DERECHO ADMINISTRATIVO

TEMA 1: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Administración Pública es una organización instrumental, esto es, un conjunto ordenado de empleados
públicos y de recursos materiales que, bajo la dirección o programación de un órgano político, forma parte del
poder ejecutivo estatal, autonómico o local y lleva a cabo tareas muy diversas y cambiantes a lo largo del
tiempo. Cabe destacar que la palabra “administración” puede referirse a la actividad de administrar o gestionar
determinados asuntos (sentido objetivo) o a la persona u organización que desarrolla dicha actividad (sentido
subjetivo). Desde un punto de vista objetivo, su actividad característica consiste en gestionar asuntos públicos
en beneficio del interés general; y desde un punto de vista subjetivo, la Administración pública se integra en
el poder ejecutivo y depende de un gobierno.

A principios del siglo XIX, el ideario político liberal engendró la Administración como parte del poder
ejecutivo del Estado; y, posteriormente, el Derecho Administrativo ha definido en profundidad su existencia.

Destaca de la Administración su condición de órgano instrumental al servicio del poder político, ejecutando
las decisiones de dicho poder. No obstante, la ciencia de la Administración recoge todas las demás perspectivas
subrayando su condición de organización de recursos humanos y económicos para conseguir los objetivos
políticos.

Bajo el término de Administración pública existen realidades muy diversas debido a la variedad de órganos
(jerarquizados, flexibles…) así como una gran variedad de tareas y funciones. A partir de esto se plantean dos
cuestiones:

1. ¿La Administración cuenta con elementos sustantivos esenciales?

Respecto a esta cuestión, se ha planteado en varias ocasiones que la Administración solo es
identificable con estados democráticos y de Derecho, estando por tanto sometida a poderes políticos
democráticos y a los principios de legalidad y control judicial. No obstante, esta delimitación sería
inútil porque obviaría el hecho de que todos los Estados cuentan con una organización ejecutiva a la
que denominan “Administración” y que esta misma no permanece estática, sino que evoluciona y se
ajusta a las transformaciones políticas y legales de cada época y lugar. De esta manera, se podría
confirmar que lo propio de las Administraciones sería su condición de organización ejecutiva al
servicio del poder político; siendo la de los estados democráticos solo un subtipo histórico y actual.

2. ¿La evolución de esta diversidad de Administraciones es convergente/similar?

Cada país prueba diferentes modelos y métodos de Administración pública, pero solo unos cuantos
resultan efectivos y adaptables, tendiendo a ser adoptados y difundidos entre el resto de países. Por
tanto, la Administración es un fenómeno en constante cambio y adaptación, donde las ideas exitosas
tienden a converger y difundirse.

Cabe mencionar, que normalmente hablamos de administraciones de organización estatal, pero también se dan
en el ámbito internacional. En estos casos, cumplen y hacen cumplir mandatos políticos pactados por los
Estados a través de tratados internacionales o directamente mandados por órganos políticos supranacionales.

Por otra parte, tenemos la Administración Pública y el Derecho Administrativo, dos realidades sociales en
interacción mutua, continua y diacrónica (transformación temporal). Por un lado, la administración evoluciona
e impulsa reformas en el derecho administrativo; y por otro, el derecho configura e impone modificaciones a
la propia administración. Gracias a que la administración española está muy justificada (ejemplo en su
identificación como persona jurídica), podemos entenderla a través del derecho que la regula; pero esto no es
universal, pues hay países cuyo derecho no penetra tanto en la configuración del estado.

Asimismo, cabe relacionar el sector público, término que engloba las administraciones publicas territoriales o
generales (sentido estricto) y a las demás entidades de servicios públicos y actividades economistas con cierta
autonomía pero que dependen de la Administración pública (sector público institucional).
Estas entidades dependientes pueden ser tanto públicas como privadas; que, aunque normalmente adoptan
formas jurídico-privadas, no son verdaderos sujetos privados. Esto es debido a que, a pesar de operar bajo una
forma legal privada, su propósito y funcionamiento se alinea con la administración, actuando al servicio del
interés general.

Volviendo al tema de la pluralidad de Administraciones, se puede hablar de estas en singular o en plural. En

este último sentido, se habla de la Administración pública española, que habla de administraciones públicas
(plural) para señalar que existen varias organizaciones completas (medio y funciones propias), complejas
(compuestas por varios órganos) y diferenciadas (independientes unas de otras). Esta comprensión subjetiva
y plural de la Administración española conlleva su reconocimiento como persona jurídica única (SUJETO DE
Derecho).

ARTÍCULO 3.4 LRJSP

Cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica
única

Inicialmente, esta idea de personificación de la Administración (persona jurídica) se basaba en el sometimiento

de dicha institución al Derecho; pero actualmente esta personificación jurídica indica el nivel de autonomía
de cada concreta organización administrativa. Esto es, la capacidad de actuación autónoma con medios propios
y sin controles intensos.

Además, actualmente en España se distinguen tres tipos de administraciones:

a. Territoriales o Generales (Administración General del Estado; de cada CCAA; de cada localidad)
b. Institucionales, Instrumentales o Especiales (organismos públicos y agencias que dependen de las
anteriores)
c. Otras entidades con formas jurídico-privadas

Cuando hablamos de burocracia de la Administración pública, debemos saber que se trata del elemento
humano de la misma. En cualquiera de sus acepciones con el paso del tiempo, la burocracia siempre se traslada
a la idea de servidores públicos sin legitimidad política propia. Su definición estricta sería: conjunto de
personas con cualificación técnica o profesional que actúan en estructuras jerarquizadas bajo la dirección de
autoridades gubernativas y para el cumplimiento de la ley. No obstante, la burocracia contemporánea ha
experimentado mutaciones como la presencia de espacios para la opción política o discrecional. Además, la
diversidad de administraciones públicas ha desencadenado también diversidad de burocracias. Por último,
la democratización del Estado también ha cambiado la forma en que funciona la administración pública,
reduciendo la rigidez jerárquica tradicional de la burocracia (órganos autónomos, participación sindical…).

Esta burocracia puede regularse desde dos ámbitos: como un elemento más de la organización administrativa
(perspectiva objetiva) y como empleo público (perspectiva subjetiva).

Se suele identificar la burocracia como elemento esencial y propio de la Administración, pero esta también
cuenta con sujetos particulares que ejercen funciones administrativas no formando parte de esta burocracia
administrativa (ejemplo: notarios). Esto se denomina como externalización de funciones administrativas, la
cual ha aumentado notoriamente últimamente (colaboración público-privada).

Por otra parte, los términos Administración y Gobierno son términos difusos. En España, la Constitución
expresamente distingue estas dos instituciones, pero no con un criterio claro.

ARTÍCULO 97 CE
El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Aparte de este artículo constitucional, podemos encontrar otros artículos (art. 103), estatutos de autonomía o
documentos del ámbito local que subrayan esta distinción. Además, podemos utilizar dos criterios para
diferenciar el gobierno de la administración:
 a. Perspectiva organizativa o formal: sostiene que el gobierno es un órgano específico con una
composición reglada por una norma (constitución, estatutos…); mientras que la administración
dirigida por cada gobierno es una organización diversa y compleja.
b. Perspectiva funcional: el gobierno toma decisiones políticas; mientras que la administración aplica
leyes y ejecuta dichas decisiones sometida al control judicial.

El primer criterio resulta útil pero insuficiente, tanto porque hay miembros que forman parte del gobierno y
de la administración simultáneamente como porque hay administraciones en las que el gobierno son parte de
ellas, no superiores ni externos. El segundo resulta también imperfecto, porque el gobierno también adopta
decisiones aplicativas y la administración también adopta decisiones políticas.

La legitimidad es la razón por la cual los ciudadanos aceptan la existencia y autoridad de la Administración.
En los países occidentales, se considera la democracia como fuente de esta legitimidad; pero, en el pasado, la
administración estaba ligada al poder real, por lo que su legitimidad provenía del sistema monárquico. Sin
embargo, mediante las revoluciones liberales y las nuevas constituciones, la democracia se convirtió en la
única base de legitimidad para el poder público. En el caso de la Administración, esta legitimidad se refleja
en el principio de legalidad: si el poder reside en el parlamento, la Administración es legítima en tanto que
obedezca y se ajuste a la ley. No obstante, esta legitimidad de la administración por medio del sometimiento
resulta insuficiente. Cuando hablamos de este órgano como “Estado de Bienestar”, pasa a legitimarse por su
función igualadora y distributiva. Por tanto, vemos que la Administración se abre a nuevas formas de
legitimidad.

Debido a la variedad de administraciones existentes, encontramos tipologías y modelos más o menos apegados
a cada disciplina académica. Por tanto, la ciencia reconoce los siguientes tipos:

1. Modelo Clientelar: la estructura y decisiones de la Administración están influenciadas o controladas

por ciertos grupos o intereses específicos (ej: partidos políticos, empresas, grupos sociales). Es como
si la administración estuviera "capturada" por estos grupos y actuara en su favor en lugar del interés
general.

2. Modelo Burocrático o Racionalizado: modelo más rígido pero imparcial y profesional basado en tres
ideas:
a. Separación entre decisiones políticas y la ejecución administrativa
b. Actividad administrativa imparcial (despolitizada)
c. Empleados públicos profesionales seleccionados por mérito y capacidad

3. Modelo Gerencial: la administración busca eficiencia y flexibilidad, como una empresa privada,
centrándose en mejorar la calidad de los servicios, una organización y gestión más flexible,
descentralizar ciertos servicios y una formación continua de los empleados.

4. Modelo de Gobernanza: modelo más actual basado en la cooperación de sus múltiples actores
(públicos y privados) con distintas capacidades y perspectivas. La gobernanza busca integrar a todos
estos actores en una red colaborativa, para aprovechar sus diferentes habilidades y puntos de vista en
la toma de decisiones, haciendo una administración más inclusiva y efectiva.

A lo largo del siglo XX, surgieron distintas clasificaciones de las organizaciones en Europa continental como
son:

1. Corporaciones (basadas en la asociación de personas)

2. Fundaciones y establecimientos públicos (basadas en un propósito específico, sin importar el personal)

Con el tiempo, esta clasificación perdió utilidad y se dio más importancia a la clasificación antes mencionada
de “administraciones territoriales” (fines amplios) y “administraciones instrumentales” (misión específica);
incluso se ha sugerido una aún más simple: generales y especiales.
En otros países, se habla en vez de tipos de administraciones, de tipos organizativos de la Administración
pública. Se distingue así:

a. Departamentos: estructuras organizativas primarias, simétricas, jerarquizadas, con múltiples

funciones decisorias y, con frecuencia, estrechamente vinculadas a concretos cuerpos de
funcionarios
b. Agencias: entidades derivadas y asimétricas, normalmente conectadas a un departamento, para
tareas o funciones muy específicas y acotadas, y más flexibles en su organización y empleo

La diferencia entre ambos términos se encuentra en el grado de autonomía, siendo los departamentos las
estructuras más vinculadas al gobierno político y las agencias las más autónomas funcionalmente. Además,
los departamentos definen políticas públicas, mientras que las agencias prestan servicios públicos materiales.

De estas diversas formas organizativas de las administraciones surge el término isomorfismo administrativo,
referente a la tendencia de las administraciones públicas a volverse más homogéneas, adoptando estructuras
y prácticas similares en respuesta a factores externos e internos.

Por otra parte, existe una clasificación de las administraciones en función de su actividad, pudiendo ser una
actividad de policía/de intervención (limita derechos) o una actividad prestadora (otorga beneficios). Ambas
actividades se distinguen según el efecto que produce en los ciudadanos (efectos gravosos o efectos
favorables). No obstante, puede existir una administración que produzca ambos efectos al mismo tiempo a
través de su actividad, es decir, no siempre deben encajar solo en una categoría.

EJEMPLO
La Administración cierra un bar muy ruidoso: beneficia a los vecinos (efecto prestacional) y perjudica al dueño del bar
(efecto limitador)

En España, hablamos de una Administración de tipología funcional trimembre: de policía, de prestación y de

fomento. Esta última característica alude al carácter prestacional indirecto, esto es, medios o ayudas
económicas u otros incentivos para conseguir fines de interés general.

Estas dos clasificaciones resultan insuficientes para abarcar fenómenos contemporáneos (ej: gestión
patrimonial o de la información) e incapaces de describir las transformaciones actuales. Por ejemplo, el
concepto de policía administrativa no abarca aspectos como la gestión de riesgos; el concepto de servicios
públicos no contempla la sustitución de la actividad prestacional por la de garantía; ni el concepto clásico de
fomento ciertos modos de manipulación como el marketing o publicidad.

Entre estas distinciones cabe mencionar la Administración garante, aquella que no presta servicios, sino que
se asegura de que la misma sociedad (sujetos privados del mercado) desarrollen las tareas de interés general.
El Estado, entonces, garantiza que estos servicios de interés general sean proporcionados por otros actores,
pero no se encarga de ofrecerlos directamente. Este enfoque refleja una reducción del papel del Estado en la
prestación de servicios.

Desde una perspectiva económica, la competencia en el mercado interior determina dos tipos de actividad
administrativa: la administrativa de autoridad y la económica. Así, la Administración pública puede tener un
rol "externo" al mercado actuando de manera autónoma y por encima de las reglas del mercado (donde ejerce
autoridad) o un rol "interno" sometido a las misma normas económicas y legales que el resto (donde participa
como cualquier otro agente económico).

Por tanto, la Administración contemporánea ha sido moldeada por múltiples factores sociales, políticos,
económicos y jurídicos. Nuestra administración es más compleja y diversa; con mayor actividad internacional;
busca la legitimidad en la eficacia además de en la ley; más sostenible; y con un funcionamiento de la
información y la comunicación más tecnológico. De este último aspecto se habla de una Administración digital
que emplea esta tecnología informática para sus procesos internos, las relaciones con otras administraciones
y las relaciones con los particulares. Esa digitalización puede dar lugar a adaptaciones (teletrabajo) o a
novedades (algoritmos que programan decisiones administrativas). El problema surge cuando estas
automatizaciones hacen innecesarios muchos puestos de trabajo; aunque, por el lado contrario, aumente la
demanda de empleados públicos expertos en dichas tecnologías. Los efectos de este cambio son una nueva
fuente de legitimidad, un sistema más ágil, una Administración multinivel y la participación ciudadana.

TEMA 2: EL DERECHO ADMINISTRATIVO

La expresión “Derecho Administrativo”, desde una perspectiva lingüística, puede aludir a tres aspectos:

1. La referente al ordenamiento jurídico que regula los fines, la estructura y la dinámica de actuación de
las Administraciones públicas (realidad universal, en todo el mundo).
2. La referente a la ciencia consistente en la observación y análisis del ordenamiento jurídico-
administrativo, así como la formulación de enunciados científicos o explicativos de esa realidad.
3. La referente a una disciplina académica, la enseñanza del Derecho administrativo a raíz de su
ordenamiento jurídico-administrativo y de las aportaciones de la ciencia tanto clásica como
contemporánea.

No obstante, en cualquiera de las tres acepciones, este derecho administrativo varía en función del tiempo y
lugar, del momento histórico y el ámbito geográfico determinado.

El origen del Derecho administrativo se sitúa en el nacimiento del Estado de Derecho, de la soberanía popular
y la división de poderes. Debido a que éste se configura como un Derecho de Estado, aplicable a la
Administración, su densidad y contenido vendrán explicados en función de la configuración del propio Estado
y Administración.

La Constitución de 1978 y la integración en la UE provocaron una desestatalización del Derecho

administrativo, esto es que no dependa exclusivamente de un gobierno central. Además, el Derecho
administrativo actual está influida tanto por los principios de la Constitución (constitucionalización) como por
las normas europeas (europeización).

Aunque el Derecho administrativo es muy importante y se ha expandido mucho, hoy en día suele verse de
forma negativa. Muchas personas lo asocian con trámites complicados que entorpecen la implementación de
políticas públicas, dificultan el acceso a ayudas o servicios, y frenan la libertad económica. Esta percepción
se debe en parte a una visión económica que prefiere menos regulación. Aunque el Derecho administrativo
busca proteger el interés general y limitar el poder de la Administración, esta función positiva a menudo se
ignora, y predomina la idea de que es una carga innecesaria. El Derecho administrativo es una rama compleja
y extensa con normas en constante cambio, lo que la hace difícil de entender y enseñar sin simplificar. Sin
embargo, tiene un rol fundamental en la vida de los ciudadanos: regula servicios esenciales como el agua, la
salud, la educación, y protege frente a riesgos y preserva los recursos naturales para futuras generaciones.

La finalidad del Derecho administrativo es garantizar que la Administración pública sirva eficaz y
objetivamente los intereses generales. En Europa, cumplir este objetivo viene acompañado de la atribución de
los medios necesarios (económicos, materiales, personales) y de potestades exclusivas a la Administración.
Por tanto, el Derecho administrativo gira en torno a dos ejes:

1. La regulación del alcance y los límites de las potestades administrativas: esto incluye la propia atribución
de las potestades inspectora, sancionadora y expropiatoria; regular las garantías procedimentales para
su ejercicio; y su sometimiento judicial. Las normas derivadas de este primer eje tienen por finalidad
controlar a la Administración y garantizar la eficacia de su actuación.

2. La regulación de la gestión interna de los recursos públicos atribuidos: incluye normas de adquisición,
administración y gestión del personal, de los bienes y de los recursos económicos y financieros. Tienen
por finalidad garantizar trasparencia, objetividad y eficiencia de los recursos públicos.
Asimismo, el Derecho administrativo también actúa como legitimación de la actuación administrativa,
haciéndola jurídicamente admisible.

Por otra parte, se observa la función de dirección mediante mandatos establecidos por la Constitución y
desarrollados por el Derecho administrativo que obligan a cumplir ciertos objetivos (ej: protección de la salud)
y a garantizar la prestación de ciertos servicios (ej: transportes, educación). Según el grado de concreción de
estas normas pueden ser finales o condicionales; los métodos de adopción de la decisión administrativa pueden
ser subsuntivos o ponderativos; y la propia actuación puede ser reglada o discrecional.

Por último, el Derecho administrativo hace posible la función judicial de control de legalidad de la
Administración. La densidad de este Derecho determina la intensidad del control judicial, proporcionando a
los tribunales los parámetros de control de esta institución.

En busca de un criterio definidor único del Derecho administrativo, surgieron dos enfoques para aclarar su
objeto de estudio y cómo funciona:

1. Tesis objetivas: definiendo el derecho administrativo por lo que hace (proteger el interés general, ofrecer
servicios públicos)
2. Tesis subjetivas: definiendo el derecho administrativo por lo que es (Administración pública como
institución)

No obstante, actualmente predomina el enfoque subjetivo de la Administración pública con ciertas

modificaciones.

El Derecho administrativo es el Derecho propio de la Administración pública, un Derecho distinto del derecho
común y estatutario, es decir, propio de las organizaciones de la administración. Por tanto, si un ciudadano
sufre un daño por el mal estado de una calle, no se aplican las normas civiles de responsabilidad, sino las del
Derecho administrativo, ya que el mantenimiento de calles es responsabilidad del Ayuntamiento, como
establece la ley. Para reclamar indemnización, se siguen procedimientos específicos de responsabilidad
patrimonial administrativa. Por otra parte, este derecho regula tanto la organización como el funcionamiento
de la Administración.

- Normas organizativas (generales o especiales; estatales1, autonómicas o locales)

- Normas sobre la actuación administrativa (generales o sectoriales2; estatales, autonómicas o locales)

Lo anterior se afirma en el derecho positivo, pero esto no quiere decir que exista una relación única entre
Derecho y Administración. A veces, la Administración se atiende al derecho común; y otras, el Derecho
administrativo se aplica a sujetos no englobados en la administración.

1. Empleo del Derecho común por la Administración pública

El Derecho civil, laboral y mercantil se aplican en ciertos casos que involucran a la Administración
pública, como en la adquisición de herencias, contratos de trabajo con empleados públicos y
participación en sociedades mercantiles. Aunque el Derecho administrativo regula las decisiones
iniciales de la Administración (como aceptar una herencia o contratar), el Derecho común rige las
relaciones que surgen después de esas decisiones.

2. Expansión del Derecho administrativo extramuros de la Administración

Por una parte, se da una expansión horizontal, hacia órganos de dentro del estado que manejan recursos
públicos sin ser administración, con el objetivo de controlar la gestión ordinaria de órganos
constitucionales, jurisdiccionales y de la Ad. Electoral. Además, busca evitar que la Administración
pública use entidades privadas para gestionar servicios públicos haciendo escapar el derecho
administrativo (especialmente en presupuestos y contratación). Por último, encontramos esta expansión
horizontal cuando el Estado transfiere funciones públicas a sujetos privados, como ciertos profesionales

1 LRJSP (Ley del Régimen Jurídico del Sector Público); LPAC (Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Ad. Públicas) …
2 Urbanismos, costas, aguas, puertos, caza, etc.
 o empresas para garantizar que los ciudadanos tengan las mismas protecciones y garantías,
independientemente de si la función la ejerce una entidad pública o privada. Por otra parte, se da una
expansión vertical más allá del Estado (UE, organizaciones internacionales) buscando mejorar la
racionalidad, transparencia y control de las decisiones administrativas en estos ámbitos.

El Derecho Administrativo como ordenamiento jurídico es muy diverso y variado. El conjunto de normas
estatales con rango de ley aplicables a todas las administraciones públicas se denomina “legislación
administrativa general”, que se completa con la “legislación especial” para cada administración (estatal,
autonómica, local) y con la “legislación sectorial”. Su estructura es multinivel ya que atiende a diferencias
territoriales (Estado, CCAA, municipios, UE…) y debe respetar ciertos principios como el de jerarquía para
determinar la aplicación de sus normas. Ha consolidado esta estructura multinivel la europeización3, haciendo
que el derecho administrativo no solo depende del Estado, sino también de leyes y regulaciones de la UE.

EJEMPLOS:
El derecho administrativo alimentario se basa en la actualidad en un enfoque global de gestión de los riesgos, que
parte del conocimiento científico disponible, combina el autocontrol empresarial con el control e inspección de la
Administración y se articula en torno a una red de autoridades nacionales y europeas encargadas de la evaluación y la
comunicación de los riesgos alimentarios (legislación alimentaria europea).

Este ordenamiento, como he dicho, es complejo y dinámico, compuesto por numerosas normas cuya vigencia
es cada vez menor, así como su carácter general/abstracto. Las normas jurídicas son dictadas para casos
singulares limitando su alcance, se produce un uso excesivo de leyes medidas y decretos-leyes, así como
modificaciones constantes que afectan a la estabilidad del sistema legal.

La complejidad y dinámica descritas explican que la legislación administrativa se caracterice como una
“legislación motorizada” que favorece la hiperregulación4. La solución a esto sería eliminar normas
innecesarias, simplificar leyes, mejorar los procesos de regulación… Asimismo, la complejidad de las
relaciones sociales y el aumento de exigencias hacia el Estado corresponde con una progresiva atribución de
responsabilidades a la Administración que deben regularse por ley. Esto da lugar a una sectorialización del
Derecho administrativo, es decir, que se divida en diversas áreas distintas. En este contexto, el D.
Administrativo se caracteriza por la pérdida de la centralidad de la ley, dependiendo de reglamentos, decretos,
disposiciones…además de la ley. No obstante, el sistema busca aumentar la confianza de los ciudadanos y
legitimar la actuación administrativa a partir de la aceptación ciudadana de las normas y las decisiones
administrativas, mostrándose la flexibilización y contractualización 5 del Derecho administrativo.

El Derecho Administrativo como ciencia, en un contexto de complejidad, sectorialización, multinivel…, para

cumplir su función heurística 6 y dogmática debe mejorar su capacidad de sistematizar las normas, aprovechar
las comparaciones con otros sistemas jurídicos y aprender de los avances en ciencias relacionada.

Profundizando en la función dogmática, esta actúa como un puente entre las leyes y su uso práctico por parte
de la administración y los tribunales, ayudando a simplificar su complejidad y a que se apliquen de manera
ordenada y coherente. L a dogmática tradicional organiza el Derecho Administrativo utilizando conceptos
(sintetizan ideas clave, como privatización o desregulación), principios (conectan las normas con valores
fundamentales, como legalidad o seguridad jurídica) y tipos ideales (simplifican realidades complejas,
adaptándose mejor a las necesidades actuales con categorías más flexibles para describir la actividad
administrativa) para simplificar y explicar su complejidad.
La ciencia del Derecho administrativo destaca buscar nuevos enfoques para dar respuesta a la creciente
complejidad del sistema, que son la nueva apertura a otras disciplinas y el Derecho comparado.

3 Varios sectores, como el Derecho alimentario, medioambiental, de telecomunicaciones o de contratación pública, ahora están regulados por
normas de la UE. La razón de esto varía según el sector: por ejemplo, la contratación pública y los servicios de interés económico general buscan
asegurar la competencia en el mercado europeo, mientras que otros sectores como el alimentario o el medioambiental buscan mejorar la gestión
de riesgos
4 Situación en la que existe una excesiva cantidad de normas y regulaciones en un área específica que puede generar burocracia

innecesaria y dificultades para su cumplimiento

5 La Administración recurre a acuerdos y contratos para regular las relaciones con los ciudadanos o empresas, reflejando así mayor flexibilidad y

cooperación.
6 De carácter dinámico, enfocada en la búsqueda de nuevos conocimientos, plantear cuestiones e impulsar el progreso, el cambio y el avance.
 - La apertura metodológica del Derecho administrativo se basa en el diálogo con diversas disciplinas
afines, empezando por una apertura hacia el conjunto de disciplinas parciales que conforman el Derecho
y transitando por otras ciencias (interdisciplinariedad).
- La apertura geográfica y el estudio de otras culturas jurídicas han renovado el Derecho comparado,
llevándolo más allá de la academia para abordar problemas reales relacionados con la europeización y
la globalización. Ahora, no solo los académicos, sino también jueces y operadores jurídicos, utilizan el
Derecho comparado como una herramienta práctica para resolver vacíos legales o mejorar soluciones
en el Derecho interno. Además, ayuda a armonizar soluciones legales y crear principios comunes a nivel
europeo e internacional.

Finalmente, cabe hablar del Derecho administrativo como disciplina, aludiendo a esta materia enseñada en las
universidades. Esta se suele dividir en parte general (fundamentos, organización, prerrogativas,
procedimientos, controles) y parte especial/sectorial (medios disponibles para la Administración, sectores de
la actividad administrativa).

TEMA 4: BASES CONSTITUCIONALES

La Administración pública y el Derecho administrativo están vinculados por la Constitución, vinculación

fundamentada por la supremacía jerárquica de dicha norma y por su función de decidir que normas son legales
y operativas. Esta vinculación constitucional contiene normas referentes a áreas específicas (ej: protección del
medio ambiente, gestión de los bienes públicos…), mientras que otras son más generales (ej: principios de
eficacia y objetividad en la administración pública).

Todas estas normas tienen carácter vinculante, pero no todas lo hacen de la misma manera. El modo y la
intensidad de la vinculación constitucional puede ser diferente desde dos puntos de vista: positivo y negativo.
Antiguamente la Constitución simplemente constituía un límite del poder, pero actualmente también
proporciona orientaciones positivas sobre cómo actuar dentro de los límites establecidos. Por otra parte,
pueden ser normas con carácter definitivo o con carácter prima facie7. Las primeras operan como reglas
(normas no derrotables) y las segundas como principios (mandatos de optimización), los cuales sirven de guía,
pero permiten ajustes.
EJEMPLOS
Reglas: la obligación de exigir la reparación del daño ambiental
Principios: acceder a una vivienda digna y adecuada

Las normas constitucionales que limitan y dirigen la producción normativa y la aplicación administrativa y
judicial del Derecho administrativo pueden ordenarse en torno a cinco principios estructurales del Estado en
el que España ha quedado constituida:

1. Estado de Derecho (art. 1.1 CE)

2. Estado social (art. 1.1 CE)
3. Estado democrático (art. 1.1 CE)
4. Estado autonómico (arts. 2 y 137 CE)
5. Estado abierto al proceso de integración supranacional

El Estado de Derecho es un principio integrado por normas constitucionales que buscan garantizar la
autodeterminación individual. Dentro del D. administrativo pueden diferenciarse tres grupos de gran
relevancia:

a. Las que dan estructura integrando principios de división de poderes, de legalidad y de control judicial.
b. Las que componen la dimensión material/sustantiva mediante derechos y libertades.
c. Las que componen la dimensión formal para la racionalización y estabilización del poder (Ad. Pública).

7A primera vista, parece estar bien fundamentado o ser cierto, pero todavía necesita un examen más profundo para confirmar si realmente es
correcto o válido.
Entre los elementos estructurales encontramos:

1. Principio de división de poderes: organiza las funciones del Estado entre diferentes órganos para evitar
abusos de poder. Hoy en día, la Constitución fragmenta las funciones legislativa y ejecutiva, ya que la
función jurisdiccional es independiente (art. 117.3). En resumen, el poder legislativo crea normas y leyes
mediante órganos como los parlamentos estatales; mientras que el poder ejecutivo consiste en una
estructura formada por el Gobierno y la Administración pública que ejecutan las leyes siempre con
control legal y judicial.
2. Principio de legalidad: vincula la Administración con el Derecho, provocando la limitación de su
actuación (como límite), dirigiendo la misma (como tarea) y otorgándole legitimidad democrática.
3. Principio de control judicial8: con un doble fundamento:
o Objetivo: garantizar que las acciones y normas de la Administración cumplan con la ley y se ajusten
a sus fines
o Subjetivo: proteger el derecho de las personas a recibir justicia frente a acciones administrativas que
puedan afectar sus derechos o intereses legítimos (tutela judicial efectiva).

Los elementos sustantivos inicialmente constituían el derecho a la libertad, la igualdad y la propiedad privada.
Las libertades son derechos donde el Estado no puede interferir indebidamente; la igualdad es el derecho a no
ser discriminado; y la propiedad privada un derecho con limitaciones legales protegido de la expropiación y
de daños causados por la administración.

Finalmente, se dan los elementos formales que limitan la actuación administrativa:

1. Principio de seguridad jurídica: busca la planificación autónoma de la conducta de los ciudadanos,

necesitando entonces un D. administrativo previsible (cumpliendo los procedimientos, normas claras y
estables…).
2. Principio de irretroactividad: de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos.
No obstante, puede ser que unas normas afecten a situaciones ya concluidas por el bien común
(retroactividad propia) o a situaciones en curso con justificación válida (retroactividad impropia).
3. Principio de confianza legítima: adscrito al principio de seguridad jurídica, alude tanto al momento de
producir normas del derecho administrativo como a su posterior aplicación. Protege a los ciudadanos
frente a cambios inesperados en las normas o decisiones administrativas.
4. Principio de proporcionalidad: prohíbe el exceso en el ejercicio del poder público. La medida que se
vaya a establecer debe ser adecuada para la finalidad perseguida, necesaria por no haber alternativas y
proporcionada en el sentido de los posibles efectos desfavorables.
5. Principio de interdicción de la arbitrariedad: prohíbe la actuación pública que carezca de explicación
racional (leyes discriminatorias, actos del Gobierno que sean arbitrarios…) Para ello, se exige basarse
en los hechos reales, considerar elementos relevantes, motivaciones racionales…

El Estado Social tiene como objetivo organizar las relaciones sociales y económicas para que la libertad y la
igualdad sean realidades y no ideales. Desde la dimensión material, alude a la obligación de garantizar y
mejorar la libertad y la igualdad en la vida real; mientras que la dimensión instrumental implica que los poderes
públicos trabajen de manera eficaz para lograr los fines y objetivos establecidos.

En la dimensión material se habla de un mandato de intervención positiva del Estado para hacer efectivos y
reales estos derechos eliminando los obstáculos que nos hacen menos iguales y menos libres.

ARTÍCULO 9.2 CE
Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la
participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

8El control judicial refleja el poder especial de la Administración pública frente a los ciudadanos (ventajas). Por ejemplo, la Administración puede
imponer y ejecutar sus decisiones sin necesitar autorización judicial (autotutela declarativa y ejecutiva).
Los destinatarios de este mandato son los poderes públicos y su cumplimiento se articula mediante el derecho
administrativo. El contenido del mandato se complementa con otras disposiciones o atribuciones que
identifican otras tareas como el aseguramiento colectivo de riesgos futuros, la garantía de la prestación de
servicios públicos básicos, la protección de ciertos colectivos… Son tareas estatales diferentes según su
concreción, exigibilidad o aplicabilidad que pueden imponerse por reglas (obligatorio cumplimiento) o
principios (posible cumplimiento parcial). Cabe mencionar, que con el Estado Social aparecen nuevos
derechos prestacionales cuyo objeto son acciones positivas del Estado (derecho a la educación, a un medio
ambiente adecuado, a la salud…)

Por otra parte, la dimensión instrumental alude al principio de eficacia de la actuación de los poderes públicos,
una obligación de resultado que consiste en lograr la satisfacción real de los fines que se hayan definido. De
aquí también se deriva un mandato de eficiencia que obliga a lograr la efectiva satisfacción de los intereses
generales optimizando los recursos. Este tiene por destinatarios tanto al legislador (atribuir instrumentos
necesarios mediante la creación de normas) como a la Administración pública (servir los intereses generales
en la mayor medida posible).

El Estado Democrático tiene como base el principio democrático, referente a que el poder público tiene su
fundamento y origen en el pueblo español, exigiendo así una vinculación entre su ejercicio y el titular de la
soberanía. Esta vinculación se articula mediante la legitimidad democrática que posee la administración
mediante de ejecución de la ley, pero esta legitimidad cuenta con más fuentes. Primero cabe hablar del
funcionamiento de la democracia representativa, siendo más directa en la Administración local (municipios y
provincias9) y más indirecta en la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas (cadena
indirecta de imputación de responsabilidades políticas). Segundo, la democracia participativa referente a la
participación de los ciudadanos, relacionada estrechamente con el Estado Democrático, opera con un mandato
de optimización donde se debe facilitar esta participación en lo medida de lo posible. Por último, para que
todo lo anterior proporcione legitimidad a la Administración se necesitan unos principios instrumentales que
configuren la organización y los procedimientos de actuación. Estos se dividen en:

a. Principios de objetividad e imparcialidad: por un lado, referente al principio de imparcialidad exigiendo

neutralidad (personal, institucional y procedimental10); y por otro, al propio principio de objetividad en
sentido estricto, aludiendo a la diligencia exigida en la actuación administrativa.
b. Principios de transparencia y publicidad: el primero exige que toda la actuación administrativa sea
conocida y comprendida por los ciudadanos; incluyendo en sí el segundo principio sobre la publicidad
de la información administrativa. Todo esto comprende un deber general de promover la inteligibilidad
de dicha información.

Referente a la estructura territorial, en Estado Autonómico es un modelo de estado con niveles territoriales
basado en los principios de unidad, autonomía y solidaridad. Los niveles territoriales son el municipio, la
provincia y la comunidad autónoma, cada uno con autonomía para gestionar sus intereses y un ordenamiento
jurídico territorial. La autonomía establece una descentralización territorial del poder, caracterizándose por
operar como mandato de optimización que busca ampliar el alcance de los niveles inferiores con un alcance
limitado. Además, habilita la disposición de ciertas competencias (ejercidas solo con control de legalidad) y
formular una política propia (autonomía política). La unidad limita la autonomía mediante un conjunto de
normas que consagran la supremacía del interés general (entes territoriales superiores frente a los inferiores);
a través del principio de igualdad que modera el trato diferente a los ciudadanos en función de su territorio; y,
en el ámbito económico, mediante una unidad de mercado. Finalmente, la solidaridad facilita la coexistencia
de las dos anteriores promoviendo la cooperación y el equilibrio (resolviendo tensiones entre Estado central y
entes territoriales; reduciendo desigualdades territoriales…)

Finalmente, se contempla la apertura internacional del Estado mediante un mandato y un permiso que operan
como reglas ordenando las relaciones entre el Derecho español, el internacional y el europeo.

9 En los municipios se elige directamente a los representantes; mientras que, en las provincias, son los propios representantes municipales quienes
eligen a sus representantes. Por tanto, tampoco hablamos de una legitimidad democrática completamente directa.
10Personal garantizando que los titulares de los cargos públicos son imparciales; institucional asegurando que lo sea la organización de la

Administración; y procedimental diseñando procedimientos de toma de decisiones que también garanticen neutralidad
Un mandato de interpretación de los derechos y libertades constitucionalmente reconocidos de conformidad
con la Declaración Universal de Derechos Humanos, así como con los tratados y acuerdos internacionales
sobre las mismas materias ratificados por España; y un permiso para atribuir competencias constitucionales a
organizaciones internacionales como la UE. Cabe destacar que, en caso de colisión entre normas del derecho
europeo y el derecho nacional, las primeras gozarán de primacía sobre las segundas. Como consecuencia de
esto, el Derecho Administrativo de la UE vincula el español, obligando la transformación del. Segundo para
adaptarse al primero (europeización).

TEMA 5: LA VINCULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A LA LEY Y EL DERECHO

La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales siempre sometida plenamente a la ley
y el Derecho (principio de legalidad), nunca se desenvuelve en un ámbito libre de reglas o principio jurídicos.
Esto se traduce en un control jurisdiccional de la actividad administrativa, tanto en la legalidad de su actuación
como en el sometimiento de esta a los fines que la justifican. Este control tiene por objeto comprobar que la
administración se ajusta a la ley y al Derecho; pero, en caso de que el ordenamiento no regule una determinada
actuación dando a la Administración un margen de decisión, el control jurisdiccional no evaluará si fue la
mejor o la más acertada (solo en que no viole la ley).

El grado de vinculación entre la Administración y el ordenamiento, determinará la intensidad de este control

judicial (cuanto más programada está la actuación, más control judicial; y viceversa). No obstante, se habla
de unos criterios alternativos para determinar la intensidad del control judicial como la incertidumbre sobre la
decisión más conveniente, razonabilidad de la decisión administrativa, riesgo de desviación del interés
público… Importante saber que este tipo de control puede convertirse en una cuestión de política o
discrecionalidad judicial si no está claramente establecido por la ley.

Según el ideal europeo de Estado de Derecho, es considerado que la mejor vinculación es aquella con la mayor
intensidad posible, cumpliendo el principio de legalidad con plenitud y siendo la actuación administrativa
totalmente previsible. Este grado máximo de vinculación se logra cuando el ordenamiento programa la
actuación de la Administración a través de normas de estructura condicional dotadas de alta densidad
normativa, aquellas que unen una determinada consecuencia jurídica a un supuesto de hecho (“La
Administración adoptará la consecuencia jurídica X si concurre el supuesto de hecho Y”). Cuando el
ordenamiento atribuye a la Administración una potestad mediante normas de semejante estructura, podemos
afirmar que dicha potestad es una potestad reglada. Como consecuencia, el control jurisdiccional de esta
actuación será de máxima intensidad, pudiendo incluso ser condenada la Administración.

Por otra parte, según el Estado Social y Democrático, además de potestades regladas, para poder servir los
intereses generales las administraciones deben poseer potestades flexibles y fácilmente adaptables a las
peculiaridades de cada caso. Por esto, el legislador debe atenuar gradualmente la intensidad de la vinculación
disminuyendo la densidad normativa (menor detalle o especificidad). Existen los siguientes tipos de normas:

1. Normas de programación condicional cuyo supuesto de hecho se describe con conceptos jurídicos
indeterminados, siguen siendo potestades regladas pero la Administración tiene un cierto margen de
apreciación.
2. Normas de programación condicional que atribuyen potestades discrecionales, es decir, comprobado el
supuesto de hecho, no obligan a la Administración a adoptar la consecuencia jurídica. Puede tratarse de
una discrecionalidad de actuación (adoptar la consecuencia no es obligatorio) o de elección (adoptar una
consecuencia de entre varias), pudiendo darse ambos tipos a la vez.
3. Normas de programación final cuando no es posible describir el supuesto de hecho normativo,
renunciando el ordenamiento a la programación condicional y optando por la programación finalista,
que da el mayor margen de decisión posible. Por tanto, se fijan solo fines u objetivos sin predeterminar
los medios para conseguirlos. En estos casos se habla de una discrecionalidad de planificación (de
configuración).

Esta atenuación de la vinculación conlleva que la intensidad del control jurisdiccional disminuya, cuanto más
amplio el margen de decisión, menor intenso será el control judicial.
Cuando hablamos de potestades enteramente regladas (actuación administrativa muy exhaustiva y detallada),
el control judicial es positivo, esto es que no determina la existencia de vicios, sino que la actuación
corresponda con la permitida en dicho caso concreto. El juez podrá, no solo anularla, sino también sustituirla
por la que proceda en Derecho. No obstante, cuando existe un margen de decisión al ejercer la potestad
(normas anteriormente enumeradas) el control judicial es negativo, ya que no tiene por objeto determinar si la
actuación corresponde con la única permitida (al existir ese margen, no solo existe una única acción permitida).
Esta actuación administrativa no siempre será aceptada, debe seguir los límites de la propia ley y los principios
que integran el ordenamiento jurídico. Estos principios son fundamentalmente el de interdicción de la
arbitrariedad, de igualdad, de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima. Por tanto, el control
judicial (negativo) deberá comprobar que no existe infracción alguna, principalmente sobre estos principios.

Por último, cabe diferencia el control de ejercicio (concreto) y el control de atribución (abstracto) de dichas
potestades que confieren a la Administración un margen de decisión. Al que nos hemos referido hasta ahora
es el control de ejercicio (generalmente negativo), mientras que el otro alude a la propia norma que atribuye
dichas potestades, especialmente en aquellas sobre ámbitos especialmente sensibles. En este sentido, el
Tribunal de Justicia de la UE establece que las potestades que permitan a las administraciones de los Estados
miembro adoptar medidas restrictivas de alguna libertad fundamental comunitaria (ej: libertad de circulación
de capitales) puedan someterse a un control jurisdiccional de máxima intensidad, no siendo esto posible si se
atribuye a la administración el margen de decisión.

La Discrecionalidad Administrativa dota a la administración de flexibilidad y capacidad de adaptación para

lograr su actuación al servicio de los intereses generales mediante las potestades discrecionales. Como hemos
comentado, estas potestades se atribuyen mediante las normas de programación condicional (nº2) y las normas
de programación final. Por tanto, existe la discrecionalidad de actuación, de elección y de elección de medios.
Asimismo, el ejercicio de las potestades discrecionales produce un efecto pro-futuro de autovinculación
relativa de la Administración, exigiendo justificación en caso de querer apartarse de los criterios de decisión
empleados anteriormente. De igual manera, puede reforzarse esta autovinculación publicando comunicaciones
o guías técnicas que contengan dichos criterios empleados con discrecionalidad. Estas potestades quedan
controladas por un control de intensidad limitada (meramente negativo) que emplea unos límites jurídicos que
debe seguir la Administración al ejercer una potestad discrecional. Estos son:

- La Administración no puede decidir discrecionalmente sobre los hechos que justifican su actuación,
deben estar regulados por la norma y ser objetivos. Sin embargo, si la norma emplea conceptos jurídicos
indeterminados, la Administración tiene cierta libertad interpretativa, aunque su actuación sigue siendo
revisable judicialmente para evitar abusos.
- El control jurisdiccional será de máxima intensidad respecto a los aspectos formales (competencia,
procedimiento, motivación…) y respecto al material en cuanto a si la decisión infringe los principios de
Derecho.
- Los actos administrativos que incurran cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación del poder. Esto último alude a cuando el ejercicio de las potestades administrativas se emplea
para fines distintos a los fijados por el ordenamiento (difícil de probar en la práctica procesal).
- La observancia de los principios constitucionales y principios generales del Derecho.

Por otra parte, la vinculación entre Administración y ordenamiento jurídico también se atenuaba mediante
conceptos jurídicos indeterminados (nº1). Son entendidas como potestades regladas, pero en la práctica la
propia Administración goza de un margen de apreciación no susceptible de un control judicial de máxima
intensidad (positivo). También llamados conceptos vagos, se caracterizan por general duda al determinar si
un caso concreto encaja en los descrito en la norma. No obstante, existen casos en los que esta determinación
es segura: zona de certeza positiva (encaja sin hay duda) o negativa (no encaja sin duda). Por tanto, el margen
de apreciación se limita a los casos de determinación dentro de la zona de incertidumbre. Debido a que la
programación normativa de estos conceptos es de muy baja intensidad, su control jurídico es de intensidad
limitada (meramente negativo).
Como diferencia entre el margen discrecional y de apreciación, el Tribunal Supremo señala que la
discrecionalidad consiste en un verdadero margen de voluntad y decisión, mientras que el margen de
apreciación sería un mero margen de cognición y aclaración.

Finalmente, cabe mencionar la discrecionalidad técnica referente a las decisiones tomadas por técnicos y
expertos de los órganos administrativos que por su condición no pueden ser plenamente revisadas por la
jurisdicción contenciosa.

EJEMPLO
Cuando en un procedimiento de selección de empleados públicos de la Universidad de Córdoba la correspondiente comisión
evalúa los conocimientos y méritos de los distintos candidatos.

El control en Derecho de los juicios técnicos de la Administración responde al modelo de control negativo de
intensidad limitada. Se reduce a dos supuestos: el control de la observancia de los aspectos formales de carácter
reglado (competencia, procedimiento y motivación); y el control de la arbitrariedad y del error manifiesto en
la apreciación técnica.

TEMA 6: LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Para controlar la Administración, además del Derecho Administrativo, se emplean la política (Gobierno dirige
a la Administración), en Derecho (sometimiento de la Administración al mismo) y los presupuestos (para
autorizar lo que gasta la Administración.

Al elegir el Derecho como forma de dirigir la actividad administrativa, se emplean unas técnicas/instrumentos
para asegurar el sometimiento de la Administración, el llamado control judicial. Esto es que a los órganos
judiciales se les ofrece unos parámetros para controlar la legalidad de las decisiones administrativas. De esta
manera se les permite, no solo declarar la conformidad o disconformidad, sino también imponer forzosamente
la decisión judicial. En este ordenamiento jurídico-administrativo se regula las sanciones para aquellas
decisiones contrarias al Derecho; quiénes están legitimados para poner en movimiento el proceso de control
judicial de la actividad administrativa; vías para devolver la situación de un afectado por la ilegal actuación
administrativa como si nada hubiese pasado (tutela primaria o restitutoria); y los requisitos paras su reparación
(tutela secundaria o resarcitoria)

Por tanto, las fuentes del derecho administrativo hablan de quién puede elegir y utilizar el Derecho para dirigir
la actividad administrativa. La CE impone al legislador la dirección de dicha actividad en numerosas materias
(ej: reserva de ley sobre el régimen jurídico de los bienes púbicos) donde además puede regularlas con la
densidad normativa adicional que quiera (aunque algunas materias cuentan con un especial grado de
consenso); el Gobierno también puede ejercer dicha dirección mediante reglamentos; y la Unión Europea, que
goza de primacía sobre el resto.

LA FUNCIÓN DE LA CONSTITUCION EN EL SISTEMA DE FUENTES