Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima

Facultad de Ciencias Sociales y Humanas

Maestría en Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente

Interpretación Jurídica de la Afectación de los Factores Sociales, Económicos y del

Patrimonio Natural a Partir de la Consulta Popular por el Extractivismo Aurífero en el
Departamento del Tolima

Autora: Sandra Patricia Gutiérrez Torres

Director:
Mag. Diego Hernández García

Manizales, febrero de 2020

 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima

Agradecimientos

Quiero expresar mi gratitud a Dios, por haberme dado la vida y permitirme el haber llegado
hasta este momento tan importante de mi formación profesional. A mis Padres que han sabido
darme su ejemplo de trabajo y honradez, a mi hija por su apoyo y paciencia en este proyecto de
estudio. A mi amado Geiler, por ser la persona que, con su apoyo incondicional en mi vida, con su
amor y respaldo, me ayudo a concluir esta meta.
Así mismo, mis agradecimientos a la Universidad de Manizales, a la Facultad de Ciencias
Contables, Económicas y Administrativas, Maestría en Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente,
a mis docentes en especial al Dr. Diego Hernández García, principal colaborador durante todo este
proceso, quien con su dirección, conocimiento, enseñanza y colaboración permitió́ el desarrollo de
este trabajo.
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Resumen
El presente trabajo expone la interpretación jurídica de la afectación de los factores
sociales, económicos y del patrimonio natural a partir de la consulta popular por el
extractivismo aurífero en el departamento del Tolima, demostrando en este trabajo de
investigación, el desarrollo de actividades minera en Colombia durante los últimos años ha
ocasionado que se incrementen de manera importante las actividades de exploración y
explotación de recursos naturales. Se muestran los cambios radicales de la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, los efectos que se pueden presentar por la decisión negativa de
las comunidades a la realización de Proyectos mineros y energéticos, expresada mediante
las “consultas populares” donde se ejerce su derecho Constitucional a la participación
democrática y las cuales se desarrollan en los territorios donde se tienen proyectos de este
tipo.

Palabras clave: interpretación jurídica, factores sociales, económicos y patrimonio

natural, extractivismo aurífero, Consultas Populares, Departamento del Tolima.

Abstract
The present work exposes the legal interpretation of the impact of social, economic
and natural heritage factors from the popular consultation for gold extractivism in the
department of Tolima, demonstrating in this research work, the development of mining
activities in Colombia In recent years, it has led to a significant increase in exploration and
exploitation of natural resources. The radical changes of the jurisprudence of the
Constitutional Court are shown, the effects that can be presented by the negative decision
of the communities to the realization of mining and energy projects, expressed through the
“popular consultations” where their Constitutional right to exercise is exercised.
democratic participation and which are developed in the territories where such projects are
held.

Key Words: legal interpretation, social, economic and natural heritage factors, gold
extractivism, Popular Consultations, Department of Tolima.
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Contenido

INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 9
1. CONTEXTO DEL PROBLEMA ....................................................................................11

1.1 Minería Aurífera en Colombia .......................................................................................................... 11

1.1.1 Minería de Oro en el Departamento del Tolima. .............................................................................16

1.2 Anglogold Ashanti (AGA) en el Tolima .............................................................................................. 18

1.2.1 Descripción del proyecto La Colosa. ................................................................................................21
1.2.2 Posibles Impactos Negativos y Positivos..........................................................................................23
1.2.3 Responsabilidad Social. ....................................................................................................................25

1.3 Descripción de la Zona de Intervención ............................................................................................ 27

1.3.1 Aspectos Geográficos y de Localización. ..........................................................................................27
1.3.2 Esquema Básico de Ordenamiento Territorial de Cajamarca – Tolima. ..........................................30

2. PROBLEMÁTICA ABORDADA ...................................................................................33

2.1 La Consulta Popular Minera .............................................................................................................. 33

2.1.1 Caso Piedras. ....................................................................................................................................34
2.1.2 Caso Ibagué. .....................................................................................................................................34
2.1.3 Caso Cajamarca. ...............................................................................................................................35

2.2 Pregunta de Investigación ................................................................................................................ 35

3. JUSTIFICACIÓN .......................................................................................................36
4. OBJETIVOS .............................................................................................................37

4.1 Objetivo General .............................................................................................................................. 37

4.2 Objetivos Específicos ........................................................................................................................ 37

5. MARCO TEÓRICO ...................................................................................................38

5.1 Definición de Minería ....................................................................................................................... 38

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5.1.1 Clasificación de la Actividad Minera. ....................................................................................................39

5.1.2 Métodos de Explotación Minera. .........................................................................................................39
5.1.3 Fases del Ciclo Minero. .........................................................................................................................42

5.3 La Actividad Minera en Colombia ..................................................................................................... 45

6. 6. MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL ........................................................................50

6.1 Marco Institucional........................................................................................................................... 50

6.1.1 El Ministerio de Minas y Energía (MME). .............................................................................................50
6.1.2 La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH). .....................................................................................50
6.1.3 La Agencia Nacional de Minería (ANM). ...............................................................................................50
6.1.4 El Servicio Geológico Colombiano (SGC)...............................................................................................51
6.1.5 La Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME). .........................................................................51
6.1.6 Ecopetrol S. A........................................................................................................................................51

6.2 Marco Legal ...................................................................................................................................... 53

6.2.1 Sector Minero. ......................................................................................................................................53
6.2.2 Normatividad Ambiental en Colombia. ................................................................................................57
6.2.3 Plan de Gestion Social...........................................................................................................................64
6.2.4 Contratos Mineros. ...............................................................................................................................64

6.3 Mecanismos de Participación Ciudadana .......................................................................................... 66

6.3.1 Ley 134 de 1994. ...................................................................................................................................68

7. METODOLOGÍA ......................................................................................................71

7.1 Metodología y Tipo de Investigación............................................................................................. 71

7.1 Análisis de Información: Metodología de la Triangulación. ........................................................... 72
7.2.1 Población y Muestra. ............................................................................................................................72
7.2.2 Técnicas e Instrumentos de Recolección de Información. ...................................................................73

8. ANÁLISIS, DISCUSIÓN E INTERPRETACIÓN JURÍDICA ................................................76

8.1 Democracia Participativa y Autonomía Territorial VS Propiedad del Subsuelo ................................. 76

8.1.1 De la Competencia Respecto al Uso del Suelo y del Subsuelo .............................................................79
8.1.2 Del Significado y Aplicación de los Términos Estado - Nación ..............................................................80
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8.1.3 Principios de Coordinación y Concurrencia. ....................................................................................84

8.1.4 Del Alcance de la Participación Ciudadana ......................................................................................85

8.2 Afectación de los Factores Sociales, Económicos y del Patrimonio Natural....................................... 89

8.2.1 Factores Sociales ...................................................................................................................... 89
8.2.2 Factores Económicos ................................................................................................................ 90
8.2.3 Patrimonio Natural................................................................................................................... 91
8.2.4 Factor Jurídico-Político ............................................................................................................. 92
8.2 Interpretación Jurídica...................................................................................................................... 93

9. CONCLUSIONES ....................................................................................................108

9.1 Recomendaciones........................................................................................................................... 110

Índice de Tablas
Tabla 1. Producción de oro por departamentos 2004 – 2008 ………………………………… 13
Tabla 2. Producción de oro por departamentos 2018 ………………………………………... 15
Tabla 3. Producción de oro, departamento del Tolima ……………………………………… 18
Tabla 4. Principales normas vigentes para el sector minero…………………………………. 53
Tabla 5. Legislación ambiental………………………………………………………………. 57
Tabla 6. Marco legal para el licenciamiento minero…………………………………………. 58
Tabla 7. Entidades relacionadas con trámites de proyectos mineros ………………………… 64
Tabla 8. Cronograma de un contrato de concesión…………………………………………….66
Tabla 9. Argumentos a Favor y en Contra de los Proyectos Mineros………………………… 87

Índice de Figuras
Figura 1. Participación del PIB Minero en el PIB Nacional, años 2009-2013……………… 13
Figura 2. Mapa Distritos Mineros Auríferos- Colombia……………………………………. 14
Figura 3. Mapa Principales proyectos mineros en Colombia………………………………... 14
Figura 4. Mapa Distritos Auríferos……………………………………...…………………… 15
Figura 5. Mapa del trayecto desde Cajamarca hasta Piedras………………………………… 23
Figura 6. Mapa de límites. Cajamarca – Tolima……………………………………………… 27
Figura 7. Mapa Localización Municipio de Cajamarca – Tolima……………………………. 27
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Figura 8, Mapa área concesionada para títulos mineros en Cajamarca Tolima………………. 30

Figura 9. Modificación del paisaje por minería a cielo abierto………………………………. 40
Figura 10. Mina El Cerrejón – Colombia ……………………………………………………. 41
Figura 11. Mina de Yanacocha Perú…………………………………………………………. 41
Figura 12. Etapas de un proyecto minero …………………………………………………… 43
Figura 13. Departamentos priorizados………………………………………………………… 49
Figura 14. Componentes del Sistema Nacional Ambiental…………………………………… 60
Figura 15. Mapa Marco Teórico………………………………………………………………. 74
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Patrimonio Natural a Partir de la Consulta Popular por el Extractivismo Aurífero en el
Departamento del Tolima

Introducción

Esta investigación realizada como requisito para la finalización de la Maestría en

Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, de la Universidad de Manizales, tiene por
objetivo “Interpretar jurídicamente la afectación de los factores sociales, económicos y
del patrimonio natural a partir de la consulta popular por el extractivismo aurífero en el
departamento del Tolima”.
Con ese propósito, se realizó un recorrido analítico de los hechos y se estudió la
normatividad pública para el sector minero y el relacionado en aspectos ambientales, así
como las sentencias de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la protección
del medio ambiente en relación con el tema de la minería y el mecanismo de
participación ciudadana denominado consulta popular realizadas en el departamento del
Tolima.
En el Capítulo 1 Contexto del Problema, se consigna lo investigado sobre el tema
de la minería aurífera en Colombia, la minería de oro en el departamento del Tolima, la
descripción de la multinacional Anglogold Ashanti (AGA) en el Tolima y su proyecto La
Colosa, teniendo en cuenta sus actividades en cumplimiento de la responsabilidad social.
Adicionalmente se hace una descripción del territorio a intervenir, es decir del Municipio
de Cajamarca y el tema de ordenamiento territorial.
En el Capítulo 2 se aborda la problemática de la Consulta Popular Minera en el
Tolima, casos Piedra, Ibagué y Cajamarca, e igualmente la controversia generada por las
sentencias de las Cortes y se presenta la pregunta de investigación.
En el Capítulo 3 se presenta la justificación y en el Capítulo 4, tanto el Objetivo
General ya descrito, así como sus objetivos específicos.
El Capítulo 5, Marco Teórico aborda la definición de Minería, clasificación,
métodos de explotación, fases del ciclo minero, un resumen de la historia de la minería en
general y la actividad de la minería en Colombia.
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En el Capítulo 6 se trata sobre el Marco Institucional y Legal del sector minero y el
relacionado con el mismo en el aspecto ambiental, la ley sobre responsabilidad social y el
aspecto de los contratos mineros.
En el Capítulo 7 se realiza el análisis de la normatividad y la jurisprudencia
concretamente relacionada con las consultas populares mineras, democracia participativa,
autonomía territorial, y se identifica la afectación de los factores sociales, económicos, de
patrimonio natural y jurídico políticos, teniendo en cuenta también la síntesis de las opiniones a
favor y en contra de los proyectos mineros. Adicionalmente se exponen los que se consideran
son los aspectos que se deben tener en cuenta para que el Gobierno pueda avanzar con la política
minera. Finalmente, el Capítulo 8. Contiene la metodología utilizada durante este estudio.
La justificación para realizar este estudio radica la importancia del sector minero en
Colombia como una fuente importante de recursos económicos para el país, por el pago de
regalías e impuestos, así como por la generación de empleo en las regiones, por lo que se
considera un motor de desarrollo regional, no obstante, ha generado conflictos debido al gran
impacto que causa en el área de explotación y la población cercana, por los efectos ambientales.
Entender esta problemática es de gran importancia, además del ejercicio académico, también por
el interés de promover desde el ámbito laboral, la búsqueda de solución a dichos problemas.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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1. Contexto del Problema

1.1 Minería Aurífera en Colombia

Las privilegiadas características de ubicación y relieve de Colombia han
favorecido la existencia y explotación de importantes recursos naturales, por lo que la
minería ha sido una actividad económica central desde la época precolombina. La
cordillera central, occidental y oriental tiene importantes riquezas auríferas; entre ellas
corre el río Cauca cuyas arenas contienen oro. En Antioquia, la cordillera central se
divide y subdivide en numerosos ramales entre los que corren los ríos ricos en oro, como
Cauca, Porce, Nechí, Nare y otros más.
El río Magdalena separa la cordillera central de la oriental, en ella se encuentran
importantes minas de oro y plata, pertenecientes a los departamentos de Tolima y
Santander y también las minas de esmeraldas de Muzo. El oro constituye una de las
riquezas principales del suelo nacional (Álvarez 1900).
Los conquistadores que llegaron al territorio colombiano encontraron grandes
tesoros en manos de los indios, lo que hizo que se dedicaran rápidamente a la búsqueda y
explotación en gran parte de la región andina. En 1550 ya existían trabajos importantes en
las denominadas provincias de Panamá, Antioquia, Santander, Tolima y Cauca. En la
provincia de Antioquia los conquistadores quitaron a los aborígenes la posesión de las
minas y continuaron explotándolas por medio de los indios y de esclavos negros que
importaron al país, tan pronto como los primeros se mermaron debido a la violencia
ejercida sobre ellos.
Entre esas minas estaban las de Buriticá y las minas de aluvión, situadas al lado de
la ciudad de Remedios, así como las minas de Zaragoza y Cáceres. En 1556 descubrieron
algunas minas de aluvión en Pamplona Santander, posteriormente las minas de Montuosa
Alta, Montuosa Baja y Vetas. De la misma manera, en el departamento del Tolima fueron
trabajadas en tiempos de la colonia algunas minas de plata ubicadas en Ibagué y
Mariquita. De otra parte, fueron explotadas minas en Popayán, Cali, Anserma, Marmato,
Supía, Barbacoas y Chocó. Todas ellas produjeron cantidades significativas de oro, pero
la producción disminuyó notoriamente con la abolición de la esclavitud.
Aunque los colonizadores se dedicaron a esa única industria, no construyeron
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caminos e infraestructura de transporte, por lo que no pudieron desplazar maquinaria para la

explotación de las minas; solamente se extrajo lo que podía obtenerse con los instrumentos más
rudimentarios. No obstante, esa ausencia de medios y de métodos científicos de la época,
Colombia ocupa el primer lugar entre las antiguas colonias españolas en cuanto a producción de
oro, seguido por Brasil.
Las primeras multinacionales mineras que llegaron a Colombia fueron las inglesas
“Frontino Bolivia Limited” y “The Darien Gold Mining Compañy” (1887). Esta última obtuvo
grandes resultados al lograr retomar la mina de “Cana” en el Darien. Durante una parte del siglo
XIX las exportaciones de oro, además de las de plata y platino, permitieron equilibrar la balanza
comercial y atrajeron la inversión extranjera (FEDESARROLLO 2008). En el siglo XX surgió el
interés en la industria extractiva de otros minerales, como el carbón y materiales de construcción
como yesos, calizas, arcillas y gravas. Así mismo, se inició la explotación de minerales que son
insumo en la producción de fertilizantes, vidrio y plásticos.
Dicha evolución de la minería ha llevado a que la producción de oro sea destacada como
una de las actividades más importantes en la economía colombiana. El sector minero ha sido
fundamental para la economía colombiana; el actual perfil se consolida en los años ochenta con
la entrada en operación de grandes explotaciones carboníferas en La Guajira y Cesar, y con la
instalación de la planta de Cerro Matoso en Montelíbano, proyectos caracterizados por grandes
inversiones en tecnología y un creciente aporte a la economía colombiana.
La inversión extranjera directa en el sector minero colombiano no fue muy frecuente
hasta fines de los años noventa, inclusive en 1998 fue la menor inversión foránea de un periodo
de 15 años, coincidiendo con la caída generalizada de los flujos de capital foráneo en el país,
consecuencia de la crisis financiera internacional que se vivió en esa época, pero desde
comienzos del siglo XXI las inversiones extranjeras en el sector empezaron a aumentar. La
evolución favorable de la minería en el pasado ha llevado a que la producción de oro se haya
destacado como una de las actividades más importantes en la economía colombiana. Mostrando
desde 2003 un progreso significativo, con tendencia hasta 2005 que alcanzó su punto máximo.
En el año 2004 la participación de la minería en el flujo de Inversión Extranjera Directa
(IED) fue del 41% y 2.157 millones de dólares. Solano (2012) atribuye el aumento de inversión
extranjera a la confianza ganada por las victorias bélicas de la fuerza pública frente a grupos
insurgentes.
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En el año 2008 el crecimiento fue de casi un 50 % con respecto a la producción de

los años 2005, 2006 (Tabla 1), las cuales junto con 2007 en promedio alcanzaron
16.000.000 Oz Troy. Este incremento, muestra la importancia de este mineral dentro de la
participación del sector minero colombiano, y su aporte a la economía nacional y al
balance de exportaciones del país.

Tabla 1. Produción de oro por departamentos 2004 -2008. Cifras en k ilogramos

Departamento 2004 2005 2006 2007 2008

Antioquia 22.879 22.376 10.724 11.414 25.996

Bolívar 2.949 4.194 991 417 2.390
Caldas 1.331 2.013 1.417 1.121 1.080
Cauca 361 350 281 351 622
Chocó 851 1.882 1.192 1.590 3.340
Córdoba 7.227 3.721 462 14 82
Guanía 148 73 11 5 15
Huila 8 7 3 4 5
Nariño 300 204 122 200 239
Risaralda 61 35 30 25 30
Santander 651 521 140 36 62
Tolima 298 238 241 255 217
Valle 107 114 63 47 203
Vaupés 12 4 1 0 0
Otros 557 51 5 3 41
Total 37.739 35.784 15.683 15.482 34.321
Fuente: INGEOMINAS

Figura 1
Participación del PIB minero en el PIB nacional, años 2009-2013

Fuente: UPME 2014 – In dicadores de la Minería en Colombia.

Hacia el año 2008 la minería en Colombia estaba dividida en 33 distritos mineros,
definidos como subregiones en que la industria extractiva es económica o socialmente
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significativa. Estaban ubicados principalmente en la región Andina, Pacifico y Caribe. En el caso

del oro, se encuentra presente en aproximadamente 14 distritos mineros, con una producción de
34.321.025 onzas Troy y exportaciones de 891 millones de dólares a 2008. En cuanto a los
distritos mineros que explotan Oro, se encontraban entre los más destacados El Nordeste
Antioqueño, Frontino, El Tambo Dovio, Itsmina, San Martin de Lobas, Vetas, Bermellón, entre
otros, que se muestran en el Mapa de Distritos Mineros Auríferos de Colombia (Figura 2).

La Figura 3. Muestra los proyectos más destacados a 2018, para ese año Colombia ocupa
el 6° lugar productor en América Latina con 35.6 toneladas, (ver Tabla 2); las exportaciones
fueron por un valor de USD$ 1.422 millones; generó el 4,6% de las regalías y su aporte al PIB
nacional fue del 0,31%. (ANM 2019). La mayor parte de los depósitos que se encuentran en
producción de oro actualmente en el país, fueron descubiertos desde el Siglo XX. No obstante,
en las dos últimas décadas, empresas mineras nacionales y extranjeras han adelantado programas
de exploración con importantes campañas de perforación, encontrando nuevos depósitos de
mineral y vinculando nuevos proyectos a la producción nacional de metales preciosos,
mejorando las perspectivas de producción y recursos auríferos del país para los próximos años
(ANM 2019).
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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Tabla 2. Producción por departamento en 2018

Departamento Oro
(Oz Troy)

Antioquia 677.385
Chocó 137.525
Bolívar 137.012
Caldas 61.993
Nariño 32.925
Cauca 29.166
Córdoba 27.925
Tolima 19.256
Huila 10.133
Risaralda 6.056
Santander 1.897
Guaia 1.350
La Guajira 555
Valle del Cauca 103
Total 1.143.280
Ton. 35,6

Fuente: ANM

Actualmente los depósitos de oro se encuentran agrupados en distritos auríferos

asociados a cinturones metalogénicos en los departamentos. Ver figura 4. Además, se
encuentran depósitos a todo lo largo de la costa Pacífica, formados por la erosión de las
ramas occidentales de la Cordillera de los Andes y otros depósitos en Vaupés y Guainía.

Figura 4
Distritos Aurífero s

Fuente: ANM
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De los nuevos proyectos tres fueron presentados con alta viabilidad, La Colosa, ubicado
en el municipio de Cajamarca (Tolima); Gramalote ubicado en el municipio de San Roque
(Antioquia) y Angostura en el páramo de Santurban.
En relación con la Colosa, durante los 14 años de vida del proyecto, la compañía había
invertido cerca de un billón de pesos en actividades exploratorias y de responsabilidad social; no
había realizado ninguna explotación por cuanto no contaba todavía con la licencia de explotación
para el proyecto. Como resultado de la Consulta Popular y aduciendo otras razones adicionales,
la multinacional comunicó que: La "Diversas razones que van desde lo institucional, lo político,
y particularmente lo social con la reciente consulta, nos obligan a tomar la desafortunada
decisión de detener todas las actividades en el proyecto y con ello el empleo y la inversión,
mientras se le da certeza a la actividad minera en el país y en el Tolima" (Portafolio, 2017).
El proyecto de Gramalote con la multinacional AngloGold Ashanti está avanzando. Ya
terminaron la etapa de exploración, y tienen listas también las actividades técnicas requeridas
para avanzar a la construcción y montaje, con lo cual procederían a desarrollar actividades de
cumplimiento de la licencia. El proyecto está planeado para los próximos tres años en el
desarrollo de las actividades de apoyo a la formalización y de avance en la implementación del
reasentamiento, para luego iniciar la fase de construcción y montaje y dar paso a la etapa
siguiente, es decir la producción. En el caso Angostura, cuya propietaria de los títulos mineros
era la multinacional canadiense Eco-Oro, recientemente decidió renunciar a su concesión
aduciendo que "las medidas adoptadas por el Estado han hecho inviable", refiriéndose a la
incertidumbre jurídica y temporal con relación a la delimitación del páramo de Santurbán. Con
este proyecto se pretendía extraer un equivalente a 11 millones de onzas de oro a lo largo de 25
años (La República 2019).

1.1.1 Minería de Oro en el Departamento del Tolima.

Como en el resto del planeta, los primeros habitantes de la región que hoy en día es
Tolima, trabajaron los minerales para diferentes utilidades. Entre ellos también trabajaron el oro
que utilizaban para hacer adornos y vasijas. Antes de la llegada de los conquistadores, los pijaos
eran expertos en metalurgia del oro. Durante la Conquista (1492- 1550), el desplazamiento de
los españoles hacia el Alto Magdalena permitió explotar el oro de aluvión de los ríos La China,
Combeima y Saldaña, entre otros, obteniendo pequeñas extracciones. Esta es la “primera fiebre
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del oro” que se dio en el departamento, generando violencia sobre la población indígena.
(Poveda s.f) relata que “los gobiernos de la colonia trajeron la legislación minera que
regía en España desde la Edad Media y la impusieron, al menos formalmente, a la
actividad minera de estos territorios”.
La real cédula era un instrumento escrito de la más alta autoridad, para disponer y
ordenar a todos los organismos, instituciones y funcionarios. Constaba de una estructura
diplomática sencilla, redacción simple sin formulismos ni solemnidades y firma autógrafa
de los monarcas, que la otorgaba mayor prestancia que el sello. Su elaboración y
expedición eran responsabilidad del secretario, tanto éste como el oidor semanero lo
rubricaban, con la finalidad de que quedase constancia y certificación, y finalmente
pasaba a firma de los monarcas.
La primera norma minera general e importante dada para las Indias, por parte de
los Reyes Católicos, fue la Real Cédula de 5 de Febrero de 1504, que establecía: “...todos
los vasallos, vecinos y mercaderes de la India que cogieran o sacaran de cualquier
provincia o lugar de ellas oro, plata, estaño, azogue (mercurio), hierro u otro cualquier
metal, habían de pagar y contribuir al Real Patrimonio con el quinto del oro, Sistemas de
dominio minero parte de lo que sacaren neto” (Vildósola, 1999).
Durante la Colonia (1550-1819), el oro de aluvión pierde importancia, y los
españoles y criollos, mediante distintas formas de apropiación del suelo tolimense,
reguladas por Cédulas Reales, explotaron algunas vetas de oro. Entre las más
prometedoras se encontraban las “Minas de Santa Ana”, Municipio de Mariquita, las
cuales surtieron importantes cantidades de oro durante un corto periodo de la Colonia.
Posteriormente, fueron abandonadas y aún quedan algunas ruinas de ellas.
En el último cuarto del siglo XIX, emprendedores comerciantes y hacendados
iniciaron distintas explotaciones de oro de veta, pero no tuvieron éxito y perdieron las
inversiones realizadas.
Después de un siglo, comienza un nuevo periodo de convulsión extractivista. Esta
vez volviendo sobre antiguas minas de aluvión o socavón, descubiertas en las anteriores
fiebres del oro. No hay nada nuevo. Son las mismas localidades que prometieron ser
distritos mineros en el pasado. La novedad ahora consiste en las tecnologías de
aprovechamiento del metal precioso. El oro diseminado en las rocas o arenas puede ser
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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extraído mediante procesos químicos y mecánicos, relativamente baratos dependiendo de la

concentración del metal, la topografía de la zona, la disponibilidad de agua, la seguridad del
entorno, el marco legal ambiental y laboral y los impuestos y controles en “boca de mina”.
Durante la década 2000-2010, fue clave en la concesión de más del 70% del territorio
tolimense para exploración minera, petrolera y gasífera. En cuanto al oro, los proyectos más
sobresalientes del departamento eran las minas de aluvión en el río Saldaña, donde se destaca la
compañía Goliat S.A.; el megaproyecto “La Colosa” de Anglogold Ashanti en Cajamarca que
proyectaba ser una de las minas más grandes del mundo, calculando unas reservas en 25 millones
de onzas, esta multinacional también tenía varios títulos mineros en la cuenca de los ríos
Anaime, Bermellón y Combeima; otro proyecto ere “El Gran Porvenir”, en el Líbano, con pocos
rendimientos, pero muy activa, entre otras explotaciones.
Por el año 2015, la compañía Mineros S.A. exploraba las zonas de Falan, Santa Isabel,
Casabianca, Villahermosa y Líbano (El Nuevo Día, 2015).
En la tabla 3 se presenta las cifras de producción de oro en el departamento del Tolima,
para los años 2015 y 2016, así como las regalías recibidas en los mismos, de acuerdo con el
informe presentado por la Gobernación del departamento, Tolima en Cifras 2016.

Tabla 3. Producción de oro, departamento del Tolima

2015 2016
Producción Regalías Producción Regalías
Gr. Oro Gr. Oro
249.30 $790.047.940 483.61 $1.900.055.515
Fuente: Gobernación del Tolima

1.2 Anglogold Ashanti (AGA) en el Tolima

La multinacional Anglogold Ashanti (AGA), con sede en África, es la tercera productora
de oro en el mundo. Llegó al país en el año 2000 e inició actividades en el 2003. Para el año
2006, había solicitado 2.114 concesiones diseminadas en 21 departamentos, de las cuales 143
correspondían a la región del Tolima. En ese mismo año, realizó el descubrimiento de un
yacimiento de oro a 14 kilómetros del casco urbano del municipio de Cajamarca.
El municipio de Cajamarca, fue fundado en 1913, aproximadamente a 38 km de vía
carreteable, de la ciudad capital del Tolima, Ibagué. Cajamarca tiene una extensión total de 513
kilómetros cuadrados, de los cuales 354 kilómetros son área rural. Su altura sobre el nivel del
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mar es de 1814 metros y es conocido como “la despensa agrícola de Colombia” debido a
la gran cantidad de productos agrícolas que se cultivan en sus suelos. Su población es de
19.789 habitantes (Alcaldía de Cajamarca).
De otra parte, a 50 kilómetros de Ibagué se encuentra el municipio de Piedras que
fue fundado en 1552, tiene una extensión de 355,15 kilómetros cuadrados, de los cuales
354,56 corresponden al área rural. Se encuentra a una altitud de 403 metros sobre el nivel
del mar (Alcaldía de Piedras). Según el Censo de 2005, su población es de 5.370
habitantes (DANE 2005). El municipio de Piedras cuenta con una gran riqueza de suelos
y de recurso hídrico para el sostenimiento de cultivos, por lo que ha sido históricamente
de vocación agrícola.
El megaproyecto minero que se desarrollaría en Cajamarca fue llamado “LA
COLOSA” y se esperaba la obtención de hasta 27 millones de onzas de oro. La
multinacional evaluó la posibilidad de establecer el lugar para el tratamiento y
almacenamiento de la gran cantidad de material proveniente del tajo de la mina en el
municipio de Piedras. Para ese fin se localizaría tubería de transporte de relaves (mezcla
de rocas molidas, agua y minerales de ganga, aunque también se encuentran bajas
concentraciones de metales pesados, tales como cobre, plomo, mercurio y metaloides
como el arsénico) y el sitio de disposición final de los mismos, cuya función principal es
almacenarlos de manera segura y minimizando cualquier impacto ambiental. El
transporte del material se hace mediante ductos por gravedad o por medio de sistemas de
bombeo desde la planta de procesamiento hasta el sitio de almacenamiento.
AGA había iniciado estudios de suelos en algunos municipios aledaños a
Cajamarca; la información sobre el proyecto fue conocida por medios de comunicación y
por los activistas del medio ambiente y líderes comunitarios que comenzaron a advertir
sobre los efectos que un proyecto del tamaño de la COLOSA podía tener sobre la región
y sus habitantes. Respecto a los diferentes impactos no solo afectaría la economía del
municipio de Cajamarca, sino también la del Tolima, ya que en el área concesionada
existen 161 vertientes o drenajes naturales que aportan agua a las diferentes actividades
socioeconómicas que se realizan en el departamento del Tolima, como son: acueductos de
los municipios de Espinal, Coello y del proyecto de acueducto alterno de Ibagué, además
del uso del recurso hídrico que hace el distrito de riego USOCOELLO en una extensión
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de 63 mil hectáreas, donde aproximadamente unos 1.800 agricultores entrarían en crisis por la
contaminación y escasez del recurso hídrico. En síntesis, los municipios más productivos del
plan del Tolima, entre ellos Ibagué, Espinal, Coello, Flandes, Suárez, Guamo y Saldaña,
resultarían afectados por este proyecto.
Los líderes sociales organizaron para junio de 2011 en Ibagué y varios municipios del
Tolima, el carnaval en defensa del agua, la vida, el territorio y la soberanía alimentaria
voluntaria, donde participaron 12.000 personas. Este evento se reiteró en 2011, 2012 y en su
quinta versión en 2013 reunió a más de 30.000 personas, contando con la participación de parte
importante de la dirigencia regional y local.
Fue así como el 5 de diciembre de 2012, cuando hicieron una reunión en el
Corregimiento de Doima del municipio de Piedras, para informar a la comunidad sobre las
labores que adelantaban para el megaproyecto minero, ésta ya tenía un concepto negativo, habían
conocido su existencia por los medios de comunicación y no por funcionarios del Gobierno
Nacional o la AGA.
Los Comités Ambientales y Campesinos del Tolima promovieron movimientos sociales
que se unieron en contra del proyecto minero, lo que se concretó en incidentes como el
denominado “Plantón” realizado en enero de 2013, cuando los habitantes del Corregimiento de
Doima impidieron que los camiones y remesas de AGA llegaran hasta su campamento. Todos
estos movimientos habían sido acompañados por mecanismos de protección y de participación
ciudadana como tutelas y audiencias públicas.
Aún sin definir la compra de los predios para la disposición para el tratamiento del
material extraído del proyecto La Colosa, AGA dirigió en 2013 una carta a la alcaldía del
municipio solicitando incluir la instalación de dicha infraestructura dentro del Plan de
Ordenamiento Territorial (POT).
El movimiento social decidió entonces realizar una consulta popular el 28 de julio de
2013, con el objeto de preguntar:

ₒ ¿Está de acuerdo, como habitante del municipio de Piedras, Tolima, que se realicen en nuestra
jurisdicción actividades de exploración, explotación, tratamiento, transformación, transporte,
lavado de materiales, provenientes de las actividades de explotación minera aurífera a gran
escala, almacenamiento y el empleo de materiales nocivos para la salud y el medio ambiente, de
manera específica el cianuro y/o cualquier otra sustancia o material peligroso asociado a dichas
actividades y que se utilicen las aguas superficiales y subterráneas de nuestro municipio en dichos
desarrollos o en cualquier otro de naturaleza similar que pueda afectar y/o limitar el
abastecimiento de agua potable para el consumo humano, la vocación productiva tradicional y
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agrícola de nuestro municipio?

1.2.1 Descripción del proyecto La Colosa.

En el año 2011, Anglogold destacó cuatro proyectos mineros en diferentes etapas,
con fechas estimadas para el inicio de la producción, así: Gramalote en Antioquia (2016),
La Colosa en el Tolima (2019), Quebradona en Antioquia (2025) y Santa María
(ubicación desconocida) (2025): según lo proyectado, estarían produciendo entre 2 y 3
millones de onzas de oro al año en 2025 en Colombia (Anglogold Ashanti 2011).
El día del anuncio del proyecto La Colosa ubicado en Cajamarca, Tolima (ver
mapas 5,6,7), el ministro de Minas y Energía lo presentó como el yacimiento de oro que
sería uno de los 10 más grandes del mundo, estimado en 12,9 millones de onzas (Moz),
equivalentes a casi 22.000 millones de dólares (Eltiempo.com 2007). Por su parte, los
inversionistas manifestaron que la reserva podría llegar a los 35 Moz, equivalentes a casi
60.000 millones de dólares, lo que hubiera ubicado a La Colosa como la quinta mayor
mina productora de oro (por año) en el mundo (Corredor, 2014).
Durante los dos primeros años del proyecto se llevó a cabo la etapa de
prospección, en la cual se realizó la recolección de piedras y lodo, luego el proyecto
estuvo detenido por cuestiones de reglamentación. Ha partir del año 2011 y proyectado
hasta el año 2015 se estaría desarrollando la etapa de exploración donde a través de
plataformas se realizan perforaciones de 4.5 cm de diámetro y 200 m de profundidad para
la identificación de la distribución del mineral en el terreno y se realizan además dos
estudios: el de prefactibilidad y factibilidad. El primero caracterizado por los líneas bases
e impacto y mitigaciones sociales y ambientales, y las alternativas de infraestructura,
metalúrgicas, los métodos de minado, el valor agregado y cierre de mina; mientras el
estudio de factibilidad comprende el análisis del impacto social y ambiental y el diseño de
la alternativa adecuada entre lo que se destaca infraestructura y metalurgia (AGA, 2011).
La empresa elaboró diferentes estrategias para lograr sostenibilidad ambiental y
social. A nivel ambiental se destaca la protección de 3.000 ha y 117 nacimientos de agua,
la creación del fondo cuenca mayor para la acción ambiental y la niñez, la
implementación de 85 agricultores reforestadores y la capacitación en este campo de
3.500 jóvenes y niños para lograr la reforestación de 29 ha que incluyen especies nativas.
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También ha evitado la implementación de químicos, aplicado el uso de agua lluvia y

reutilización del agua, las plataformas han sido elevadas y se ha utilizado la guadua. Para la
sostenibilidad social se ha implementado los microcréditos para agricultura y ganadería, y se han
fortalecido instituciones competentes en técnicas y tecnologías.
AGA, propuso la socialización del proyecto mediante charlas con expertos, visitas al
terreno sobre el cual se desarrolla el proyecto, ofrece información por su página web y a través
del programa SER; para la discusión con los diferentes actores estableció 3 mesas: del Oro, del
Agua y minería responsable con AVINA, cabe resaltar que la empresa menciona en su proyecto
que el agua destinada a cultivos no será afectada, y que el proyecto no se encuentra en zona de
páramo (AGA, 2011).
Ahora bien, teniendo en cuenta que hay dos tipos de explotación minera: 1. El
subterráneo conocido como minería de Socavón, y 2 minería a cielo abierto en donde se retira la
corteza vegetal y por tanto toda manifestación de vida animal y vegetal, para luego explotar
fragmentos de la montaña con la utilización de dinamita, es claro que ello genera un impacto
ecológico y social mucho más fuerte que la minería de Socavón. (Instituto Alexander von
Humboldt 2011).
El transporte de la roca con el oro desde Cajamarca hasta Doima-Piedras abarcaría 92.1
kilómetros de distancia (ver figura 5), pudiendo alcanzar los 100 kilómetros de longitud, por lo
que la empresa tenía previsto varios métodos que podrían utilizar: vía férrea, transporte por
carretera, por mineraloducto, que es un tubo que transporta el mineral molido en forma de pulpa
o por banda transportadora (una especie de teleférico) (Pulido 2013) Cada método con fuertes
impactos ecológicos para la región. Adicional a lo anterior, en el 2008, la Corporación
Autónoma Regional del Tolima (CORTOLIMA), advirtió que el proyecto La Colosa, tiene
títulos sobre zonas que corresponden a páramo (CORTOLIMA 2009).
En agosto de 2013 la multinacional confirmó que, como resultado de sus investigaciones
podían afirmar que el proyecto se ejecutaría a cielo abierto, pero trató de dar un parte de
tranquilidad informando que serán muchas las personas que se beneficiarían de manera directa o
indirecta del proyecto. Sandra Ocampo, gerente de Comunicaciones de Anglogold Ashanti
informó que tendrían que utilizarse explosivos, previa realización de una serie de estudios para
determinar los impactos que generaría en edificaciones cercanas, por lo que no afectaría a la
población, aunque no se sabía cuántas voladuras y con qué frecuencia se realizarían (Vanguardia
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2013).

Figura 5. Mapa del trayecto desde Cajamarca hasta Piedras

Mapa en donde se muestra el

trayecto desde Cajamarca (A)
en donde se ubica la mina hasta
donde iban a construir las
piscinas de lixiviación.
Trayecto de 92.1 kilómetros.

Fuente: Mapa elaborado por la autora - información Google Maps (2013).

1.2.2 Posibles Impactos Negativos y Positivos.

Según los críticos del proyecto, en términos ambientales se afectaría la
disponibilidad y calidad del recurso hídrico, la biodiversidad, la soberanía y la autonomía
alimentaria. Desaparecería parte de la montaña de la cordillera central que hacen parte del
municipio de Cajamarca, los pasivos ambientales llegarían ser incalculables; el
detrimento del patrimonio natural favorecería intereses empresariales, pero afectaría
negativamente el derecho a un ambiente sano de las generaciones venideras, porque el
proceso de extracción de oro, específicamente para 50 mil toneladas diarias de roca, se
utilizarían 2 millones de litros de agua por hora, lo que equivale al agua que consume una
persona en 35 años de vida (ILSA, 2013).
Según las cifras de la propia multinacional, el proyecto contaría con uno de los
diques de cola más grandes del mundo y demandaría hasta 140MW de energía. La
Colosa sería el primero de un distrito minero, que es el nombre que recibe la zona donde
existen varias minas que explotan yacimientos geológicamente similares, ello multiplica
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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el impacto de grave deterioro ambiental. Este distrito minero estaría ubicado en zona de reserva
forestal y rica biodiversidad, dentro del municipio de Cajamarca (Pulido 2013, que es conocido
como Despensa Agrícola de Colombia, por su gran aporte a la producción agrícola del país,
además de la importancia hídrica ya descrita.
En términos sociales, los grandes proyectos megamineros como la Colosa, han
evidenciado en países como Perú y Argentina que la precariedad de los programas de
responsabilidad social y la vulneración de los derechos humanos, pueden llegar a exacerbar el
conflicto social y político, generando una polarización social caracterizada por los
desplazamientos y reubicaciones de comunidades vulnerables, la lesión a las culturas y a la
cohesión de las comunidades locales, en este caso a la supervivencia de los pueblos indígenas
Pijaos, de Coyaima, Natagaima, Paéz y Nasas; el encarecimiento de los productos y servicios y,
principalmente el incremento de la violencia, la prostitución y otros indicadores de deterioro
social (Instituto de Estudios Peruanos).
Generalmente, estos proyectos se asocian con el aumento de crímenes y prostitución,
conflictos culturales con los indígenas o las comunidades locales en general, la alteración de las
jerarquías sociales existentes y la generación de envidia entre aquellos que se benefician del
proyecto y los que no lo hacen.
McMahon & Remy (2003) dicen que los costos y beneficios de las operaciones mineras
en Latinoamérica se constituyen sobre la etapa de compra y venta de terrenos, que es
fundamental en la planificación del proyecto minero; el proceso de compra de terrenos es crucial
tanto económica como socialmente. Las negociaciones son muy difíciles porque los precios se
elevan considerablemente frente a los que estaban en mercado antes de descubrirse la mina.
En los estudios también han encontrado que estos proyectos traen efectos secundarios
positivos, especialmente en las áreas de salud, capacitación, educación y creación de capital
social; porque se aumenta la capacidad de gobierno local (McMahon & Remy. 2003).
El empleo directo en las minas de Latinoamérica ha sido normalmente pequeño, debido a
los avances tecnológicos y las políticas laborales, siendo la etapa de construcción la de mayor
generación de empleo directo, pero los salarios de los mineros y contratistas son mucho más
altos que el nivel general promedio de los salarios locales. Debido a la acción multiplicadora de
esa inyección monetaria, se generan efectos positivos en la economía local, dependiendo de la
habilidad de las comunidades locales y la región para aprovechar estos recursos. De acuerdo con
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
25

McMahon & Remy (2003), las inversiones en infraestructura como la construcción, o el

mejoramiento de las carreteras locales, escuelas y hospitales, son las que proporcionan los
mayores beneficios de las operaciones mineras.

1.2.3 Responsabilidad Social.

En cumplimiento de lo establecido Ley 1753 de 2015 en su artículo 2, estableció
que a partir del 9 de junio de 2015, AngloGold Ashanti ha adelantado programas de
responsabilidad social dirigidos a fomentar la innovación en las actividades productivas;
el desarrollo de nuevas alternativas y la reactivación de la economía urbana y rural del
municipio de Cajamarca, con unos 54.000 millones de pesos invertidos en dichos
programas. Además, la compañía hizo inversiones sociales por unos 6.000 millones de
pesos entre el 2014 y el 2016 especialmente para fortalecer el medio ambiente y su
vocación agropecuaria. De la misma manera el 80% de las compras las realiza en la
región.
La empresa tenía presupuestado generar unos 2.500 empleos directos y 7.000
indirectos aproximadamente durante la etapa de construcción de la mina y unos 750
directos y 2.000 indirectos, durante la operación. De haberse aprobado la licencia
ambietal, la inversión en la construcción de la mina habría sido de 5 billones de pesos,
con el correspondiente aporte en impuestos y regalías de 500.000 millones de pesos
anuales, y habría agregado dos puntos adicionales cada año al PIB regional, según dijo
Fedesarrollo a Portafolio.
Durante los 14 años de permanencia en el municipio, la multinacional ha adelantado
proyectos en el fortalecimiento de las vocaciones económicas, financió el mejoramiento
genético de la ganadería de Cajamarca, apoyó la transformación y comercialización de la
leche, la producción de carne de cordero, el cultivo de hortalizas limpias bajo invernadero,
la trasformación de la arracacha en subproductos y en la competitividad del frijol.
En el sector salud financió el mejoramiento de la infraestructura y dotación de la
sala de rayos X y ecógrafo para el hospital Santa Lucía y una ambulancia medicalizada.
De la misma manera, en el sector educativo, apoyó el mejoramiento de la infraestructura
educativa de salones, comedores escolares, cerramientos y en seis veredas, la creación de
escuelas de jóvenes y mujeres líderes, el liderazgo de juntas de acción comunal, la
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
26

formación de 28 jóvenes como técnicos prácticos agropecuarios, implementación de viveros

escolares, educación en prevención y atención de desastres, prevención del riesgo del volcán
Machín, y dotación y capacitación para los tres organismos de socorro del municipio.
Como proyectos de infraestructura social apoyó la instalación del gas domiciliario de
Cajamarca y Anaime, WIFI gratuito para las escuelas rurales y urbanas y el mejoramiento de la
plaza de mercado y de la planta de beneficio animal. Adicionalmente, en tema de deporte y
cultura, trabajó en el mejoramiento del estadio municipal, dotación del gimnasio de alto
rendimiento y de dos parques biosaludables, realizó el mejoramiento a los espacios deportivos
comunales, patrocinó al Deportes Tolima, hizo entrega de instrumentos musicales para la escuela
de música municipal, proyecto de intervención social con la fundación Vive Bailando para la
prevención del consumo drogas de jóvenes.
En lo relacionado con el medio ambiente, la compañía asegura que el uso de agua para la
fase de exploración es en promedio 0.0017 metros cúbicos por segundo (m3/s), equivalente a lo
que usa una finca de recreo. El agua que se usaría en una posible fase de explotación estaría
alrededor de 0.2 - 0.3 m3/s, menos del 1% del caudal medio del rio Coello. Un punto de
comparación en la región son los 20 m3/s que utiliza un solo distrito de riego, esto equivale a
casi 5 veces el caudal del Rio Bermellón que pasa por Cajamarca.
La multinacional también aclaró a Portafolio, que la minería industrial no utiliza mercurio
sino cianuro de sodio en el procesamiento del mineral. Según la información facilitada por la
compañía, este químico se destruye por ser un compuesto biodegradable y no se acumula en los
tejidos de los cuerpos de los seres vivos, y asegura que el cianuro es peligroso solamente en alta
concentración. Además, dice la empresa que se adhirió al ‘Código internacional para el manejo
del cianuro’, que una iniciativa de carácter voluntario liderada por el Instituto Internacional para
el Manejo del Cianuro para la industria minera de oro y que establece un sistema de auditoría y
certificación para la gestión de la sustancia. Dicho código regula todo el ciclo de vida del cianuro
(producción, transporte, uso, manejo, almacenamiento, disposición final o desintoxicación y
desmantelamiento de las instalaciones).
Finalmente, la multinacional aclaró que en el proyecto La Colosa no se ha talado un solo
árbol durante la etapa de exploración, con excepción a árboles caídos por lluvias o vientos. Por el
contrario, ha reforestado 8,39 hectáreas en Cajamarca con 15.200 árboles, de los cuales 3.100
han sido palmas de cera y 12.100 árboles de especies nativas. También tiene un programa de
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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promoción de viveros para la producción de material vegetal con dos instituciones

educativas del municipio, con los que se han reforestado 53 hectáreas con especies
nativas en zonas degradadas por la actividad agrícola y ganadera principalmente. En
dichos programas han participado más de 150 agricultores del municipio.
Al conocerse la decisión de la comunidad de rechazar el proyecto mediante la
consulta popular, la firma comenzó a indemnizar a los 300 trabajadores, de los cuales
aproximadamente 240 (80%) son del municipio (Portafolio, 2017).

1.3 Descripción de la Zona de Intervención

1.3.1 Aspectos Geográficos y de Localización.
El municipio de Cajamarca está situado en la cordillera central, al occidente del
departamento del Tolima a una altura de 1.814 m.s.n.m., a una distancia 37 km de Ibagué
de y a 43 km de Armenia. Limita por el norte y oriente con la ciudad de Ibagué, capital
del departamento; por el occidente con el departamento del Quindío (poblaciones de
Salento, Calarcá y Pijao); por el sur limita con los municipios de Roncesvalles y Rovira
(Tolima). La cabecera municipal está ubicada entre los ríos Bermellón y Anaime.
El municipio de Cajamarca tiene 39 veredas, una inspección de policía, El Cajón,
y un corregimiento, Anaime. El territorio está situado en el flanco oriental de la cordillera
central, por lo tanto, es montañoso en su totalidad. Está compuesto por tres cañones que
forman los ríos Anaime, Bermellón y Toche. Entre las alturas principales tenemos: El
paso de Línea (3280 m s.n.m), el diamante (3000 m s.n.m), San Julián (3400 m s.n.m) y
el páramo de los valles, situado al sur del municipio (3200 m s.n.m). Ver figuras 6 y 7.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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Hidrografía. El territorio posee un gran potencial hídrico, los más importantes son los
ríos de Anaime, Toche y Bermellón. El Río Bermellón, que sería el más afectado con el proyecto
de explotación minera de la Colosa, nace al Occidente de Cajamarca en la Cordillera Central, a
los 3200 m.s.n.m. En un recorrido de occidente a oriente, pasa cerca de la cabecera municipal.
Por su margen derecha recibe el tributo de las Quebradas Cristales, La Julia, el Violín, Perales y
La Estrella y por su margen izquierda recibe aguas de las Quebradas La Guala, Chorros Blancos
y El Espejo. Al unirse con el Río Anaime conserva su nombre, más adelante recibe las aguas de
las quebradas de San Antonio, San Rafael, El Tigre y La Cerrajosa; ya recogido todo ese caudal
aguas que riegan el municipio de Cajamarca, cambia de nombre y se le conoce entonces como el
río Coello a los 1700 m s.n.m (Alcaldía Municipal de Cajamarca Tolima, 2014).
Adicionalmente existen otras fuentes hídricas, entre las que encontramos las quebradas
Capotal, Cucuana, Carrizales, Las Hormas, La Plata, Chorros Blancos, San Antonio, Pajarito y
Tochecito. Todo este sistema hidrográfico es muy importante, ya que forma la parte alta del
curso del río Coello y su distrito de riego (USOCOELLO), considerado el más grande del país.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
29

En cuanto a su parte institucional, el municipio cuenta con seis (6) instituciones

educativas, un centro de salud (hospital Santa Lucía), congregaciones religiosas, casa del
anciano, plaza de mercado, hogar infantil, polideportivo, cancha de fútbol, entre otros.
Vías y Medios de transporte. La carretera Panamericana es la vía principal,
comunica a Cajamarca con Ibagué hacia el centro del país y con Calarcá hacia el
occidente del país, dicha vía pasa por el centro del municipio y actualmente se encuentra
en proyecto la implementación de una doble calzada para mejorar el transporte en este
punto, además cuenta con el viaducto en la vía que comunica el municipio con Ibagué y
se está avanzando en la construcción del túnel en la vía a Armenia. Existe otra carretera
en buen estado, que comunica el poblado con el corregimiento de Anaime.
La empresa encargada del transporte intermunicipal y veredal es
COOTRACAIME que cuenta con una flota de buses pequeños y jeeps. Adicionalmente,
hay camiones que transportan la agricultura y la ganadería.
Minería. En el municipio de Cajamarca hay minerales preciosos: Oro y plata.
Minerales no metálicos: Grafito y talco, rocas. Materiales de construcción: Puzolanas,
grabas y arenas. En el municipio se encuentran localizados 31 títulos mineros, otorgados
por el ministerio de minas y energía, de ellos 21 corresponden a la multinacional
Anglogold Ashanti, entre ellos La mina “La Colosa”, tema central de esta investigación.
Actualmente avanza una concesión para explotar materiales en el río Anaime, una de las
fuentes hídricas del municipio.
El siguiente gráfico indica las áreas concesionadas para minería en el municipio
de Cajamarca, correspondiendo el área roja a la multinacional Anglogold- Ashanti.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
30

Figura 8. Mapa área concesionada para títulos mineros en Cajamarca Tolima

Fuente: Sitios Google. Tierra minada

1.3.2 Esquema Básico de Ordenamiento Territorial de Cajamarca – Tolima.

De acuerdo con el EOT, El suelo rural del municipio de Cajamarca Tolima abarca un área
de 51.569, según los Artículos 230 y 231, son hechos generadores de plusvalía en el municipio
de Cajamarca:
Cambios en clasificación del suelo de rural a suburbano; el establecimiento de la
zonificación de usos del suelo; mayor aprovechamiento del suelo en edificación por elevación
del índice de ocupación y de construcción; Ejecución de obras públicas previstas que generan
mayor valor en predios conforme al artículo 87 de la Ley 388/97 como el Túnel de la Línea,
reubicación de la Central de Abastos, reubicación de la Central de Ferias, reubicación del
Matadero, construcción de Equipamientos Educativos Agroindustriales.
De acuerdo con el Plan de Desarrollo Municipal 2012-2015, el “23,32% del territorio está
dedicado a la explotación agrícola; el 29,85% son pastos, para la producción ganadera; el
36.81% bosques y el 9.53% se dedica a otros usos”. Lo anterior significa que su economía
depende del sector agropecuario “dedicando a este sector el 56% del territorio y el 44%
corresponde a bosques y vegetación natural”. La ganadería ocupa el 54,6% del espacio
productivo del municipio destinado a la producción de leche (7%), y bovino para la producción
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
31

de carne (37,5%) que en su conjunto totalizaron 17.591 cabezas. Estos datos evidencian
la importancia del municipio de Cajamarca en la producción de bienes alimentarios que
permiten cubrir las necesidades internas de la población y las demandas del mercado
externo en ciudades como Ibagué, Bogotá, Cali y Armenia (PDM, 2012).
Entre los productos que se cultivan en el municipio, están principalmente la
arracacha (su principal producto a nivel nacional), repollo, remolacha, pimentón,
zanahoria, arveja, colicero, plátano y cebolla (principal productor departamental de
hortalizas), panela, quesos, café, fríjol, maíz, frutas de clima templado y frío como el
tomate de árbol, la curuba, la granadilla, la mora, la uchuva, la breva, la naranja y el
banano (Orjuela 2009).
La Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria, UMATA, ha
identificado varios tipos de tenencia de la tierra, como resultado se conoce que de las 262
fincas, el 59.9% de los hogares son propietarios o dueños de la tierra donde trabajan, es
decir, la fuerza de trabajo que desarrolla las labores en las fincas está compuesta
principalmente por el propietario y su familia; 34% de las fincas encuestadas tienen una
extensión entre 1 y 5 hectáreas; el 32% entre 5 y 10 hectáreas y el 25% tiene 11 o más
hectáreas, lo que permite una participación importante de los pequeños productores en la
producción agrícola (Orjuela 2009).
En cuanto al clima, el frio es el de mayor proporción territorial con un 68%,
seguido del páramo con un 25,74% y templado con un 5,67%. Lo que genera las
condiciones propicias para que el uso actual del suelo se dedique principalmente a la
agricultura y al sector pecuario (Orjuela 2009). Las áreas de reserva forestal son
45.856.04 Has, que se constituyen en la base del ordenamiento forestal y se definen como
zonas reservadas exclusivamente para el establecimiento, mantenimiento y/o utilización
racional de áreas forestales (Cajamarca 2012). Las áreas de especial importancia
ambiental están constituidas por ecosistemas estratégicos para el abastecimiento y
protección del recurso hídrico, en el municipio se tiene registro de áreas de páramo que
cubren un total de 7.549.2 Has. De igual manera, se encuentran los humedales con un
área de 4.785.9 Has cubiertas por estos ecosistemas (Orjuela 2009).
En términos hídricos, como ya se describió, el Municipio de Cajamarca hace parte
de la mayor cuenca hidrográfica del río Coello de cuyo caudal el municipio de Cajamarca
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
32

aporta el 37.5%. Este aporte es el segundo en importancia después de Ibagué y de allí depende,
en gran parte, el desarrollo del centro del departamento, ya que en esta cuenca se localizan las
fuentes abastecedoras de los acueductos urbanos de Cajamarca, Ibagué, Espinal y Flandes que
representan más del 60% de la población del departamento; asimismo, de esta cuenca depende la
producción agrícola de la meseta donde se localiza el distrito de riego del rio Coello que irriga un
área de 48.000 Has en los municipios de Espinal, Flandes y Coello; igualmente se genera energía
eléctrica en la microcentral de la Ventana (Cajamarca 2012).
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33

2. Problemática Abordada

2.1 La Consulta Popular Minera

La consulta popular como mecanismo para prohibir la ejecución de proyectos de
extracción en los territorios, se convirtió en un problema para el gobierno nacional que ya
tenía contratos firmados con las multinacionales, que además ya contaban con las
autorizaciones de las correspondientes autoridades ambientales. Todas las consultas que
se realizaron en las diferentes regiones del país, dieron como resultado un no contundente
para la ejecución de dichos proyectos.
En el caso concreto del departamento del Tolima, las consultas populares mineras
se gestaron porque la ciudadanía comenzó a enterarse, por rumores, sobre el interés de la
multinacional AngloGold Ashanti de explotar minas de oro, mucho antes de que dicha
empresa y el gobierno nacional, informaran oficialmente que se había descubierto en
Cajamarca -Tolima, una de las diez minas de oro más grandes del mundo: La Colosa.
Mientras el gobierno presentaba el proyecto como la gran oportunidad económica para la
región, los profesores y estudiantes de la Universidad del Tolima, así como campesinos y
comerciantes, ya se estaban preguntando sobre los efectos sociales y ambientales. Estos
cuestionamientos dieron vida al Comité Ambiental en Defensa de la Vida.
Ante la defensa que había el gobierno sobre las bondades del proyecto, en 2011
realizaron la Marcha Carnaval por la Vida, un evento de protesta pacífica, artística y
cultural que reunió en su primera versión a 12.000 personas en Ibagué y en la de 2.017
convocó a 120.000 personas en esa misma ciudad y se extendió a 12 municipios del país
y se realizó también en Ciudad de México y Londres, desde donde pequeños grupos de
colombianos apoyaron a quienes desde Colombia defendían el medio ambiente.
La población escuchó muchas advertencias de personas como el biólogo Renzo
Alexander García1 quien conoció que “la extracción iba a ser de un oro diseminado, es
decir, un gramo de oro por tonelada de roca, y que para hacerlo debían usar cianuro, un

1
Líder ambientalista y ex candidato a la cámara de representantes
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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químico muy contaminante” (El Espectador, 2017) por lo que la opinión general estaba en contra
de la realización del proyecto.
Teniendo en cuenta que el proyecto avanzaba protegido por la legislación
colombiana, decidieron acudir también a la legislación, utilizando el mecanismo
contemplado en la Constitución de 1991, la Consulta Popular.

2.1.1 Caso Piedras.

En uso del derecho de participación ciudadana en las decisiones de la rama ejecutiva, el
28 de julio de 2013 se realizó la llamada consulta popular minera en Piedras - Tolima, con el fin
de evitar que en su municipio se realizara el tratamiento y almacenamiento de la gran cantidad de
material provenientes del tajo de la mina; el resultado fue la votación de 2971 personas por el no
y 26 personas por el sí, con lo cual manifestaron un contundente rechazo al proyecto, por parte
de los habitantes del municipio, apoyados por las organizaciones sociales y ambientales. En
consecuencia, el consejo de Piedras declaró la prohibición de la actividad minera a gran escala en
el municipio.
Pero, hubo reacciones en contrario, como la de AGA que denunció que el proceso fue
manipulado y la pregunta objeto de consulta fue sesgada. De otra parte, el gobierno nacional
emitió el decreto 0934 de mayo 2013 según el cual, el alcalde del municipio no tendría
competencia para citar a la consulta puesto que los recursos naturales del subsuelo son propiedad
del Estado, no objeto de los planes de ordenamiento territorial de las entidades locales y la
minería es considerada una actividad de utilidad pública de interés común, por lo que declaró que
la consulta era ilegal. En consecuencia, la Procuraduría General de la Nación inició un proceso
investigativo en contra del alcalde de Piedras, aunque mediante un funcionario anterior, había
hablado a favor de la consulta.

2.1.2 Caso Ibagué.

Como respuesta al resultado de la Consulta Popular en Piedras – Tolima, el gobierno
alegó que los resultados no eran vinculantes, sin embargo, tanto abogados como Rodrigo Negrete
y organizaciones como Tierra Digna, entre otros, dieron también su lucha jurídica para defender
lo que consideran el poder real que la Constitución de 1991 depositó en las consultas populares.
La ley 1757 de 2015 reconoció un mecanismo para convocar consultas populares de origen
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
35

ciudadano y los líderes se movieron para adelantar nuevas consultas en Ibagué, Espinal y
Cajamarca. Las dos primeras mencionadas se hundieron en los consejos municipales
debido a la presión de los defensores del proyecto (El Espectador, 2017).
No obstante, el caso de la ciudad de Ibagué, en agosto de 2017 se convirtió en el
primer municipio en prohibir, mediante un acuerdo del Concejo local 012, la realización
de actividades mineras contaminantes en todo el territorio urbano y rural de la ciudad y se
dictan medidas para la preservación y la defensa del patrimonio ecológico y cultural de
Ibagué.

2.1.3 Caso Cajamarca.

Para realizar la consulta en Cajamarca se requería el 10% de las firmas del
universo electoral. Cumpliendo con lo establecido los representantes del Comité por la
Consulta Popular de Cajamarca, no sin antes pasar muchos inconvenientes jurídicos e
intentos de sabotear la iniciativa, hicieron la correspondiente inscripción en la
Registraduría, para que finalmente realizar dicho mecanismo el 26 de marzo de 2017. De
un total de votantes de 6.165 personas solamente 76 dieron un voto a favor de la
explotación en La Colosa.

2.2 Pregunta de Investigación

¿Qué afectación a los factores sociales, económicos y del patrimonio natural se
han generado en el departamento del Tolima a partir de la consulta popular por el
extractivismo aurífero?
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
36

3. Justificación

Como estudiante de la Maestría en Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, me resulta

de gran interés realizar una investigación de la problemática actual de mi región, frente al tema
de la Consulta Popular Minera. Este trabajo implica un estudio inicial sobre el tema de la
minería, además de lo que ha sido el devenir de la normatividad pública para el sector minero y
el relacionado en aspectos ambientales, teniendo en cuenta que en los últimos años la legislación
en Colombia ha sido ajustada considerablemente.
Adicionalmente es importante hacer un análisis a partir de las sentencias de la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado sobre la protección del medio ambiente en relación con el
tema de la minería y el mecanismo de participación ciudadana denominado Consulta Popular, en
especial las realizadas en municipios del Departamento del Tolima, como son Piedras,
Cajamarca e Ibagué, ya que dichas sentencias emitidas por las altas cortes impactan la actividad
minera en el país y han generado controversias, tanto entre los conocedores de los temas como a
nivel social, debido a que afectan factores sociales, económicos y del patrimonio natural.
El sector minero es una fuente importante de recursos económicos para el país por el
pago de regalías e impuestos, pero además genera un buen número de empleos en las regiones,
por lo tanto, es considerado un motor de desarrollo, no obstante, también genera conflictos
sociales. Entender esta problemática es de gran importancia, no solo desde el aspecto académico,
sino también para enriquecer desde el ámbito laboral, las posibilidades de solución a dichos
problemas.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
37

4. Objetivos

4.1 Objetivo General

Interpretar jurídicamente la afectación de los factores sociales, económicos y del
patrimonio natural a partir de la consulta popular por el extractivismo aurífero en el
departamento del Tolima.

4.2 Objetivos Específicos

Comprender el marco jurídico y las políticas públicas colombianas para el desarrollo de
procesos de extractivismo aurífero.
Analizar la incidencia de la Consulta Popular aplicada en el departamento del Tolima
para la defensa del patrimonio natural.
Describir las afectaciones a los factores sociales, económicos y del patrimonio natural
como resultado de la Consulta Popular
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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5. Marco Teórico

5.1 Definición de Minería

La minería es la actividad productiva que extrae, procesa y transforma minerales o
materiales del subsuelo o del suelo para usos industriales (caliza para producir cemento),
energéticos (carbón), materiales de construcción (arenas y gravas), metálicos (oro, plata, cobre),
preciosos (esmeraldas) o domésticos (sal), entre otros usos, regulada en Colombia por la Ley 685
de 2001.
La minería comprende la extracción, almacenamiento, beneficio (trituración, molienda,
lavado, clasificación y separación), transporte y transformación de los materiales, La extracción
se lleva a cabo de manera subterránea (mediante túneles) o a cielo abierto. (Minsalud- Sub. Salud
Ambiental, 2015)
La mayoría de productos de minería son inorgánicos, como es el caso del oro; sin
embargo, existen algunos de tipo orgánico, como el carbón, el petróleo y el gas natural, que son
de vital importancia.
Se denomina “anomalía” a la desviación de los valores teóricos respecto a los reales
medidos en un punto concreto. Son anómalos tanto los valores altos como también la ausencia o
el bajo valor de los parámetros a medir. Las anomalías geoquímicas o geofísicas son de gran
interés para búsqueda de yacimientos minerales. Estas zonas anómalas son determinadas en los
trabajos de prospección y exploración mediante interpretación de resultados de las diferentes
técnicas o métodos geofísicos o geoquímicos.
El yacimiento mineral es una acumulación natural de una sustancia mineral o fósil, cuya
concentración excede el contenido normal de una sustancia en la corteza terrestre (que se
encuentra en el subsuelo o en la superficie terrestre) y cuyo volumen es tal que resulta interesante
desde el punto de vista económico, utilizable como materia prima o como fuente de energía
(Minminas y Energía, 2003).
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
39

5.1.1 Clasificación de la Actividad Minera.

El sector minero en Colombia está caracterizado por la producción de minerales
como: carbón, hierro, níquel, cobre; metales como el oro, plata y platino, además de
esmeraldas y materiales de construcción. Este sector se clasifica en minería pequeña,
mediana y de gran escala.
La minería de pequeña escala que en Colombia es la más numerosa, es aquella
que se realiza generalmente de manera informal, con poca capacidad de maquinaria y
tecnología, por parte de individuos, grupos y comunidades.
Otro tipo de proyectos son los de mediana escala de producción, caracterizados
porque cuentan con más conocimiento de los recursos y reservas, por lo tanto, mejor
capacidad para la planeación minera; es una actividad formalizada, por lo tanto, cumplen
con las normas laborales y de seguridad e higiene minera, hacen buen aprovechamiento
del mineral y manejan los posibles impactos sobre el medio ambiente y su entorno social.
Finalmente, los de gran escala son los proyectos mineros que se realizan bajo las
mejores condiciones técnicas, económicas, ambientales y sociales. Son muy importantes
para la economía del país no solo por su generación de ingresos, sino por su impacto
social y regional, ya que genera empleo en lugares donde hay pocas opciones de trabajo.

5.1.2 Métodos de Explotación Minera.

Los métodos de explotación en minería se clasifican en dos categorías: 1. La
Superficial, que es la explotación a cielo abierto y placeres, y 2. La subterránea, que
puede ser: 1. Soportada por pilares, 2. Artificialmente soportada (o rellenos) y 3. Sin
soporte (o hundimiento). Los factores que determinan la selección del método son, entre
otros, la geología y geometría del yacimiento y la característica geomecánica del mineral
y el estéril, también influyen factores económicos que rigen la industria minera actual.
La minería a cielo abierto, actualmente conocida como megaminería, se ha
practicado desde principios del siglo XX, es un método de explotación muy utilizado
cuando hay grandes volúmenes de material rodeando el mineral de interés, el cual debe
encontrarse en altas concentraciones para compensar la inversión económica requerida.
Inicialmente la remoción de la capa superficial del suelo se hace con equipos o
explosivos, para acceder al mineral, que queda diseminado entre el material removido.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
40

Luego se hace un proceso de lixiviación en tanques, que consiste en una mezcla de agua con
cianuro u otras sustancias que permitan separar la roca del mineral, para esto se utilizan
cantidades significativas de agua, por lo que ha sido un método de explotación controversial
(Ramos 2010).
Este proceso se realiza solo en yacimientos que abarcan grandes extensiones y que se
encuentran cerca de la superficie. Como parte del proceso, se cavan cráteres gigantescos, que
pueden llegar a tener más de 150 hectáreas de extensión y más de 500 metros de profundidad, se
tiene que hacer movimiento de grandes masas de roca, procesos de miles de toneladas de
trituración y separación de minerales, por lo que es utilizado por grandes multinacionales, pues
los pequeños productores no cuentan con la capacidad técnica y económica para realizarlo.

Este tipo de explotación tiene un impacto muy grave en el paisaje como se observa en la
figura 9. Un proyecto de estos, cerca de un centro urbano, causa fuerte contaminación visual,
impacto que se puede reducir con los programas de compensación ambiental que obligan a las
multinacionales a que una vez se terminen las labores de explotación, se proceda a remediar el
espacio minero.
Sin embargo, casi todos los países que han tenido este método de extracción, cuentan con
un pasivo ambiental producto del uso de materiales radioactivos, metálicos y no metálicos.
Ejemplo de este tipo de explotación son las minas de Cerrejón en Colombia (Figura 10) y
Yanacocha en Perú (Figura 11).
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
41

Figura 10. Mina E l Cerrejón- Colombia

Figura 11. Mina de Yanacocha Perú

Fuente:http ://www.colombia.com/actualid
Fuente: http goldpic.h tml 2015
ad/nacionales/sdi/50040/cerrejon-pospone-por-
ahora-el- desvió-del-rio-ranchería

Por otra parte, en la minería subterránea que es la forma más tradicional de

explotación, se extrae el material mineral por debajo de la superficie construyendo
socavones o galerías, porque el mineral se encuentra a una gran profundidad y las vetas
son prominentes. En otro tipo de yacimientos conocidos como diseminados, donde la
concentración es baja, cuando el tamaño lo justifica, se explotan en forma subterránea. Es
el caso cuando una montaña que tiene un yacimiento bajo mil o dos mil metros de roca
estéril, se hace una galería por la parte inferior de la montaña y extraen el mineral por
block-caving; allí se genera el colapso controlado del yacimiento que es reemplazado por
pilares artificiales o naturales, que soportan la roca estéril. Un ejemplo es la Mina El
Teniente, uno de los yacimientos más grandes de cobre en Chile.
Puesto que en este método se mueve menos cantidad de roca mineral y estéril, el
impacto paisajístico no es tan fuerte, como en explotación a cielo abierto, aunque si el
área de explotación es muy grande como en el caso de la mina “El Teniente”, el área del
paisaje afectado es visible. Entre las desventajas de la explotación minera subterránea
están los riesgos para los operarios debido a los derrumbes inesperados dentro de las
minas. Además, como se dijo, solo es viable cuando el relieve es fuerte y el yacimiento
muy rico, para compensar los costos de explotación.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
42

5.1.3 Fases del Ciclo Minero.

El ciclo minero se desarrolla en cinco grandes fases, dentro de la cuales se ejecutan y
siguen lineamientos geológicos, mineros y ambientales, con el fin de asegurar un proceso
sostenible en todas sus etapas. A continuación, se presenta un diagrama detallado de las fases del
ciclo minero (MinMinas, 2009), que son principalmente tres: fase de exploración, fase de
explotación y fase de beneficio y transformación. Sin embargo, se mencionan también las etapas
de concesión, prospección, construcción y adecuación y cierre y abandono, ya que son claves
para el desarrollo de una minería responsable y legal.
Fase de prospección. Define los tipos de materiales a buscar, se tienen en cuenta las
similitudes y características especiales del yacimiento; a partir de esta información se descartan
áreas y se concentran el trabajo en las que tienen las características favorables para el tipo de
yacimiento. Los principales métodos de prospección son: geológica, geoquímica y geofísica
(MinMinas, 2009).
Los métodos geológicos de prospección corresponden al levantamiento y mapeo de la
superficie para identificar rocas aflorantes y las alteraciones que pueden presentar las rocas.
Los métodos de prospección geoquímicos son las pruebas que se realizan mediante
análisis químicos practicados a las rocas, el agua y el suelo, para identificar evidencia de los
elementos buscados o dar una aproximación de elementos que sean indicadores de la presencia al
yacimiento a buscar.
Los métodos de prospección geofísicos son aquellos con los que se identifican las
características físicas de las rocas para establecer contrastes, ya que ellas pueden cambiar o
afectarse al contacto con el agua o por el influjo de la temperatura o la misma mineralización.
Una vez terminada la primera etapa, el minero tiene el suficiente criterio para desechar o
aceptar el área analizada, si el resultado llega a ser positivo, se continúa la fase de exploración
(MinMinas, 2009).
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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Figura 12. Etapas de un proyecto minero

Fuente: Minminas

Fase de exploración. Es una fase que se desarrolla sin necesidad de licencias de

tipo ambiental; requiere de grandes inversiones destinadas a caracterizar el tipo y la
cantidad de materiales existentes, explorando en las zonas susceptibles de explotación
(UPNE, 2011). El artículo 80 del Código de Minas, establece que los trabajos de
exploración buscan determinar y calcular las reservas del mineral o minerales, la
ubicación y características de los depósitos o yacimientos, se formula detalladamente el
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
44

plan minero, los medios y métodos de explotación, y la escala y duración factible de la

producción esperada.
La información recolectada en la etapa anterior (de prospección) es la base para la etapa
de exploración que es sísmica. En esa se determina la existencia de un mínimo de cantidad de
mineral en las rocas. Los métodos utilizados son los mismos empleados en la etapa anterior, pero
con mayor detalle de análisis, se realizan perforaciones que permiten hacer observaciones del
subsuelo sin mayor inversión económica (UPNE, 2011).
Según los materiales que se van explotar, existen etapas intermedias, como el
levantamiento geológico que es más preciso y puntual porque corresponde a la toma y análisis de
muestras geoquímicas, Los estudios geofísicos son más profundos, además se hacen sondajes o
perforaciones para observar el subsuelo y evitar los costosos túneles o pozos. Cuando existen
calizas o materiales ferrosos es necesario hacer una etapa para estudios metalúrgicos con el fin
de determinar los métodos relacionados con la transformación de la mina en el producto final
(UPNE, 2011).
Fase de montaje y construcción. Inicia una vez finalizada la fase de exploración; en ésta
se realiza el desarrollo de la ingeniería de detalle del proyecto, estas obras de infraestructura son
necesarias para el desarrollo normal de las labores de apoyo y ejecución del proyecto minero
(MinMinas, 2002).
Fase de Explotación. En esta fase se considera la información obtenida en la fase de
exploración hasta el diseño del proyecto, incluyendo la construcción, adecuación de la
infraestructura, montaje, inicio de actividades de preparación, extracción, beneficio,
comercialización y terminación de la actividad. La fase de explotación se divide en tres etapas:
desarrollo, producción y cierre; para su ejecución es un requisito imprescindible la licencia
ambiental (MinMinas, 2002). Cabe aclarar que el cierre debe diseñarse y realizarse durante todas
las fases de ejecución de un proyecto minero.
Etapa de desarrollo. Comprende las siguientes actividades principales: Diseño
medioambiental y definición del plan minero, es aquí cuando se determinan los métodos de
explotación, volúmenes requeridos, delimitación de áreas de trabajo, inventario de equipos,
mano de obra y acciones de manejo ambiental; construcción y adecuación de la infraestructura
para el montaje, explotación, beneficio y transformación (MinMinas, 2002).
Etapa de producción. Durante la cual se extrae el mineral y se procesa para obtener el
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
45

oro. Este procesado incluye la transformación de las rocas y el mineral en una pasta
metálica de elevada pureza, denominada doré, que contiene entre un 60 y un 90% de oro.
Durante esta etapa, muchos factores determinan qué zonas del yacimiento resultan más
rentables económicamente: cuando el precio del oro baja o los costos de extracción
suben, solo resulta económicamente rentable extraer y procesar el mineral con mayor
concentración de oro (Pedraza, 2018).
Etapa de cierre y abandono. Aquí finalizan las actividades de extracción de
materiales e inician las actividades de rehabilitación y cierre. Se adecuan los terrenos para
usos futuros (conservación, uso industrial, recreativo no intensivo, etc.). Se debe incluir
los impactos positivos y negativos originados por la actividad durante la operación. Las
actividades de cierre y abandono de mina se tendrán en cuenta desde el planeamiento
minero y durante la ejecución del proyecto minero (Sierra, 2015).

5.3 La Actividad Minera en Colombia

La actividad minera en Colombia data desde la época pre colombina, existe
mucha evidencia sobre los trabajos de orfebrería que las culturas indígenas realizaban, lo
que prueba que la actividad ha estado presente en la vida de nuestro país. En la época
colonial (1550 – 1810) la minería fue impulsada desde lo que hoy es Antioquia, desde
donde transportaban el oro en polvo hacia otras regiones, e incluso hacia el reino español.
Según narra Germán Colmenares, en la Nueva Granada, la producción minera
vivía frecuentes crisis debido a que los mineros dependían de la mano de obra esclava
que tenía un alto costo y para adquirirla tenían que contraer deudas, hipotecando a los
negros para adquirir otros. Los mineros mantenían pugnas contra los comerciantes de
esclavos porque, al no poder pagar las deudas, corrían el peligro de ser ejecutados
judicialmente, es decir, les embargaban los esclavos para cubrir la deuda. Los mineros se
ampararon en una Cédula de Carlos V, que databa del 19 de julio de 1540, la cual les
otorgaba el derecho de no ser ejecutados judicialmente en sus instrumentos de trabajo; los
comerciantes por su parte utilizaban sus propios argumentos para impedir la aplicación de lo
ordenado en la cédula real, como en el caso sucedido al minero García Jaramillo de Andrada en
1583, cuando le fueron embargados todos los bienes, entre ellos 60 esclavos, debido a una deuda
contraída con un personaje de influencia llamado Rodrigo Pardo. Esta disputa sucedió durante un
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
46

largo período hasta cuando el rey zanjó la discusión ordenando que no se ejecutara los bienes de los
mineros por la importancia que este sector tenía frente a la economía de la Nueva Granada, lo que
desestimuló el comercio de esclavos y que a la postre terminó por afectar a los mineros ya que cuando sus
esclavos enfermaban no tenían como reemplazarlos.
La pugna entre mineros y comerciantes afectó la explotación minera de la Nueva
Granada, lo que además del agotamiento de zonas auríferas generó crisis en la minería que se
prolonga durante todo el siglo XVII, solamente disminuida cuando aparecía una nueva zona de
explotación (Colmenares,1971).
Los colonizadores en su búsqueda de oro llegaron al costado suroccidental de la Serranía
y fundaron en el año de 1611 a Guamocó, una de las principales poblaciones de producción
aurífera durante la Colonia y que les representó un significativo aumento de las exportaciones de
oro hacia España. Mas adelante, alrededor de 1670 comenzaron las explotaciones en el Chocó,
Santa Rosa de Osos y Rionegro (Rueda y Castro, 2007).
Durante ese tiempo solamente se contaba como medios de producción con la mano de
obra esclava, algunas herramientas de hierro y la pólvora negra. Pero a fines del siglo XVIII,
Carlos III, rey de España de 1759 a 1788, conocido como un "déspota ilustrado", envió algunos
ingenieros de minas alemanes para que buscaran más plata y más oro; posteriormente el gobierno
virreinal trajo al ingeniero Juan José D'Elhúyar, encargándole dirigir y a mejorar las minas de
plata en la aldea de Santa Ana, provincia de Mariquita, hoy día Falan, en el departamento del
Tolima (Poveda Ramos, 2002 ).
Ya en el periodo de la República (1819-1830), la actividad minera se centró en el oro y
las piedras preciosas, siendo exportados durante gran parte del siglo XIX y el siglo XX, lo cual
marca el inicio de la explotación de otros metales.
De acuerdo con Poveda, entre 1825 y 1828 se descubrieron las minas de plata de Santa
Ana y a las de oro de Marmato y de Supía (hoy departamento de Caldas), tanto el gobierno
colombiano como empresarios particulares se preocuparon por traer ingenieros ingleses y
alemanes, quienes modernizaron la minería de socavón y la aluvial, enseñaron a los capataces los
temas de mineralogía, hidráulica práctica y agrimensura. Estos avances despertaron la aspiración
de crear y desarrollar la profesión de la ingeniería en las regiones mineras. El oro fue el principal
producto de exportación durante casi todo el siglo XIX.
Cuando en 1851 el general José Hilario López ordenó la libertad de los esclavos, en
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
47

Antioquia ya casi no existía esa condición, pero en el Cauca, Tolima y Santander tuvieron
que ser liberados y remplazados por mano de obra asalariada, no sin antes superar la
impugnación de la ley de liberación, por parte de los esclavistas.
Con la expedición de la Constitución de 1886, el gobierno de Rafael Núñez
retomó para el Estado la titularidad de las minas que estaban en cabeza de los Estados
Soberanos y adoptó para toda Colombia el Código de Minas del Estado Soberano de
Antioquia, que había sido aprobado mediante Ley 127 de 1867, siendo éste el primer
estatuto minero de alcance nacional. A comienzos del siglo XX los metales preciosos
seguían siendo los únicos productos de la minería nacional, pero con la llegada de las
primeras máquinas de vapor a finales de la primera década (1910-1912) se da inicio a la
explotación del carbón en pequeñas cantidades.
En 1920 comenzó la perforación en Barrancabermeja para producir petróleo, en
1921 comenzó la operación de la refinería. La Andian National Corporation construyó el
primer oleoducto de 538 kilómetros y 10 estaciones de bombeo, que le permitió en 1926
llevar el crudo hasta Mamonal, cerca de Cartagena. Otras petroleras se vieron atraídas por
las oportunidades de negocio, y comenzaron a llegar al país, entre ellas la Texas
Petroleum Company (El Tiempo, 2018).
Siguiendo a Poveda Ramos (2002), en 1930 y 1937 iniciaron la explotación de
yacimientos de calizas, en 1941 se llegó al punto máximo de producción de oro y
comenzó un largo período de declinación, compensado con el aumento de explotación de
minerales no metálicos (azufre, calizas, arcillas, cuarzo, yeso, etc.) de uso industrial. Para
entonces la industria manufacturera, la agricultura, la ganadería y demás sectores habían
comenzado a superar en importancia a la minería, en la economía colombiana.
El modelo neoliberal imperante en nuestro país desde el gobierno de Cesar
Gaviria (1990-1994), trajo como consecuencia la apertura económica y por ende el
interés de inversionistas extranjeros en exploración y explotación de recursos, tales como
el petróleo, el oro y otros tipos de minerales. El presidente Gaviria intentó formalizar la
extracción de esmeraldas, pero no tuvo éxito debido a que no había inventario de minas
(Bermúdez, 2013). Durante el mandato Samper (1994-1998), se creó el término “minería
de hecho” (Bermúdez, 2013) establecido en el artículo 58 de la Ley 141 de 199|4,
refiriéndose a las personas que realizan actividades mineras sin poseer un título minero.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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En el gobierno del presidente Pastrana (1998-2002) se realizó la reforma del Código Minero para
estimular la inversión extranjera.
En las reformas al Código en el año 2001, se introdujeron normas flexibles para las
concesiones mineras, entre otras, la de extender una concesión hasta por 90 años sin ajustar la
tasa de ganancia, o la no obligatoriedad de cancelar la licencia aún en caso de violaciones serias
de los términos del contrato.
Durante los períodos del presidente Álvaro Uribe (2002-2010), se otorgó un número sin
precedentes de concesiones en el país: once mil, con una extensión aproximada de 7 millones
300.000 mil hectáreas, dando un gran impulso a la actividad minera. Su gobierno entre 2004 y
2008 entregó títulos mineros mediante contratos de concesión, el equivalente al 10% del
territorio colombiano. Entre Julio y octubre de 2009 se concedieron o renovaron 1900 licencias
para explotaciones mineras en los páramos.
Como consecuencia de lo anterior, se evidencia la participación del sector minero en la
economía nacional, en crecimiento debido al incremento en la inversión extranjera en minería.
De acuerdo con el Ministerio de Minas, entre 2002 al 2009, hubo importantes entradas de capital
de largo plazo con origen en la inversión extranjera directa, IED. Los ingresos nacionales por
concepto de minería para ese periodo ascendieron a US$12.271 millones, que representan un
24,25% del total nacional (Memorias al Congreso de la República 2009 - 2010)
Durante el mandato del presidente Juan Manuel Santos (2010-2018) se impulsó la
denominada “locomotora minera”, declarando al sector energético como una de las cinco
“locomotoras” del desarrollo económico que debían ser reforzadas a través de la seguridad,
impulsando la minería en el país, para lo cual implementó políticas públicas mineras para atraer
inversión extranjera que realizara actividades de exploración y explotación. El sector minero
unido al energético atrajo el 60% de la inversión extranjera directa en 2011 y para el año 2012
representaba el 66% del total de las exportaciones colombianas.
A fin de asegurar que la locomotora transitara sin problemas, lanzó un proceso de
concesión de licencias ambientales más expedito, exenciones de impuestos a empresas minera, y
elevó a status de “interés nacional” a cuarenta proyectos mineros de compañías multinacionales.
En el año 2015 el gobierno Santos se propuso avanzar en la legalización de los mineros
artesanales haciendo énfasis en la fiscalización y sanciones severas para quienes no cumplieran
con la legalización de su ejercicio en la actividad minera. Con ese fin, el Ministerio de Minas y
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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Energía comenzó con la ejecución de una estrategia de coordinación y articulación con

los entes territoriales mediante la creación de Juntas Directivas Regionales con el objeto
de coordinar y armonizar las acciones dirigidas a la Formalización Minera. Mediante
caracterización de operaciones mineras, se priorizaron 21 departamentos del país para
implementar en ellos el desarrollo de políticas, planes, programas y proyectos con el fin
de promover actividad minera sostenible.

Aunque el proceso de formalización ha tenido grandes dificultades, en 2018 se

notaba un importante impulso debido a la expedición del Decreto 1949 del 2017,
mediante el que se reorganizó el subcontrato para dar garantías tanto a los pequeños como
a los grandes mineros; se creó la figura de la cesión de áreas para que los interesados en
participar en pequeña minería aporten a los grandes proyectos (Portafolio Sept 2018).
6.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
50

6. Marco Institucional y Legal

6.1 Marco Institucional

6.1.1 El Ministerio de Minas y Energía (MME).
Fue creado en 1940 con el nombre de Ministerio de Minas y Petróleo que fue cambiado
mediante decreto 636 de 1974 por el actual nombre con el que se constituye en el máximo
órgano rector de la política minera, hidrocarburos y estructura energética. Su objetivo es
formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y programas del sector de minas y
energía, apoyado por cuatro entidades adscritas.
En cuanto a las funciones del Ministerio de Minas y Energía, el artículo 2 del Decreto
0381 de 2012, establece:

ₒ Articular la formulación, adopción e implementación de la política pública del sector

administrativo de minas y energía. 2) Formular, adoptar, dirigir y coordinar la política sobre las
actividades relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables
y de la totalidad de las fuentes energéticas del país. 3) Formular políticas orientadas a que las
actividades que desarrollen las empresas del sector minero- energético garanticen el desarrollo
sostenible de los recursos naturales no renovables. 4) Expedir los reglamentos del sector para la
exploración, explotación, transporte, refinación, distribución, procesamiento, beneficio,
comercialización y exportación de recursos naturales no renovables y biocombustible.

6.1.2 La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH).

Creada mediante decreto 1760 de 2003, es la administradora de los recursos
hidrocarburíferos del país. Entre sus funciones, se encarga de la promoción, otorgamiento y
asignación de áreas y títulos mineros; la fiscalización del cumplimiento de la normatividad y la
liquidación, el recaudo y transferencia de las regalías, y las compensaciones originadas por la
producción.

6.1.3 La Agencia Nacional de Minería (ANM).

Creada mediante decreto ley 4134 de 2011; de acuerdo con el artículo primero171, la
ANM es una agencia estatal de naturaleza especial del sector descentralizado de la Rama
Ejecutiva del Orden Nacional con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía
administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas su artículo primero171, crea
la Agencia Nacional de Minería como una agencia estatal de naturaleza especial del sector
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
51

descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica,

patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio
de Minas y Energía. Como administradora del recurso minero del país, entre otras
funciones, le corresponde la ejecución de la política, y es la responsable de los procesos
de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, promoción y vigilancia de las
obligaciones derivadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras. A su vez, la ANM es
la encargada de administrar el catastro minero.

6.1.4 El Servicio Geológico Colombiano (SGC).

Mediante Decreto Ley 4131 de 2011 fue transformado el anterior INGEOMINAS
en el Servicio Geológico Colombiano, encargado de la investigación del potencial del
recurso del subsuelo.

6.1.5 La Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME).

Luego de varios cambios y fusiones por años, mediante Decreto 1258 de 2013 se
cambia la estructura de la UPME, posteriormente mediante Decreto 1259 se establece la
planta de personal. Es una Unidad Administrativa Especial del orden Nacional, de
carácter técnico, regida por la Ley 143 de 1994 y por el Decreto número 1258 de junio 17
de 2013.
La UPME tiene por objeto planear en forma integral, indicativa, permanente y
coordinada con los agentes del sector minero energético, el desarrollo y aprovechamiento
de los recursos mineros y energéticos; producir y divulgar la información requerida para
la formulación de política y toma de decisiones, y apoyar al Ministerio de Minas y
Energía en el logro de sus objetivos y metas.

6.1.6 Ecopetrol S. A.
Se constituye como la única empresa con participación estatal (Decreto 1073-
Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 2015).
Para la administración adecuada de los recursos naturales, es indispensable la
coordinación de esfuerzos y el mantenimiento de relaciones con otros entes del ámbito
nacional, como son:
Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
52

 Ministerio de Defensa: Tiene como objetivos primordiales la formulación y adopción de

las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector Defensa Nacional, para
la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad territorial, el mantenimiento
del orden constitucional y la garantía de la convivencia democrática. Específicamente
para el sector extractivo, es el encargado de combatir la explotación ilícita de minerales,
expresión del crimen organizado que amenaza la seguridad y el funcionamiento
transparente del Estado, usando todas las capacidades de la Fuerza Pública.
 Ministerio del Interior: Ejerce la rectoría y la coordinación de las políticas públicas para
el fortalecimiento de la democracia, la convivencia y la participación ciudadana; en
específico para el sector extractivo es el encargado de liderar los procesos de Consulta
Previa que garanticen el desarrollo del sector productivo en armonía con las comunidades
étnicas a lo largo del territorio nacional.
 Ministerio de Ambiente: encargada de definir la política Nacional Ambiental y promover
la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables y no renovables.
 Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA): Entidad encargada de garantizar
que la evaluación, seguimiento y control de los proyectos, obras o actividades sujetos a
licenciamiento, permisos o trámites ambientales.
 Ministerio de Hacienda y Crédito Público: Encargado de coordinar la política
macroeconómica; definir, formular y ejecutar la política fiscal del país; entre sus
funciones está recaudador de rentas fiscales del país.
 Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN): Entidad responsable de
administrar las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, mediante el servicio, la
fiscalización y el control.
 Departamento de Planeación Nacional (DNP): Entidad encargada de la implantación de
una visión estratégica del país en los campos social, económico y ambiental, a través del
diseño, la orientación y evaluación de las políticas públicas colombianas, el manejo y
asignación de la inversión pública y la concreción de las mismas en planes, programas y
proyectos del Gobierno.
 En este mismo orden, la institucionalidad de la industria extractiva debe relacionarse con
entidades del ámbito local, entre ellos los gobiernos departamentales y municipales, y con
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
53

una secretaría de minas en la Gobernación de Antioquia. Es importante anotar que el

departamento de Antioquia cuenta con funciones delegadas especiales para atender los
asuntos mineros de ese departamento, y es la secretaría de minas la encargada de
ejecutarlas.
 En cuanto a la coordinación con los entes territoriales, históricamente la relación con los
gobiernos departamentales y municipales se ha dado por los giros y las transferencias de
la nación a los territorios productores; sin embargo, de acuerdo con los fallos de la Corte
Constitucional (como la Sentencia C123 de 2014 y la Sentencia C035 de 2016), esta
relación deberá estar enmarcada en el diálogo, y en el acuerdo que debe existir entre los
ámbitos nacional y local para el desarrollo de las actividades extractivas. Vale la pena
recordar que la Constitución Política (art. 288) asigna a los municipios la competencia
sobre el ordenamiento territorial (Ley 1454 de 2011), lo cual no implica veto al desarrollo
de la actividad.

6.2 Marco Legal

6.2.1 Sector Minero.
El marco legal del sector minero incluye un conjunto de leyes, decretos y
resoluciones que regulan los principales aspectos, como régimen contractual o asignación
de áreas o títulos; fiscalización de la producción, la liquidación y recaudo de regalías y
compensaciones, la distribución y transferencia de los ingresos, el medio ambiente y la
inversión social.

Tabla 4. Principales normas vigentes para el sector minero

Norma Objeto

Auto del 11 del Consejo de Ordenó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos de
Estado delimitación de áreas estratégicas mineras por encontrar que no se agotó el
procedimiento de consulta previa a las comunidades étnicas presentes en los
territorios. Suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos de
delimitación de áreas estratégicas mineras (art. 20 de la Ley 1753 de 2015).

Sentencia T-766/15 Corte Revoca el fallo judicial proferido por el Consejo de Estado el 16 de diciembre de
Constitucional 2013, y deja sin valor y efecto los actos administrativos de delimitación de las
áreas estratégicas mineras.

Decreto 2222 de 1993 Reglamento de higiene y seguridad en labores mineras en cielo abierto. Art. 11,
vigilancia y control.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
54

Norma Objeto

Ley 99 de 1993 Crea el Ministerio del Medio Ambiente, reordena el sector público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; se
organiza el Sistema Nacional Ambiental (SINA). En el título VIII se establece la
obligatoriedad de la licencia ambiental y sus disposiciones. Título que ha sido
reglamentado en el Decreto 2041 de 2014.

Ley 141 de 1994 Crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula
el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables. Se establecen las reglas para su liquidación y distribución, y se dictan
otras disposiciones.

|Decreto 145 de 1995 Capitulo III. Régimen de regalías y compensaciones generadas por la explotación
de recursos naturales no renovables. Art. 16, regalías mínimas por la explotación
de recursos naturales no renovables de propiedad nacional, sobre el valor de la
producción en boca o borde de mina o pozo. (Ver tabla anexa No. 1) (¡)

Liquidación, recaudo, distribución y transferencia de regalías derivadas de la

explotación de minerales.

Decreto 600 de 1996 Reglamenta parcialmente la Ley 141 de 1994, en lo que se refiere al recaudo,
distribución y transferencia de las regalías derivadas de la explotación de carbón,
metales preciosos y concentrados polimetálicos.

Decreto 2655 de 1988 - Derogado, pero es vigente para títulos otorgados bajo esta norma. Art. 248, de
Código de Minas vigilancia y control, y art. 258, función de inspección, obligación.

Ley 685 de 2001 En los artículos 85, 205, 206 y 208, entre otros, se establece la realización del
Se expide el Código de estudio de impacto ambiental y la expedición de la licencia ambiental, como
Minas requisito para la iniciación de los trabajos y obras de la explotación minera.
Capítulo XXIV, contraprestaciones económicas.
Art. 212. Las contraprestaciones económicas que percibe el Estado a cargo de las
personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar recursos minerales
constituyen una retribución directa por el aprovechamiento económico de dichos
bienes de propiedad nacional. Para todos los efectos, los impuestos específicos a
que se refiere el presente Código se consideran también contraprestaciones
económicas. Art. 213. Las contraprestaciones económicas son de cuatro clases:
canon superficiario, regalías, participaciones e impuestos específicos.
Art. 218. Condiciones del aporte social. El aporte o contribución de los particulares
a una sociedad, del derecho a explorar y explotar emanado de un título minero,
estará condicionado a la vigencia de ese derecho.
Art. 230, establece la definición y disposiciones para la liquidación, recaudo y
destinación de los cánones superficiarios. Art. 325, establece las disposiciones para
el cobro de derechos o cuotas por parte de la autoridad minera por la prestación de
sus servicios.
Art. 271, Ley 685 de 2001, reglamentado por la Resolución 428 de 2013, programa
mínimo de exploración propuesto para el área solicitada. Decretos 0935 y 1300 de
2013.
Art. 318, establece el deber y la forma de fiscalización, y la vigilancia de los
contratos de concesión.
Art. 321, auditorías mineras externas.

Ley 756 de 2002 Modifica la Ley 141 de 1994; se establecen criterios de distribución y se dictan
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
55

Norma Objeto

otras disposiciones.

Decreto 4134 de 2011 Se crea la Agencia Nacional de Minería (ANM); se determina su objetivo y
estructura orgánica.

Resolución 18 0876 de Delegación de la función de fiscalización del Ministerio de Minas y Energía a la

2012 Agencia Nacional de Minería.

Ley 1530 de 2012 Regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías. Art.
13, definición de fiscalización.
Regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías. Art.
15. La ANH y la ANM señalarán condiciones para la determinación de los precios
base de liquidación de las regalías y compensaciones.
Art. 16, disposiciones en materia de recaudo.
Regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías. Arts.
17 y 18, establecen las disposiciones en materia de transferencia y distribución de
los recursos recaudados por concepto de regalías.

Resolución 850 de 2013 Se establecen los términos y condiciones para la determinación de los precios base
de liquidación de regalías y compensaciones por explotación de minerales no
metálicos y radioactivos.

Resolución 1004 de 2013 Distribuye y ordena el giro de los rendimientos financieros de los recursos de
regalías causadas antes de la entrada en vigencia del SGR.

Sentencia C-123 de 2014 de Declaró exequible el artículo 37 del Código de Minas.

la Corte Constitucional Este fallo, si bien no establece de manera directa la obligación de la ANM de
concertar con las autoridades para la declaratoria y posterior adjudicación de las
áreas estratégicas mineras, establece la obligación de realizar concertación con las
autoridades locales para algunos de sus temas.

Ley 1712 de 2014 Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional,
y se dictan otras disposiciones.

Decreto 1073 de 2015 Expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y
Energía. Capítulo 2. Contrato de concesión. Sección 1. Concesiones concurrentes.

Ley 1753 de 2015 Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018), art. 20. Se da continuidad a las áreas
estratégicas mineras creadas en el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, como
mecanismo alterno al régimen ordinario, para la asignación al derecho de explorar
y explotar minerales, por medio de un proceso de selección objetiva. Denomina
estas áreas como "áreas de reserva estratégica mineras".

Decreto Único Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector
Reglamentario del DNP administrativo de planeación nacional, título 4 (Sistema General de Regalías).
1082 de 2015, título 4

Resolución 1886 de 2015 Reglamento de seguridad en labores mineras subterráneas. Art. 24, inspección,
vigilancia y control.
Art. 244, visitas técnicas de vigilancia y control.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
56

Norma Objeto

Decreto 276 de 2015 Adopta medidas relacionadas con el Registro Único de Comercializadores
(RUCOM).

Decretos 1073 de 2015 y Aspectos técnicos, tecnológicos, operativos y administrativos para ejercer la labor
504 de 2015 de fiscalización minera.

Resolución 409 de 2015 Modifica la Resolución 420 de 2013. Se define en la cláusula 7, numeral 15, que el
concesionario minero estará obligado a “Presentar a la Autoridad Minera un Plan
de Gestión Social, que incluya al menos uno de los componentes establecidos en
los artículos 251 a 256 de la Ley 685 de 2001, o aquellas, normas que los
modifiquen, adicionen, o sustituyan […]”.

Decreto 1073 de 2015 Expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y
Energía. Art 2.2.1.1.1.1.2.3. Definición del área de yacimientos mineros.

Art. 22. A partir del 9 de junio de 2015, en los contratos de concesión que suscriba
Ley 1753 de 2015 la Autoridad Minera Nacional, deberá incluirse la obligación del concesionario de
elaborar y ejecutar planes de gestión social.

Resolución 32 de 2016 Por la cual se modifica la delimitación de las áreas de reserva estratégicas mineras,
contenidas en la Resolución 45 del 20 de junio de 2012, de la Agencia Nacional de
Minería.

Resolución 40391 de 2016, Este documento de política se constituye como el marco de operación y la línea
por la cual se adopta la estratégica para el desarrollo del sector en el país. En él se puede encontrar un
Política Minera Nacional análisis contextual con los principales retos del sector, así como el marco
estratégico y los pilares que se deben tener en cuenta para que la actividad genere
valor agregado al desarrollo de las regiones, por medio del diálogo tripartito y los
instrumentos de buenas prácticas.

Resolución 708 de 2016 La ANM reglamentó el art. 22 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se establecen
los criterios para la elaboración, evaluación y ejecución de los Planes de Gestión
Social […]”; esta fue publicada de manera oficial en la página web de la Agencia
Nacional de Minería, el 29 de agosto de 2016. La normativa se basó en las
publicaciones de la ANM denominadas “Guía para planes de gestión social”, y su
complemento con la “Caja de herramientas - Anexo Guía No. 1”.

Resoluciones. Precios base Carbón. Resolución 625, del 28 de septiembre de 2016.

para liquidación de regalías Minerales metálicos. Resolución 626, del 28 de septiembre de 2016.
Minerales no metálicos. Resolución 184, del 30 de marzo de 2016.
Níquel. Resolución 624, del 28 de septiembre de 2016.

Resolución 40558 del 2016 Por la cual se modifica el formato básico minero (FBM).

Decreto 1666 del 21 de Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 21 de la Ley 1753 del 9 de junio
octubre de 2016 de 2015, frente a la clasificación de la minería, y se toman otras determinaciones.

Resolución 229 de 2016 Por medio de la cual se prorroga la delegación de funciones a la Gobernación de
Antioquia, y se dictan otras disposiciones
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
57

6.2.2 Normatividad Ambiental en Colombia.

Con la actividad minera se afecta el medio ambiente, con más gravedad los
recursos hídricos y atmosféricos. “todas las personas tienen derecho a gozar de un
ambiente sano” según consagra el Artículo 79 de la Constitución Política Colombiana. En
la siguiente tabla (No 5) se relaciona la normativa ambiental, respecto al uso del recurso
hídrico y atmosférico que se debe tener en cuenta para el desarrollo de la actividad
minera.

Tabla 5. Legislación Ambiental

Norma Alcance

Se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del

medio ambiente, fundado principalmente en que el ambiente es patrimonio común
Decreto 2811 de 1974 de la humanidad y necesario para la supervivencia, desarrollo económico y social
de las comunidades.
Por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua.
Ley 373 de 1997
Resolución 0627 de Por la cual se establece la norma nacional de emisión de ruido y ruido ambiental.
2006
Por la cual se establecen los requisitos y el procedimiento para la sustracción de
áreas en las reservas forestales nacionales y regionales, para el desarrollo de
Resolución 918 de 2011 actividades consideradas de utilidad pública o interés social y se adoptan otras
determinaciones.
Por la se modifica la Resolución 601 del 4 de abril de 2006, la cual se establece la
Resolución 610 de 2010 Norma de Calidad del Aire o Nivel de Inmisión, para todo el territorio nacional en
condiciones de referencia.
Por el cual se reglamenta parcialmente el Título I de la Ley 9ª de 1979, así como el
Resolución 3930 de Capítulo II del Título VI -Parte III- Libro II del Decreto-ley 2811 de 1974 en
2010 cuanto a usos del agua y residuos líquidos y se dictan otras disposiciones
Por el cual se reglamenta las tasas retributivas por la utilización directa e indirecta
Decreto 2767 de 2012 del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se toman otras
disposiciones.
Por medio del cual se establecen parámetros para el señalamiento de unas reservas
Decreto 1374 de 2013 de recursos naturales de manera temporal y se dictan otras disposiciones.
Por la cual se establecen los parámetros y lo valores máximos permisibles en los
vertimientos puntuales a cuerpos de agua superficiales y a los sistemas de
Resolución 631 de 2015 alcantarillado público y se dictan otras disposiciones.
Decreto único reglamentario del sector de ambiente y desarrollo sostenible
Decreto 1076 de 2015
Fuente: Adap tado por la autora
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
58

Licencias
La normatividad para el proceso de licenciamiento minero se presenta a continuación en
la Tabla 6.

Tabla 6. Marco legal para el licenciamiento minero

Alcance
Norma

Por el cual se crea la Autoridad Nacional de licencias ambientales –

Decreto 3573 de 2011 ANLA-y se dictan otras disposiciones.
Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre
Decreto 2041 de 2014 licencias ambientales.

Fuente: Adap tado por la autora

Adicionalmente, las siguientes normas son de aplicación en el sector de minería:

Ley 1801 de 2016. Por el cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.
Ley 1333 de 2009. Por el cual se establece el proceso sancionatorio ambiental y se dictan
otras disposiciones.

Autoridades Ambientales. Una autoridad ambiental es cualquier autoridad de la

República de Colombia que tenga competencia en asuntos ambientales. Estás son:

 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible: Es el rector de la gestión del ambiente y

de los recursos naturales renovables; encargado de orientar y regular el ordenamiento
ambiental del territorio y de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la
recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la nación.
 Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA): Creada mediante el Decreto
3573 del 2011, es una Unidad Administrativa Especial, de orden nacional, encargada de
que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite
ambiental cumplan con la normativa, para que contribuyan al desarrollo sostenible. Con
respecto al recurso hídrico, esta autoridad se ocupa de otorgar los permisos de concesión
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
59

de aguas superficiales y subterráneas, de prospección y exploración de aguas subterráneas

y de la autorización de construcción en zonas que ocupen el cauce de una corriente o
depósito de agua, así como hacerles seguimiento a todas las licencias otorgadas.
 Parques Nacionales Naturales de Colombia: Es una Unidad Administrativa Especial,
creada mediante el Decreto 3572 del 2011, de orden nacional encargada de la
administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales y la coordinación
del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Le corresponde otorgar concesiones de los
recursos hídricos presentes en los Parques Nacionales Naturales y las Áreas protegidas,
así como de su administración, control y conservación.
 Autoridades Ambientales Regionales: Son las 34 Corporaciones Autónomas Regionales –
CAR, entes de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades
territoriales, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y
personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su
jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su
desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del
MADS.
 Las Autoridades Ambientales Urbanas: Presentes en los municipios, distritos o áreas
metropolitanas cuya población urbana es igual o superior a un millón de habitantes. Son
las encargadas de promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y
sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, es decir
cumplen con las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales en su
jurisdicción.

Sistema Nacional Ambiental –SINA. Este sistema, otorga una estructura de

protección a los recursos naturales de la nación mediante el establecimiento de una serie
de instituciones con competencias para dicha protección. De esta manera, el SINA, es
definido por el artículo 4 de la Ley 99 de 1993 como el conjunto de orientaciones,
normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en
marcha de los principios generales ambientales contenidos en la Constitución Política de
Colombia de 1991 y la ley 99 de 1993.
Como se observa en la figura 14, el SINA está integrado por todas las
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
60

instituciones y en general, todos los ciudadanos organizados alrededor de las acciones

ambientales, claro está, liderado por el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Figura 14. Componentes del Sistema Nacional Ambiental

Fuente: elaborado por la autora

En consecuencia, los municipios desempeñan un importante rol como autoridades

ambientales. En este sentido, los municipios tienen la potestad de determinar el uso y destinación
del suelo de su territorio, en razón de la estructura territorial establecida por la Constitución
Política de 1991.Siguiendo lo anterior, el artículo 30 del Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente artículo 140, dice que los departamentos y
municipios deben contar con sus propias normas de protección ambiental y de los recursos
naturales, sin desconocer las normas expedidas por el orden nacional.
De esta forma, los municipios tienen la potestad de establecer el uso y aprovechamiento
del suelo de su territorio mediante el Plan de Ordenamiento Territorial - POT, y para estos deben
tener en cuenta ciertas determinantes relacionadas con la conservación y protección del medio
ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales.
De esta manera, Ley 388 de 1997 en su artículo 31 establece una clasificación de los tipos
de suelos, la cual se debe tener en cuenta para establecer la destinación que se le dará a un suelo
determinado. Por otro lado, la destinación del uso del suelo debe surtirse a través de un proceso
de planificación, el cual es definido por Latorre (1994) como: “la serie de acciones que buscan
identificar, orientar y ejecutar el tipo de aprovechamiento que la sociedad debe hacer del
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
61

territorio, con el fin de poder permitir las actividades humanas que satisfagan las
necesidades de la población, dentro de un marco de respeto por las limitaciones
ambientales y en una perspectiva de largo plazo”. En complemento, el mismo autor dice
que siendo el territorio la base para todas las actividades humanas y por consiguiente el
receptor de todos los impactos de los procesos productivos y de utilización de recursos
que sobre él se dan, su manejo y organización tiene que ser una tarea básica de la
planificación ambiental.
Finalmente, debido a que se relaciona con lo anterior es necesario mencionar, que
la sentencia C- 273 de 2016, declaró inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 en
donde el legislador prohibía a la autoridad regional, seccional o local establecer zonas del
territorio excluidas de la minería, y para esto tuvo en cuenta las siguientes
consideraciones:

ₒ …el ejercicio de la competencia que le corresponde al legislador ordinario para regular

determinadas actividades económicas, como en este caso lo es la explotación de recursos
naturales del subsuelo, confluye con otras competencias asignadas a las entidades territoriales de
diverso orden, como la de definir los usos del suelo. En tales casos, están de por medio, por un
lado, la autonomía de las entidades territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y
ordenamiento territorial, competencias que constituyen elementos fundamentales de su
autonomía, y por el otro, la necesidad de garantizar que la explotación de los recursos del
subsuelo beneficie a todas las entidades territoriales, incluyendo aquellas que no poseen dichos
recursos En el presente caso, la disposición demandada prohíbe a las entidades de los órdenes
―regional, seccional o local excluir temporal o permanentemente la actividad minera. Más
aun, esta prohibición cobija expresamente los planes de ordenamiento territorial. Al hacerlo
afecta de manera directa y definitiva la competencia de las entidades territoriales para llevar a
cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios. Por lo tanto, es una decisión que afecta bienes
jurídicos de especial importancia constitucional, y en esa medida, está sujeta a reserva de ley
orgánica.
De lo anterior es claro que las garantías institucionales se ven reforzadas en la
medida en que el Legislador intervenga sobre competencias atribuidas
constitucionalmente a las entidades territoriales. Más aún, las garantías institucionales de
orden procedimental, como la reserva de ley orgánica, adquieren especial relevancia en la
medida en que concurran competencias que tengan un claro fundamento constitucional.
En tales casos adquieren especial importancia la estabilidad, transparencia y el
fortalecimiento democrático que otorga la reserva de ley orgánica al proceso de toma de
decisiones al interior del Congreso.
Otras instituciones que conforman el SINA. Por otro lado, en cuanto a la
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
62

estructura del SINA, resulta importante conocer que cuenta con 5 institutos de investigación.
Estos institutos están encargados de dar el soporte técnico y científico a la gestión. También hace
parte del SINA la Unidad de Parques Nacionales Naturales, como administradora de los Parques
Nacionales Naturales y coordinadora del SINAP (Sistema Nacional de áreas protegidas).
También hacen parte del SINA, los demás ministerios, algunos institutos y demás
instituciones estatales con responsabilidades ambientales, organismos de control como la
Contraloría, la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo delegadas en lo ambiental,
Organizaciones no gubernamentales, las organizaciones étnicas territoriales, representantes de
pueblos indígenas, e incluso las universidades y organismos de investigación científica y
tecnológica.
Es importante resaltar que la Procuraduría, la Contraloría, y la Defensoría del pueblo
como organismos de control, delegados en lo ambiental, juegan un papel importante dentro del
Sistema. En este orden de ideas, la Procuraduría delegada en lo ambiental como ente
perteneciente al SINA debe ejercer ciertas funciones en pro de la protección y conservación del
medio ambiente. En cuanto a las funciones de la Procuraduría delegada en lo ambiental, el
artículo 23 del Decreto 262 del 2000 dice:
ARTÍCULO 23. Funciones. Las procuradurías delegadas ejercerán funciones preventivas
y de control de gestión, disciplinarias, de protección y defensa de los derechos humanos y de
intervención ante las autoridades administrativas y judiciales, de conformidad con la
Constitución Política, las leyes y lo dispuesto en este título, cuando lo determine el Procurador
General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto, de igual forma el
manual específico de funciones y de requisitos por competencias laborales de la Procuraduría,
establece una serie de funciones para la Procuraduría Delegada Para Asuntos Ambientales,
dentro de las cuales se resaltan, en razón al tema que nos ocupa, la de intervenir en los
procedimientos sancionatorios ambientales que se tramiten ante las autoridades ambientales de
debe coordinar las funciones de Ministerio Público que ejerzan los Personeros Municipales en
temas ambientales y agrarios, conforme al orden jurídico y los procedimientos establecidos para
tal fin, debe intervenir en los procesos de consulta previa que cite la autoridad, sea esta de
carácter regional o nacional.
En lo que respecta a la Contraloría, como organismo de control perteneciente al SINA,
este se enfoca en la aplicación de control fiscal ambiental como una herramienta para garantizar
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
63

el uso eficiente de los recursos destinados para la preservación del medio ambiente, de
igual forma velar por el uso adecuado de los recursos naturales y el medio ambiente.

Además, de acuerdo a la resolución 1270 de 2013 la Defensoría del Pueblo debe

―desarrollar estrategias de sensibilización y proyectos, en relación con el
mejoramiento de las condiciones ambientales, el uso adecuado de recursos como la
energía, el agua y el aire, y la implementación de criterios ambientales para la compra y
uso de insumos eco-eficientes, así como promover que las acciones de la entidad
respondan a la normatividad ambiental vigentes y a conductas ambientales responsables.
Y de esta manera, a través de la resolución 1270 de 2013, se crea el Comité de la Gestión
Ambiental de la Defensoría del Pueblo, y en su artículo 3 consagra sus funciones, de las
cuales se resaltan las siguientes:
 Aprobar el plan de gestión ambiental, su respectivo cronograma de actividades, así como
sus modificaciones.
 Presentar anualmente, ante la instancia responsable, el plan de necesidades orientado a
garantizar el cumplimiento del plan de gestión ambiental aprobado.
 Velar por la aplicación de la normatividad legal vigente en materia de gestión ambiental.

Para culminar este apartado, es necesario mencionar que la estructura del SINA se
complementa con la creación de un Consejo Técnico Asesor, que reúne a
representantes de los gremios productivos y la academia, quienes dan asesoría y
recomendaciones al Ministerio sobre iniciativas regulatoria, y cuya principal función es
dar recomendaciones al Gobierno Nacional sobre la armonización de medidas,
regulaciones, políticas ambientales con la ejecución de proyectos de desarrollo
económico y social, y se establecen una serie de Agendas Interministeriales, que son
utilizadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para concertar políticas
o programas conjuntos con los otros ministerios sectoriales.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
64

Tabla 7. Entidades relacionadas con trámites de proyectos mineros

Entidad Tramite
Autoridad Nacional de licencias ambientales – Otorga licencias ambientales agrandes proyectos
ANLA
Cor|poraciones regionales CARs Otorga licencias ambientales, concesión de aguas, permisos de
vertimientos y emisiones atmosféricas.
Ministerio de Interior Certifica la presencia de comunidades étnicas en el área del
proyecto.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Tramita solicitudes de sustracción de áreas de las zonas de
reserva forestal de la Ley 2ª de 1959
Ministerio de Defensa Provee servicios de seguridad en zonas de proyectos mineros

Instituto Colombiano de Antropología e Historia – Plan de Manejo Arqueológico

ICANH
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Trámite de exportación de productos mineros e importación de
Colombia DIAN maquinaria.
Alcaldías Coordinar con asesoría de las CAR actividades de control y
vigilancia ambiental.

6.2.3 Plan de Gestión Social.

Ley 1753 de 2015 en su artículo 2, estableció que a partir del 9 de junio de 2015, en los
contratos de concesión que suscriba la Autoridad Minera Nacional, deberá incluirse la obligación
del concesionario de elaborar y ejecutar planes de gestión social. El propósito del artículo es
determinar la obligación a los titulares mineros para que realicen proyectos mineros con un
enfoque social, contribuyendo a la generación de empleo, sostenibilidad y protección del medio
ambiente, suministro de instalaciones con el fin de ofrecer un impacto positivo en la comunidad
y en la integración de los pueblos con una minería planeada y sostenible a futuro.

6.2.4 Contratos Mineros.

Los contratos mineros son los instrumentos mediante los cuales se acuerdan los derechos
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
65

y obligaciones que deben cumplirse durante la exploración, montaje de minas,

explotación y beneficio de minerales. Hay dos clases de contratos mineros: 1. Contratos
de concesión y 2. Contratos con las entidades descentralizadas. Seguidamente se
mencionará lo establecido en la Ley 685 de 2001.
Los Contratos de Concesión Minera. Establecidos en el artículo 45 del Código
de Minas (Ley 685 de 2001), este contrato es el que se celebra entre el Estado y un
particular para que éste ejecute por su cuenta y riesgo los estudios, trabajos y obras de
exploración de minerales de propiedad estatal, que pueda encontrar dentro de una zona
determinada y proceder a explotarlos en los términos y condiciones establecidos en el
Código de Minas. Pueden celebrar con el Estado este tipo de contratos, personas naturales
con capacidad legal y personería jurídicas en cuyo objeto social se contemple la
exploración y explotación minera; así mismo los consorcios, uniones temporales, mineros
asociados o cooperados o en forma individual, los mineros vinculados a los planes
comunitarios y las asociaciones comunitarias de mineros, pueden también acceder a un
título minero.
El contrato de concesión comprende dentro de su objeto las fases de:
 Exploración
 Construcción y montaje
 Explotación
En contrato de concesión se pacta el término que solicite el proponente, que puede
ser hasta por un máximo de treinta (30) años, contados a partir de la fecha de inscripción
del contrato en el registro minero nacional. Antes de vencerse dicho término el
concesionario puede solicitar una prórroga del contrato de concesión por treinta (30) años
adicionales. La prórroga tiene que perfeccionarse mediante un acta firmada por las partes
y posteriormente tiene que ser inscrito en el Registro Minero. Si al vencer la prórroga,
aún puede haber explotación, el concesionario tiene preferencia para contratar de nuevo
la misma área, sin tener que suspender la explotación mientras se realiza el trámite de
perfeccionamiento del nuevo contrato.
El título minero. El Código de minas lo define como el documento en el cual se
otorga el derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo. Los títulos mineros se
clasifican en: licencias de exploración, aportes mineros y contratos mineros. Los
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
66

documentos que deben acompañar el título minero para ejercer una actividad legal son:
 Registro minero nacional
 Póliza minero ambiental
 Plan de trabajo y obras actualizado y aprobado por parte de la autoridad minera
 Estudio de impacto ambiental (actualizado, aprobado y ejecutado)
 Licencia ambiental (aprobada)
 Pago de regalías (durante la etapa de explotación)
 Pago de obligaciones contractuales y parafiscales
El contrato de concesión puede terminarse por vencimiento de términos o se dar por
terminado si el concesionario solicita la finalización por mutuo acuerdo, por muerte del
concesionario, por declaratoria de caducidad o por renuncia del concesionario.

Tabla 8. Cronograma de un contrato de concesión

Etapas Periodo Prórroga Disminución del periodo

Años Años Situación Condición
Exploración Podrá ser menor a tres años por Cumplimento de las obligaciones
3 8 solicitud del proponente mínimas exigidas para esta etapa del
contrato.
Construcción y Podrá ser menor cuando la Aviso previo por escrito a la
montaje exploración se realice de forma autoridad minera y presentación del
3 1 anticipada y lo permitan la programa de obras y trabajo de la
infraestructura y explotación
montajes provisionales Anticipada
Explotación Será menor cuando el concesionario unas las prórrogas en los periodos de
24 30 explotación, construcción y montaje

Fuente: Ley 685 de 2001

6.3 Mecanismos de Participación Ciudadana

En los últimos tiempos ha surgido entre los estudiosos la preocupación por el estudio y
comprensión de la formación y desarrollo de “la comunidad” como objetivo de la organización
del Estado, frente a éste, de derechos y responsabilidades.
Por su parte, Roberto Espósito en su obra “Origen y destino de la Comunidad” inicia
analizando las raíces etimológicas de communitas, y a partir de ello formula una hipótesis sobre
su estatus y destino, desde el punto filosófico, pero no ofrece luces sobre el origen y futuro de la
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
67

comunidad, más bien genera cuestionamientos sobre la manera en que miramos la

comunidad. Aunque Esposito sacude, por decirlo así, la concepción clásica de la
comunidad, no se desprende de su trabajo que haya que desecharla (la concepción) sino
que destaca la necesidad de pensar en construir una mejor comunidad, planteando
“¿cómo hacer mella en la inmunización de la vida sin traducirla en obra de muerte?
¿Cómo derribar las murallas del individuo salvando el don singular que encierra?”
(2007:49), pero sin ofrecer respuestas al respecto.
Una visión manifestada con mayor claridad es la que presenta Adolfo Chaparro en
su ponencia “La Comunidad y el Problema de lo Común” (2018), en la que formula unos
criterios conceptuales sobre cómo puede ser establecida la comunidad, bajo tres criterios:
1. Desde la multiplicidad de comunidades reales que existen en todo el planeta,
especialmente en la parte periférica del Globo, en Asia, América, la observación de
esa multiplicidad de comunidades pueden ayudar a construir el concepto de
comunidad, más allá de los principios de fundamentación.
2. La segunda aproximación tiene que ver con el principio relacional que funda
cualquier comunidad, ese principio es el ser común, hasta dónde ese principio se
puede rastrear, y hasta donde es posible que haya comunidades que puedan
mantener ese principio.
3. El tercer criterio es el ejercicio para procurar reconocer como la noción que tenemos
de individuo, altera la noción de comunidad, porque no hemos pensado la
comunidad per-se, como comunidad como tal y no, como si fuera simplemente un
conjunto de individuos donde cada uno tiene que ser igual a los otros. La
comunidad no es una masa inerme o una suma de individuos.
El análisis de Chaparro genera al igual que el de Espósito también nos genera
preguntas, por ejemplo: ¿Cuáles son los principios filosóficos que deberíamos pensar
para respondernos que es la comunidad, cómo sucede ¿Cómo podemos establecer un
paralelo semejante al del individuo, para construir el concepto de comunidad? Cuando
habla del paralelo se refiere al principio filosófico que tenemos para establecer la
individualidad y la singularidad de la persona, y que deberíamos tener algo similar para el
concepto de comunidad.
La creciente preocupación por una mejor construcción de comunidad se evidencia
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
68

en la intención de la Asamblea Constituyente de 1991, al dejar en la Constitución Política de

Colombia una serie de mecanismos de participación ciudadana para permitirle al constituyente
primario, es decir al pueblo (comunidad política), las herramientas que le permitieran intervenir
de manera directa en las decisiones que involucren intereses ciudadanos.
La comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 estudió entre otros
temas el de los mecanismos de participación democrática. En el proyecto de acto reformatorio de
la constitución política de Colombia, cuya presentación estuvo a cargo del delegado Jaime Arias
López, dijo sobre la democracia participativa:

ₒ Consideramos que, si se entiende por participación, no solamente el ejercicio del sufragio, sino
una democracia, que además de participativa sea una democracia de fines, se evitara el mal uso de
esos instrumentos, que por sí solos no garantizan democracia. Una democracia de fines es aquella
en la cual, los necesitados, intervienen en las decisiones que van a satisfacer sus prioridades,
como sería el caso, entre otros de la buena marcha de los servicios públicos y de la realidad
practica de los fines del estado (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).
Aunque en varios artículos de la Constitución fueron descritos dichos mecanismos, el
articulo 103 trata de manera general las herramientas de participación ciudadana como son el
voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y
la revocatoria del mandato. Fue así como los mecanismos de participación ciudadana
consagrados en la Constitución y reglamentados posteriormente mediante la ley 134 de 1994,
que a su vez fue complementada por la ley 1757 de 2015, se convirtieron en una realidad para los
colombianos (Duran Smela). Este trabajo se limita únicamente al estudio de la Consulta Popular
como mecanismo de participación, dado que está directamente relacionado con el objetivo del
mismo.

6.3.1 Ley 134 de 1994.

Los siete mecanismos de participación ciudadana contemplados en la Constitución
Política de 1991 fueron reglamentados por la Ley 134 de 1994. Esta define la consulta popular
como la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de
trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el presidente
de la República, el Gobernador o el Alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que
éste se pronuncie formalmente al respecto y precisa que en todos los casos, la decisión del
pueblo es obligatoria.
Se debe diferenciar la Consulta Popular del plebiscito, que es para votar sobre una
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
69

iniciativa presidencial, y del referendo, que es para aprobar o derogar leyes. El fin de una
consulta popular es permitir que el pueblo decida sobre asuntos de interés nacional,
departamental o municipal. Para ese efecto el Título V de esta ley desarrolla el trámite
que la consulta popular debe surtir y establece de manera explícita la potestad de
convocatoria de consulta popular al presidente en el caso de que la consulta sea de nivel
nacional y a los gobernadores y alcaldes en nivel territorial y local.
La consulta popular será obligatoria cuando se realice para decidir cierta clase de
temas para los que la Constitución haya establecido ese mecanismo, o facultativa cuando
el tema a decidir no se origine en una disposición constitucional, sino que su convocatoria
se deba a una iniciativa de la autoridad competente para consultar con la comunidad un
tema específico (Echeverri Jiménez, 2010). La Corte Constitucional trató sobre
democracia participativa en las sentencias C-180 de 1994 y T-121 de 2017. En ésta
última señaló los límites de la autoridad administrativa para convocar a consultas
populares, e indica que la actuación de la administración debe buscar “asegurar la
satisfacción de los intereses colectivos, sobre todo cuando se trata de hacer operantes los
mecanismos de participación ciudadana, en relación con la adopción de decisiones que
puedan afectar los intereses vitales de la comunidad”.
En relación con el trámite, cuando la consulta popular sea de nivel nacional, el
trámite que debe surtir la consulta popular es la convocatoria por el Presidente de la
República, de otra parte, cuando la consulta popular sea de nivel departamental o local, la
convocatoria la deben hacer los gobernadores y alcaldes. También dice la Sentencia C-
180 de 1994, que el texto de la pregunta que presentará en la consulta debe ser claro y no
deberá contener términos apreciativos o valorativos.
Igualmente, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-551 de 2003, nos aclara
los criterios objetivos para evaluar notas introductorias y preguntas:

ₒ Las notas introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (1) estar redactadas en un
lenguaje sencillo y comprensible, (ii) que sea valorativamente neutro, (iii) ser breves en la medida
de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas y (v) ser comprensivas del objeto que el artículo
expresa. Para la Corte la satisfacción de estos requisitos garantiza que las notas introductorias (1)
no sean un factor de manipulación de la decisión política (ii) no induzcan la respuesta del elector
(iii) no presenten información parcial o engañosa y por lo tanto no vicien la voluntad política, (iv)
garanticen condiciones favorables para el correcto ejercicio del derecho político, (v) otorguen
pulcritud y corrección al proceso de convocatoria, y (vi) revistan de un mayor grado de
legitimidad la decisión que se tome.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
70

La Ley 134 de 1994 reglamenta que posteriormente el presidente, gobernador o alcalde

según corresponda, debe solicitar un concepto previo para la realización de la consulta popular
bien sea al Senado, Asamblea, Concejo Municipal o Junta Administradora Local, para luego
remitir el texto de la consulta al Tribunal Contencioso Administrativo competente quien se
pronunciará sobre la constitucionalidad del texto, posteriormente la fecha será fijada dentro de
los 4 meses siguientes al concepto del Senado en el caso de la consulta de nivel nacional,
mientras que en el caso de la consulta local, dicha fecha se fijará 2 meses después del concepto
de la autoridad competente.
Además de los anteriores mecanismos creados para darle al pueblo las herramientas que
le permitieran intervenir de manera directa en las decisiones que involucren intereses
ciudadanos, está la Consulta Previa, pero reconocida como un derecho fundamental, de carácter
colectivo, que tienen los pueblos indígenas y los demás grupos étnicos cuando se toman medidas
(legislativas y administrativas) o cuando se vayan a realizar proyectos, obras o actividades dentro
de sus territorios, para proteger su integridad cultural, social y económica y garantizar el derecho
a la participación.
La Consulta Previa se fundamenta en el derecho que tienen los pueblos de decidir sus
propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus
vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna
manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y
cultural.
La Sentencia SU-039 de 1997 señaló los parámetros para la realización de las consultas
previas y en ella se destacan importantes aportes para la protección y garantía de los derechos de
las comunidades. En esta jurisprudencia la Corte Constitucional dejó claro este derecho
fundamental al manifestar que:

la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas debe hacerse compatible con
la protección que el Estado debe dispensar a la integridad social, cultural y económica de las
comunidades indígenas, integridad que configura un derecho fundamental para la comunidad por
estar ligada a su subsistencia como grupo humano y como cultura. Para asegurar dicha
subsistencia se ha previsto, cuando se trate de realizar la explotación de recursos naturales en
territorios indígenas, la participación de la comunidad en las decisiones que se adopten para
autorizar dicha explotación.

… De este modo, el derecho fundamental de la comunidad a preservar la integridad se garantiza y

efectiviza a través del ejercicio de otro derecho que también tiene el carácter de fundamental,
como es el derecho de participación de la comunidad en la adopción de las referidas decisiones.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
71

La participación de las comunidades indígenas en las decisiones que pueden afectarlas en relación
con la explotación de los recursos naturales ofrece como particularidad el hecho de que la referida
participación, a través del mecanismo de la consulta, adquiere la connotación de derecho
fundamental, pues se erige en un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica,
social, económica y cultural de la1s comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su
subsistencia como grupo social.

La consulta previa debe responder al principio de buena fe y debe ser realizada

antes de la toma de la decisión, a través de un proceso de carácter público, especial y
obligatorio en el cual se garantiza el debido proceso (principio de oportunidad,
comunicación intercultural y bilingüismo); se debe garantizar el acceso a la información,
la cual debe ser dada de manera clara, veraz y, sobre todo, oportuna.
7. Metodología

Se realizó la revisión, análisis e interpretación de la jurisprudencia e información

relacionada con el tema, para identificar la afectación de los factores sociales,
económicos y del patrimonio natural a partir de la consulta popular por el extractivismo
aurífero en el departamento del Tolima. Para el desarrollo de la investigación se siguió el
siguiente procedimiento: Por ser una investigación de corte cualitativo de tipo
documental, como categorías de análisis preliminares se tiene:
 Marco Jurídico de la explotación minera
 Marco social de la explotación minera en el Departamento del Tolima
 Marco económico del modelo extractivista en Colombia.
 Marco Ambiental del sector minero

7.1 Metodología y Tipo de Investigación

La investigación se enmarca en el modelo cualitativo, privilegiando una lectura
inductiva de la realidad, es decir desde lo particular a lo general, el trabajo a realizar es de
naturaleza jurídica y de tipo analítico - descriptivo, ya que con él mismo se buscaba
interpretar la afectación de los factores sociales, económicos y del patrimonio natural a
partir de la consulta popular por el extractivismo aurífero en el departamento del Tolima.
Unidad de Análisis: Departamento del Tolima
Unidad de Trabajo: Actores y Municipios
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
72

Desarrollo Metodológico (Cómo)

Técnicas e Instrumentos de recolección de Información. (Análisis Documental,
Entrevistas)

7.1 Análisis de Información: Metodología de la Triangulación.

7.2.1 Población y Muestra.

Unidad de Análisis: Departamento del Tolima
Unidad de Trabajo: Actores y Municipios

El marco poblacional sujeto a estudio son los habitantes de los municipios de Cajamarca,
Piedra e Ibagué- Para la presente investigación se ha seleccionado unidad de trabajo a tres grupos
de actores estratégicos que darán cuenta del problema planteado, permitiendo trabajar con
técnicas como análisis del discurso, observación, y entrevistas. Estos grupos de actores
estratégicos, fueron seleccionados por su capacidad de incidencia y agencia frente a las consultas
populares realizadas en los municipios de Cajamarca, Piedras e Ibagué, estos grupos son:
Grupo político: en este sector se incluye a la autoridad ambiental, como a los
legisladores de la política pública del país. En este grupo tenemos a ministros,
Senadores, directores de la autoridad ambiental nacional. Funcionarios y representantes
del Ministerio de Minas y Energía,
Grupo empresarial: Este grupo incluye a altos empresarios del sector minero, como
presidente de la compañía, directores de desarrollo, representantes de AGA, presidente
de asociación nacional de mineros.
Grupo Sociedad civil: Este grupo incluye líderes de ONG’s relacionadas con el
proyecto, líderes del movimiento contra la mina en el Tolima y profesores universitarios
expertos en la temática minera. Abogadas y abogados independientes, activistas de
movimientos sociales, funcionarios y miembros de las administraciones y gobiernos
locales.
Fuentes primarias: promotores de la consulta popular en Cajamarca, Piedras, e Ibagué
Tolima
Fuentes secundarias: entrevistas, artículos, documentos, textos, Jurisprudencia.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
73

7.2.2 Técnicas e Instrumentos de Recolección de Información.

Teniendo en cuenta los propósitos de la investigación, en la fase de trabajo de
campo para la recolección de información se realizaron entrevistas con sujetos
involucrados en el proceso. En este sentido, y atendiendo a los parámetros de la
investigación cualitativa en la que se proponen técnicas que cuenten con características
como flexibilidad, creatividad y agudeza, se utilizaron herramientas metodológicas
fundamentales: la entrevista, la observación participante, y el análisis de contenido.
En primer lugar, se realizó una revisión exhaustiva de las diferentes fuentes
secundarias existentes sobre la problemática producidas por los diferentes grupos
anteriormente mencionados, en estas fuentes se encontró: leyes, comunicados hechos por
la empresa y por las organizaciones sociales, videos, ensayos académicos, notas de
prensa, fotografías entre otros. Este proceso permitió analizar el discurso de los diferentes
grupos propuestos y de esa manera identificar las representaciones sociales que tienen
frente a la temática propuesta.
Se trabajaron las entrevistas propuestas con una muestra de 15 en total para ser
objeto de análisis para desarrollar el problema planteado. Esta técnica es
fundamentalmente, ya que la entrevista es un instrumento de carácter técnico y cualitativo
con la que se busca responder a las necesidades, preguntas y objetivos del problema de
investigación, realizando un diálogo entre el investigador y las personas participantes del
proceso, denominadas como informantes primarios.
Se entrevistó a personas de la comunidad que tuvieron participación en la consulta
popular de Cajamarca, Piedras e Ibague y se analizaron entrevistas, declaraciones y
demás información pública para conocer sobre las opiniones y criterios de los líderes y
autoridades con capacidad de decisión en el Gobierno, la rama legislativa y el grupo
empresarial.
Al obtener una buena aproximación al pensamiento de personas se pudo realizar
una síntesis de juicios, criterios, sentimientos y frustraciones para elaborar una tabla que
mostrara de manera comparada las posiciones de las partes a favor y en contra de los
proyectos mineros.
De estas entrevistas, se pretende recoger el mayor número de información para la
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
74

presente investigación. Este tipo de entrevista se caracteriza por proporcionar una mayor riqueza
de información posibilitando la oportunidad de explicar de mejor manera los problemas y dar
cuenta de la pregunta de investigación.
Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
75

Figura 15 Mapa de Marco Teórico

INTERPRETACIÓN JURÍDICA DE LA AFECTACIÓN DE LOS FACTORES SOCIALES, ECONÓMICOS

y DEL PATRIMONIO NATURAL A PARTIR DE LA CONSULTA POPULAR POR EL
EXTRACTIVISMO AURIFERO EN EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA
• Extractivismo

TÓPICOS PARA MARCO TEÓRICO

• Extractivismo Aurífero
• Consulta Popular
• Marco Jurídico y Políticas Publicas
• Patrimonio Natural
• Cuenca Hidrográfica (recurso hídrico, bosques, suelo, fauna y flora)

CATEGORIAS DE ANALISIS:

Marco Jurídico y Políticas Publicas • Plan Nacional de Desarrollo, CONPES, Código Minero, Decreto 1073 de 2015, Decreto 1076 de 2015, Sentencias del Consejo de Estado y Corte
Constitucional, Acuerdo Consejo Municipal de Ibagué 012, Resolución de Cortolima 1963 de 2018, Otras.

Consulta Popular: • Constitución Política, Ley 134 de 1994, Ley 1757 de 2015. Sentencias de Corte Constitucional, Sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima y
Consejo de Estado.

• Sociales: Vocación laboral, Inclusión social, migración, movilidad social, movimientos de defensa social.

Afectaciones:
• Económicas: Estabilidad Laboral, salario, Ingreso, empleabilidad, valorización de predios. incremento de la actividad comercial, Generación de
empleo, incremento de la carga económica.
• Patrimonio Natural: Cuencas Hidrográficas (recurso hidríco, bosques, suelo, fauna y flora)
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
76

8. Análisis, Discusión e Interpretación Jurídica

En este trabajo se ha propuesto la realización de un análisis, desde el punto de vista legal,

sobre la afectación de los factores sociales, económicos y del patrimonio natural, a partir de la
consulta popular por el extractivismo aurífero en Colombia, especialmente en el departamento
del Tolima.
Para ese fin, en los capítulos anteriores se ha realizado la presentación de todo el marco
jurídico y las políticas públicas colombianas, en relación con el desarrollo de procesos de
extractivismo aurífero, teniendo en cuenta el aspecto ambiental, así como el marco normativo
sobre Participación Ciudadana. En este capítulo se presenta de manera sucinta y cronológica los
aspectos legales que fueron surgiendo a partir de la realización de las consultas populares y las
consecuencias sociales, económicas y del patrimonio natural.
Adicionalmente, de las entrevistas con residentes de Piedras, Cajamarca e Ibagué, así
como de noticias de la prensa, internet, entrevistas de los medios a las autoridades y a
representantes de las empresas, etc, se conocieron los criterios enfrentados del Gobierno nacional
y Empresas Mineras de una parte, y de la otra, la opinión de algunas autoridades territoriales,
municipales y especialmente pobladores de los territorios con proyectos mineros. Dichas
opiniones se presentan cuando están relacionadas con cada uno de los que se de los aspectos que
se analizan seguidamente y adicionalmente, enlistadas en la tabla No 9 (Ver Pág.79).

8.1 Democracia Participativa y Autonomía Territorial VS Propiedad del Subsuelo

Antes, durante y después de la Consulta Popular Minera, el tema suscitó controversia
debido a las diferentes posiciones entre las instituciones del Estado y claro está, entre la voluntad
de la comunidad de rechazar la explotación de recursos, frente al deseo de las multinacionales de
llevarlo a cabo.
Los líderes sociales consideraron que la mejor manera de frenar la exploración y la
explotación minera, era impulsar la realización de consultas populares, por lo que en muchos
municipios de Colombia comenzaron a avanzar procesos en el año 2013. El primero fue en el
municipio de Piedras (Tolima) y el segundo en el municipio de Tauramena (Casanare). Para abril
de 2014 se había planeado una consulta popular más en el municipio de Monterrey (Casanare),
pero fue suspendida por el Consejo de Estado porque consideró que vulneró los derechos de
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
77

Ecopetrol al debido proceso. Después de ello muchas otras iniciativas de consultas

populares surgieron, pero solamente fue posible la de Cajamarca en el Tolima, puesto que
el gobierno nacional enfiló sus esfuerzos para que no fuera la comunidad ni los entes
territoriales los que decidan sobre el uso del subsuelo.
Tanto la jurisprudencia emitida por las altas cortes, como las declaraciones de los
representantes del Gobierno Central frente a las de los gobiernos territoriales, generaron
gran confusión entre la comunidad colombiana, ya que existen diferentes posiciones en lo
referente a la competencia para decidir sobre la realización o no, de los proyectos de
explotación minera y frente al derecho de decidir sobre el subsuelo, aunque el Artículo
332 de la Constitución de 1991 claramente reza: “El Estado es propietario del subsuelo y
de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”.
Debido a las diferentes interpretaciones no solamente se vieron enfrentadas las
opiniones entre los niveles de Gobierno central y territorial, entre la Corte Constitucional
y el Consejo de Estado, sino al interior de cada una de dichas instituciones, como se
evidencia al revisar algunas de las sentencias, por ser las más conocidas:
 En relación con el enfrentamiento entre las comunidades por defender su derecho a
decidir sobre sus territorios, por la afectación que generan los proyectos extractivos, y el
derecho del Estado a decidir sobre el subsuelo la sentencia C-123 del 2014 la Corte
Constitucional estableció los parámetros frente al tema, asegurando que debe haber
armonización y concertación entre el nivel nacional y territorial frente a los proyectos
mineros y de hidrocarburos.
 Luego, en 2016 actuando como ponente el magistrado Jorge Iván Palacio, se estableció
que la consulta minera de Pijao (Quindío) para sacar a la minería de su región, había sido
constitucional. Según el fallo, el municipio podía hacer su consulta minera porque los
entes territoriales tienen competencia para regular el uso del suelo a través de los
mecanismos de participación.
 La Corte Constitucional confirmó dicho fallo de que los municipios si pueden adelantar
consultas para avalar proyectos mineros, un día después la Sección Cuarta del Consejo de
Estado decidió suspender provisionalmente la consulta minera programada el para el 30
de octubre, en Ibagué, argumentando:
Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
78

“Mientras que se surte el trámite de la acumulación (de tutelas), el despacho considera

pertinente y necesario, como medida de urgencia, suspender la votación programada para
el próximo 30 de octubre para garantizar no solo la efectiva de la sentencia de tutela, sino
los derechos fundamentales que puedan resultar afectados si se permite participar en la consulta
popular sin que esta Corporación haya examinado la providencia del 28 de julio de 2016”
 La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional revocó la sentencia 2017-02389
de 05 de abril de 2018, emitida por la Sala Cuarta del Consejo de Estado, que había
reconocido que los concejos municipales podían realizar acuerdos para prohibir las
actividades mineras y petroleras.
 En desacuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado (4 de octubre 2018) al resolver una
acción de tutela frente a la minería en el municipio de Urrao, Antioquia, señaló que los
municipios sí tienen competencia para decidir y prohibir sobre la explotación de sus
territorios.
 En octubre de 2018, al validar el visto bueno del Tribunal Administrativo del Meta
(septiembre 18 de2017) a la pregunta de una consulta popular sobre la explotación en la
Macarena, el Consejo de Estado emitió un fallo resaltando que era legítimo que los
alcaldes convocaran consultas populares para controvertir proyectos extractivos, pues es
una expresión democrática y la participación ciudadana “debe ser garantizada en la
mayor extensión posible". Aclaró el Consejo de Estado que estaba de acuerdo con la
Corte, en que efectivamente se trata de recursos del Estado, pero enfatizó que éste incluye
a la Nación y a los entes territoriales, por lo que debe haber una coordinación entre ellos,
“Que aunque la Ley 685 de 2001 asigna competencias predominantes a la Nación en
materia de exploración y explotación minera, dichas funciones deben cumplirse con base
a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad porque, se reitera, el
subsuelo es de propiedad del Estado y no solo de la Nación" y también dice el fallo que
“es claro que los municipios tienen competencia para prohibir en su territorio el
desarrollo de actividades minero-energéticas”.
 Al resolver la tutela de la multinacional Mansarovar Energy contra la consulta popular de
Cumaral (Meta), mediante sentencia SU 095 también de octubre de 2018, la Corte volvió
a la posición del 2014 según la cual no se podían imponer los intereses ni de la Nación, ni
de las comunidades, y que los proyectos extractivos deben ser concertados. Mediante
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
79

este fallo de la Corte se opone a los resultados de las consultas populares que prohibieron
las actividades mineras y petroleras en sus regiones, alegando que “la Sala Plena encontró
que la existencia de límites sobre las materias a decidir en una consulta popular
territorial, específicamente lo referido a las competencias constitucionales nacionales
sobre el uso del subsuelo y la explotación de los recursos naturales no renovables en
cabeza del Estado, implica que este mecanismo de participación ciudadana no puede ser
utilizado para prohibir actividades de extracción en un determinado municipio o distrito.”
 La Corte Constitucional mediante sentencia T -342 de 2019 afirmó que la producción de
los recursos naturales que están en el subsuelo compete a la Nación y reiteró que no se
pueden realizar consultas populares para prohibir las actividades extractivas, tampoco
convocar o llevar a cabo un Acuerdo Municipal ni instrumentos de ordenamiento
territorial, sin aplicar los principios constitucionales, porque con esto se desconoce el
precedente jurisprudencial establecido en la sentencia de unificación SU-095 de 2018.

Al analizar las anteriores sentencias se evidencia confusión entre otros, en los

términos Estado y Nación; desacuerdos en la interpretación de la normatividad existente
para temas como la competencia que le corresponde a cada nivel de gobierno, nacional y
territorial, respecto al uso del suelo y del subsuelo y el alcance de las consultas
populares respecto al desarrollo de las actividades del sector minero energético. Todo lo
anterior llevó a que la Corte Constitucional emitiera la sentencia de unificación SU-095
de 2018, mediante la que exhortó al Congreso que defina los mecanismos de
participación ciudadana, así como los instrumentos de coordinación y concurrencia entre
la nación y el territorio, para que las autoridades competentes de las entidades territoriales
se involucren en la definición, ejecución y seguimiento de las actividades de
hidrocarburos y de minería.

8.1.1 De la Competencia Respecto al Uso del Suelo y del Subsuelo

Opiniones a favor del proyecto:
 Los derechos por el uso del subsuelo son del Estado y es el Gobierno central el que debe
decidir.
 Un megaproyecto minero genera recursos económicos para la nación, por lo tanto, es de
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
80

interés general, no debería ser resuelto por el nivel territorial.

Opiniones en contra del proyecto:
 El Estado tiene los derechos de uso del subsuelo, pero los Entes Territoriales y la
población, hacen parte del Estado.
 El gobierno territorial es el que decide qué hacer con el suelo y no es posible ejecutar un
proyecto minero sin afectarlo.
 El suelo y el subsuelo hacen parte del mismo cuerpo.

A criterio del Gobierno nacional, le compete decidir sobre la explotación del subsuelo
que es propiedad del Estado y porque los proyectos de minería generan recursos económicos
necesarios para la nación. Los gobiernos departamentales no han tenido acuerdo sobre el tema,
ya que algunos se interesan en desarrollar grandes proyectos mineros, mientras que a otros no.
Las altas Cortes han estado vacilando entre apoyar la posición del Gobierno nacional o a las
comunidades y gobiernos territoriales que no están de acuerdo con la minería en su entorno. Así
mismo todos ellos se han referido a los términos Estado y Nación, como sinónimos.
La Constitución de 1991 establece en cabeza del Estado la propiedad de los recursos del
subsuelo y dispone que la explotación de un recurso natural no renovable causa a favor del
Estado una contraprestación económica a título de regalía, generando beneficios para toda la
Nación. De otra parte, la Constitución reconoce en cabeza de las entidades territoriales la
competencia para establecer el uso del suelo, pero esta función debe ejercerse de manera
coordinada y concurrente con las competencias de la Nación.
Aunque a simple vista puede parecer que la determinación constitucional está
suficientemente clara, de la revisión del párrafo anterior surgen muchos elementos conceptuales
que complican su cumplimiento; estos son: Estado, Nación, Gobierno, recursos naturales,
regalías, principios de coordinación y concurrencia, por lo que a continuación se analizan.

8.1.2 Del Significado y Aplicación de los Términos Estado - Nación

En relación con la confusión entre los términos Nación y Estado, la Constitución y el
Código Minero reconocen la propiedad del subsuelo por parte del Estado, no así de la Nación
como sí ocurría en la anterior Constitución de Núñez (1886); con la actual Constitución el
subsuelo es de todos (Estado) y no de la Nación.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
81

El Estado es una forma de organización política y jurídica de la sociedad, que está

integrado por cuatro elementos: la población, el territorio, la soberanía y el
reconocimiento internacional. Ahora bien, el Estado, es regulado por un régimen legal
derivado de la Constitución Política, ese régimen es el poder público que cuenta con tres
ramas: la rama ejecutiva, la legislativa y la judicial.
La rama ejecutiva tiene tres órdenes, Nacional, Departamental y Municipal. El
Gobierno Nacional está formado por el presidente de la República, los ministros y los
directores de departamentos administrativos. Hasta aquí queda claro que el Gobierno no
es El Estado, sino una parte de la forma de organización del Estado.
Cabe recordar el Artículo 3º de la Constitución: “La soberanía reside
exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en
forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución
establece.”

En cuanto al significado de Nación, lo define así la RAE (Real Academia

Española)
“Del lat. natio, -ōnis 'lugar de nacimiento', 'pueblo, tribu'.
1. f. Conjunto de los habitantes de un país regido por el mismo Gobierno.
2. f. Territorio de una nación.
3. f. Conjunto de personas de un mismo origen y que generalmente
hablan un mismo idioma y tienen una tradición común (https://dle.rae.es).

Las palabras Estado y Nación entonces, no son sinónimos puesto que Nación se
refiere a la gente (pueblo – tribu) y al lugar o territorio que habitan, la Nación conforma
dos de los elementos del Estado, mientras que el Estado es la nación soberana y
reconocida internacionalmente. Por su parte, el Gobierno corresponde a la forma de
organización del Estado y cada nivel, Nacional, Departamental, Municipal, tienen una
cabeza provisional, elegidos democráticamente: Presidente, Gobernador y Alcalde.
Los altos funcionarios causan confusiones innecesarias cuando utilizan estos
términos y dicha confusión se evidencia en las diferentes leyes y normas, aunque es
nuestro idioma tan rico que tiene suficientes términos para explicar cada idea, sea vana o
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
82

trascendental. Como ejemplo lo que la Corte Constitucional, en Sentencia C-221/97 dijo:

ₒ Cuando la Carta se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribución, debe
entenderse prima facie que la norma constitucional habla genéricamente de las autoridades
estatales de los distintos órdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en determinadas
oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto específico, las palabras Estado y Nación,
y por ende denomine estatal a una competencia nacional o a la titularidad de la Nación sobre un
determinado recurso. Sin embargo, como en principio la Constitución reserva la palabra Estado
para hablar del conjunto de autoridades de los distintos niveles territoriales, deberá mostrarse
por qué en determinada disposición esa palabra puede ser considerada un sinónimo de Nación.
ₒ MP Alejando Martínez Caballero.

Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Opiniones a favor del proyecto:
 La empresa está desarrollando proyectos de responsabilidad social para fortalecer el área
agricultura de la región.
 La ganadería consume mucha más cantidad de agua que la minería.
 Después de terminado el proyecto se realizan procesos de recuperación.

Opiniones en contra del proyecto:

 Las comunidades tienen derecho a decidir qué hacer con los recursos naturales de sus
territorios, pues son los que sufren consecuencias.
 Los proyectos de minería no dejan ningún desarrollo económico para la región afectada.
 Terminado el proyecto, la naturaleza queda devastada y requiere grandes sumas de dinero
y tiempo para su recuperación.
 No hay ningún proyecto minero a cielo abierto que haya dejado a la población afectada
en mejor situación de la que tenía antes de su ejecución.
 La población de la región no quiere ser minera sino agricultora.
 El agua es vital, la minería no lo es.
 La protección de los ríos páramos y bosques es de vital importancia porque los recursos
naturales hacen parte de la riqueza del país.
 A las multinacionales no les importa acabar con los recursos naturales, ni les preocupa el
interés general, solo sus ganancias.

Sobre medio ambiente y recursos naturales tenemos que la Constitución Política de 1991
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
83

privilegió la protección del medio ambiente como una categoría autónoma y relevante. La
Corte Constitucional la ha reconocido como una Constitución Ecológica. Después, con la
entrada en vigencia de la Ley 685 del 2001 (Código Minero), la Corte enfatizó la
necesidad de respetar las normas ambientales y recordó que los títulos mineros no daban
un derecho ilimitado sobre el aprovechamiento de los recursos naturales, que como
sabemos, son aquellos de origen natural que son explotados para nuestro bienestar y
desarrollo. Contamos con los recursos renovables, que tienen un proceso de regeneración
o renovación cíclica, cuyo uso excesivo puede llevar a su agotamiento y extinción, como
son los bosques, el viento, el aire, o la producción agrícola.
De otra parte, los recursos no renovables, que son limitados en cantidad, algunos
de ellos con un ciclo de renovación, pero que no alcanza el ritmo de extracción o
explotación. Estos recursos naturales no pueden ser producidos, ni reproducidos como
para sostener la tasa de consumo. Entre éstos están el carbón, los hidrocarburos, los
metales.
Hemos visto en los capítulos anteriores que toda actividad de explotación de
recursos mineros tiene que contar con una licencia ambiental y en este sentido, antes de
adelantar cualquier proyecto de este tipo tiene que cumplir con un riguroso proceso de
licenciamiento por parte de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) o
Corporaciones autónomas.
Adicionalmente, se conoce que la actividad de explotación puede generar
impactos sobre recursos naturales, principalmente en aguas superficiales, aguas
subterráneas, suelo, aire y cobertura vegetal. Es por eso que se deben aplicar las
diferentes normas que permiten su protección de cada uno de estos recursos, como el uso
del agua, que se reglamenta mediante el permiso de concesión de aguas otorgado por las
autoridades ambientales de acuerdo con la disponibilidad del recurso en cada zona.
Además, se ha establecido la tasa de cobro por el uso del agua, que aplica tanto para
aguas superficiales, como subterráneas. También existen diferentes normas que regulan
las emisiones al aire, el uso y aprovechamiento de la cobertura forestal, el manejo de
residuos y vertimientos, etc.

Regalías
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
84

Opiniones a favor del proyecto:

 Un megaproyecto minero genera recursos económicos para la nación, por lo tanto, es de
interés general, no debería ser resuelto por el nivel territorial.

Opiniones en contra del proyecto

 Los proyectos de minería no dejan ningún desarrollo económico para la región afectada.

El Estado tiene derecho a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no

renovables; mediante Ley 141 de 1994 se establecen las reglas para su liquidación y distribución.
De acuerdo con la Ley, las regalías se tienen que utilizar para impulsar el desarrollo de las
regiones tanto productoras como no productoras y para generar ahorro para el futuro de la
nación. Sin embargo, existen inconformidades con respecto a actual Sistema General de Regalías
porque su distribución no contribuye a un verdadero desarrollo de las regiones por la explotación
de sus recursos, ni siquiera para reparar el daño causado por dicha explotación.

8.1.3 Principios de Coordinación y Concurrencia.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-983-05 explica desde 2005 los principios
de Coordinación y Concurrencia así:

ₒ El principio de coordinación … Implica, entre otras cosas, una comunicación constante entre los
distintos niveles para armonizar aquellos aspectos relacionados, por ejemplo, con la garantía de
protección de los derechos constitucionales fundamentales así como aquellos asuntos vinculados
con el efectivo cumplimiento de las metas sociales del Estado. En esta misma línea de
argumentación se pronuncia la Ley 489 de 1998 cuando al referirse al principio de coordinación
confirma la necesidad de colaboración entre las distintas autoridades administrativas con miras a
garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones así como el logro efectivo de los
fines y cometidos estatales. No es, pues, ninguna novedad, que la organización estatal y la
distribución de competencias entre los distintos niveles de la administración implica de por sí un
entramado de relaciones complejo y lleno de tensiones. Esto se pone de manifiesto con mayor
agudeza en un asunto neurálgico como lo es el servicio público de educación.
ₒ
Un procedimiento o mecanismo de coordinación entre autoridades territoriales y
nacionales, es el proyecto del POT, que antes del sometimiento a los concejos municipales o
distritales tiene que tener la autorización de la correspondiente CAR, cuya decisión es apelable
ante Minambiente.
Otra de las manifestaciones del principio de coordinación, radica en que antes de otorgar
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
85

la licencia de exploración y explotación, la autoridad minera debe consultar, tanto los

POT como las normas de protección del patrimonio ecológico, cultural e histórico que
hayan sido expedida por los concejos. Además, en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
(Ley 152/94) se establecen otros espacios y mecanismos de concertación, bajo los
principios de autonomía y coordinación, respetando la subsidiariedad del artículo 228
superior, de lo que se entiende que las decisiones locales deben estar armonizadas con el
plan nacional de desarrollo.

ₒ COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Principio de

concurrencia
ₒ
ₒ El principio de concurrencia desempeña una (sic) papel fundamental. La Nación no puede dejar
de estar pendiente de la suerte de las Entidades Territoriales y de apoyar a aquellas que lo
necesitan más. El principio de concurrencia – conectado estrechamente con el principio de
subsidiariedad - no solo invoca la atención de la Nación sino que apela también a la solidaridad
entre los distintos niveles territoriales bajo el motor de que quienes pueden ir a una mayor
velocidad ayuden a impulsar a las entidades rezagadas.
Entonces, la Corte Constitucional en Sentencia SU-095 de 2018 enfatiza
nuevamente en la necesidad de aplicar los principios de coordinación y concurrencia, al
decir:

ₒ el subsuelo y los recursos naturales no renovables son de propiedad del Estado por lo que las
competencias recaen en la Nación; ii) las competencias en materia de ordenamiento territorial y
uso del suelo recaen en los municipios; iii) las entidades territoriales carecen de competencia
absoluta sobre los recursos del subsuelo y de poder de veto sobre las actividades que se
desarrollen en el mismo; iv) la tensión de competencias entre suelo y subsuelo se resuelve
mediante la aplicación de los principios de coordinación y concurrencia previstos en el artículo
288 Superior; y v) la consulta popular no es el mecanismo idóneo ni puede utilizarse para definir
la realización de actividades de exploración o explotación del subsuelo por desbordar el marco
competencial de los municipios y equivaler a una forma de modificación constitucional.
Lo que se puede entender es que la Corte en esa ocasión advierte que ni el
Gobierno nacional ni los gobiernos territoriales pueden imponer sus decisiones, sino que
para resolver las diferencias se deben aplicar los mencionados principios, es decir, llegar
a decisiones acordadas para definir sobre las actividades de exploración o explotación del
subsuelo, pero no excluye la participación de la ciudadanía, sino que considera que no es
la consulta popular el mecanismo que se debe utilizar.

8.1.4 Del Alcance de la Participación Ciudadana

Opiniones a favor del proyecto:
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
86

 Las consultas populares son un obstáculo para el desarrollo económico del país.
 La comunidad no sabe sobre lo que está decidiendo.
 Las preguntas que se plantean a la población en una consulta popular, inducen la
respuesta de negativa al proyecto.
 Los debates para promover una consulta popular no tienen fundamento técnico están
politizados y solo buscan votos.
 Los líderes son politiqueros y oportunistas que se oponen al desarrollo.

Opiniones en contra del proyecto:

 Los proyectos mineros son impuestos por el Gobierno central sin tener en cuenta la voz
del pueblo para decidir sobre el modelo de desarrollo que desea.
 La comunidad tuvo suficiente tiempo para informarse y debatir sobre el proyecto.
 Las comunidades tienen derecho a decidir qué hacer con los recursos naturales de sus
territorios, pues son los que sufren consecuencias.

Concretando sobre este tema, en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política de

Colombia está consagrado que "Colombia es un Estado social de derecho (...) democrática,
participativa y pluralista", y como fines esenciales del Estado: “facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
nación". Además, en el artículo 40 dice que “todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político”. Para que se pueda cumplir lo consagrado
en la Constitución se dictaron una serie de mecanismos de participación ciudadana, que son las
herramientas que permiten ejercer el derecho a participar en las decisiones colectivas, dentro las
ramas ejecutiva, legislativa y judicial. Es decir, los ciudadanos tenemos derecho de participar en
las decisiones de las ramas que nos reglamentan, independientemente de las funciones que tiene
cada una, porque la población es parte esencial del Estado, mientras que las ramas del poder, le
sirven al Estado.
Para permitir lo mandado por la Constitución, La Ley 1757 de 2015 enuncia que los
mecanismos de participación ciudadana son: “la iniciativa popular y normativa ante las
corporaciones públicas, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el
plebiscito y el cabildo abierto”. La consulta popular puede ser de origen popular o de autoridad
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
87

pública.
Entre otros temas, la Constitución garantiza a todos los ciudadanos el derecho de
participar en la toma de decisiones que nos afecten, cuando en nuestro territorio se
adelanten actividades para la exploración y explotación de recursos naturales no
renovables en aras de proteger los intereses ambientales, sociales y económicos. No
obstante, cabe recordar que, en la Sentencia SU-095 de 2018, la Corte consideró que en la
actualidad no existen mecanismos para garantizar que la participación ciudadana sea la
forma de hacer compatible los principios de coordinación y concurrencia de la Nación y
las entidades territoriales.
La intención de la Corte al expedir la Sentencia SU-095 de 2018 fue unificar los
criterios de su jurisprudencia sobre las consultas relativas a la minería e hidrocarburos y
evitar que, ni los mandatarios locales ni la iniciativa popular puedan convocar a consulta
popular para impedir la ejecución de proyectos. Pero, la explotación de recursos naturales
enfrenta a dos principios constitucionales, el primero: “todas las personas tienen derecho
a gozar de un ambiente sano” según consagra el Artículo 79 de la Constitución Política
Colombiana; el segundo: “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con
arreglo a las leyes preexistentes” según el Artículo 332 de la Constitución. De ahí que, si
el Gobierno impone la realización de un proyecto minero considerando que es favorable
para el país por las ganancias económicas, la población trata de hacer cumplir sus
derechos mediante otro principio constitucional, la participación ciudadana.
La Corte ha dispuesto que se establezcan mecanismos de acuerdo, evitar
imposición a las malas de ninguna de las partes, sino que decidan de manera coordinada.
En este sentido, la Corte exhorta al congreso a crear un mecanismo de coordinación entre
Gobierno nacional y los gobiernos locales, así como un mecanismo idóneo para que la
ciudadanía pueda hacer uso del derecho de participar activamente en la toma de
decisiones en temas de trascendencia local, como lo es la destinación del territorio a los
usos minero energéticos, previo conocimiento de los proyectos y sus verdaderos efectos
sobre el ambiente.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
88

Tabla No 9 – Argumentos a Favor y en Contra de los Proyecto s Mineros

Argumentos Enfrentados
Empresas Mineras y Autoridades Nacionales Autoridades y habitantes de los territorios con
(a favor de los proyectos mineros) potencial minero (en contra)

-Los derechos por el uso del subsuelo son del Estado y -El Estado tiene los derechos de uso del subsuelo,
es el Gobierno central el que debe decidir. pero los Entes Territoriales y la población, hacen
-Un megaproyecto minero genera recursos económicos parte del Estado.
para la nación, por lo tanto, es de interés general, no -El gobierno territorial es el que decide qué hacer
debería ser resuelto por el nivel territorial. con el suelo y no es posible ejecutar un proyecto
-Las consultas populares son un obstáculo para el minero sin afectarlo.
desarrollo económico del país. -El suelo y el subsuelo hacen parte del mismo
-La comunidad no sabe sobre lo que está decidiendo. cuerpo.
-Las preguntas que se plantean a la población en una -Los proyectos mineros son impuestos por el
consulta popular, inducen la respuesta de negativa al Gobierno central sin tener en cuenta la voz del
proyecto. pueblo para decidir sobre el modelo de desarrollo
-Los debates para promover una consulta popular no que desean.
tienen fundamento técnico, están politizados y solo -La comunidad tuvo suficiente tiempo para
buscan votos. informarse y debatir sobre el proyecto.
-Los líderes son politiqueros y oportunistas que se -Las comunidades tienen derecho a decidir qué
oponen al desarrollo. hacer con los recursos naturales de sus territorios,
Después de terminado el proyecto se realizan procesos pues son los que sufren consecuencias.
de recuperación. -Los proyectos de minería no dejan ningún
-La minería ha sido de gran importancia para el avance desarrollo económico para la región afectada.
de la humanidad. -Terminado el proyecto, la naturaleza queda
- La ganadería consume mucha más cantidad de agua devastada y requiere grandes sumas de dinero y
que la minería. tiempo para su recuperación.
-Son graves las consecuencias económicas por el cierre -No hay ningún proyecto minero a cielo abierto
de proyectos internacionales, para empresas que han que haya dejado a la población afectada en mejor
hecho grandes inversiones para obtener los permisos y la situación de la que tenía antes de su ejecución.
infraestructura necesaria. -La población de la región no quiere ser minera
-Las empresas y el Estado han suscrito un contrato de sino agricultora.
concesión para explorar o producir hidrocarburos tienen -El agua es vital, la minería no lo es.
que cumplir con un plan social para compensar a la -La protección de los ríos páramos y bosques es
población. de vital importancia porque los recursos naturales
-Las consultas populares cambian las reglas de juego, hacen parte de la riqueza del país.
debilitan la credibilidad para la inversión extranjera, -A las multinacionales no les importa acabar con
porque el Estado no puede garantizar lo acordado. los recursos naturales, ni les preocupa el interés
-Es injusto que después de tanta tramitomanía para general, solo sus ganancias.
obtener la licencia de exploración, y luego de tanta -La actividad minera no alivia el desempleo local
inversión, un pequeño grupo de personas frene un porque personas de otras regiones y extranjeros
megaproyecto de interés nacional. son los beneficiados.
-La ausencia de seguridad jurídica pone en riesgo la -La actividad minera y las personas que van a
inversión extranjera. llegar cambiaran las costumbres.
-Con el proyecto se ha aumentado la inseguridad
para la población.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
89

8.2 Afectación de los Factores Sociales, Económicos y del Patrimonio Natural

Concretamente, el objetivo que se planteó para la realización de este trabajo fue el
de identificar la afectación de los factores sociales, económicos y del patrimonio natural,
a partir de la consulta popular por el extractivismo aurífero en Colombia, especialmente
en el departamento del Tolima. En ese sentido se realiza a continuación el análisis de
cada uno de los factores.

8.2.1 Factores Sociales

Opiniones en contra del proyecto:
La actividad minera no alivia el desempleo local porque personas de otras regiones y
extranjeros son los beneficiados.
La actividad minera y las personas que van a llegar cambiaran las costumbres.
La actividad minera aumenta la inseguridad entre la población.

Si se aborda el aspecto de factores sociales desde la perspectiva de mejora de las

condiciones de vida de la población, es viable hacer referencia a la fallida posibilidad de
los 2.500 empleos directos y 7.000 indirectos que ofrecería la empresa durante la etapa de
construcción de la mina y unos 750 directos y 2.000 indirectos durante la operación,
aunque según diferentes manifestaciones, para la población esta ventaja no lo es tanto
debido a que consideran que la mayoría de los empleados de ésta multinacional son
personas que vienen de fuera del departamento, mientras que para gente de la región
solamente estarían los trabajos como obreros.
En cuanto a otros factores sociales, una vez la empresa conoció el resultado de la
Consulta, suspendió toda actividad que se realizaba en cumplimiento del plan de gestión
social, esto es, los apoyos a proyectos de capacitación, salud, fortalecimiento de la
vocación agropecuaria, etc. Es obligación legal que las empresas realicen actividades en
cumplimiento del Plan de Gestión Social, como compensación por el posible deterioro
ambiental y social que se causaría durante el desarrollo del proyecto minero.
Pero de otra parte, la realización de la Consulta Popular unió a la comunidad en
torno a un aspecto social de gran importancia como es la defensa de su cultura, que en
general es entendida como todas aquellas expresiones materiales, espirituales e
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
90

ideológicas que identifican a un grupo de personas y por tanto las diferencian, aunque hagan
parte de un conjunto mayor de individuos. La comunidad percibe como una imposición arbitraria
la llegada de una empresa que va a realizar una actividad que no hace parte de la vocación
tradicional en su territorio y que va alterar su modo de vida cotidiano, su paisaje natural y en
general sus costumbres, ya que se les impone la llegada una gran cantidad de gente con
costumbres diferentes a las propias y a los locales se les ofrecen trabajos que nunca han
realizado, es decir, se les propone pasar de ser agricultores, una labor de la cual se sienten
orgullosos, para convertirse en ser mineros.
De acuerdo con lo que se conoció durante el estudio de los antecedentes sobre el tema de
minería a cielo abierto, el temor de la comunidad sobre la afectación de los aspectos sociales si
se realiza un proyecto de esta naturaleza en su entorno, está justificada dados los resultados de
los que se han realizado en Colombia y en Perú, por no citar otros.

8.2.2 Factores Económicos

Opiniones a favor del proyecto:
 Un megaproyecto minero genera recursos económicos para la nación, por lo tanto, es de
interés general, no debería ser resuelto por el nivel territorial.
 Las consultas populares son un obstáculo para el desarrollo económico del país.
 Son graves las consecuencias económicas por el cierre de proyectos internacionales, para
empresas que han hecho grandes inversiones para obtener los permisos y la
infraestructura necesaria.
 Las consultas populares cambian las reglas de juego, debilitan la credibilidad para la
inversión extranjera, porque el Estado no puede garantizar lo acordado.
 Es injusto que después de tanta tramitomanía para obtener la licencia y luego de tanta
inversión, un pequeño grupo de personas frene un megaproyecto de interés nacional.

Opiniones en contra del proyecto

 Terminado el proyecto, la naturaleza queda devastada y requiere grandes sumas de dinero
y tiempo para su recuperación.
 No hay ningún proyecto minero a cielo abierto que haya dejado a la población afectada
en mejor situación de la que tenía antes de su ejecución.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
91

 La actividad minera no alivia el desempleo local porque personas de otras regiones y

extranjeros son los beneficiados.

De lo analizado se puede establecer que las afectaciones económicas se generaron

tanto para empresa como para la nación. Desde que la empresa comenzó a realizar los
trámites para los permisos, la adecuación del sitio y la exploración, incurrió en grandes
sumas de dinero sin obtener ninguna ganancia, pero con la expectativa de lograr llegar a
la etapa de explotación, lo cual se frustró con el resultado negativo de la consulta popular.
De la misma manera, el Gobierno central ve frustrado el desarrollo de su política minera,
de cuyo desarrollo espera obtener grandes recursos económicos para financiar la
ejecución de proyectos a nivel nacional. Es en general lo que sucede con cualquier
proyecto minero que se frustre debido a la negativa de la comunidad.
En el caso de Cajamarca, había un contrato acordado entre las partes, una de las
cuales estaba explorando y pretendía explotar el recurso minero y beneficiarse de dicha
actividad y en contraprestación la nación esperaba que le transfiriera grandes sumas de
dinero por concepto impuestos, tasas, contribuciones y regalías. De otra parte, la empresa
multinacional realizaría compras para su funcionamiento y para la ejecución de su
actividad minera, lo que hubiera contribuido a la activación de la economía de la región.
Adicionalmente, el país necesita explotar su recurso minero ya que de no hacerlo
tendría que importar petróleo y energía eléctrica, materiales cerámicos, vidrio y minerales
para la agricultura, así como todo el material de construcción para la industria
inmobiliaria. Sin minería e hidrocarburos tendríamos que olvidarnos de los celulares,
computadores, los carros, sin dejar de mencionar que la balanza comercial de Colombia
depende de los minerales.

8.2.3 Patrimonio Natural

La Corte ha manifestado que la protección al medio ambiente no solo está ligada
al derecho a la vida de las generaciones actuales, sino también de las ulteriores. Así lo
consideró en la sentencia T-411 de 1992, en los siguientes términos: “El patrimonio
natural de un país pertenece a las personas que en él viven, pero también a las
generaciones venideras, puesto que estamos en la obligación y el desafío de entregar el
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
92

legado que hemos recibido en condiciones óptimas a nuestros descendientes

La realización de la Consulta Popular no generó afectación negativa sobre el patrimonio
natural de Piedras y Cajamarca y sus alrededores, por el contrario, se puede considerar que la
cesación de actividades por parte de la multinacional Anglogold Ashanti es favorable para la
protección del paisaje natural del cual los habitantes de estos territorios se sienten tan orgullos.
El Paisaje Cultural y Cafetero de Colombia, del que hacen parte importante sus
plantaciones, fue reconocido como excepcional en el mundo, por lo que el 25 de junio de 2011
recibió de la Unesco el reconocimiento como Patrimonio Mundial, gracias a que las
comunidades rurales que habitan dicho paisaje han construido bienes públicos cafeteros que
ningún otro país ha logrado replicar, lo mantienen y le dan vida (Turismoquindio, 2011).

8.2.4 Factor Jurídico-Político

La mayor afectación como resultado de la realización de la Consulta Popular no se había
previsto durante el planteamiento de los objetivos de este trabajo de investigación. Se evidenció
durante el desarrollo del trabajo que para las empresas multinacionales se generó incertidumbre
legal, al ver que las comunidades estaban empoderadas a través de un procedimiento legal como
la Consulta Popular, y que a través de este mecanismo pudieron imposibilitar el desarrollo de las
actividades operativas propias de la exploración y explotación minera, que habían iniciado en
virtud de contratos firmados con agencias del Estado.
No obstante, es equivocado pensar que el problema radica en que los territorios tienen
derecho a manifestar y determinar en su autonomía, si les interesa o no el desarrollo de
actividades minero-energéticas en su jurisdicción, ni cabe la discusión sobre la conveniencia o no
de este derecho consagrado en la Constitución.
Las comunidades manifiestan su negativa frente a la realización de los proyectos de
interés nacional en su entorno, porque es evidente que con ninguno de los ejecutados se puede
demostrar que se haya convertido verdaderamente en el motor de desarrollo de la región, las
razones se hacen evidentes al ver el resultado de los proyectos ejecutados y según lo que
manifiestan las mismas autoridades territoriales:
 No hay un rol del gobierno central para concurrir al nivel territorial y asegurar el
adecuado manejo de los efectos negativos que no son administrados a través de la
licencia ambiental.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
93

 Hay mal manejo de las externalidades del proyecto

 Los territorios que han tenido esos proyectos dan cuenta de efectos negativos
permanentes e incapacidad de manejo por parte de las autoridades nacionales,
regionales y locales.
La realización de la consulta popular puso en evidencia vacíos jurídicos y la
manera inconsistente como se interpretan las leyes según conveniencia, ya que lo que era
válido en un momento y lugar, no lo fue para otros. Como ya lo hemos visto, no había
criterios unificados entre las instituciones y ni siquiera al interior de ellas, lo cual llevó a
que tanto los que defendían los proyectos mineros desde las empresas, como los que se
oponían a ellos, encontraran sustento legal para defender sus criterios, creando mucha
confusión entre la población.
Es por esa razón que la Corte Constitucional considero necesario que los
diferentes niveles de Gobierno trabajen en coordinación y que la rama legislativa
determine la manera en que las comunidades puedan ejercer su derecho de participación
sin interferir con los contratos ya suscritos con las empresas mineras, aspecto que está en
mora, ya que son temas incluidos en la normatividad colombiana desde la Constitución de
1991.

8.3 Interpretación Jurídica

Con la entrada en vigencia de la Ley 685 de 2001 (Código Minero), se presentó el

fortalecimiento y definición del sector minero-energético, como una de las locomotoras del
crecimiento económico del país continuado en el gobierno de Juan Manuel Santos.
Sin duda el desarrollo de esta política buscó desde su génesis convertir a Colombia
en un país minero con base en el estímulo de la inversión extranjera, realizando profundos
ajustes institucionales, jurídicos en aras del favorecimiento de esta actividad, los cuales
confluyen en la iniciación de múltiples proyectos de exploración minera a gran escala en
diversas localidades del país, por ejemplo la desarrollada en el municipio de Cajamarca –
Tolima denominado “La Colosa”, Sin embargo, esta actividad ha generado consecuencias
en el entorno de las comunidades, creando roces con los ciudadanos que velan por el
respeto y protección del medio ambiente y que desde la Constitución de 1991, cuentan en
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
94

la carta magna con mecanismos de participación para amparar sus derechos como es la figura de
las “consultas populares”, que buscan la opinión de los ciudadanos con la finalidad de impedir la
realización de dichas actividades, lo cual han avivado la discusión sobre la autonomía de los
entes territoriales con respecto al ordenamiento territorial, y que mediante los diferentes
pronunciamientos de la Corte Constitucional, han dado vía libre para que los entes territoriales
pueda prohibir la minería en sus municipios.
Y es precisamente el uso del suelo y la propiedad sobre el subsuelo, uno de los temas que
más controversia se ha presentado en cuanto al deber de cumplimiento del mandato popular, el
artículo 332 del ordenamiento superior “Estado es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a
las leyes preexistentes”, es decir, que sin lugar a dudas, el aprovechamiento de los recursos que se
hacen del subsuelo es dispositivo del Estado Colombiano.
Además, el artículo 311de la constitución, demanda que al municipio como entidad
fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde “… ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural
de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.”
Es claro el deber y la función que le corresponde al Estado Colombiano, como dueño del
subsuelo y de los recursos que allí se encuentren, igualmente, como los municipios tienen la
facultad de buscar el bienestar de sus pobladores, ordenar el desarrollo de su territorio, dicho en
otras palabras, regular el uso del suelo, lo cual les da voz y voto (Revista Dinero, 2017) para poder
emprender los proyectos que considere necesarios, así como consultar a su comunidad en cuanto
al desarrollo de los mismos.
Resaltar en esta investigación, que la Ley 136 de 1994, por medio de la cual se dictaron
normas tendientes a la organización y funcionamiento de los municipios, en el artículo 33, hace
una referencia a los usos del suelo, indicando que: “Cuando el desarrollo de proyectos de
naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del
suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá
realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La responsabilidad de estas consultas
estará a cargo del respectivo municipio.”
Otro elemento más que suma, a la facultad de los municipios, para poder decidir sobre los
usos que quieren en sus suelos, incluso, en los temas mineros, como bien lo señala el artículo
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
95

anteriormente citado.
Ahora bien, no solo podríamos señalar estos preceptos legales como argumentos
suficientes, pues desde la óptica de la Corte Constitucional, en la sentencia T-445 de 2016,
hace un análisis, en cuanto a la entidad misma del Estado Colombiano, y su denominación
marcada desde el artículo 1 de la Constitución, y la colaboración que debe existir entre los
distintos órganos que lo componen:
Es así como, la Corte aclara que la planificación del manejo de los recursos
naturales es competencia del “Estado”, entendido éste, como una referencia genérica a las
autoridades estatales desde los distintos niveles y no solo a la “Nación”, de esta manera, la
Corte concluye que el ordenamiento ambiental del territorio le corresponde también a las
autoridades locales y no sólo a la “Nación”, pues las competencias para la protección del
medio ambiente concurren en cabeza de los diferentes niveles territoriales a quienes se
extiende, incluso prolongación manifiesta declarada a lo largo de la “Constitución Verde”
de nuestro Estado con más de 40 artículos sobre el tema ambiental a tal punto de ser
considerada como una “CONSTITUCION ECOLOGICA”
Igualmente precisó la referida Sentencia, la obligación del Estado de materializar la
participación ciudadana mediante consultas populares que permitan expresar la opinión a
la comunidad que convive en el entorno del lugar donde se realizará el proyecto de minería,
hidrocarburos o hidroeléctrico.
La jurisprudencia constitucional a partir de un amplio pronunciamiento en las
sentencias T-445 de 2016, sentencia C-123 de 2014 , sentencia C-035 de 2016 y sentencia
C-273 de 2016 , en las mencionadas providencias se interpretó el ordenamiento jurídico
para concluir que los municipios son competentes para regular asuntos relacionados con
aspectos mineros, ambientales, energéticos y la validez de las consultas populares como
mecanismo de participación ciudadana e incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan
prohibiendo la actividad minera, también hace referencia a que las competencias
territoriales atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas armónicamente
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad con base en lo
previsto en el artículo 288 de la Constitución Política que establece la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
En el mismo sentido, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia 11001-03-
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
96

15-000- 2017-02516-00 del 30 de mayo de 2017 y el fallo del Consejo de Estado en sentencia de
tutela, Sección Cuarta, Sentencia 11001031500020180008301, de Octubre 4 de 2018 , ratificó la
competencia de los entes territoriales para prohibir la minería en sus territorios, y la validez de las
consultas populares como mecanismo de participación ciudadana, aduciendo como base jurídica y
jurisprudencial los siguientes pronunciamientos de la Corte constitucional sobre este mismo tema:
las sentencias T-123 del 2009, C-983 del 2010, C-339 del 2012, C-395 del 2012, C-123 del 2014,
C-619 del 2015, C-035 del 2016, C-273 del 2016, C-298 del 2016, C-389 del 2016 y T-445 del
2016; así como el Auto A053 del 2017, todos de la Corte Constitucional.
Así las cosas, para entender el desarrollo jurisprudencial de los últimos cuatro años en
materia de consulta popular se hace necesario, realizar una breve pero importante revisión a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, a los fallos más destacados, iniciando por la Sentencia
C-123 de 2014, en la cual la Corte Constitucional desarrolla el principio de autonomía de entidades
territoriales que se centrada en cierto grado de independencia en materia de decisiones territoriales
que hace más eficiente el cubrimiento de necesidades de la sociedad. Por tanto, la autonomía que
gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos señalados en la Carta
Política y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde a un
Estado social de derecho constituido en forma de República unitaria. Es decir, esta sentencia le
concedió a los departamentos y municipios un cierto grado de independencia subordinado a los
límites constitucionales y legales. Indicando la necesidad de acordar entre las autoridades del
orden nacional y las autoridades del orden local (Departamentos y Municipios), las medidas de
protección, especialmente en temas ambientales y sociales, respecto al desarrollo de proyecto
minero y del territorio donde se ejecutarían los mismos. Así las cosas de ningún modo el ánimo
originario de la Corte Constitucional fue otorgar en este fallo facultades unilaterales de prohibición
a los entes territoriales respecto del desarrollo de proyectos minero-energético, así como tampoco
definió los mecanismos de participación ciudadana como instrumentos unilaterales en cabeza de
los municipios para prohibir el desarrollo de estos proyectos en sus territorios.
La Sentencia C-123 de 2014, declaró exequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001,
“Articulo 37. Prohibición legal. Reglamentado por el Decreto Nacional 934 de 2013,
Reglamentado por el Decreto Nacional 2691 de 2014, Con excepción de las facultades de las
autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna
autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
97

o transitoriamente excluidas de la minería.

Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el
siguiente artículo”
Indicando la sentencia que en desarrollo del proceso mediante el cual se autoriza la
actividad de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel
nacional deberán acordar con las territoriales concernidas, las medidas necesarias para la
protección del ambiente sano, las cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural
de sus comunidades y la salubridad de la población, conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución.
Para la Corte, si bien la interpretación del artículo 37 del Código de Minas puede
sustentarse en el principio constitucional de organización unitaria del Estado –artículo 1 de
la Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la Constitución,
que privilegian la posición de la Nación en la determinación de las políticas relativas a la
explotación de recursos naturales; también deben tenerse en cuenta otros contenidos
constitucionales como son los principios de autonomía y descentralización de que gozan
las entidades territoriales para la gestión de sus intereses –artículo 287 de la Constitución,
y de coordinación y concurrencia –artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al
hacer el reparto de competencias entre la Nación y, en este caso, los municipios y distritos.
Por esta razón, y en procura de una solución que permitiera aplicar de forma
armónica el contenido de los principios que se encontraban en tensión, concluye la Corte
que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 –Código de Minas- estaba acorde con la
Constitución, siempre y cuando en el proceso de autorización para la realización de
actividades de exploración y explotación minera, se tengan en cuenta los aspectos de
coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio constitucional de
autonomía territorial. Y esto precisamente porque de conformidad con la Ley 99 del 1993,
artículo 65, le compete a los Municipio en lo que atañe al medio ambiente, dictar las normas
de ordenamiento territorial y las reguladoras sobre el uso del suelo; conforme a la Ley 136
de 1994, artículo 3º, lo referente al ordenamiento y el uso eficiente del uso rural, y a las
leyes 388 de 1997 y ley 9 de 1989, racionalizar las intervenciones en el territorio y orientar
su desarrollo y aprovechamiento sostenible.
Pero en esta revisión jurisprudencial se cita este fallo, la Corte Constitucional en la
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
98

Sentencia C-273 de 2016, de fecha 25 de mayo de 2016, declaró inexequible el artículo 37 del
Código de Minas, considerando que: se trata de una materia sujeta a reserva de ley orgánica,
concentraba en el nivel central del poder público la competencia para decidir en cuáles territorios
se pueden adelantar actividades mineras. Allí se prohibía expresamente a las autoridades
regionales, seccionales y locales excluir la minería permanente o transitoriamente en zonas de sus
territorios, abarcando los planes de ordenamiento territorial.
De ese modo, las zonas susceptibles de exclusión o restricción de la minería se limitan a
las listadas en los artículos 34 y 35 del Código de Minas respectivamente, sin necesidad de
declaración por parte de alguna autoridad, como lo indica el artículo 36 de la ley 685 de 2001. En
este sentido, de conformidad con el artículo 151 de la Constitución, la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales está sujeta a reserva de ley orgánica.
La reserva de ley orgánica para su trámite en el legislativo, contempla una doble restricción,
por un lado, impone unas mayorías específicas para su aprobación, específicamente, requiere
mayorías absolutas de los miembros de una y otra cámara y por otro lado, el objetivo de las leyes
orgánicas es regular las normas a las que debe sujetarse el ejercicio de la actividad legislativa, es
decir, se trata de normas que rigen la adopción de otras normas y que demarcan los límites
sustantivos y procedimentales a las autoridades que tienen a su cargo el cumplimiento de funciones
legislativas.
Por esto, la Corte establece que una ley orgánica solo se puede sustituir por otra ley de igual
o superior nivel. Destacó la Corte que las leyes orgánicas tienen por propósito “establecer de
manera general las pautas para que el legislador ordinario desarrolle a futuro determinados temas
por lo cual este tipo de ley se caracteriza por no entrar en los detalles y precisiones toda vez que si
lo hace estaría petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido las
competencias del legislador ordinario. Se trata en consecuencia de una “ley de trámites” sobre la
legislación”
La Corte Constitucional determinó, entonces, la inexequibilidad del artículo 37 del Código
de Minas y además expresó que: “(…) la organización del territorio a partir de su potencial minero,
por sí mismo, corresponde al ejercicio de una actividad propia de la administración nacional, que
se ajusta al carácter unitario del Estado. Sin embargo, el ejercicio de esta actividad de ordenación
del territorio de manera exclusiva por una entidad del nivel central sí puede tener un impacto
significativo sobre la autonomía de las autoridades municipales para planificar y ordenar sus
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
99

territorios. La extracción de recursos naturales no renovables no sólo afecta la

disponibilidad de recursos en el subsuelo sino también modifica la vocación general del
territorio, y en particular, la capacidad que tienen las autoridades territoriales para llevar a
cabo un ordenamiento territorial autónomo. En esa medida tiene que existir un mecanismo
que permita la realización del principio de coordinación entre las competencias de la
Nación para regular y ordenar lo atinente a la extracción de recursos naturales no
renovables y la competencia de las autoridades municipales para planificar, gestionar sus
intereses y ordenar su territorio, con criterios de autonomía”
De lo hasta aquí acotado, se concluye que la Corte Constitucional, en primer lugar
reconoce la competencia de los entes territoriales para regular el uso del suelo y garantizar
la protección del medio ambiente, pero resulta innegable que la Corte al entrar a facultar a
los entes territoriales (Municipio) para determinar prohibir la minería, consideró que
extralimito las competencias sin armonizar el principio de estado unitario con el de
autonomía territorial, porque el principio es que ni la Nación puede obligar, ni el municipio
puede prohibir. Esto nos permite concluir que los municipios y departamentos y la Nación,
no tienen una competencia claramente delimitada para adoptar decisiones sobre el manejo
y aprovechamiento del subsuelo y los demás recursos naturales renovables y no renovables.
Generando así un desequilibrio en el estado, ya que al otorgarle competencias a las
entidades locales que no le correspondían se da paso a una gran inseguridad jurídica.
Sin embargo, el día 11 de octubre de 2016, La Corte Constitucional mediante la
sentencia T-445 de 2016, realizó igualmente un análisis acerca de la autonomía territorial
de los municipios en Colombia, sin embargo se limita a las disposiciones constitucionales
y legales en materia de ordenamiento territorial, y se reitera lo que se había expuesto, reiteró
que las entidades territoriales pueden promover consultas populares en sus territorios, sino
que igualmente recordó el carácter obligatorio de estas en las circunstancias que menciona
la norma en comento. El texto es el siguiente: "Esta interpretación de las facultades del
municipio relacionadas con su obligación y facultad de proponer consultas populares es
equivocada, por un lado, porque la Constitución Política prevé expresamente que es
competencia del municipio ordenar el desarrollo de su territorio y reglamentar los usos del
suelo. En la sentencia, la Corte reconoce que la actividad minera tiene impactos
significativos sobre el desarrollo de los municipios y que para que esta actividad se pueda
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
100

realizar obligatoriamente hay que afectar y pasar por el suelo. Por ello, dado que los municipios
son quienes tienen competencia para regular el suelo, también tienen competencia para tomar
decisiones sobre minería, incluso si ello implica prohibirla. Al tener competencia sobre esos temas,
no hay ningún obstáculo ni razón legal por la cual no se puedan realizar consultas populares sobre
minería.
Convirtiéndose de transcendental importancia para ese momento la sentencia T-445 de
2016, porque:
1. Las consultas populares sobre minería son legales.
2. Los municipios tienen derecho a participar en las decisiones sobre minería y tener voz y
voto en las mismas.
3. El subsuelo es del Estado, pero el Estado no se limita al Gobierno Nacional, sino que
incluye a las entidades territoriales.
4. Para ordenar el suelo y proteger el medio ambiente, los municipios pueden tomar
medidas relacionadas con la minería, e incluso prohibirla.
5. La consulta popular es un mecanismo legítimo para preguntarle a la ciudadanía si está
de acuerdo con que se realicen actividades mineras en su territorio.
En síntesis, la sentencia de la Corte resuelve la batalla jurídica que se había dado en torno
a la legalidad de las consultas populares que hasta esa fecha ya se habían aplicado igualmente
reconoce la competencia constitucional que tienen los municipios para participar y decidir asuntos
relacionados con la minería en sus territorios, incluso si ello implica prohibir la actividad.
Cuando la Corte emite este transcendental fallo, la tendencia jurisprudencial del momento
se orienta a la prevalencia del interés colectivo, y ampara el derecho fundamental a un ambiente
sano sobre la explotación de los recursos naturales en la presunción en que las actividades como
la minería ganarán un deterioro ecológico, por ejemplo, cuando se ven afectadas las fuentes
hídricas y el patrimonio natural.
Así las cosas, el uso del suelo, la conservación de recursos medioambientales y el ejercicio
de competencias político-administrativas, las consultas populares, son los temas que para la Corte
constitucional, a través de sus fallos, interpretan la problemática que estos derechos puestos en
tensión; ahora bien no se puede dejar de lado el conflicto social, entendido por Touraine (1994)
(citado en Sánchez, 2005) como la confrontación entre grupos, clases y sectores sociales con
intereses contrapuestos, que compiten para lograr la prevalencia de uno sobre otro, cuya existencia
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
101

constituye la base más sólida de la democracia. El conflicto se funda en la desigualdad, y

se configura como un medio para superarlo.
Por lo que resulta interesante analizar, las consultas populares que se han desarrollo
sobre actividades mineras con el fin de caracterizar la opinión social, lo que permitió la
identificación de los diferentes actores político-jurídicos, para el año 2013, se llevó a cabo
en el municipio de Piedras la primera consulta popular relacionada con temas de minería
conforme a los reportes de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Esta consulta fue convocada mediante el decreto 095 del 9 de julio de 2013 de la
alcaldía municipal de Piedras. El concejo municipal dio su concepto favorable el 22 de
mayo del mismo año mediante oficio N.061. Finalmente fue avalado por el Tribunal
administrativo del Tolima declarando la legalidad del procedimiento y la
constitucionalidad de la pregunta. La Registraduría determinó el 28 de julio de 2013 como
la fecha para llevar a cabo la consulta. Cuya pregunta fue:

ₒ “Está de acuerdo, como habitante del municipio de piedras Tolima que se realice en nuestra
jurisdicción, actividades de exploración, explotación, tratamiento, transformación, transporte,
lavado de materiales provenientes de las actividades de explotación minera aurífera a gran escala,
almacenamiento y el empleo de materiales nocivos para la salud y el medio ambiente, de manera
específica el cianuro y/o cualquier otra sustancia o material peligroso asociado a dichas
actividades y se utilicen las aguas superficiales y subterráneas de nuestro municipio en dichos
desarrollo o en cualquier otro de naturaleza similar que pueda afectar y/o limitar el
abastecimiento de agua potable para el consumo humano, la vocación productiva tradicional y
agrícola de nuestro municipio”.
De acuerdo con los datos de la Registraduría2 el NO ganó con 2.971 votos, y el SI
con tan solo 24 votos, de una población habilitada para participar, en la época, de 5.105
ciudadanos, es decir, en ella hizo parte el 58% del censo electoral, superando el umbral, y
dando como resultado una abrumadora diferencia entre el 99,19% por el NO y el 0,80%
para el SI.
Siendo este el primer proceso de participación ciudadana, en el cual se pusieron en
ejercicio las consultas populares mineras, que posteriormente en el año 2016, con
fundamento en la Sentencia T-445 de 2016, determino entre otras cosas que la consulta
popular es un mecanismo legítimo para preguntarle a la ciudadanía si está de acuerdo con

2
Registraduría General de la Nación. (s.f.) Histórico de consultas populares. En:
/www.registraduria.gov.co/-Historico-Consultaspopulares-.html
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
102

que se realicen actividades mineras en su territorio. Debido al proceso participativo fue llevado a
cabo en el municipio de Cajamarca, por el comité ambiental de Cajamarca y Anaime, como comité
promotor, convocar la consulta, con fundamento en lo reglado por ley 1757 de 2015 debido a la
oposición del alcalde de convocarla consulta popular, logrando recolectar 3.364 apoyos
ciudadanos válidos suficientes para cumplir con el umbral.
El Tribunal Administrativo del Tolima, acogieron la jurisprudencia del Consejo de Estado
y la Corte Constitucional, en especial la contemplada en la sentencia T-445 de 2016, y declaró
parcialmente la constitucionalidad de la pregunta formulada, en cuanto a disponer la prohibición
de formular preguntas sugestivas que induzcan a elegir una de las dos opciones por ser contrario
al derecho de libertad del votante, sobreviniendo por ende en inconstitucional.
La pregunta formulada fue: “¿Está usted de acuerdo SÍ o NO que en el municipio de
Cajamarca se ejecuten proyectos y actividades mineras?”
La opción del NO alcanzó un total de 6.165 votos, representando un 98,7% de la totalidad
de votos válidos frente a 76 votos por el SÍ equivalentes a un 1,2%. La totalidad de votos se registró
en 6.241. De acuerdo a la información de la Registraduria. El censo electoral del municipio se
componía de 16.312 ciudadanos siendo necesario 5.382 sufragios para completar el umbral del
33%.
De los anteriores datos se puede inferir que en los procesos de participación, la opción del
NO, ganó con una muy importante diferencia, sobrepasando siempre el noventa por ciento, La
pregunta que se realizó en la consulta de piedras mostró los términos, explotación, exploración,
tratamiento y transporte, mientras que en la pegunta de la consulta de Cajamarca, se tuvo en cuenta
la jurisprudencia de la Corte, en específico la contemplada en la sentencia T-445 de 2016, en
cuanto a prohibir preguntas que indujeran a votar por una de las opciones. Por ende, las consultas
posteriores como la llevada a cabo el día 26 de marzo de 2017, en el municipio de Cajamarca –
Tolima, atendieron la línea jurisprudencial de la Corte, y eliminaron de la pregunta todos los
términos con carga valorativa.
La minería ha ocasionado en los habitantes de los territorios en los cuales sus actividades
tienen lugar molestia, rechazo y un completo negativismo para permitir la realización del proyecto,
con razones basadas en los impactos negativos sobre el medio ambiente, el daño a la salubridad de
las personas y el cambio significativo al modo de vida de la comunidad, creados por la extracción
de minerales a gran escala. Y con el apoyo de la Corte constitucional que hasta el año 2016, tenía
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
103

una tendencia marcada a la defensa del mecanismo de participación ciudadana, consulta

popular como el medio legal e idóneo para frenar los proyectos mineros en los diferentes
municipio, por ello dentro de esa línea emitió el fallo C-035 de 2016 manifestó que “la
autonomía territorial no es igual en todos los campos, sino que la articulación del orden
nacional a los entes territoriales depende del asunto en cuestión; como ejemplo compara el
tratamiento que el ordenamiento da al tema de orden público frente al de regulación de los
usos del suelo”.
La Corte señala que se trata de una función descentralizada que alcaldes y
gobernadores ejercen como agentes del Presidente; mientras que en la regulación de los
usos del suelo es mayor la discrecionalidad de las autoridades locales, ateniéndose a los
límites de la ley de ordenamiento territorial (Ley 1454 de 2011), pero sin recibir órdenes
de otras autoridades ejecutivas. En otras palabras, la Corte manifestó que: “la actividad
minera tiene considerables repercusiones de orden ambiental, social y económico, las
cuales inciden de manera directa o indirecta sobre las personas y los territorios en los que
se desarrolla dicha actividad, y condicionan de manera decisiva las facultades de
ordenación del territorio y determinación de usos del suelo que corresponde a las entidades
territoriales. Así las cosas, ninguna autoridad del orden nacional puede adoptar
unilateralmente decisiones a este respecto que excluyan la participación de quienes, en el
ámbito local, reciben de manera directa los impactos de esa actividad” (Corte
Constitucional de Colombia, Sentencia C-035 de 2016).
De manera análoga en el año 2017, la Corte constitucional sección tercera, emite el
Auto 053, Mediante el cual resuelve la solicitud de nulidad contra la sentencia T-445 de
2016, presentada por: (i) la Agencia Nacional de Minería con Coadyudancia de la Agencia
Jurídica del Estado, (ii) el Ministerio de Minas y Energía – con Coadyudancia de Asogravas
y la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, (iii) Cremades y Calvo-Sotelo
Abogados, (iv) la Asociación de Mineros e Hidrocarburos del Tolima, (v) la Asociación
Colombiana de Minería y (vi) la Procuraduría General de la Nación – Grupo Asesores en
Minas, Hidrocarburos y Regalías. En donde la Corte defiende la reiteración del precedente
jurisprudencial, el cual reitera las competencias de las entidades territoriales para regular
el uso del suelo, la sentencia T 445 de 2016, reafirma las subreglas sobre la participación
de las entidades territoriales en las decisiones sobre actividades mineras en su territorio y
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
104

las competencias de estas respecto a la regulación del uso del suelo y la protección del medio
ambiente. En conclusión, la solicitud de nulidad difiere del problema jurídico analizado en la
sentencia en ningún momento determino la constitucionalidad de las consultas populares para
regular el uso del suelo de los municipios.
No obstante, en Sentencia SU-095 del pasado 11 de octubre de 2018, la Corte
Constitucional, reversó la postura y dejo sin efectos los resultados de próximas consultas populares
mineras, elimino la posibilidad de que los municipios realicen consultas populares para decidir si
quieren o no que en sus territorios se desarrollen actividades mineras o de hidrocarburos.
Para entender el concepto de sentencia unificadora, el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011
(Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), consagra que las
sentencias de unificación jurisprudencial son aquellas que se profieren por su importancia jurídica,
trascendencia económica o social, o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. La sentencia
SU- 095 de 2018 buscaba unificar criterios respecto a la validez de la realización de consultas
populares para impedir proyectos extractivos, debido a que, como se analizó en la sentencia T-445
de 2016 la Corte permitió la realización de este mecanismo de participación para dicho fin, varios
Tribunales Administrativos del país lo declararon ajustado a la Constitución, no obstante, las
empresas mineras que resultaban afectadas acudían a la acción de tutela para defender sus
derechos, hasta que la referida providencia de unificación determinó que la consulta popular no
era un mecanismo idóneo para el objetivo que perseguía. Fundamentando su decisión la Corte en
Sala Plena, en los siguientes aspectos:
I) la existencia de límites sobre las materias a decidir en una consulta popular territorial,
específicamente frente a la competencia constitucional sobre el uso del subsuelo y la
explotación de los recursos naturales no renovables en cabeza del Estado, implica que
este mecanismo de participación ciudadana NO puede ser utilizado para prohibir
actividades de extracción en un determinado municipio o distrito.
II) Le recuerda el deber constitucional, al Congreso de la República quien le corresponde
definir los mecanismos de participación ciudadana y de coordinación nación-
territorio, para que de esta forma se garantice el debido proceso y de participación a
las partes directamente afectadas, tanto por las actividades extractivas, como por las
consultas populares, teniendo en cuenta los criterios de “Inexistencia de un poder de
veto de las entidades territoriales para la exploración y explotación del subsuelo y de
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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recursos naturales no renovables;… Información previa, permanente, transparente,

clara y suficiente;… y sostenibilidad fiscal,”
III) la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-095-18, no pretende desconocer la
validez de los mecanismos de participación, razón por lo cual, en ese mismo fallo
expresa que “la Constitución garantiza a todos los ciudadanos el derecho de participar
en la toma de decisiones que los afecten, cuando en su territorio se adelanten
actividades para la exploración y explotación de recursos naturales no renovables en
aras de proteger sus intereses ambientales, sociales y económicos.”
Del mismo modo, el derecho cumple una función social, especialmente en la
solución de problemas para disminuir el conflicto social. Parsons (Citado por Atienza,
2011, pág. 63), considera que la función primaria de un sistema jurídico es una función
integradora que consiste en “mitigar los elementos potenciales de conflicto y lubricar el
mecanismo de las relaciones sociales”. Por ello, resulta de suma importancia la sentencia
de unificación, para resolver una problemática social, y unificar los criterios. La Corte
Constitucional cumple un papel jurídico-político autorizado para prescribir la resolución
del conflicto social, generado en la realización de consultas populares mineras. Por esta
razón, una sentencia de unificación es la síntesis de varios conflictos con identidad fáctica
y contiene consideraciones valorativas, teóricas y jurídicas relevantes en el presente
análisis.
Como se ha dicho, resulta de gran importancia para ejercer la democracia en un
Estado como el nuestro, la participación ciudadana y esta sentencia determina que el hecho,
de que el mecanismo de participación de consulta popular no sea el procedente e idóneo
para ejercer la participación ciudadana y dar aplicación a los principios de coordinación y
concurrencia nación territorio, no puede ser un obstáculo para dejar desprotegido el derecho
fundamental de participación, como lo afirma la Corte Constitucional en la sentencia SU
095 de 2018, existe un déficit de protección constitucional en materia de mecanismos de
participación ciudadana, debido a que no existe dentro del ordenamiento un instrumento
que permita el ejercicio de este derecho fundamental específicamente frente a proyectos de
exploración y extracción minera, en otras palabras, no existe una solución para el problema
social que describimos en el capítulo primero dentro de nuestro ordenamiento jurídico.
De todo lo anterior, se concluye que la Corte Constitucional, en primer lugar
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
106

reconoce la competencia de los entes territoriales para regular el uso del suelo y garantizar la
protección del medio ambiente, pero resulta cierto que la Corte al entrar a facultar a los entes
territoriales para determinar prohibir la minería, considero que extralimito las competencias sin
armonizar el principio de estado unitario con el de autonomía territorial, porque el principio es que
ni la Nación puede obligar, ni el municipio puede prohibir. Esto nos permite concluir que los
municipios y departamentos y la Nación, no tienen una competencia delimitada claramente para
adoptar decisiones sobre el manejo y aprovechamiento del subsuelo y los demás recursos naturales
renovables y no renovables. Generando así un desequilibrio en el estado, ya que al otórgale
competencias a las entidades locales que no le correspondían se da paso a una gran inseguridad
jurídica.
De modo que, con la nueva línea Jurisprudencial de la Corte Constitucional en la Sentencia
SU -095 de 2018, decidió que la consulta popular no puede ser utilizada para prohibir actividades
de extracción de recursos naturales de esta manera ratifico la norma del artículo 37 de la Ley 685
de 2001, ninguna autoridad territorial podrá establecer zonas del territorio que queden permanente
o transitoriamente excluidas de la minería, el Estado Unitario tiene la competencia exclusiva sobre
el uso del subsuelo y la explotación de los recursos naturales.
Ahora la tarea esta en cabeza del Congreso de la República, como legislador deberá definir
uno o varios mecanismos de concertación entre la nación y las entidades territoriales, permitiendo
la participación ciudadana como elemento de la justicia ambiental, pues son las comunidades
quienes resultan en situación de vulnerabilidad, como lo es la gran mayoría la población
campesina.
Es importante que se garantice la distribución de competencias entre el Gobierno Nacional
y las entidades territoriales, la garantía de la autonomía territorial y el cumplimiento de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad ante existencia de actividades mineras,
por un lado, intervención en la explotación de recursos del subsuelo y la reglamentación del uso
del suelo.
Recientemente la corte Constitucional emitió el fallo C-053 de 2019 declaró la
inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994. Esta disposición establecía que cuando el
desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenazara con crear un
cambio significativo en el uso del suelo, que diera lugar a una transformación en las actividades
tradicionales, se debía realizar una consulta popular. Suprime la Corte del ordenamiento jurídico
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
107

la obligatoriedad de las consultas populares en los eventos en que los proyectos mineros
amenacen con generar un cambio significativo en el uso del suelo, al considerar: i) que la
materia es objeto de una ley orgánica (de ordenamiento territorial) y no ordinaria y ii) que
quebranta las disposiciones de la Ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana
1757 de 2015, por ser optativa la posibilidad de realización de la consulta popular. La
sentencia recordó que de una lectura sistemática de las leyes 134 de 1994 y 1757 del 2015
existen reglas sobre la consulta popular:
- El carácter generalmente facultativo y excepcionalmente obligatorio de las consultas
populares.
- La prohibición de modificar la Constitución o de desconocer derechos constitucionales
mediante el empleo de la consulta popular.
Adicionalmente, respecto de las llamadas restricciones competenciales del pueblo
en la consulta popular, la Corte Constitucional ha señalado de forma expresa la
imposibilidad de realizar consultas populares sobre asuntos ajenos a las competencias de
las autoridades territoriales o sobre aquellos que tengan incidencia en los asuntos
nacionales o departamentales”.
Así las cosas, el congreso tiene a su cargo la responsabilidad de legislar y definir,
los mecanismos de participación idóneos, cuando de la realización de proyectos en el sector
minero - energético, se pretenda en los entes territoriales, respetando los principios de
coordinación y concurrencia entre las autoridades nacionales y las territoriales.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
108

9. Conclusiones

El Objetivo General de este trabajo es interpretar jurídicamente la afectación de los

factores sociales, económicos y del patrimonio natural a partir de la consulta popular por el
extractivismo aurífero en el departamento del Tolima, pretendiendo responder ¿Qué afectación a
los factores sociales, económicos y del patrimonio natural se han generado en el departamento
del Tolima a partir de la consulta popular por el extractivismo aurífero?
Comenzando por analizar el contexto, no se puede negar que la humanidad, en todas sus
sociedades ha vivido en constante búsqueda de materiales para mejorar la calidad o rendimiento
de los elementos que utiliza en su vida diaria. La gran mayoría de esos materiales y elementos
químicos son proporcionados por minerales y rocas que se utilizan en construcciones, muebles,
equipos, electrodomésticos, joyas, en la fabricación de vidrio y de pinturas, en fin, en todo lo que
la humanidad ha ido inventando buscando mejorar la calidad de vida. A donde quiera que
miremos la obra del hombre, todo contiene algo de mineral o de roca, que no se puede obtener de
otra forma, sino de la extracción de la naturaleza, mediante la actividad minera.
A pesar de lo anterior, también es cierto que los ambientalistas y los líderes de
movimientos sociales que buscan frenar el funcionamiento de las grandes empresas mineras,
tienen suficientes argumentos sobre todos los aspectos negativos que se generan de esta actividad
y que afectan gravemente a la naturaleza y en general al medio ambiente, con consecuencias para
la salud y los aspectos sociales de las comunidades.
De todas maneras, una de las conclusiones de la realización de este trabajo es que no
podemos prescindir de la minería, como dijo el señor Jeremy Richards, profesor del
Departamento de Ciencias de la Tierra y Atmosféricas de la Universidad de Alberta (Canadá),
citado por el Tiempo (2011) "considerando que los bienes materiales de la sociedad moderna
están fabricados en su mayor parte con productos minerales, la opción de prohibir la minería no
es una consideración real, ya que la extensión lógica de ello sería que debemos regresar a la Edad
de Piedra (...). El hecho concreto es que las minas modernas bien manejadas tienen un impacto
extremadamente bajo".
Sin embargo, como se ha detallado en el Capítulo 6 de este trabajo, hoy en día tenemos
suficientes instituciones, normas y el conocimiento suficiente para exigir buenas prácticas que
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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mitiguen el impacto ambiental y social; política laboral para asegurar que los trabajadores
tengan protección ante los riesgos, atención a la salud y la seguridad social; de lo
investigado se desprende también que las empresas mineras tienen tecnología avanzada
para realizar su trabajo con la menor afectación posible, trabajos de recuperación de los
terrenos afectados, y en fin todas las medidas que se puedan tomar de parte del Estado
para que haya una ganancia justa por explotación de recursos, tanto a nivel social como
económico.
Adicionalmente es necesario que el gobierno exija mejor contraprestación por los
recursos que entrega y haga buen uso de ellos, seguir ejemplos como el caso de Noruega,
que lleva a cabo una política de sustentabilidad de la minería y optimiza de esa manera
los recursos que obtiene.
En relación con la pregunta planteada, luego del análisis de la información
recopilada, el análisis de la jurisprudencia y de los hechos acaecidos desde la consulta
minera, es claro que, en cuanto a los factores sociales, la población se sintió satisfecha
con el resultado de la consulta, no reconoce afectaciones en este aspecto pues considera
que la empresa no ofrece empleos más allá del trabajo obrero, por cuanto los técnicos y
profesionales son llevados de otros lugares, se sienten orgullosos de su labor agrícola y el
aporte que ese desempeño a significado para el país; otros aspectos por los que
consideran favorable el resultado de la consulta, es que, según la población, ya habían
visto afectada la seguridad en la población con la llegada de la multinacional y estaban
preocupados por los cambios que se causaría en su cultura, la llegada de personas ajenas a
la comunidad, temor que es justificado si recordamos los estudios citados en la página 21
de este trabajo.
En cuanto al patrimonio natural, no se evidencia pérdida con la realización de la
consulta, debido a la preocupación por las fuentes de agua y el probable deterioro al
medio ambiente que causaría el proyecto minero, además del hecho de sentir a salvo su
paisaje cafetero reconocido como patrimonio mundial.
Con el resultado de las consultas populares, en lo económico la nación pierde lo
que se esperaba recibir por impuestos, tasas, contribuciones y regalías; pierde credibilidad
debido a la inestabilidad jurídica y por lo tanto se desestimula la inversión extranjera. En
cuanto a la multinacional, había realizado una inversión en su actividad de exploración y
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
110

actividades tendientes a cumplir con el plan de gestión social, inversión por la cual no obtuvo las
ganancias que esperaba al no llegar a la etapa de explotación.
Como resultado adicional al esperado durante la formulación del anteproyecto de esta
investigación fue la afectación en los factores jurídico y político, como resultado de la consulta
popular, dada sus negativas consecuencias sobre la ejecución de la política minera del Gobierno,
se evidenció la falta de coordinación y concurrencia entre las instituciones y como resultado
surge la inseguridad jurídica que a su vez redunda en el factor económico, debido a que afecta la
credibilidad de los inversionistas en el Gobierno para celebrar nuevos contratos.
Por esa razón, se concluye que no es limitando el derecho a la participación de los
ciudadanos, que son quienes construyen su territorio, ni impidiendo que manifiesten cual es el
modelo de desarrollo que desean. La autonomía territorial o la participación ciudadana no son el
enemigo del desarrollo, pero son la señal de la necesidad de reconocer el territorio como algo
más que un sitio que provee un bien o un servicio, y al cual se debe dotar de los beneficios de la
economía, desde la construcción de capacidades institucionales, hasta intervenciones directas que
sustentan en términos sostenibles el bienestar y calidad de vida de las comunidades.
Para poder avanzar con la política pública de desarrollo de recursos mineros, se debe
regular debidamente el tema para contar con reglas del juego claras al momento de otorgar los
permisos y de la celebración de los contratos de exploración y extracción; pero dentro de esas
reglas, es necesario que se tengan en cuenta los derechos de las comunidades que están atentas a
las decisiones que les afectan, por lo que es prioritario establecer el mecanismo que pueda
utilizar la ciudadanía para hacer valer derechos por razones de interés público.
Para aliviar la preocupación de la población sobre impactos de los proyectos mineros
sobre el medio ambiente, es necesario que se establezcan estrategias reales de administración de
dichos impactos y de la dotación de bienes y servicios de calidad a estos territorios donde se
sustenta parte de la economía del país y dar de manera prioritaria valor a las necesidades de estas
comunidades.
Finalmente, se considera necesario que se dé a conocer también cuál debe ser el proceder
los concejos distritales o municipales en la ordenación del territorio, cuando tengan objeciones a
la realización de actividades extractivas.

9.1 Recomendaciones
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Tal como se expuso en anteriores capítulos, el conflicto que se genera por la

autorización o restricción de actividades mineras no se limita a una pugna entre el
Gobierno Nacional y los entes territoriales, se le suman las comunidades asentadas en los
territorios que también reclaman participación efectiva en este tipo de decisiones por su
impacto sobre el entorno, los recursos naturales y sus modos de vida.
Ante la ausencia de un mecanismo de concertación, la creciente utilización de la
consulta popular con respecto a la posibilidad de adelantar actividades extractivas se ha
convertido en un mecanismo constitucional tanto para la defensa de la autonomía
territorial, como para la materialización de la participación ciudadana en estas decisiones.
Y qué no decir de los fallos jurisprudenciales de la Corte Constitucional frente a
los derechos de propiedad que posee el estado respecto del subsuelo y los recursos
naturales no renovables que sean hallados en este, sin embargo el desconocimiento de la
voluntad de las comunidades no resulta ser el mejor escenario para el desarrollo de los
proyectos mineros en Colombia, ya que desconocer los avances que ha tenido el estado
colombiano en materia medioambiental sería un claro retroceso en el tema.
Ahora bien, con la nueva línea Jurisprudencial de la Corte Constitucional en la
Sentencia SU -095 de 2018, decidió que la consulta popular no puede ser utilizada para
prohibir actividades de extracción de recursos naturales de esta manera ratifico la
sentencia C-273 de 2016 que declaro inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001,
ninguna autoridad territorial podrá establecer zonas del territorio que queden permanente
o transitoriamente excluidas de la minería, el Estado Unitario tiene la competencia
exclusiva sobre el uso del subsuelo y la explotación de los recursos naturales. Y a través
de la sentencia T-342 de 2019, la Corte Constitucional señaló que los entes territoriales
no pueden vetar las tareas extractivas de manera unilateral por medio de acuerdos
municipales o instrumentos de ordenamiento territorial, sin aplicar los principios
constitucionales de coordinación y concurrencia, ya que esto desconoce y va en contravía
del precedente jurisprudencial establecido en la sentencia de unificación SU-095 de 2018
del mismo tribunal. La sentencia de la Corte no soluciona el problema de fondo, y deja la
actividad minera en un limbo complicado.
Así las cosas, me permito plasmar las siguientes recomendaciones:
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
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1. Incentivar la realización de consultas con todos los actores interesados antes de comenzar la
exploración de proyectos de desarrollo minero.

2. Acatar los resultados de las Consultas Populares ya practicadas y de las Consultas Previas,
como un instrumento que fortalece la participación ciudadana y por ende la democracia en
Colombia.

3. Presentar proyectos de Ley por parte del Congreso que modifique la reglamentación de las
Consultas Populares frente a temas mineros en donde se garantice la protección al
medioambiente y a la comunidad.

5. Respetar el derecho a que las comunidades y actores interesados, reciban toda la información
respecto a proyectos mineros, u otros, y sus consecuencias para todas las comunidades afectadas.

6. Proteger los dirigentes y organizaciones de la sociedad civil y ambientalistas, que lideran los
procesos en toda Colombia.
 Interpretación Jurídica de Afectaciones por la Consulta Popular por Extractivismo Aurífero el Tolima
113

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