en sentencia firme por error judicial.117

Las causas más frecuentes que originan un erro judicial son las
siguientes:

1. Errónea apreciación de los hechos.

2. Equivocada subsunción de circunstancias fácticas a la hipótesis
normativa.
3. Utilización errónea de normas legales.
4. Incompetencia técnica.
5. Falta de experiencia.
6. Ausencia de prudencia.
7. Precipitación.

117“Artículo 10. Derecho a Indemnización. Toda persona tiene derecho a ser

indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme
por error judicial.”

64
 8. Deshonestidad. 118

Hasta aquí tenemos una noción general de lo que trata el error judicial.
Ahora bien, cabe precisar que en México a diferencia de otros países como
Colombia y España, no cuenta con una regulación específica sobre el error judicial
y la responsabilidad que este puede generar, aun cuando la propia Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 1°, que todas las
personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la constitución y en los
tratados en los que México es parte; y que existe un tratado internacional del que
nuestro país es parte, en el que se reconoce el derecho a la indemnización por error
judicial, pero no se profundizará en esto, pues es un tema bástate complejo y
extenso. Solo es menester tener presente esta figura pues será retomada en
capítulos posteriores.

118López Olvera, Miguel Alejando, op. cit., p.603.

65
 CAPITULO SEGUNDO
ANTECEDENTES NACIONALES E INTERNACIONALES Y SITUACIÓN
ACTUAL.

2.1. ÁMBITO INTERNACIONAL

La responsabilidad patrimonial no es un tema reciente o que haya

surgido de forma esporádica, por el contrario, se ha sujetado a un proceso paulatino
en todo el mundo, por lo que este capítulo está dedicado a ese progreso en el ámbito
internacional y nacional; resulta practico saber, de manera general y breve, un poco
sobre la evolución histórica de esta figura, en diferentes sistemas, que han sido
referencia para nuestro país.

2.1.1. INGLATERRA

En Inglaterra surgió un dogma que prevaleció hasta el siglo XX, propio

del absolutismo: “The King can do no wrong”119 y aun cuando se pretendiera fincar
alguna responsabilidad, existía un requisito que debía cumplirse, el principio non
suability, el cual consistía en que, para poder demandar a la Corona, se requería el
permiso a la misma, la falta de este requisito haría inexistente la Litis.120

Esta doctrina se vio obligada a modificarse por el incremento de los

daños causados, ideándose un nuevo mecanismo conocido como el sistema del
acusado nombrado, el cual consistía en crear una ficción jurídica, se designaba a
una persona que fungía como demandado, pero la Corona era quien cubría los

119El rey no puede equivocarse o el Rey no puede hacer nada malo.

120Cfr. Castro Estrada, Álvaro, Responsabilidad…, op. cit. p. 54.

66
gastos económicos a los que fuera sentenciado el enjuiciado, ósea el acusado
nombrado.

Corona

Esta idea prevaleció hasta 1946, cuando la Cámara de los Lores

rechazó el sistema del acusado nombrado y fue así que con la Crown Proceedings
Act de 1947 –reforma legislativa– se determinó tratar a la Corona Inglesa como
cualquier particular que debía responder por los daños e incumplimiento de las
obligaciones de sus agentes.121

La situación primigenia que se dio en Inglaterra sucedió en muchos

otros países del mundo, incluido México, se partió de esta idea de que, la Corona o
el Estado, no cometía faltas de los que pudiera ser responsable, en consecuencia,
no existía motivo alguno para que se creara una figura con el fin de responder por
los daños ocasionados.

A pesar de instruir la figura del acusado nombrado, fue clara la

resistencia de la Corona de admitir que era generadora de afectaciones y que debía
responder por ello, ya que a pesar de cubrir los gastos a los que hubiera sido
condenado el acusado nombrado, no existía un reconocimiento público de su

121Cfr. Ibídem, p. 55.

67
responsabilidad, pero una vez superada esta barrera, se trató a la corona como
cualquier otra persona, lo que hace suponer la aplicación del derecho privado.

2.1.2. ALEMANIA

En 1919, se estableció la responsabilidad patrimonial del Estado a

nivel primario, en la constitución de Weimar,122 específicamente en su artículo 131;
anterior a esta reforma, la responsabilidad era de carácter indirecto y se encontraba
establecida en su Código Civil.123

Posteriormente, en 1949 la misma disposición fue retomada en el

artículo 34 de la Ley Fundamental de Bonn.124 Finalmente en el Gobierno alemán
se instauró un sistema de responsabilidad de Derecho Público con la Ley de
Agentes Públicos de la República Federal Alemana, de 18 de septiembre de 1957,

122Ciudad de Turingia en Alemania, situada a orillas del río Ilm y al pie de la montaña
Ettersberg al norte del bosque de Turingia.
123Moreno Molina, José Antonio. et.al., Estado de derecho y responsabilidad
administrativa –Unión Europea, España, México, El Salvador, Nicaragua y Costa
Rica –, México, Ubijus, 2013, p. 277.
124“Artículo 34. Si alguien vulnera en el ejercicio de un cargo público del que sea
titular los deberes que su función le imponga frente a terceros, la responsabilidad
recaerá, en principio, sobre el Estado o la entidad a cuyo servicio aquel se
encuentre, si bien queda a salvo el derecho de regreso contra el infractor si mediase
intención deliberada o negligencia grave. No se podrá excluir el recurso judicial
ordinario para la acción de daños y perjuicios (Anspruch auf Schadenersatz) ni para
la de regreso (Ruckgriff)” [en línea]
http://www.ub.edu/ciudadania/hipertexto/evolucion/textos/ca1946.htm, (consultada
el 21 de octubre de 2019).

68
que prevé la responsabilidad directa y el derecho de repetir contra el servidor
público.125

El caso de Alemania es muy interesante, toda vez que desde el año

de 1919 la responsabilidad del Estado se encontraba elevada a rango
constitucional, y si bien es cierto su origen se encontraba en el Derecho Civil no les
llevó más 38 años cambiarlo al Derecho Público y prever la responsabilidad directa.

Aunque pudiera parecer demasiado tiempo, en realidad no lo es en

comparación con nuestro país, pues desde la emisión de la primera ley que dejaba
ver destellos de una responsabilidad del Estado hasta la reforma del artículo 113
constitucional, pasaron muchos más años, no nos adelantaremos en esto porque
se verá a detalle en apartados posteriores, solo se quiere hacer patente el acelerado
avance de Alemania frente a otros países.

2.1.3. FRANCIA

Se ha considerado que el origen de la institución de responsabilidad

patrimonial del Estado se encuentra precisamente en Francia.126

Al igual que en otras naciones, era inexistente la responsabilidad del

Estado, ya sea por los actos de sus funcionarios o por los servicios, sin embargo, lo
que sí estaba previsto, era la responsabilidad a cargo de los servidores públicos,
quienes debían reparar el daño a las víctimas de conformidad con el Código de

125Alexander Mejía, Henry, “El estado de derecho y responsabilidad

administrativa…” La responsabilidad patrimonial del Estado y su regulación jurídica
en el Salvador, México, Ubijus, 2013, p.279.
126Suprema Corte de Justicia de la Nación, La responsabilidad patrimonial del
estado, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2011, p.65.

69
Napoleón, empero, a quien le correspondió descartar la aplicación del Código Civil
y construir una teoría, fue a la jurisprudencia. 127

Jurisprudencias que derivaron de diferentes casos como el de

Rothschild (1855) y Blancas (1873),128 de los cuales surgió que la responsabilidad
estatal se extendía a todos los servicios.

Otro de los casos importantes, en esta materia fue el de Pelletier

(1873), en la que se planteó la responsabilidad derivada de “falta de personal”
imputable al funcionario y “falta de servicio” atribuible a la Administración.

La falta de personal era determinada con base en dos criterios: a) la

intención, cuando el funcionario persigue un fin malicioso, doloso y; b) la gravedad,
este criterio es tomado en consideración en casos tales como: el hecho que el
agente condujera un automóvil, propiedad de la Administración, en estado de
ebriedad, ocasionando así, un accidente afectando a un particular.129

Por otra parte, la falta de servicio es toda aquella anomalía en el

cumplimiento de las obligaciones del servicio, ya sea por acción u omisión de la

127Alexander Mejía, Henry, op. cit., p. 278.

128El Caso es de una niña de apellido Blanco que fue atropellada y herida por un
vagón de una empresa de tabacos regida por el Estrado. El padre acudió a los
tribunales a ejercer una acción de daños e intereses en contra del Estado –
civilmente responsable por las faltas cometidas por sus obreros–. El Tribunal de
Conflictos, en la sentencia de 8 de febrero de 1873, determinó que la autoridad
administrativa era la única competente para conocer del asunto, delimitó en
contenido del derecho administrativo y fijó la relación entre estos. Información
obtenida (en línea) https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2544/14.pdf,
consultada el 28 de noviembre de 2019.
129Alexander Mejía, Henry, op. cit., p. 279.

70
Administración, voluntaria o por imprudencia, su origen puede ser de una actividad
lícita o ilícita.130

Finalmente, el caso Lemoniere (1918), previó la acumulación de la

responsabilidad, agregó la responsabilidad indirecta por falta personal del
funcionario y directa de la administración por falta en el servicio.

Así, en el sistema francés la idea de “falta” se aleja de la idea

tradicionalista sobre la culpa, pues se trata de una falla objetiva del propio servicio,
y no requiere una individualización.

2.1.4. ESPAÑA

Al igual que en otros sistemas, el derecho español aplicaba la

concepción prevista en su Código Civil, específicamente en el artículo 1903, de la
responsabilidad administrativa, basada en la culpa.

Conforme el derecho español fue avanzando, la idea de la

responsabilidad fue cambiando, así tenemos algunos de los antecedentes que a
continuación se describen:

➢ 1931
La Constitución de 1931, establecía una responsabilidad solidaria;
cabe aclarar, que si bien es cierto esta figura se encontraba prevista a nivel
constitucional, también lo es que, esta ideología no fue desarrollada en ninguna ley
secundaria, hasta casi 23 años después, con la Ley de expropiación forzosa de 16
de diciembre de 1954.131

130Ídem.

131Cfr. Ibídem, p. 280.

71
 ➢ 1978
Es en la Constitución de 1978, donde se consolidó el régimen objetivo
de la responsabilidad, específicamente en el artículo 106.2,132 el cual tiene su lugar
en el derecho administrativo y no en el privado.

➢ 1992
Finalmente, la Ley 30/1992133 del “Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo”, recogió la
concepción de las Administraciones Públicas; se reguló el procedimiento
administrativo común y de aplicación general a todas las Administraciones Públicas;
y se fijaron las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad
administrativa.

Actualmente el sistema español determina, entre sus requisitos

materiales y procesales, los siguientes:

1) La victima debe sufrir un daño evaluable económicamente e

individualizado, sin que tenga el deber jurídico de soportar, que no
derive de hechos imprevisibles o inevitables.
2) El daño debe ser consecuencia del funcionamiento normal o
anormal del servicio público.
3) No debe ser imputable a fuerza mayor.

132“Articulo 106 (…)

2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser
indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos.”
133Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Agencia Estatal Boletín Oficial
del Estado (en línea) https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1992-26318

72
 4) Debe reclamarse directamente a la Administración y no a una
persona física en concreto, no obstante, la administración puede
ejercer acción de regreso contra el agente administrativo.
5) La solicitud de responsabilidad del Estado se encuentra sujeta a
un plazo de prescripción de un año.
6) La indemnización está subsumida a la previa tramitación de un
procedimiento administrativo, ordinario o abreviado, iniciado de
oficio o a petición de partes.
7) Contra la resolución de dicho procedimiento procede el recurso
contencioso administrativo. 134

De la somera descripción del sistema español, se aprecia que el

sistema mexicano se basó en este, con algunas variantes, por ejemplo, el plazo de
la prescripción; mientras que para nuestra legislación es de un año o de dos
tratándose de lesiones físicas o psicológicas, para el sistema antes descrito es, en
cualquier caso, de un año, solo varia el momento en el que da inicio el computo.

2.2. DERECHO INTERNACIONAL

Si bien, no es el tema central de este trabajo la responsabilidad

internacional de los Estados sí resulta importante tener una noción general sobre
este tópico, ya que la responsabilidad patrimonial del Estado ha superado los límites
internos de cada país.

La Responsabilidad de los Estados en el ámbito internacional es

“reciente”, recordemos que hasta antes de los pactos Brian-Kellog y –a nivel
internacional– hasta la Carta de las Naciones Unidas, la guerra era concebida como

134Cfr. Mir Puigpelat, Oriol, “La responsabilidad patrimonial del Estado”, El sistema
Español de responsabilidad patrimonial de la administración: una visión crítica,
México, Porrúa 2004, pp. 2 y 3.

73
un derecho del Estado –ius ad bellum– así, un Estado víctima de cualquier supuesto
incumplimiento de una obligación internacional por parte de otro Estado –ya sea por
el trato de a sus nacionales135 o respecto a cualquier otra materia– tenía el derecho
de adoptar contramedidas dirigidas al Estado que cometió la violación, las cuales
podían llegar al extremo de represalias armadas, invasiones, ocupaciones y
anexiones.136

No obstante, con la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza,

incorporada en la Carta de las Naciones Unidas de 1945, las contramedidas se
limitaban al ámbito económico, salvo en el caso de legitima defesa, así el Estado
era responsable por el incumplimiento de obligaciones internacionales o violaciones
al Derecho Internacional.

Sólo se aceptaba la responsabilidad colectiva, salvo en el caso de

crímenes de guerra donde se castigaba a los individuos responsables, situación que
se hizo efectiva hasta la conclusión de la Segunda Guerra Mundial, con los juicios
de Nuremberg y de Tokio. 137

Por otro lado, los criterios sobre este tópico se han venido
diversificado, lo que hace complejo y extenso el tema, motivo por el cual, como ya
se mencionó, se trataran solo aspectos generales y relevantes, así como algunas
de las teorías que intentan clarificar la responsabilidad internacional.

Han surgido varias teorías que exponen la responsabilidad

internacional, una de ellas es la sustentada por Grocio “El hecho que genera la

135Un ejemplo claro es el caso de la intervención francesa en México por el maltrato

de un pastelero francés, conocida como la guerra de los pasteles de 1837.
136Vallarta Marrón, José Luis. Derecho internacional público, México, Porrúa, 2006,
pp. 221-222.
137Ibídem, p. 223.

74
responsabilidad internacional debe ser no solo contrario a una obligación
internacional, sino constituir una falta (omisión, dolo, negligencia etc.)”,138 esto es,
se refiere a una responsabilidad subjetiva, donde la principal característica es la
culpa.

Otra es la teoría afirmada por Anzilotti, Teoría del riesgo, que reposa
sobre una idea de garantía, en la cual, la noción subjetiva de falta no juega papel
alguno, en otras palabras, la responsabilidad es producto de una relación de
causalidad entre la actividad del Estado y el hecho contrario a derecho.139

Ante la problemática sobre la responsabilidad de los Estados frente a

los particulares, la Organización de las Naciones Unidas, ha celebrado varias
sesiones en las que aborda el tema, una de ella es la octogésima quinta sesión
plenaria de la Asamblea General de Naciones Unidas, del 12 de diciembre de 2001,
donde a través de la resolución A/RES/56/83,140 se aprobó el proyecto de
responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos que recoge el
principio esencial “Todo hecho internacionalmente ilícito de un Estado da lugar a la
responsabilidad internacional del éste”141.

Si bien es cierto, la resolución en comento no ha llegado a incluirse en

algún tratado internacional, si ha tenido un impacto mundial, tan es así que ha
servido como base jurídica de diversas sentencias, informes y recomendaciones.

138Sepúlveda, César, Derecho internacional, México, Porrúa, p. 240.

139Ídem.

140De Jesús Ávalos Vázquez, Roxana. “Responsabilidad del estado por hecho
internacionalmente ilícito del estado. ¿más de 40 años de labor de la comisión de
derecho internacional para nada?”, revistas jurídicas UNAM, consultada en
https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-internacional/article/view/162
/261
141Castro Estrada, Álvaro. Responsabilidad patrimonial…, op. cit., p. 209.

75
 Para considerar que existe una responsabilidad internacional deben
existir ciertos elementos, los cuales son:

• Violación de una obligación prevista en el Derecho Internacional

vigente entre el Estado Responsable y el perjudicado;
• El acto ilícito debe ser imputable al Estado, y
• El daño debe ser identificado como consecuencia del acto ilícito; el
daño no necesariamente debe ser patrimonial pero, aun así, un
tribunal puede ordenar una reparación pecuniaria. 142

Cabe precisar que, la Carta de las Naciones Unidas no es el único

instrumento internacional encargado de supervisar a los Estados, pues existen
abundantes tratados multilaterales que han establecido esta vigilancia, cuyo
objetivo es advertir las violaciones o incumplimientos de las obligaciones
internacionales,143 por ejemplo, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.144

Hablando de derechos humanos, en el sistema internacional existen

tres sistemas regionales dedicados a la protección de los mismos, a saber:

• Europeo
• Interamericano
• Africano

142Vallarta Marrón, José Luis. op. cit., pp. 224-225.

143Castro Estrada, Álvaro. Responsabilidad patrimonial…, op. cit., p. 209.
144Debe mantener la paz y la seguridad internacional; cuenta con 15 miembros De
acuerdo con la Carta, todos los Miembros de la ONU convienen en aceptar y cumplir
las decisiones del Consejo de Seguridad. Éste es el único órgano de la ONU cuyas
decisiones, los Estados Miembros, están obligados a cumplir. Recuperada de
https://www.un.org/securitycouncil/es (consultada el 26 de noviembre de 2019).

76
 El sistema que se tratará superficialmente es el Interamericano; se
debe tener presente que los órganos de este sistema son la Comisión y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos; por lo que respecta a esta última, la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), en su
artículo 63.1145, le otorga la facultad de establecer la responsabilidad del Estado
demandado y las reparaciones correspondientes.

Por su parte la Corte Interamericana de Derechos Humanos, surge en

1959 y cuenta con dos funciones judiciales.

• Jurisdicción contenciosa, decide controversias relacionadas con

violaciones cometidas por un Estado.

• Jurisdicción consultiva, puede interpretar opiniones consultivas

o tratados de derechos humanos, en procedimientos que no se
refieren a la solución de controversias de los derechos
humanos.146

145“Artículo 63. 1. Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad

protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en
el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera
procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha
configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización
a la parte lesionada. (…)” Recuperado de http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-
32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.pdf consultada el 11-01-
2020.
146Sepúlveda, César, op. cit., pp. 523-525.

77
 Por lo que se refiere a la jurisdicción contenciosa, la Corte
Interamericana ha emitido numerosos fallos con relación a este tema, por lo que se
mencionan solo los casos Godínez Cruz Vs. Honduras y Gelman vs. Uruguay.

Antes de continuar, se precisa que nuestro país ha sido encontrado

responsable de diversas actuaciones, como en el caso de Radilla Pacheco Vs.
México, González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México, Trueba Arciniega y
otros Vs. México y el más reciente Mujeres Víctimas de Tortura Sexual en Atenco
Vs. México; asuntos interesantes pero que no se tocaran en esta ocasión, porque
en el caso de México se hablará de la responsabilidad frente a otros países y no
con particulares, dicho esto seguiremos con los casos contra Honduras y Uruguay.

• Caso Godínez Cruz Vs. Honduras (Sentencia de 20 de enero

de 1989).147

El caso fue sometido a la Corte Interamericana de Derechos

Humanos, por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el 24 de abril de
1986.

Según la denuncia presentada, Saúl Godínez Cruz desapareció el 22

de julio de 1982, después de haber salido de su casa rumbo al Instituto
Prevocacional "Julia Zelaya" en Monjarás de Choluteca, donde trabajaba como
profesor. Un testigo dijo haber visto a una persona cuya descripción coincidía con
la de Godínez en el momento de ser detenido por un hombre que vestía uniforme
militar, acompañado por dos personas vestidas de civil, quienes lo habrían
introducido, junto con su motocicleta, en un vehículo de doble cabina sin placas.

147Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Godínez Cruz vs.

Honduras sentencia del 20 de enero de 1989, Corte Interamericana de Derechos
Humanos (http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_05_esp.pdf).

78
Según algunos vecinos, la casa de Godínez había sido vigilada, presumiblemente
por agentes de investigación, en los días anteriores a su desaparición.

De conformidad con las pruebas, testimonios e indicios presentados

ante la Corte, esta determinó que:

1. Fue probada la existencia de una práctica de desapariciones

cumplida o tolerada por las autoridades hondureñas entre los años
1981 a 1984;
2. Las condiciones en que se produjo la desaparición de Saúl
Godínez coinciden con las de aquella práctica; y
3. Fue acreditada la omisión del Gobierno en la garantía de los
derechos humanos afectados por tal práctica.

La Corte consideró que existían suficientes elementos de convicción,

para concluir que la desaparición de Saúl Godínez fue consumada por personas
que actuaron bajo la cobertura del poder público. Pero, aunque no hubiera podido
demostrarse tal cosa, la circunstancia de que el aparato del Estado haya servido
para crear un clima en que el crimen de la desaparición forzada se cometiera
impunemente y de que, con posterioridad a la desaparición de Saúl Godínez, se
haya abstenido de actuar, lo que está plenamente comprobado, se consideró que
representaba un incumplimiento imputable a Honduras de los deberes contraídos
específicamente en el artículo 1.1148 de la Convención, según el cual estaba

148“Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos 1. Los Estados Partes en esta

Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en
ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su
jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma,
religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. (…)” (Convención
Americana de los Derechos Humanos).

79
obligada a garantizar, a Saúl Godínez, el pleno y libre ejercicio de sus derechos
humanos.

La Corte concluyó que el Estado de Honduras fue responsable de la

desaparición involuntaria de Saúl Godínez Cruz. En consecuencia, se la imputó a
Honduras violaciones a los artículos 7 –derecho a la libertad personal–, 5 –derecho
a la integridad personal– y 4 –derecho a la vida– de la Convención.

Por lo anterior y de conformidad con el artículo 63.1; toda vez que, por
las particularidades del asunto puesto a su consideración, no se podía disponer que
se garantizara al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados, se
procedió a la reparación de las consecuencias de la situación que configuró la
violación de diversos derechos, contexto dentro del cual, se determinó el pago de
una indemnización compensatoria a los familiares de la víctima.

• Caso Gelman vs. Uruguay (sentencia de 24 de febrero de

2011).149

El 21 de enero de 2010 la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos presentó una demanda contra la República Oriental del Uruguay en
relación con el caso Juan Gelman, María Claudia García de Gelman y María
Macarena Gelman García Vs. Uruguay.

Los hechos alegados fueron por la desaparición forzada de María

Claudia García Iruretagoyena de Gelman desde finales del año 1976, quien fue
detenida en Buenos Aires, Argentina, mientras se encontraba en avanzado estado
de embarazo. Se presume que posteriormente fue trasladada a Uruguay donde

149Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Gelman vs, Uruguay,

sentencia de 24 de febrero de 2011, Corte Interamericana de Derechos Humanos
(http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_221_esp1.pdf)

80
habría dado a luz a su hija, quien fuera entregada a una familia uruguaya; actos
cometidos por agentes estatales uruguayos y argentinos en el marco de la
“Operación Cóndor”150, sin que se conozcan el paradero de María Claudia García y
las circunstancias en que su desaparición tuvo lugar. Además, la Comisión alegó la
supresión de la identidad y nacionalidad de María Macarena Gelman García
Iruretagoyena, hija de María Claudia García y Marcelo Gelman y la denegación de
justicia, impunidad y, en general, el sufrimiento causado a Juan Gelman, su familia,
María Macarena Gelman y los familiares de María Claudia García, como
consecuencia de la falta de investigación de los hechos, juzgamiento y sanción de
los responsables.

Lo que se pretendía en tal organización, era tener un sistema de

colaboración semejante a la INTERPOL en París, pero este dirigido a la actividad
subversiva.

Bajo la “operación cóndor” se realizaron numerosas detenciones

ilegales, donde posteriormente eran trasladados a otros países miembros, y
llevados a casas de seguridad, donde eran sometidos a torturas, tratos inhumanos
y denigrantes; en dichos centros podían ocurrir tres supuestos: a) ser liberadas, b)
su detención podía ser legalizada o; c) podían encontrar la muerte.

Las operaciones clandestinas incluyeron en muchos casos la

sustracción y apropiación de niños y niñas, varios de ellos recién nacidos o nacidos
en cautiverio, donde una vez ejecutados sus padres, los niños eran entregados a
familias de militares o policías.

150Nombre clave que se dio a la alianza que unía a las fuerzas de seguridad y
servicios de inteligencia de las dictaduras del Cono Sur en su lucha y represión
contra personas designadas como “elementos subversivos”. Las actividades
desplegadas como parte de dicha Operación estaban básicamente coordinadas por
los militares de los países involucrados.

81
 Por lo general, la política de “apoderamiento de los menores” se
llevaba a cabo de la siguiente manera:

a) los niños y niñas eran sustraídos del poder de sus legítimos

tenedores cuando estos pudieran resultar sospechosos de tener
vínculos con la subversión o disidentes políticos con el régimen de
facto, o eran sustraídos durante la detención clandestina de sus
madres;
b) luego eran conducidos a lugares situados dentro de dependencias
de la fuerza pública o bajo su dependencia operativa;
c) se entregaban a los menores sustraídos a integrantes de las
fuerzas armadas o de seguridad, o a terceras personas, con el
objeto de que estos los retuviesen y ocultasen de sus legítimos
tenedores;
d) con el objeto de impedir el restablecimiento del vínculo con la
familia, se suprimía el estado civil de los mismos, inscribiéndolos
como hijos de quienes los retuviesen u ocultasen, y

Los fines perseguidos con las sustracciones y apropiaciones ilícitas,

podían corresponder:

a) A una forma de tráfico para adopción irregular de niños y niñas;

b) Un castigo hacia sus padres o a sus abuelos de una ideología
percibida como opositora al régimen autoritario, o
c) A una motivación ideológica más profunda relacionada con una
voluntad de trasladar por la fuerza a los hijos de los integrantes de los
grupos opositores para, de esa manera, evitar que los familiares de
los desaparecidos se puedan erigir un día en elementos
potencialmente subversivo.

82
 De lo hasta aquí expuesto, resulta evidente que el derecho
internacional finca una responsabilidad al Estado por su actividad ilícita –podría
confundirse con una responsabilidad subjetiva, pero en realidad se refiere a una
objetiva-, no obstante, también reconoce que la responsabilidad por una actividad
lícita, por ejemplo, cuando se emite una ley que va en contra de tratados
internacionales, de los que el país responsable es parte.

Ahora bien, la responsabilidad internacional no se ha limitado a las

afectaciones a particulares o a algún sector de la sociedad, sino que va más allá, al
señalar que puede existir responsabilidad internacional frente a otro Estado

Baste, como las reclamaciones México-Estados Unidos de América y

México-Alemania, por mencionar solo algunos. El primero de estos casos tiene gran
relevancia dado que por primera vez (1868), ambos gobiernos (México y E.U.A)
celebraron una Convención para el arreglo de reclamaciones (firmado el 04 de julio
de 1868, en Washington151) que cualquiera de los dos países tuviera contra el otro
gobierno, por perjuicios causados con posterioridad a la celebración del Tratado de
Guadalupe Hidalgo, así en 1870 se creó una comisión mixta para el estudio de las
reclamaciones, las reclamaciones estadounidense alcanzaron un total de 1,017 y
versaban principalmente en daños a las personas o propiedades. En 1911, el
Congreso federal de México, expidió una ley para crear una partida especial del
presupuesto con el fin de cubrir las indemnizaciones por los daños causados por la
Revolución.152

151Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, (s.f), Relación de tratados y

documentos varios de 1848 a 1876, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM
Recuperado 15 de marzo de 2020, de
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2731/10.pdf.
152Castro estrada, Álvaro, Responsabilidad…, op. cit., p. 140.

83
 En relación a las reclamaciones México-Alemania, estas se originaron
a consecuencia de la Revolución Mexicana, así en 1925 se acordó entre estos dos
países una Convención, cuyo objeto era la indemnización pecuniaria a los
ciudadanos alemanes perjudicados por dicho movimiento.153

Las reclamaciones tuvieron mayor auge a consecuencia de la

Revolución Mexicana por los daños causados en las propiedades e intereses de
varios países, instruyéndose las comisiones encargadas de conocer estas
reclamaciones internacionales, aunque se puede decir que estas se establecieron
fundamentalmente para resolver las reclamaciones de ciudadanos o estados
extranjeros contra México, también resulta evidente esta necesidad de responder
frente a otro Estado.

Por otra parte, cabe destacar que también se reconoce la existencia

de actos que, a pesar de causar daño y perjuicio, pueden considerarse como lícitos,
por ejemplo cuando se autoriza al país vecino para que su policía cruce la frontera
en persecución de un delincuente, si se causare algún daño, sería difícil imputar
responsabilidad al Estado autorizado –consentimiento del Estado víctima–; en el
caso de legítima defensa o; el incumplimiento de un tratado de libre comercio
cuando se trata de una contramedida en respuesta a un incumplimiento previo del
otro Estado parte.

2.3. ÁMBITO NACIONAL

En lo referente a la legislación nacional, el avance ha sido lento, pues

muchas entidades federativas incorporaron recientemente la responsabilidad
patrimonial del Estado, tal es el caso de Campeche cuya ley entró en vigor el 1° de
enero de 2017; Michoacán que fue publicada en el Periódico Oficial del estado de
Michoacán el 01 de septiembre de 2017; de igual forma existen entidades como

153Ibídem., p.143.

84
Hidalgo, cuya iniciativa es nueva (9 de julio de 2019 presentada por el Partido
Revolucionario Institucional).

A pesar de que han transcurrido 15 años desde que entró en vigor la

reforma al artículo 113 de nuestra Carta Magna, aún tenemos Estados que no
cuentan con una regulación constitucional o ley secundaria como Guerrero,
Quintana Roo, Sonora, Yucatán y Zacatecas.

Chiapas por su parte no cuenta con esta normativa, sin embargo,

existe una tesis que –si bien es cierto no es vinculante, sí genera un criterio respecto
a este tema–, determina que aun cuando no exista regulación, sí es posible ejercer
la acción relativa, aplicando la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado.154

A pesar de que este proceso de regulación ha sido lento, es de resaltar

que, a lo largo de la historia mexicana, han existido diversas figuras, sin ser
propiamente una responsabilidad patrimonial del Estado, que reconocen cierta
obligación del Estado frente a los gobernados.

Acosta García, divide en cuatro etapas la historia mexicana:

independencia, revolución, implicaciones de la Guerra de Reforma en la materia y;
disposiciones contemporáneas que establecen un régimen especializado. 155

En atención a los hechos acontecidos en cada una de las etapas

referidas, surgieron diversos decretos que bien podrían constituir los primeros
precedentes de la responsabilidad patrimonial del Estado en el sistema mexicano.

154Cfr. 2004707, Tesis, XXVII.1o.(VIII Región) 12 A (10a.), Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Décima Época, libro XXV, octubre de 2013, tomo 3, página
1804.
155Acosta García, Cristian Miguel, op. cit., pp. 59 y 60.
85
 ➢ 1821
La orden de 25 de octubre de 1821, publicada en el Diario de
Sesiones de la Soberana Junta Provisional, puede ser considerada como el
antecedente más remoto. Esta orden establecía la reunión y clasificación de
escrituras y documentos con el fin de reorganizar al imperio.

➢ 1823
Con la orden de 23 de febrero de 1823, “Pensión a las Viudas,
Padres y Madres pobres de Soldados del Ejército”, se reconoció el derecho a una
pensión a favor de los familiares que hubieren muerto en defensa de la cosa pública
y de los que defendían la causa española.

Esta orden surgió a consecuencia de las solicitudes que llegaban a la

Soberana Junta Provisional, por parte de las viudas con necesidades y precariedad.

➢ 1832
El 22 de febrero de 1832, se publicó la Ley de Responsabilidad de
los que en Caso de Pronunciamiento Tomen Propiedad Ajena.

En esta ley, el Estado respondía directamente por las afectaciones

causadas por particulares sin hacer referencia a los funcionarios causantes del
daño.

➢ 1836.
La ley de 10 de noviembre de 1836 es de los primeros antecedentes
donde se reconoce el derecho a la indemnización, al establecer una “Autorización
al Gobierno para Indemnizar en los términos que se previene, a los súbditos de su
Majestad Británica, de las pérdidas sufridas en la toma de Zacatecas el 10 de mayo
de 1835”.

86
 Esta ley establecía dos cosas importantes, en principio que se debía
justificar y liquidar la afectación de los súbditos ingleses y segundo que el Estado
se hacía responsable por las actuaciones únicamente de las tropas del Gobierno.

También existió una causa de excepción, la cual consistía en que los

afectados hayan sido parte en la revolución y que por lo tanto sean en parte
causantes de los daños de los que se dolían, es decir, si quien reclamaba la
indemnización formó parte del movimiento armado o fue causante del daño no se
tenía la obligación de indemnizar.

➢ 1849
El 02 de mayo de 1849, se estableció por decreto, la indemnización
concedida al Convento de la Cruz de Querétaro, por la cantidad de 10,000 pesos,
por el perjuicio sufrido, en el incendio de pólvora verificado 01 marzo de 1849.

El Estado reconoció la afectación causada al grupo religioso en su

convento y se obligó a pagar la deuda.

Con este decreto se facilitó el acceso a la indemnización, pues no se

condicionó al agotamiento de alguna instancia judicial.

➢ 1853
El 27 de diciembre de 1853, mediante decreto, se publicó la Ley para
hacer efectiva la Responsabilidad de los Jueces156, la Ley estaba compuesta por 66
artículos y es considerada como un antecedente de responsabilidad por error
judicial.

156Promulgada por Teodioso Lares, Ministro del recién transformado Tribunal

Supremo de Justicia.

87
 ➢ 1860
El decreto de 25 de marzo de 1860 reconoció la indemnización por
las afectaciones a causa de los bombardeos, a los propietarios de bienes –muebles
o inmuebles– en la ciudad de Veracruz.

➢ 1917
El 24 de noviembre de 1917, Venustiano Carranza expidió la Ley de
Reclamaciones, donde se ordenan dos comisiones, en una de ellas con el objetivo
de fincar responsabilidad al Estado por los daños causados a raíz del movimiento
revolucionario de 1910 a 1917 y la otra fungía como instancia de apelación para que
los extranjeros pudieran acudir a objetar los fallos de la primera comisión.

➢ 1936
El 25 de noviembre de 1936, se publicó en el Diario Oficial de la
Federación la Ley de expropiación –vigente hasta el 26 de abril de 2012–, en la que
se reconoce el derecho a una indemnización por un bien expropiado.

➢ 1974
El 31 de diciembre de 1975, se publicó en el Diario Oficial de la
Federación, la Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, esta ley fue
creada por que se planeaba instalar rectores nucleares capaces de producir
energía.

Así, por el manejo de sustancias peligrosas, la ley establece la

responsabilidad civil objetiva del operador de la instalación nuclear, no obstante,
quien designa, autoriza o reconoce al operador es el Estado, por lo que, en ese
sentido, se consideró que es este quien debe responder por los daños.

➢ 1991
El 27 de diciembre de 1991, se pública el en el Diario Oficial de la
Federación, la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura, la cual establecía

88
la obligación subsidiaria del Estado a reparar los daños y perjuicios que sufrían las
víctimas de tortura.

➢ 1995
El 12 de mayo de 1995, es publicada en el Diario Oficial de la
Federación, la Ley de Aviación Civil, dividiendo a las aeronaves mexicanas en dos
categorías: a) civiles y; b) del Estado, en ese sentido, el Estado debe responder por
los daños que causen estos a los particulares, siendo únicamente necesario que
exista el daño y la causa.

El 15 de diciembre de 1995, se publicó en el Diario Oficial de la

Federación, la Ley Aduanera; la cual señala dos supuestos en los que el Estado es
responsable: 1) por las mercancías depositadas en los recintos fiscales y bajo la
custodia de las mismas autoridades, que se extraviaran, deterioraran o fueran
inservibles o 2) tratándose de bienes perecederos, de fácil descomposición,
animales vivos, automóviles y camiones, el Servicio de Administración Tributaria
estaba facultado para destruir, donar, asignar o vender tales mercancías, no
obstante en caso de que se impugnara y obtuviera una sentencia favorable, podía
solicitar la devolución de la mercancía o el pago de su valor.

De los antecedentes sucintos, se concluye que, a diferencia de

Alemania, México tardó más de 100 años en elevar la responsabilidad a rango
constitucional, cuando a Alemania le llevó menos de 40, esto se menciona no para
decir que México fue incompetente al incluir tardíamente esta figura, sino para hacer
patente esa resistencia de reconocer la responsabilidad del Estado, aun cuando
existían destellos de esta necesidad de obligarlo a responder por los daños
ocasionados.

El Gobierno mexicano respondía principalmente por las afectaciones

provocadas a raíz de los acontecimientos armados como la independencia y la
revolución, pero pasado este periodo, se comenzó a dar otro enfoque a la

89
responsabilidad, como ejemplo tenemos –lo que puede ser el antecedente del error
judicial en nuestro país– la Ley para hacer efectiva la Responsabilidad de los
Jueces, y aunque pareciera que solo se limitaba a jueces y magistrados, la ley fue
muy clara en establecer que toda persona con funciones jurisdiccionales se
encontraba sujeta a dicha normatividad.

Otro enfoque que se le dio a esta figura fue la estipulada en la aún

vigente Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, esta ley se estableció
porque se pretendía instalar reactores nucleares y alguien tenía que responder por
los daños que pudieran general los desechos peligros que emitieran tales reactores,
la ley establece que quien está obligado a responder por los daños es el operado
de la planta, sin embargo, el mismo ordenamiento señala que es el Estado quien se
encargaría de designar y autorizar al operado, por lo que el obligado a responder
sería el Estado; ahora bien, la responsabilidad establecida en la mencionada ley es
de carácter civil y objetiva.

Como podemos observar, la Ley de Responsabilidad Civil por Daños

Nucleares, obliga al Estado a hacer frente a las afectaciones producto del manejo
de sustancias peligrosas.

Por otra parte, el Estado debe responder de los daños ocasionados

por las aeronaves de su propiedad, la Ley de Aviación Civil es, como su nombre
bien lo indica, de carácter civil y no se necesita más que acreditar el daño y la cusa
para poder acceder a una indemnización por tal concepto.

Así, si bien es cierto la responsabilidad del Estado se entendía, desde

sus inicios, de naturaleza civil; también lo es que esto fundó las bases para la figura
que conoceos hoy en día, y de igual forma evidencia la necesidad de que el Estado
respondiera frente a los gobernados por sus actividades.

90
 2.4. REFORMA AL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

Una vez precisados los antecedentes de nuestro país, se

mencionarán los esfuerzos para lograr que el Estado mexicano reconociera su
responsabilidad administrativa por causa de daños y perjuicios en los bienes o
derechos de los particulares; lo que se vio culminado con la adición del segundo
párrafo del artículo 113 constitucional, de ahí la importancia a dedicarle un apartado
por separado de los otros antecedentes.

Esta reforma constitucional llevó todo un proceso tortuoso desde la

propuesta del el Doctor Castro Estrada en 1997 hasta la reforma del 2002, pues
solo para su publicación se tardaron cinco años.

Existieron diferentes motivos que llevaron a considerar la elevación de

la responsabilidad patrimonial del Estado al rango más alto; el Doctor Castro
Estrada enlista diez razones que justifican la reforma Constitucional.

1. Constituye un deber jurídico que tiene que repartirse, proporcional

y equitativamente, entre los integrantes de una sociedad.

2. Doctrinalmente, se consideró que la responsabilidad patrimonial

del Estado establece un Estado de Derecho; aunado a que tal
figura es el pilar principal del Derecho Administrativo.

Al mismo tiempo, México se encontraba rezagado en la

incorporación de esta institución, pues algunos países menos
desarrollados de Latinoamérica, como Ecuador, Perú, Guatemala
y Chile, ya habían incluido tal figura en su normatividad.

91
3. Desde un punto de vista jurídico y económico, la falta de una
legislación interna conforme a la cual pueda resarcirse la
reparación del daño como exigencia de resoluciones
internacionales traería como consecuencia indemnizaciones
elevadas que poco se ajustarían a la realidad socioeconómica del
Estado mexicano.

4. Aun existiendo ciertas dificultades, respecto al ámbito económico,

la administración no puede amparar sus omisiones dañosas en la
insuficiencia de recursos financieros.

5. Serviría para una depuración efectiva de la acción administrativa.

Por otra parte, desde el punto de vista económico resulta imposible
admitir que uno de sus agentes más característicos, y el que
cuantitativamente utiliza el mayor porcentaje del producto interno
bruto, sea un agente irresponsable, a quienes los Tribunales no
puedan imponer el respeto a sus compromisos y obligaciones de
reparar los daños que su actuación pudiera ocasionar.

6. El moderno sistema mexicano, específicamente la Secretaría de

Hacienda, puede resistir la carga de la indemnización que pedirán
generarse, máxime cuando se trata del cumplimiento de una de
sus responsabilidades.

7. La institución de responsabilidad patrimonial del Estado no

aumentaría la actividad de la Administración Pública, ni generaría
mayores obligaciones de las que ya tienen los servidores públicos,
por el contrario, controlaría y proporcionaría una elevación en la
calidad de los servicios públicos.

92
 8. La intención no es generar una cultura de reclamo, sino fomentar
una cultura de responsabilidad; pues el acreditamiento de la
responsabilidad no es del todo sencilla, ya que la debida
reglamentación supondría medios rigurosos. Lo que se pretende
es, en alguna medida, recuperar la confianza de los gobernados
en el propio Estado.

9. La reforma Constitucional al artículo 113, y la promulgación de la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, podría
significar una inversión, pues bajo las premisas de orden y control
de la Administración Pública, se irían reduciendo los casos y
montos de indemnización y esto significaría un ahorro para el
Gobierno.

La figura de responsabilidad patrimonial del Estado es

complementaria de la responsabilidad de los servidores públicos,
ya que se contempla la figura de repetición en contra de estos
últimos.

10. La institución es una figura congruente con un sistema de

gobernabilidad democrática. 157

Las razones por las que se buscó implementar esta figura se

encuentran enmarcadas esencialmente dentro del principio de igualdad, economía,
mejoras del servicio y accesibilidad.

Igualdad dado que, las cargas de los integrantes de una sociedad

debe ser homogénea y equitativa, en otras palabras, una persona no debe tener
una carga mayor que otra, esto lo podemos tener más claro si tomamos de ejemplo

157Cfr. Castro Estrada, Álvaro. Nueva garantía…, op. cit., pp. 115-124.

93
una expropiación por utilidad pública; pensemos que se expropió un inmueble
porque se va a ampliar una línea del trasporte colectivo metro, si no se indemniza a
la persona expropiada no existiría una igualdad entre los integrantes de la sociedad
y este, porque se estaría obligando a alguien a una carga mayor que al resto de la
sociedad.

El punto económico lo podemos enlazar con la elevación de la calidad

del servicio, la intención es reducir el gasto que generaría una indemnización,
implementando medidas que ayuden corregir lo que dio origen a la solicitud, lo cual
trae aparejado la mejorar en el servicio y un ahorro para el Estado a largo plazo.

Finalmente, la accesibilidad es la facilidad de los gobernados para

acceder a una indemnización, pero sin perder de vista ciertas limitantes, pues no se
pretende que exista una lluvia de reclamos sin sentido que genere otro tipo de gasto.

Las razones expuestas señalan claramente la naturaleza de la

responsabilidad patrimonial del Estado y su base. Resultando evidente que no se
beneficia solo una persona; para ilustrar mejor, si yo gobernado reclamo la
indemnización por un actividad del Estado, y esta se me otorga, no solo yo me veo
favorecido, si bien es cierto el monto económico es para mí, también lo es que a
raíz de mi reclamación el Estado puede percatarse de la actividad que generó el
daño y erradicarla o disminuirla, a la par implica que va a existir una mejora en el
servicio o actividad –que antes me ocasionó una afectación–, a la que otra persona
tendrá acceso (con mejor calidad de la que se ofreció a mí).

Como ya se mencionó, el proceso legislativo fue largo, pero para

vislumbrar el curso de la reforma veamos el proceso legislativo.

En 1999, fueron presentadas dos iniciativas de reforma constitucional,

por diputados del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y Partido Acción
Nacional (PAN), en las que se proponía incorporar un segundo párrafo al artículo

94
113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el propósito
de incluir la responsabilidad patrimonial del Estado.158

La primera iniciativa de reforma fue presentada el 22 de abril de 1999,

por el Partido Revolucionario Institucional, quien es sus motivos argumentó que para
hablar propiamente de un Estado de Derecho debían cumplirse cuatro requisitos:

1) Un orden jurídico estructurado en el que se encuentren sometidas

las actuaciones del Estado.
2) Reconocimiento de garantías individuales de los gobernados.
3) El establecimiento de medios idóneos para la defensa de esos
derechos.
4) Un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado.

Adicionalmente, se hizo notar que existía un logro en el

establecimiento de un mecanismo que satisficiera el problema que se presenta
cuando a consecuencia de una actividad del Estado, se cause un daño a los
particulares.

Señalaron que existían aspectos jurídicos que abordaban este tópico

y pero que el criterio rector tenía un enfoque de responsabilidad civil subsidiaria y
solidaria, y no un auténtico sistema de responsabilidad patrimonial del Estado.

De ahí la propuesta de incorporar dos aspectos fundamentales en el

artículo 113 Constitucional:

1. Una nueva garantía que protegiera la integridad y salvaguarda

patrimonial de los individuos, respecto a la actividad del Estado.

158Castro Estrada, Álvaro, Nueva garantía…, op. cit., pp. 26-46.

95
 2. La obligación del Estado a la reparación de las lesiones
antijurídicas.

Así, la propuesta de reforma establecía que todo aquel que sufriera

una lesión en sus bienes y derechos con motivo de la actividad del Estado, tendría
derecho a ser indemnizado.

La segunda iniciativa fue presentada el 21 de junio de 1999 por el

Partido Acción Nacional159 y se propuso adicionar un duodécimo párrafo al artículo
16, un segundo párrafo al artículo 113, una fracción VII al artículo 116, y un segundo
párrafo a la base quinta, apartado C del artículo 122, todos de nuestra Carta Magna.

La motivación de tal iniciativa se fundó en el hecho de que no existía

una verdadera responsabilidad del Estado, pues el establecido en el artículo 1927
del Código Civil era obsoleto, al sustentarse en la teoría de la culpa, debiendo ser
desplazada por la teoría del perjuicio o del daño objetivo.

Que lo que debía dar fundamento a la responsabilidad del Estado era

el daño en sí mismo, por ser antijurídico, pues tal situación quebrantaba los
principios de equidad, igualdad y bien común, al no tener el particular la obligación
se soportar los daños que se le ocasionen en sus bienes.

159Congreso de la Unión, Iniciativa para adicionar un duodécimo párrafo al artículo

16, un segundo párrafo al artículo 113, una fracción VIII al artículo 116, y un segundo
párrafo a la base quinta apartado C del artículo 122, todos de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. Así como para modificar la denominación del
título cuarto de la citada ley fundamental, presentada por diputados de la fracción
parlamentaria del Partido Accion Nacional en la sesion de la Comision Permanente
del 16 de junio de 1999, Gaceta de la Cámara de Diputados, 21 de junio de 1999,
http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/1999/jun/990621.html#Iniciativas;
consultada el 15 de febrero de 2020.

96
 Su iniciativa se basó en la doctrina del jurista Álvaro Castro Estrada,
por lo que la propuesta fue en favor de establecer un régimen de responsabilidad
patrimonial del Estado, para que este indemnice a toda persona que se viera
afectada en sus bienes y derechos con motivo de la actividad del Estado, sin
importar que esta sea licita o ilícita, regular o irregular (excepto cuando existan
causas de fuerza mayor) y que tal responsabilidad sea directa en todos los casos.

La propuesta de reforma a los artículos 16, 113, 116 y 122, reconocía

el derecho de toda persona a recibir una indemnización por parte de Federación,
Estados, Municipios y del entonces Distrito Federal, cuando se causara un daño con
motivo de su actividad.

Posterior a estas iniciativas, el Doctor Castro Estrada presentó la

propia; después de una serie de modificaciones, fue aprobada por unanimidad de
369 votos a favor y 4 abstenciones; en la sesión de 29 de abril de 2000 (publicado
en la Gaceta Parlamentaria del miércoles 03 de mayo de 2000), pero esta reforma
tuvo una pausa –por razones políticas– a consecuencia de las prontas elecciones
del 02 de julio; y fue así que la minuta con proyecto de decreto para reformar el
artículo 113 Constitucional, fue turnada a comisiones del Senado de la República
para su estudio y dictamen el 10 de abril de 2001, casi un año después de su
aprobación en la Cámara de Diputados.160

A partir del 10 de abril de 2001, la minuta referida, se encontraba en

poder de las tres comisiones legislativas –Comisión de Puntos Constitucionales,
Comisión de Gobernación y la Comisión de Estudios Legislativos–; y fue hasta el 18
de octubre que se reunió la Comisión de Gobernación para tratar, entre otros temas,
la reforma al artículo 113 Constitucional.161

160Castro Estrada, Álvaro. Nueva garantía…, op. cit., pp. 61-82.

161Cfr. Ídem.

97
 La reunión de la Comisión de Puntos Constitucionales del Senado de
la República se llevó a cabo el 31 de octubre de 2001, cuyo dictamen fue favorable,
lo que trajo como consecuencia que, el 06 de noviembre del mismo año, bajo el
rubro “Dictámenes de Primera Lectura” se publicó el dictamen aprobado por las
Comisiones Unidas que conocieron de la materia; lo mismo se hizo el 08 de
noviembre siguiente para la segunda lectura.162

Finalmente, con 90 votos a favor y ninguno en contra, se aprobó el

Proyecto de Decreto por el que se modificó la denominación del Título Cuarto y se
adicionó un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.163

A partir de la aprobación en la Cámara de Senadores, el proyecto fue

turnado a todas las Legislaturas Estatales164, una vez aprobada por estas; la
reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fue publicada,
en el Diario Oficial de la Federación, el 14 de junio de 2002; y de conformidad con
el primer párrafo del único transitorio, la reforma entró en vigor el 1° de enero de
2004. 165

Una vez teniendo claro el proceso legislativo al que fue someto el

proyecto de reforma, se hará una comparación y análisis sobre las propuestas y la
versión aprobada.

162Ídem.

163Ídem.

164De conformidad con el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, aún vigente.
165 “…TRANSITORIO. UNICO.- El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero
del segundo año siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
…”

98
 Artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Propuesta Propuesta Reforma
22 de abril de 1999 21 de junio de 1999 14 de junio de 2002
(PRI). (PAN). publicada en el DOF.
Todo aquel que sufra La Federación La responsabilidad del
una lesión en sus responderá Estado por los daños
bienes y derechos con directamente por los que, con motivo de su
motivo de la actividad daños y perjuicios que actividad administrativa
del Estado, tendrá con su actividad irregular, cause en los
derecho a ser ocasione a los bienes y bienes o derechos de
indemnizado en forma derechos de los los particulares, será
proporcional y equitativa, individuos. Estos tienen objetiva y directa. Los
conforme a lo dispuesto derecho a ser particulares tendrán
por las leyes que al efecto indemnizados en forma derecho a una
expida el Congreso de la equitativa, conforme a lo indemnización conforme
Unión y las legislaturas dispuesto por las leyes a las bases, límites y
de los Estados dentro del que expida el Congreso procedimientos que
ámbito de sus respectivas de la Unión establezcan las leyes.
competencias. Las
controversias derivadas
de la aplicación de las
leyes correspondientes,
serán conocidas por los
tribunales contencioso
administrativos, cuando
estas se originen por la
actividad administrativa
del Estado.

99
 Uno de los cambios notorios de los proyectos de reforma fue la
modificación de “la actividad del Estado”, “su actividad” por la “actividad
administrativa irregular”, la propuesta original del Doctor Castro Estrada también
contemplaba solo la actividad del Estado sin la limitante de “irregular”.

La propuesta de modificación fue agregar “actividad administrativa

ilícita, pero esto podría generar una contradicción a la reforma misma, pues daba la
impresión de tratarse de una responsabilidad subjetiva y no objetiva, por lo que se
acordó que fuera solo “actividad administrativa irregular”.166

Y para evitar cualquier confusión, se especificó que la responsabilidad

del Estado sería objetiva y directa.

También cabe señalar que la idea original de reforma era incluir toda
actividad administrativa (Estado-Juez y Estado-legislador) regular e irregular, no
obstante, se consideró que la reforma al artículo en estudio sería la primera etapa
de para la introducción de un verdadero régimen de responsabilidad patrimonial.

Finalmente, es menester aclarar que, a raíz del combate a la

corrupción, se reformaron varios artículos de nuestra Carta Magna, entre ellos el
artículo 113, en la parte que habla sobe la responsabilidad patrimonial de Estado,
para quedar reubicado en el último párrafo del artículo 109.167

Así se concluye que, en su momento, existió un avance en el derecho

administrativo, al establecer una responsabilidad del Estado objetiva y directa, sin
embargo, esta figura se ha quedado estancada, pues lo que se pretendía con la

166Castro Estrada, Álvaro. Nueva garantía constitucional…, op. cit., p. 67.

167Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 27 de mayo de 2015.

100
introducción de dicha institución, no ha sucedido y peor aún no ha funcionado para
lo que fue diseñada168.

2.5. LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado regula

diversos aspectos, como son:

➢ Las actividades y entes públicos que pueden dar lugar a la

responsabilidad patrimonial del Estado.
➢ Los supuestos por lo que el Estado queda exento de la obligación de
indemnizar.
➢ Los requisitos que se deben satisfacer para su procedencia.
➢ Las formas de calcular y pagar la indemnización.
➢ El procedimiento a seguir.
➢ El derecho del Estado para repetir contra los servidores públicos.

Siguiendo la línea histórica, sobre la inclusión de la responsabilidad

patrimonial del Estado, a rango constitucional, es importante conocer el texto
original –solo en lo relevante– de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado.

En el apartado 2.6.2 de este capítulo, se tratarán diversas leyes estatales

que regulan la responsabilidad Patrimonial del Estado y el procedimiento que debe
sustanciarse, pero la Ley de la materia, al ser una de las primeras promulgadas,
después de la reforma constitucional al artículo 113, requiere un estudio

168Este punto, específicamente sobre si ha funcionado o no la institución de la

responsabilidad patrimonial del Estado y ¿por qué?, será abordado en las
conclusiones finales de este trabajo de investigación.

101
independiente y preferente, pues desde su promulgación ha tenido varios cambios
importantes, por lo que este capítulo versas sobre esas modificaciones.

La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se publicó en

el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2004 –casi un año después
de entrar en vigor la reforma al artículo 113 Constitucional–, y en el capítulo III, se
encontraba descrito el procedimiento para solicitar la indemnización por
responsabilidad patrimonial del Estado, por lo que se transcriben los artículos que
son de nuestro interés.

CAPÍTULO III
Del Procedimiento
ARTÍCULO 17.- Los procedimientos de responsabilidad patrimonial
de los entes públicos federales se iniciarán por reclamación de la parte
interesada.

ARTÍCULO 18.- La parte interesada podrá presentar su reclamación

ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforme
a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Los particulares en su demanda, deberán señalar, en su caso, el o los

servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se
considere irregular.

(…)

ARTÍCULO 19.- El procedimiento de responsabilidad patrimonial

deberá ajustarse, además de lo dispuesto por esta Ley, a lo dispuesto
por el Código Fiscal de la Federación, en la vía jurisdiccional.

(…)

102
 ARTÍCULO 24.- Las resoluciones del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa que nieguen la indemnización o que, por su
monto, no satisfagan al reclamante podrán impugnarse directamente
por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.”

De los preceptos en cita podemos advertir que la reclamación, era

presentada ante el entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
debiendo ajustarse a los requisitos de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo.

Que el procedimiento debía encontrarse ajustando, además de lo

establecido en la propia ley de la materia, en lo dispuesto por el Código Fiscal de la
Federación en la vía jurisdiccional.

De igual forma, señala que las resoluciones emitidas por el propio

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que nieguen la indemnización o
que, por su monto, no satisficieran al reclamante, podía ser impugnada directamente
por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Es decir, ante la existencia de una presunta responsabilidad

patrimonial del Estado, el interesado debía presentar su reclamación –con los
requisitos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo–, ante el entonces
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, quien resolvería si existió o no
responsabilidad por parte del Estado y, en su caso, el monto de la indemnización.

Pero, si la resolución que emitiera el Tribunal negaba la indemnización

o su monto no satisficiera al reclamante, entonces podía impugnar la resolución por
vía judicial ante el mismo Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

103
 Lo anterior se puede evidenciar en el siguiente cuadro.

Así, bajo ese modelo, se consideraba al Tribunal como una autoridad

administrativa –al ser quien atendiera en primera instancia la reclamación– y como
Órgano Jurisdiccional –al resolver la impugnación de su propia resolución-, aun
cuando esta última es la naturaleza de entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa, es decir, la de un Órgano Jurisdiccional.

También establecía la posibilidad de que existieran otros

procedimientos interpuestos ante la propia autoridad o ente público federal que
causo el daño, los cuales, en caso de ser así, suspenderán el iniciado ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Bajo ese contexto fueron reformados los artículo 18, 19, 23, 24 y 25;
y se adicionó un artículo 50-A y un inciso d) a la fracción V del artículo 52, así la
pretensión que se reclamara debía ser presentada ante la dependencia o entidad
presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a lo
establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; y en caso de que
las resoluciones de la autoridad administrativa negaran la indemnización o que, por

104
su monto, no satisficieran al interesado podrán impugnarse mediante recurso de
revisión en vía administrativa o bien, directamente por vía jurisdiccional ante el hoy
Tribunal Federal de Justicia Administrativa.169

La reforma solucionó dos problemas, uno la saturación del Tribunal,

ya que se encargaba de un mismo asunto como autoridad administrativa –en
primera instancia– y como órgano jurisdiccional –en segunda instancia– lo cual
duplicaba la carga de trabajo sin ningún sentido; y dos la seguridad jurídica, pues
los gobernados tendrían la certeza de que sus asuntos serian revisados por otra
autoridad y no por la misma que emitió el fallo del que se inconformaron.

Para tener de forma más clara esta reforma se inserta el siguiente

cuadro, que puede compararse con el que le antecede:

169DECRETO por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado y de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de
junio de 2009.

105
 Como se aprecia, hasta antes de la reforma, no existía una verdadera
protección al derecho de los individuos a solicitar una indemnización, por
responsabilidad patrimonial del Estado, debido a que la autoridad administrativa –el
Tribunal como autoridad administrativa–, era la misma ante quien se debían
inconformar cuando la resolución no satisfacía sus intereses –Tribunal como órgano
jurisdiccional–, situación que se modificó a raíz de la reforma a la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Quedando entonces que el hoy Tribunal Federal de Justicia

Administrativa, solo fungiría como órgano jurisdiccional y así garantizar una mejor
protección a los particulares, generando con ello certeza jurídica.

2.6. DERECHO COMPARADO

Nuestro sistema de responsabilidad patrimonial del Estado tiene sus

bases en el derecho español, sin embargo, algunos países latinoamericanos fueron
puestos como ejemplo para que en México se pusiera en marcha tal figura.

Como lo narra el Doctor Castro Estrada, se llegó a pensar que la

responsabilidad patrimonial del Estado era exclusiva de países desarrollados, pero
tal aseveración fue refutada por el gobierno colombiano, al introducir la
responsabilidad del Estado en su Constitución en el 2000; lo que sirvió como
argumento para impulsar la reforma al artículo 113 constitucional.170

Así, gracias a la visión de países como Colombia y Chile, se logró

convencer a México para incluir la responsabilidad patrimonial del Estado como un
elemento para llegar a un verdadero estado de derecho.

170Cfr. Castro Estrada, Álvaro, Nueva Garantía…, op. cit. p. 117.

106
 2.6.1. PAÍSES LATINOAMERICANOS

El derecho de los gobernados a ser resarcidos por los daños

ocasionados por el Estado no es exclusivo de México sino también de otros países
de Latinoamérica como Brasil, Chile, Bolivia, Cuba, Uruguay, Guatemala y
Colombia, de los cuales se mencionarán solo algunos.

2.6.1.1. BRASIL

El sistema brasileño incorpora a la responsabilidad patrimonial por el

actuar administrativo, en su constitución, específicamente en los artículos 5°,
fracción LXXV, 6°, fracción XXII y 21, fracción XXIII, inciso d), donde se reconoce el
derecho a la indemnización por error judicial; que las personas de derecho privado
así como las de derecho público que presten un servició público, responderán por
los daños y perjuicios causados y, finalmente, se hace referencia a los daños
nucleares.171

Los diversos criterio, emitidos por el Supremo Tribunal Federal, dejan

entre ver que el sistema brasileño de responsabilidad patrimonial del Estado es
objetivo y deben concurrir, el daño y el nexo causal entre la afectación y la acción
u omisión del agente público, y que dicha conducta sea imputable al agente del
poder público; la responsabilidad puede derivar de acciones u omisiones de los
agentes del poder, así como por la deficiencia del servicio; para el caso de
conductas omisivas es necesario demostrar la culpa del servidor público, es decir,
tiene un carácter subjetivo.172

Por tanto, la responsabilidad del Estado en el derecho brasileño, es

muy amplio y complejo, al contemplar el error judicial, daños nucleares y los daños

171Cfr. Fernández Fernández, Vicente. op. cit., pp.61-64.

172Ibídem. p. 65.

107
ocasionados por el servicio púbico; ahora bien cuando se reclame una
responsabilidad deben concurrir el daño y el nexo causal entre la actividad y la
lesión, dejando de lado la culpa, sin embargo cuando se alegue una omisión,
entonces sí se tiene que demostrar la culpa del servidor, lo que podríamos ver en
nuestro país como una responsabilidad del servidor público y no propiamente una
responsabilidad patrimonial del Estado.

2.6.1.2. CHILE

La Constitución Política de la República de Chile, en su artículo 38,

señala el derecho que tienen los gobernados a reclamar los daños causados por el
actuar de la Administración.

“Artículo 38. Una ley orgánica constitucional determinará la

organización básica de la Administración Pública, garantizará la
carrera funcionaria y los principios del carácter técnico y profesional
en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades
de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus
integrantes.

Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la

Administración del Estado, de sus organismos o de las
municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que
determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere
afectar al funcionario que hubiere causado el daño”173. (Énfasis
añadido)

173Constitución Política de la República de Chile, vigente

https://www.camara.cl/camara/media/docs/constitucion_politica.pdf, consultada el
18 de julio de 2019.

108
 Si bien, esta constitución es relativamente joven, la figura no es nueva
ni reciente, pues la responsabilidad patrimonial del Estado existía desde la ley No.
18.825, de 17 de diciembre de 1989, así como en su Ley Orgánica Constitucional
de Bases Generales de la Administración del Estado, de 1986 y 2001174.

Cabe señalar que en el ordenamiento chileno no existe un régimen

jurídico único, pues se han establecido distintos sistemas de responsabilidad en
relación a la organización administrativa y a la actividad que esta desarrolla 175, sin
embargo, basta con tener esto presente pues es un tema muy extenso –debido a
cada particularidad–, y no forma parte esencial del presente trabajo.

La responsabilidad patrimonial en el derecho chileno se encuentra

elevado a rango constitucional y, por su parte, la Corte Suprema de Justicia de ese
país ha establecido dos elementos esenciales:

I. El acto administrativo.
II. El perjuicio o daño.

El nexo causal entre estos dos elementos debe ser indisoluble, es

decir, forzosamente el daño debe ser la consecuencia directa de la actividad
administrativa, de lo contrario no puede fincarse responsabilidad al Estado.

La responsabilidad patrimonial, en el sistema chileno es objetiva y

directa, y prevé el error judicial, como responsabilidad, pero para su configuración
debe existir: 1) una sentencia definitiva o sentencia absolutoria; 2) una declaración

174Cfr. Fernández Fernández, Vicente. op. cit., p. 25.

175Ferrera B, Juan Carlos. La responsabilidad patrimonial del estado, sistema
chileno, México, Porrúa, 2004, p. 134.

109
judicial en la que la Corte Suprema determine que existió un error judicial; y solo
hasta entonces se puede reclamar el pago de la indemnización.176

Es decir, el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado es más

amplio en este país, en comparación con México.

2.6.1.3. COLOMBIA

Antes de dar inicio a este apartado, se debe destacar que uno de los
países más avanzados en lo referente a la responsabilidad, es Colombia, ya que
como se verá a continuación prevé una responsabilidad bastante amplia en
comparación otros países. El avance de esta figura se debe, en gran medida, a la
situación de inseguridad que por muchos años ha padecido el país, pues a raíz de
la lucha contra la delincuencia el Gobierno colombiano ha generado innumerables
daños a sus nacionales, de ahí que se vio la necesidad de resarcir estas
afectaciones.

La etapa de la responsabilidad estatal se consagra hasta finales del

siglo XIX, a través de la sentencia emitida por la Corte Suprema de Justicia el 22 de
octubre de 1896, en la que se determinó que el Estado debía responder por los
daños imputables a sus funcionarios, cuando estos no puedan reparar con sus
propios bienes, el daño causado177 (teoría de la culpa).

176Fernández Fernández, Vicente. op. cit., p.26.

177García Pacheco, Diana Marcela. Responsabilidad patrimonial del Estado por
privación injusta de la libertad en Colombia, -“Título de imputación jurídicas”-,
Universidad de Boyacá, Colombia, p.13.

110
 Posteriormente, la responsabilidad adquirió un carácter objetivo, y fue
a partir de 1991, con la expedición de la nueva Constitución Política de Colombia,
en el artículo 90 donde se consagró el nuevo modelo de responsabilidad,178 el cual
es de la siguiente literalidad:

“ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los

daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción
o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial

de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta
dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá
repetir contra éste.” 179

(Énfasis añadido)

Este artículo enmarca una responsabilidad objetiva y directa, sin

embargo, no resulta claro si la responsabilidad patrimonial de Estado solo abarca a
la administración pública o a otros órganos.

Tal interrogante fue resuelta por la Corte Constitucional de Colombia

en diversas sentencias, en las que se determinó que también se responderá por el
daño causado por el legislador ya que “antijurídico”180 no se refiere a un daño

178Ibídem, p.14.
179 Constitución Política de la República de Colombia, Corte Constitucional de
Colombia, http://www.secretariasenado.gov.co/index.php/constitucion-politica,
consultada el 18 de julio de 2019.
180García de Enterría señala que el daño antijurídico equivale al perjuicio
antijurídico, la cual se diferencia del perjuicio a secas, en tanto que esta última, es

111
producido por una actividad ilícita del Estado, sino como el perjuicio que es
provocado a una persona sin tener el deber jurídico de soportarlo. De igual forma
establecen dos requisitos para que se configure la responsabilidad en mención: 1)
la existencia de un daño antijurídico y; 2) que sea imputable a una acción u omisión
de una autoridad pública.181

Por lo que hace al Poder Judicial, la Ley Estatutaria de la

Administración de Justicia182 vigente; estable que el Estado será responsable por
los daños causados por la acción u omisión de sus agentes judiciales.

Ahora bien, para tener un poco más clara la teoría de la

responsabilidad en Colombia se inserta el siguiente cuadro183, del cual solo se hará
referencia de alguno de los puntos señalados en el mismo.

puramente económica y material, mientras que la lesión o perjuicio antijurídico, es

un concepto jurídico protector del patrimonio (García Pacheco, Diana Marcela. op.
cit., p.761).
181Corte Constitucional de la República de Colombia, sentencia C-038/06
consultada en https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/C-038-06.htm.
182“ARTÍCULO 65. DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. El Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales. En los términos del
inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la
administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la
libertad” consultado en
http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic2_col_ley_270_sp.pdf, el 19 de octubre
de 2019.
183Cfr. Correa Vargas, Rodolfo Andrés, [cuadro]. Recuperados de Responsabilidad
Extracontractual del Estado; Análisis Sistemático, Leyer, Bogotá Colombia, p.35.

112
 Todo ordenamiento está conformado por principios y reglas, así los
principios base de la responsabilidad estatal en Colombia son:

➢ Confianza legítima. Este principio está formado por dos principios

más, buena fe y seguridad jurídica, y es aplicado como un
mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses públicos y
privado, cuando la administración ha creado expectativas
favorables para el administrador.184

➢ Igualdad o equidad de las cargas públicas. A partir de este

principio se entiende que las cargas u obligaciones imponibles y
requeridas para lograr la satisfacción de los intereses colectivos o
comunitarios, no debe recaer sobre uno o más individuos

184Cfr. Ibídem., p.40.

113
 determinados, sino que deben repartirse equitativamente entre los
integrantes de la colectividad.185

Ahora bien, debe existir un hecho atribuible al propio Estado un nexo

entre el daño y el hecho; los cuales están sujetos a un régimen subjetivo u objetivo.

• Régimen subjetivo o por falta. La jurisprudencia de aquel

país señala que la responsabilidad es directa por falla o falta
del servicio, sin que sea necesario la distinción entre los
órganos o funcionarios y surge del deber del Estado por
procurar la realización de un bien común.186

• Régimen objetivo. Basta que se haya ocasionado un daño

para ser responsable, aun cuando el resultado se haya
producido sin que así lo hubiere deseado aquél.187

De igual forma, existen dos subregímenes, a saber, de riesgo y

solidaridad, de los cuales no entraremos a detalle, pero sí se señalarán
sucintamente lo que abarca cada uno de ellos.

Riesgo

• Riesgo excepcional.
• Actividad Peligrosa.
• Realización de obras.

185Cfr. Ibídem, p.43.

186Cfr. Ibídem, p. 69.
187Cfr. Ibídem, p.78.

114
 Solidaridad

• Daño especial.
• Ocupación de inmuebles por causa de trabajo u obras públicas.
• Contaminación por fluidos corporales.

Así, tenemos que el sistema de Colombia contempla una

responsabilidad patrimonial del Estado muy amplia al abarca todos los poderes; es
objetiva y directa. Adicionalmente se han implementado diversas políticas públicas
para aminorar los daños.

2.6.2. LEGISLACIÓN ESTATAL EN MÉXICO

Como se aprecia en el siguiente cuadro, existen muchos Estados de

la República que aún no cuentan con una regulación sobre la responsabilidad
patrimonial del Estado, pero hay otros que reconocen el derecho a la indemnización
solo en su constitución y algunas otras han sido innovadoras por la época en la que
se emitieron, como es el caso de Colima.

Estados con regulación en su constitución local

1. Puebla El 10 de diciembre de 2004, se publicó la reforma al
artículo 131 de la Constitución Política del Estado libre y
soberano de puebla, incorporó la figura de
responsabilidad patrimonial.

115
2. Sinaloa El 20 de diciembre de 2006, se publicó el decreto por el
cual se adicionó el párrafo cuarto al artículo 130 de la
Constitución Política del Estado de Sinaloa, regulando la
figura de responsabilidad patrimonial.
3. Tabasco El 15 de noviembre de 2003, fue publicada la reforma al
artículo 71 de la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de Tabasco, incorporando un segundo párrafo,
en el que se regula la figura de responsabilidad
patrimonial
Estados con ley de responsabilidad patrimonial del Estado
4. Colima El 22 de junio de 2002 6 de mayo de 2000, se publicó la
Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de
Colima.
5. Veracruz El 31 de diciembre de 2003, se publicó la Ley de
Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública
Estatal y Municipios del Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave.
6. Jalisco El 11 de septiembre de 2003, se publicó la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de Jalisco y sus
Municipios
7. San Luis El 23 de diciembre de 2004, se publicó la Ley de
Potosí Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de
San Luis Potosí.
8. Guanajuato El 07 de enero de 2005, se publicó la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de
Guanajuato.
9. Tamaulipas El 11 de enero de 2005, se publicó la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de Tamaulipas y
sus Municipios

116
10. Baja California El 20 de maro de 2005, se publicó Ley de
Sur Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de
Baja California Sur
11. Nayarit El 24 de mayo de 2006, se publicó Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de Nayarit y sus
Municipios
12. Baja California EL 05 de octubre de 2007, se publicó la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de
Baja California.
13. Distrito Federal El 21 de octubre de 2008, se publicó la Ley de
(hoy Ciudad de Responsabilidad Patrimonial del Distrito Federal.
México)
14. Querétaro El 03 de agosto de 2009, se Publicó la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de Querétaro.
15. Aguascalientes El 10 de mayo de 2010, fue publicada la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de
Aguascalientes.
16. Morelos El 14 de diciembre de 2011, se publicó la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de Morelos.
17. Chihuahua El 05 de enero de 2013, se publicó la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de Chihuahua.
18. Nuevo León EL 03 de mayo de 2013, se publicó la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado y Municipios de
Nuevo León
19. Durango El 05 de diciembre de 2013, se publicó la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de Durango
y sus Municipios
20. Tlaxcala El 12 de diciembre de 2016, fue publicada la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de Tlaxcala.

117
 21. Michoacán El 01 de septiembre del 2017, fue publicada la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de Michoacán y
sus Municipios
22. Estado de El 30 de mayo de 2017, fue publicada la Ley de
México Responsabilidad Patrimonial para el Estado de México y
Municipios
23. Oaxaca El 26 de junio de 2019, se publicó la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios
de Oaxaca.
24. Quintana Roo El 21 de febrero de 2020, se publicó la Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado de Quintana
Roo.
Estados con iniciativas de ley
25. Campeche El 12 de febrero de 2016, se publicó la iniciativa de ley.
26. Hidalgo El 9 de julio de 2019, se presentó iniciativa de ley
27. Coahuila El 1 de marzo de 2019, se presentó iniciativa de ley.
Estado si regulación de responsabilidad patrimonial del Estado
28. Chiapas
29. Guerrero
30. Sonora
31. Yucatán
32. Zacatecas

Así este apartado se dedicara a algunas legislaciones que merecen

ser mencionadas, ya sea por su trascendencia o porque existe algo relevante que
comentar.

2.6.2.1. COLIMA

La Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Colima, se

emitió mediante decreto 223, publicado en el periódico oficial “El Estado de Colima”,

118
el sábado 22 de junio de 2002, ocho días después de la publicación a la reforma del
artículo 113 y dos años antes de su entrada en vigor, por lo que resulta una de las
leyes más relevantes.

La Ley cuenta con 39 artículos, dividido en 6 capítulos, de los cuales

se desprende lo siguiente:

• Objeto: Fijar las bases y procedimientos para reconocer el

derecho a la indemnización de las personas que sufran una lesión –
sin obligación jurídica de soportarlo188— en sus bienes, posesiones o
derechos a consecuencia de la actividad administrativa del Estado,
sea regular o irregular.

• Actividad Administrativa: Es la que desarrolla el gobierno

estatal, los gobiernos municipales, los organismos paraestatales y
paramunicipales, así como los tribunales y órganos estatales y
municipales administrativos.

• Responsabilidad: objetiva y directa.

Esta regulación, además de haber sido emitida en el 2002, también

prevé la imposición de una multa en caso de promover una reclamación
notoriamente improcedente, tal supuesto ha sido reproducido, solo en algunos

188No se tiene la obligación jurídica de soportar el daño causado a sus bienes y

derechos, cuando la lesión carezca de fundamento legal o causa jurídica para
legitimarlo.

119
estados y en otros ha sido derogado, por considerarse que desalienta la promoción
de reclamaciones.189

La Ley también contempla la celebración de un convenio a fin de

concluir la controversia, mediante la fijación y el pago de la indemnización que las
partes acuerden.

Por lo que hace al procedimiento, la Ley de Responsabilidad

Patrimonial del Estado de Colima, establece que se dará inicio a petición de la parte
interesada, presentada ante la dependencia o entidad responsable o ante el órgano
contencioso administrativo competente.

Si el reclamante optara por la vía administrativa, su solicitud deberá

contener los requisitos de ley.

El titular de la dependencia o entidad a la que se le atribuya la lesión

contará con un plazo de cinco días para formula su contestación y ofrecer pruebas,
concluido el plazo, deberá emitirse el fallo correspondiente en un plazo no mayor a
diez días hábiles.

Si la resolución niega la indemnización o ésta no satisface al

interesado, puede impugnarse por la vía administrativa.

Si el reclamante optase por el procedimiento de responsabilidad

patrimonial del Estado por la vía contenciosa, este se substanciara de conformidad
con lo dispuesto por la leyes de lo contencioso en materia administrativa.

189Sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la Acción de Inconstitucionalidad

121/2008, promovida por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de noviembre de 2010.

120
 El procedimiento antes referido lo podemos sintetizar en el siguiente
cuadro:

La carga probatoria, le corresponde al reclamante en lo referente a la

acreditación de la responsabilidad patrimonial, mientras que el Estado debe probar
la participación de terceros o del propio reclamante en la producción del daño
demandado, o los supuestos de excepción que establece el propio ordenamiento.190

190Daños ocasionados por fuerza mayor, los que no sean consecuencia de la

actividad administrativa, así como aquellos que deriven de hechos o circunstancias
que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de
la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento.

121
 El derecho para reclamar la indemnización prescribe en un año, el cual
se computa a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido la lesión
patrimonial, o a partir del momento que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si
fuesen de carácter continúo.

Si existen daños de carácter físico o psicológico, el plazo de

prescripción contara desde la fecha en que ocurra el alta del paciente o la
determinación del alcance de las secuelas de las lesiones inferidas

Concluido el procedimiento y en caso de ser otorgada la

indemnización, el Estado podrá repetir, contra los servidores públicos el pago de la
indemnización cubierta a los particulares, previa substanciación del procedimiento
administrativo disciplinario previsto en la Ley Estatal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, con la condicionante de que se determine su responsabilidad,
siempre y cuando la falta administrativa haya tenido el carácter de grave.

Una cuestión importante a resaltar es la multa que puede ser impuesta

a consecuencia de interponer una reclamación notoriamente improcedente, con
esta medida lo que se pretende es frenar la interposición de solicitudes sin control.

Otorga la opción de interponer la reclamación ante la dependencia

responsable o el Órgano Contencioso Administrativo.

Como se puede advertir, la legislación de Colima va más delante de

la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y de la propia
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues establece que el
Estado es responsable por los daños causados a los particulares, que no tengan la
obligación jurídica de soportarlo, por la actividad administrativa regular o irregular,
es decir, esta ley atiende a la naturaleza de una responsabilidad patrimonial del
Estado. No obstante, podría existir una confusión por la redacción del artículo 1° de

122
la Ley de la materia del Estado de Colima, al señalar “que no tenga la obligación
jurídica de soportar”, y al mismo tiempo, aclarar qué debe entenderse por ello.

Lo anterior, toda vez que el legislador determinó que es toda actividad

que carezca de fundamento legal o por causa injustificada, entendiéndose así una
actividad irregular y no regular, pues esta no puede carecer de fundamento legal o
causa justificada.

Por lo tanto, nos encontramos frente a una ley que en su momento fue
innovadora y pretendía regular lo que era en esencia la responsabilidad patrimonial
del Estado, pero pareciera que se quedó en el camino hacia una verdadera
responsabilidad.

2.6.2.2. OAXACA

Tras la reforma mediante Decreto no. 1263, publicado en el Periódico

Oficial Extra, el 30 de julio de 2015; al artículo 116, de la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Oaxaca, se incorporó en el último párrafo 191 la
responsabilidad del Estado, por lo que casi tres años después, fue emitida su ley
reglamentaria, la “Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios
de Oaxaca”.

Esta ley fue aprobada mediante Decreto1457, por la legislatura LXIII,

el 15 de abril de 2018 y publicada en el Periódico Oficial Extra el 26 de junio de

191 “Artículo 116. (…) La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo
de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los
particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una
indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las
leyes”.

123
2018, la Ley en comento consta de 39 artículos, divididos en 5 capítulos, de los
cuales se advierte lo siguiente:

• Objeto: Fijar las bases y procedimientos para reconocer el

derecho a la indemnización de quienes, sin obligación jurídica de
soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como
consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.

• Responsabilidad: Extracontractual, objetiva y directa.

• Sujetos: Órganos y entes de los Poderes Ejecutivo, Legislativo

y Judicial, Órganos Autónomos constitucionales y los Ayuntamientos
de los Municipios del Estado de Oaxaca.192

• Actividad administrativa irregular: Es aquella que cause

daño real y directo a los bienes y derechos de los particulares, que no
tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir
fundamento o causa legal de justificación para legitimar el daño de
que se trate y siempre que sea consecuencia del funcionamiento
irregular de la actividad o servicios públicos, que no se haya cumplido
con los estándares promedio de funcionamiento de la actividad o
servicio público de que se trate y que exista la relación causa efecto
entre el daño ocasionado y la acción administrativa irregular imputable
a los entes públicos.

La ley aclara que los notarios, no son sujetos de responsabilidad

patrimonial del Estado. De igual forma la Defensoría de los Derechos Humanos del

192La ley precisa que tratándose de los Poderes Legislativo, Judicial y Órganos
Autónomos, solo están obligados a indemnizar por las funciones y actos irregulares
materialmente administrativos que realicen.

124
Pueblo de Oaxaca y sus servidores públicos, no se encuentran supeditados a dicha
ley, por las opiniones, recomendaciones o por los actos que realicen en el ejercicio
de las funciones de su competencia.

Por lo que hace al procedimiento, será iniciado por reclamación de la

parte interesada y deberá ser presentada ante el Órgano de Control competente.

Una vez resuelta la reclamación y en caso de que le sea negada la

indemnización o que por su monto no satisfagan al interesado podrán impugnarse
mediante recurso de inconformidad en la vía administrativa o mediante juicio de
nulidad ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca.

La ley en comento establece que el derecho para reclamar la

indemnización, prescribe en un año, computándose a partir del día siguiente a aquél
en que se hubiera producido la lesión patrimonial o a partir del momento que
hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continúo. Cuando el
daño sea físico o psíquico, el plazo de prescripción empezará a correr desde la
curación o la determinación del alcance de las secuelas.

Así mismo, contempla la posibilidad de celebrar un convenio a fin de

dar por concluida la controversia, pero la validez de dicho convenio está sujeta a la
aprobación del Órgano de Control competente.

125
 Finalmente, se hace referencia al derecho del ente público para repetir
contra los servidores públicos y concesionarios, siempre y cuando, previa
sustanciación al procedimiento administrativo disciplinario se haya determinado su
responsabilidad.

Como podemos observar el Estado es responsable por la actividad

administrativa irregular, que cause un daño al particular que no tena la obligación
jurídica de soportarlo. A pesar de que es una ley relativamente reciente, no prevé la
responsabilidad patrimonial del Estado por una actividad administrativa regular.

2.6.2.3. BAJA CALIFORNIA

La Ley de Responsabilidad Patrimonial para el Estado y Municipios de

Baja California, surge para garantizar la responsabilidad patrimonial prevista en el
artículo 113 –hoy 109– de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
y 95 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, el
cual establece “(…)La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de
su actividad administrativa irregular cause en los bienes o derechos de los
particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una
indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las
leyes. (…)”.

Se publicó en el Periódico Oficial No. 41, de 05 de octubre de 2007,

tomo CXIV, la Ley de Responsabilidad Patrimonial para el Estado y Municipio de
Baja California, la cual se encuentra compuesta por 53 artículos, divididos en 6
capítulos, de los que se desprende lo siguiente:

• Objeto: Establecer las bases y procedimientos para hacer eficaz

la garantía de responsabilidad patrimonial, de quienes sufran
daños –sin obligación jurídica de soportarlo— en cualquiera de

126
 sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad
administrativa irregular de los entes públicos.

• Responsabilidad: Objetiva y directa.

• Sujetos: Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial del Estado

de Baja California, Ayuntamientos, así como las dependencias y
entidades de las Administraciones Públicas Estatal y Municipales
y los Órganos Constitucionales Autónomos.

• Actividad administrativa irregular: Aquella ejecutada por algún

ente público que cause daño a la persona, los bienes, o los
derechos de los particulares, que no tengan la obligación jurídica
de soportarlo, en virtud de no existir fundamento legal, o causa
jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.193

Respecto al procedimiento, la ley determina que será el que se fije en

los reglamentos, de los Poderes Legislativo o Judicial, dependencias y entidades de
la Administración Pública Municipal, y Órganos Constitucionales Autónomos
sujetándose a las bases previstas en el capítulo tercero, de la propia ley.

Por lo que hace al Poder Ejecutivo y sus dependencias y entidades,

se sujetaran a las bases y procedimiento que se contienen en los capítulos III y IV
de la Ley de Responsabilidad Patrimonial para el Estado de Baja California.

El procedimiento se inicia a petición de la parte interesada, cumpliendo

con los requisitos formales de cualquier demanda.

193La Ley Incluye tanto los hechos como los actos administrativos.

127
 Ahora bien, dentro de los cinco días siguientes a que el órgano
competente reciba la reclamación acordará sobre su admisión y requerirá a la
dependencia o entidad que de acuerdo con los hechos narrados por el reclamante
aparezca como responsable de la generación del daño, por actividad administrativa
irregular, para que dentro de un término de diez días presente: a) un informe en el
que manifieste lo que a sus intereses convenga, y; b) las pruebas que considere
pertinentes.

Concluido el término en comento, se abrirá un periodo para el

desahogo de las pruebas que así lo requieran, por un término que no excederá de
quince días, pudiendo ampliarse por una sola vez.

Una vez sustanciada la etapa probatoria, el órgano competente debe

emitir la resolución correspondiente dentro de los diez días siguientes. Las
resoluciones que nieguen la indemnización o determinen montos de indemnización
que no satisfagan al interesado, podrán impugnarse mediante juicio ante el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo del Estado, o a través del recurso administrativo
que se señale en el reglamento.

Por lo que hace a la carga probatoria, le corresponde al reclamante

acreditar la responsabilidad patrimonial, mientras que a los entes públicos les
compete acreditar que la actividad generadora del daño encuadra en alguno de los
casos que no son objeto de responsabilidad patrimonial, la participación de terceros
o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al
mismo.

También se prevé la figura de la acumulación cuando los interesados

o los actos administrativos sean los mismos, se trate de actos conexos, o resulte
conveniente el trámite unificado de los asuntos para evitar la emisión de
resoluciones contradictorias.

128
 De igual forma, se determina que el derecho a reclamar indemnización
prescribe en un año, el cual se computa a partir del día siguiente a aquel en que se
hubiera producido el daño, o a partir del momento en que se hubiesen cesado sus
efectos, si es de carácter continuo. En el caso de daños personales, el plazo de
prescripción empezará a contar desde la fecha en que ocurra el alta del paciente o
la determinación del alcance de las secuelas de las lesiones inferidas.

Uno de los aspectos relevantes, a mencionar es que, se prevén dos

procedimientos que deben seguirse, cuando se trata de los poderes legislativo o
judicial, dependencias y entidades de la Administración Pública Municipal y Órganos
Constitucionales Autónomos, o del Ejecutivo.

- Deberá substanciarse el procedimiento que determinen los

reglamentos respectivos, cuando se impute una responsabilidad al
poder Legislativo, Judicial, dependencias y entidades de la
Administración Pública Municipal y Órganos Constitucionales
Autónomos.

- Cuando se tárate de una responsabilidad atribuible al Poder

Ejecutivo, sus dependencias o entidades, deberá aplicarse lo
dispuesto por la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado
de Baja California.

Finalmente, se resalta que las resoluciones que se dicten por los

órganos competentes, debe ser dentro de los ochenta días hábiles siguientes a la
recepción de la reclamación.

Ahora bien, para tener más claridad en la sustanciación del juicio,

tratándose del Poder Ejecutivo, dependencia y entidades de la administración del
estado de Baja California, se inserta el siguiente cuadro.

129
 La referida ley contempla la posibilidad de celebrar un convenio entre
el reclamante y el ente público, el cual para su validez deberá: I) no exceder del
50% del monto reclamado y; II) aprobarse por el órgano interno de control del ente
correspondiente.

130
 Ahora bien, para evitar el mal uso de esta Institución, se prevé la
obligación de denunciar ante el Ministerio Público a toda persona que directa o
indirectamente participe, coadyuve, asista o simule la producción de daños, con el
propósito de obtener alguna indemnización.

Esta ley es muy específica en cuanto a al procedimiento que debe

seguirse para la sustanciación de la responsabilidad patrimonial, pero debemos
resalar que, si bien es cierto estamos ante una ley bastante completa, también lo es
que en la parte del convenio, específicamente en lo referente a que el monto
acordado no puede ser mayor al 50% del solicitado originalmente, va en
contravención a la naturaleza de la responsabilidad patrimonial del Estado, pues la
reparación debe resarcir los daños sin limitante.

2.6.2.4. MORELOS

La Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Morelos, fue

publicada en el periódico Oficial “Tierra y Libertad” el 14 de diciembre de 2011, 6ª
época, periódico 4939.

Surge como ley reglamentaria a los artículos 113, párrafo segundo de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 133-Ter194, de la
Constitución Política del Estado de Morelos.

194 Artículo *133-Ter.- La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo
de su actividad administrativa irregular, cauce en los bienes o derechos de los
particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una
indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezca la ley
de la materia. Para tal efecto, el Estado y los Municipios deberán incluir en sus
respectivos presupuestos de egresos una partida para atender esta
responsabilidad.

131
 De la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Morelos, se
desprende lo siguiente:

• Objeto: Fijar las bases y procedimientos para reconocer el

derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de
soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y
derechos, como consecuencia de la actividad administrativa
irregular de los entes públicos estatales y municipales en el
Estado de Morelos.

• Responsabilidad: Objetiva y directa.

• Actividad administrativa: Es aquella que cause daño a los

bienes y derechos de los particulares que no tengan la
obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir
fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar
el daño de que se trate.

• Sujetos: el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, los

Ayuntamientos, los órganos con autonomía en términos de la
Constitución Política del Estado, los órganos desconcentrados
y los que tengan autonomía de gestión; los organismos
descentralizados y las demás entidades públicas que formen
parte del sector paraestatal o paramunicipal de ambos órdenes
de gobierno.

El Poder Legislativo, el Tribunal Superior de Justicia, el Tribunal

de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal Estatal Electoral y
el Tribunal Unitario de Justicia para Adolescentes.

132
 El procedimiento instaurado por la legislación del estado de Morelos
prevé dos vías, ordinaria y abreviada:

Ordinario

1. Se inicia a petición de la parte interesada, por escrito195 y dentro

de los cuarenta y cinco días naturales siguientes a aquel en que
se hubiera producido la lesión patrimonial o a partir del
momento en que se hubiesen cesado sus efectos lesivos.

2. Debe presentarse ante la dependencia, específicamente ante

quien tenga a su cargo la atención de los asuntos jurídicos cuya
resolución deberá contener la aprobación del órgano de control
o vigilancia del ente público.

3. Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la

indemnización, o que, por su monto, no satisfagan al interesado
podrán impugnarse directamente por vía jurisdiccional ante el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del estado de
Morelos.

Abreviado.

Este procedimiento puede iniciarse únicamente cuando de las

actuaciones, documentos e informes del procedimiento, la autoridad resolutoria
advierte que la relación de causalidad entre el daño y la actividad administrativa
irregular del ente público es inequívoca la valoración del daño y el cálculo de la

195Presentado conforme a lo establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo

del Estado de Morelos.

133
cuantía de la indemnización, se podrá acordar de oficio o a petición de parte
interesada, un procedimiento abreviado en los siguientes términos:

1. Puede dar inicio antes de la verificación de la audiencia de ley.196

2. Se otorga un plazo de cinco días al interesado, para ofrecer las

pruebas que estime necesarias.

3. Admitidas las pruebas, se desahogarán las mismas durante los

cinco días siguientes.

4. Una vez desahogadas las pruebas, se deberá emitir la resolución

correspondiente, en un plazo no mayor a cinco días hábiles.

En cualquiera de los dos procedimientos –ordinario o abreviado-, se

podrá celebrar un convenio con las entidades públicas, pero la validez del convenio
se encuentra sujeto a la aprobación del órgano interno de control de la entidad
pública respectiva.

De igual forma, la Ley establece que, la responsabilidad patrimonial

de las entidades públicas deberá probarla el reclamante que considere dañado sus
bienes o derechos, por no tener la obligación jurídica de soportarlo y la entidad
pública tendrá que acreditar la participación de terceros o del propio reclamante en
la producción del daño y perjuicios, que no son consecuencia de la actividad
administrativa irregular; y que los daños derivan de hechos y circunstancias
imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica

196La audiencia de ley a la que se hace mención, está prevista en el capítulo décimo
primero de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del estado de
Morelos.

134
existente en el momento que sucedan, o bien, la existencia de la fuerza mayor o
caso fortuito que lo exonera de responsabilidad patrimonial.

Entre los aspectos a destacar de la referida ley, es que otorga la

posibilidad –si así lo decide la autoridad–, de repetir contra los servidores públicos,
el pago de la indemnización cubierta a los particulares, cuando haya existido
previamente una sustanciación del procedimiento administrativo disciplinario y se
hubiere determinado su responsabilidad

El procedimiento descrito se ejemplifica en los siguientes cuadros:

Ordinario

135
 Abreviado

Finalmente, un punto muy interesante a resaltar es que la Ley de

Responsabilidad Patrimonial del Estado de Morelos, contempla en su capítulo VII,
los daños colaterales, causados por las entidades públicas que tengan a su cargo
la función de salvaguardar el orden y la seguridad pública; sin embargo del análisis
a los cuatro artículos que conforman el referido capítulo, podemos advertir que no
es la naturaleza –plasmada por el legislador– de las responsabilidad.

Como se ha retirado a lo largo de este trabajo de investigación, los

daños causados con motivo de una actividad administrativa irregular son
responsabilidad patrimonial del Estado. Ahora bien, los daños colaterales descritos
en la referida ley es el menoscabo provocado a los bienes y derechos de los
particulares relacionados directamente con la actividad de las entidades cuyo
cargo sea salvaguardar el orden y la seguridad pública; es decir, no se refiere a una

136
actividad administrativa irregular ni regular, lo que hace pensar que se está
otorgando una protección más amplia, pero a su vez contraviene al contenido del
articulo 133 Ter de su constitución, porque solo contempla la actividad
administrativa; lo cual nos lleva a la conclusión de que, o se está confundiendo a la
responsabilidad patrimonial del Estado o se está deformando a la Institución para
ampliarla.

Para hacer patente las diferencias entre los ordenamientos de Colima,

Oaxaca, Baja California, Morelos con la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial
del Estado elaboraremos el siguiente cuadro comparativo.

137
 CAPITULO TERCERO
PROCEDIMIENTO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

3.1. PROCEDENCIA

Cada Estado de la Republica –en su mayoría– cuenta con su propia

legislación respeto a la materia en estudio, pero en este apartado analizaremos los
elementos necesarios para determinar la responsabilidad del Estado, desde su
procedencia hasta las etapas del juicio, por cuanto hace a la normatividad federal.

Esto sin perder de vista que la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, sirvió como base de algunas legislaciones locales, por lo
que el estudio y análisis puede ayudar a tener más claridad en cualquier otra
normatividad de la materia en estudio.

3.1.1. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

En todo juicio existen requisitos que, sin su existencia no puede

iniciarse o si ya fue iniciado, no puede legalmente continuar, lo que de igual manera
ocurre al iniciar el procedimiento por responsabilidad patrimonial del Estado.

Para ser acreedor a una indemnización por responsabilidad

patrimonial del Estado, deben reunirse tres requisitos fundamentales; a) la conducta
administrativa irregular; b) el daño y; c) el nexo causal entre ambos, si falta
cualquiera de esos requisitos no existe el derecho a una indemnización por parte
del Estado.

138
 3.1.1.1. ACCIÓN U OMISIÓN (ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
IRREGULAR)

Los daños que pueden sufrir los particulares son de dos tipos, los
causados por: i) la actividad administrativa regular197 y ii) por una actividad
administrativa irregular, en cambio, como se ha mencionado a lo largo de este
trabajo de investigación y de conformidad con la actual redacción del artículo 109
constitucional, así como de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado, la actividad que trae consigo una responsabilidad patrimonial del Estado,
es toda aquella actividad irregular.

Ahora, la conducta puede dividirse en acción u omisión, que

contravienen la normatividad vigente, –ley, reglamento, manual, lineamiento,
estatuto, etcétera–.

De esa manera, la acción es producida por los actos o hechos que

impliquen hacer lo contrario a lo que se está obligado legalmente; mientras que la
omisión es un no hacer, es decir, se produce un daño a consecuencia de una
abstención de la aplicación de alguna norma que regule la actividad
administrativa.198

Un ejemplo de esta omisión es la negligencia médica, por derivar del

incumplimiento de algún deber establecido en leyes o reglamentos administrativos,
actualizándose la responsabilidad patrimonial del Estado cuando el personal médico

197Como ejemplo encontramos a la expropiación.

198Lucero Espinosa, Manuel, op. cit., p. 58.

139
que labora en las instituciones de salud públicas actúa negligentemente ya sea por
acción u omisión, ocasionando un daño a los bienes o derechos de los pacientes.199

En este punto, podría existir una confusión ya que –a simple vista– los
daños, resultado de actos de negligencia médica, actualizan una responsabilidad
de carácter subjetivo en la que es necesario probar la conducta negligente en que
incurrió el personal médico, tal como lo consideró la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, en la contradicción de tesis 93/2011200, no obstante, tratándose de la
prestación deficiente del servicio público de salud, podría argumentarse que, al
especificarse en el artículo 113 que la responsabilidad del Estado es objetiva, no es
necesario probar la conducta irregular del personal médico, o que se actualiza una
responsabilidad de índole civil. Ahora bien, aun cuando sea necesario demostrar la
irregularidad de la actuación del Estado o bien, la prestación de un servicio de salud
deficiente tampoco debe entenderse que la demanda de indemnización
correspondiente debe transitarse por la vía civil, ya que el sujeto demandado no es
el médico en lo particular, sino el Estado como ente responsable de la prestación
adecuada de los servicios públicos a su cargo.201

Es importante señalar que la actuación irregular del Estado no radica

únicamente en el incumplimiento de los deberes legales de los funcionarios públicos
establecidos en leyes o reglamentos, sino que tratándose de la función médica, se
origina también por el incumplimiento de las prescripciones de la ciencia médica en
el momento del desempeño de sus actividades, esto es, por no haberse sujetado a

199Cfr. Tesis 1a./J. 129/2012 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, Décima Época, libro XIX, abril de 2013, tomo 1, p. 899.
200Véase https://sjf.scjn.gob.mx/SJFSist/Paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=
23739& Clase=DetalleTesis Ejecutorias&IdTe=2001271
201Cfr. contradicción de tesis 210/2012, (en línea) https://sjf.scjn.gob.
mx/sjfsist/paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=24361&Clase=DetalleTesisEjecut
orias&IdTe=2003393.

140
las técnicas médicas o científicas exigibles para los mismos –lex artis ad hoc–, o al
deber de actuar con la diligencia que exige la lex artis.202

Por otra parte, la actividad administrativa irregular tiene tres

características fundamentales:

I) Que el Estado se encuentra en el ejercicio de sus funciones.

II) Que la conducta de acción u omisión sea contraria a la
normatividad vigente y aplicable al caso concreto.
III) Que dicha actividad cause daños patrimoniales al particular,
que no tiene el deber jurídico de soportar. 203

Así, para considerar irregular la actividad administrativa del Estado,

deben ser cubiertos los requisitos en mención, esto es, que la actuación –acción u
omisión– sea contraria a la ley, que el Estado –representante–, este en ejercicio de
sus funciones y que la conducta genere un daño al particular.

Para imputar una responsabilidad al Estado, es necesario que exista

un daño, toda vez que la intención de la responsabilidad es resarcir los daños
ocasionados, de no existir este entonces no habría algo que indemnizar. Por otra
parte, el Estado –representantes–, tiene que encontrarse en el ejercicio de sus
funciones, por ejemplo, si el titular del Instituto Mexicano del Seguro Social tiene un
accidente automovilístico y causa un daño a otro, no puede imputarse una
responsabilidad al Estado, pues el titular no causó la afectación en el ejercicio de
sus funciones.

202Ídem.

203Castrejón García, Gabino Eduardo, Requisitos de procedibilidad en la

responsabilidad patrimonial del estado. IV congreso internacional y V congreso
mexicano de derecho administrativo, octubre 2011, http://derecho.posgrado.unam.
mx/congresos/ivci_vmda/ponencias/GabinoCastrejon.pdf

141
 Por lo que respecta a que la acción u omisión debe ser contraria a la
ley, se difiere, porque no solo la actividad irregular o fuera de la ley, puede generar
un daño al particular.

3.1.1.2. SUJETOS

Como se abordó en el primer capítulo, quienes guardan una relación

jurídica entre sí, son los sujetos. Para el caso de la responsabilidad patrimonial del
Estado, tenemos que los sujetos son de dos tipos activos y pasivos.

El sujeto activo o acreedor es la víctima, quien tiene el derecho a ser

indemnizado, mientras que el sujeto pasivo o deudor, en este caso el ente público,
a quien se le imputa el daño y corresponde pagar el mismo.204

Ahora bien, en el primer capítulo quedaron enunciadas algunas de las

entidades que pueden fungir como sujetos pasivos, por lo que resulta innecesario
volver a mencionarlos, lo que sí es importante tocar, en este apartado, es la
concurrencia, toda vez que no siempre es fácil identificar cuál es la entidad
federativa a quien puede imputarse la obligación reparadora, pues en la mayoría de
las ocasiones se presentan actos de diferentes entidades causantes del daño
reclamado, de igual forma, existe la posibilidad de la participación de un tercero
particular o de la propia víctima.

Definamos a la concurrencia como aquella que se presenta “cuando

un determinado daño patrimonial es producto de más de una causa y, a su vez,
éstas son atribuibles a más de una persona, lo que de alguna manera rompe con el
principio de causalidad directa y exclusiva”205, en ese sentido podemos identificar

204Cfr. Lucero Espinosa, Manuel, op. cit., p. 62.

205Castro Estrada, Álvaro, Responsabilidad patrimonial…, op. cit., p.363.

142
fácilmente que la concurrencia se refiere a la intervención de diferentes motivos y
sujetos, ocasionantes de la afectación.

Imaginemos la siguiente situación, una mujer embarazada, de una

comunidad rural, acude al servicio médico público para su respectiva atención,
durante el último mes de gestación, los médicos se percatan que puede existir una
complicación durante el parto, no obstante, la envían a su casa sin comunicarle tal
situación. Pocas semanas después, la mujer entra en labores de parto y acude a su
unidad médica, por lo que los médicos la ingresan a la sala de parto. Una vez ahí la
situación de la mujer se complica y requiere que se le haga una cesárea, pero la
institución pública no cuenta con un quirófano ni los instrumentos necesarios para
hacer esa intervención quirúrgica. Por lo que optan por trasladarla al hospital más
cercano. Una vez en la ambulancia, toman parte de una carretera, que sin saberlo
–por no tener las señalizaciones respetivas– se encontraba en obras de
mantenimiento; por lo que la ambulancia sufre un pequeño percance, lo que
ocasiona que la llanta salga disparada; provocando así un retraso en el traslado y
este a su vez, la muerte del neonato por la atención inoportuna de la madre.

En este ejemplo, se advierte la existencia de varias participaciones,

primero la del sector salud, pues sabiendo que podrían existir complicaciones no le
informó a la mujer y no la canalizaron a algún hospital donde se encontraran los
insumos necesarios para responder a cualquier eventualidad en el parto; segundo
la falta de señalamiento en una obra de mantenimiento de una carretera.

Para explicar esta parte de la concurrencia, no nos adentraremos en,

si se trata de un servicio local, si la carretera era federal o si se trataba de una
concesión, pues lo que se quiere hacer patente es que puede resultar poco sencillo
identificar a aquellos sujetos que participaron en la causa del daño.

Algunas personas, a las que les planteemos el problema, podrían decir

que el responsable fue el sector salud por no informar a la paciente las posibles

143
complicaciones, otros dirán que de no haber existido el accidente –por falta de
señalamientos–, se hubiera llegado a tiempo al hospital, por tanto, el responsable
fue la constructora.

Así, el problema a resolver consiste en la determinación de la causal

y las consecuencias lesivas de cada hecho identificado, a fin de imputar a cada
agente participante –en el evento dañoso– su respectiva proporción lesiva.206

Dicho lo anterior, tenemos que la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, vigente, prevé que, en la generación del daño, puede
converger más de una causa207, es decir, reconoce la posibilidad de que existan
varios actos que contribuyan a la causa de un daño. Ahora estos actos pueden
provenir de diferentes entidades con igual nivel o diferente, así como con terceros;
estos criterios de distribución y competencia serán abordados en las siguientes dos
secciones.

206Ibídem., p. 364.
207“ARTÍCULO 21.- El daño que se cause al patrimonio de los particulares por la
actividad administrativa irregular, deberá acreditarse tomando en consideración los
siguientes criterios:
a) En los casos en que la causa o causas productoras del daño sean identificables,
la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa
irregular imputable al Estado deberá probarse fehacientemente, y
b) En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones
causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión
reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos que
produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o
circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la
lesión patrimonial reclamada.”

144
 3.1.1.2.1. RESPONSABILIDAD CUANDO INCURREN EN LA FALTA
ENTIDADES DE DIFERENTES NIVELES

El artículo 27 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado determina que, en caso de acreditarse la concurrencia, el pago de la
indemnización deberá distribuirse proporcionalmente entre todos los causantes de
la lesión, de acuerdo con su respectiva participación. Para la cual, deberán tomarse
los siguientes criterios de distribución:208

1. A cada ente público federal deberán atribuírsele los hechos o actos

dañosos que provengan de su propia organización y operación,
incluyendo las de sus órganos administrativos desconcentrados.

2. Los entes públicos federales responderán únicamente por los

hechos o actos –dañosos– que hayan ocasionado los servidores
públicos que le estén adscritos.

3. Los entes públicos federales que tengan atribuciones o

responsabilidad respecto de la prestación del servicio público y
cuya actividad haya producido los hechos o actos dañosos
responderán de los mismos, ya sea por prestación directa o con
colaboración interorgánica.

4. Los entes públicos federales que hubieran proyectado obras que

hayan sido ejecutadas por otras, responderá de los hechos o actos
dañosos causados, cuando las segundas no hayan tenido el
derecho de modificar el proyecto por cuya causa se generó la
lesión patrimonial reclamada. Por su parte, los entes públicos
federales ejecutores responderán de los hechos o actos dañosos

208Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2020, artículo 27.

145
 producidos, cuando éstos no hubieran tenido como origen
deficiencias en el proyecto elaborado.

5. Cuando en los hechos o actos dañosos concurra la intervención de

la autoridad federal y la local, la primera deberá responder del pago
de la indemnización en forma proporcional a su respectiva
participación, quedando la parte correspondiente de la entidad
federativa en los términos que su propia legislación disponga.

Los primeros tres criterios de distribución no generan mayor problema,

al contemplan el supuesto donde intervienen dos o más entes públicos federales
donde cada uno responderá por su propia participación o; responderá únicamente
por los hechos o actos dañosos de sus servidores públicos o; por los servicios
públicos que hayan generado el daño, ya sea por prestación directa o con
colaboración interorgánica.

El cuarto criterio se refiere a cuando los entes públicos federales

proyectan obras ejecutadas por otros, y estas causan un daño, debiendo así, el ente
federal, responder de los hechos o actos dañosos, cuando las segundas –quienes
ejecutan la obra– no hayan tenido el derecho de modificar el proyecto que generó
la lesión patrimonial reclamada. Por su parte, los entes públicos federales ejecutores
responderán de los hechos o actos dañosos producidos, cuando éstos no hubieran
tenido como origen deficiencias en el proyecto elaborado.

Ahora bien, el criterio que sí genera algunas interrogantes es el último,

el cual consiste en que, el hecho o actos que generaron el daño intervienen
entidades federales y locales, en ese supuesto deberá responder del pago de la
indemnización en forma proporcional a su respectiva participación, quedando la
parte correspondiente de la entidad federativa en los términos que su propia
legislación disponga, aquí es donde nos enfrentamos con un obstáculo de
competencia.

146
 Tenemos clara la forma de distribución de la responsabilidad,
hablando en porcentajes, pensemos que un órgano federal y uno local confluyeron
en la causa de un daño a un gobernado, ambas son responsables pero, la entidad
federativa es responsable del daño en un 80%, mientras que la local es responsable
del 20% restante, cada una responda por el porcentaje de su participación, sin
embargo, ¿quién es competente para determinar el grado de responsabilidad de
cada uno de los sujetos pasivos?

De acuerdo con Acosta García, se puede advertir que:

“[…] si el particular reclama la responsabilidad patrimonial del Estado

a un ente federal y a uno local, deberá agotar dos instancias
procesales que dificultan el acceso a la indemnización […] pues
tratándose de la autoridad federal se deberá agotar el procedimiento
señalado en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado
y por otro se deberá atender a la normatividad estatal y agotar el
procedimiento administrativo respectivo.”209

Tal como lo señala Acosta García, esto genera un problema para el

acceso a la justicia administrativa. En primer lugar, si el reclamante presenta la
solicitud de indemnización en cada una de las entidades –federal y local– existe la
posibilidad de que se generen resoluciones contradictorias ente sí y, por otra parte,
en el supuesto de que suspenda un juico hasta en tanto se resuelva el otro 210 –
cuando también lo prevea la legislación local– genera dilación en el juicio.

209Acosta García, Cristian Miguel, op. cit., p. 186.

210Código Federal de Procedimientos Civiles, 2019, artículo 366. “El proceso se
suspenderá cuando no pueda pronunciarse la decisión, sino hasta que se pronuncie
una resolución en otro negocio, y en cualquier otro caso especial determinado por
la ley”.

147
 Ante tal disyuntiva, la ley de la materia señala, en su inciso e) que,
cuando en los hechos o actos dañosos concurra la intervención de la autoridad
federal y la local, la primera deberá responder del pago de la indemnización en
forma proporcional a su respectiva participación, quedando la parte correspondiente
de la entidad federativa en los términos que su propia legislación disponga, sin
embargo, sigue siendo bastante confuso quien o como se resolvería esta cuestión
de competencia. Por lo que, a falta de doctrina o criterios locales, recurriremos a la
extranjera para explicar y comprender este tipo de concurrencia.

En la legislación española existe un sistema único para la

responsabilidad de la administración211, sin embargo, al igual que en nuestro país
resulta necesario conocer la participación de cada órgano, para determinar la
distribución de la indemnización.

El artículo 33 de la Ley 40/2015212, establece que, tratándose de

concurrencia entre varias administraciones, la responsabilidad se fijará a cada
entidad y en los casos donde no sea posible, responderán solidariamente, es decir,
se esta frente a un criterio de distribución.

Ahora bien, el tema que nos atañe es la competencia cuando

concurren dos o más administraciones públicas de diferente nivel, al respecto el
referido artículo establece que la administración competente para incoar, instruir y
resolver los procedimientos en los que exista una responsabilidad, es que aquella
sea fijada en los Estatutos o reglas de la organización colegiada y; en su defecto, la
competencia vendrá atribuida a la Administración Pública con mayor participación
en la financiación del servicio.

211Cfr. Ley 40/2015, España, 2020, artículos 2° y 36.

212Cfr. Ley 40/2015, España, 2020, artículo 33.
148
 Si se toma como referencia solo la normatividad española, para dar
respuesta a este conflicto de competencia nos encontraríamos con otra interrogante
¿quién debe determinar el grado de participación de cada sujeto?

Por otra parte, salvaguardando el derecho a la tutela judicial efectiva

de los justiciables, reconocido por el artículo 17 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, la solicitud de indemnización debería ser presentada
ante la entidad local o federal presuntamente responsable, de manera indistinta 213,
y llamar a la autoridad o autoridades restantes a juicio para que manifiesten lo que
a derecho corresponda.

Estas dos vertientes son rescatables y aplicables a la responsabilidad

patrimonial del Estado en un caso de concurrencia, ya que el solicitante debería
elegir indistintamente, presentar su solicitud de indemnización ante el órgano
presuntamente responsable, ya sea federal o estatal, debiendo señalar a las demás
autoridades que pudieron haber concurrido en la causa del daño. Posteriormente
tendía que ser llamadas a juicio las autoridades restantes para determinar en qué
grado son responsables cada una de ellas, para una vez así remitir la solicitud a la
autoridad con mayor participación; en caso de duda entonces tendría que subsistir
la presunción de que la autoridad ante quien se presentó la solicitud de
indemnización es la competente para resolver.

3.1.1.2.2. RESPONSABILIDAD CUANDO INCURRE EN LA FALTA LA

VÍCTIMA

En ese caso existen dos vertientes, una cuando existe cierta

participación de la víctima en la generación del daño, pero esta no exime la
responsabilidad del Estado y la segunda como excluyente.

213Tesis jurisprudencial PC.III.P. J/4 P (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la

Federación, Décima Época, libro 21, agosto de 2015, tomo II, p. 1334.

149
 En el primer supuesto el reclamante se encuentra entre los causantes
de la lesión reclamada, la proporción cuantitativa de su participación en el daño y
perjuicio causado se deducirá del monto de la indemnización total.214

Por otra parte, está la culpa inexcusable de la víctima, que resulta una
causa excluyente de la responsabilidad patrimonial del Estado215, no obstante, para
que esta sea exonerativa debe existir una relación ente la conducta ilícita de la
víctima y el daño o perjuicio.216

En conclusión, no toda participación de la víctima genera una

excluyente de la responsabilidad, sino que para que esta se actualice deberá
comprobarse la relación entre la conducta de la víctima y el daño, ahora bien, en
caso de no configurase la eximente, al monto de la indemnización deberá
descontarse la parte proporcional a la participación de la solicitante de la
indemnización.

3.1.1.3. DAÑO

214Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2020, artículo 28.

215Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2020, artículo 3°, “- Se
exceptúan de la obligación de indemnizar, de acuerdo con esta Ley, además de los
casos fortuitos y de fuerza mayor, los daños y perjuicios que no sean consecuencia
de la actividad administrativa irregular del Estado, así como aquellos que se deriven
de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el
estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento
de su acaecimiento y en aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización
sea el único causante del daño.”
216Lucero Espinosa, Manuel, op. cit., p.102.

150
 El daño, perjuicio o lesión, causado a una persona, ya sea física o
jurídica, es el elemento objetivo de la responsabilidad patrimonial del Estado; así
este es un elemento sine qua non para la existencia de una responsabilidad.217

Si bien es cierto, el fin de la responsabilidad patrimonial del Estado –

originalmente– es mejorar la calidad de los servicios, también lo es que se busca
una reparación o indemnización lo cual no podría lograse si no existe algo que
reparar.

La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, establece

en su artículo 4°, los tipos de daños por los que se puede ser indemnizado, los
cuales son: 1) daños y perjuicios materiales, y 2) personales y morales; ahora bien,
no especificaremos en que consiste cada uno de estos tipos de daño, al haber sido
tratados en el capítulo primero, no obstante, debemos tener claro que dependiendo
del daño causado será determinado el momento de la indemnización.

3.1.1.4. ACTIVIDAD ANTIJURÍDICA

La antijuridicidad es la calidad de ciertas conductas que no cumplen

con lo establecido por la propia norma jurídica.

García Máynez señala que las conductas lícitas son las que ejecutan
lo ordenado, omitiendo lo prohibido u omiten o ejecutan los actos potestativos, no
ordenados; mientras que son ilícitas las conductas que omiten un acto ordenado y
las que ejecutan uno prohibido.218

217Cfr. Ibídem., p.67.

218García Máynez, Eduardo, Introducción al estudio del derecho, 17ª ed., México,
Porrúa, 1970, p. 221.

151
 Para el caso en concreto, debemos tener claro que la actividad
administrativa, para que sea generadora de un daño, tiene que ser irregular –
anormal–, es decir, sin que se atienda a las condiciones normativas o a los
parámetros creados por la propia administración, por lo que la antijuridicidad recae
en el daño que cause la actividad administrativa anormal.219

En ese punto, cabe aclarar que se está atendiendo a la antijuridicidad

conforme a lo estipulado en la redacción actual del artículo 109 Constitucional, como
a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y no a la naturaleza real
de esta figura, pues como se mencionó, la naturaleza es indemnizar a los
gobernados que sufren algún daño –en sus bienes o persona–, por la actividad
administrativa, sea esta regular o irregular; y no solo la irregular.

Se hace esta precisión, pues al hablar de una antijuridicidad en la

conducta administrativa, podría generar confusión con respecto a la responsabilidad
objetiva y directa –sui generis– de la legislación mexicana.

Esta limitación se ha hecho patente en la tesis 2ª./J. 99/2014 emitida

por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que señala la
evidente intención de limitar la responsabilidad patrimonial del Estado al daño que
produzca con motivo de su “actividad administrativa irregular”; sin embargo, también
hace notar que esa delimitación podría estar sujeta a revisión posterior con base en
el desarrollo de la regulación de responsabilidad patrimonial en nuestro país, pero
hasta entonces extender su ámbito protector a los actos normales o regulares de la
administración pública sólo puede tener efectos mediante reforma constitucional.
De ahí que la regulación constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado

219Lucero Espinosa, Manuel, op. cit., p. 78.

152
excluye los casos donde el daño es producto del funcionamiento regular o lícito de
la actividad pública. 220,

Así el referido criterio advierte esta limitante normativa, sin embargo,

es hasta que sea revisada de nueva cuenta la redacción constitucional cuando
pueda incluirse la actividad regular del Estado, hasta entonces debemos seguir con
la naturaleza objetiva y directa –sui generis– de la responsabilidad patrimonial del
Estado en México.

3.1.1.5. NEXO CAUSAL

El nexo causal es una de las figuras más importantes para determinar

la responsabilidad del Estado, aun cuando exista un claro daño al particular, si no
se demuestra fehacientemente la relación que guarda este con la actividad
administrativa, no procederá una indemnización por parte del Estado.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado

lo siguiente:

“…para probar la vinculación que existe entre un hecho y las

consecuencias que acarrea, es necesario demostrar que aquél es
relevante o ha influido para producir el resultado dañoso, lo que
implica descartar todos aquellos elementos intrascendentes en el
resultado, es decir, deben determinarse las circunstancias más
adecuadas, eficaces, directas, indispensables, próximas y decisivas
para provocar la lesión…”221,

220Cfr. Tesis 2a./J. 99/2014 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, libro 13, diciembre de 2014, tomo I, p. 297.
221Suprema Corte de Justicia de la Nación, op. cit., p. 161.

153
 En otras palabras, debe acreditarse que, si la autoridad hubiera
realizado tal conducta, no se habría producido el daño.

La relación entre el actuar administrativo y los efectos lesivos

producidos han dado lugar a la teoría de la causalidad adecuada; la cual consiste
en determinar si el daño era de esperarse en la esfera del curso normal de los
acontecimientos causantes del daño, o si, por el contrario, queda fuera de este
posible cálculo, de tal forma, que solo en el primer caso el resultado corresponde
con la actuación que lo originó es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal
con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar.222

Para explicar esta teoría de una forma más clara, recurriremos a un

ejemplo con dos variantes:

Supongamos que, con la ayuda del programa nacional de

reconstrucción, se apoyó a una familia del estado de Oaxaca para la reconstrucción
de su vivienda que resultó dañada por el sismo del 19 de septiembre de 2017.

Hipótesis 1.

Durante la reconstrucción, se omitió hacer el estudio geotécnico o de

suelo –arcilloso–, aun con tal omisión se realizó la cimentación de la vivienda. Un
día llovió en la zona, ocasionando que la tierra se reblandeciera; y justo en ese
momento, cerca de la construcción pasó un automóvil particular, provocando –con
la vibración– que el cimiento se hundiera de uno de sus costados y una de las
paredes cayera justo encima del automóvil, provocando daños al mismo y lesiones
al conductor.

222Valdivia, José Luis, “El sistema francés”, La responsabilidad patrimonial del

estado, México, Porrúa, 2004, p. 309.

154
 En esta hipótesis tenemos que, por el tipo de suelo, debía existir un
estudio del mismo, para realizar la cimentación adecuada, en ese sentido era de
esperarse que podía suscitarse algún acontecimiento ocasionado por la falta del
estudio del suelo y la deficiente construcción.

Hipótesis 2.

Una vez realizado el estudio del suelo correspondiente se determinó

que debía escarbase a una profundidad de dos metros, para realizar un cimiento
adecuado al tipo de suelo. Una vez tomada la decisión se colocaron los
señalamientos correspondientes de “cuidado” para poder realizar las maniobras de
excavación. Un día de lluvia un conductor, a causa de la poca visibilidad, no se
percató de los señalamientos y cayó en el socavón, lo que provocó daños en el
automóvil y algunas lesiones en el conductor.

En este ejemplo podemos decir que no era previsible el

acontecimiento que provocó el daño.

De conformidad con la teoría de la causa adecuada, el daño

ocasionado en el primer caso era de esperarse en la esfera del curso normal de los
acontecimientos del daño, al no existir los estudios correspondientes era lógico
pensar en la existencia de algún problema con la construcción y que esta, a su vez
provocara algún accidente a terceros. Por el contrario, en el segundo caso, el daño
queda fuera de un posible cálculo; de tal forma, que solo en el primer supuesto el
resultado corresponde con la actuación que lo originó, es decir, i) es adecuado a
ésta; ii) se encuentra en relación causal con ella y; iii) sirve como fundamento del
deber de indemnizar

El nexo causal puede ser directo, inmediato y exclusivo de la

Administración, o puede no reunir esas características, es decir, existe la
probabilidad de ser indirecto, sobrevenido y concurrente con otros hechos o

155
actuaciones de terceras personas o de la propia víctima 223, estas variaciones
conllevan problemas respecto a las pruebas.

Ahora bien, en cuanto a la carga procesal, el afectado es quien debe

demostrar el nexo entre el daño y la actividad administrativa irregular, mientras que
la autoridad debe demostrar que su actuación no es contraria a la ley o que el daño
es imputable al afectado.

Así, tanto el nexo causal como la pruebas que acreditan la conexión,

son de suma relevancia, sin embargo, a pesar de que la propia ley de la materia,
doctrina y jurisprudencia han recalcado la importancia del nexo causal, entre el daño
producido y la actividad administrativa irregular; en la práctica más de la tercera
parte de las demandas están mal formuladas, lo que evidencia el desconocimiento
de los alcances de la figura de responsabilidad patrimonial del Estado, por los
promoventes.224

Resulta indiscutible que la falta de conocimiento, referente a la

importancia del nexo causal, tiene consecuencias negativas, pues un elemento de
vital trascendencia para determinar la responsabilidad patrimonial del Estado puede
existir un daño y una actividad administrativa pero si acreditamos fehacientemente

223Béjar Rivera, Luis José, “Estado de derecho y responsabilidad Administrativa” El

régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas
en el derecho español, México, 2013, p.129.
224Información obtenida del reporte de diversas entidades en el que señalaron 1,833
reclamaciones por responsabilidad patrimonial del Estado, en el sistema del
Tribunal Federal de Justicia Administrativa en el que se registraron 1,495 demandas
de dicha materia, de las cuales solo se obtuvo información suficiente de 564
demandas y de las cuales se desprende la información precisada. Mosri Gutiérrez,
Magda Zulema, De la responsabilidad patrimonial del estado a la remediación de su
actividad irregular, México, Tirant, 2019, p.45.

156
que esta última fue la causante del daño, entonces la nuestra solicitud de
indemnización seguro fracasara.

3.2. DETERMINACION DE LA INDEMNIZACIÓN

Se parte de la idea de indemnización, desde el punto de vista civil,

teniendo así que cuando una persona causa daño a otra, ya sea intencional, por
descuido o negligencia, o bien por el empleo de alguna cosa o aparato, maquina o
instrumento; es responsable de las consecuencias dañosas que la víctima haya
sufrido. Se dice que una persona es civilmente responsable cuando alguien está
obligado a reparar el daño material o moral que otro ha sufrido.225

En ese sentido, el Estado es responsable por el daño causado a aquel

que no tenga la obligación jurídica de soportarlo.

Ahora bien, la reparación del daño tiende –primordialmente– a colocar

a la persona lesionada en la situación que disfrutaba antes de que se produjera el
hecho lesivo, no obstante, cuando la reparación o restitución no son posibles o
cuando se trate de una lesión corporal o moral la obligación se cubre por medio del
pago de una indemnización en numerario, con el que se satisface el daño material
o moral causado, es decir, ya no se trata de restituir o reparar, sino de resarcir, a
través de una indemnización.226

Tratándose de responsabilidad patrimonial del Estado, quien sufra una

afectación en sus bienes y derechos, a consecuencia de una actividad

225Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario jurídico…, op. cit. tomo I-O, p.

2005.
226Cfr. Ídem.

157
administrativa irregular, sin el deber jurídico de soportarlo; tiene derecho a una
indemnización, la cual deberá responder a una reparación integral del daño.227

No hay que confundir a la indemnización con la reparación integral; de

conformidad con los criterios emitidos por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, el derecho a la reparación integral permite –en la medida de lo posible–
anular todas las consecuencias del acto ilícito y restablecer la situación que debió
haber existido con toda probabilidad si el acto no se hubiera cometido; en cambio,
de no ser posible esto, se procede al pago de una indemnización justa como medida
resarcitoria por los daños ocasionados. La indemnización no debe generar un
enriquecimiento de la víctima o empobrecimiento de la misma, sino un resarcimiento
adecuado. 228

El artículo 11 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado, establece las modalidades en las que debe pagarse la indemnización, la
cuales consisten en:

a) Pagarse en moneda nacional;

b) Podrá convenirse su pago en especie;

c) La cuantificación de la indemnización se calculará de acuerdo a la

fecha en que la lesión efectivamente se produjo o la fecha en que
haya cesado cuando sea de carácter continuo;

227Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2019, artículo 12.

228Cfr. Tesis 1a./J. 31/2017 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, libro 41, tomo I, abril de 2017, p. 752.

158
 d) Se actualizará la cantidad a indemnizar al tiempo en que haya de
efectuarse el cumplimiento de la resolución por la que se resuelve
y ordena el pago de la indemnización;

e) En caso de retraso en el cumplimiento del pago de la

indemnización procederá la actualización de conformidad con lo
dispuesto en el Código Fiscal de la Federación, y

f) Se podrá cubrir el monto de la indemnización en parcialidades.

Adicionalmente, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación ha establecido que también debe atenderse a: i) el daño físico o mental; ii)
la pérdida de oportunidades, en particular las de empleo, educación y prestaciones
sociales; iii) los daños materiales y la pérdida de ingresos, incluido el lucro cesante;
iv) los perjuicios morales; y, v) los gastos de asistencia jurídica o de expertos,
medicamentos, servicios médicos, servicios psicológicos y sociales; para que tal
indemnización sea proporcional a la gravedad de las violaciones y al daño sufrido.229

Tales elementos son considerados para la determinación de la

indemnización, sin embargo, la cuantificación va a depender y calcularse según el
daño ocasionado.

Ahora bien, la indemnización calculada para un daño material es

diferente a la de un daño moral o personal.

229Cfr. Tesis 1a. CLXXIII/2014 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la

Federación, Décima Época, libro 5, abril de 2014, tomo I, p. 819.

159
 Daño material

Esta deberá ser cuantificar de conformidad con los criterios

establecidos por la Ley de Expropiación, el Código Fiscal de la Federación, la Ley
General de Bienes Nacionales y demás disposiciones aplicables, tomando en
consideración los valores comerciales o de mercado.230

Daños personales.

Estos daños se dividen en dos tipos; daños corporales y la muerte, así

los montos de la indemnización serán determinados de la siguiente manera.

Daño Determinación de la indemnización

Corresponde una indemnización basada en los dictámenes médicos
correspondientes, conforme a lo dispuesto para riesgos de trabajo
Corporal en la Ley Federal del Trabajo, y adicionalmente, el reclamante o
causahabiente tiene derecho a que se le cubran los gastos médicos
que en su caso se eroguen, de conformidad con la propia Ley
Federal del Trabajo.

Muerte En el caso de muerte, el cálculo de la indemnización se hará de

acuerdo a lo dispuesto en el Código Civil Federal en su artículo
1915231

Para el cálculo de la indemnización por un daño corporal debe atender

a lo dispuesto por la Ley Federal del Trabajo, de conformidad con título noveno
“Riesgo de Trabajo”.

230Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2019, artículo 13.

231Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2019, artículo 14,
fracciones I y II.

160
 Lo que va a ayudar para hace este cálculo son las incapacidades232
que genera un riego de trabajo las cuales se dividen en:

I. Incapacidad temporal: es la pérdida de facultades o aptitudes

que imposibilita parcial o totalmente a una persona para
desempeñar su trabajo por algún tiempo.233

II. Incapacidad permanente parcial: disminución de las

facultades o aptitudes de una persona para trabajar.234

III. Incapacidad permanente total: es la pérdida de facultades o

aptitudes de una persona que la imposibilita para desempeñar
cualquier trabajo por el resto de su vida.235

Los dictámenes médicos son lo que ayudaran para determinar qué

tipo de incapacidad es la que se generó y por ende la cantidad a pagar, la cual
deberá ser cubierta de la siguiente forma:

Incapacidad Monto
Temporal Pago íntegro del salario que deje de percibir mientras
subsista la imposibilidad de trabajar.236
Permanente parcial Pago del tanto por ciento que fija la tabla de valuación
de incapacidades, calculado sobre el importe que
debería pagarse si la incapacidad hubiese sido
permanente total. Se tomará el tanto por ciento que

232Ley Federal del Trabajo, 2019, artículo 477.

233Ley Federal del Trabajo, 2019, artículo 478.
234Ley Federal del Trabajo, 2019, artículo 479.
235Ley Federal del Trabajo, 2019, artículo 480.
236Ley Federal del Trabajo, 2019, artículo 491.

161
 corresponda entre el máximo y el mínimo establecidos,
tomando en consideración la edad del trabajador, la
importancia de la incapacidad y la mayor o menor
aptitud para ejercer actividades remuneradas,
semejantes a su profesión u oficio.237

Si la incapacidad parcial consiste en la pérdida absoluta

de las facultades o aptitudes del trabajador para
desempeñar su profesión, se podrá aumentar la
indemnización hasta el monto de la que correspondería
por incapacidad permanente total, tomando en
consideración la importancia de la profesión y la
posibilidad de desempeñar una de categoría similar,
susceptible de producirle ingresos semejantes.238
Permanente total Cantidad equivalente al importe de 1095 días de
salario.239

De igual forma, se tiene el derecho a que se cubran gastos médicos

que comprenden:

a) Asistencia médica y quirúrgica.

b) Rehabilitación.
c) Hospitalización, cuando el caso lo requiera.
d) Medicamentos y material de curación.
e) Los aparatos de prótesis y ortopedia necesarios.

237Ley Federal del Trabajo, 2019, artículo 492.

238Ley Federal del Trabajo, 2019, artículo 493.
239Ley Federal del Trabajo, 2019, artículo 495.

162
 Por otra parte, el quantum de la indemnización por causa de muerte,
la cual, de conformidad con el artículo 1915 del Código Civil Federal, nos remite de
nueva cuenta a la Ley Federal del Trabajo; así de conformidad con la normatividad
en mención, deberán cubrirse dos meses de salario por concepto de gastos
funerarios240 y la cantidad equivalente al importe de 5,000 días de salario. 241

Daño moral.

Tratándose de daño moral, deberá calcularse el monto de la

indemnización de conformidad con los criterios establecidos en el Código Civil
Federal, y considerando los dictámenes periciales ofrecidos por el reclamante, el
monto no excederá del equivalente a 20,000 veces el salario mínimo general diario
vigente en el Distrito Federal –hoy ciudad de México–, por cada reclamante
afectado. 242

Antes de continuar, se debe aclarar que el monto máximo al que se

hace referencia en el párrafo que antecede, es ilegal, ya que si la indemnización
debe ser “justa”, sin enriquecer ni empobrecer al reclamante, es decir, un monto
superior al que compense a la víctima, sería una indemnización excesiva, aunque
establecer un tope –como lo hace la fracción II del artículo 14 de Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado– es inconstitucional en razón a que “[…]
existe una restricción injustificada a los derechos constitucionales, […] porque,
aunque sea una medida que puede relacionarse con la consecución de un objetivo
admisible constitucionalmente, no es instrumentalmente adecuada para alcanzarlo.
[…] porque ni garantiza por sí misma que los abusos no se den ni resulta necesaria
para evitarlos. […]” en cambio […] Las previsiones legales generales -en particular

240Ley Federal del Trabajo, 2019, artículo 500.

241Ley Federal del Trabajo, 2019, artículo 502.
242Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2019, artículo 14,
fracción II.

163
las que imponen requisitos de fondo y forma al tipo de reclamos que pueden
elevarse- permiten depurar adecuadamente las peticiones de los justiciables, y el
establecimiento de criterios individualizadores que vinculan a la autoridad aplicador
a ofrecer suficientes garantías contra la fijación de indemnizaciones
desproporcionadas. […].243

En definitiva, establecer un tope para la cuantificación resarcitoria,

resulta ineficaz para evitar reclamos injustificados como indemnizaciones
excesivas, lo que si se podría logar con los requisitos de forma y fondo, así como
diversos criterios; y por otra parte establecer un límite en el monto contravendría
diversos tratados internacionales, de los que México es parte.

Una vez esclarecida esta parte continuaremos con los elementos que
deben ser considerados para determinar el monto de la indemnización, a saber: i)
los derechos lesionados; ii) el grado de responsabilidad; iii) la situación económica
del responsable, y de la víctima, así como las demás circunstancias del caso.244

En ese sentido, se vislumbra que, la norma es abstracta en cuanto a

la determinación de la indemnización por daño moral, por lo que corresponde a la
autoridad administrativa o el órgano jurisdiccional individualizar los montos en cada
caso específico, es decir, los elementos referidos pretende guiar el actuar de los
jueces o autoridad administrativa, partiendo de la función y finalidad del derecho a
la reparación del daño moral, sin que ello signifique que estos parámetros
constituyan una base objetiva o exhaustiva en la determinación del quántum
compensatorio.

243Tesis 1a. CLIV/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena

Época, tomo XXX, septiembre de 2009, p. 454.
244Código Civil Federal, 2019, artículo 1916.

164
 La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido algunos criterios
que pueden ser de mucha ayuda.

En principio tenemos que la ley establece que deben tomarse en

consideración los dictámenes periciales ofrecidos por el reclamante, “[…] sin
embargo, ello no significa que, en todos los casos, sean indispensables, pues el
daño moral no implica, necesariamente, una materia técnica que tenga que
ventilarse a través de aquéllos, ya que, por ejemplo, la muerte de un familiar produce
en las personas un perjuicio en sus sentimientos y afectos, por lo que no siempre
se requiere de dichos dictámenes para acreditar esa circunstancia […]” 245, aunado
a que, en autos pudieran no existir tales dictámenes, pero sí otras pruebas que
acrediten el daño moral.

Un aspecto a destacar es que, la reparación del daño moral puede ir

acompañada de otras medidas, cuando se trata de una afectación en el decoro,
honor, reputación o consideración, de la víctima. En ese supuesto se puede ordenar,
con cargo al responsable, la publicación de un extracto de la sentencia que refleje
adecuadamente la naturaleza y alcance de la misma, a través de los medios
informativos que considere convenientes y; tratándose de actos que hayan tenido
difusión en los medios informativos, el juez ordenará que los mismos den publicidad
al extracto de la sentencia, con la misma relevancia que hubiere tenido la difusión
original.246

245Tesis I.8o.A.67 A (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima

Época, libro 8, julio de 2014, tomo II, p. 1289.
246Código Civil Federal, 2019, artículo 1916, párrafo quinto.

165
 Este criterio ha sido aplicado por el Pleno de Sala Superior del
entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y constituye hoy en
día un precedente.247

En conclusión, los montos de las indemnizaciones atenderán al caso

en particular, siguiendo en todo momento criterios básicos y procurando que el
quantum sea integral.

Es menester señalar que la indemnización por responsabilidad

patrimonial del Estado, tal como se ha venido aplicado, se queda solo en un castigo
o una sanción, dejando de lado –por completo– una verdadera restauración de la
confianza de los gobernados para el Estado.

Para hacer más evidente esta cuestión, se parte de la definición

antigua del derecho penal para el castigo. Este vocablo obedece a la concepción
antiquísima del derecho penal, cuando no se consideraba al delincuente merecedor
de ser tratado como una persona digan de ser readaptable o cuando no se veía en
la pena una función alguna más que la de castigar, para lograr el arrepentimiento
del sujeto y escarmiento para los demás.248

La reparación integrar a la que se hace alusión, adopta el enfoque

pasado de la justicia penal, caracterizada por buscar la venganza pública
concentrada en el castigo y no en la aceptación de la responsabilidad de los hechos
y la búsqueda de métodos de reparación del daño causado.249

247Precedente VII-P-SS-167, Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, Séptima Época, año IV., no. 33, abril 2014, p. 143.
248Amuchategui Requena, I. Griselda, Derecho penal, 4ª. edición, México, D.F.
Oxford University Press, 2012, p. 102.
249Mosri Gutiérrez, Magda Zulema, op. cit., p. 57.

166
 Veamos esto desde una perspectiva social, referente a los montos de
indemnización determinados por el hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa,
en demandas de responsabilidad patrimonial del Estado del 01 de enero de 2005 al
31 de diciembre de 2014.

Monto de las indemnizaciones determinadas por el Tribunal Federal

de Justicia Administrativa250
Institución Monto Porcentaje
PGR $ 21,135,263.70 38.70%
Instituto Mexicano $ 18,070,117.72 33.05%
del Seguro Social
PEMEX $ 5,595,845.09 10.23%
ISSSTE $ 3,457,210.74 6.32%
SAT $ 2,687,438.00 4.90%
CONAGUA $ 1,261,621.12 2.30%
SEPOMEX $ 1,051,800.00 1.95%
CFE $ 1,043,386.53 1.90%
STPS $ 258,451.70 0.47%
PROFECO $ 111,568.67 0.20%
CONALITEG $ 6,128.00 0.01%
Total $ 54,687,834.27 100%

Se observa que, de las demandas ingresadas ante el Tribunal Federal

de Justicia Administrativa del 01 de enero de 2005 al 31 de diciembre de 2014, quien
a cubierto un monto mayor por una actividad administrativa irregular es la extinta
Procuraduría General de la República –hoy Fiscalía General de la República–, no
la que mayor reclamación tuvo, sino la que cubrió, en su totalidad, el mayor monto.

Entonces si se ha logrado determinar diversos montos de

indemnización por responsabilidad patrimonial, a diferentes órganos

250Ibídem., p. 47.

167
administrativos, la confianza de los gobernados hacia las autoridades debería ser
hoy en día mayor, sin embargo, de la información obtenida de la Encuesta Nacional
de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) de 2015251 y 2017252, se puede
evidenciar la satisfacción de la población frente a diversas autoridades; para lo cual
se inserta la siguiente tabla:

Encuesta Nacional de Calidad e Impacto

Gubernamental (ENCIG) 2015 y 2017
CARRETERAS Y CAMINOS SIN CUOTAS 31.6
30.5
POLICIAS 25.3
23.8
DRENAJE Y ALCANTARILLADO 40.4
43.7
ALUMBRADO PÚBLICO 33
35.9
SEGURO DE SALUD I MSS 38.8
44.4
SERVICIO DE SALUD ISSSTE 41.6
50.2
AGUA POTABLE 51.7
53.8
EDUCACIÓN PÚBLICA OBLIGATORIA 61
66.7
AUTOPISTAS CON CACETAS DE CUOTA 72.4
68.9
SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA 73.5
76.3
EDUCACIÓN PÚBLICA UNIVERSITARIA 78
82.1
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

2015 2017

La grafica muestra el promedio de las calificaciones otorgado por los

encuestados –la población de 18 años y más que reside en viviendas particulares
en áreas urbanas de 100,000 habitantes y más– a los diferentes tipos de servicios.

251Disponible en https://www.inegi.org.mx/programas/encig/2015/, visitada el 28 de

abril de 2020.
252Disponible en https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/encig/2017
/doc/encig2017_principales_resultados.pdf, visitada el 28 de abril de 2020.

168
 Como se advierte, el nivel de satisfacción frente a diversas
instituciones públicas y servicios, en algunos casos aumentó –de forma mínima– y
en otras disminuyó en comparación con el 2015, no obstante, el nivel de satisfacción
en cualquiera de los caso sigue siendo baja, lo que evidencia la deficiencia del
Estado en atender –efectivamente– las necesidades de los ciudadanos.

Adicionalmente, la responsabilidad patrimonial del Estado no ofrece

incentivos para mejorar la actuación de los servidores públicos o corregir las
deficiencias de los procesos institucionales, ya que la influencia del Derecho Penal
en el Derecho Administrativo, en esta figura, ha ocasionado que se considere a la
indemnización –una forma de reparar el daño– como sanción, que por la garantía
de persecución de la conducta reprochable que acompaña a la sanción, inhiba a
otros a incurrir en la misma conducta sancionable, lo cual no promueve el
funcionamiento eficiente de la Administración Pública.253

Ahora bien, asumiendo el modelo estándar del homo economicus, es

previsible que quien enfrenta sanciones tendrá mayores incentivos para evitar la
comisión de conductas lesivas. Por otro lado la implementación de medidas de
precaución indudablemente impondrá, sobre el sujeto generador de la externalidad,
una serie de costos.254

Estos costos son de tres tipos:255

i) Costes primarios. El equivalente en dinero de los daños

causados por la falta, es decir, lo que cuesta el daño, un

253Cfr. Mosri Gutiérrez, Magda Zulema, op. cit., p. 55.

254Cfr. Saavedra Velazco, Renzo E., “Las externalidades y el criterio de imputación
en la responsabilidad extracontractual. estrategia de precios v. estrategia de
sanciones: primera parte”, Revista Themis (Lima), núm. 66, 2014.
255Cfr. Jules L. Coleman, op. cit., p.212.

169
 ejemplo soso seria que debo pagar 100,000.00 pesos por un
daño que ocasione a un automóvil, ese sería el costo del daño.

ii) Costes secundarios. Son los costos de cargar con los costes
primarios, siguiendo la misma línea del ejemplo anterior,
supongamos que para pagar los 100,000.00 pesos pido un
préstamo al banco, el cual genera intereses, esos intereses
seria el costo que me genera pagar la reparación del daño.

iii) Costes terciarios. Son los costos administrativos de cualquier

sistema, se refiere a la cantidad que se debe cubrir cuando hay
un juicio en el que se determine quién debe resarcir el daño.

Para reducir los costos primarios se puede recurrir a la disuasión, los

seguros reducen los costos secundarios; y en cuanto a los costos costes terciarios
aún no se tiene con exactitud cómo reducir estos256, sin embargo, los costos
terciarios podrían reducirse siempre y cuando la disuasión y los seguros cumplan
su función, ya que de existir menos juicios entonces se reduciría el costo que estos
tienen para el Estado.

En ese sentido, las erogaciones que deben reducirse de forma

prioritaria son los primarios y secundarios, mediante la prevención y los seguros,
beneficios que se explican a continuación.

Considerando la naturaleza de la responsabilidad patrimonial del

Estado, si bien es cierto que la precaución puede tomar diferentes formas, también
puede decirse que el sistema de sanciones originalmente diseñado, es para
mantener las conductas de los órganos administrativos dentro del área lícita o

256Cfr ídem.

170
permitida, lo cual reducirá la potencial responsabilidad del Estado, es decir, se
minimizarían los costos.

Este ejemplo basta para ilustrar lo dicho. En el 2012 se presentaron

37 reclamaciones por responsabilidad patrimonial del Estado, ante el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, si a partir de estas
reclamaciones se hubiera puesto atención sobre qué versaban las solicitudes y a
su vez se implementaran mecánicos para prevenir nuevas faltas, entonces en el
2017, las reclamaciones presentadas ante esta institución no habrían sido 297.257

De existir las precauciones necesarias para evitar cometer la misma

falta administrativa, entonces los costos generados por el pago de las
indemnizaciones, sería menor, lo cual se pude ver gráficamente de la siguiente
manera.

Costo
b
X

Y
Prevención

257Información obtenida de la figura 12. “Representación de las reclamaciones por

RPE, reportadas por los entes públicos, 1 de enero de 2005 al 31 de diciembre de
2017, de acuerdo con la solicitud de información respondidas por dichas
instituciones.”, Mosri Gutiérrez, Magda Zulema, op. cit., p.53.

171
 Expliquemos la gráfica, el costo (a) por las indemnizaciones se vería
reducido por la implementación de diversos mecanismos de prevención (b) que, si
bien es cierto, generan otro tipo de gasto, también lo es que, estos costos son
menores en comparación a cuando no hay prevención258; puede existir la posibilidad
de que los gastos de prevención sean mayores, en ese caso lo que se busaca es
reducir óptimamente los gastos.

Un aspecto importante es la presencia de incentivos para mejorar la

actuación de los servidores públicos o corregir las deficiencias de los procesos
institucionales; a pesar de ello se ha dejado de lado esto.

Quien enfrenta sanciones tendrá mayores incentivos para evitar la

responsabilidad patrimonial del Estado. Recordemos que el Estado puede repetir,
de los servidores públicos, el pago de la indemnización cubierta a los particulares
cuando –previa substanciación del procedimiento administrativo disciplinario– se
determine su responsabilidad y que esta haya tenido el carácter de infracción
grave259, pero tal como lo ha confirmado la Secretaría de la Función Pública, desde
el inicio de la vigencia de la responsabilidad patrimonial del Estado y hasta junio de
2017, no se ha iniciado ningún procedimiento en contra de servidores públicos por
reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado.260

Es así que la indemnización por responsabilidad del Estado, solo

cubre una parte del objetivo principal de esta figura, al dejar de lado el aspecto de
prevenir, cuando en realidad sería una herramienta importante para el ahorro –a
largo plazo– del Estado; pensemos que tenemos una silla con una pata rota,
arreglarla cuesta $100.00, mientras que una consulta médica –en caso de que
alguna persona se siente y lesione–costaría $500.00, evidentemente es preferible

258Saavedra Velazco, Renzo E., op. cit. pp.1-10.

259Cfr. Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2020, artículo 31.
260Mosri Gutiérrez, Magda Zulema, op. cit., p.56.

172
pagar $100.00 a gastar $500.00, por tanto si es reparada la silla se estaría
ahorrando $400.00; lo mismo pasa con el Estado, en la mayoría de los casos es
menos costoso invertir en la prevención que pagar una indemnización por daño;
desafortunadamente este enfoque no es aplicado por el Gobierno.

Adicionalmente, tendría consecuencias positivas, toda vez que la

implementación de políticas de prevención trae consigo una mejora del servicio
público.

3.3. PRESCRIPCIÓN

Este punto es importante, a diferencia de otros países o localidades

de México, la legislación federal prevé dos momentos a partir de los cuales,
prescribe el derecho de reclamar la indemnización por responsabilidad patrimonial
del Estado.

Específicamente, el artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado señala que, tratándose de lesiones patrimoniales, el derecho
prescribe en un año, computándose a partir del día siguiente a aquel en que se
hubiera producido la lesión patrimonial, o a partir del momento en que hubiesen
cesado sus efectos lesivos; si fuesen de carácter continuo. Por otra parte, si el daño
es de carácter físico o psíquico, el plazo de prescripción será de dos años.

Es decir, la prescripción comienza a calcularse a partir de dos

momentos; 1) cuando se produzca el daño de forma inmediata o; 2) cuando sea de
carácter continuo.

Tratándose del primer supuesto, el cómputo inicia a partir del día hábil
siguiente de que se produzca la sesión, para ilustrar esto pensemos que, se produjo
una lesión patrimonial instantánea el 01 de febrero del 2019, siendo inhábiles el 02,
03 y 04, entonces el computo de la prescripción –de un año– inicia el día hábil

173
siguiente, es decir del 05 de febrero de 2019 y finaliza el 05 de febrero de 2020,
fecha límite en la que puede solicitarse el pago por responsabilidad patrimonial del
Estado.

Por lo que hace al segundo supuesto, esto es cuando se trata de actos

de carácter continuo, es decir cuando son actos cuyos efectos no se consuman
inmediatamente, sino hasta que se desarrolla un número determinado de
actuaciones subsecuentes, el cómputo para la prescripción dará inicio a partir de
que cesen los efectos lesivos.

Para tener claro esto, se plantea la siguiente hipótesis, supongamos

que una persona es detenida provisionalmente con fines de extradición el 25 de
marzo de 2019, se siguió el procedimiento hasta su culminación y, mediante la
protección otorgada al quejoso en un juicio de amparo se ordenó a la Secretaría de
Relaciones Exteriores que dejara insubsistente la resolución por la que había
concedido la extradición y repusiera el procedimiento a partir de que recibió la
petición formal de extradición y negara su trámite, así como que dejara en total e
inmediata libertad al quejoso, sin embargo, el mismo día -15 de abril- lo detienen
nuevamente con el mismo motivo, se lleva a cabo el procedimiento correspondiente
y se concede la extradición. Inconforme interpone juicio de amparo, el cual le
concede su protección de manera lisa y llana; recuperando su libertad el 27 de mayo
de 2019.261

En este ejemplo, los efectos lesivos cesaron hasta el 27 de mayo de

2019, y es a partir de esta fecha que debe iniciarse el cómputo de la prescripción
para solicitar la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado.

261Cfr. Amparo directo 596/2017, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de
la Federación, libro 61, diciembre de 2018, tomo II, página 1145.

174
 3.4. NEGATIVA FICTA Y CADUCIDAD.

Estas dos figuras se estudian conjuntamente por tratarse, ambas,

consecuencia de la inactividad, ya sea por parte de la autoridad o por el propio
interesado.

La caducidad es un hecho que puede sobrevenir durante la

sustanciación del juicio de responsabilidad patrimonial del Estado, y se encuentra
prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual
a la letra señala:

“Artículo 60.- En los procedimientos iniciados a instancia del

interesado, cuando se produzca su paralización por causas
imputables al mismo, la Administración Pública Federal le advertirá
que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo.
Expirado dicho plazo sin que el interesado requerido realice las
actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración
Pública Federal acordará el archivo de las actuaciones,
notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la
caducidad procederá el recurso previsto en la presente Ley.

La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las

acciones del particular, de la Administración Pública Federal, pero los
procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de
prescripción.

Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán

caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud
de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir
de la expiración del plazo para dictar resolución.”

175
 (Énfasis añadido)

Del artículo se advierten varios elementos para la producción de

caducidad como: a) tratarse de un procedimiento iniciado a instancia del interesado;
b) existir una detención del juicio atribuible al interesado; c) la administración tiene
que advertirle al promoverte que, si durante tres meses no se impulsa el
procedimiento, se causara la caducidad del mismo.

Así, la inactividad del interesado conlleva a una presunción racional

de que no es su deseo seguir adelante, que se ha perdido el interés de continuar y
de que solo por desidia o por otros motivos no ha manifestado su voluntad de dar
por concluido el procedimiento; de ahí que la Ley, por razones de orden público,
lleve a cabo lo que el interesado no hizo.262

Por otra parte, el mismo ordenamiento establece que la caducidad no

produce, por sí misma la prescripción de las acciones del particular, en este caso,
para solicitar la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, pero los
procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción.

Es decir, pensemos que se produjo un daño en un bien inmueble, por

una presunta actividad administrativa irregular del Estado, el 23 de abril del 2019, y
se interpuso la solicitud de indemnización ante la autoridad administrativa
competente el 23 de septiembre del mismo año, sin embargo después de un mes –
23 de octubre de 2019– deja de existir actividad por parte del solicitante y la
autoridad administrativa le advierte que pasados tres meses se producirá la
caducidad –dicho acuerdo le fue notificado al interesado el 25 de octubre de la
misma anualidad–, no obstante, hace caso omiso y se declara la caducidad
respectiva el 25 de enero del 2020.

262Cfr. Pallares, Eduardo, La caducidad y el sobreseimiento en el amparo, UNAM,

2005, p. 6.

176
 En ese supuesto, y como la caducidad no conlleva la prescripción del
derecho del gobernado a reclamar indemnización por responsabilidad patrimonial
del Estado, puede solicitarla antes de 23 de abril de 2020; pero no después de esta
fecha, dado que, como lo precisa la normatividad, la caducidad no suspende ni
interrumpe el plazo de prescripción.

Veamos esto de forma gráfica:

En conclusión, la caducidad es el resultado de la inactividad del

interesado, durante la tramitación del proceso y trae como consecuencia la pérdida
de todos los derechos procedimentales, no obstante, al determina la caducidad no
quiere decir que trae aparejada la prescripción de la acción, pues siempre que se
encuentre dentro del plazo de ley podrá solicitar una indemnización.

Así, la caducidad es la pérdida de derechos en el procedimiento y la

prescripción es la privación del derecho a solicitar una indemnización por el paso
del tiempo.

177
 Debiendo agregar que, la caducidad es una forma de concluir con el
procedimiento, tal como lo apunta el artículo 57, fracción IV, de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.

Por otra parte, está la negativa ficta, esta figura fue creada a favor del
interesado, para que este no permanezca por tiempo indefinido en la incertidumbre
de la negativa de la autoridad para resolver sus instancias, peticiones o recursos en
el plazo que la ley que regula el procedimiento establece para tal efecto.263

Ahora bien, el principio de eficacia tiene aplicación en el procedimiento

administrativo, en tanto implica la rapidez, simplicidad y economía procesal. Ello es
así en virtud de que la finalidad del procedimiento administrativo es la producción
del acto del órgano administrativo, que otorga o niega la indemnización, y en esta
medida surge el deber de la administración de que emita la decisión
correspondiente, en consecuencia, el incumplimiento de esto afecta el principio de
eficacia, al grado de que, para combatir la falta de decisión, la ley establece la
negativa ficta.264

Esto es, el silencio de la autoridad administrativa supone que la

instancia o petición formulada por el particular ha sido resuelta en sentido negativo
–negativa ficta–265. Se configura la negativa ficta cuando la emisión de la resolución
correspondiente no se haya efectuado en un plazo máximo de tres meses. 266

263Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario…, op. cit. tomo I-O, p. 2590.

264Lucero Espinosa, Manuel, op. cit., pp. 144 y 145.
265Fernández Ruiz, Jorge, Derecho administrativo, México, Secretaría de
Gobernación, Secretaría de Cultura, INEHRM, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 2016, p. 151.
266“Artículo 17.- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter
general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para
que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda.

178
 En ese sentido, tratándose del procedimiento de responsabilidad
patrimonial del Estado y atendiendo únicamente a lo hasta aquí señalado, se puede
considerar que el plazo para que se configure la negativa ficta es a partir de que se
presentó la solicitud de indemnización ante la autoridad competente, pero como
todo procedimiento, está sujeto a una serie de plazos, por lo que es de esperarse
que la sustanciación del juicio se prolongue por más de tres meses, ya sea por la
promoción de incidentes, por el desahogo de pruebas o diferentes motivos
justificados por ley. Para dar respuesta a esta interrogante, debemos recurrir al
Código Fiscal de la Federación, que se aplica de manera supletoria a la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado.267

El artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, establece que “ [l]as

instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser
resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la
resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente
e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo,
mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte. […] Cuando
se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los

Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo

al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter
general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir
constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la
presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia
deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo
aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.
En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no
se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido
negativo.”
267Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2020, artículo 9.

179
elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el
requerimiento haya sido cumplido.”

Como se afirma, el plazo para que opere la figura de la negativa ficta

empezará a correr a partir de que se presente la instancia o petición, sin embargo,
si la autoridad requiere al promoverte para que cumpla los requisitos omitidos o
proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr
desde que el requerimiento haya sido cumplido.

Ahora bien, aplicando estos criterios en la responsabilidad patrimonial

del Estado, tenemos que el cómputo de los tres meses se contara a partir de dos
momentos:

1) La presentación de la solicitud de indemnización ante la autoridad

competente.

2) Si la autoridad administrativa formuló algún requerimiento y este

sea cumplido por el promovente.

Esto es, si se presentó una solicitud de indemnización ante la

autoridad competente y esta no se pronunció respecto a tal solicitud en ningún
momento, entonces el cómputo del plazo de tres meses iniciaría a partir de la
presentación de la misma. Por otra parte si la autoridad sí se pronuncia al respecto
mediante su admisión y por tanto se procedió a la sustanciación del mismo, el plazo
para la configuración de la negativa ficta correrá a partir de que cumpla con el último
requerimiento que se haga, verbigracia si se otorga a la promovente el plazo de ley
para formular alegatos y este lo presenta en tiempo y forma, es a partir de esta fecha
que comienza a computarse el plazo de tres meses para que la autoridad resuelva
y notifique el fallo correspondiente, de lo contrario, trascurrido dicho plazo, se
configura la negativa ficta.

180
 Respecto a esto último, hay que enfatizar que el tiempo transcurrido
entre la presentación de la solicitud y el requerimiento, no debe ser incluido en el
cómputo del plazo de tres meses para tener por configurada la negativa ficta, puesto
que el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación es categórico en establecer
que el cómputo de los tres meses inicia a partir de que el requerimiento haya sido
cumplimentado.268

Se debe agregar que, una vez actualizada la figura de la negativa

ficta, el interesado tiene la opción de interponer los medios de defensa en cualquier
tiempo posterior al plazo de tres meses, mientras no se dicte y notifique la
resolución.

En definitiva, tenemos que tanto la caducidad como la negativa

ficta, son figuras que pueden aparecer dentro del procedimiento de responsabilidad
patrimonial del Estado, cuyas consecuencias son diferentes entre sí, por lo que su
resolución atiende a cada caso en particular, pero considerando los ordenamientos
supletorios de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado

3.5. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO

En este capítulo se trata lo referente al procedimiento que debe

llevarse a cabo, para solicitar una indemnización por concepto de responsabilidad
patrimonial del Estado; esto es, la serie de actos sucesivos que deben efectuarse
para lograr un fin específico que no podría alcanzarse si faltaran alguno o varios de
ellos; desde la óptica jurídica.269

268Tesis VIII-J-SS-95, Revista del Tribunal Federal de Justicia Administrativa,

Octava Época, año IV, no. 33, abril 2019, p. 108.
269Fernández Ruiz, Jorge, op. cit., p. 156.

181
 Los procedimientos de responsabilidad patrimonial del Estado se
inician a petición de partes270, la solicitud deberá presentarse ante la dependencia
o entidad presuntamente responsable, de conformidad con lo dispuesto por la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo.271

La ley de la materia nos remite a la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, para la sustanciación del procedimiento de responsabilidad
patrimonial del Estado, en ese sentido, el marco jurídico a seguir es, precisamente
el de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en lo que respecta a la
representación de los sujetos interesados, la legitimidad, presentación de escrito, el
expediente, notificaciones, plazos y términos, así como los principios que lo rigen.

En cuanto a la competencia, la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado precisa con claridad que, quien es competente para resolver
la solicitud de indemnización, es la propia dependencia o entidad presuntamente
responsable, ahora bien, en caso de que esta petición sea presentada ante una
dependencia incompetente, esta deberá remitirla a la competente.

Puntualizado lo anterior, se da paso al procedimiento que ha de

seguirse; la solicitud de indemnización presentada ante la dependencia o entidad
competente debe cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 15 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo y 18 de Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, a saber:

1. Por escrito, precisando el nombre, denominación o razón social de

quién o quiénes promuevan, en su caso de su representante legal.
2. Domicilio para recibir notificaciones, así como los autorizados para
recibirlas.

270Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2020, artículo 17.

271Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2020, artículo 18.

182
 3. La petición que se formula.
4. Los hechos o razones que dan motivo a la petición.
5. El órgano administrativo a quien se dirige.
6. En caso de ser posible, señalar al o los servidores públicos
involucrados en la actividad administrativa considerada irregular.
7. Lugar y fecha de su emisión.
8. El escrito deberá estar firmado por el interesado o su representante
legal.

Las pruebas ofrecidas por la parte reclamante deberán ser aquellas

que acrediten la responsabilidad patrimonial del Estado por la actividad irregular del
ente público al que se le impute tal responsabilidad y el nexo causal
correspondiente.

Por su parte, la autoridad deberá demostrar la participación de un

tercero o del propio reclamante; que los daños no sean consecuencia de la actividad
irregular del Estado, que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles
o inevitables; o bien la existencia de fuerza mayor o caso fortuito.272

En ese sentido, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación, emitió un criterio en el que se detalla que, si bien la responsabilidad
patrimonial del Estado se limita a la generación del daño por la “actividad
administrativa irregular”, no menos cierto es que el particular no está obligado a
demostrar dicha circunstancia, si no el daño y la relación causa-efecto entre la lesión
y la acción administrativa, contrario sensu el ente estatal debe acreditar la
regularidad de su actuación, esto es que atendió a las condiciones normativas o los
parámetros creados por la propia administración. 273

272Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2020, artículo 22.

273Tesis 2a. XCVII/2014 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, libro 11, octubre de 2014, tomo I, p. 1102.

183
 Por su parte el ente que conozca de la reclamación deberá acordar
sobre la admisión o no de las pruebas ofertadas, de conformidad con el artículo 50
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. El desahogo de las pruebas
ofrecidas y admitidas deberá realizarse en un plazo no menor a tres días ni mayor
a quince.

Durante la instrucción pueden sobrevenir diversas actuaciones como

incidentes, los que deberán ser resueltos antes de dictarse la resolución definitiva o
en la misma274; también pueden presentarse pruebas supervenientes hasta antes
de la emisión del fallo correspondiente.275

De conformidad con el artículo 56 de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, una vez concluida la instrucción y antes de dictar la resolución
correspondiente, se pondrán las actuaciones a disposición de los interesados, para
que, en su caso, formulen alegatos. El escrito de alegatos se presentará en un plazo
no inferior a cinco días ni superior a diez.

Hecho lo anterior, la decisión deberá constar por escrito y notificarse

con la oportunidad requerida dentro de los plazos que al efecto se establezca en las
disposiciones jurídicas reguladoras del acto respectivo. 276

Ahora bien, el procedimiento administrativo puede concluir de las

siguientes formas:

1. Con la emisión de la resolución.

2. El desistimiento.

274Ley Federal de Procedimiento Administrativo, 2020, artículo 47.

275Ley Federal de Procedimiento Administrativo, 2020, artículo 51.
276Lucero Espinosa, Manuel, op. cit., p. 144.

184
 3. La renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal
renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico.
4. La declaración de caducidad;
5. La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.
6. Por convenio de las partes. 277

Respecto a las causas de conclusión del juico, especificare solo lo

referente al convenio y a la resolución correspondiente. Tenemos que el convenio
está previsto en el artículo 26 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado, en que se fijará el pago de la indemnización, y cuya validez debe ser
aprobada por la contraloría interna o del órgano de vigilancia de cada dependencia.

La emisión del fallo pondrá fin al procedimiento y se resolverán todas

las cuestiones planteadas por el reclamante; en su caso el órgano administrativo
competente podrá decidir sobre las mismas, poniéndolo, previamente, en
conocimiento de los interesados por un plazo no superior de diez días, para que
manifiesten lo que a su derecho convenga y aporten las pruebas que estimen
convenientes.278

Así, las resoluciones que pongan fin al procedimiento de

responsabilidad patrimonial del Estado deben cumplir con los siguientes requisitos
mínimos:279

1. Lo relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la

actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del
daño o perjuicio causado,
2. El monto en dinero o en especie de la indemnización,

277Ley Federal de Procedimiento Administrativo, 2020, artículo 57.

278Ley Federal de Procedimiento Administrativo, 2020, artículo 59.
279Ley Federal de Procedimiento Administrativo, 2020, artículo 23.

185
 3. La explicitando los criterios utilizados para su cuantificación.
4. En los casos de concurrencia se deberán razonar los criterios de
imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a
cada caso en particular.

Una vez emitida la resolución correspondiente o actuación que ponga

fin al procedimiento, deberá ser notificado en un plazo máximo de diez días, a partir
de la emisión de la resolución o acto que se notifique, y deberá contener el texto
íntegro del acto, así como el fundamento legal en que se apoye con la indicación si
es o no definitivo en la vía administrativa, y en su caso, la expresión del recurso
administrativo que contra la misma proceda, órgano ante el cual hubiera de
presentarse y el plazo para su interposición.280

Tal notificación podrá ser realizada personalmente, por correo

certificado con acuse de recibo o por edictos, atendiendo lo dispuesto por los
artículos 35 al 39 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Una vez
notificada la resolución, el procedimiento por responsabilidad patrimonial del Estado
ha concluido en su totalidad, sin embargo, en el supuesto de que se niegue la
indemnización o que por su monto no satisfaga al solicitante, podrá reclamarse vía
administrativa mediante recurso de revisión o por la vía jurisdiccional ante el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa.281

Recurso de revisión

Un recurso administrativo es la posibilidad de la administración pública

de reconocer y corregir, un error de su actuación; lo que se inicia en virtud de una
petición del particular; esto quiere decir que la administración pública –en esta
figura– no actúa como parte en un proceso, sino que intervendrá sólo para revisar,

280Ley Federal de Procedimiento Administrativo, 2020, artículo 23.

281Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, 2020, artículo 24.

186
modificar, anular o confirmar algún acto que el particular considera ilegal o
inoportuno.282

Como lo señala Gabino Fraga, existen dos tipos de medios para la

protección de los derechos de los particulares, los indirectos y los directos, los
primeros consisten, principalmente, en las garantías que presta un buen régimen de
organización administrativa. La regularidad de la marcha de ésta, su eficiencia, el
control que las autoridades superiores tienen sobre las que les están subordinadas,
es decir, la auto-tutela que la Administración desarrolla en su propio seno. Por lo
que hace a los medios directos, estos sí están destinados en forma inmediata a
satisfacer el interés privado, de manera tal, que la autoridad ante la cual se hacen
valer está legalmente obligada a intervenir y a examinar nuevamente, en cuanto a
su legalidad o a su oportunidad, la actuación de que el particular se queja.283

Esos medios directos que la ley establece para la protección de los

derechos de los particulares se pueden clasificar, según las autoridades que deben
intervenir, en remedios o recursos administrativos, y en recursos o acciones
jurisdiccionales.284

El reclamante puede interponer recurso de revisión en contra de

aquellas resoluciones que a su consideración sean ilegales o inoportunas, dicho
recurso debe cumplir con los lineamientos establecidos en la propia ley,
específicamente en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo artículos del 83
al 96.

282Martínez Morales, Rafael I., Derecho Administrativo, 2º curso, 5ª ed., México,

Oxford, 2012, p.417.
283Gabino Fraga, op. cit., pp. 434 y 435.
284Ídem.

187
 Vía Jurisdiccional

Por otra parte, la resolución emitida por la autoridad administrativa

también se puede impugnar vía jurisdiccional, ya sea que se decida agotar el
recurso de revisión o no.

Esta vía se considera un control jurisdiccional de los actos de la

administración, pues en la mayaría de las ocasiones resulta insuficiente para la
debida protección de los derechos de los gobernados, puesto que pudiera no existir
la imparcialidad necesaria para llegar a considerar el propio acto o el acto del inferior
como ilegal y para dejarlo sin efecto, y más cuando en el seno de la Administración
los órganos de la misma proceden normalmente con criterios uniformes.285

En ese sentido, quien tiene competencia para conocer de los juicios

que se promuevan contra las resoluciones que nieguen la indemnización por
responsabilidad patrimonial del Estado, declaren improcedente su reclamación o
cuando habiéndola otorgado no satisfaga al reclamante, es el Tribunal Federal de
Justicia Administrativa.286

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa, cuenta con cuatro tipos

de vías:

1. Tradicional: El juicio contencioso administrativo federal que se

substancia recibiendo las promociones y demás documentales en
manuscrito o impresos en papel, y formando un expediente

285Ibídem. p. 443.
286Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, 2020, artículo 3,
fracción IX.

188
 también en papel, donde se agregan las actuaciones
procesales.287

2. En línea: la substanciación y resolución del juicio contencioso

administrativo federal, en todas sus etapas, así como de los
procedimientos previstos en el artículo 58 de esta Ley, se realizan
a través del sistema informático establecido por el Tribunal Federal
de Justicia Administrativa.288

3. Sumario: El juicio contencioso administrativo federal se lleva a

cabo con los plazos establecidos en la propia ley, los cuales son
más cortos que los establecidos en el juicio ordinario y solo será
procedente esta vía cuando el importe no exceda de quince veces
el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal –hoy
Ciudad de México–.289

4. Juicio de resolución exclusiva de fondo: Versa únicamente sobre

la impugnación de resoluciones definitivas que deriven del ejercicio
de las facultades de comprobación y la cuantía del asunto sea
mayor a doscientas veces la Unidad de Medida y Actualización,

287Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, 2020, artículo 1°,
fracción XII.
288Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, 2020, artículo 1,
fracciones XIII y XV.
289Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, 2020, artículo 1°,
fracción XIV y artículo 52-2 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo 2020.

189
 elevada al año, vigente al momento de emisión de la resolución
combatida.290

En ese sentido, los juicos que se promuevan en contra de las

resoluciones que nieguen o que por su monto no satisfagan al reclamante de la
indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, solo será procedente en
la vía ordinaria y en línea.

Finalmente, podemos resumir el procedimiento que debe seguirse

para solicitar una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, en el
siguiente cuadro.

290Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, 2020, artículo 1°,

fracción XVII y 58-17.

190
 Para concluir, como ha quedado precisado, toda persona que sufra
una lesión en sus derechos o bienes, a causa de una actividad administrativa
irregular del Estado, sin tener la obligación jurídica de soportarlo, es acreedor a una
indemnización.

Aunque este derecho se encuentra supeditado a una serie de

requisitos, como lo son la existencia del daño, la actividad administrativa irregular
del estado y el nexo causal entre esta; para lo cual es indispensable la tramitación
de un procedimiento en el que ha de establecerse si es o no acreedor de dicha
indemnización.

Así, el procedimiento debe sujetarse a lo establecido por la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, el Código Civil Federal, Código Fiscal de la Federación y la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

Hasta aquí, la responsabilidad patrimonial del Estado cumple con uno

de los objetivos para los que fue creado, esto es, para resarcir el daño causado,
desafortunadamente las resoluciones emitidas en la materia ya sea por las
autoridades administrativas o por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, no
van más allá, es decir, se omite un pronunciamiento respecto a posibles soluciones
que eviten nuevos daños a particulares.

3.6. ESTUDIO DEL CASO “JACINTA FRANCISCO MARCIAL VS.

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA”

Se estudiaron los conceptos básicos de la responsabilidad patrimonial

del Estado, su evolución y el procedimiento federal, pero ahora es necesario
analizar su concreta aplicación, para lo cual se ha seleccionado uno de los casos

191
más sonados del 2006 al 2017, el de Jacinta Francisco Marcial Vs. la Procuraduría
General de la República.

Conforme a lo dispuesto en la Ley General de Trasparencia y Acceso

a la información Pública se presentó, en la Plataforma Nacional de Trasparencia,
solicitud de información al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, requiriendo
la sentencia de 28 de mayo de 2014, emitida por el Pleno de la Sala Superior del
referido Tribunal, emitida dentro del expediente 6253/13-17-05-11/1289/13-PL-02-
04, solicitud que fue atendida mediante oficio UT-SI-0792/2020.

El estudio se divide en cuatro partes; 1) ¿Quién es Jacinta Francisco

Marcial?; 2) Desarrollo de la resolución emitida por el entonces Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa; 3) Cumplimiento de la sentencia y; 4) Análisis de la
sentencia emitida por el entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.

3.6.1. ¿QUIÉN ES JACINTA FRANCISCO MARCIAL?

Jacinta Francisco Marcial, indígena hñähñú (otomí) de Santiago

Mexquititlán, del Estado de Querétaro, madre de seis hijos que se ganaba la vida
vendiendo helados y refrescos con su esposo en un puesto del mercado de la plaza
central de Santiago Mexquititlán. 291

El 26 de marzo de 2006, seis agentes de la Agencia Federal de

Investigación (en adelante AFI) no uniformados llegaron al mercado de la plaza
central de Santiago Mexquititlán. Afirmaron que estaban realizando un operativo de
incautación de sustancias estupefacientes y DVD’s “pirata” –el hecho de que fuera

291Cfr, Amnistia internacional. (s. f.). Libertad para Jacinta Francisco Marcial,
recuperado 6 de mayo de 2020, de
https://www.amnesty.org/download/Documents/44000/amr410412009spa.pdf

192
fin de semana y que los agentes no llevaran uniforme hace pensar a muchas
personas que, más que tener un propósito oficial, los agentes pretendían robar los
DVD’s–, durante la “operación”, confiscaron productos de los tianguistas y dañaron
la mercancía. La situación se hizo más tensa entre los comerciantes y los agentes,
Algunos tianguistas intentaron evitar que les quitaran sus productos y pincharon los
neumáticos de los vehículos de los agentes.

Ese mismo día, los agentes de la AFI acordaron que se desplazarían

hasta una localidad cercana para recoger el dinero con que compensarían a los
comerciantes. Se ordenó a uno de los agentes quedarse en el mercado como
garantía del retorno de los demás. Según numerosos testigos de la comunidad local,
este agente estuvo en todo momento en comunicación con sus superiores y no
sufrió agresión física ni coacción ninguna. El incidente terminó a las 7 de la tarde,
cuando algunos de los comerciantes afectados recibieron el dinero por los daños
ocasionados y todos los agentes abandonaron la ciudad. Lo que no sabía la
comunidad local es que, esa misma noche, los seis agentes de la AFI habían
presentado una denuncia ante la Procuraduría General de la República (en adelante
PGR) en la que afirmaban que habían sido secuestrados durante varias horas por
personas que estaban protestando en la plaza central de Santiago Mexquititlán. Más
de cuatro meses después, el 3 de agosto de 2006, Jacinta Francisco Marcial fue
detenida y conducida a la PGR, en Querétaro, bajo el engaño de que iban a
interrogarla en relación con la poda de un árbol. Jacinta hablaba poco español y no
entendió lo que ocurría. Durante el proceso judicial, en ningún momento fue
respetado su derecho a contar con un intérprete y el abogado defensor designado
por el Estado nunca llegó a hablar con ella para explicarle su derecho a la defensa.
Según Jacinta Francisco Marcial, no hizo nada cuando la obligaron a firmar
documentos que ella no podía entender. Sólo cuando llegó a la prisión “Centro de
Readaptación Social de San José el Alto”, se dio cuenta de que la habían acusado,
junto a otras dos mujeres (Alberta Alcántara y Teresa González), del secuestro de
seis agentes de la AFI durante el incidente ocurrido en el mercado de Santiago
Mexquititlán el 26 de marzo 2006.

193
 Se dictó auto de formal prisión el 19 de diciembre de 2008, finalmente,
Jacinta fue liberada el 16 de septiembre de 2009, después de que se ordenó reponer
el procedimiento y de que la PGR (que nunca tuvo pruebas) decidió presentar
conclusiones no acusatorias en su contra. Sin embargo, ella permaneció privada de
su libertad, lejos de su familia, durante 37 meses.292

3.6.2. DESARROLLO DE LA RESOLUCIÓN EMITIDA POR EL ENTONCES

TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA

En esta parte se desglosará el fallo dictado por el entonces Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, tomando en consideración las partes
esenciales de la misma, por lo que las causales de sobreseimiento hechas valer por
la autoridad demandada, así como el acreditamiento de la existencia de la
resolución impugnada no serán mencionadas en este estudio, por no resultar útiles
para este fin.

3.6.2.1. PARTES EN EL JUICIO.

Actora: Jacinta Francisco Marcial

Autoridad demandada: Directora de Juicios Federales de la

Dirección General de Asuntos Jurídicos Dependiente de Procuraduría General de
República.

292Cfr. Centro Prodh. (s. f.). Jacinta Francisco Marcial. Centro de Derechos
Humanos Miguel Agustín Pro Juárez A.C., recuperado 6 de mayo de 2020, de
https://centroprodh.org.mx/casos-3/jacinta-francisco-marcial/

194
 3.6.2.2. ACTO IMPUGNADO

La resolución por el que la Directora de Juicios Federales de la

Dirección General de Asuntos Jurídicos Dependiente de Procuraduría General de
República, declaró infundada la reclamación de indemnización por reparación
integral del daño material y de daño moral.

3.6.2.3. SENTIDO DE LA RESOLUCIÓN

Se declaró la nulidad de la resolución impugnada y se condenó a la

(entonces) Procuraduría General de la República a la reparación de los daños
causados a la actora, mediante las indemnizaciones señaladas en la sentencia; así
como el reconocimiento público de su inocencia.

3.6.2.4. SÍNTESIS DEL FALLO

Competencia.

La sentencia fue emitida por el Pleno de Sala Superior del entonces

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al ejercerse la facultad de
atracción por considerar que el asunto revestía características especiales 293

Se consideró que revestía características especiales, por la materia y

los conceptos de impugnación que se hicieron valer, toda vez que se trató de un
asunto novedoso y de trascendencia, ya que la resolución impugnada derivó de una

293Con fundamento en los artículos 14, fracción VII y 18, Fracción XI, de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa vigente hasta 2016,
48, fracción I, inciso a), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo y 13, fracción II, del Reglamento Interior del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa.

195
reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, que se
atribuyó a la Procuraduría General de la República (en adelante PGR), al haber
procesado a Jacinta Francisco Marcial, como consecuencia de los hechos
suscitados el 26 de marzo de 2006, en la comunidad de Santiago Mexquititlán,
Querétaro, por el delito de privación ilegal de la libertad en su modalidad de
secuestro de seis agentes de la Agencia Federal de Investigación (AFI).

Formato de lectura fácil

El formato que se usó para emitir el fallo fue de lectura fácil, el cual se
encuentra dirigido mayormente a personas con una discapacidad para leer o
comprender un texto. El formato debe contener un lenguaje simple y directo,
evitando los tecnicismos y conceptos abstractos, mediante el uso de ejemplos, y
empleando un lenguaje cotidiano.294

El Tribunal, atendiendo al artículo 2°295 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos y el “Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Países Independientes”296, emitió la sentencia salvaguardando el

294Cfr. Tesis 1a. CCCXXXIX/2013 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la

Federación, Décima Época, Libro 1, diciembre de 2013, tomo I, p. 536.
295El artículo 2°, de nuestra Carta Magna, reconoce los derechos de la cultura
indígena, así como su protección. Establece expresamente el acceso de los
indígenas a la justicia del Estado, para garantizar ese derecho en todos los juicios
y procedimientos de los que sea parte, tomando en consideración sus usos y
costumbres. Se reconoce el derecho a ser asistidos por un intérprete y un defensor
con conocimiento de su lengua y cultura.
296El artículo 12 del referido convenio señala literalmente, “Los pueblos interesados
deberán tener protección contra la violación de sus derechos, y poder iniciar
procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos
representativos, para asegurar el respeto efectivo de tales derechos. Deberán

196
derecho de acceso a la justicia de la actora, al ser originaria de un grupo étnico
(otomí); frenando así la ola de violaciones a los derechos humanos, de los que fue
parte Jacinta.

Para que quede un poco más claro esta idea de “formato de lectura
fácil”, se inserta un fragmento en el que se explicó a Jacinta el desarrollo de la
sentencia.

“[…]
Por ello te informamos JACINTA FRANCISCO MARCIAL, lo
siguiente:

Tienes derecho a ser asistida por intérprete y defensores que tengan

conocimiento de tu lengua y cultura.

La Sentencia que emitimos los Magistrados que integran el Pleno de

Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
es con motivo de la negación a la indemnización que solicitaste
a la Procuraduría General de la República, para la reparación del
daño que dices te fue ocasionado al haber sido integrada de
manera irregular la averiguación previa […] iniciada el […] [en tu
contra]; lo que llevó a que fuera acusada y aprendida ilegalmente
por los delitos contra la salud en modalidad de posesión de
cocaína, privación de la libertad en su modalidad de secuestro y
delito contra servidores públicos(sic).

tomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan
comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles, si
fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces.” Disponible en
https://www.senado.gob.mx/comisiones/desarrollo_social/docs/marco/Convenio_1
69_PI.pdf , visitada el 07 de mayo de 2020.

197
 […]

Te diremos en su caso, lo que te va a pagar la Procuraduría General

de la República por la reparación del daño que te ocasionó, al haber
sido privada de tu libertad […]”297

Queda patente, que este formato busca la mayor claridad posible entre
lo que se resuelve y lo solicitado por las partes, para garantizar así el derecho de
acceso a la justicia.

Antecedentes que dieron origen a la resolución impugnada

El 26 de marzo de 2006, se recibió una llamada de una mujer del sexo

femenino, manifestando su deseo de realizar una denuncia de carácter anónimo, en
el sentido de que en el poblado de Santiago Mexquititlan, Querétaro; ponen un
tianguis de productos piratas, entre ellas una persona de sexo femenino a la cual le
apodan “La Güera”, quien vende productos piratas y drogas.

Los Agentes declaran que al realizar la investigación constataron la

venta de discos apócrifos “piratas” y otros productos; en el lugar localizaron a la
mujer que supuestamente vendía drogas “La Güera”; una vez de haberse
identificado ante dicha persona, le solicitaron revisar su puesto, encontrando debajo
de una manta una bolsa trasparente con un polvo blanco, presumiéndose contar
con características propias de cocaína. Se le informó que sería trasladada a las
oficinas del Ministerio Público de la Federación. La mujer reaccionó gritando, por lo
que de inmediato rodearon a los agentes, aproximadamente de 80 a 100 personas

297Sentencia del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (Pleno

de Sala Superior) de 28 de mayo de 2014, emitida dentro del expediente 6253/13-
17-05-11/1289/13-PL-02-04.

198
obligando a bajar de sus autos a dos agentes, los pobladores bloquearon el paso,
privándolos de su libertad alrededor de dos horas, la mujer “La Güera”, junto con
una persona de sexo masculino, informaron a los agentes que si querían salir con
vida tenían que pagar 80,000.00 (ochenta mil pesos).

Cinco de los agentes se retiraron del lugar para poder pagar el dinero
solicitado, dejando en garantía a un agente; amenazados de que si intentaban lleva
refuerzos lincharían al referido agente.

Los agentes liberados, dieron aviso al Jefe Regional de la Delegación

de Querétaro, logrando obtener la cantidad de 70,000.00 (setenta mil pesos),
cantidad que fue entregada a la mujer y se liberó al agente.

Por tales hechos se inició la averiguación previa, por la comisión de

hechos probablemente constitutivos de delito contra la salud y delito contra
servidores públicos, imputando a la mujer de apodo “La Güera” y quien resultara
responsable.

Derivado de diversas entrevistas, se concluyó que la C. Jacinta

Francisco Marcial participó en los hechos de los que se le acusaba, dictándose el
pliego de consignación en el cual se determinó que con base en las constancias
que integraban la averiguación previa, se acreditó la existencia del cuerpo del delito.

En consecuencia, se ejerció acción penal en contra de Jacinta, por los

delitos de privación ilegal de la libertad en la modalidad de secuestro contra
servidores públicos.

Se puso a disposición a la C. Jacinta Francisco Marcial, para ser

internada en el Centro de Readaptación Social Femenil de San José el Alto en
Querétaro.

199
 Posteriormente, se dictó auto de formal prisión en contra de la
entonces imputada; en 19 de diciembre de 2008 se dictó sentencia condenatoria en
contra de Jacinta Francisco Marcial, imponiéndole veintiún años de prisión y dos mil
días de multa, equivalente en ese entonces a la cantidad de 91,620.00 (noventa y
un mil seiscientos vente pesos).

Inconforme con lo anterior, la entonces condenada interpuso recurso

de apelación, mismo que se resolvió en el sentido de revocar la sentencia de 19 de
diciembre de 2008; con el objeto de que la autoridad repusiera el procedimiento,
pues se determinó que existían contradicciones en los testimonios de diferentes
agentes, respecto a la ubicación de Jacinta Francisco Marcial, en el momento de
los hechos atribuidos en contra de la misma.

Algunos testimonios identificaban a Jacinta Francisco Marcial, como

una de las que intervinieron en los hechos al ser ella quien manipuló a las personas
para que lincharan a los agentes, mientras que otros agentes aludieron que ella
estuvo en su puesto de aguas, por lo que el Colegiado determinó que las
contradicciones resultaban trascedentes, toda vez que la defensa de la entonces
imputada radicaba en que en ningún momento intervino en los hechos. Por
consiguiente, el Colegiado determinó que resultaba necesario realizar los careos
procesales entre los agentes y la entonces inculpada.

El Juzgado de Distrito, repuso el procedimiento por la existencia de

contradicciones substanciales, una vez repuesto el procedimiento, el agente del
Ministerio Público, formuló conclusiones no acusatorias en contra de Jacinta, al no
acreditarse de manera fehaciente su responsabilidad en la comisión del delito de
privación ilegal de la libertad en la modalidad de secuestro contra servidores
públicos, en consecuencia se dictó sentencia el 15 de septiembre de 2009, en el
sentido de decretar el sobreseimiento de la casusa penal contra Jacinta, ordenando
su absoluta e inmediata libertad.

200
 Por estos hechos, la actora solicitó una indemnización a la PGR, por
concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, sin embargo, la autoridad
referida negó tal solicitud.

Argumentos de la accionante

Los conceptos de impugnación formulados por la actora fueron

tendentes a acreditar la existencia de una actividad administrativa irregular del
Estado; señalando así que vulneraron sus derechos humanos contenidos en los
artículos 1°, 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, al no cumplirse los requisitos contemplados en el artículo 23 de la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Que se contravino las garantías de fundamentación y motivación, al

omitir establecer los hechos y circunstancias que conllevaron a la autoridad a negar
la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado y que la detención a la
que fue expuesta no se encontraba legitimada.

Argumentó que la autoridad no se pronunció adecuadamente sobre el

daño material y moral, aun cuando se detalló cada uno de los puntos por los que, la
irregular actuación de la PGR le ocasionó un daño patrimonial y moral
convalidándolo con las pruebas ofrecidas, sin que la autoridad demandada
fundamentara y motivara de manera correcta su negativa.

Sentido de la resolución.

Los Magistrados del Pleno de la Sala Superior del entonces Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, consideraron que los conceptos de
impugnación resultaban fundados y suficientes para establecer la existencia de la
actividad irregular desplegada por la autoridad demandada (PGR).

201
 Se determinó que el punto de Litis consistía en, si fue o no legal que
la PGR, negara la indemnización solicitada, para lo cual se debía determinar:

a) Si la PGR desplegó una actividad irregular.

b) Si dicha actividad irregular causó un daño patrimonial y moral a
Jacinta Francisco Marcial, por el que debiera ser indemnizada.

Para dar solución al inciso a), el Pleno señaló que, Jacinta Francisco
Marcial, indicó como actividad irregular del Estado:

1. La ilegal integración de la averiguación previa y posterior

valoración de las actuaciones diligenciadas dentro de la misma al
momento de la consignación sin detenido ante el Juez de Distrito
en el Estado de Querétaro, por parte de la PGR.

2. La negativa de la PGR a reconocer la inocencia públicamente de

Jacinta Francisco Marcial, una vez liberada.

Puntos que se pretendieron acreditar con diversas pruebas como el

expediente administrativo, la averiguación previa, la sentencia condenatoria de 19
de diciembre de 2008, recurso de apelación, conclusiones no acusatorias, entre
otras, documentales de las que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa advirtió lo siguiente:

• Mediante “Tarjeta Informativa” se dieron a conocer de los

hechos acontecidos el 26 de marzo de 2006, en el poblado de
Santiago Mexquititlán, Municipio de Amealco, Querétaro.

• Mediante acuerdo de inicio de Acta Circunstanciada por el

Ministerio Público y con base en los hechos referidos en la
Tarjeta Informativa; se estableció, “por la posible comisión del

202
 delito CONTRA LA SALUD Y EN MATERIA DE DERECHOS
DE AUTOR, contra quien resultaré responsable en el Poblado
de Santiago Mexquititlán, Municipio de Amealco, Querétaro”.

• El Ministerio Público determinó que con base en las

constancias que integraron la Averiguación Previa, se acreditó
la existencia del cuerpo del delito.

• El Ministerio Público consignó la Averiguación Previa,

ejerciendo acción penal en contra Jacinta Francisco Marcial por
los delitos de privación ilegal de la libertad en la modalidad de
secuestro contra servidores públicos.

• Por lo anterior, los Agentes Federales de Investigación, dieron

cumplimiento al mandato de captura y pusieron a disposición
a la entonces inculpada Jacinta Francisco Marcial y otras,
a disposición de la PGR, para ser internadas en el Centro
de Readaptación Social Femenil de San José El Alto,
Querétaro.

• El 09 de agosto de 2006, el Juez de Distrito en el Estado de

Querétaro, dictó auto de formal prisión en contra Jacinta
Francisco Marcial, por los delitos antes señalados, –resolución
confirmada por el Tribunal Unitario de Circuito–.

• Una vez cerrada la instrucción, el Ministerio Público formuló

conclusiones acusatorias.

• El 19 de diciembre de 2008, el Juez de Distrito en el Estado de

Querétaro, dictó sentencia condenatoria en contra de Jacinta
Francisco Marcial, por los delitos de privación ilegal de la

203
 libertad en la modalidad de secuestro contra servidores
públicos, imponiéndole 21 años de prisión y dos mil días
de multa, equivalentes en ese entonces a la cantidad de
$91,620.00.

• Inconforme con lo anterior, Jacinta Francisco Marcial,

interpuso recurso de apelación, mismo que se resolvió el 07 de
abril de 2009, en el sentido de revocar la sentencia de 19 de
diciembre de 2008, con el objeto de que la autoridad repusiera
el procedimiento, en virtud de que encontraron diversas
inconsistencias de tiempo, modo y lugar.

• El 17 de julio de 2009 la Comisión Nacional de Derechos

Humanos emitió la recomendación 47/2009 dirigida al
Procurador General de la República, en la cual señaló las
irregularidades advertidas, así como las medidas que se
recomendaron para subsanarlas.298

• El Ministerio Público adscrito al Juzgado de Distrito en el

Estado de Querétaro, repuso el procedimiento, por la
existencia de contradicciones relevantes. Una vez sustanciada
la instrucción, formuló conclusiones no acusatorias en contra
de la hoy actora Jacinta Francisco Marcial, al no acreditarse
plenamente su responsabilidad en la comisión del delito por el
que se le acusó.

298Cfr. Comisión Nacional de Derechos Humanos. (2009, 17 julio),

RECOMENDACIÓN No. 047 /2009.
https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/doc/Recomendaciones/2009/REC_2009
_047.pdf

204
 • En consecuencia, el Juez de Distrito en el Estado de Querétaro,
dictó sentencia el 15 de septiembre de 2009, en el sentido de
decretar el sobreseimiento de la causa penal contra la
demandante Jacinta Francisco Marcial, y ordenando su
absoluta e inmediata libertad.

Por todo lo anterior, los Magistrados llegaron a la conclusión de que la

PGR cometió innumerables irregularidades al integrar la averiguación previa en
contra de Jacinta, violando su derecho humano a la legalidad y seguridad jurídica,
lo que conllevo a que fuera acusada indebidamente.

Quedando acreditada la existencia de la actividad irregular que

desplegó la Procuraduría General de la República, quien a través del Ministerio
Público, valoró indebidamente los hechos asentados en el oficio del 26 de marzo de
2006, pues a pesar de que eran insuficientes, imprecisos, inverosímiles y
contradictorios, al no indicar circunstancias de modo, tiempo y lugar, procedió a
realizar la integración de la averiguación previa en contra de Jacinta Francisco
Marcial por el supuesto delito de la privación ilegal de la libertad en su modalidad
de secuestro contra servidores públicos, lo que culminó con su aprehensión e
internamiento en el Centro de Readaptación Social Femenil de San José El Alto,
Querétaro con una duración de tres años, un mes y doce días, sin que tuviera la
obligación jurídica de soportarlo.

Daño ocasionado.

Para dar contestación al punto de Litis señalado en el inciso b)

consistente en determinar si dicha actividad irregular causó un daño patrimonial y
moral a Jacinta Francisco Marcial, por el que debiera ser indemnizada, el Tribunal
apuntó que la actividad irregular que llevó a cabo la PGR, ocasionó que durante tres
años, un mes y doce días, se le privara de su libertad indebidamente a Jacinta

205
Francisco Marcial, ocasionando un daño personal y material, al encontrarse
legalmente impedida para seguir realizado sus labores como comerciante en
escuelas y tianguis respecto de la venta de aguas frescas y nieves; así como, un
daño moral en su decoro, reputación, consideración de sí misma, honor,
sentimientos, afectos, en su vida privada y dignidad, al haber sido ilegalmente
acusada y privada de su derecho a la libertad.

Se determinó que al acreditarse la existencia de una actividad

administrativa irregular del Estado (Procuraduría General de la República) y el daño
patrimonial (impedimento para trabajar) y moral sufrido (decoro, reputación,
consideración de sí misma, honor, sentimientos, afectos, en su vida privada y
dignidad), también acredita que dicho daño fue consecuencia de la actividad
irregular, ya que de haber realizado una valoración correcta de los hechos así como
la debida sustanciación del juicio, pudo evitarse que se integrara de manera
incorrecta la averiguación previa, y la consignación de Jacinta Francisco Marcial,
ante un Juez de Distrito y por ende impedir que haya sido privada de su derecho a
la libertad.

Se consideró que era procedente la indemnización que se reclamaba

como reparación de los daños causados por la actividad irregular del Estado
desplegada por la PGR, pues no tenía la obligación jurídica de soportarlo.

Jacinta Francisco Marcial solicitó la indemnización por reparación de

daño material, daño moral, el pago de intereses legales y moratorios que se
devengaran, el pago de gastos y costas que se originaran; así como, una disculpa
pública en la que se reconociera su inocencia.

Ahora bien, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

consideró que se había producido los siguientes daños:

206
 Daño Causa Derecho
lesionado
Material La indebida privación de su libertad Trabajo
Moral Hacer de forma pública, ante los medios de Decoro
comunicación, la supuesta responsabilidad de los Reputación
delitos contra la privación ilegal de la libertad en la Honor
modalidad de secuestro y contra servidores públicos. Sentimientos
Afectos
Vida privada
Dignidad

En el caso del daño material, se consideró que este se resintió en el

patrimonio de Jacinta Francisco Marcial, al ser privada de su libertad, impidiendo
que continuara ejerciendo su derecho al trabajo, consistente en la labor de
comerciante; y por lo que hace al daño moral, este se resintió en su decoro,
reputación, consideración de sí misma, honor, sentimientos, afectos, en su vida
privada y dignidad, al haberse difundido en los medios informativos la
responsabilidad en la realización de diversos delitos.

Para la cuantificación, el Pleno manifestó que al ser comerciante no

se podía establecer un ingreso fijo, dada la naturaleza de su labor, por lo que se
determinó que se debía considerar el salario mínimo vigente en el área geográfica
“C” –área correspondiente a los municipios de Querétaro– en cada uno de los años
que estuvo privada de su libertad –tres años, un mes y doce días–, cantidad que
debía ser actualizada en términos del artículo 14-A del Código Fiscal de la
Federación.

Respecto al daño moral, fue determinado considerando los derechos

lesionados, el grado de responsabilidad, la situación económica del responsable, y
el de la víctima, así como las demás circunstancias del caso, las cuales a manera
de resumen se insertan en el siguiente cuadro.

207
Elementos considerados Descripción
Derechos lesionados Libertad y trabajo
Grado de Negligencia
responsabilidad
Situación económica de Indígena otomí, con escolaridad de analfabeta,
la víctima ocupaciones el hogar y comerciante de aguas
frescas y nieves, perteneciente a un nivel
socioeconómico bajo.

Situación económica de Ente público que forma parte de la Administración

la autoridad Pública Federal, por lo que se considera de
acreditada solvencia.

Afectos y sentimientos Al haber sido acusada como responsable de

diversos delitos y quedar privada de su libertad, le
ocasionó sentirse con un ánimo triste, humillada y
estigmatizada como una delincuente.
Creencias No fueron lesionadas
Vida privada Se vio afectada, ya que no pudo seguir conviviendo
con sus familiares y pareja sentimental
Configuración y aspectos Sufrió un deterioro en su aspecto físico
físicos
Decoro, Honor, Fueron lesionados ya ante la sociedad y su pueblo,
Reputación, y al ser señalada como delincuente; además, ha
Consideración de la perdido el respeto, la confianza, y la opinión sobre
persona que tienen los ella, ya que se le dio difusión a su caso a través de
demás. los medios informativos, radio, televisión, prensa e
internet.

208
 Por lo anterior, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
determinó que debía pagarse la cantidad de 15,000 (quince mil) veces el salario
mínimo general vigente, por concepto de daño moral, al haberse lesionada sus
sentimientos, afectos, vida privada, decoro, honor, reputación, aspecto físico y
consideración de la persona que tiene los demás. De igual forma se condenó a la
PGR, a la reparación del daño moral, en relación a la difusión en los medios
informativo del señalamiento de responsabilidad de los delitos que se le imputaron
a Jacinta, por contravenir además el principio de presunción de inocencia 299; en el
sentido de publicar un extracto de la sentencia emitida por el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa donde se acredita la actividad irregular y que al no
haberse configurado los delitos imputados por falta de elementos, prevalece su
estatus de inocencia.

Por lo que hace al pago de gastos y costas solicitado, se informó que

de conformidad con el artículo 6° primer párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso, no ha lugar por así determinarlo expresamente el referido artículo. 300

Determinando que la PGR, debía pagar a Jacinta Francisco Marcial

indemnización correspondiente por daño patrimonial y daño moral.

Atendiendo al formato de sentencia de lectura fácil el Pleno del

entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa expresó literalmente lo
siguiente:

299“Todo persona es inocente hasta que se le demuestre lo contrario”, principio

previsto en el artículo 20, inciso B, fracción I, de nuestra Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
300“En los juicios que se tramiten ante el Tribunal no habrá lugar a condenación en
costas. Cada parte será responsable de sus propios gatos y los que originen las
diligencias que promueva.”

209
“JACINTA, la sentencia que emitimos es con motivo de la negación a
la indemnización que solicitaste a la Procuraduría General de la
República, para la reparación del daño que te fue ocasionado al haber
sido acusada y aprendida ilegalmente por el delito de privación ilegal
de la libertad en su modalidad de secuestro y delito contra servidores
públicos.

Revisamos las pruebas que están en el expediente, y conforme a los

artículos 1°, 2°, 5°, 113 y 123 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, 1°, 2°, 13, 14, 21 y 22 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, el artículo 1916 del Código
Civil Federal, concluimos que tienes razón, ya que la Procuraduría
General de la República hizo mal su trabajo, lo que te ocasionó un
daño patrimonial y moral, por lo que te va a indemnizar.

Se te va a pagar la cantidad de $[...] por concepto de la indemnización

del daño patrimonial, y actualizaciones, por la reparación del daño
patrimonial, al no haber podido trabajar durante el tiempo que
estuviste en la cárcel.

También, se te va a pagar la cantidad de $[…] por concepto de

indemnización por daño moral por haber lesionado tu honor,
sentimientos, vida privada, afectos, decoro, reputación, aspecto físico
y que tu pueblo te haya perdido el respeto.

Además, la Procuraduría General de la República reconocerá tu

inocencia, y lo hará en los mismos medios donde fue publicada tu
acusación.

210
 Se velará por el cumplimiento de la sentencia a través del recurso de
queja sea de oficio o a petición de tu parte para que la autoridad
cumpla con la indemnización correspondiente.

…”301

La cuantía de indemnización otorgada a Jacinta, tomó en

consideración varios elementos, como las afectaciones en su vida privada, situación
económica, sentimientos, derechos, pero quizá esta indemnización también debió
haberse emitido desde una perspectiva de género y si así lo hubiere solicitado la
acciónate, hacer extensiva al indemnización a sus familiares.

Adicionalmente, no se consideraron los gastos erogados por la familia

para ayudar a la entonces actora, también se dejaron de considerar otros
elementos, como el tratamiento psicológico que pudiera necesitar, gastos que
debieron ser cubiertos por la entonces autoridad demandad.

3.6.3. CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA

Después de casi 10 años de que Jacinta fuera condenada

injustamente en prisión, en 2016, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa de la Ciudad de México confirmó que la PGR debía reparar el daño,
mediante la realización de una disculpa pública por haberla detenido, procesado y
condenado ilegalmente por el delito de secuestro que no cometió, ya que una
indemnización no resarcía por sí sola el daño ocasionado.

301Sentencia del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (Pleno

de Sala Superior) de 28 de mayo de 2014, emitida dentro del expediente 6253/13-
17-05-11/1289/13-PL-02-04.

211
 El martes 21 de febrero del 2017, en el auditorio Jaime Torres Bodet
del Museo Nacional de Antropología e Historia, el Titular de la entonces PGR, Raúl
Cervantes Andrade, encabezó el reconocimiento de inocencia y disculpa pública de
la PGR, hacia las mujeres indígenas de la etnia hñähñú Jacinta Francisco, Alberta
Alcántara y Teresa González, quienes fueron detenidas y sentenciadas por el delito
de secuestro.

Durante el reconocimiento público, las tres mujeres tuvieron una

intervención donde expresaron su sentir y experiencia; de igual forma la hija de
Jacinta dirigió algunas palabras, cito “…la disculpa es por funcionarios mediocres,
ineptos, corruptos e inconscientes que fabricaron el delito de secuestro […] exigimos
que si no saben hacer su trabajo renuncien a sus cargos…”.302

En la última intervención del Titular de la PGR, señaló “Atendiendo a

su petición, a usted Jacinta Francisco Marcial reconozco públicamente su inocencia,
respecto de los delitos de los que se le acusó y por los que fue privada de su libertad,
lo anterior en cumplimiento a la sentencia del 28 de mayo de 2014 emitida por el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y en concordancia con la
determinación del Tribunal Unitario del Vigésimo Segundo Circuito, en el que
acreditó la existencia de violaciones flagrantes al debido proceso […] Con la
finalidad de asegurar una justicia integral así como de dar absoluto cumplimiento a
las obligaciones vertidas en la sentencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, he instruido a la Dirección General de Comunicación Social de la
Procuraduría General de la República y a la Subprocuraduría Jurídica y de asuntos
Internacionales difundan este mensaje en español y en hñähñú, así como los
extractos de la sentencia relacionada, en los medios de comunicación con la misma

302Fiscalía General de la República (21 de febrero de 2017), Transmisión en directo

de Procuraduría General de la República [archivo de video] YouTube
https://www.youtube.com/watch?v=U1eysbPtSVw

212
relevancia y espacio, así como la misma audiencia que se hizo en su momento […]
Lo anterior con el ánimo que hechos parecidos no ocurran nuevamente… ”303.

3.6.4. ANÁLISIS DE LA SENTENCIA EMITIDA POR EL ENTONCES TRIBUNAL

FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA

Para este análisis, primero es de precisarse que la resolución

impugnada, consistió en la negativa a la indemnización por responsabilidad
patrimonial del Estado, toda vez que se privó de la liberta a Jacinta Francisco Marcial
a causa de una indebida integración de la averiguación previa.

En ese sentido la actividad que se reclamó no es la función

jurisdiccional, sino la integración de la averiguación previa, es decir un acto de
naturaleza administrativa.

Antes de continuar, si bien es cierto, la responsabilidad patrimonial del

Estado es solo por la actividad administrativa, recientemente la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en sesión remota del Tribunal Pleno realizada a través del
sistema de videoconferencia el 22 de junio del 2020, determinó que en México las
personas tienen derecho a demandar una indemnización por “error judicial”, con
fundamento en el artículo 10 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (CADH), cuando hayan sido condenadas mediante “sentencia firme”; se
estima relevante hacer esta precisión, pues quizá este asunto pudo plantease bajo
la figura del error judicial, de haber existido tal criterio.304

303 Ídem.
304Comunicado de prensa, no. 107/2020, Ciudad de México, a 22 de junio de 2020,
“Procede el derecho a una indemnización por error judicial con fundamento en el
artículo 10 de la convención americana sobre derechos humanos”, en línea
https://www.internet2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/noticia.asp?id=6150

213
 Ahora bien, dejando de lado lo antes referido, se tiene que para
determinar la existencia de la actividad administrativa irregular, se tomó en
consideración las actuaciones que tuvieron como consecuencia la reposición de la
instrucción, la recomendación emitida por la Comisión Nacional de Derechos
Humanos, así como el oficio AFI/SJR/534/2006 emitido por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en los casos de las otras dos mujeres acusadas por los mismo
delitos que Jacinta; en las que se determinó que existían inconsistencias
importantes en las actuaciones que integraron la averiguación previa.

Hasta aquí, la actividad administrativa por la que se solicitó la

indemnización es extracontractual toda vez que no existe un vínculo previo entre el
Estado y Jacinta; se trata de una actividad administrativa por ser la integración de
la averiguación previa lo que se alega causó la responsabilidad; es objetiva ya que
no se requiere acreditar la culpa y es directa al ser atribuible directamente al Estado,
finalmente no existe ordenamiento que obligue a la solicitante, a soportar el daño.

Indebida objetiva ✓
Acto integración Contractual Judicial Obligación Si
impugnado de la Por jurídica de
averiguación Legislativa culpa soportarlo
previa. ✓ ✓
Extracontractual Directa ✓ No
Administrativa ✓

Por otra parte, la actividad irregular es atribuible a la PGR, puesto que

esta, a través de la Agencia del Ministerio Público adscrita a la Subdelegación de
Procedimientos de San Juan del Río, en Querétaro, valoró indebidamente los
hechos asentados en el oficio de 26 de marzo de 2006, suscrito por los agentes de
la AFI a pesar de que eran insuficientes, imprecisos, inverosímiles y

214
contradictorios, al no indicar circunstancias de modo, tiempo y lugar,
procediendo a realizar la integración de la averiguación previa en contra de Jacinta
Francisco Marcial por el supuesto delito de la privación ilegal de la libertad en su
modalidad de secuestro, contra servidores públicos; lo que culminó con su
aprehensión e internamiento en el Centro de Readaptación Social Femenil de San
José El Alto, Querétaro, sin que la hoy actora tuviera la obligación jurídica de
soportarlo.

Por lo tanto la actividad administrativa realizada por el agente del

Ministerio Publico es completamente atribuible a la PGR.

Por lo que hace al daño, existieron de dos tipos, el personal y el moral,

el personal consistió en la privación de la libertad que trajo como consecuencia que
no pudiera ejercer libremente su trabajo –derecho que se encuentra contemplado
en los artículos 5° y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos– lo cual fue resentido en su patrimonio.

En este caso en particular, el daño era difícil de cuantificar, debido a

que la señora se dedicaba al comercio, lo que hacía complicado que comprobara
sus ingresos, aunado a que ni la ley de la materia ni las supletorias, contemplaban
tal supuesto, sin embargo los Magistrados no podían solo dejar de resolver305, por
lo que se atendió a los principios generales del derecho306 y a la Ley Federal del
Trabajo, y así el paramento que se tomó en consideración fue el salario mínimo
general.

305Tesis: XIX.1o.9 K, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena

Época, tomo V, febrero de 1997, p 710.
306 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2020, artículo 14 “…En
los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la
interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios
generales del derecho.”

215
 Por lo que hace al daño moral, el quantum de la indemnización se
determinó tomando en consideración a las periciales y estudios psicológicos
integrados y ofrecidos en el expediente administrativo, acreditando con ello el daño.

Como lo estudiamos en capítulos anteriores deben coexistir tres

requisitos para que proceda el pago de la indemnización; i) La existencia de un daño
–efectivo, evaluable económicamente e individualizado–; ii) Que el daño sea
imputable a la Administración Pública, por ser efecto de su actividad administrativa
irregular y; iii) El nexo causal entre el daño y la actividad de la Administración
Pública. Siguiendo esa línea, nos falta establecer si existe el nexo causal entre la
indebida integración de la averiguación previa y el daño patrimonial y moral causado
a Jacinta.

El nexo causal entre la actividad irregular y el daño sufrido, es

existente, pues si la autoridad hubiera valorado debidamente los hechos asentados
en el oficio de 26 de marzo de 2006, la integración de la averiguación previa hubiera
sido legal, así como los medios probatorios para acreditar la acción penal, por lo
que no se habría privado de la libertad a Jacinta Francisco Marcial y no se hubiera
visto limitada en su derecho de trabajo, ni se hubiera visto afectada moralmente;
pues, la averiguación previa no se sustentó legalmente, ni el ejercicio de la acción
penal, ni la orden de aprehensión en su contra.

Recapitulando tenemos lo siguiente:

Ley Federal de
Elemento Caso concreto Responsabilidad
Patrimonial del Estado
Existencia de • Privación de la libertad Artículo 1°, último
un daño • Impedimento para ejercer su párrafo; y 4°.
trabajo

216
 • Daño moral (afectación en sus
sentimientos, afectos, vida
privada, configuración y
aspecto físico, decoro, honor,
reputación).
Deber jurídico No tenía el deber jurídico de Artículo 1°, último
de soportarlo soportarlo. párrafo.
Actividad La indebida integración de la
administrativa averiguación previa que trajo como
irregular consecuencia que se encarcelara a
Jacinta.
Administración La actividad es imputable a la PGR. Artículo 2°.
Pública
Nexo causal De haber actuado diferente no se
habría ocasionado el daño, por lo la
actividad administrativa, por lo
tanto, existe la relación causa-
efecto entre el hecho y el daño.

En cuanto a la determinación del monto de indemnización tenemos

que cumple con lo establecido en los artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, lo cual se evidencia a continuación:

Modalidad
Moneda nacional ✓ El monto determinado por el Tribunal fue en
moneda nacional.
Pago en especie No
aplica
Fecha a partir de la ✓ La indemnización se calculó a partir de la fecha
cual se deberá en la que se produjo la lesión –privación de la

217
 calcular la libertad- y hasta que cesó –cundo se ordenó su
indemnización inmediata libertad–.
Reparación integral ✓ Se determinó la cantidad de la indemnización
del daño por daño moral y personal, así como una
disculpa pública, pues el caso de Jacinta fue
difundido en diversos medios de comunicación.
Criterios para ✓ Para determinar los montos se recurrió a los
determinar la principios generales del derecho, la Ley
indemnización Federal del Trabajo, Código Civil Federal y
Código Fiscal de la Federación.

En conclusión, la sentencia analizada cumple con lo establecido en la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la indemnización fue
determinada de conformidad con dicha ley, sin embargo regresamos a la misma
problemática, ¿realmente la PGR307 tomó las medidas necesarias para que estos
casos no ocurrieran nuevamente?, ¿Qué pasó con los agentes de la AFI?, ¿el
Ministerio Público, encargado del caso, sigue en funciones?, quizá alguna de esta
respuestas podemos intuirlas de lo referido por la Secretaría de la Función Pública,
pues señala que desde la vigencia de la responsabilidad patrimonial del Estado y
hasta junio del 2017, no se había iniciado ningún procedimiento en contra de
servidores públicos por responsabilidad patrimonial del Estado –derecho del Estado
a repetir–.308

Ahora, la finalidad de la responsabilidad patrimonial del Estado es la

mejora de la función pública del gobierno mexicano y por ende tener un verdadero
Estado de derecho, pero desafortunadamente este tipos de casos más allá de
generar seguridad y certeza a los gobernados, crea un sentimiento de inseguridad;

307Actualmente la Procuraduría dejó de existir y fue sustituida por la Fiscalía General

de la república (2018).
308Mosri Gutiérrez, Magda Zulema, op. cit., p. 56.

218
al evidenciar no solo la existencia de una actuación contraria derecho por parte de
las autoridades, sino que a sabiendas de ello no se implementan verdaderas
políticas públicas que aminoren las afectaciones a la sociedad cuando no se tiene
la obligación de soportarlo.

Por tanto, con esta investigación y el análisis de este caso, queda de

manifiesto que la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado tiene una
buena intención, sin embargo, esto no es suficiente. No basta con que, la obligación
del Estado de responder por los daños causados por su actividad irregular, frente a
sus gobernados, se encuentre elevada a rango constitucional; siendo necesario
reforzarla con una serie de herramientas que ayuden al progreso de esta figura y a
alcanzar un verdadero Estado de derecho.

219
 CONCLUSIONES

1. El Estado es una forma de organización política, con

distribución de funciones en tres poderes, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y estos a
su vez cuentan con diferentes órganos para el ejercicio de sus funciones; también
se apoya de los órganos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de
la Administración Pública Federal, Procuraduría General de la República (hoy
Fiscalía General de la República), los cuales por disposición expresa del artículo 2°,
de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, son sujetos de
responsabilidad, sin embargo, no contempla a las empresas productivas del Estado,
específicamente a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Petróleos Mexicanos
(PEMEX). Si bien las leyes y reglamentos de estas empresas productivas no
señalan la vía para hacer exigible el pago de una indemnización ocasionada con
motivo de la prestación de un servicio público, y de manera supletoria se rige por el
derecho civil y mercantil; no tiene que perderse de vista el contenido de los artículo
25 y 27 constitucionales, los cuales establecen que tratándose de la transmisión y
distribución de energía eléctrica, así como la explotación y extracción de petróleo y
demás hidrocarburos, son servicios que tendrá a su cargo de manera exclusiva el
Estado. De ahí que, si la prestación de dichos servicios genera un daño, entonces
se actualiza la responsabilidad del Estado, por ello deben contemplase a estas
empresas dentro de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

2. La actividad del Estado que puede generar una afectación a los

particulares, de conformidad con el artículo 109 de nuestra Constitución, es la
actividad administrativa irregular, así el Estado debe responder por los daños
ocasionados por aquella actividad administrativa que no cumpla con lo establecido
en la norma. El texto constitucional excluye a la actividad judicial y legislativa,
creando la falsa percepción de que la actividad legislativa y judicial no generan un
daño a los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportarlo.

220
 3. La actuación legislativa que genera una afectación puede
controvertirse mediante amparo, sin embargo, la ley reglamentaria de los artículos
103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no reconoce
el derecho a una indemnización, sino al restablecimiento de las cosas al estado que
guardaban antes de la violación a los derechos humanos o tratados internacionales.
Por ello debe incluirse a la actividad legislativa como actividad generadora de un
daño a los particulares, susceptible de indemnización.

4. La actividad judicial, que puede generar daños y perjuicios en

la esfera patrimonial de las personas, es el error judicial, esto es, el pronunciamiento
erróneo de una sentencia, que por su naturaleza es imputable a juzgadores. No
obstante, a pesar de que México es parte de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, donde se reconoce el derecho a demandar una indemnización
por error judicial, no se contempla dentro de la actividad que causa afectación a los
gobernados, lo que contraviene lo dispuesto por el artículo 1° constitucional. De ahí
la obligación de incluir al error judicial como la actividad que actualiza el derecho a
una indemnización.

5. La actividad administrativa irregular es la que, según el texto

constitucional y la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, causa
daños, cuando en realidad también la actividad regular puede generar daños. Por
lo tanto, debe suprimirse esta limitante.

6. La responsabilidad patrimonial del Estado genera tres tipos de

gastos, primarios, secundarios y terciarios. Los primarios se pueden reducir con la
contratación de seguros, sin embargo, la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria no contempla al seguro, sólo establece que el gasto
público comprende, entre otras erogaciones la responsabilidad patrimonial del
Estado. La contratación de estas pólizas tiene beneficios como la protección del
patrimonio y economía del órgano público causante del daño; por otra parte
garantiza el pago oportuno al afectado, esto no quiere decir que en algún momento

221
podría no pagarse la indemnización, pues al ser éste parte de la administración
pública se entiende que es solvente; pero el monto a cubrir está sujeto al
presupuesto que este tenga, lo que ocasionaría un pago en parcialidades; lo cual
no ocurriría si la entidad contrata un seguro. Por dichas razones debe obligarse a
los órganos públicos a contratar seguros para hacer frente a estas eventualidades.

7. La indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado,

tal como se ha venido aplicando, adopta el enfoque pasado de la justicia penal,
caracterizada por buscar la venganza pública concentrada en el castigo y no en la
aceptación de la responsabilidad de los hechos y la búsqueda de métodos de
reparación del daño causado, enfoque que debe ser modificado y ver a la
indemnización, sí como una forma de resarcimiento pero no como el medio para
mejorar el servicio y confianza de los particulares, lo cual solo se logrará aplicando
herramientas de prevención.

8. En México no existe una cultura de prevención, que disminuya

los costos y la cantidad de demandas promovidas (costos secundarios y terciarios),
situación que debe ser modificada, invirtiendo por ejemplo en capacitaciones o
elementos que ayuden a las instituciones públicas a erradicar o aminorar los daños
que puedan ocasionarse a los particulares con su actuación.

9. La responsabilidad patrimonial del Estado no ofrece incentivos

para mejorar la actuación de los servidores públicos o corregir las deficiencias de
los procesos institucionales. Si bien la persecución de la conducta reprochable que
acompaña a la sanción no promueve el funcionamiento eficiente de la
Administración Pública, sí resulta importante para mejorar la actuación de los
servidores públicos o corregir las deficiencias de los procesos institucionales; a
pesar de ello se ha dejado de lado esto. Quien enfrenta sanciones tendrá mayores
incentivos para evitar caer en la misma falta, por eso es importante que el estado
se obligue a repetir en contra de los servidores públicos, el pago de la indemnización

222
cubierta a los particulares cuando (previa substanciación del procedimiento
administrativo disciplinario) se determine su responsabilidad.

10. Las razones por las que se buscó la inclusión de la

responsabilidad patrimonial del Estado en el texto constitucional fue que: 1) tenía
que constituirse un deber jurídico de equidad entre los integrantes de una sociedad;
2) crear un Estado de Derecho; 3) eliminar el rezago de México en la incorporación
de esta institución; 4) evitar un daño en la economía pública; 5) realizar una
depuración efectiva de la acción administrativa; 6) controlar y propiciar una
elevación en la calidad de los servicios públicos; 7) fomentar una cultura de
responsabilidad; 8) recuperar la confianza de los gobernados en el Estado, y; 9)
reducir los casos y montos de indemnización (ahorro). De estos nueve puntos, solo
se han cumplido dos, el de crear un deber que fomente la equidad entre los
integrantes de la sociedad y no encontrarse rezagado en la inclusión de la
responsabilidad patrimonial del Estado, en comparación con otros países. Esto
porque, el hecho de que la responsabilidad del Estado se encuentre elevada a rango
constitucional no garantiza la existencia de un verdadero sistema de
responsabilidad, por otra parte no hay una real depuración a la administración ni
una elevación en la calidad del servicio; de ser este el caso se vería reflejado en la
disminución de reclamaciones, situación que no sucede; por el contrario, los casos
aumentan y esto genera pérdidas económicas para el Estado, porque se pagan
indemnizaciones que podrían ser utilizadas para programas sociales o de mejoras.

11. Con la reforma a nuestra carta magna, en materia de

anticorrupción, la figura de responsabilidad del Estado sigue siendo exactamente
igual que hace 18 años, toda vez que el contenido del artículo 113 constitucional,
solo fue trasladado al 109, donde se contempla la responsabilidad de los servidores
públicos y particulares frente al Estado. En otras palabras, no se revisó el texto par
así reformarlo y subsanar las limitantes establecidas por el legislador, situación que
impide llegar a un verdadero sistema de responsabilidad por parte del Estado.

223
 12. El procedimiento a seguir para solicitar una indemnización es
bastante claro, pero no contempla políticas públicas de prevención o un mecanismo
de control y balance adicional que pueda ser usado como un vehículo de
participación o comunicación entre los entes públicos y los ciudadanos para evitar
el daño, mejorar los servicios del Estado y fortalecer la confianza ciudadana. Esta
participación podría hacerse efectiva a través de una solicitud, ejercida por cualquier
persona que tenga interés legítimo individual o colectivo, ante la autoridad
administrativa que presuntamente este cometiendo una actividad administrativa que
pueda causar un daño o ante los Tribunales de Justicia Administrativa, es decir,
debe incluirse una figura preventiva, esto es acudir ante el órgano administrativo o
Tribunales, no para solicitar una indemnización por un daño causado, sino para
evitar que la actividad de la autoridad pueda generar un daño a los particulares y
corregirlo antes de que eso suceda.

13. El litigio estratégico es la herramienta de pericia de los

abogados con la cual se contribuye al desarrollo del Derecho de Interés Público; es
aquel que se realiza con el claro objetivo de contribuir al cambio social, también es
conocido como litigio paradigmático, litigio de interés público o de las causas justas,
el común denominador de los conceptos está referido a sus efectos, es decir, el
efecto de un litigio de impacto que rebase los intereses personales de las partes.
Los intereses individuales del o de los clientes representados se ven superados por
el interés de la sociedad. Este litigio puede realizarse por individuos, organizaciones,
instituciones académicas o asociaciones de abogados. Este instrumento obliga a
los juzgadores a pensar el derecho que aplican, a dotar de contenido democrático
y efectivo, y podría darse un seguimiento de las ejecutorias, para adoptar medidas
que lleven a una verdadera solución. De ahí la relevancia de fomentar este
instrumento para alcanzar el fin de la responsabilidad patrimonial del Estado.

14. Las políticas públicas de prevención son un mecanismo para

aminorar el daño antijurídico, Estas deben ser adoptadas y diseñadas por cada
entidad, es decir, las entidades deben identificar los eventuales hechos que causan

224
daños y adoptar las medidas adecuadas para evitar su ocurrencia o mitigar sus
consecuencias. Ahora bien, esta autocorrección no significa que pueda existir un
descontrol, ya que debe crearse un órgano encargado de vigilar, dar seguimiento y
aprobar las políticas públicas propuestas por cada entidad. Así estas Políticas
Públicas traen aparejado el ahorro de las entidades gubernamentales.

15. La responsabilidad patrimonial del Estado fue creada para

aceptar la obligación del Estado de responder por los daños ocasionados por su
actividad y reconocer el derecho de los particulares a obtener una indemnización.
Situación que se hizo patente con la adición de un segundo párrafo al artículo 113
constitucional, sin embargo, esta instrucción se vio frenada desde la aprobación de
su propuesta, al hacerse varias modificaciones a la iniciativa original del Doctor
Castro Estrada, con la acotación de que -la reforma- sería la primera etapa para
introducir un verdadero régimen de responsabilidad patrimonial, sin embargo, esta
figura se ha quedado estancada en esa primera etapa, toda vez que la
responsabilidad patrimonial sigue siendo exactamente igual que hace 16 años.

“Deberíamos usar el pasado como

trampolín y no como sofá”.

Harold Macmillan (Ex Primer

Ministro del Reino Unido)

225
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