TEMA Nº 1:

GENERALIDADES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

A. CONCEPTOS (diversidad de criterios).

Definición de Allan Brewer Carias:

“El Derecho Administrativo es aquella rama del derecho que regula a la
Administración Pública como complejo orgánico, su organización y funcionamiento; que
norma el ejercicio de la función administrativa por los órganos del Estado; que regula la
actividad administrativa del Estado, que norma, también, las relaciones jurídicas que se
establecen entre la Administración Pública y los administrados, con motivo del ejercicio
de la función administrativa o de la realización de alguna actividad administrativa”.
En esta definición mixta, se puede identificar claramente el contenido del Derecho
Administrativo en Venezuela.
En primer lugar, esta disciplina regula a la Administración Pública como complejo
orgánico dentro de la estructura del Poder del Estado. Ello nos conduce, necesariamente,
a identificar el sistema de distribución del Poder Público en Venezuela, donde
encontramos una de las bases fundamentales de nuestro Derecho Administrativo;
distribución que por nuestra peculiar forma federal del Estado no sólo es horizontal, sino
vertical.
En segundo lugar, el Derecho Administrativo regula el ejercicio de la función
administrativa, lo que nos obliga a identificar las diversas funciones del Estado, como
tareas esenciales, cuya diferenciación no coincide ni con la separación de poderes ni con
determinadas actividades estatales.
El Derecho Administrativo regula el conjunto de relaciones que se establecen entre
la Administración Pública y los administrados o entre los órganos estatales y éstos con
motivo del ejercicio de la función administrativa o de la realización de una actividad
administrativa.

Definición de Eloy Lares Martínez:

“Es la rama del Derecho Público interno, que comprende las normas del
ordenamiento jurídico positivo y los principios de la jurisprudencia y la doctrina aplicables
a la estructura y funcionamiento de la Administración”.

Concepción legalista:
Conjunto de normas jurídicas que tienen por objeto la organización y la materia
propia de la Administración.

B. UBICACIÓN.
Dentro de la clasificación tradicional del Derecho en “Público” y “Privado”, no cabe
la menor duda que el Derecho Administrativo se ubica dentro del campo del Derecho
Público.
Existe una tesis de oposición entre la diferenciación de esta clasificación del
Derecho, que ha llevado a numerosos autores a diferir sobre la misma.
A pesar de todas estas teorías, hoy en día la doctrina ubica al Derecho
Administrativo dentro del Derecho Público, y más específicamente dentro de la
subdivisión de este en Derecho Público Interno (a la par del Derecho Constitucional,
Penal, Procesal, etc.).
Así, Kelsen por ejemplo sostiene que “…es sencillamente imposible determinar con
cierta fijeza lo que quiere decirse en concreto cuando se distingue entre el derecho
público y el privado…”. Incluso, este autor reconoce que si bien es cierto, es el contenido
de cada una de estas dos ramas lo que la distingue la una de la otra, no menos cierto es
que, según su criterio “…si se pregunta por el fundamento de esta división, se entra de
lleno en un caos de opiniones contradictorias”.
Otros como Merkl, sostienen que “…la diferenciación entre derecho público y
privado carece de una nota diferenciativa jurídicamente relevante”.
Ante esta realidad, se han dado entre otras, las siguientes explicaciones:

Teoría del interés:

Según esta corriente, es la naturaleza del bien o el interés jurídico tutelado lo que
determina su ubicación en el derecho público o en el privado. Si las normas protectoras
son del interés general, estas se ubican dentro del campo del Derecho Público; pero si
estas, tutelan el interés individual, se ubican en el Derecho Privado.

Teoría de la naturaleza de la relación jurídica:

Los seguidores de esta teoría parten del hecho de que las reglas del Derecho
pueden crear entre las personas dos clases de relación: de coordinación (las personas
a las que se les aplica la ley se encuentran en un plano de igualdad) y de subordinación
(en este caso hay superioridad de un sujeto sobre otro). En este sentido, corresponderá
al Derecho Privado la relación que existe entre sujetos coordinados, colocados en un
mismo plano; mientras que será competencia del Derecho Público, cuando la relación
jurídica implica la subordinación del individuo al poder público del Estado o de algunas
de sus entidades.

Teoría basada en la calidad de las personas cuyas relaciones regulan las

normas jurídicas:
Para los seguidores de esta corriente, serán de Derecho Público las reglas de
Derecho destinadas a regular las relaciones jurídicas en las cuales aparece el Estado o
alguna de sus entidades estadales; mientras que serán de Derecho Privado, todas
aquellas disposiciones que regulan las relaciones entre personas privadas.
 C. RELACIÓN CON OTRAS DISCIPLINAS JURÍDICAS.
Con el Derecho Constitucional:
El Derecho Constitucional regula la organización y funcionamiento de los poderes
del Estado y el sistema de garantías y derechos de los particulares, mediante limitaciones
al poder público. También le corresponde la organización política del Estado, mediante
la distinción de las ramas del poder público
Por su parte, las normas del Derecho Administrativo se encuentran subordinadas a
la Constitución y es por ello que toda la actividad administrativa debe guardar una
absoluta subordinación a los preceptos constitucionales. El Derecho Administrativo
desarrolla los principios constitucionales y fija los procedimientos que han de seguir los
órganos superiores del Estado creados por la Constitución Nacional.

Con el Derecho Penal:

El Derecho Penal contiene las normas relativas a los hechos punibles y a las
sanciones aplicables a quienes resulten culpables. Su relación con el Derecho
Administrativo viene dada en los siguientes puntos de convergencia:
1. Las autoridades administrativas ostentan una potestad disciplinaria, en virtud de
la cual los superiores jerárquicos tienen la facultad de imponerle a sus subordinados
determinadas sanciones con la finalidad de mantener el orden dentro de la administración
y obligar a los empleados públicos a mantener una conducta adecuada con los deberes que la
función pública les impone (Derecho Penal Disciplinario).
2. En el Derecho Administrativo se establecen sanciones para castigar la
inobservancia de las normas administrativas. (Derecho Penal Administrativo).
3. El Derecho Penal sanciona los delitos cometidos en ejercicio de la función pública
(Ej: Ver Ley contra la Corrupción).
4. La aplicación de las penas es una función administrativa. Después que se ha
dictado sentencia condenatoria y ésta ha quedado definitivamente firme, corresponde al
Ejecutivo Nacional la ejecución de la pena. Todo lo relativo al régimen penitenciario es
parte de la administración, y por ende entra dentro del marco del derecho Administrativo.

Con el Derecho Procesal:

El Derecho Procesal contiene el conjunto de normas que regulan la actividad
jurisdiccional del Estado.
En este sentido, al existir litigios que tienen su origen en actos administrativos,
deben existir preceptos jurídicos que solucionen por vía jurisdiccional esas controversias
administrativas. Esto es lo que se conoce como materia contenciosa administrativa.

Con el Derecho Civil:

Existe un punto de coincidencia entre el derecho Administrativo y el Derecho Civil:
el régimen de las personas jurídicas (Ver art. 19 CC) y el de los bienes del dominio
público.
 D. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Cuando se habla de fuentes del Derecho, en líneas generales se hace referencia a
todas aquellas reglas que integran el marco normativo o el ordenamiento jurídico de un
Estado, las cuales imponen conductas positivas o negativas a sus habitantes.
Así, al entender del padre Luis María Olaso, en su obra denominada Curso de
Introducción al Derecho, se entiende por fuente en sentido estricto “…el lugar de donde
nace o brota algo”.
La premisa “fuente del Derecho” designa todo lo que contribuye o ha contribuido a
crear el conjunto de reglas jurídicas aplicables dentro de un Estado en un momento dado.
Son las distintas formas, maneras o procedimientos a través de los cuales se crea el
ordenamiento jurídico.
Desde el punto de vista del Derecho Administrativo, las fuentes serán los diversos
modos, procedimientos o maneras por los cuales se crean o se origina el Derecho
Administrativo.
Las fuentes del derecho son casi todas las mismas para todas las disciplinas
jurídicas; pero entre esas fuentes, algunas tienen mayor importancia en determinada
rama del derecho, y otras en una rama distinta, como por ejemplo en el Derecho Civil la
fuente por excelencia es el Código Civil, en el Penal el Código Penal, etc.
Clasificación, enumeración y análisis de las fuentes.
A nivel de la doctrina, existen muchísimos criterios a la hora de clasificar las fuentes
del Derecho Administrativo (directas e indirectas, formales y materiales, escritas y no
escritas, etc); sin embargo, en esta oportunidad nos limitaremos a analizar solo la
clasificación según el origen la norma jurídica.

Según su origen:
1. Fuentes PARA la administración:
Aquellas que emanan de los órganos legislativos y se imponen a las autoridades
administrativas. (Ej: la Ley)

2. Fuentes DE la administración:
Aquellas que proceden de la propia Administración y se imponen a ella misma (Ej:
los Reglamentos).

Enumeración y análisis de las fuentes del Derecho Administrativo:

 La Constitución:
Se entiende por Constitución, el conjunto de normas jurídicas que regulan la
organización fundamental de un Estado, así como los derechos y garantías de las
personas frente al poder estadal. Es la norma que le da vida al Estado. Es la ley
fundamental de un país, la ley de leyes, ya que todas las demás normas jurídicas deben
y tienen que ser cónsonas a esa carta fundamental; y por ser ley de leyes y normas,
regula la vida del Estado, de sus poderes, de los derechos de los ciudadanos, así como
también del resto del orden jurídico.
Siendo la Constitución la norma suprema reguladora del Estado, todas las demás
leyes que violen sus preceptos así como todos aquellos actos de los poderes públicos
que quebranten los principios consagrados en ella, serán nulos de nulidad absoluta. Ver
art. 7 CRBV (principio de súper - legalidad constitucional)

 La Ley:
Existen muchos criterios a la hora de aportar una definición al unísono de la Ley; es
decir, la Ley no ha logrado conseguir una concepción acorde y concertada entre los
diversos doctrinarios del Derecho.
Así por ejemplo, encontramos una concepción tradicional que se remonta a la antigüedad
griega, la cual nos señala que la Ley es una regla de derecho abstracta, de aplicación general.
Mientras que un criterio basado en el aspecto formal y material de las normas, nos explica
que la Ley puede ser definida como aquél acto emanado del poder legislativo, dictado
conforme al procedimiento previsto a tales efectos en la Constitución, y que tiene por
objeto la formulación de las reglas de Derecho.
Otra definición (la de Gastón Jeze, adaptada al texto constitucional del 99), nos indica que
la Ley es aquella regla de derecho, general e impersonal, formulada por el poder legislativo
y promulgada por el Presidente de la República.
En cualquier caso, la Constitución Nacional de 1999 en el encabezamiento de su
artículo 202 nos señala que: “La Ley es el acto sancionado por la Asamblea Nacional
como cuerpo legislador…”.
Leyes orgánicas, ordinarias y habilitantes: Ver art. 203 CRBV
Trayectoria legislativa: Ver arts. 204 al 216 CRBV
Derogación de las leyes: Ver art. 218 CRBV
Reserva legal: son las materias reservadas exclusivamente a la competencia y
regulación de la ley (Ej: ejercicio de garantías constitucionales, creación de impuestos y
demás contribuciones, reglas penales, etc.). Las materias que componen la reserva legal
admiten únicamente regulación por ley y por decretos del Poder Ejecutivo.

Leyes estadales: Venezuela es un Estado Federal Descentralizado en los términos

previstos en la Constitución nacional (Ver art. 4 CRBV); sin embargo, ese federalismo en
la práctica no es puro y por el contrario es tenue. En cada uno de los Estados que
conforman la división político – territorial del país, existe un órgano o poder legislativo,
denominado Consejo Legislativo Estadal, que de conformidad con el artículo 162 de la
Constitución Nacional le corresponde legislar sobre materias muy limitadas de
competencia estadal. Sin embargo, en esas materias las leyes emanadas de los Estados
descentralizados, prevalecen sobre las leyes o reglamentos nacionales, salvo que la
Constitución Nacional de modo expreso disponga lo contrario.
  Los tratados:
Son aquellos acuerdos de carácter solemne celebrados entre dos o más Estados
miembros de la comunidad internacional o entre estos y los organismos u organizaciones
internacionales, que tienen por objeto regular determinadas materias de interés
considerable para ambos.
En Venezuela, a la luz de la Constitución Nacional de 1999, los tratados
internacionales válidamente suscritos en materia de derechos humanos, tienen carácter
constitucional y nunca una jerarquía inferior a ella (Ver art. 23 CRBV). Ahora bien, en
cuanto a las Leyes, este tipo de tratados o acuerdos internacionales en nuestro orden
interno privan sobre ellas; es decir, tienen una autoridad superior a la Ley.

 El Reglamento:
Esta fuente será tratada en punto aparte.

 El Decreto – Ley:
Son aquellos actos emanados del Poder Ejecutivo o de quién lo sustituya, mediante
los cuales se establecen reglas de derecho propias de la ley formal. En resumen, son
decisiones adoptadas por el Poder Ejecutivo Nacional que tienen fuerza de ley.

Clasificación de los Decretos (de acuerdo a su contenido):

a. Decretos ordinarios:
Aquellos dictados por el Presidente de la República en ejercicio de las
funciones que le son propias.
b. Decretos – leyes propiamente dichos:
Aquellas normas de derecho dictadas también por el Presidente de la República en
situaciones de emergencia nacional, sobre materias reservadas al dominio exclusivo de
la ley. Para algunos autores, los decretos – leyes constituyen una manifestación de
anomalía en la vida pública, ya que la función legislativa corresponde a la Asamblea
Nacional (Ver art. 236, ord. 8º CRBV).

 Las Resoluciones:
Son decisiones de carácter general o particular adoptadas por los Ministros por
disposición del Presidente de la República o por disposición específica de la Ley. Deben
ser suscritas por el Ministro respectivo. Art. 16 LOPA

 Instrucciones internas o de servicios:

Son las instrucciones libradas por los superiores jerárquicos, principalmente los
ministros, con el objeto de orientar la actividad de los funcionarios bajo su dependencia.
  Los instructivos presidenciales:
Son documentos emanados del Presidente de la República, firmados por él y no
refrendados por Ministro alguno, dirigidos a los órganos de la Administración. Son
instrucciones de servicio y tienen su fundamento en el deber de obediencia que tienen
los funcionarios con relación a sus superiores jerárquicos; por lo que deben ser
considerados con fuerza jurídica, limitada al campo de la administración activa. No son
vinculantes ni para los administrados ni para los órganos del Estado dotados de
autonomía funcional, tales como: la Contraloría General, la Fiscalía General y el Consejo
Nacional Electoral.

 La costumbre:
Es la fuente no escrita del derecho, caracterizada por la repetición constante de un
mismo modo de obrar, observada con la convicción de que es jurídicamente obligatoria.
En el Derecho Administrativo la costumbre es aplicada como precedente de la ley, y su
influencia sobre esta puede traducirse en la sanción de nuevas leyes o en la derogación
y/o modificación de las ya existentes.

 La jurisprudencia:
Es el conjunto de principios reiteradamente proclamados en las sentencias de los
Tribunales. En Venezuela, de conformidad con el artículo 335 de la Constitución
Nacional, las sentencias emanadas de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia tienen carácter vinculante para las otras Salas y para los demás Tribunales del
país.

 La doctrina:
Es considerada como una fuente indirecta del Derecho Administrativo y no es más
que la exposición científica hecha por los jurisconsultos, que contienen la presentación
de los problemas del Derecho y las soluciones propuestas, la sistematización de las
normas y la interpretación de las mismas. En nuestro país, y de manera especial en el
área del Derecho Administrativo, los tribunales acogen corrientemente las enseñanzas
de los más prestigiosos jurisconsultos.
 Los principios generales del Derecho
Ver art. 4 CC. En defecto de una disposición expresa y precisa que deba ser
aplicada a un caso concreto, o de una regla aplicable por analogía, es obligación del juez
en la oportunidad de resolver un conflicto, extraer del espíritu de la Constitución y demás
leyes del derecho positivo, los principios que deban ser aplicados en la decisión por
tomar.

Prelación de las fuentes.

El principio de súper - legalidad constitucional:
Este principio deriva del concepto según el cual la Constitución es la norma jurídica
de la organización del Estado que fija los preceptos básicos y fundamentales a los cuales
están subordinadas las leyes ordinarias. En Venezuela, así lo reconoce el artículo 7 del
texto constitucional de 1999.
En la organización de un estado constitucional, no todas las normas tienen el mismo
rango; existe una graduación jerárquica en virtud de la cual la norma constitucional es
expresión de la voluntad soberana, es la que establece los principios rectores y
fundamentales de un estado de derecho creando un orden jurídico con normas de
diferentes grados que sirvan para desarrollar los principios básicos constitucionales.
La estructura jerárquica del orden jurídico de un estado, obedece a la creación de
una norma suprema o de grado superior, carácter éste que viene dado por el origen y
ratificación popular, o sea aquél que representa la expresión y voluntad directa del pueblo,
en cambio las demás normas son expresión de sus gestores o representantes legalmente
electos.
De tal manera, la Constitución constituye así la fuente de donde deben emanar las
normas de menor grado.
Kelsen en su concepción piramidal, sostiene que cuando una norma jurídica es
válida, por haber sido creada en la forma establecida por otra, la última constituye la razón
de validez de la primera, de donde emerge una relación de supra – subordinación entre
la norma que determina la creación y la creada, surgiendo así diferentes modelos de
normas desde el ápice o grado superior donde su ubica la Constitución, hasta la de nivel
o grado más bajo de la representación piramidal.
Las normas constitucionales marcan la pauta de la legislación ordinaria. Por lo tanto,
todas y cada una de las leyes deben coexistir en armonía, ser coherentes y compatibles
con la norma suprema o ley fundamental.
El hecho de que la Constitución sea la ley fundamental, trae como consecuencia
inmediata su inviolabilidad e integridad absoluta. Por ello se dice que la Constitución es
inviolable; no tanto porque no pueda ser transgredida, sino porque su violación origina
una sanción para quién o quienes así hayan procedido.
A tales efectos, la Carta Magna de 1.999 estableció un sistema mixto e integrado
de garantías para asegurar su propia inviolabilidad, con la coexistencia de garantías
penales y procesales. Por una parte, garantías penales que contemplan las sanciones
para quienes ejecuten u ordenen actos contrarios a la Constitución; y por la otra,
garantías procesales que pautan el procedimiento que debe seguir un juez cuando se
trate de aplicar una ley que colida o sea incompatible con lo establecido por la
Constitución (control difuso), o cuando se ataca una ley por considerar que no ha sido
sometida a la tramitación pautada por la misma Constitución Nacional (Ver art. 334
CRBV).
Por su parte, la Ley, dentro de la concepción Kelsiana que describe el proceso
escalonado de la producción de normas, se ubica inmediatamente después de la
Constitución; razón por la cual se establece que la administración y la jurisdicción son
actividades sub – legales.
 E. EL REGLAMENTO.
Concepto:
Eloy Lares Martínez: Son declaraciones escritas y unilaterales emanadas de las
autoridades administrativas, creadoras de reglas de aplicación general y de grado inferior
a las leyes.

León Duguit: Son aquellas decisiones que contienen disposiciones de efectos

generales y que emanan de un órgano distinto de aquél que según la Constitución tiene
el carácter de órgano legislativo.

Naturaleza jurídica:
En la doctrina, mucho se discute sobre si los Reglamentos son actos administrativos
o leyes en sentido material. Así las cosas, para el Dr. Eloy Lares Martínez, los
Reglamentos son actos administrativos de efectos generales, emanados de las
autoridades administrativas y sujetos al principio de la legalidad y al consiguiente control
legal de los órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa. Forman parte del
Derecho Objetivo, y están destinados a regular las actuaciones de la administración
conforme a las reglas generales concernientes a la aplicación de las leyes.
F. CLASIFICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.

De acuerdo a la entidad pública de la cual emanan:

 Nacionales: aquellos dictados por autoridades de la República.
 Estadales: aquellos dictados por autoridades de los Estados.
 Municipales: aquellos dictados por autoridades de los Municipios.

De acuerdo a su vinculación con la Ley:

 Ejecutivos:
Tienen por objeto establecer los detalles que generalmente exige la aplicación de
una ley. Son normas secundarias (secundum lege) respecto de las primarias que están
en la ley. Cada reglamento ejecutivo es una especie de complemento de la ley (Ver art.
236, ord. 10º CRBV).
Sin embargo, no todas las leyes son reglamentables. Es preciso que se trate de
leyes cuya ejecución incumba directamente a las autoridades administrativas y no a las
autoridades judiciales.
 Independientes:
Tienen por objeto regular materias acerca de las cuales no existe una ley. Son
dictados con el propósito de llenar un vacío jurídico (praeter lege). Emanan del Poder
Ejecutivo por una necesidad derivada del ejercicio de la función administrativa a los fines
de colmar la falta de una norma de origen legislativo o bien en virtud de los poderes
discrecionales que sobre ciertas materias le confiere la Constitución y las leyes.
  Delegados:
Son disposiciones de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo en virtud de
una delegación expresa que le haya hecho el Poder Legislativo, o bien por una
ampliación de su potestad reglamentaria acordada por la propia ley al Ejecutivo.
En este último caso, algunos juristas afirman que este tipo de Reglamentos,
constituye una modalidad de los secundum lege ya que son dictados conforme a la ley
que los autoriza. Para Eloy Lares Martínez, este tipo de Reglamentos no aplica en nuestro
país, ya que la función de legislar le corresponde exclusivamente a la Asamblea Nacional,
la cual no puede efectuar delegaciones de esa facultad en el Ejecutivo.

 De necesidad:
Son medidas emanadas del Poder Ejecutivo, de carácter extremo, contentivas de
nuevas reglas de Derecho generalmente contrarias a las leyes vigentes y que han sido
adoptadas sin autorización legislativa ante un inminente estado de necesidad.
En Venezuela tampoco aplica este tipo de Reglamentos, ya que se estarían
usurpando funciones legislativas que perfectamente pueden ser llevadas a cabo por la
Asamblea Nacional. En cuanto a los Estados de Excepción previstos en los artículos 337
al 339 de la Constitución Nacional, cabe decir que estos son convocados mediante
Decretos Ejecutivos y nunca por la vía reglamentaria.

G. FUNDAMENTOS Y LIMITACIONES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

Fundamentos de la potestad reglamentaria:
La facultad reglamentaria es inherente a la función administrativa y por consiguiente,
propia de la administración (Sayagués Laso). En Venezuela, el Poder Ejecutivo Nacional
y Estadal están autorizados por la Constitución Nacional (art. 236, ord. 10º) para
reglamentar total o parcialmente las leyes nacionales, cuidando de no alterar su espíritu,
propósito o razón.

Limitaciones de la potestad reglamentaria:

1. Los reglamentos no pueden contener disposición alguna que colida con la
Constitución.
2. Los reglamentos ejecutivos deben respetar la letra y el espíritu de la ley
reglamentada, caso contrario el reglamento estaría viciado de nulidad absoluta.
3. El Poder Ejecutivo en uso de la potestad reglamentaria no puede invadir la
reserva legal, es decir que no puede intervenir en asuntos reservados por la Constitución
y las leyes al Poder Legislativo.
4. Ningún reglamento puede contener disposiciones contrarias a las leyes dictadas
por la Asamblea Nacional, ya que los reglamentos se encuentran en condiciones de
inferioridad jerárquica respecto a las leyes formales.
 TEMA Nº 2:
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN VENEZUELA
A. DIFERENTES CONCEPCIONES DOCTRINALES.

En sentido amplio, la palabra Administración, significa toda actividad, pública o

privada, ordenada para alcanzar fines humanos, sean o no económicos. Esta definición
también incluye el conjunto de entes u órganos que la ejercen.
Desde el punto de vista jurídico, la Administración Pública puede considerarse como
el objeto de regulación por excelencia del Derecho Administrativo.
En efecto, en el campo del Derecho Público la palabra Administración se utiliza
exclusivamente en sentido estricto; es decir, en relación con el Estado (entendido como
Nación o República) y algunas entidades menores como los Estados que conforman la
Unión Federal, los Municipios y los Institutos Autónomos (Ver art. 4 y 16 CRBV).
Dentro de ese contexto restringido, el término Administración es empleado desde
dos perspectivas: una como actividad, tarea o función del Estado y otra como el conjunto
de entes u órganos encargados de ejercer esa actividad o función administrativa.
Los aportes de distintas corrientes jurídicas nos permiten aproximarnos a una
definición integral de la Administración Pública.
Así las cosas, tenemos:

Doctrina Germánica:
a) Otto Mayer:
Este doctrinario parte de la concepción tradicional según la cual el término
“gobierno” comprende la actividad total del estado: justicia, legislación y administración.
Estas son actividades mediante las cuales el Estado tiende a realizar sus fines. En
consecuencia, Mayer sostiene que la Administración es toda actividad del Estado, distinta
a la justicia y a la legislación, que se ejerce bajo la autoridad del orden jurídico que él ha
de establecer.

b) Escuela Vienesa (Kelsen – Merkl):

Para esta Escuela toda función de Estado es función creadora de Derecho. La
producción de una norma está regulada por una norma jurídica superior y al mismo
tiempo la norma inferior creada por aquella regula el modo de creación de otra norma
jurídica subordinada a ella. En fin, esta postura encuentra su imagen en la Pirámide de
Kelsen.
Según esta Escuela, cada función estatal se origina del proceso formativo del orden
jurídico, partiendo de la norma superior (Constitución) por una inmediata derivación:
legislación, que al ejecutarse da lugar a funciones ejecutivas realizadas por un conjunto
de órganos independientes (justicia) o bien subordinados (administración).
Para los seguidores de esta Escuela, la administración es una actividad ejecutiva
condicionada por las instrucciones mediante las cuales se interpreta la Ley.

Doctrina Francesa:
a) Escuela de Burdeos (León Duguit, Roger Bonnard y Gastón Jéze)
La idea dominante entre estos autores franceses, a la hora de definir la
administración, ha sido la noción de servicio público. Es decir, que aquellos que forman
la llamada Escuela Realista de Burdeos, sostienen que la administración se identifica con
los servicios públicos.

b) Escuela de Tolosa (Maurice Hauriou):

Para los seguidores de esta corriente filosófica, el régimen administrativo reposa en
la idea del poder encuadrado o sometido a un pensamiento determinado, que ha
comenzado por ser la idea del servicio del rey, para llegar luego a la idea del servicio
público.
Para ellos, la Administración Pública es una vasta institución que gravita en torno a
una idea a la cual se halla sometido el poder administrativo.

Doctrina Italiana:
a) Guido Zanobini:
Para la gran mayoría de los administrativistas italianos, la administración se debe a
la finalidad que persigue y al interés público. Finalidad e interés público son las notas
dominantes del Derecho Administrativo en Italia.
En este sentido, Administración es la actividad práctica que el Estado desarrolla
para atender de manera inmediata, los intereses públicos que toma a su cargo para el
cumplimiento de sus fines.

Opiniones nacionales:
Para Eloy Lares Martínez, la Administración Pública es la: “Actividad realizada por
la rama ejecutiva del Poder Público, es decir, por el conjunto de órganos estatales regidos
por relaciones de dependencia a los cuales corresponde ordinariamente la misión de
ejecutar las leyes”.
Para Brewer Carias, la Administración Pública desde el punto de vista orgánico es
el: “conjunto de órganos de las personas jurídicas que, como sujetos de derecho,
conforman el Estado, es decir, de las personas jurídicas estatales”; y desde el punto de
vista material es el “conjunto de actividades realizadas con vistas a satisfacer un interés
general del Estado o de la sociedad, generalmente por sus órganos”.

En definitiva, en el campo del Derecho Administrativo la expresión Administración

Pública tiene al menos dos significados: por una parte, con ella se identifica a un conjunto
de órganos del Estado; y por la otra, se identifica también a un conjunto de actividades
que resultan de la gestión del interés general (actividad administrativa) realizada
generalmente por esos mismos órganos.
Es por ello, que se puede decir sin temor a equivocarnos que la Administración
Pública es el conjunto de órganos del Poder Público que tienen a su cargo la tarea de
cumplir las actividades o funciones administrativas.

B. CARACTERÍSTICAS.
1. La Administración Pública debe desarrollar las actividades o funciones que le
competen, dentro de los causes normativos y legales establecidos en el ordenamiento
jurídico vigente (principio de legalidad: Ver art. 137 CRBV).

2. La Administración Pública es responsable patrimonialmente frente a terceros por

las faltas en que incurriere en su actuación, ello en forma independiente a la
responsabilidad individual (civil, penal y/o administrativa) que le pudiera corresponder a
sus funcionarios por desviación o abuso de poder (Ver art. 139 y 140 CRBV. También
arts. 8 y 13 LOAP).

C. OBJETIVO PRINCIPAL.
Art. 3 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP):
La Administración Pública tendrá como objetivo de su organización y
funcionamiento hacer efectivos los principios, valores y normas consagrados en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en especial, garantizar a todas
las personas, el goce y ejercicio de los derechos humanos.
Art. 5 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP):
La Administración Pública está al servicio de las personas, y su actuación estará
dirigida a la atención de sus requerimientos y la satisfacción de sus necesidades,
brindando especial atención a las de carácter social. La Administración Pública debe
asegurar a todas las personas la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con
ella. Además, tendrá entre sus objetivos la continua mejora de los procedimientos,
servicios y prestaciones públicas, de acuerdo con las políticas que se dicten.

D. CONFORMACIÓN.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL:

Integrada por:

1) La Administración Central, conformada por aquellos órganos que

dependen directamente del Ejecutivo Nacional, como: la Presidencia de la República, la
Vicepresidencia Ejecutiva, el Consejo de Ministros, los Ministerios, las Oficinas Centrales
de la Presidencia, la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado y el
Consejo de la Defensa de la Nación; y,
 2) La Administración Descentralizada, se subdivide en dos tipos:
b.1. La Administración Descentralizada Territorialmente, conformada por los
entes político - territoriales (los Estados y Municipios); y,

b.2. La Administración Descentralizada Funcionalmente, conformada por los

Institutos Autónomos; las personas jurídicas de Derecho Público con forma societaria
(empresas del Estado), las asociaciones civiles y las fundaciones pertenecientes al
Estado.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTADAL: Gobernadores.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL: Alcaldes.

E. PRINCIPIOS JURÍDICOS QUE RIGEN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Art. 141 CRBV:

1. Honestidad.
2. Participación.
3. Celeridad.
4. Eficacia.
5. Eficiencia.
6. Transparencia.
7. Rendición de cuentas.
8. Responsabilidad en el ejercicio de la función pública con arreglo o
sometimiento pleno a las leyes y al Derecho.

Art. 4 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP): Principio de

legalidad.
La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de
legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta
a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes
y los actos administrativos de carácter normativo dictados formal y previamente conforme
a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen
democrático, participativo y protagónico.

Art. 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP): Principios

que rigen la actividad de la Administración Pública
La actividad de la Administración Pública se desarrollará con base en los principios
de economía, celeridad, simplicidad, rendición de cuentas, eficacia, eficiencia,
proporcionalidad, oportunidad, objetividad, imparcialidad, participación, honestidad,
accesibilidad, uniformidad, modernidad, transparencia, buena fe, paralelismo de la forma
y responsabilidad en el ejercicio de la misma, con sometimiento pleno a la ley y al
derecho, y con supresión de las formalidades no esenciales.
La simplificación de los trámites administrativos, así como la supresión de los que
fueren innecesarios será tarea permanente de los órganos y entes de la Administración
Pública, de conformidad con los principios y normas que establezca la ley
correspondiente.

Ver también Arts. 12, 13, 14, 17 al 26 y del 28 al 31 de la LOAP.

F. LA PERSONALIDAD DEL ESTADO EN EL DERECHO VENEZOLANO.

La Constitución utiliza con gran frecuencia la palabra “Estado” para establecer, por
ejemplo, obligaciones prestacionales concretas a cargo de los entes públicos en relación
con los administrados. Por ejemplo, dispone que “el Estado protegerá la familia…” (Art.
75); que “el Estado creará, ejercerá la rectoría y gestionará un sistema público nacional
de salud…” (Art. 84); que “el Estado…asumirá [la educación] como función
indeclinable…” (Art. 102); que “el Estado garantizará la atención integral de los
deportistas…” (Art. 111); que “el Estado reconocerá la existencia de los pueblos
indígenas… (Art. 119); o que “el Estado protegerá el ambiente…” (Art. 127).
Sin embargo, “el Estado”, como tal y en el orden constitucional y legal interno, a
pesar de estas expresiones constitucionales, no es sujeto de derechos y obligaciones
pues no es una persona jurídica, sino que, en realidad, lo conforman un conjunto de
personas jurídicas estatales.
Es decir, si bien es cierto que en el ámbito de la comunidad internacional, la
República de Venezuela como “Estado”, goza de personalidad jurídica internacional; en
cambio, en el ámbito del derecho interno, el Estado, como tal, no es un solo sujeto de
derecho o persona jurídica, sino que en realidad es un conjunto de personas jurídicas
estatales, que resultan del sistema constitucional que se ha establecido para la
distribución territorial del Poder Público (personas jurídicas estatales).
La consecuencia del principio de la distribución vertical del poder público es que el
Estado está conformado por diversas entidades político territoriales que actualizan la
personalidad jurídica del Estado. El Estado, por tanto, en el ámbito interno no es una
persona jurídica, sino que está conformado por varias personas jurídicas estatales.
En el único ámbito en el cual el Estado es una persona jurídica única, en realidad,
es en el ámbito de las relaciones jurídicas internacionales. Es decir, conforme a la
Constitución de 1999, el Estado (arts. 2, 3 y 4) venezolano, como “República Bolivariana
de Venezuela” (arts. 1 y 6), donde realmente goza de personalidad jurídica es en el
ámbito de la comunidad internacional, que es donde se puede hablar del Estado como
persona jurídica (arts. 152 a 155); en cambio, como se ha dicho, en el ámbito interno, el
“Estado” como tal no es una persona jurídica, sino un conjunto de personas jurídicas que
son las personas jurídicas estatales, y cuyo embrión surge del sistema constitucional que
se ha establecido para la distribución vertical o territorial del poder público, como “Estado
federal descentralizado” (art. 4), el cual da origen a la República, a los estados y a los
municipios. Por ello, el Estado no se puede confundir con la República y menos aun
cuando la Constitución usa la palabra “Estado”, para conceptuar “la organización política
y jurídica representada por el poder público frente a las actividades privadas”.
En consecuencia, en Venezuela, tratándose de un Estado con forma federal,
conforme al cual “el poder público se distribuye entre el poder municipal, el poder estatal
y el poder nacional” (art. 136 C.), el “Estado” está básicamente conformado por un
conjunto de personas jurídicas que conforman la organización política en el territorio
como son la República, los estados y los municipios, y por otras personas jurídicas
estatales producto de la descentralización política y funcional.

G. EL ESTADO FEDERAL.
La forma “federal” del Estado ha sido la constante en el Estado venezolano durante
toda su existencia desde 1811, lo que implica el reconocimiento de autonomías
territoriales en el nivel intermedio, es decir, de los Estados federados y, antes de 1864,
de las entonces denominadas provincias.
En efecto, siendo el Estado venezolano un “Estado federal descentralizado” en los
términos formales establecidos en el artículo 4º de la Constitución, el mismo está
básicamente conformado por el conjunto de personas jurídicas político-territoriales que
son: la República, los Estados, los Municipios y las otras personas jurídicas estatales
producto de la descentralización política y funcional.
El Estado, por ello, se insiste, no es una persona jurídica en el ámbito interno, sino
que en el sistema constitucional lo que existen son muchas personas jurídicas que
actualizan su voluntad, que son las personas jurídicas estatales.
Por tanto, jurídicamente hablando, y esto tiene una repercusión básica en el derecho
administrativo, en Venezuela no existe ni puede existir una sola Administración Pública
como complejo orgánico, ni las Administraciones Públicas pueden, como tales, ser
personas jurídicas. En realidad, cada una de las personas político-territoriales tiene su
propia Administración Pública como conjunto orgánico, cuya actuación se imputa a la
persona jurídico-estatal a la cual pertenece. En otras palabras, la Administración Pública,
en realidad, es una organización que por supuesto está conformada por un conjunto de
órganos que, además, lo son de las personas jurídicas estatales, y que como tales
órganos, sirven para manifestar o actualizar la voluntad de éstas y mediante ellas, la del
Estado.

H. PODER PÚBLICO Y SEPARACIÓN DE PODERES.

La Constitución de 1999, adoptó un novedoso sistema de separación orgánica del
poder público nacional, al hacerlo entre cinco poderes, agregando a los tradicionales
poderes legislativo, ejecutivo y judicial dos nuevos, los poderes ciudadano y electoral.
En la Constitución, cuando se regula el Poder Público como la potestad
constitucional que habilita a las personas estatales para actuar como sujetos de derecho
y que les permite imponer el interés público sobre el interés particular; establece un doble
sistema de respecto de su separación: a) una distribución vertical del mismo en el
territorio, y b) una división orgánica horizontal del mismo en cada nivel territorial.
Por ello es que el artículo 136 de la Constitución establece que “el Poder Público se
distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional”; y además, que
“el Poder Público Nacional”, cuyo ejercicio es el que básicamente se regula la
Constitución Nacional, “se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y
Electoral”.
Lo primero que establece esta norma es la llamada distribución vertical del Poder
Público, lo que da origen a un sistema de personas jurídicas estatales derivadas de la
descentralización político-territorial que origina la forma federal del Estado, en tres
niveles: nacional, estadal y municipal; y lo segundo que regula dicha disposición es que
en el nivel nacional se establece una penta división horizontal del Poder Público, lo que
da origen a la separación orgánica de los Poderes del Estado, no sólo en los tres clásicos
Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial siguiendo los criterios tradicionales del
constitucionalismo moderno, sino agregando al Poder Ciudadano y al Poder Electoral.
Estos últimos lo ejercen los órganos del Estado que con anterioridad se habían venido
configurando como órganos constitucionales con autonomía funcional y que formaban
parte de la Administración Pública.
Estos dos sistemas de regulación del Poder Público, para su ejercicio, tienen
implicaciones en la configuración de la Administración Pública como complejo orgánico;
pero es la distribución territorial del mismo el que origina los diversos sujetos de derecho
o personas jurídicas que configuran al Estado y dentro de cuyos órganos están los que
constituyen la Administración Pública.
 Desarrollar:
(Tema 1)
 DEFINA DERECHO ADMINISTRATIVO
 UBICACIÓN (no es necesario las teorías)
 RELACIÓN CON OTRAS DISCIPLINAS JURÍDICAS (mencione 3)
 FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (Clasificación, enumeración y
análisis)
 PRELACIÓN DE LAS FUENTES
 EL REGLAMENTO (Concepto y clasificación)
 FUNDAMENTOS Y LIMITACIONES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

(Tema 2)
 CONCEPCIONES DOCTRINALES (desarrollar 2)
 CARACTERÍSTICAS
 OBJETIVO PRINCIPAL
 CONFORMACIÓN
 MENCIONE LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS QUE RIGEN
 PERSONALIDAD DEL ESTADO EN EL DERECHO VENEZOLANO
 PODER PÚBLICO Y SEPARACIÓN DE PODERES (definición, distribución vertical,
división horizontal)

Cada equipo podrá designar 2 o 3 voceros que realizaran los aportes sobre el tema
desarrollado al resto del grupo. La defensa se realizará tipo conversatorio
colaborativo.