Lectura fundamental 2
Organización de la Jurisdicción
contenciosa administrativa
y competencia
Módulo: Administrativo especial
Unidad 2
Contenido
1 Introducción
2 Nulidad por inconstitucionalidad
3 Nulidad simple
4 Nulidad y restablecimiento del derecho
5 Nulidad electoral
6 Pérdida de investidura
Palabras clave: caducidad, pérdida del derecho, responsabilidad contractual y extracontractual del Estado,
competencia, naturaleza.
1. Introducción
A través de este módulo, usted podrá conocer los diversos remedios taxativos establecidos por
el legislador en la jurisdicción contenciosa administrativa (jueces y consejeros), brindándoles la
oportunidad de resarcir el daño causado en el desarrollo de la función pública por los organismos
municipales, departamentales y nacionales en el cumplimiento de sus funciones.
En esta aventura, podrá familiarizarse con las diferencias existentes en los diversos medios de control
que el legislador ha otorgado a la sociedad en general para obtener el resarcimiento del daño frente a
eventos que atenten contra la moral y el correcto cumplimiento del derecho.
¿Sabía que...?
Antes de la promulgación de la Ley 1437 de 2011, conocida como
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, los medios de control que se estudiarán en este
contexto eran considerados como acciones contenciosas
administrativas. Su transformación se llevó a cabo con el objetivo
de garantizar la plena, veraz y efectiva materialización del derecho,
en busca de lograr una justicia real y sustantiva.
2. Nulidad por inconstitucionalidad
El medio de control aquí estudiado está específicamente descrito en el artículo 135 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Este medio de control
puede ser ejercido por cualquier “ciudadano”, lo que significa que no existe una limitación temporal
para su aplicación, es decir, puede ser utilizado en cualquier momento, sin que aplique el fenómeno
de la caducidad. Además, su objetivo principal es buscar la declaración de nulidad de decretos de
carácter general emitidos por el gobierno nacional.
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Frente a ello, el tratadista Galindo Vácha (2013) señaló lo siguiente:
Caducidad
El espacio de tiempo otorgado por la Se diferencia de la pretensión de simple nulidad, en la
ley para que un ciudadano, una que el análisis o confrontación jurídica se lleva a cabo
persona jurídica, el Estado o sus
entidades ejerzan su derecho de
entre la disposición que se acusa y las disposiciones
acción se establece con el fin de que del Ordenamiento Superior, no puede proponerse una
puedan hacer valer sus derechos
dentro de los plazos establecidos.
confrontación legal, ni una indirecta de las disposiciones
De lo contrario, corren el riesgo de de la Carta Política. En este contencioso, exclusivamente
perder la oportunidad de ejercer el
se acusarán las disposiciones gubernamentales por
medio de control correspondiente,
según sea el caso y los hechos en violación de la Constitución Política. (p. 222)
disputa. Es fundamental respetar los
plazos establecidos por la ley para
garantizar el ejercicio adecuado de los
derechos y la procedencia de los
medios de control.
De lo anterior se desprende lo siguiente:
1. Este medio de control de nulidad no está sujeto a un plazo de caducidad, es decir, no existe un
límite de tiempo para interponerlo.
2. El órgano competente para conocer este medio de control es el Consejo de Estado.
3. Este medio de control se dirige directamente contra aquellos decretos de carácter general
emitidos por el gobierno nacional, en consonancia con los artículos 237 y 241 de la Constitución
Política de Colombia.
Para ello, un ejemplo podrá ser la promulgación de un acto administrativo, de carácter general, que
en su formación indique que desde ahora las personas que se encuentren en el territorio nacional no
podrán ejercer el derecho de petición, como derecho fundamental, pues con la aplicación de esta
figura (derecho fundamental) se está generando una afectación al funcionamiento de las entidades
públicas. Dicha disposición sería constitutiva de ser un acto administrativo que tendrá que declararse
nulo por inconstitucionalidad, ya que con su aplicación se está vulnerando un derecho fundamental y,
de acuerdo con la organización de las normas en el territorio nacional, un decreto no podrá estar por
encima de un derecho fundamental.
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3. Nulidad simple
Este medio de control se encuentra contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según esta norma, el propósito de este
mecanismo es permitir que cualquier persona pueda interponer una acción cuando existan razones
para solicitar la nulidad de un acto administrativo. Sin embargo, se establece como condición que
dicho acto administrativo debe ser de carácter general.
Además, la misma norma establece de manera taxativa los casos en los que se puede solicitar la
nulidad de actos administrativos de carácter particular, los cuales son los siguientes:
1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere, no se genere
el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.
2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto
administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.
4. Cuando la ley lo consagre expresamente. (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, 2011, artículo 137)
Razón por la cual se observa que efectivamente esta acción puede ser iniciada en cualquier momento,
lo que lleva a concluir que no existe una limitación temporal en términos de prescripción o caducidad
de la acción. Además, esta acción puede ser utilizada para solicitar la nulidad de circulares de servicios,
actos de certificación y registro.
En este sentido, el tratadista Rivadeneira Bermúdez (2013) expresa lo siguiente respecto a este tema
específico:
No obstante lo anterior, hay que tener presente el hecho de que la nulidad simple contra el acto de
contenido particular y concreto nunca generará ningún tipo de restablecimiento o indemnización; su
finalidad consistirá en excluir el acto del mundo jurídico sin ninguna otra consecuencia. (p. 22)
Un ejemplo de nulidad simple se contextualiza frente a un comportamiento inusual de la Fiscalía
General de la Nación, cuando con desconocimiento de la ley decide permitir nombramientos
de fiscales en despachos por parte del director seccional de fiscalías de cada departamento; de
conformidad con nuestra Constitución Política y la ley esta función es directamente del fiscal general
de la nación, dicho hecho podrá ser demandado bajo los parámetros de este medio de control.
De lo expuesto se puede concluir que la diferencia de este medio de control con respecto a otros
radica en su capacidad para eliminar la aplicación de un decreto de carácter general del ordenamiento
jurídico. Por lo tanto, su importancia radica en este aspecto específico.
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En síntesis...
En el desarrollo del tema, se destaca la posición adoptada por la Corte
Constitucional cuando Ortiz Delgado (2015) señaló que la nulidad
simple tiene como objetivo anular un acto administrativo de carácter
general cuando su promulgación resulte en una violación directa al
Estado social de derecho, lo que contradice el principio de legalidad.
Sentencia C-259, (2015).
4. Nulidad y restablecimiento del derecho
Dentro del marco de los mecanismos destinados a dejar sin efecto la promulgación de los actos
administrativos, se destaca la relevancia e importancia del medio de control citado, tal como se
establece en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, así como en su aplicación práctica.
Sin embargo, en cuanto a su formulación y aplicación, existen elementos clave para su presentación y
activación. Estos elementos incluyen lo siguiente: la posibilidad de ser utilizado por cualquier persona
física o jurídica, la identificación de la norma infringida por el acto administrativo, la solicitud de
declarar la nulidad del acto administrativo (ya sea de forma expresa o presunta, según corresponda) y,
por último, la solicitud de restablecer un derecho a través de una indemnización por el daño causado.
Con relación a esto, Rivadeneira Bermúdez (2013) hace referencia a la Sentencia C-426 de 2002
de la Corte Constitucional:
La aplicación de la sentencia C-426 de 2002 (…) lleva a concluir que la titularidad sobre el derecho de
acción en materia de nulidad sobre actos de contenido particular y concreto se centra en la pretensión
consecuencial o restablecedora. Cuando la finalidad del actor sea la de obtener un restablecimiento
del derecho o indemnización de perjuicios, se requiere que en él concurra la condición de afectado.
Pero si lo que se busca es la simple declaratoria de nulidad del acto de contenido particular y concreto,
cualquier persona estará habilitada para demandar. En este caso ya la pretensión no se denominará
nulidad y restablecimiento, sino de simple nulidad. (p. 64)
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Según lo establecido por la Corte Constitucional y el tratadista mencionado, en algunos casos de
nulidad y restablecimiento del derecho no se requerirá necesariamente una pretensión económica.
En tales situaciones, el remedio procesal aplicable sería la simple nulidad, como lo ha determinado el
órgano jurisdiccional superior.
A diferencia de los medios de control previamente estudiados, este medio de acción establece un
plazo perentorio en su formulación y activación. Dicho plazo es de cuatro (4) meses contados a partir
de la promulgación del acto administrativo, en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 136 y
164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La señora Devora Carne de Jiménez trabajó toda su vida en la Procuraduría General de la Nación,
cumplida la edad requerida para su derecho pensional, decide presentar los documentos de solicitud
ante Colpensiones, ante lo cual la entidad le refiere que ella no tiene el derecho adquirido todavía, sin
embargo, dice que le reconocerá un bono pensional, para lo cual debe ella agotar la vía gubernativa
ante la misma entidad, es decir, Colpensiones. Esta le niega el reconocimiento del derecho pensional.
Dicha situación lleva a que la trabajadora y funcionaria de la Procuraduría General de la Nación tenga
que demandar dicha actuación a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Importante...
En la consideración 7.9 de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte
Constitucional se tiene que:
(…) En lo que corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, (i) ésta se ejerce no solo para garantizar la legalidad en abstrac-
to, sino también para obtener el reconocimiento de una situación jurídica
particular y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restable-
cimiento o reparación. (ii) A diferencia de la acción de nulidad, la misma
sólo puede ejercerse por quien demuestre un interés, esto es, por quien
se considere afectado en un derecho suyo amparado por un precepto
legal. (iii) igualmente, tal y como se deduce de lo dispuesto en el numeral
2° del artículo 136 del C.C.A, esta acción tiene un término de caducidad
de cuatro meses, salvo que la parte demandante sea una entidad pública,
pues en ese caso la caducidad es de dos años.
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5. Nulidad electoral
Conforme a lo establecido en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, este medio de control se dirige a la nulidad de un acto de elección
popular o derivado de cuerpos electorales. Puede ser activado por cualquier persona, sin importar el
nivel (municipal, departamental o nacional) al que pertenezca el acto en cuestión.
En el caso de los procesos de elecciones populares, el demandante debe especificar en qué etapa o
registro electoral se materializó la irregularidad o vicio que afecta el proceso ejecutado. Esto implica
identificar claramente el momento o aspecto específico del proceso electoral que se considera
afectado por la irregularidad o vicio.
Para ello, Mora Caicedo y Rivera Martínez (2019) señalaron sobre la naturaleza de este medio de control:
De la naturaleza de esta acción se destaca su carácter público, ya que cualquier persona puede solicitar
la nulidad de los actos electorales referidos, teniendo en cuenta que quien actúa lo hace en interés
general para esclarecer la forma en se realizó una elección y si la misma observó los lineamientos fijados
en la Constitución y la Ley. (p. 741)
Continúan diciendo los mismos tratadistas sobre la caducidad del ejercicio de la acción seguidamente:
(…) este lapso, que se entiende como breve, responde al mandato contenido en el parágrafo del artículo
264 superior, según el cual la jurisdicción contencioso-administrativa debe decidir la acción de nulidad
electoral en el término máximo de 1 año, pero advierte que, si los casos se tramitan en un proceso
de única instancia, el término para decidir no puede exceder el de 6 meses. (Mora Caicedo y Rivera
Martínez, 2019, p. 741)
Según los autores mencionados, es importante destacar que el término para la decisión en este medio
de control se invierte en comparación con otros casos. El juez de lo contencioso-administrativo tiene
un plazo máximo de 6 meses a 1 año para emitir su decisión.
En cuanto a la naturaleza de esta acción, su objetivo principal es invalidar y anular procesos de
elección popular o de cuerpos electorales cuando se evidencien actos anómalos o eventos que
afecten su desarrollo en cualquier etapa del proceso. Estos actos deben ser demostrados de manera
probatoria, es decir, se requiere presentar pruebas que demuestren la existencia de anomalías o
eventos que impacten la ejecución del proceso electoral.
Llevado a cabo el proceso electoral del municipio de Chaparral, Tolima, se tiene que el señor José
Roberto Miro Descartes fue seleccionado como alcalde de la municipalidad, sin embargo, en
el desarrollo del proceso electoral se observó que este no es colombiano, hecho que llevó al no
cumplimiento de los requisitos para participar en el proceso electoral y por ello se presentó el medio
de control de nulidad electoral ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
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Recuerde que...
De acuerdo con Ámbito Jurídico (2013), en los casos de procesos de
trashumancia es indispensable cumplir con el requisito de
procedibilidad. Esto implica acudir previamente ante la Procuraduría
General de la Nación y convocar a la parte demandada con el fin de
buscar una decisión de amigable composición. Este requisito es de
carácter obligatorio y debe ser cumplido antes de presentar la demanda.
Trashumancia
Conlleva la acción ejecutada por un
ciudadano de inscribir su cédula para
participar en las votaciones en un
lugar distinto al que reside, y si no se
respetare dicha acción de
conformidad con nuestro Código
Penal recibe el nombre de fraude en
inscripción de cédulas.
6. Pérdida de investidura
Con respecto a este medio de control, se establece que el sujeto activo que puede llevar a cabo los
actos será la “mesa directiva de la cámara correspondiente”, cualquier ciudadano o en circunstancias
especiales establecidas por la Constitución Política, de acuerdo con el artículo 184, en consonancia
con el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y
la Ley 1881 de 2018. Este medio de control también se dirige a la investidura de congresistas.
Con relación a esto, el Consejo de Estado emitió la Sentencia 02417 de 2019, con la ponencia de la
consejera María Adriana Marín y el radicado número 11001-03-15-000-2018-02417-00 (PI), en
la cual se señaló lo siguiente:
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La pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional que hace parte de lo que genéricamente se ha
denominado el “derecho sancionatorio punitivo del Estado”, es decir, de las manifestaciones del poder
represivo y sancionador por conductas atribuibles o reprochables de un sujeto. (p. 4).
La naturaleza de esta acción se encamina a preservar y evidenciar actos que afectan el buen derecho
y actos de manipulación frente a aquellos sujetos contra quienes se dirige la presente acción, todo ello
regulado en la Ley 1881 de 2018.
Pérdida de
investidura
Solicitud de pérdida Admisión de Devolución
de investidura la solicitud de la solicitud
Finalizado
Notificación del
auto admisorio
Contestación
de la solicitud
Prácticas
de pruebas
Audiencia
pública
Registro del proyecto
Sentencia Fin
de sentencia
Figura 1. Procedimiento medio de control de pérdida de investidura
Fuente: Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (2021, p. 87 y 88)
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Referencias
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necesario requisito de procedibilidad (10:00 a.m.). Legis. https://www.ambitojuridico.com/noticias/
general/en-demanda-de-nulidad-electoral-que-se-fundamenta-en-trashumancia-es-
necesario
Ámbito Jurídico. (2020). ¿Control inmediato de legalidad solo procede frente a medidas de carácter
general? Legis. https://www.ambitojuridico.com/noticias/administrativo/control-inmediato-de-
legalidad-solo-procede-frente-medidas-de-caracter
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA]. Ley 1437 de
2011. 18 de enero de 2011 (Colombia). https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/
norma.php?i=41249
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Reforma). Ley 2080
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mayo de 2015. DO 49523. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.
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Galindo Vácha, J. C. (2013). Derecho procesal administrativo (3.a ed., tomo I). Temis.
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16 de julio de 2007. DO 46691. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.
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Ley 472 de 1998. Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en
relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.
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de%20repetici%C3%B3n%20caducar%C3%A1,efectuado%20por%20la%20entidad%20
p%C3%BAblica
Ley 80 de 1993. Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración
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Mora Caicedo, E. y Rivera Martínez, A. (2019). Derecho administrativo y procesal administrativo.
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Pinzón Muñoz, C. E. (2016). La reparación directa, aspectos procesales y probatorios (3.a ed.). Editorial
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la reforma de la Ley 1437 de 2011. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda.
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03-15-000-2018-02417-00 (PI), 19 de febrero de 2019 (CP María Adriana Marín).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena. Radicación número 11001-
03-15-000-2020-02866-00 (CA), 18 de diciembre de 2020 (CP Guillermo Sánchez
Luque).
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-426-2002, 29 de mayo (MP Rodrigo Escobar Gil).
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-259-2015, (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
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Información técnica
Módulo: Administrativo especial
Unidad 2: Organización de la Jurisdicción contenciosa administrativa y
competencia
Autora: Jaime Alfonso Cubides Cárdenas
Asesora Pedagógica: Jessica Katherin Pinzón Arias
Diseñador Gráfico: Karen Milena Ortiz Solano
Este material pertenece al Politécnico Grancolombiano.
Prohibida su reproducción total o parcial.
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