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FILMUS, DANIEL (1999)

ESTADO SOCIEDAD Y EDUCACIÓN EN LA ARGENTINA
PROCESOS Y DESAFÍOS
Ed. Troquel

CAPÍTULO 2
ESTADO, SOCIEDAD Y EDUCACIÓN EN ARGENTINA:
UNA APROXIMACIÓN HISTÓRICA
Existe consenso acerca de que la crisis del “Estado keynesiano benefactor”
exige repensar el modelo de articulación entre Estado y sociedad que surge a
partir de la debacle económica mundial de 1929. Sin embargo, este consenso
no se extiende a la interpretación de las causas de la crisis y a las propuestas
acerca de una nueva forma de relación entre estos actores. Desde las
concepciones que han tenido gran predicamento a partir de la década de los
‘80, el cuestionamiento principal hacia este tipo de Estado ha sido su
preponderante intervención en todos los órdenes de la vida social y productiva.
En particular se critica su papel en la conducción y gestión del modelo de
desarrollo, su incursión en actividades empresariales y su función en la
distribución del producto nacional a través de la implementación de políticas
sociales y asistenciales. Desde estas mismas perspectivas se propone que el
activo rol del Estado inhibió al mercado y a la sociedad civil de mayores
posibilidades de participación en el espacio público.
Este debate ha alcanzado también al ámbito educativo. Muchos de quienes
proponen el retiro del Estado de la arena social argumentando que el mercado
es el mejor distribuidor de los recursos, incluyen a la educación como un
espacio que el Estado debe delegar en gran parte en el propio mercado y en la
sociedad civil. En la mayor parte de los casos, es tas concepciones postulan
restringir la actividad educativa oficial a la prestación de la escolaridad básica.
En nuestra concepción, este enfoque plantea una visión parcial de la
problemática. Percibe a las políticas educativas únicamente como parte de las
políticas sociales de distribución creadas por el Estado benefactor con el
objetivo de atender las necesidades de los grupos y sectores sociales en
proceso de integración. Esta visión restringida impide analizar el conjunto de
funciones que desempeñó y aún hoy desempeña el sistema educativo en las
sociedades modernas. Concebir la educación únicamente como política social
no permite, por ejemplo, valorar el rol de la escuela respecto de la construcción
de la nacionalidad, de la ciudadanía y del crecimiento económico. Roles en
torno a los cuales también es necesario plantear un nuevo modelo de
articulación entre Estado y sociedad
Como veremos más adelante, las perspectivas que proponen el monopolio
estatal en el diseño, conducción y gestión de las instituciones educativas y se
oponen a cualquier estrategia que implique ampliar la capacidad de
participación y decisión de la sociedad y de los actores del proceso educativo,
también brindan una visión restringida de la problemática. Visión que no da
cuenta de las transformaciones sociales ocurridas en los últimos años.
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En este marco, es necesario destacar que muchas de las funciones que

cumple la educación en la sociedad moderna surgieron con anterioridad al
Estado benefactor, con el propio origen del Estado liberal. En América Latina,
cada uno de los modelos de Estado en distintos períodos históricos ha
adjudicado funciones diferentes al sistema educativo. En torno a ellas han
concebido sus estrategias de articulación con la sociedad. Muchas de estas
funciones todavía hoy se han cumplido sólo en forma par dial. Es por ello que
redefinir las relaciones entre Estado y sociedad en materia educativa requiere
del análisis tanto de las funciones prometidas y aún no cumplidas por l
educación como de las nuevas exigencias que demandan las actuales
transformaciones.
En este marco, el objetivo del presente capítulo es analizar brevemente cuál es
el papel que han ido desempeñando los sistemas educativos en nuestro país
en el último siglo. A partir de allí se describirán algunos de los principales
cambios y tendencias que permiten redefinir el actual rol de la educación. De
esta forma, se reunirán algunos de los elementos necesarios para las
reflexiones que realizaremos en los capítulos finales acerca de las funciones
actuales del sistema educativo y del tipo de articulación que Estado y sociedad
deberían generar en materia educativa con el objetivo de potenciar sus
funciones integradoras y democratizadoras.

2.1. ORIGENES DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA EDUCACIÓN

Distintos autores han señalado que el activo rol que el Estado ha ejercido
históricamente en torno a la educación en distintos países latinoamericanos, y
en particular en Argentina a partir del siglo XIX, correspondió a la matriz de
pensamiento que se comenzó a implementar a partir de la Revolución
Francesa. El surgimiento y posterior consolidación del Estado- Nación liberal
estuvo íntimamente vinculado a la posibilidad de desarrollar sistemas
educativos nacionales (Green A. 1990).
¿Cómo es posible que una revolución que tuvo como objetivo limitar el poder
del Estado, restringiendo sus funciones a garantizar los derechos naturales del
hombre a partir de abstenerse de participar en la vida social y económica, haya
prescrito una intervención tan fuerte de Estado en la educación?
Siguiendo a Puellez Benítez (1993) se puede afirmar que la educación fue
concebida más como un servicio público y como una necesidad del Estado que
como un derecho individual. Por un lado, porque la educación no se encontraba
entre los derechos que los individuos sentían más conculcados en el marco de
la opresión del Estado absoluto (libertad de conciencia, de expresión, habeas-
corpus, etc.); por otro, porque el Estado debió hacerse cargo a partir de la
nacionalización de los bienes eclesiásticos en 1789 de muchas de las
funciones educativas que hasta el momento desempeñaba la Iglesia e inculcar
por este medio los valores liberales y democráticos. De esta manera
comenzaron a implementarse las ideas que los filósofos de la Ilustración
francesa, como Diderot y Rousseau, venían proponiendo desde mediados del
siglo XVIII.
Como veremos más adelante, el principal mérito del Estado benefactor en esta
temática fue el de haber transformado la educación en un derecho social y por
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lo tanto haber generado las condiciones para que efectivamente se

universalizara.
Fueron muchos los debates de la primera época acerca de qué tipo de
educación debía llevar adelante el Estado: educación estamental, como planteó
la Ilustración o “instrucción al alcance de todos los ciudadanos”, como
colocaron los jacobinos en la Declaración de Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1793. Educación como un instrumento de control social, o como
un elemento para promover la emancipación y el cambio social. Educación
monopolizada por el Estado, o libertad de enseñanza, etc., etc. Ninguna de
estas polémicas cuestionó fuertemente el papel principal del Estado en materia
educativa.
A medida que se fueron conformando como Estados nacionales, las
sociedades europeas generaron sistemas educativos que se constituyeron en
Uno de los principales factores de integración política, de identidad nacional, de
cohesión social, de transmisión de los valores de las clases dirigentes y de
selección y legitimación de las élites dominantes (Hobsbawn, E.,1977). El
modelo educativo del Antiguo Régimen, que suponía instituciones educativas
desarticuladas y superpuestas, en su mayoría en manos de autoridades
eclesiásticas y locales, fue dejando lugar a la construcción de un verdadero
sistema. Sistema que, en la concepción de M. Archer (1979), corresponde a
“un conjunto de instituciones diferenciadas, de ámbito nacional, destinadas a la
educación formal, cuyo control e inspección corresponden al Estado y cuyos
elementos y proceso están relacionados entre sí”. Fueron las autoridades de
los Estados liberales quienes crecientemente financiaron y ejercieron la
conducción de este sistema.
2.2. ESTADO, EDUCACIÓN Y SOCIEDAD EN ARGENTINA
La finalización de la gesta emancipadora en América Latina no tuvo como
correlato inmediato la constitución de Estados Nacionales. La eclosión de
intereses y poderes sectoriales y locales producto de las fuerzas centrífugas
desarrolladas a partir de la independencia, impidió que el incipiente sentimiento
de nacionalidad fraguara en condiciones estables de integración nacional
(Oszlak, O 1982). El componente idealista de la nacionalidad debió combinarse
con la subordinación militar de los poderes loca les y con la creación de
espacios de intereses económicos comunes con el objetivo de integrarse al
sistema económico mundial. Sólo en este momento estuvieron dadas las
condiciones para que comenzara a generarse efectivamente el proceso de
construcción del Estado-Nación.
El proceso de “estatidad” en nuestros países tuvo características
marcadamente diferenciales a las europeas pues se desarrolló en contextos
sensiblemente distintos. El marco jurídico-legal, por ejemplo, cumplió un papel
diferente. Como lo señala Zanotti (1984), en el caso europeo las constituciones
se convierten en el “punto de partida de toda evolución”. En nuestro caso, la
Constitución “es un programa por realizar, una ambición por cumplir”. Es por
ello que no puede señalarse una necesaria confluencia entre el momento de
aprobación del texto constitucional y la formación del Estado Nacional. Esta
formación estuvo vinculada a la paulatina adquisición, por parte del Estado en
consolidación, de un conjunto de capacidades entre las que cabe señalar:
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capacidad de externalizar su poder, de institucionalizar su autoridad, de

diferenciar su control y de internalizar una identidad colectiva (Oszlak, 0. 1978).
Pero probablemente la característica más distintiva del proceso
latinoamericano con referencia al europeo estuvo vinculada a las condiciones
de los actores sociales. En primer lugar, la sociedad civil aún no había
adquirido el carácter de “sociedad nacional” con anterioridad al surgimiento del
Estado. Es por ello que Oszlack señala que fue un proceso de “mutuas de
terminaciones entre ambas esferas”. En segundo lugar, porque la debilidad de
actores económicos y sociales modernizadores obligaron al Estado en
gestación a tener un peso más significativo que en Europa. Si, como
analizamos con anterioridad, la marcada intervención de Estado liberal europeo
en la educación fue un hecho excepcional frente al reclamo de no injerencia
estatal en el desarrollo social, en el caso latinoamericano el protagonismo del
Estado en muchos órdenes de la vida social fue su característica distintiva.
Distintos autores (Zermeño,S 1983; Barrington Moore 1982) han seña lado que
en los países de desarrollo capitalista tardío el Estado ha debido desempeñar
desde sus orígenes, junto a la unidad territorial administrativa, funciones
económicas, de estructuración social y política, de cohesión social, etc. En el
caso de los países latinoamericanos, esta tendencia estatista y centralista
estaría profundizada por la tradición organizativa y cultural heredada de la
etapa colonial (Veliz C. 1982). La convergencia de la propuesta liberal y la
tradición borbónica previa, formó una cultura institucional fuertemente orientada
a promover y a legitimar el protagonismo del Estado central.
En síntesis, como señala Daniel García Delgado (1994): “El Estado de- terminó
fuertemente a la sociedad, apareciendo como modernizador, revolucionario,
transformador o garante de un orden represivo, pero en todos los casos con
una gran influencia sobre la sociedad. Si en los países centrales, la sociedad
civil tuvo mayor autonomía y una dinámica menos dependiente del sector
público, aquí, aun en épocas dominadas por las perspectivas liberales, no se
liberó de una fuerte determinación. Esta característica le dio una particular
vinculación que estuvo más cerca de la intervención y de la “fusión” que de una
clara separación entre Estado y Sociedad”
Con esta impronta surgió el Estado en la región. Y esta fue una de las
principales características distintivas de la relación entre Estado, sociedad y
educación a lo largo del siglo. En cada período histórico esta relación se
articuló en torno a modelos educativos dirigidos a atender las prioridades
sociales definidas como tales principalmente por quienes tuvieron a su cargo la
conducción del aparato estatal. Estos modelos también condicionaron
fuertemente las demandas y las características de la participación de la
sociedad en el proceso educativo. Antes de observar el escenario de ruptura
que genera la crisis del Estado benefactor y la génesis de un nuevo tipo de
Estado, analizaremos brevemente las funciones en torno a las cuales Estado y
sociedad articularon su accionar en materia educativa.

2.2.1. LA FUNCIÓN POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN:

EL ESTADO OLIGÁRQUICO-LIBERAL
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A diferencia del Estado liberal-nacional europeo, el Estado en América Latina

se consolidó como Estado oligárquico, es decir, una organización donde sólo
tuvo posibilidad de participar el sector dirigente de la sociedad. De ninguna
manera se hace referencia a un Estado sin contradicciones internas, pero sí a
una estructura capaz de adquirir un gran poder de arbitraje frente a las
diferentes fracciones del grupo dirigente. Este grupo estuvo constituido por una
alianza entre los productores de bienes para el mercado internacional,
exportadores e importadores y financistas (Kaplan M. 1969). Esta alianza no
mostró características similares para el conjunto de los países de la región. El
tipo de desarrollo económico y la vinculación que se estableció con los países
centrales determinó en parte el carácter modernizador o no que adoptaron los
sectores dirigentes.
Aquellos países que tuvieron poco que ofrecer a la demanda internacional y
aquellos que se incorporaron al mercado a partir de reforzar los mecanismos
de explotación en la hacienda o de constituir en su interior economías de
enclave, tendieron a replegar su forma de organización política, económica y
social hacia el pasado. En estos países la educación no resultó necesaria para
la producción y tampoco como mecanismo de legitimación política.
Argentina, en cambio, integró el grupo de países que ha sido denominado
como de “modernización temprana” (Germani, G. 1987 y Zermeño, S. 1983).
Fueron los países menos marcados por la etapa colonial, más in fluidos por
una larga y heterogénea inmigración europea y que presenta ron aptitudes
ecológicas para producir aquellos bienes altamente demandados por las
economías centrales. En estos casos fue necesario integrar a importantes
sectores sociales al modelo productivo e incorporar un volumen significativo de
mano de obra a partir de la inmigración (Rama G. 1986). El modelo también
favoreció el crecimiento paulatino de los sectores medios y una mayor
heterogeneidad social y cultural. Estos procesos permitieron atenuar la
histórica dualización de las sociedades tradicionales.
En estos países el mayor nivel de heterogeneidad y fluidez social exigió una
presencia más importante del Estado como agente integrador y hegemónico.
Ello no implicó una apertura del Estado a la incorporación de nuevos sectores
sociales en la conducción del poder público. El modelo de participación política
continuó siendo muy restrictivo. Denominado por Natalio Botana (1985) como
“el orden conservador”, se trató de un modelo basado en el concepto
alberdiano de amplias libertades civiles y restringidas libertades políticas.
Un modelo fuertemente excluyente en lo económico y lo político, que no brindó
el acceso masivo a la propiedad, a la participación política, o a 1 movilidad
social ascendente, encontró en la educación el mecanismo idóneo para
integrar y modernizar las sociedades. En este marco, el sistema educativo se
constituyó con características fuertemente “estatistas y centralizadoras”
(TedescoJ.C. 1986). Ello significa que fue el Estado Nacional quien asumió la
tarea educadora por gestión propia o a través del control de las instituciones de
tipo privado. Cabe destacar que a diferencia del centralismo francés, en este
caso se trató de un centralismo no igualitario ya que en su dinámica concreta
fortaleció al Estado en la búsqueda de una homogeneidad formal que no se
correspondió con una realidad social marcadamente desigual y heterogénea.
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En este marco, es posible afirmar que para nuestro país la función en O al

sistema educativo en sus orígenes estuvo más vinculada con la de lo político,
que con lo económico. La educación jugó un papel preponderante en torno a la
integración social, la consolidación de la identidad nacional, la generación de
consenso y la construcción del pro pió Estado
Sin embargo, el hecho de que la función principal de la educación no haya
estado dirigida linealmente hacia lo económico no significa que la s cuela no
desempeñara ningún papel en ese sentido. Es verdad que la relación con la
estructura económica no estuvo dada por la capacitación de trabajadores con
calificaciones demandadas por el modelo. Ello se debió a que tanto la
explotación extensiva de los campos, como la incipiente industria no requerían
de mano de obra con una calificación técnica específica. Por otra parte, la
eventual demanda de trabajadores más capacitados estuvo satisfecha por
obreros provenientes de Europa, por lo general formados en el oficio. Por eso
es posible plantear que tanto la transmisión del valor ético y económico del
trabajo, como la capacitación de la mano de obra no fueron preocupaciones de
los sectores dirigentes. De esta manera se explica por qué no fueron incluidos
en el currículum oficial (Puiggrós, A. 1990)
Pero sí, en cambio, la relación de la educación con la economía estuvo
vinculada en un doble sentido: a) En primer lugar, la estructura escolar permitió
generar un sistema de estratificación social acorde con los intereses de los
sectores dirigentes. Una base cada vez más numerosa a la que se le
distribuyeron los elementos mínimos como para establecer un núcleo
homogeneizado de contenidos culturales compartidos. Un sistema de
enseñanza media más restringido que, aunque no mostraba funciones muy
definidas, cumplía dos importantes tareas. Por un lado, dotaba de personal
idóneo a la administración pública y al sector de transportes y servicios, y por el
otro seleccionaba a la élite que, a través del acceso a la cúspide del sistema,
se encontraba en condiciones de incorporarse al sector de dirección de la
sociedad y del aparato estatal (CassasusJ. 1989).
b) En segundo lugar, la vinculación con la economía se estableció a partir del
papel ideológico del sistema educativo. Una estructura y un currículum
excesivamente centralizados y elaborados desde el puerto, con tribuyó a que el
proyecto económico agroexportador de la generación de los 80 adquiriese
rápida hegemonía en todo el territorio nacional.
Al margen de las funciones manifiestas y latentes que desde los sectores
dirigentes se proponían para el sistema educativo, desde la perspectiva de la
sociedad la demanda de educación fue creciente. Los sectores me dios
encontraron en el sistema educativo una alternativa eficaz para aumentar sus
posibilidades de participación. La falta de educación era presentada como
indicador de baja capacidad para el protagonismo político y como legitimadora
de la exclusión de la sociedad nacional. Al mismo tiempo significaba la
imposibilidad de acceso a bienes culturales, frecuentemente extranjeros, de los
que podían participar los sectores tradicionales.
Si bien el acceso al sistema educativo no les permitió a los sectores me dios
una movilidad social automática, si les posibilitó contar con mejores elementos
para potenciar su demanda por una integración social y política plena.
Demanda que, como en los casos de la universalización del voto y de la
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Reforma Universitaria, logró importantes conquistas en las primeras décadas

del siglo XX.
En el caso del movimiento obrero, sus primeras posiciones frente al sistema
educativo público no fueron similares a las de los sectores medios. En primer
lugar, porque sus posibilidades de acceso a la educación, como en el caso de
los sectores rurales, habían sido muy escasas. En segundo lugar, porque sobre
fines del siglo XIX y principios del XX, predominaron en el seno del movimiento
trabajador las concepciones anarquistas. Estas corrientes descalificaban todo
tipo de educación desarrollada desde el Estado con el argumento de que sólo
servían para transmitir “ideología burguesa”. Desde estas perspectivas se
acusaba a la educación oficial de esconder las leyes que rigen la evolución de
la naturaleza y la sociedad y, por lo tanto, de ser un instrumento de dominación
de los pueblos. Es así como desde un importante número de sindicatos obreros
se propuso el desarrollo de una educación alternativa que fuese implementada
por las propias organizaciones de trabajadores a través de la creación de
“Escuelas Modernas”, “Escuelas Libres” o “Escuelas Racionalistas”. En este
sentido se expidió, por ejemplo, el 3er Congreso de la Federación Obrera
Argentina (FOA) realizado en 1903 cuando aprobó que: “...es urgente la
necesidad de fundar escuelas libres, donde excluyendo toda educación
sectaria se exponga al niño al mayor número de conocimientos, evitando así su
de formación cerebral y preparando criterios amplios, capaces de comentar y
comparar más tarde todo género de doctrinas”.
Fueron los sindicatos socialistas quienes incluyeron por primera vez, en el lcr
Congreso de la Unión General de Trabajadores (UGT), una de manda concreta
referida al sistema educativo oficial: “Siendo una verdad establecida que hay un
59% de analfabetos en la población general de la República, es de desear que
en 1904 se reduzcan en el presupuesto nacional las sumas destinadas a los
gastos militares y se aumenten en la misma proporción las sumas destinadas a
la educación común” (Barranco, D. 1986 y Filmus, D. 1992).
Junto con una pequeña proporción de escuelas sindicales, la mayor parte de
las experiencias educativas no oficiales correspondieron a las comunidades
extranjeras y a la Iglesia Católica. Con el inicio del siglo XX estas iniciativas
fueron perdiendo peso relativo frente a la expansión del sistema educativo
oficial y quedando cada vez más bajo el control del Esta do que se constituyó
en la principal y casi excluyente agencia educativa (Tedesco J.C. 1986).
En síntesis, la etapa de génesis del Estado Nacional estuvo signada por la
contradicción entre los ideales del liberalismo en sus manifestaciones locales,
cuyos principios educativos estuvieron planteados en parte en la Constitución
Nacional y en la Ley 1.420, y un modelo político, económico y social que, a
pesar de mostrarse modernizador en un conjunto de aspectos, no logró
incorporar a grandes sectores de la población.
Una de las principales consecuencias de esta contradicción se manifestó en el
papel que comenzaron a desempeñar los sectores medios. La apertura de
oportunidades educativas permitió que una importante porción de estos
sectores accediera a la escolaridad media y superior. Estos grupos fueron los
que posteriormente encabezaron los reclamos por producir un proceso
democratizador similar en la estructura de poder político.
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La segunda consecuencia fue que, a pesar de los importantes esfuerzos

realizados para alcanzar la mencionada ampliación de oportunidades
educativas, por ejemplo a través de la alfabetización para inmigrantes y la
apertura de escuelas rurales, la misma no alcanzó para que los sectores más
postergados de la población pudieran acceder y permanecer en el sistema. Los
datos permiten constatar esta realidad. Por un lado, el aumento de la matrícula
de la escolaridad básica fue notable: el 20% de los niños en edad escolar
estaban incorporados a la escuela primaria en 1869; este porcentaje creció al
31% en 1895 y al 48% en 1914. Por otro, el crecimiento educativo del país
estuvo fuertemente limitado por los altos niveles de desgranamiento escolar. La
tasa de desgranamiento de las escuelas de pendientes del Consejo Nacional
de Educación para la cohorte 1893/1898 asciende al 97% (TedescoJ.C. 1986).
El acceso del radicalismo al gobierno en 1916 encuentra a más de la mitad de
los niños en edad escolar fuera del sistema. Al mismo tiempo, también
encuentra profundas desigualdades educativas entre las diferentes regiones
del país. En la Capital Federal estudian siete de cada diez niños; sólo dos o
tres de cada diez lo hacen en provincias como Chaco, Formosa, Neuquén o La
Pampa. Los límites del modelo también marcan las dificultades del Estado para
asegurar las funciones definidas en este período para el sistema educativo.
Algunas de estas funciones serán cumplidas con éxito por el Estado
benefactor, otras se mantienen aún hoy como deudas pendientes con un
importante sector de nuestra población.

2.2.2. EDUCAR PARA EL CRECIMIENTO ECONÓMICO:

EL ESTADO BENEFACTOR
El acceso del radicalismo al gobierno no significó un cambio en el eje en torno
al cual se organizó el sistema educativo. Como ocurrió con respecto al modelo
económico, los sectores que disputaron y, a través del voto universal,
obtuvieron la conducción del Gobierno, no lograron articular un sentido
alternativo al desarrollo educativo. Su propuesta se centró en cuestionar los
aspectos elitistas y restrictivos del modelo y en reclamar una mayor
participación.
Distintos autores (Weimberg, G. 1984; Rama, G. 1987) señalan que hizo falta
la modificación de los requerimientos educativos del aparato productivo para
que se transformaran también las funciones principales del sistema educativo.
La necesidad de cambiar los patrones del crecimiento económico surge
principalmente a partir de las nuevas coyunturas que se producen en el
mercado internacional. Incipientemente en el transcurso de la Primera Guerra
Mundial y con más fuerza a partir de la crisis del ‘30 y de la Segunda Guerra
Mundial, la caída de las exportaciones de materias primas y de las
importaciones manufactureras obligaron a desarrollar una industrialización
sustitutiva. La ausencia de sectores en la sociedad civil con la capacidad
económica y la decisión política para encabezar este proceso de
industrialización obligó al propio Estado a tomar la iniciativa y a conducir el
nuevo momento.
Sin embargo, los nuevos actores que surgieron al calor del modelo sustitutivo
serán los encargados de cuestionar la legitimidad de un tipo de Estado que
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condujo un proceso de acumulación que no estuvo acompaña do por políticas

redistributívas ni mecanismos democratizadores del poder político (Murmis M.
Y PortantieroJ.C. 1987). De esta manera, es posible proponer que al contrario
de lo que ocurrió en Europa el keynesianismo entendido como la intervención
activa del Estado en la economía surgió en la Argentina en la década de los
‘30, con anterioridad al Estado de bienestar que se va a desarrollar con toda su
potencialidad recién a partir de la llegada del peronismo al gobierno.
De esta manera, los intentos de restauración oligárquica (Graciarena, J. 1984)
ocurridos en la década, los ‘30 mostraron la incapacidad de los sectores
tradicionales para restablecer la hegemonía de un sistema basado en la
exclusión de las nuevas mayorías que emergieron junto con la industrialización
(Rouquie, A. 1982).
El nuevo tipo de Estado fue denominado de distintas maneras en Amé rica
Latina, según sus características predominantes y también según la
perspectiva teórico-política desde la cual se lo analizó: Estado populista,
Estado nacional-popular, Estado de compromiso, Estado social, etc. Sin
embargo todas las visiones coinciden en algunos rasgos comunes. En lo
económico profundizó el abandono de la idea del capitalismo del “laissez faire”
y en el marco de las concepciones keynesianas ya señaladas, enfatizó su
carácter marcadamente intervencionista. Sin cuestionar un orden económico
basado en el mercado, intentó regularlo a partir de una planificación destinada
a mejorar la racionalidad económica y de un poderoso desarrollo del sector
público en áreas estratégicas de la producción y los servicios.
En lo político intentó expresar la alianza de los sectores favorecidos con el
proceso de industrialización y el crecimiento del mercado interno. El carácter
“movimientista” de las fuerzas políticas hegemónicas permitió que estas
alianzas llegasen al poder, incorporando a la conducción del país a sectores
históricamente marginados. El apoyo plesbicitario, la apelación constante a la
movilización popular y el liderazgo carismático fueron algunos de los
mecanismos que legitimaron permanentemente la coalición gobernante (García
Delgado D. 1994).
En lo social, el Estado reconvierte en forma total su función. Dejó de ser el
protector de los derechos individuales para transformarse en garante de los
derechos sociales. Como tal, ejerció una influencia decisiva en el proceso de
redistribución de los recursos en favor de los sectores trabaja dores. Al mismo
tiempo desarrolló una intensa actividad en torno a responder a las apremiantes
necesidades sociales (salud, vivienda, educación, etc.) de los grupos y
sectores sociales más necesitados. No se trató sólo de una integración
ciudadana a través del voto, sino de una integración social más plena a partir
del creciente acceso a los bienes que la sociedad producía.
En este marco es posible plantear diferencias con el modelo anterior en lo que
se refiere a la función conferida a la educación. La primera de ellas es que en
el Estado oligárquico-liberal, la intervención oficial en materia educativa
constituyó una excepción respecto de su abstención a participar en otras
políticas sociales. En el caso del Estado benefactor, significó una de las
estrategias que formó parte de una política social más general dirigida a
incorporar a nuevos sectores a la participación social. Ello habría permitido una
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mayor efectividad en la tarea integradora del sistema educativo. Las tasas de

crecimiento de la matrícula educativa así lo demuestran.
Pero la diferencia que más nos interesa destacar es que en este contexto la
educación fue incorporada no sólo como un derecho de los ciudadanos, sino
también como estrategia de capacitación de mano de obra para satisfacer las
demandas de la surgiente industria. La “formación del ciudadano” fue
reemplazada paulatinamente por la idea de “formación para el trabajo” que
posteriormente, a partir de las teorías del capital humano, se convertiría en
“formación de recursos humanos”. Los nuevos roles ocupacionales exigían una
alfabetización básica que el sistema educativo debía brindar. También
comenzaron a requerir ciertos niveles técnico-profesionales y conocimientos de
oficios y especialidades que no podían ser aprendidos sólo en el lugar de
trabajo y que los nuevos trabajadores, a diferencia de los inmigrantes, no
poseían. Pero por sobre todas las cosas exigían una disciplina laboral que
únicamente el sistema educativo podía brindar masivamente a millones de
trabajadores rurales que provenían del interior del país. Estos sectores
pasarían a constituir la principal fuerza laboral de las nuevas fábricas y talleres.
Para contribuir a estos objetivos se creó en 1944 la Comisión Nacional de
Aprendizaje y Orientación Profesional que desarrolló una importante variedad
de modalidades de capacitación básica y profesional para jóvenes y
trabajadores: Escuelas de Tiempo Parcial, Escuelas-Fábrica, Escuelas de
Aprendizaje, Escuelas de Capacitación Obrera, Cursos Complementarios,
Escuelas de Capacitación Profesional para Mujeres, Misiones Mono técnicas,
etc. (Wiñar D. 1979). Por su parte, el Primer Plan Quinquenal (1947-1951)
también introdujo reformas en el sistema educativo y en particular en la
educación técnica, con el objetivo de redefinir la relación pedagógica entre
educación y trabajo y dotar al alumno de una orientación y formación
profesionales más definidas. Una parte importante de estos cambios se
encuentra reflejada en el texto de la Constitución aprobada en 1949 (Bernetti J.
y Puiggrós A. 1993). En esta misma dirección fue creada en 1952 la
Universidad Obrera Nacional y se promovió el aporte educativo a la
investigación científico-tecnológica, que en muchos casos estuvo íntimamente
vinculada con la actividad productiva.
Todas estas reformas acompañaron un proceso que a nivel mundial se
desarrolló en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial. Sobre fines de
la década de los ‘40 comenzó a generarse una visión “económico-centrista” del
papel de la educación. De la mano de las teorías de capital humano (Shultz, T.
1986), la educación dejó de ser vista como un gasto social para transformarse
en una inversión que tenía como principal objetivo alcanzar una renta individual
y social. Los factores considerados tradicionales por la economía clásica
(materias primas, capital, trabajo y tecnología) ya no alcanzaban para explicar
el crecimiento de los países. A partir de la teoría del “efecto residual” la
capacidad de generar “capital humano” altamente calificado pasó a ser una de
las más importantes ventajas comparativas en la carrera hacia el crecimiento
(Carnoy, M. 1967).
A partir del derrocamiento del Gral. Perón, esta concepción se profundiza con
el surgimiento del modelo de Estado desarrollista. Este modelo es
genéricamente definido como un sub-tipo de Estado benefactor que, ante una
realidad que no parecía hacer posible la idea de crecer y distribuir al mismo
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tiempo, centró su acción en la promoción y conducción del desarrollo

económico. La etapa distributiva debía ser una consecuencia posterior al
período de crecimiento y acumulación. El Estado desarrollista, ante la
declinación de la tendencia del crecimiento económico, enfatizó su papel en
esta dirección, afirmándose en las concepciones de la CE PAL y munido del
auxilio instrumental de numerosas técnicas planifica doras. Según esta
perspectiva la recuperación del crecimiento será el motor que permitiría
consolidar la democracia política, la justicia social y la modernización de la
sociedad (Graciarena, J. 1984).
De esta manera las concepciones economicistas de la educación como
inversión fueron fuertemente hegemónicas hasta mediados de la década de los
‘70, avanzada la crisis del Estado desarrollista. Sin embargo, en el período
posterior al derrocamiento del presidente Arturo Frondizi, se generaron
sensibles modificaciones respecto de la etapa anterior. El cambio en los
sectores integrantes de la alianza gobernante implicó el creciente abandono de
la perspectiva de la educación como un derecho social que el Estado debía
garantizar para toda la población. La nueva alianza integrada por sectores
empresariales más vinculados al capital extranjero, a la banca, a los
productores de bienes exportables primarios y a grupos tecnocráticos concibió
que la participación de los sectores populares en el estilo de las décadas
anteriores significaba un peligro para el modelo de acumulación propuesto. La
restricción de la participación política a través de la democracia condicionada o
de los gobiernos militares fue el signo principal del período.
Esta nueva situación puso en evidencia la contradicción existente entre el
sentido modernizante que se quería imponer al crecimiento económico y el
sentido elitista que adoptó el Estado desarrollista frente a las demandas de
participación social y política plena de grandes sectores de la población.
En el ámbito educativo esta contradicción se manifestó, entre otros aspectos,
en la formulación de discursos modernizantes y tecnocráticos en torno a la
universalización y el papel de la educación en el crecimiento; y políticas a
través de las cuales el Estado comenzó a desentenderse crecientemente de la
distribución social de conocimientos a través de la escuela. Cabe destacar que
en el breve período en que el radicalismo accedió al gobierno a través del
presidente A. Illia se intentaron revertir estas tendencias, pero el escaso tiempo
del que se dispuso impidió importantes reformas en este sentido.
Los efectos más sentidos de la contradicción antes señalada se manifestaron
en el comienzo del deterioro de la calidad educativa brindada por el sistema.
Mientras la demanda por educación siguió creciendo y se amplió la matrícula
escolar en todos los niveles, los recursos destinados a las políticas educativas
no se incrementaron en la misma proporción. Ello implicó un paulatino deterioro
de las condiciones materiales de enseñanza que tuvieron en el salario docente
la principal variable de ajuste.
Por otra parte, los sofisticados mecanismos de planificación educativa puestos
en práctica con el objetivo de focalizar el aporte de la educación hacia las
demandas previamente definidas por las estrategias de crecimiento,
contrastaban con una realidad donde los actores económicos y sociales
mostraban sus propias lógicas de comportamiento.
 12

Cabe destacar que en los períodos en los cuales los gobiernos militares
adoptaron el modelo definido por Guillermo O’Donell (1985) como Estado
Burocrático Autoritario, la combinación entre un discurso modernizante en lo
económico y la aplicación de las teorías de la Seguridad Nacional en lo político
también impactó en el deterioro de la calidad educativa. La intervención de las
Universidades ocurrida en 1966, la discriminación ideológica y política en los
contenidos curriculares y en la selección de maestros y profesores y el éxodo
masivo de docentes e investigadores al exterior, son ejemplo de la mencionada
contradicción.
Por último, así como el Estado oligárquico-liberal, habiendo centrado su
accionar en el papel político de la educación, también había concebido
funciones económicas para el sistema educativo, el Estado benefactor atribuía
la primacía al rol económico de la educación aunque no impidió que la misma
desempeñara una importante función política. Poco estudiada por los
historiadores de la educación, esta función se manifestó principal mente en dos
sentidos.
En primer lugar, la escuela junto con el movimiento político y los sindicatos fue
una de las instituciones que permitió que el gran movimiento poblacional de
urbanización ocurrido en este período no alcanzara la conflictividad que
adquirió en otros países de la región. La escuela se convirtió en uno de los
principales instrumentos de socialización en las normas, valores y estándares
de comportamientos urbanos para los millones de trabajadores que llegaron
desde el medio rural.
Mucho se ha escrito acerca del peligro de “anomia” , (en el sentido da do a este
término por Durkheim) que produce el tránsito de una sociedad tradicional, a
una sociedad urbana y moderna. La institución educativa cumplió con el
requisito que Durkheim, siguiendo en este sentido a Comte, preveía para
atender los peligros de anomia en las sociedades de alto grado de complejidad:
la articulación entre sus funciones homogeneizado- ras y diferenciadoras.
Mientras que a través de su función homogeneiza dora la escuela brindó su
aporte a la incorporación de toda la población a las pautas, valores y normas
de un orden social emergente, mediante su efecto diferenciador se ocupó de
dotar a los individuos de las condiciones exigidas para ocupar el lugar
específico que la sociedad le brindaba. El efecto legitimador que cumplió la
educación a partir del cumplimiento de estas funciones, permitió minimizar en
parte las consecuencias de los conflictos sociales que se produjeron por las
profundas transformaciones ocurridas en la sociedad argentina de aquella
época.
La segunda de las funciones políticas que es necesario enunciar breve mente,
está vinculada a la distribución de ideologías que explícita o implícitamente se
efectuó a través del sistema educativo. Esta función fue claramente manifiesta
en los contenidos ideológico-partidarios que contuvieron tanto el diseño
curricular como los textos escolares de la época peronista. Pero también es
importante señalar que el conjunto de los gobiernos de este período utilizó al
sistema educativo para distribuir sus concepciones políticas. Las
transformaciones curriculares realizadas con posterioridad a la Revolución
Libertadora, aunque menos explícitamente, también son un ejemplo del papel
ideológico que se esperaba desempeñara la es cuela. Este papel no estuvo
 13

confiado únicamente a los contenidos. La modificación de las prácticas

escolares también fue implementada con el mismo objetivo. La acentuación del
carácter burocrático, jerarquizador y disciplinador de las normas que rigieron la
actividad educativa en el período 1966/73 por ejemplo, permite observar el rol
encomendado a la escuela en torno de la construcción de un orden autoritario.
Precisamente, la ruptura del modelo autoritario ocurrido en 1973 y la
recuperación de la democracia coincidirán con el inicio de la declinación del
tipo de Estado benefactor. El Estado burocrático autoritario se había concebido
a sí mismo como un instrumento técnico-racional frente a los que consideraban
como los principales obstáculos para el crecimiento y la modernización del
país: la movilización política y social de las masas excluidas de la participación
y la lentitud e ineficiencia de las democracias liberales. La paradoja principal es
que, a pesar de haber obtenido indicadores positivos en lo que respecta al
crecimiento industrial, los factores desencadenantes de su crisis fueron
precisamente las movilizaciones sociales y el reclamo de la restauración de
una democracia no proscriptiva que permitiera el retorno del general Perón al
gobierno (O’Donell G. 1986).
El período de expansión del modelo de Estado benefactor concluiría sin que las
promesas realizadas en torno a las funciones del sistema educativo se
cumplieran totalmente. La escolaridad se expandió en forma notable, sin
embargo en 1970 cerca del 13% de los niños en edad escolar se encontraban
fuera de la escuela primaria y el 29% de los jóvenes de 15 a 19 años no había
culminado el nivel. Sólo el 12,7% de los argentinos mayores de 20 años había
obtenido el título secundario y la tasa de escolarización del nivel medio era
cercana al 36%.
El rendimiento del sistema también mostraba grandes déficits. La tasa de
retención en la escuela primaria de la cohorte 1964/70 alcanzaba apenas el
44,5. En las escuelas rurales esta tasa descendía al 26,6%. Sólo el 26% de los
niños que ingresaban a la escuela primaria egresaban en el lapso teóricamente
esperado. En la escuela media la mitad de los alumnos abandonaba antes de
terminar y sólo el 37% de los estudiantes egresaba en el tiempo normal.
Las desigualdades regionales continuaban siendo muy notorias. Cerca del 20%
de la población era analfabeta en provincias como Corrientes, Chaco, Formosa,
Jujuy y Santiago del Estero. Sólo 1 de cada 3 habitantes mayores de 14 años
había terminado la escuela primaria en Corrientes, Chaco, Entre Ríos,
Formosa, Jujuy, Misiones y Santiago del Estero.(Braslavsky, C y Krawkzyk, N.
1988)
Por último, cabe destacar que las promesas propias del siglo XIX respecto de
la función de la escuela en tomo a la formación ciudadana y la educación para
la democracia se encontraban en cuestión en los finales de la dé cada de los
‘60. La escasa vigencia de las instituciones republicanas y de los derechos
civiles y el uso de la violencia como mecanismo para dirimir los conflictos
políticos estaban indicando una socialización ciudadana en pautas de
comportamiento social profundamente autoritarias e intolerantes.
En este mismo sentido Peter Waldman (1982) señala que la violencia política
era sólo uno de los síntomas de anomia social que se manifestaban en la
sociedad argentina de inicios de los ‘70. El autor sostiene que un conjunto de
indicadores mostraban una preocupante falta de cohesión social. La evolución
 14

de la criminalidad violenta, el aumento de los conflictos familiares y la

disminución del número de personas con disposición a ejercer una profesión
con finalidades religiosas (seminaristas y sacerdotes), corroboran para
Waldman una creciente tendencia a la anomia producto de las
transformaciones socio-económicas y políticas de la época. Profundas
transformaciones a las que el papel integrador de la escuela no habría
alcanzado a procesar de manera armónica.

2.2.3. CRISIS DEL ESTADO BENEFACTOR Y RECUPERACIÓN DE LO

POLÍTICO COMO FUNCIÓN PRINCIPAL DE LA EDUCACIÓN
A mediados de la década de los ‘70, el modelo de Estado benefactor a nivel
internacional comenzó a mostrar marcados signos de agotamiento (Pedró E
1993). La imposibilidad de sostener políticas redistributivas en el marco de
profundas crisis fiscales agravadas por la brusca subida de los precios del
petróleo, provocó un nuevo fenómeno. Por primera vez desde la aplicación de
la políticas Keynesianas en 1930, no era posible salir de la crisis a partir de una
intervención más activa del Estado.
Cabe señalar que en nuestro país la declinación del Estado benefactor
encontró su momento más crítico a partir del año 1975. En el período 1960/75
el PBI argentino había crecido a una tasa promedio del 4.4% anual (Ferrer A.
1982). En el año 1975 el proceso de estanflación (alta inflación y recesión)
alcanzó niveles alarmantes y fue también a partir de este año cuando la
Argentina quebró su ciclo de crecimiento sostenido para ingresar en un período
de estancamiento, desinversión y desindustrialización que se mantendría hasta
el inicio de los ‘90. Tres tipos de gobiernos diferentes administraron la crisis del
Estado benefactor en la Argentina. El gobierno peronista (1973-76), el gobierno
militar (1976-83) y el gobierno radical (1983-89). Aun aplicando políticas
diferentes, comienzan a generar las condiciones para el posterior surgimiento
de un nuevo tipo de Estado: el Estado post-social.
A nivel mundial, durante este período se inició un proceso de marca do
pesimismo respecto del aporte de la educación a la economía. Como veremos
mas adelante, este pesimismo estuvo sustentado tanto en la crisis económica
mundial, como en la vigencia de teorías que enfatizaron únicamente el papel de
la educación en torno a la reproducción de las desigualdades socio-
económicas.
En la Argentina es posible proponer que, aunque con signos opuestos entre sí,
el conjunto de los gobiernos que condujeron el Estado en este período priorizó
la función política de la educación en detrimento de su papel económico. La
particularidad de nuestro caso consiste en que la desestimación del rol
económico de la educación comenzó poco antes de la crisis de crecimiento que
se verifica a partir de 1975. Si se pudiera resumir el papel central que la
educación desempeñó en cada uno de los gobiernos citados, aun a riesgo de
caer en una excesiva simplificación, es posible presentar el siguiente esquema:
1973-1974: Educación para la liberación
1974-1983: Educación para el orden
1983-1989: Educación para la democracia’
 15

El haber colocado el año 1974 como el momento del inicio de la segunda etapa
se debe a que, si bien según la opinión de un conjunto de autores (Di Tella, G.
1983, Del Riz, L. 1984), el “Rodrigazo” marcó el momento del quiebre de la
tendencia económica, en el aspecto educativo la fractura se puede ubicar con
la renuncia del Dr. J. Taiana y la asunción del Dr. Ivanicevich en el Ministerio
de Educación (Garzón Valdez E. 1983, Cano D. 1985, Braslavsky C. 1985).

A) EDUCAR PARA LA LIBERACIÓN

La particularidad del primer período radica en que se desvalorizó el papel de la
educación en torno a la economía cuando aún no había declinado el
crecimiento. Ello fue coherente con la perspectiva de la amplia alianza de
sectores sociales nacionales que apoyaron al peronismo en su retorno al poder
(Di Tella G. 1983). Las posibilidades de autonomía y crecimiento económico
autosostenido se concibieron más como una decisión política que como el fruto
de una estrategia que permitiera incorporar al conjunto de los actores
económicos capaces de generar una correlación de fuerzas que hiciera posible
alcanzar las condiciones materiales para su concreción.
En esta etapa la educación fue concebida como un mecanismo eficaz para la
redistribución de los bienes económicos y las oportunidades socia les y como
instrumento de “concientización” respecto del Proyecto Nacional. El papel de la
educación como derecho social recuperó la centralidad, reemplazando la
concepción desarrollista de la formación de recursos humanos. Precisamente,
la principal crítica al modelo anterior radicó en el sometimiento de las políticas
educativas a las demandas de un desarrollo económico vinculado
principalmente con la concentración de riquezas (CONADE, 1974).
En lo que respecta a la ampliación de oportunidades, el Plan Trienal 74/77
priorizó la expansión del nivel primario y la educación de adultos. Para
garantizar el cumplimiento de estas políticas se procuró complementarlas con
el conjunto de estrategias sociales (alimentarias, sanitarias, etc.) (Plan Trienal
1974/77).
La función política de la educación estuvo reforzada en su papel ideo lógico,
explícitamente enunciado en los documentos oficiales: “Nuestra Revolución
asume una política educacional que delimita como principal objetivo la
liberación nacional, lo cual implica la nacionalización de la educación, que se
define prioritariamente por la construcción e integración a la dinámica social de
los auténticos valores de la comunidad nacional” (proyecto educativo del
Gobierno Popular 1973). Esta función ideo lógica también alcanzó a la
Universidad, como lo señala el rector de la UBA, Rodolfo Puiggrós: “.. lo
fundamental es que toda Universidad ya sea estatal o privada, refleje en su
enseñanza la doctrina nacional e impida la infiltración del liberalismo, del
positivismo, del historicismo, del utilitarismo.. .de todas las formas con las que
se disfraza la penetración ideológica en las casas de estudio” (Ciencia Nueva
Nro 25 1973).
La muerte del general Perón y el reemplazo del Dr. Taiana por el ministro
Ivanissevich marcó el inicio de la etapa en la cual el objetivo central de la
política educativa se constituyó en torno a la necesidad de “restablecer el
orden”. Sin embargo, no es sino hasta después del 24 de marzo de 1976
 16

cuando esta intención encuentra posibilidades plenas de aplicación. En el

último período del gobierno democrático derrocado en 1976, la intención de
disciplinar y ordenar el funcionamiento de las instituciones educativas y a
través de ellas a la sociedad, se encontró en abierta contra dicción con el clima
de caos y violencia generalizada que imperó en el conjunto de las relaciones
sociales. Es precisamente este clima el que brinda los argumentos que
necesitaban los sectores que, una vez más, irrumpieron en el orden
constitucional y conculcaron las posibilidades de participación de la ciudadanía.

B) EDUCAR PARA EL ORDEN

Existe consenso en que la intervención militar de 1976 se apartó de la tradición
restauradora de los golpes de Estado que en la Argentina se sucedieron a
partir de 1930 (Rouquié A. 1982; Potash 1981). En efecto, las intervenciones
anteriores tuvieron como objetivo principal declarado generar las condiciones
para recuperar la institucionalidad democrática. En el caso del “Proceso de
Reorganización Nacional”, este objetivo también fue mencionado. Sin embargo
en la proclama revolucionaria estuvo complementado por la afirmación de que
el Proceso tenía “objetivos pero no plazos” para realizar las transformaciones
necesarias a fin de garantizar una transición en la dirección buscada. Es por
ello que, entre otros aspectos, fue la primera vez que un gobierno militar fijó un
mecanismo institucionalizado de sucesión presidencial sin recurrir a los civiles
ni a las formas democráticas.
El restablecimiento del orden y la seguridad, la modernización del país
mediante la reforma del Estado y la vigencia del mercado como mecanismo
regulador, el saneamiento moral mediante la lucha contra la corrupción y la
especulación, y la reforma del sistema educativo en dirección a transmitir
normas y valores que garantizaran la vigencia del modelo autoritario son los
principales objetivos que se fijó el gobierno del Proceso (A. Spitta 1982).
La educación jugó un papel político trascendente en este período: aportar a
garantizar el orden social necesario para poder realizar las transformaciones
planteadas. Al poco tiempo de haber asumido su cargo, el ministro R. Bruera
fue explícito respecto a este objetivo: “Tendrá primacía inmediata en la acción
del gobierno de la educación, la restauración del orden en todas las
instituciones escolares. La libertad que proclamamos como forma y como estilo
de vida, tiene un precio previo, necesario e inexcusable: el de la disciplina”
(Clarín, 14 de abril de 1976). Únicamente en el período en el que la conducción
del Ministerio de Educación es tuvo a cargo del Ing. Carlos Burundarena, se
intentaron privilegiar estrategias educativas que volvieron sobre el objetivo de
formar recursos humanos para el desarrollo económico.
Siguiendo el documento “Educación, autoritarismo y democracia” (Filmus D.
1988) es posible afirmar que el retorno a la función política de la escuela, ahora
en el sentido inverso al del periodo 1973/74, estuvo planteado en torno al
mecanismo que Foucault (1981) define como “modalidad disciplinaria”. Ella es
“la modalidad que implica coerción ininterrumpida, constante, que vela sobre
los procesos de la actividad más que sobre sus resultados y se ejerce según
una codificación que retícula con una mayor aproximación el tiempo, el espacio
y los movimientos”. Esta modalidad se implementó sobre los dos órdenes que,
según B. Berstein (1975) conforman la cultura escolar: el orden instrumental y
 17

el orden expresivo. Aunque es difícil proponer una división taxativa entre las
formas que ad quieren ambos órdenes, es posible señalar que el orden
instrumental ha ce referencia al conocimiento educacional públicamente
validado y se expresa en la definición del currículum y en las formas de
transmisión pedagógica. El orden expresivo, por su parte, se refiere a la
transmisión de valores y se encuentra más vinculado a las formas de disciplina
que se definen en la organización de la escuela, en la relación de las
instituciones con el exterior y en los ritos que rigen su comportamiento
cotidiano (BrunnerJ. 1985 y Filmus D. 1988).
De acuerdo con lo afirmado por G. Tiramonti (1985) es posible plantear que las
principales políticas desarrolladas en función del orden expresivo en este
período fueron: a) la clausura de los mecanismos de participación social en la
orientación y conducción del sistema de enseñanza, b) el disciplinamiento
autoritario de todos los agentes comprometidos en la actividad educativa y c) la
transferencia de la lógica burocrática (en el sentido weberiano) al ámbito
escolar.
En cuanto al orden instrumental, las estrategias estuvieron centradas en a) la
exclusión de los docentes y contenidos curriculares que no brindaban garantía
ideológica, b) el vaciamiento de los contenidos socialmente significativos y de
los modos procesuales de construcción del conocimiento (Entel A. 1985)
imprescindibles para una participación social plena, y c) la distribución, a través
del currículum oculto, de pautas de socialización individualistas y falsamente
meritocráticas (Filmus D. 1988).
La combinación de las estrategias hacia ambos órdenes permitió vaciar la
escuela de contenidos sustantivos para reemplazarlos por formas que tendían
a socializar niños y jóvenes de manera autoritaria, jerarquizada y
discriminatoria. En otras palabras, el rol político de la educación en este
período estuvo centrado en la concepción de que el orden y la disciplina debían
convenirse en funciones mucho más importantes que el proceso de
enseñanza-aprendizaje.
Tomando en cuenta estos elementos, en el próximo capítulo veremos cómo la
transferencia de las escuelas primarias a las jurisdicciones no se realizó con el
objetivo de dotar a los establecimientos de mayor capacidad de decisión y de
adecuación a las realidades locales. La lógica con que fue realizada la
transferencia estuvo fuertemente vinculada con una racionalidad economicista
y de supuesta eficiencia administrativa (Hevia Rivas R. 1991). De ninguna
manera los aspectos vinculados a la participación y a la mejora pedagógica
fueron tenidos en cuenta. Como ejemplo se puede citar la circular que la
Subsecretaría de Educación envió a los colegios el 20/2/78: “Los maestros y
profesores no intervendrán en la formulación de objetivos, caracterizaciones y
nómina de contenidos. Es necesario aceptar de una vez por todas que la
función docente consiste en educar y que su titular no debe ser sustraído de
esta labor con intervenciones que final mente carecen de mayor efecto
(Tedesco J.C. 1985).
El objetivo economicista de la descentralización quedó de manifiesto en la
merma que tuvieron las erogaciones educativas totales en el período en
cuestión. El porcentaje de los gastos del gobierno nacional y de los gobiernos
provinciales para la finalidad educación disminuyó del 16,3% en 1975 al 10,9%
 18

en 1978. Aunque se carece de investigaciones compartí vas acerca de cuanto

disminuyo la calidad de la educación de esta época no es difícil suponer que el
proceso de transferencia significó un aumento de la segmentación regional del
servicio educativo.
En este marco las principales evaluaciones del impacto del Proceso de
Reconstrucción Nacional en el ámbito educativo muestran que el mismo no se
manifestó en la disminución de la matrícula estudiantil. Ello sólo ocurrió en la
educación de adultos y en la Universidad. Las consecuencias más importantes
se evidenciaron en el deterioro de la calidad de la educación y en la pérdida de
la homogeneidad cualitativa que habría caracterizado al sistema educativo
argentino de las primeras etapas (TedescoJ.C. y otros 1984).
Por último, cabe destacar que a pesar de que los objetivos que el gobierno
militar se había propuesto en torno a la transformación del Estado no fueron
cumplidos, este gobierno generó las condiciones para que la crisis del Estado
benefactor adquiriera características irreversibles.
Respecto de la critica inicial efectuada al tipo de Estado vigente, la única
estrategia que se adoptó fue la restricción de los recursos destinados a las
políticas sociales. La modernización de la administración pública en cambio, no
fue llevada adelante. No se mejoró la calidad de los servicios brindados por el
Estado ni se disminuyó sensiblemente el número de sus empleados. Tampoco
se avanzó en forma activa en un proceso de privatizaciones ni en el abandono
de una activa participación del Estado en el escenario económico. Por el
contrario, la intervención del Estado en diferentes grupos económicos en crisis,
colocó bajo el control público alrededor de 10 veces el monto de las empresas
públicas privatizadas (Ferrer A. 1982).
El proceso de saneamiento moral de la estructura oficial prometido por la
Junta Militar en sus primeros documentos tampoco fue cumplido. La corrupción
y la especulación financiera tanto en el ámbito público como en el privado fue
una de las características presentes en todo este período (Spitta A. 1982).
Si los cambios producidos a nivel de la estructura del Estado fueron es casos,
¿cómo es posible explicar que este gobierno haya producido las condiciones
para el ocaso definitivo del Estado de bienestar? Entre otros, dos factores
parecen ser determinantes:
1) en lo económico, el período 1976/83 dejó una herencia de endeudamiento
externo e interno, crisis fiscal y proceso inflacionario que deberá enfrentar el
gobierno democrático que asume en 1983. En lo que respecta al aparato
estatal, la ineficiencia, la baja calidad, la burocratización y el encarecimiento de
los servicios públicos profundizaron el cuestionamiento a la capacidad del
Estado para gestionar eficientemente estas empresas;
2) a pesar de la importancia de estos procesos, un conjunto de actores señalan
que la mayor herencia del período 76/83 ha sido la ruptura del tradicional
equilibrio social y político que históricamente existiera en la Argentina.
Denominado de diferentes maneras (empate histórico por J.C. Portantiero
1984, equilibrio dinámico por M. Cavarozzi 1983), esta paridad de fuerzas
garantizó a los actores en pugna un papel más vinculado con la capacidad de
veto de las estrategias de sus oponentes que una posibilidad de estructurar un
proyecto histórico propio (Sidicaro R. 1982). La concentración del poder
 19

económico en menos propietarios, la disminución del peso cuantitativo y

cualitativo de los sectores obreros y la crisis en la que se encontraron los
grupos medios, fueron realidades que incidieron fuertemente en las
condiciones en que se desarrollaron los conflictos económico-políticos a partir
del retorno de la democracia (Delich E 1983).

c) EDUCAR PARA LA DEMOCRACIA

Le correspondió al gobierno democrático asumido en diciembre de 1983,
administrar la etapa mas critica y quizás la última del Estado de bienestar
keynesiano surgido a partir de mediados de la década de los ‘40. Las herencias
del período autoritario ya mencionadas y las propias limitaciones políticas
condicionaron seriamente su capacidad de revertir la crisis de un modelo de
Estado que se había iniciado una década atrás. No tu vieron éxito sus primeras
tentativas de recuperar la capacidad de intervención del Estado para atender al
mismo tiempo las fuertes demandas acumuladas tanto desde el sector externo
como del interno. Tampoco tuvieron éxito las tardías estrategias dirigidas a
privatizar y reformar el Estado en el marco de una credibilidad decreciente y un
avanzado proceso inflacionario (García Delgado D. 1994.)
En la práctica, con la excepción del período de vigencia del Plan Austral,
durante el gobierno del Dr. Alfonsín, las tendencias principales se manifestaron
en torno a la declinación del crecimiento productivo, la desinversión, la caída
del empleo, la concentración económica y la alta inflación (Minujim A. 1992).
En lo que respecta al orden político, el diagnóstico principal por parte de las
primeras autoridades democráticas estuvo centrado en la necesidad de
transformar una cultura autoritaria. Parte de este diagnóstico estaba vinculado
con la capacidad del gobierno militar de penetrar “capilarmente” la sociedad
mediante valores y pautas de comportamiento autoritarios (O’Donell G. 1985).
Los continuos intentos de desestabilización del sistema institucional por parte
de sectores de las FF AA durante este período mostraron que era necesario
mantener presente en la ciudadanía la conciencia respecto a la defensa del
sistema democrático.
En consonancia con este objetivo, la función política principal de la educación
estuvo dirigida a desmantelar el orden autoritario a partir de la transmisión de
valores democráticos. En cierto sentido se privilegió el papel originario que
desempeñó el sistema educativo en las últimas décadas de siglo XIX con el
objetivo de generar una cultura participativa por parte de la ciudadanía.
Habiendo sido el sistema educativo uno de los principales instrumentos para la
afirmación de las concepciones autoritarias por parte del anterior gobierno, la
acción de la gestión del presidente Alfonsín en torno a la democratización de
las relaciones sociales en la educación fue trascendente.
Sin embargo, es posible proponer que la gestión educativa del gobierno radical
manifestó una visión restringida de los elementos que constituían la esencia del
orden disciplinador construido en el período 1976/83. Percibieron
principalmente aquellos factores que afectaron lo que anteriormente habíamos
definido como orden expresivo. En esta dirección se absolutizó el papel del
Estado en la transición democrática en torno al cambio de las normas,
reglamentos y prácticas que permitieran desmontar el sistema autoritario que
 20

rigiera en la etapa anterior. Pero en lo que respecta al orden instrumental, los

cambios realizados en el primer período sólo estuvieron vinculados a los
contenidos de las materias dirigidas a la formación cívica y ciudadana.
Como señalamos anteriormente, no cabe duda de que reconstruir las escuelas
como ámbitos de convivencia democráticos era una de las tareas prioritarias
del nuevo período. Más aún, es impensable (e imposible) una educación de
calidad en el sentido integral del concepto en el marco de situaciones donde
predomina la lógica burocrática, la falta de participación, la intolerancia y la
discriminación ideológica. En este aspecto el avance obtenido en los primeros
seis años de gobierno democrático fueron sustantivos. Sin embargo, en
muchas ocasiones al absolutizar los aspectos vinculados con la transmisión de
valores ciudadanos, no se adoptaron las políticas necesarias para desmantelar
la estructura autoritaria construida en torno al orden instrumental. Como ya
fuera mencionado, este orden estuvo fundamentado en el deterioro y la
diferenciación de la calidad educativa brindada.
De esta manera, las principales acciones desarrolladas desde el Ministerio de
Educación de la Nación estuvieron dirigidas a la autorización del
funcionamiento de los centros de estudiantes en el ámbito secundario y
universitario; la reincorporación de los docentes cesanteados en el período
autoritario; la supresión de los exámenes de ingreso en la escuela media y la
posibilidad del ingreso irrestricto en las universidades; la modificación del
régimen de evaluación de conocimientos adquiridos abandonando la es cala
numérica por otra conceptual; la modificación de los planes de estu dio de
formación moral y cívica del nivel secundario; la normalización de las
universidades públicas, etc. (Braslavsky C. y Tiramonti G. 1990.
Las transformaciones orientadas a elevar la calidad de la educación en base a
profundas modificaciones curriculares, una nueva estructura del sistema, la
descentralización de los servicios, la generación de nuevas formas de
vinculación con otros actores sociales, el desarrollo de mecanismos de
evaluación de la calidad educativa, la realización de acuerdos
interjurisdiccionales sobre contenidos de la enseñanza, etc., no fueron llevadas
a la práctica, se implementaron sobre el final de la gestión o sólo abarcaron el
espacio de experiencias piloto.
Una situación similar puede señalarse respecto del importante proceso de
debate educativo que significó el Congreso Pedagógico Nacional. El gobierno
democrático supo generar un amplio espacio para la discusión, sin embargo no
logró comenzar a implementar los acuerdos allí alcanzados.
Cabe destacar que esta parcial intervención del Estado Nacional en torno a la
transformación de la educación, fue complementada en algunas jurisdicciones
con profundos cambios en los contenidos y en las prácticas educativas. La
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, La Pampa,
Santa Fe y Río Negro, entre otras, desarrollaron importantes procesos de
mejora de la calidad educativa.
En síntesis, la recuperación de la democracia significó también la recuperación
del rol protagónico del Estado docente en los discursos oficiales. Sin embargo,
el efecto democratizador de la intervención estatal en la realidad escolar fue
solo parcial. Ello se debió a que el importante rol desempeñado en el
desmantelamiento del orden autoritario no estuvo acompañado de políticas
 21

educativas dirigidas a retomar su responsabilidad en torno a brindar reales

posibilidades de acceso a una educación de calidad para todos los argentinos.
Este proceso, que significó un notorio avance respecto de la situación anterior,
también produjo situaciones contradictorias y a veces violentas. Modificar las
formas, pero manteniendo los contenidos, generó mayores condiciones para
que los actores del proceso educativo, en particular los estudiantes de escuelas
medias, expresaran su disconformidad con la falta de atractivo y significación
social de los conocimientos escolares. La derogación de las normativas
disciplinarias impidió que la insatisfacción estudiantil estuviera en condiciones
de ser encauzada a través de los métodos “autoritarios”. Pero en muchos
casos tampoco pudo ser contenida por la “autoridad” genuinamente ganada por
el saber docente y el interés por el estudio de nuevos contenidos escolares. De
esta manera en ciertos momentos de la primera etapa democrática se vivió una
situación paradojal. La ausencia de transformaciones profundas de las
condiciones escolares de aprendizaje permitió que desde algunos sectores se
propusiera un re torno al orden educativo autoritario como reacción ante las
manifestaciones de disconformidad estudiantil.
Un proceso similar ocurrió con el Estado a nivel nacional. Su capacidad en la
construcción de un sistema democrático de convivencia no tuvo correlato en la
posibilidad de generar las condiciones socio-económicas que la mayoría de la
población reclamaba. La situación de hiperinflación, el estancamiento
económico, la distribución regresiva de los ingresos, la ineficiencia del gasto
público, el enfrentamiento corporativo, el aumento de la marginalidad y los
conatos de violencia anómica en distintos lugares del país, contribuyeron a
generar un creciente consenso respecto a la característica terminal de la crisis
del modelo de Estado vigente.
El Estado de bienestar continuó adquiriendo paulatinamente las características
de un “Estado de malestar” (Bustelo E. 1993). Ya no se encuentra en
condiciones de satisfacer el conjunto de demandas que le plantea la sociedad,
particularmente las de los sectores más necesitados.
Un nuevo tipo de Estado comienza a ocupar el centro de la escena. En este
escenario habrá que redefinir cuál es la función que debe desempeñar la
educación.

2.2.4. EL ESTADO POST-SOCIAL

La década de los ‘80 ha sido definida por la CEPAL como la década perdida
para América Latina. El PBI por habitante descendió en el período 198 1-90 en
un 9,6%; también decrecieron la tasa de inversión y el ingreso medio urbano. Al
mismo tiempo, la tasa de inflación, el endeuda miento externo y la desigual
distribución de la riqueza, se colocaron entre los más altos del mundo.
En este marco existe consenso en que el Estado benefactor se encontraba,
sobre fines de los ‘80, en una crisis sin precedentes. En lo administrativo se le
atribuye un alto nivel de ineficiencia, de burocratización y de centralismo. En lo
social se le critica la escasez de recursos para distribuir y su tendencia a no
favorecer a través de las políticas asistenciales a quienes más las necesitan.
En lo político se cuestiona su capacidad de sostener la gobernabilidad en el
marco del aumento de las demandas corporativas y sectoriales insatisfechas.
 22

En lo económico se señala su imposibilidad de sostener el pleno empleo, su

escasa capacidad empresarial y su dificultad para conducir con éxito el modelo
de desarrollo.
Por otra parte, la marcada tendencia hacia la globalización también disminuye
la capacidad de decisión del Estado nacional. En un mundo que avanza hacia
“un solo mercado de bienes, servicios, tecnología y capital” (García Delgado, D.
1994) y donde los flujos financieros se mueven a una velocidad sin
precedentes, las limitaciones a la intervención del Estado no solo están
impulsadas desde las situaciones internas. También están fuertemente
condicionadas por poderosos factores de decisión externos. En el caso de
economías con una gran vulnerabilidad frente a las condiciones del mercado
internacional como la nuestra, los organismos financieros internacionales
pasan a desempeñar un rol preponderante.
Como suele ocurrir respecto de los fenómenos sociales que se desarrollan en
los países latinoamericanos, este proceso de deterioro del papel del Estado de
bienestar se presentó como un correlato de la crisis de los Estados que
emergieron en los países centrales a partir de la post-guerra. Sin embargo,
existió un conjunto de características distintivas que exigen un análisis
particular que permita dar cuenta de las especificidades del pro ceso.
En primer lugar, la crisis del Estado benefactor se produjo en los países
desarrollados en momentos en que se habían cumplido los principales desafíos
para los cuales este tipo de Estado había sido creado. Algunos de estos
desafíos estaban vinculados a la incorporación de casi toda la población a la
ciudadanía y al trabajo (o al seguro social), la vigencia de un orden social
legítimo, la obtención de crecientes niveles de acceso a los bienes sociales
básicos por parte de toda la población, la existencia de un orden administrativo
eficiente, etc. (Tedesco J.C. 1990).
En segundo lugar, en el caso de un conjunto de países desarrollados, la crítica
a la intervención del Estado en la economía no significó necesariamente una
crítica similar al papel del Estado en lo que respecta a su rol redistribuidor.
Dicho en otros términos, se discutió principalmente el componente
“keynesiano” del Estado, y no se cuestionó tanto su aspecto “benefactor”
(Isuani A. y otros 1991). Ello se debe, en parte, a que el papel social del Estado
en muchos de estos países precede en décadas a su rol activo en la economía.
A partir de este rol distributivo, se pretendió que realizara un aporte
fundamental en torno al mantenimiento del orden social y a las necesidades de
legitimación y apoyo político que surgieron a partir de la extensión del sufragio
universal. Esta función no parece dejar de tener vigencia en la actualidad, ya
que en los últimos años se verifica un aumento constante en el gasto social de
la mayor parte de los países centrales (OCDE, 1985, en Isuani A. y otros, 1991,
y Calcagno E., 1993).
En tercer lugar, en estos países, el sostenimiento de las políticas sociales a
partir del retiro de la acción estatal de un conjunto de esferas de la vida pública
tiene que ver, precisamente, con la necesidad de atemperar el impacto social
que genera la racionalización y el repliegue del Estado respecto de la
intervención económica directa.
 23

Tomando en cuenta estas diferencias, es posible afirmar que en nuestro país

estamos asistiendo a una profunda transformación en el modelo de Estado. El
Estado emergente ha sido denominado de diferentes maneras: Estado post-
social, Estado neoliberal, Estado democrático-liberal, etc. Se trata de un Estado
que abandona su papel interventor en la economía para pasar a cumplir un rol
de garante de las reglas de juego, privatizando sus empresas y transfiriendo al
mercado la capacidad de conducir el modelo de desarrollo y de distribución de
bienes. Tiende a favorecer un modelo de acumulación orientado más a la
competitividad externa que al mercado interno. Procura modernizar y
eficientizar su capacidad de gestión, atacando el desempleo encubierto a partir
de reducir el empleo esta tal y descentralizando o regionalizando muchas de
sus funciones. Fija como uno de sus objetivos principales el equilibrio fiscal
reduciendo el gasto público y aumentado su capacidad de recaudación
impositiva. Estamos frente a un Estado que se repliega sobre sí mismo
transfiriendo responsabilidades hacia el mercado y la sociedad civil.
Ahora bien, existe un alto grado de consenso respecto de la necesidad de
lograr el equilibrio de las cuentas fiscales y de la modernización del Estado. En
algunos sectores este consenso se extiende hacia la necesidad de disminuir
drásticamente el número de empleados públicos y limitar la acción del Estado
empresario. Desde esta perspectiva se muestra que a partir de los cambios
operados en los últimos años, la economía argentina ha recuperado su
estabilidad monetaria y alcanzado en el período de vigencia del “Plan de
Convertibilidad” altas tasas de crecimiento en su PBI. Desde otros sectores se
plantea el peligro de que el achicamiento del Estado no sea acompañado por el
aumento de su capacidad de regulación (Isuani A. 1995). La concentración del
poder económico, el aumento de la desigualdad social y la anomia en los
comportamientos sociales respecto al cumplimiento de las normas, inclusive las
legales, serían las principales consecuencias del proceso.
Por otra parte, junto con la necesidad de reformar el Estado, también existe un
alto grado de acuerdo en torno a la necesidad de profundizar los procesos de
democratización entendida desde una perspectiva integral que va más allá de
la vigencia de las instituciones constitucionales. Este proceso implica no sólo la
superación de la persistente inestabilidad política, sino la ampliación de las
posibilidades de participación integral del conjunto de los actores sociales y una
creciente justicia social a partir de la satisfacción de las necesidades materiales
y culturales de todos los sectores de la población.
Sin lugar a dudas, uno de los principales debates de la época está centrado en
cómo combinar la democratización concebida en el amplio sentido ya
explicitado, con la modernización del Estado. La tendencia integradora de los
procesos de democratización confronta con los aspectos excluyentes de las
políticas de ajuste y modernización. Planteado en los términos que lo enuncian
E Calderón y M. dos Santos (1993), “si los gobiernos y otros actores
sociopolíticos buscan democratización sin modernización del Estado se
generara ingobernabilidad. Si los gobiernos privilegian una modernización del
Estado orientada mecánicamente por el objetivo de reducir el gasto público
pueden llegar a desnaturalizar el régimen democrático”.
En este marco es necesario poner en discusión, entre otros, dos elementos
centrales. El primero de ellos es cómo generar estrategias de desarrollo que
impliquen procesos de integración social. Este elemento se encuentra al
 24

margen de las posibilidades abarcativas de este trabajo y será tratado mas

adelante únicamente en relación con el aporte que la educación puede realizar
en esta dirección.
El segundo de los elementos está relacionado con el papel de las políticas
sociales. A diferencia de las estrategias de ajuste implementadas en décadas
anteriores, basadas principalmente en lograr un equilibrio en el balance de
pagos generando un superávit en la balanza comercial, las actuales políticas
procuran el equilibrio tanto por el gasto como por los ingresos del sector público
(Bustelo E. 1993). El techo alcanzado por el lado de los ingresos en momentos
en que el impacto de la recesión producto de factores estructurales y
coyunturales, determina una fuerte tendencia a restringir el gasto público, en
particular el destinado a las políticas sociales. Ello implica, no sólo suprimir
algunas instituciones del Estado benefactor, sino desvalorizar sus productos
disminuyendo la calidad de las prestaciones y servicios brindados (Isuani
A.1991).
Esta tendencia es enfrentada por las concepciones que plantean la
imprescindibilidad de sostener y mejorar las políticas sociales. Estas
perspectivas se sustentan en que el proceso de crecimiento de los últimos años
no ha podido detener las consecuencias de exclusión social que plantea el
nuevo modelo. Mas aún, las nuevas tecnologías combinadas con las
transformaciones en los procesos productivos permiten prever que la tendencia
a la expulsión de mano de obra se puede mantener, aun sosteniendo el ritmo
de crecimiento que mostró la economía en los últimos años. Como veremos
mas adelante, el alarmante incremento de la tasa de desocupación, la
conformación de un “núcleo duro” de pobreza, y la aparición de un sector
importante de “nuevos pobres” reclama la intervención del Estado en áreas en
las cuales el mercado no se ha mostrado como el mejor distribuidor de
recursos (Minujim A. 1993).
Tomando en cuenta estos elementos, es necesario enmarcar la discusión
respecto de la función de la educación en la actual coyuntura y del papel del
Estado y la sociedad en torno a su distribución dentro del deba te global. Sin
embargo, para abordar la problemática educativa es pertinente realizar tres
aclaraciones previas.
La primera de ellas es que de acuerdo a lo analizado en el presente capítulo,
no es posible concebir al sistema educativo sólo desde una perspectiva de
política social. Es verdad que la escuela cumple un importante rol asistencial,
de integración, de promoción y de movilidad social imprescindible para alcanzar
mayores niveles de equidad. Pero también ha desempeñado un papel histórico
que la coloca en un lugar privilegiado en torno a la construcción y consolidación
de la democracia y como estrategia de desarrollo económico-social.
La segunda aclaración es que el cambio en el tipo de Estado esta acompañado
de transformaciones profundas en el conjunto de los órdenes de la vida social.
En particular nos interesa destacar que el repliegue de la acción estatal no sólo
implica una ampliación del espacio de intervención del mercado. También
brinda mayores posibilidades para el desarrollo de nuevos actores y
movimientos sociales. Los nuevos tipos de acción colectiva, que no
necesariamente significan la extinción de los anteriores, se organizan con
mayor independencia y autonomía del Estado y principalmente en torno a
 25

demandas sociales puntuales. No se presentan únicamente con el objeto de

presionar frente al Estado, también se articulan en función de satisfacer
necesidades concretas de las poblaciones que los constituyen. Como plantea
Touraine (1989) más que “enfrentarse para la obtención de la dirección de los
medios de producción, pretenden participar en las finalidades de esas
producciones culturales que son la educación, los cuidados médicos y la
información de masas”. En nuestro país estos movimientos aún se presentan
con una gran debilidad institucional y con una lógica muy fragmentaria. En el
ámbito educativo su aparición ha estado acotada temporalmente en la mayor
parte de los casos a la resolución de reivindicaciones o conflictos específicos.
El movimiento organizado en torno al debate de la Ley Federal de Educación
en 1993 es un claro ejemplo en este sentido. Sin embargo, por su capacidad de
articular intereses educativos de actores sociales diferentes y de partir
generalmente de las problemáticas locales o puntuales es un fenómeno a tener
en cuenta a la hora de plantear nuevas formas de vinculación entre el Estado y
la sociedad en materia educativa.
La última aclaración hace referencia a que junto con los cambios producidos en
la estructura y papel del Estado y en la nueva relación que se plantea éste con
la sociedad, han ocurrido transformaciones que es necesario tomar en cuenta a
la hora de definir las actuales funciones de la educación. En el presente trabajo
incluiremos el análisis de algunas de estas transformaciones. En primer lugar
estudiaremos las principales tendencias de la reciente evolución del sistema
educativo. En segundo lugar, analizaremos la nueva relación que se plantea
entre la educación, la estructura productiva y el mercado de trabajo.
Finalmente, plantearemos algunos elementos necesarios en dirección a la
construcción de un nuevo paradigma socio-educativo que permita dar cuenta
más acabada mente de los procesos educativos de nuestro país. En ese
momento es taremos en condiciones de retomar con más elementos el debate
acerca de las funciones que la educación debe desempeñar en la actualidad y
respecto de un nuevo tipo de articulación entre Estado y sociedad que permita
encarar con éxito los desafíos que la comunidad le plantea a la escuela de cara
al siglo XXI.
 26

FILMUS, DANIEL (1999)

ESTADO SOCIEDAD Y EDUCACIÓN EN LA ARGENTINA. PROCESO Y
DESAFÍOS
Ed. Troquel

CAPÍTULO 5
HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UN NUEVO PARADIGMA SOCIO-
EDUCATIVO
Los procesos que hemos analizado muestran las profundas transformaciones
sucedidas en la relación entre Estado, sociedad y educación. Estos cambios
exigen el desarrollo de nuevos paradigmas y categorías de análisis que
permitan dar cuenta de las particulares características que asume hoy la
realidad socioeducativa de la Argentina y de otros países de la región.
Esta necesidad se manifestó a partir de la constatación de que se había
acentuado el desfasaje existente entre las teorías socioeducativas y las cada
vez más complejas realidades que debían explicar la “crisis de los paradigmas”
(TedescoJ. C. 1985) se expresó a través de un conjunto de investigaciones que
mostraron que los marcos teóricos tradicionales, predominantes hasta el
momento, no estaban en condiciones de abordar satisfactoriamente las
problemáticas emergentes de las nuevas situaciones socio-políticas y
educativas.
En efecto, desde distintas perspectivas teóricas se propuso que tanto los
paradigmas funcionalistas o estructural-funcionalistas como los crítico-
reproductivistas habían perdido su capacidad de describir y comprender en
toda su complejidad los procesos educativos latinoamericanos. De esta manera
fue posible inferir que también había disminuido su potencialidad para señalar
las líneas de acción que el Estado y la sociedad debían protagonizar con el
objetivo de avanzar en el proceso de democratización educativa.
A pesar de partir de premisas y marcos teóricos claramente antagónicos entre
sí, las versiones más representativas de ambas perspectivas coinciden en
presentar un enfoque lineal, unidireccional y predeterminado respecto de la
función social del Estado en materia educativa. En lo que respecta a los
supuestos no compartidos, los mismos radican principal mente en la definición
de la naturaleza de las sociedades modernas y, como veremos más adelante,
en el carácter que adquiere el Estado en ellas. Estas diferencias se manifiestan
particularmente en el análisis del tipo de relación que establecen entre la
educación y la sociedad. El sistema educativo es visto como el instrumento
igualador por excelencia para unos y como una herramienta necesaria para
perpetuar las desigualdades socia les, para otros.
Por su parte, la coincidencia en torno a la predeterminación del resultado de la
acción estatal, impide a las dos perspectivas citadas analizar en profundidad
tanto las condiciones socio-históricas concretas en las que se desarrolla el
proceso educativo, como el papel que desempeña el conjunto de los actores
sociales involucrados en dicho proceso. Aunque no se en cuadra dentro de los
objetivos principales del presente trabajo, por su destacada incidencia en la
elaboración de las políticas educativas latinoamericanas, consideramos
 27

necesario señalar brevemente algunas de las principales características y

vertientes de estas visiones.
5.1. LAS PERSPECTIVAS TRADICIONALES
Las perspectivas tradicionales surgen con la fecunda obra de Emile Durkheim y
están impregnadas por dos de sus principales preocupaciones: a) cuáles son
los mecanismos por medio de los cuales se mantiene la cohesión social en
sociedades en las que disminuye fuertemente la solidaridad mecánica y b)
cómo se legitima una jerarquización social que responda a una división del
trabajo social cada vez más compleja producida principalmente por el avance
tecnológico.
En torno a estas funciones Durkheim va a presentar como inalienable el papel
del Estado. Respecto a su función colectiva señala: “. . .si damos algún precio a
la existencia de la sociedad y acabamos de ver lo que ella es para nosotros es
necesario que la educación asegure entre los ciudadanos una comunidad
suficiente de ideas y de sentimientos sin los cuales toda sociedad es imposible;
y para que ella pueda producir ese resultado, es preciso, además, que no sea
totalmente abandonada al arbitrio de los particulares.
Desde el momento en que la educación es una función esencialmente social, el
Estado no puede desinteresarse de ella. Por el contrario, todo lo que es
educación debe estar en alguna medida, sometido a su acción. (...) El papel del
Estado consiste en separar esos principios esenciales, en hacerlos enseñar en
las escuelas, en velar porque en ninguna parte queden ignorados por los
niños....”. E. Durkheim (1975).
Respecto a su función diferenciadora, agrega: “.. . Sin cierta diversidad toda
cooperación se volvería imposible: la educación asegura esa diversidad
necesaria diversificándose ella misma y especializándose (...) Si el trabajo está
más dividido, provocará en los niños, sobre un primer fondo de ideas y de
sentimientos comunes, una más rica diversidad de aptitudes profesionales E.
Durkheim (1975).
Homogeneidad y diferenciación se combinan en el papel que Durkheim concibe
para el Estado en materia educativa. Estas funciones estarán presentes en el
conjunto de los autores que, aun poniendo énfasis en aspectos diferentes,
proponen una relación positiva entre la educación y desarrollo social. Es
posible analizar estas perspectivas de acuerdo con la función principal que se
le otorga al Estado en materia educativa. Desde algunas vertientes se prioriza
el papel del Estado en torno a la construcción del consenso y la legitimidad de
las sociedades democráticas; desde otras se considera como principalmente
necesario el rol estatal con el objetivo de formar a los ciudadanos para cumplir
mejor con sus roles sociales. Otras visiones incorporan la necesidad de hacer
más productivos a los in dividuos y por último están quienes señalaban como
imprescindible el papel educativo del Estado para contribuir a construir
sociedades más igualitarias dentro del contexto de consenso (García Guardilla,
Carmen 1987).
Es la corriente estructural-funcionalista quien más a contribuido a analizar la
relación entre Estado y educación desde la perspectiva del consenso y de la
adecuación de los individuos a los roles sociales emergentes (Parsons,
T.1985). La concepción de que el Estado utiliza la educación como un
 28

mecanismo institucional orientado a adscribir las personas más capacitadas a

las posiciones que suponen conocimientos y responsabilidades mayores,
sustenta un conjunto de teorías acerca de la estratificación social. Para estas
teorías el funcionamiento del sistema educativo garantiza la posibilidad de una
movilidad social ascendente que caracteriza a las sociedades modernas.
Algunas visiones, como la de Inkeles (1974) han tenido una particular
incidencia en la realidad latinoamericana. Sus estudios acerca del papel
educativo del Estado en función de la transformación de actitudes tradicionales
por otras más modernas fueron tomados como soporte de un conjunto de
trabajos que centraron en este tipo de cambio la posibilidad de superar el
subdesarrollo por parte de diversos países de la región. Estas con acepciones
son las que sustentan, entre otras, la obra de Gino Germani respecto del
modelo de modernización de nuestras sociedades.
Las perspectivas que se han centrado en los aspectos vinculados con papel del
Estado en la educación en torno a la igualdad de oportunidades han sido
denominadas por Karabel y Hasley (1977) como las del “empirismo
metodológico”. Entre otros, Boudón (1973), Coleman (1966) y Jenks (1972) han
sido algunos de los principales iniciadores de estas concepciones que han
incorporado una metodología sofisticada para evaluar el impacto de las
políticas educativas en función de la movilidad social. Frente al optimismo
meritocrático desarrollado por los análisis funcionalistas tradicionales, estas
visiones significaron un importante aporte. Al señalar aspectos sociales e
institucionales que obstaculizaban una verdadera igual dad de oportunidades,
estas teorías promovieron reformas educativas de cierta profundidad. Entre
otras estrategias, iniciaron las recientemente re descubiertas políticas
compensatorias en dirección a convertir a los sistemas educativos en un factor
de nivelación social.
La perspectivas del papel de la educación en torno a la movilidad social
ascendente en América Latina cobraron fuerza a partir de la década de los ‘60
en la obra, entre otros autores, de Ernesto Shiefelbein, Ana María E. de Babini
y Germán Rama.
Por último, la participación del Estado en la educación con el objetivo de
aumentar la productividad de las personas surgió de la mano de las teorías del
Capital Humano. Representada principalmente por T. Shultz (1986), esta
perspectiva contó rápidamente con el apoyo de instituciones que, como la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OC DE), enfatizaron
que el objeto principal de la educación era el desarrollo económico. La
educación debía dejar de ser vista por los Estados con el concepto de bien de
consumo para transformarse en una inversión sustantiva para el crecimiento de
los países. De acuerdo con esta teoría, las desigualdades de ingresos entre los
individuos, y por lo tanto su diferente aporte a la productividad del país, se
debía a los distintos niveles de capacidad productiva. Esta capacidad estaba
correlacionada con los años de escolaridad de cada persona.
Habiendo surgido con la necesidad de explicar el diferente desarrollo de las
naciones después de terminada la Segunda Guerra Mundial, el centro de
interés de la teoría del capital humano giró en torno a justificar la inversión
educativa a partir de las tasas de retorno social e individual que ella generaba.
Trabajos como los de Becker (1967), Carnoy (1967) y Blaug (1970)
 29

proporcionaron criterios para la elaboración de políticas desde el sector público.

Estos criterios estaban dirigidos a garantizar una asignación más eficiente de
los recursos en función de las tasas de retorno diferenciales que se esperan al
invertir en dada uno de los niveles del sistema educativo. Al mismo tiempo, las
políticas educativas fueron concebidas como una de las principales estrategias
para la incorporación al mercado de trabajo de numerosos sectores que, en los
países periféricos, se urbanizaron rápidamente. La creencia en que la
desocupación de los trabajado res menos calificados obedecía al tipo oferta
(con pocos años de escolaridad) y no a problemas de la demanda de mano de
obra jugó un papel des tacado en este sentido.
Las teorías del Capital Humano tuvieron y aún hoy mantienen una gran
influencia en los países de América Latina. Siendo uno de los pilares de las
concepciones desarrollistas, fueron impulsadas por organismos internacionales
que, como la CEPAL, han tenido una fuerte presencia en la región. De hecho,
durante la década de los ‘60 la inversión en educación se convirtió en un
condicionante del acceso a un conjunto de alternativas de asistencia financiera
e inversiones por parte de los países centrales.
Uno de los principales exponentes de estas perspectivas en nuestra región ha
sido José Medina Echavarría (1973) quien relaciona la inversión en educación
con las posibilidades de planificar el crecimiento económico sostenido. Para
Medina Echavarría la educación es principalmente un “factor de desarrollo
económico al poner en estrecha conexión el análisis de las necesidades
educativas con las urgencias de un previsible cuadro ocupacional dentro de
determinados horizontes de desarrollo”.
A esta altura del análisis es posible proponer que el conjunto de las teorías
funcionalistas y estructural-funcionalistas respecto de la vinculación entre
Estado y educación han perdido una importante porción de su capacidad
explicativa en Latinoamérica a partir de mediados de la década de los ‘70.
Distintos factores han confluido para que las perspectivas que enfatizaban la
relación positiva entre Estado, educación y crecimiento entraran en crisis.
Algunos de estos factores tuvieron que ver con las dificulta des que afrontaron
estas teorías en los países centrales cuando un conjunto de los objetivos
propuestos para los sistemas educativos fueron cubiertos (integración,
ciudadanía, universalización de la escolaridad, crecimiento económico,
modernización, etc). En estos países surgieron otro tipo de teorías que
analizaremos seguidamente y que criticaron fuertemente las concepciones
igualitaristas de la educación a partir de enfatizar su capacidad de reproducir
las desigualdades.
Junto con estos factores, desde la región también se comenzaron a cuestionar
los supuestos teóricos que sustentaban estas visiones. El elemento
desencadenante fue, sin lugar a dudas, la crisis económica a la que ya hemos
hecho referencia en capítulos anteriores.
La crítica situación socio-económica y política de Latinoamérica mostró facetas
que contradecían los supuestos teóricos de las concepciones optimistas de la
educación:
- a pesar de haber crecido sustantivamente los sistemas educativos, subsistían
en la región fuertes desigualdades económico-sociales;
 30

- la rigidización de los sistemas de estratificación social y la falta de alternativas

ocupacionales para sectores de la población con alto nivel de escolaridad
cuestionaron el papel de la educación en torno de la movilidad social
ascendente;
- los cruentos enfrentamientos políticos internos que se sucedieron en un
conjunto de países pusieron en tela de juicio el rol homogeneizador de la
escuela en torno a la transmisión de valores nacionales comunes;
- la existencia de gobiernos de corte autoritario condicionó la capacidad de las
instituciones educativas en torno a la formación ciudadana;
- finalmente, la diferentes tendencias que adoptaron la curva de crecimiento del
sistema educativo (ascendente) y la de crecimiento económico (descendente)
dejaron sin argumento a las perspectivas que afirmaban que la educación era
el sustento principal del desarrollo económico ocurrido en las últimas décadas.
Los paradigmas que sostenían visiones optimistas de la relación entre el
Estado y la educación, aun sin perder totalmente su vigencia en el imaginario
social, dejaron de incidir fuertemente en los supuestos conceptuales que
avalaron las políticas educativas de la época.

5.2. Los PARADIGMAS CRITICO-REPRODUCTIVISTAS

Es evidente que el impacto de las teorías critico-reproductivistas en la región
fue menos significativo que el que obtuvieron las perspectivas recientemente
analizadas. Su incidencia fue particularmente menor como insumo para la
elaboración de políticas educativas desde el aparato esta tal. Sin embargo, por
su influencia ideológica en amplios sectores de la comunidad académica y en
grupos con gran predicamento en la conformación de las opiniones de la
comunidad educativa es necesario detenernos brevemente en su análisis.
Como señalamos anteriormente, su principal diferencia respecto a las visiones
funcionalistas radicó en la concepción del Estado y en la función que éste
adjudica al sistema educativo. Dentro de este marco conceptual, la escuela es
analizada como uno de los mecanismos más idóneos para re producir un
sistema social cuya desigualdad se originaría en una división social del trabajo
determinada por relaciones de dominación. En este caso, el Estado no
representaría al conjunto de la sociedad ni aspiraría al bien común, sino que se
presentaría como un instrumento en manos de las clases o grupos dominantes.
Es posible diferenciar las perspectivas crítico-reproductivistas según el distinto
énfasis que otorgan al papel de la educación en torno a las diferentes
dimensiones a través de las cuales opera el mecanismo de la reproducción.
Algunas de ellas centran su atención en el rol económico; otras lo hacen en los
aspectos ideológico-culturales.
El eje central de las primeras perspectivas se orienta hacia el análisis del
principio de correspondencia que existiría entre el sistema educativo y el
sistema económico de una sociedad. La función de la escuela sería crear una
apariencia “falsamente meritocrática” que legitimaría la reproducción de las
relaciones de producción. En este marco, el papel principal de la escuela sería
“inculcar a los estudiantes las conductas apropiadas para ocupar roles sociales
en la estructura jerárquica de la sociedad y el trabajo capitalista” (Ornellas
 31

1994). El mecanismo a través del cual se cumple con este objetivo es

analizado en profundidad por Bowles y Gintis (1976). Según los autores “... el
sistema educativo ayuda a integrar a la juventud al sistema económico (...)
mediante una correspondencia estructural entre sus relaciones sociales en la
educación no sólo acostumbra al estudiante a la disciplina del lugar de trabajo,
sino que desarrolla los tipos de comportamiento personal, estilos de auto-
presentación, la auto-imagen y la identificación con la clase social, que son
componentes cruciales de la adecuación al puesto de trabajo . Al mismo
tiempo, las desigualdades entre las escuelas de acuerdo con el sector social
que concurre a ellas, con tribuiría a general- un ambiente adecuado a la
jerarquía para la cual se los forma.
Desde la perspectiva de la reproducción ideológica, algunos de los ex ponentes
más importantes han sido Louis Althusser, E Bourdieu y J. Passeron. Al
contrario de lo planteado por Durkheim, estos autores proponen que el Estado
no selecciona valores y conocimientos comunes y consensuados por toda la
sociedad para distribuirlos homogéneamente a través de sistema educativo.
Selecciona sólo una parte del universo cultural y es aquel que está vinculado
con las perspectivas de los sectores dominantes. Para Althusser (1974) la
educación se convierte en un aparato ideológico del Estado, ya que para la
reproducción de la fuerza de trabajo no sólo es necesario reproducir su
calificación sino también una “reproducción de las reglas del orden
establecido”.
Aun sosteniendo una cierta autonomía de la Acción Pedagógica, Bourdieu y
Passeron (1977) señalan que “todo Sistema de Enseñanza debe sus
características al hecho que es necesario producir y reproducir por los propios
medios institucionales, un arbitrario cultural que contribuye a la reproducción de
las relaciones entre los grupos o clases sociales”.
Es posible afirmar que los aspectos positivos de estas teorías estuvieron
vinculados con la incorporación de un marco crítico para el análisis de una
realidad escolar hasta el momento excesivamente idealizada. De hecho,
promovieron un conjunto de investigaciones que posibilitaron el estudio de los
mecanismos a través de los cuales el sistema educativo, lejos de cumplir con
su misión igualadora, contribuiría a perpetuar y legitimar situaciones de
privilegio y dominación.
Sin embargo, las perspectivas crítico-reproductivistas encontraron serias
dificultades para dar cuenta de otro conjunto de procesos que se desarrollan en
el sistema educativo. Su principal limitación se centró en su incapacidad para
explicar el crecimiento sostenido y permanente de la de manda educativa por
parte de los sectores populares y en comprender las potencialidades
democratizadoras que conlleva este proceso. ¿Por qué los grupos más
carenciados exigirían una mayor participación en un sistema educativo cuyo
principal objetivo es perpetuar su situación de subordinación? (Filmus, D.
1989).
En este sentido Beatriz Sarlo enfatiza que los sectores populares en nuestro
país encontraron en la escuela una institución que les brindó herramientas para
afirmar su propia cultura sobre bases mucho más varia das y modernas que las
que les permitía su experiencia inmediata y sus saberes tradicionales: “.. . Con
la adquisición de saberes que desconocían y que no pertenecían naturalmente
 32

a su mundo inmediato, los sectores populares no se adecuaban como robots a

los contenidos de una cultura dominante, sino que también cortaban, pegaban,
cosían, fragmentaban y re ciclaban (Sarlo B. 1994).
Otro de los obstáculos insalvables de las teorías crítico-reproductivistas fue el
análisis del rol docente. Al circunscribir su actividad a la reproducción de un
arbitrario cultural, asoció su papel a la defensa de los intereses de los sectores
dirigentes. Al respecto parece evidente que educador y educando no pueden
ser vistos únicamente como una proyección de sujetos sociales o políticos (en
este caso dominantes y dominados) sin empobrecer notoriamente las
perspectivas de análisis del vínculo pedagógico (Puiggrós A. 1995).
Por otra parte, nos permitimos proponer que la importante capacidad crítica de
estos marcos teóricos no encontró un correlato en la elaboración de propuestas
alternativas a la hora de definir funciones transformadoras para el Estado y la
sociedad en materia educativa (Ibarrola M. 1994 y Tedesco J.C. 1985). En
muchos casos las denuncias de los mecanismos re productores del sistema
educativo fueron utilizadas por distintos sectores para proponer alternativas
desescolarizantes en América Latina. De esta manera, mientras que los grupos
históricamente marginados pugnaban por ingresar al sistema educativo, desde
perspectivas supuestamente democratizadoras se postulaba la conveniencia
de su desaparición. La limitación propositiva de estas concepciones quedó en
evidencia en el transcurso del debate acerca de las políticas educativas a
aplicar por los procesos de democratización política que se desarrollaron en los
países de la región en los últimos años.

5.3. ELEMENTOS PARA LA EMERGENCIA

DE UN NUEVO PARADIGMA
El retorno de la vigencia de las instituciones democráticas en Latinoamérica
significó la recuperación de la capacidad para desarrollar investigaciones socio-
educativas por parte de las gestiones públicas y de la comunidad académica.
Estos trabajos se han encontrado con la dificultad que implica no contar con
marcos teóricos que permitan comprender en profundidad los nuevos procesos
socio-educativos. Sin embargo, el aporte más importante de estas
investigaciones no se ha concretado en dirección a debatir con las teorías que
consideraban inadecuadas o por lo me nos incompletas para poder interpretar
la nueva realidad. Después de muchos años en que la investigación empírica
resultó escasa, la mayor parte de los trabajos socio-educativos realizados a
partir del retorno democrático se han orientado a estudiar empíricamente y con
rigurosidad metodológica, cuál es la función social que está desempeñando la
educación y su nueva relación con el Estado y la sociedad.
Se podría decir que en la lectura de un conjunto de estos trabajos se observa
una mirada ecléctica respecto a los grandes paradigmas tradicionales. Este
eclecticismo ha llevado a combinar categorías de análisis y metodologías de
investigación anteriormente excluyentes entre sí. También ha posibilitado la
utilización en una misma obra de marcos teóricos aportados por autores que,
aun proviniendo de corrientes tradicionalmente opuestas, permiten obtener
visiones complementarias de la realidad educativa.
 33

Es posible postular que en realidad estos trabajos se inscriben más en lo que

Lákatos (1975) ha definido como Programas de Investigación Científicos
(PICs). Los PICs hacen referencia a investigaciones que se sustentan en un
“núcleo fuerte” de axiomas y teoremas que permiten avanzar hasta enunciados
singulares, sin necesidad de sostenerse en un paradigma propiamente dicho
(Aguiar, C. 1985).
La característica singular de este movimiento es la elaboración de mar cos de
análisis acotados (pero no por ello poco profundos) para dar res puestas a
preguntas también acotadas. Las problemáticas escogidas ya no están
únicamente vinculadas a la necesidad de legitimación o de denuncia del papel
del sistema educativo. Se orientan principalmente hacia aquellos núcleos
temáticos que exigen el sustento de la investigación empírica para potenciar los
efectos democratizadores de la educación. Es por ello que su vinculación con
la toma de decisiones y con las políticas y acciones de los diferentes actores
involucrados en el proceso educativo es cada vez más estrecha. En este
sentido cabe acotar que estas investigaciones no sólo están vinculadas a las
necesidades de implementación de las políticas públicas. Muchos trabajos
empíricos están dirigidos a brindar elementos para desarrollar orientaciones y
articular demandas de sectores que, como los sindicatos docentes, el mundo
empresarial, el movimiento cooperador, etc., han adquirido un rol más activo en
el debate pedagógico.
¿Es posible proponer que el análisis de las perspectivas teóricas ex puestas
implícita y explícitamente en estas investigaciones nos permita anunciar que
nos encontramos ante el surgimiento de un nuevo paradigma socio-educativo
que genera mejores condiciones para dar cuenta de nuestra realidad?
Creemos que es demasiado aventurado dar una respuesta afirmativa a esta
pregunta. Sin embargo, es posible plantear que existe un conjunto de
elementos que conforman un núcleo básico de marcos conceptuales para el
análisis de las implicancias sociales de los fenómenos educativos. Siguiendo
un conjunto de sistematizaciones realizadas recientemente (Fil mus, D. 1987,
Braslavsky C. y Filmus, D. 1988 y TedescoJ.C. 1993) es posible describir
sintéticamente algunos rasgos comunes que se encuentran en este núcleo
básico.
A) NO ES POSIBLE PROPONER UNA FUNCIÓN SOCIAL UNIVERSAL Y
PREDETERMINA DA PARA LA EDUCACIÓN RESPECTO DE SU RELACIÓN
CON EA SOCIEDAD.
Esta afirmación significa partir de la idea de que la función social de la
educación es un fenómeno específico de momentos históricos y países
también específicos. J.C. Tedesco ha señalado con acierto que el surgi miento
de los paradigmas descriptos anteriormente en los países centrales estuvo
vinculado a “la evolución de los problemas reales que enfrentaban las
sociedades desde el punto de vista educativo” (Tedesco, 1985). En nuestros
países, en cambio, estas perspectivas fueron adoptadas en forma acrítica y
aplicadas en realidades sumamente diferentes a las que dieron lugar a su
génesis.
Sólo definiciones tan generales y abarcativas como la de Durkheim en el
sentido de que la “educación es la acción ejercida por las generaciones adultas
sobre aquellas que no han alcanzado todavía el grado de madurez necesario
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para la vida social” (Durkheim 1975), mantienen su vigencia. Pero

precisamente su alto nivel de generalidad se convierte en el elemento que
limita su capacidad explicativa respecto a los procesos educativos particulares.
El enunciado (A) está señalando que para las concepciones emergentes, el
papel del Estado en torno a la contribución de la educación a la reproducción
del orden social vigente o a la transformación social sólo puede ser definido a
partir del análisis concreto de realidades socio-históricas concretas. Lo mismo
se puede decir respecto del rol de la educación en función de promover la
igualdad de oportunidades o la discriminación social; el crecimiento o el
retroceso del desarrollo económico de los países y del aporte hacia una cultura
autoritaria o hacia una cultura democrática y pluralista (Braslavsky C. y Filmus
D. 1988).
B) Et RESULTADO DEL PROCESO EDUCATIVO RESPONDE A LAS
ACCIONES DEL CON JUNTO DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS Y NO
SÓLO DE LA VOLUNTAD DEL ESTADO.
Los marcos teóricos provenientes del funcionalismo o del crítico-re
productivismo perciben el ámbito educativo principalmente como el resultado
de las políticas definidas por los sectores dirigentes o dominantes. El Estado es
el actor privilegiado de los procesos educativos, ya sea para promover el
crecimiento y la igualdad, o para la reproducción social y cultural. En aquellos
casos donde los participantes del proceso educativo son concebidos como
sujetos del proceso, sólo son percibidos como actores individuales. Esta es la
perspectiva de la teoría del capital humano, por ejemplo, en la cual los
ciudadanos son rescatados a partir de su “racionalidad económica frente al
mercado”. Es esta racionalidad la que los induce a invertir desde una lógica
individual en su propia educación con el objeto de ser recompensados con la
tasa de retorno correspondiente (FrigottoG. 1984).
Siguiendo los aportes de Touraine, recuperar el protagonismo de los actores no
significa dejar de reconocer el papel privilegiado de los grupos dirigentes en la
organización de la reproducción económica y cultural de la sociedad. Pero
existe mucha distancia entre este reconocimiento y la idea de una
materialización coherente y sin fisuras de una ideología dominante a través del
sistema educativo. Tampoco significa diluir el actor social en la suma de las
voluntades individuales o “encerrar al actor en el rechazo de lo social en
nombre de lo no social”. Por el contrario, implica en tenderlo en el marco de las
relaciones sociales y del movimiento social de los cuales forma parte (Touraine
A. 1987).
En este sentido, concebir el ámbito educativo como un espacio que se
configura a partir de acciones múltiples significa por ejemplo, retomar los
planteos que, desde las teorías de la resistencia, enfatizan la capacidad de
“resistencia simbólica” de los actores escolares frente a la hegemonía cultural
dominante (Giroux H. 1992). Al mismo tiempo permite revalorizar el papel que
juegan las demandas populares por la democratización de la educación (Malta
Campos M. 1988 y Filmus D. 1989). Desde esta concepción, la ampliación de
las oportunidades educativas y la propia selección de valores, conocimientos y
habilidades que el sistema transmite no dependen sólo de la voluntad oficial. La
sociedad, a través de una multiplicidad de actores (maestros, alumnos, agentes
burocráticos, padres, gremios, lobbies, etc.) deja de ser una mera reproductora
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para transformarse en productora, creadora y recreadora de estos procesos.

Aún sin renunciar al análisis del peso que conservan las estructuras, esta
perspectiva implica repensar a la educación como un espacio de
contradicciones y conflictos que nos permite acotar el primer enunciado (a):
entre otras razones el pro ceso educativo es específico de espacios regional e
históricamente determinados, por la particular configuración, correlación de
fuerzas y articulación de los intereses de los distintos actores colectivos e
individuales que intervienen en él en cada uno de los procesos.
Sin lugar a dudas, la profundización del análisis de las implicancias del
enunciado (B) nos lleva a enfrentarnos con uno de los grandes desafíos
pendientes para la sociología contemporánea: encontrar el punto de con
fluencia entre el peso de las estructuras y la incidencia de las voluntades
individuales en la determinación de los procesos sociales (Bourdieu P 1993 y
Touraine A. 1987).
c) Es NECESARIO CONCEBIR EL PROCESO EDUCATIVO COMO UN
FENÓMENO EN EL QUE INTERACTÚAN DISTINTAS DIMENSIONES: UNA
SOCIAL Y OTRA INDIVIDUAL.
Los aspectos implicados en el enunciado (B) exigen no agotar el análisis de la
función del sistema educativo en sólo una de las dimensiones planteadas en
(C). Es precisamente la posibilidad de complementar ambos enfoques la que
permite que un conjunto de investigaciones sustenta das en supuestos
vinculados con estos elementos teóricos (Gallart M.A. 1994; Jorrat J.1994)
comprueben que en determinadas condiciones y en un mismo momento la
educación puede ser “... un factor de reproducción social y a su vez de
progreso personal para importantes sectores de la población (Braslavsky, C. y
Filmus, D. 1985).
Por otra parte, desde una perspectiva diferente, pero en el intento de aportar a
esta misma problemática, se están procurando complementar las tradicionales
miradas macro-sociales con los enfoques a nivel micro-institucional. En esta
dirección, en los últimos años muchos investigadores han asumido el desafío
metodológico de retomar para el análisis de los procesos educativos, los
estudios etnográficos introducidos en la década de los ‘60 por investigadores
corno Cicourel y Garfinkel. Ello requiere en muchos casos incorporar el
concepto de vida cotidiana (Heller A. 1987), ya que es uno de los elementos
teóricos que más puede aportar al análisis de lo heterogéneo y particular de los
procesos educativos. Como señalan Rockwell y Ezpeleta: “Al integrar lo
cotidiano como un nivel analítico de lo escolar, consideramos poder acercarnos
de modo general a las formas de existencia material de la escuela, y revelar el
ámbito preciso en que los sujetos particulares involucrados en la educación
experimentan, reproducen, conocen y transforman la realidad escolar”
(Rockwell E. Y EzpeletaJ.
De esta manera, junto con los aspectos “documentados” de la escuela, que se
refieren fundamentalmente a su existencia como institución o aparato estatal,
se revaloriza la historia o existencia “no documentada” de la escuela. En esta
dimensión cotidiana los maestros, alumnos y padres se apropian de los apoyos
y las prescripciones estatales y construyen “cada escuela” en una
particularidad que le es específica (Rockwell E. Y EzpeletaJ. 1989).
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D) EL CUMPLIMIENTO DEL OBJETIVO “HOMOGENEIZADOR” DE LA

EDUCACIÓN EXIGE PROMOVER PROCESOS EDUCATIVOS
HETEROGENEOS
Tal como fue señalado con anterioridad, el paradigma que dio origen a nuestro
sistema de educación básica se constituyó en base al supuesto de que la
garantía del acceso a niveles similares de educación para la conformación de
la ciudadanía estaba dado por la homogeneidad de los procesos escolares
(Cassasus, J. 1989).
En la práctica este supuesto no funcionó en la dirección prevista. En primer
lugar, porque una oferta educativa similar en cuanto a su estructura
institucional y curricular no logró procesar las diferencias de origen de los
alumnos de manera que se produjeran resultados iguales o equivalen tes. En
segundo lugar, porque la pretendida igualdad de la oferta sólo existió en la
normativa. Como hemos analizado en capítulos anteriores, el sistema
educativo se segmentó de tal forma que brindó diferenciales calidades de
educación según el origen socioeconómico de los niños.
Las concepciones emergentes proponen analizar la realidad socio-educativa
tomando en cuenta la distinción entre desigualdad y diferenciación. Garantizar
la integración y la equidad implica “eliminar la desigualdad, pero no la
diversidad” (Tedesco 1993). ElIo significa tomar en cuenta las diferencias de
origen, en dirección a generar mejores condiciones de aprendizaje a quienes
provienen desde peores puntos de partida. Al mismo tiempo supone, en
particular en América Latina, la valoración de la diversidad cultural y la
articulación de esas diferencias como elementos centrales de la institución
educativa (Frigerio G.1993).
Esta interpretación de los conceptos de desigualdad y diferenciación permite
utilizar otras categorías de análisis para el estudio de algunos de los procesos
educativos más difundidos en la región: la descentralización, la creciente
autonomía de las instituciones y la evaluación estandarizada de la calidad
educativa.
E) EDUCACIÓN ES UN FACTOR NECESARIO PERO NO SUFICIENTE PARA
GARANTIZAR EL OBJETIVO DE COMBINAR CRECIMIENTO ECONÓMICO
CON JUSTICIA SOCIAL.
La reciente propuesta de la CEPAL-UNESCO coloca a la educación y a la
producción del conocimiento como una de las condiciones imprescindibles pero
no suficientes para incrementar la competitividad económica y la equidad
social, fortalecer los procesos democráticos y propiciar la sustentabilidad
ambiental de los países de la región. De esta manera intenta apartarse tanto
del optimismo pedagógico de los paradigmas desarrollistas, como del
pesimismo educativo de las concepciones reproductivistas.
Esta perspectiva implica la imposibilidad de estudiar el impacto de los procesos
socio-educativos al margen de analizar las consecuencias más globales que
produce la aplicación de un determinado modelo socio-eco nómico. Parece ser
tan cierto que la educación por sí misma no se puede constituir en la estrategia
excluyente para lograr el crecimiento con equidad, como que estos objetivos
tampoco pueden ser alcanzados sin el aporte de la educación.
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Afirmar que la educación es un factor necesario pero no suficiente significa

analizar su función social concreta sin “expectativas desmesuradas”
(Braslavsky C. Y Filmus D. 1988), tomando en cuenta las limitación que
provienen del modelo social vigente. Al mismo tiempo también significa
proponer que existe un innegable aporte específicamente pedagógico a las
posibilidades de democratización y desarrollo integral de la sociedad.