Tercera parte

Integración económica
 7• EL proceso de integración
.
economlca "'"

7.1 El significado y las formas de la integración económica

La que en el capítulo 2 llamábamos la cuarta forma de relación económica
internacional, la integración, es el objeto de análisis de toda la tercera parte
del presente libro, que comprende los capítulo 7 a 14. A primera vista po-
dría pensarse que el autor, tal vez sesgado por uno de sus intereses vocacio-
nales más acentuados, ha otorgado un peso excesivo dentro del conjunto de
la Estructura Económica Internacional al tema de la integración, que, en
efecto, ocupa un amplio número de capítulos, casi todos ellos, además, de
una extensión muy considerable.
Sin embargo, en mi opinión, una observación como la anterior no sería
correcta. El hecho de que dediquemos tal espacio a los problemas de inte-
gración y a sus diversas manifestaciones radica en su incontrovertible cre-
ciente importancia en el mundo en que vivimos.
Sin necesidad de recurrir a las tesis de Teilhard de Chardin, es evidente
que la sociedad humana camina hacia una integración planetaria. El propio
desarrollo histórico de la Humanidad es un continuo proceso de integración
en todas sus manifestaciones; proceso, cierto es, que se ha visto acelerado
en nuestra generación a impulsos de la tecnología. Descendiendo ahora al
terreno económico, la importancia del tema de la integración quedará sufi-
cientemente sustentada, simplemente con la siguiente proposición, contras-
table además en los siguientes capítulos: salvo EE.UU., la URSS, China y
Japón, prácticamente todos los demás países del mundo se encuentran den-
tro de algún sistema de integración económica, al margen de cuál sea el
grado de perfeccionanliento del mismo.
Desde el punto de vista económico, la integración es un proceso. A través
de él, dos o más mercados nacionales previamente separados y de dimensio-
nes unitarias estimadas poco adecuadas se unen para fonnar un solo mercado
(lnercado común) de una dimensión más idónea.
Para alcanzar ese propósito" es preciso realizar una serie de actuaciones
de acoplamiento de las estructuras nacionales, a fin de llegar con el mínimo
coste social al ámbito que se pretende integrar. Ello exige normalmente un
periodo transitorio más o menos largo, a fin de evitar planteamientos dema-
siado bruscos o drásticos. Ese período transitorio es eJ propio período de
a Jo largo del cual, por lo menos a partir de un cierto estadio,
se hace prácticamente indispensable la transferencia de una parte de las so-
beranías nacionales a unas instituciones comunes que adquieren con ello un
carácter supranacionaL En otras palabras, para lograr una verdadera inte- •
I
gración económica es necesaria una base de política supranacional. Y a su
vez, el progreso en la integración económica impone una coordinación po-
lítica más estrecha, que a la postre no puede por menos de desembocar en
una unión poBtica.
De ahí el error de muchos economistas al pensar que pueden existir pro-
cesos de pura integración económica sin itnplicaciones políticas, y también
el error de algunos poJíticos que exigen la unión política a priori, O prema-
sin percatarse que en buena parte esta unión se va forjando día a
día, cada vez que es preciso tomar decisiones comunes sobre cuestiones
económicas importantes. Éste fue precisamente el fallo de los intentos eu-
ropeos de unión política del período de entreguerras 1918-1939.

El proceso de integración puede revestir diferentes formas, presentando,

según los casos, ventajas e inconvenientes.
Las posibles formas de integración económica podríamos enumerarlas
así: sistema de preferencias zonas de libre comercio, uniones
aduaneras y uniones económicas. Éste no es sino un intento de exponer de
forma realista lo que en realidad no son sino distintas gradaciones del pro-
ceso de integración. Claro es que podríamos referirnos a otras formas de
integración, partiendo de criterios. Por ejemplo, podría basarse de integra-
ciones con órganos supranacionales o sin ellos, y de integración global o
sectorial, etc.
Como es evidente, nuestra clasificación básica de las formas de integra-
ción está hecha sobre la base de papel y función de arancel de aduanas y
del régimen de comercio, por ser éste precisamente el mecanismo de defen-
sa más importante de las economías de mercado. Así pues, en principio,
nuestra clasificación no cubre más que el área de la economía capitalista de
libre empresa. Respecto de los países ex-socialistas, la integración econó-
mica se manifestó en problemas muy distintos, a los que dedicaremos algún
 : '; ,n

espacio al tratar concretamente del COMECON -única experiencia, ya di-

suelta en 1991, en este campo-- en el capítulo 9.

7.1.1 Preferencias aduaneras

El sistema de preferencias aduaneras es una forma de «integración» muy

pecuJiar, basada en el hecho de que un conjunto de territorios aduaneros se
concedan entre sí una serie de ventajas aduaneras, no extensibles a terceros,
debido a la suspensión internacionalmente aceptada de la cláusula de na-
ción más favorecida.
Según ya vimos en 5.3, al suscribirse en 1947 el Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio, el artículo 1.1 institucionalizó entre sus
Partes Contratantes la cláusula. de nación más favorecida. Pero al propio
t tiempo determinó (1.2) que ese principio «no implicaría la supresión de las
preferencias» entonces existentes, que figuran en los anexos A a F del
Acuerdo, y que, por tanto, siguen vigentes. Esas áreas preferenciales son
las siguientes:

A) El área pre.ferencial de la Commonwealth Británica. Fonnalmente

creada en la Conferencia de Ottawa de 1932 (recuérdese lo visto a
este respecto en 5. 1), se configuró por una serie de preferencias bi-
1aterales entre el Reino Unido, los Dominios (Canadá, Australia,
Nueva Zelanda), la India y los demás territorios que antiguamente
estaban dentro del Imperio Británico.
Estas preferencias existieron, pues, fundamentalmente., entre el Rei-
no Unido y los demás miembros de la Commonwealth, según gra-
dos que se diferencian en cada caso.
La Commonwealth, como área preferencial, tuvo una gran impor-
tancia en las décadas 1930-1950, pero con las transformaciones
del comercio mundial (intercambio cada vez mayor Reino Unido-
EFTA, Reino Unido-CEE, Canadá-EE.UU., Australia-Japón, etc.)
fueron perdiendo buena parte de su anterior trascendencia. Prueba
de ello es que si en 1948, al crearse la OECE, el Reino Unido se
opuso a la formación de una gran Unión Aduanera Europea, ello
se debió a que sus relaciones -todavía muy significativas- con
la Commonwea1th podrían haberse visto afectadas seriamente.
Otro tanto sucedió al plantearse, en 1955, la constitución de la
CEE. Sin embargo, en 1961, el Reino Unido ya solicitó formal-
mente pasar a ser miembro de pleno derecho de la CEE., solicitan-
do tan sólo un período transitorio para liquidar paulatinamente sus
relaciones preferenciales con el resto de la Commonwealth, den-
tro de la cual el sistema de las antiguas preferencias imperiales
dejó de existir con la plena incorporación británica a la CEE.
 Por otra parte, los otros miembros del área preferencial buscaron
sus propios caminos. Canadá, Australia y Nueva Zelanda están cada
vez más interesados en sus relaciones económicas con EE.VV. Y Ja-
pón. y los países subdesarrollados de la Commonwealth vuelven
sus ojos fundamentalmente a la UNCTAD, donde el tema más im-
portante es el del posible Tratado General de Sistemas de Preferen-
cias Generalizadas. O bien se ocupan de desarrollar procesos de in-
tegración económica propios, como el de África Oriental, Caribe,
Sudeste asiático, etcétera, que examinaremos brevemente en capítu-
los sucesivos.
B) Territorios de la Unión Francesa. Al terminar la segunda guerra
mundial, Francia transformó jurídicamente su Imperio colonial en
la llamada Unión Francesa, en la que englobó el AOF y el AEF, así
como sus otras posesiones (Madagascar, etc.) y departamentos ul-
tramarinos. Entre todos estos territorios había una red de preferen-
cias comerciales de doble vía, que fueron registradas y admitidas en
el GATT. Sin embargo, este área preferencial experimentó nuevas
transformaciones a partir de 1957, con motivo de la creación de la
CEE, de la cual las antiguas posesiones francesas pasaron a ser paí-
ses asociados (los EAMA) con el carácter de elementos de una
Zona de Libre Comercio CEE-EAMA, que se consagró oficialmen-
te en la Convención de Yaundé de 1963.
Así pues, la vieja zona de preferencias de Francia se convirtió pri-
mero en una Zona de Libre Comercio, en la que de una parte esta-
ban la CEE como conjunto y de la otra 18 países (independientes
políticamente) de África y Madagascar. Más adelante, las Conven-
ciones de Lomé entre la CEE y los países de África, el Caribe y el
Pacífico (ACP) transformaron esa relación en un caso particular de
asociación.
C) Benelux y sus posesiones. Bélgica y Holanda consiguieron en rela-
ción con sus antiguas colonias un trato análogo en el GATT al ya
expresado para la Unión Francesa. Hoy el Zaire (Congo ex belga),
Ruanda, Burundi, Surinam y las Antillas Holandesas son países
ACP.
D) Pre.ferencias de los EE. UU con Filipinas y otros territorios depen-
dientes de EE. UU Estas preferencias, en el caso de Filipinas, cesa-
ron en 1975. Puerto Rico y las Islas Vírgenes están dentro del terri-
torio aduanero de EE. UU.
E) Pre.ferencias latinoamericanas. Los viejos Tratados preferenciales
de Chile con Argentina, Bolivia y Perú, reconocidos en el GATT,
también en 1947, perdieron toda relevancia al subsumirse dentro del
proyecto de la ALALC (véase capítulo 11).
F) Finalmente, en el momento de suscribir el Acuerdo General se re-
conoció, asimismo, el sistema de preferencias entre la Unión Adua-
 : 11 tegra( ión

nera Sirio-libanesa (hoy disuelta) y Palestina y Transjordania. Este

sistema preferencial perdió toda su vigencia por razones políticas
bien conocidas.

Como vemos, las áreas preferenciales históricas han venido cediendo en

importancia o transformándose en entidades de mayor consistencia. Por
otro lado, los vestigios preferenciales que hoy subsisten están seriamente
amenazados por el sistema de preferencias generalizadas ya estudiado
en 6.3.
Claro es que, en el sentido inverso, puede suceder que una formación apa-
rentemente más ambiciosa, como puede ser una zona de libre comercio, en
caso de tropezar con obstáculos serios para su perfeccionamiento, puede
transformarse de hecho en una verdadera área preferencial. Éste es el caso
precisamente en el que en la actualidad se encontró la ALALC, según tendre-
mos ocasión de comprobar en el capítulo 11, con su evolución a ALADI.
Por otra parte, por razones muy concretas, y por períodos en principio
transitorios, puede suceder que se intente negociar Acuerdos preferenciales.
Este supuesto se dio en el caso de las relaciones de la CEE con Israel y con
España. Y aunque fuese para largo tiempo, sólo con carácter transitorio
hasta llegar a una verdadera asociación o adhesión.

7.1.2 Zonas de Libre comercio

Las zonas de libre comercio pueden considerarse como un término medio

entre las preferencias y la unión aduanera. Si los sistemas preferenciales de
doble vía pertenecen ya casi al pasado y se encuentran congelados en el
GATT, las zonas de libre comercio son, evidentemente, formaciones poco
estables, que se crean con carácter transitorio y que por la fuerza de los he-
chos tienden a convertirse en uniones aduaneras o a desaparecer.
Una zona de libre comercio es una área formada por dos o más países
que de forma inmediata o paulatina suprimen las trabas aduaneras y comer-
ciales entre sÍ, pero manteniendo cada uno frente a terceros su propio aran-
cel de aduanas y su peculiar régimen de comercio. Su constitución está re-
gulada en el artículo XXIV del GATT, donde se establecen las condiciones
básicas para ellas: que se liberen las trabas para lo sustancial del comercio
¡ entre los países miembros (para diferenciarlas claramente de las áreas pre-
, ferenciales) y que esa liberación, conforme a un plan, se haga en un plazo
de tiempo «razonable», es decir, no demasiado largo.

¡ La experiencia nos demuestra que la formación de zonas de libre co-

mercio sólo es posible entre países que se encuentren en un grado de de-
sarrol1o más o menos alto y homogéneo. Entre los países menos desarro-
este tipo de integración no puede tener sino un carácter

i meramente transitorio. A poco que cualquiera de los Estados miembros

I
desee expandir sus actividades más allá de sus lindes tradicionales, tro-
pieza con el obstáculo derivable del nivel de los derechos del arancel de
un copartícipe de ]a zona. Al iniciar o ampliar su industria1ización cual-
quiera de los Estados miembros de la zona, se hace necesario, ir al
establecimiento de una Tarifa Exterior Común o a la elevación de una
cierta barrera frente a determinados copartícipes, lo cual equivale a la
transformación de la zona de libre comercio.
Lo cierto es que hoy en día las únicas zonas de libre comercio en sentido
estricto son la EFTA (European Free Trade Association o Asociación Euro-
pea de Libre Comercio), )a Zona Australia-Nueva Zelanda y la zona de
América de] Norte (NAFTA). Como en los capítulos 8 y 10 hemos de estu-
diar en detalle la EFTA y la NAFTA, no entraremos por el momento en más
detalles sobre esta forma de integración.

7.1.3 Uniones aduaneras

Las uniones aduaneras son la máxima expresión de integración de dos o

más economías nacionales previamente separadas. Una unión aduanera su-
pone, en primer lugar, la supresión inmediata o gradual de las barreras
arancelarias y comerciales a la circulación de mercancías entre los Estados
que constituyen la unión. Este primer aspecto -en el que coinciden con las
zonas de libre comerclo- es lo que en el lenguaje económico coloquial se
conoce con la expresión «desarme arancelario y comercial». Pero la unión
aduanera significa, además, la construcción de un arancel aduanero común
frente a terceros países. Este último elemento -que también se denomina
Tarifa Exterior Común o, simplemente, TEC- es lo que diferencia clara-
mente a las uniones aduaneras de las zonas de libre comercio, donde frente
al exterior subsisten los distintos aranceles nacionales de los Estados miem-
bros.
En el artículo XXIV del GATT se establece que la formación de la TEC
no podrá tener derechos más elevados, como promedio, que los existentes
en los previos aranceles de los países miembros de la unión aduanera.
Igualmente, el desarme arancelario ha de afectar a lo sustancial del comer-
cio, y debe realizarse -al igual que la construcción de la TEC- conforme
a un plan y en un plazo «razonable».
La unión aduanera sin más es dificil que pueda darse en la realidad;
históricamente cabe afirmar que no se ha dado nunca. Y ello es lógico,
pues, establecida la libertad de comercio sin barreras arancelarias ni res-
tricciones cuantitativas dentro de la unión, es inevitable la aparición de
una larga serie de prob1emas derivados de la existencia de diferentes sis-
temas monetarios, fiscales, de transporte, etcétera, de los diversos Esta-
dos partícipes. Por esta razón, paralelamente a la creación de una unión
aduanera, se hace necesario armonizar todos los elementos antes referi-
 dos, que en su conjunto componen el marco institucional de la economía.
En otras palabras, la unión aduanera, cuando se consolida efectivamente,
desemboca por necesidad en la unión económica. Ésta ha sido la expe-
riencia de las uniones aduaneras europeas del pasado siglo; Unión Adua-
nera Alemana y Unión Aduanera HaJiana, sobre todo. Y ésta es también
la experiencia de las uniones económicas de nuestro siglo -UEBL, Be-
nelux y CE/UE- que fueron planteadas globalmente, y desde un princi-
pío, como verdaderas uniones económicas, en las cuales el establecimien-
to de la unión aduanera aparecía como uno de los elementos de la Unión,
desde luego con un carácter básico, pero no como el objetivo de más difí-
cil consecución.
Como en el capítulo 8 hemos de dedicar un amplío espacio al estudio de
]a CEIUE, no insistiremos más por el momento en los mecanismos de for-
mación de la unión aduanera, que podremos ver entonces con todo detalle.

7.2 Ventajas generales de La integradón económica

Los argumentos empleados por los teóricos en apoyo de la integración eco-
nómica forman hoy un amplio repertorio de razonamientos. De ellos pode-
mos seleccionar los siguientes 1: las economías derivadas de la producción
en gran escala (o, abreviando, economías de escala); la intensificación de la
competencia dentro del nuevo mercado ampliado; la atenuación de los pro-
blemas de balanza de pagos por el ahorro de divisas convertibles; la posibi-
lidad de desarrollar actividades difíciles de abordar por parte de determina-
dos países individualmente, debido a la insuficiencia de sus mercados
respectivos; el aumento del poder de negociación frente a países terceros o
frente a otras agrupaciones regionales; una formulación más coherente de
la política económica, así como la ineludible necesidad a plazo medio o lar-
go de introducir reformas estructurales que en el contexto de un statu quo
nacional podrían aplazarse sine die, y, por último, la posibilidad de conse-
guir sobre la base de un rápido proceso de integración una acelaración del
desarrolJo económico (no simplemente del crecimiento) 2.
En las páginas que siguen trataremos de desarrollar los anteriores argu-
mentos. Creo que ésta será la forma más correcta de responder a las dos si-
guientes proposiciones:
¿Integración, para qué?

I Para un estudio más detenido de las ventajas teóricas de la integración puede verse mi

obra Formación}' desarrollo del Mercado Común Europeo, Iber-Amer, Madrid, 1965,
pág. 24 Y sigs., con abundante bibliografia, a la cual me remito.
2 A los efectos semánticos, cuando empleamos la palabra crecimiento significamos que

el PNB está aumentando, independientemente de que falten transfonnaciones estructu-

rales y de que los desequilibrios vayan en aumento dentro de ese crecimiento.

I
 - La integración per se no resuelve nada. Lo primero son las transfor-
maciones de carácter nacional y el aprovechamiento al máximo de las ven-
tajas del comercio internacional.
Antes de entrar en el análisis de las posibles ventajas de la integración,
convendrá subrayar que ésta es, ante todo, una técnica cargada, eso sí, de
intenciones políticas, que la realzan por encima de otras técnicas económi-
cas puramente instrumentales. Pero está claro que la integración no puede
considerarse como una panacea, como el camino de superación de todos
los males de las economías. Para alcanzar la meta del desarrollo integral, la
integración económica debe ser completada con toda una serie de medidas
de transformación.

7 •2.1 Economias de escala

Las economías de escala son el resultado de una mayor eficiencia, basada

en una dimensión adecuada de la planta, que permite costes medios unita-
rios mínimos y que posibilita la competencia en el mercado internacional.
Las economías de escala sólo son posibles cuando la producción se lleva a
cabo masivamente, esto es, en plantas de gran dimensión y en grandes se-
ries, y todo ello apoyado en un fuerte avance tecnológico. Para que las eco-
nomías de escala se den en la realidad son necesarias, pues, grandes empre-
sas, que únicamente pueden surgir con vistas a mercados muy amplios
(nacionales o internacionales) o como consecuencia de la concentración de
empresas preexistentes dentro de un área en proceso de integración.
Podrá decirse (contra-argumento) que las economías de escala en las
áreas de integración sólo están en condiciones de aprovecharlas, por lo me-
nos en su fase inicial, las grandes empresas transnacionales.
En e1 caso de la CE, por ejemplo, muchas de estas empresas, casi siem-
pre norteamericanas o japonesas, cuentan con plantas industriales en los
distintos países; coordinando plantas, aprovechan de modo más racional el
mercado integrado. Esta favorable situación del capital extranjero, que cier-
tamente se presenta en la práctica, no puede tomarse, sin embargo, como
argumento para concluir que la integración sólo favorece a las grandes cor-
poraciones multinacionales. Más bien habría de afirmarse que ello está su-
cediendo. Mientras no exista una unión monetaria, un mismo derecho de
sociedades anónimas, un mercado de valores integrado (con plena movili-
dad de capitales) y un estatuto supranacional sobre las inversiones extranje-
ras, el área en curso de integración no podrá contrarrestar de manera racio-
nal el aprovechamiento por terceros del efecto «economías de escala». Así
pues, el "posible defecto arriba imputado no puede ser atribuido a los avan-
ces de la integración, sino precisamente a todo 10 contrario, a la insuficien-
te integración.
7.2.2 Intensificación de la competenc;a

La ampliación del mercado resultante de la integración puede conducir a

una cierta intensificación de la competencia. En un mercado nacional estre-
cho, determinadas producciones para ser rentables han de ser realizadas por
una sola firma; por el contrario, en un vasto mercado común pueden ser va-
rias las empresas que trabajen con una dimensión próxima a la óptima, com-
pitiendo entre sí, y con una serie de favorabJes efectos para el consumidor:
precios más bajos, mejor aceleración del proceso tecnológico, etc.
Es cierto (contra-argumento) que la eventual intensificación de la com-
petencia subsiguiente a la creación de un área de integración puede ir suce-
dida a su vez de un estadio de cartelización al amparo de una alta tarifa ex-
terna común. Pero esa cartelización puede ser combatida si ello se juzga
necesario, recurriendo a disposiciones de defensa de la competencia a apli-
car por tribunales de justicia de carácter supranacionaL

7.2.3 Atenuaaón de los problemas de pagos internaaonales

En general, los problemas de balanza de pagos comienzan a considerarse

graves cuando conducen a la contracción de las reservas de divisas conver-
tibles. Por ello, todo lo que suponga un mejor aprovechamiento de esas di-
visas (merced al empleo de mecanismos de compensación de pagos) puede
ser de gran utilidad en el esfuerzo por mantener un nivel de reservas ade-
cuado y, sobre todo, para agilizar el comercio interzonal, lo cual constituye
un pre-requisito para acelerar la integración. Así lo comprendieron los dos
proyectos de integración económica de América Latina, tanto el MCCA,
con ]a Cámara de Compensación Centroamericana, como la ALALC, que
también creó su propio sistema de compensación, según podremos ver en
los capitulos 10 Y 11, respectivamente.

7.2.4 Posibilidad de desarroLLar nuevas actividades difidles

de emprender aisladamente

La cooperación y la integración económica ofrecen numerosos ejemplos de

que existe la posibilidad de desarrollar nuevas actividades en el campo tec-
nológico e industrial, impensables a escala nacional. Las grandes obras hi-
droeléctricas, las nuevas industrias (electrónica, informática, saté1ites, etc.),
el desarrollo de la petroquímica hasta sus últimas ramificaciones, la energía
atómica de fusión son, todas ellas, empresas que normalmente los países
más pequeños no pueden desarrollar por sí mismos de forma individual.
Pero en las que sí pueden participar efectivamente, en mayor o menor me-
dida, si se agrupan por regiones.
7.2.5 Aumento del poder de negodadón

En un intento de medir el poder de negociación de un país, haciendo abs-

tracción de su fuerza militar, pueden tomarse algunos índices fonnados a
base del PNB, el volumen de comercio o la capacidad de financiación exte-
rior. Normalmente, un país tiene mayor poder de negociación en sus rela-
ciones económicas internacionales cuando mayores son las tres magnitudes
citadas.
En ese sentido, el poder de negociación crece más que proporcionalmen-
te por medio de la integración. Por lo pronto, la unión de esfuerzos --o la
adhesión de esfuerzos en marcha- es algo que de por sí ya inspira un mo-
vimiento de interés, de adtniración 3.
Por otra parte, en los organismos y conferencias internacionales, que
hoy se celebran tan frecuentemente, un grupo de países en curso de integra-
ción --cada país con un voto--, con una actitud común pensada y resuelta
frente a los problemas debatidos, tiene, sin duda, una fuerza mayor que la
de un país cualquiera cuya potencia económica sea equivalente a la que
suma en conjunto el grupo de países en curso de integración.
Por otra parte, a la inversión extranjera, al contar con nuevos alicientes
(el acceso a un mercado mucho mayor), se le podrían imponer detennina-
das condiciones mínimas (dimensión de la planta, valor añadido, compro-
misos de exportación, etc.), prácticamente inaceptables en las condiciones
poco atractivas de estrecho mercado interno y de aislamiento del país de
cualquier clase de bloqueo económico.

7.2.6 La formulación más coherente de la política

económica nacional

Éste es un elemento que con frecuencia se olvida al estimar las ventajas de

la integración económica, siendo, no obstante, uno de los que tienen mayor
relevancia a corto o medio plazo.
Un país, mientras se desenvuelve al margen de toda clase de coopera-
ción e integración, puede llevar a cabo la política que mejor le parezca, en
tanto que sea compatible con sus aspiraciones unilaterales. La participación
en determinados organismos internacionales o la adhesión de una cierta
disciplina monetaria, arancelaria, comercial, etc. En un paso adelante más,
la integración económica, por los mayores compromisos que entraña y por

3 A este respecto pueden verse las consideraciones que hago en mi estudio Aspectos
económicos de la vinculación de Panamá al Mercado Común Centroamericano, Minis-
terio de Relaciones Exteriores, Panamá, junio págs. 122 y sigs.
los mayores riesgos que implica, generalmente obliga de modo más acusa-
do al mejoramiento de la propia política económica, así como a la realiza-
ción de transformaciones importantes de la estructura económica nacional.

7.2.7 La integración económica y las transformaciones

estructurales

Respecto de la incidencia de la integración sobre las transformaciones es-

tructurales, las perspectivas, ciertamente, no están tan claras como en el
caso de la influencia sobre la política económica nacional. ¿Determina el
proceso de integración una aceleración de las reformas agrarias, del cambio
de las estructuras tributarias, de la redistribución del Ingreso Nacional?
¿Contribuye la integración externa a hacer más viable la integración inter-
na, tan necesaria, por ejemplo, en muchas Repúblicas de las Américas?
Ya hemos expuesto más arriba nuestro punto de vista -por lo demás
muy generalizado- de que la integración (externa) no puede considerarse
como una panacea; no puede pensarse que per se la integración vaya a su-
poner la demolición de los atavismos estructurales de las economías en in-
tegración. Pero no cabe duda -valga la frase- de que contribuye a hacer
esos atavismos todavía más atávicos.
La integración supone una mayor movilidad de políticos, economistas,
intelectuales y 1íderes sindicales.
El mantenimiento de masas importantes de población marginadas del
circuito monetario social y cultural se hace cada vez más dificil, al acen-
tuarse el contraste entre países más y menos evolucionados.
Los grandes cambios tienden a producirse precisamente cuando las dife-
rencias se hacen más visibles y, por ello, más insoportables, cuando el pue-
blo y sus dirigentes verdaderos toman conciencia de ellas.
No existe, pues, contradicción entre integración interna e integración ex-
terna. Carece de sentido atribuir a los grupos industriales y urbanos e] lide-
razgo de la integración (evidentemente, son los primeros en apoyarla) para
sobre esa base atacar los proyectos en curso, infravalorando las posibilida-
des que ofrecen para la integración interna. En esto, los partidos políticos
de izquierda han sido en general bastante miopes, aunque no cabe duda de
que en Europa han cambiado su actitud inicial. Tal vez no estaría mal re-
cordar aquí la frase de Marx sobre el primer proyecto de integración (La
Unión Aduanera Alemana): la Zollverein es como una locomotora, imposi-
ble de determinar, que lo arrolla todo. (La cita no es textual).
La promoción de transformaciones estructurales es algo que a la larga
habrán de apoyar los grupos integracionistas. La integración se hace funda-
mentalmente para posibilitar una industrialización competitiva. A su vez, la
industrialización no es posible sin un sector agrario que garantice el abaste-
cimiento de alimentos a bajo coste. Y esto último sólo es factible con una
política agraria (tal vez alejada de los patrones clásicos y más o menos
«nostálgicos» de lo que se entiende por reforma agraria) que canalice hacia
el campo los recursos necesarios para introducir en él la necesaria revolu-
ción tecnológica y la reestructuración de las explotaciones.
Otro tanto se puede decir que habrá de suceder en las demás áreas de la
transfonnación estructural-fiscalidad, crédito, educación, Administración
Pública, etc.-, que habrán de verse conmovidas en un futuro no lejano, y
no sólo por el crecimiento demográfico y la industrialización, sino también
por la competencia creciente en el área integrada y por la propia dinámica
de la integración. En el curso de ella, los Estados miembros menos desarro-
llados habrán de actuar de forma que gradualmente se reduzcan las distan-
cias que los separan de los países más avanzados.
En otras palabras, en un área en curso de integración tiende a imponerse
el patrón más evolucionado de los vigentes en cada materia: el sistema fis-
cal más progresivo, el educacional más completo, el de seguridad social
más avanzado. De hecho, esto es enteramente lógico, pues nadie se une
para retroceder, sino para avanzar.

7.2.8 La aceleración del ritmo de desarrollo y el logro

de un alto nivel de empleo

La mejor prueba de la eficacia de la integración -se puede afirmar, incu-

rriendo tal vez en el clásico tópico del crecimiento- estriba en si acelera o
no el desarrollo económico y en si contribuye o no a mantener altos niveles
de empleo. Sobre este punto, la discusión podría ser inacabable.
Así ha sucedido entre los críticos de la integración económica europea
que durante los años 60 sustentaron dos tesis abiertamente contrapuestas 4:
«La integración económica en Europa (CEE) --decían unos- ha sido po-
sible gracias a que su comienzo coincidió con una excelente fase de la co-
yuntura.» La tesis contraria: «La integración económica ha contribuido a
ace1erar el desarrollo de la economía europea.»
Las pruebas que pueden aducirse en defensa de cada una de esas dos te-
sis tiene fuerza considerable; pero, en fin de cuentas, es evidente que la Eu-
ropa de los años 60, y de hoy, no habría sido ni sería la misma sin la EFTA

-1La polémica sobre la relación causa-efecto en el crecimiento europeo a partir de 1957

se suscitó en 196] por un artículo del economista belga Alexander Lamfalussy titulado
«Europe's Growth is due to Common Market?», aparecido en la Lloyds Bank Review,
octubre 1961. Con la crisis que se desencadenó en 1973, nadie ha sostenido el fracaso de
la CEE por no haberla compensado; y a pesar de las no pocas frustraciones, cabe afinnar
que existe un consenso implícito de que, sin las Comunidades Europeas, los efectos de la
recesión habrían sido aún peores.
____________________U I 1 _......_ _ _ · El proo?'s(J de
=

y la UE. Como también está claro que esa Europa de hoy asombraría, por
su grado de integración.

7.3 La difusión del proceso de integración

Todas las ventajas esquematizadas en este capítulo -y otras de naturaleza
económica y extraeconómica en que por razones de espacio no nos adentra-
mos- han operado, y operan, en pro de la difusión de los procesos integra-
torios, que hoy revisten la máxima importancia. Así podremos comprobarlo
en los siguientes capítulos 8 a 14, en los que estudiaremos las siguientes
experiencias de integración que aquí agrupamos por grandes áreas geográ-
ficas.Para cualquier duda sobre esos acrósticos, puede verse el anexo sobre
siglas, al final de este libro.

1) Europa: UE, EFTA, EEE, CEE/ Mediterráneo, Lomé IV (ACPs).

2) América del Norte: Zona de Libre Comercio EE.UU./CanadálMéxi-
co, TLC.
3) América Latina en su conjunto: ALALC, ALADI, ALeA.
4) América Central y el Caribe: MCCA, CARICOM, Proyecto ZLC
VenezuelaJMCCA, AECA.
5) América del Sur: Pacto Andino, Mercosur.
6) África: CEAOR, SAARC, PTA, CEAO, ECOWAS/CEDAO, CEE-
AC, CEPGL, Entente, MRU, Unión del Magreb Árabe, SACU.
7) Asia: Consejo de Cooperación del Golfo, ANA M , ASEAN, ANZ-
CERTA, SPARTECA, APEC.

En resumen, están en marcha una treintena de procesos de integración,

sobre la trama de cooperación a escala mundial basada en el FMI, la OMC,
la UNCTAD, etc. Y el gran número de casos de integración en curso, ade-
más de mostramos una tendencia general en el ámbito planetario, nos per-
mite también identificar tres núcleos principales: la Unión Europea, con to-
dos sus espacios concéntricos de EEE, Política Mediterránea, ACPs;
EE.UU., por su acuerdo con Canadá y México (NAFTAlLTC) y desarrolla-
ble después vía Iniciativa por las Américas; y Japón, liderando los proyec-
tos análogos (ASEAN, SAARC, etcétera.).

7.4 Cooperación más integración: el escenario global

Las sucesivas oleadas liberalizadoras en la economía mundial
OECE/OCDE, GATT, que ya hemos visto, y las consecuencias de la inte-
gración (CEE, EFTA, NAFTA, ASEAN, etc.) que vamos a ver en los capí-
tulos sucesivos, fueron abriendo e intercomunicando los mercados naciona-
les; hasta el día de hoy en que nos encontramos en medio de la competen-
cia internacional más implacable.
En el caso de Europa, no se trata sólo de los quince países de la UE,
porque a través de una serie de arreglos internacionales, la Unión Europea
fue facilitando las importaciones masivas de prácticamente todo el mundo.
Los nuevos acuerdos de asociación han abierto las fronteras de la UE a
los países del Este (Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Ruma-
nia, y Bulgaria). Los convenios de cooperación con el Magreb y el Masch-
rek suponen, virtualmente, la franquicia para las manufacturas y los pro-
ductos agrarios de las riberas Sur y Oriental del Mediterráneo. El sistema
de preferencias generalizadas para los países menos avanzados, y los tratos
a favor a los socios comunitarios de África, Caribe y Pacífico (las antiguas
colonias, los ACP), son la gran ventana al Tercer Mundo. Y todo ello, sin
olvidar lo muy reducido de la tarifa exterior común (el 3 por IDO ad valo-
rem) frente a terceros países, que deja sentir con rigor extremado la compe-
tencia japonesa y de toda la orilla asiática del Pacífico; con su masiva pro-
ducción barata y de creciente calidad.
Más concretamente, en el Sudeste asiático fue produciéndose una verda-
dera revolución económica: los NICs (newly industrialized countries) de la
ASEAN (Asociación de Naciones del Sudeste de Asia: Indonesia, Tailandia,
Filipinas, Malasia, Brunei, Singapur, y Vietnam), que tras la experiencia de
Jos cuatro dragones asiáticos (Corea del Sur, Taiwan, Hong Kong y Singa-
pur), entraron en la Jiza internacional con una fuerza singular. Y, según apre-
ciaremos en el capítulo 23, la gran China está completamente incorporada.
En definitiva, nos encontramos en un escenario global de despiadada
competencia. En otras palabras, en toda Europa y en EE.UU., se está abso-
lutamente desprotegido frente al exterior en cuanto a la entrada de manu-
facturas de casi todas clases, a precios irresistibles.
Desde el siglo XIX, existe -ya lo vimos también en el capítulo 1- un
ámbito comercial a escala de todo el mundo para diversidad de productos.
Todo eso se ha potenciado, en gran medida por los sistemas de coopera-
ción e integración a escala mundial ----o simplemente por la generalizada li-
beralización' vía GATT/OMC o decisiones unilaterales-, que ha generado
una auténtica aldea global de lo económico; de tal manera que el tan traído
y 11evado mundo sin fronteras es una realidad pura, dura, y cotidiana.
El mercado mundial está siendo especialmente aprovechado por nuevos
protagonistas (los ya a1udidos NICs, etc.), desde el punto y hora
en que la rápida circulación de las tecnologías. Y de ahí la ruptura de dos
grandes teorías aún en vigor a mediados del siglo xx: los costes comparati-
vos como explicación de la especialización económica y de la división del
trabajo a escala mundial; y las etapas del crecimiento como inevitable sen-
da a seguir por cualquier comunidad en su progreso.
En los últimos ambas teorías se han derrumbado estrepitosa-
mente. Hoy la especialización es muy dificil; casi todos los países tienden a
F

producir de casi todo, siempre que tengan la fuerza de trabajo adecuada al

precio conveniente. La energía, los inputs materiales y los recursos de fi-
nanciación, se dan por añadidura; en tanto que el marketing y la distribu-
ción los proporciona la ubicua organización multinacional. Y un país, pue-
de subir los escalones del crecimiento, no en dos siglos, sino en poco más
de una generación.
En la primera reunión ministerial de la OMC (Singapur, diciembre de
1996, recuérdese lo visto en 5.9), se planteó, de nuevo, la posible contradic-
ción entre globalidad y bloques regionales a la hora de buscar cómo expan-
dir al máximo el comercio internacional. Y al final se llegó a un punto de
vista, no unánime: no se está ante ningún dilema, pues la experiencia histó-
rica demuestra que los empeños integratorios nunca generan verdaderos re-
ductos autárquicos.
Precisamente con referencia al proyecto más avanzado, y que ha servido
de pauta para todos los demás, la UE, ¿quién se atrevería hoya denunciar,
lo cual en la década de 1980 era harto frecuente, la pretendida Fortaleza
Europea, como baluarte de proteccionismo integra1? La realidad es muy
distinta: en 1999, la protección media del TARIe, el Arancel Aduanero Co-
mún de la Unión, es menor del 2% ad valorem. Es como vivir, salvo para
los productos agrícolas, en un mundo sin fronteras.
Por tanto -y los casos tipo Mercosur, TLC, etc. también lo demues-
tran-, las integraciones regionales han permitido avances muy notables en
la apertura al exterior. Como igualmente es cierto que ]a interpenetración
de países contiguos es muy útil para gran número de manifestaciones más
fáciles de desarrollar por ellos que no entre los geográficamente separados.
Así cabe comprobarlo en materias tan significativas como infraestructuras
de transporte, telecomunicaciones, programas de 1+D, etc. En todos esos
casos, la integración penniten la máxima fluidez, como si se tratara de un
solo país 5.
Pasamos ahora, en los capítulos 8 a 14 a examinar, con bastante detalle,
creo, los diferentes casos de integración económica.

5 En el sentido contrario, Martin «An unhelathy trade-off», 29.X.1996.