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CASOS RELATIVOS AL AFRICA SUDOCCIDENTAL (SEGUNDA FASE)

Fallo de 18 de julio de 1966

Los casos relativos al Africa Sudoccidental (Etiopía el Mandato sin el consentimiento de la Asamblea Ge-
contra Sudáfrica; Liberia contra Sudáfrica), referentes neral de las Naciones Unidas, la cual, según afirmaban
a la continuación del Mandato del Africa Sudocciden- los demandantes, había sustituido al Consejo de la So-
tal y a los deberes y la actuación de Sudáfrica como ciedad para ese y otros fines.
Potencia mandataria, fueron incoados mediante solici- Sin embargo, antes de examinar estas cuestiones, la
tudes de los Gobiernos de Etiopía y Liberia presenta- Corte consideró que había dos cuestiones de carácter
das a la Secretaría de la Corte el 4 de noviembre previo, concernientes al fondo del asunto, que podrían
de 1960. En virtud de una providencia de 20 de mayo hacer innecesaria la investigación de otros aspectos del
de 1961, la Corte unió los procedimientos de los dos mismo. Una de las cuestiones consistía en determinar
asuntos. El Gobierno de Sudáfrica formuló excepcio- si el Mandato subsistía aún en modo alguno, y la otra
nes preliminares a la competencia de la Corte para co- era la cuestión de la posición de los demandantes en
nocer del fondo del asunto, pero la Corte desestimó esta fase de los procedimientos, es decir, su derecho o
estas excepciones el 21 de diciembre de 1962, y acordó interés jurídico en relación con la cuestión objeto de
que era competente para conocer del fondo de la con- sus demandas. Como la Corte basó su fallo en la con-
troversia. clusión de que los demandantes no poseían ese derecho
En el fallo que pronunció en la segunda fase de los o interés jurídico, no se pronunció sobre la cuestión de
casos, la Corte, con el voto decisivo del Presidente, por si el Mandato estaba aún en vigor. Además, la Corte
estar divididos por igual los votos (siete contra siete), subrayó que su decisión de 1962 acerca de la cuestión
decidió que no podía considerarse que los Estados de- de la competencia se había adoptado sin afectar a la
mandantes hubiesen demostrado ningún derecho o inte- cuestión de la supervivencia del Mandato, cuestión que
rés jurídico en el asunto objeto de sus demandas y, por formaba parte del fondo del asunto, y que no se había
consiguiente, las rechazó. tratado en 1962, salvo en el sentido de que debió supo-
El Presidente, Sir Percy Spender, agregó una decla- nerse la supervivencia con objeto de determinar la
ración al fallo. El Magistrado Morelli y el Magistrado cuestión puramente jurisdiccional, que era la única que
ad hoc van Wyk hicieron constar sus opiniones separa- la Corte tenía entonces ante sí.
das. El Vicepresidente Wellington Koo, los Magistra- Refiriéndose a la base de su decisión en los procedi-
dos Koretsky, Tanaka, Jessup, Padilla Nervo y Forster y mientos actuales, la Corte recordó que el Sistema de
el Magistrado ad hoc Sir Louis Mbanefo agregaron sus Mandatos se había constituido en virtud del Artículo 22
opiniones disidentes. del Pacto de la Sociedad de las Naciones. Había tres
categorías de mandatos, "A", "B" y "C", aunque las
* tres tenían diversos aspectos comunes en relación con
* * su estructura. El elemento principal de cada instrumen-
to de mandato consistía en los artículos que definían las
Los demandantes, actuando en calidad de Estados facultades de la Potencia mandataria y sus obligaciones
que habían sido Miembros de la antigua Sociedad de con respecto a los habitantes del Territorio y a la Socie-
las Naciones, formularon diversas alegaciones de in- dad y sus órganos. La Corte calificó a esas normas de
fracciones del Mandato de la Sociedad de las Naciones disposiciones de "administración". Además, cada ins-
para el África Sudoccidental por parte de la República trumento de mandato contenía artículos que conferían
de Sudáfrica. ciertos derechos relativos al Territorio bajo mandato di-
Las alegaciones de los litigantes abarcaban, entre rectamente a los Miembros de la Sociedad, como Esta-
otras, las siguientes cuestiones: si el mandato del Afri- dos individuales, o a sus súbditos. La Corte se refirió a
ca Sudoccidental estaba aún en vigor y, en caso afirma- los derechos de este tipo como "intereses· especiales",
tivo, si la obligación de la Potencia mandataria de pre- comprendidos en las disposiciones de los mandatos re-
sentar informes anuales sobre su administración al lativas a los "intereses especiales".
Consejo de la Sociedad de las Naciones se había trans- Además, en cada mandato figuraba una cláusula ju-
formado en una obligación de informar igualmente a la risdiccional que, con una sola excepción, estaba formu-
Asamblea General de las Naciones Unidas; si, de con- lada en términos idénticos y disponía que se sometie-
formidad con el Mandato, la parte demandada había sen las controversias a la Corte Permanente de Justicia
fomentado al máximo el bienestar material y moral y el Internacional y que, según determinó la Corte en la
progreso social de los habitantes del Territorio; si la segunda fase de los procedimientos, debía entenderse
Potencia mandataria había infringido la prohibición, ahora, en virtud del Artículo 37 del Estatuto de la Cor-
estipulada en el Mandato, referente a la "instrucción te, en el sentido de que las controversias debían some-
militar de los indígenas" y al establecimiento de bases terse a la Corte actual.
militares o navales o la construcción de fortificaciones La Corte estableció una distinción entre las disposi-
en el Territorio; y si Sudáfrica había infringido lo esti- ciones de los mandatos relativas a la "administración"
pulado en el Mandato, en el sentido de que éste sólo y las referentes a los "intereses especiales". Como la
podía modificarse con el consentimiento del Consejo controversia actual se refería exclusivamente a las pri-
de la Sociedad de las Naciones, al tratar de modificar meras, la cuestión que había que decidir consistía en
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determinar si los Miembros de la Sociedad de las Na- nos por cuya mediación estaba autorizada a funcionar
ciones estaban investidos individualmente de algún de- la Sociedad. No tenían un derecho de intervención di-
recho o interés jurídico en relación con las cláusulas recta en relación con los mandatarios: esta prerrogativa
sobre "administración" de los mandatos, es decir, si correspondía a los órganos de la Sociedad.
los diversos mandatarios tenían alguna obligación di- La forma en que se redactaron los instrumentos de
recta con respecto a los otros Miembros de la Sociedad mandato no hizo más que subrayar la opinión de que
de las Naciones considerados individualmente, en lo no se consideraba que los Miembros de la Sociedad en
tocante a la ejecución de las disposiciones sobre la general tuviesen ninguna relación directa con el esta-
"administración" de los mandat.os. Si se respondía que blecimiento de los diversos mandatos. Adémás, aunque
no podía considerarse que los demandantes poseyesen se necesitaba el consentimiento del Consejo de la So-
el derecho o interés jurídico alegado, entonces, aun ciedad para cualquier modificación de las cláusulas del
cuando quedasen demostradas las diversas alegaciones mandato, no se especificó que se necesitase adem:ás el
de infracciones del Mandato del Africa Sudoccidental, consentimiento de Miembros individuales de la Socie-
los demandantes seguirían sin tener derecho a los pro- dad. Los distintos Miembros de la Sociedad no eran
nunciamientos y declaraciones que, en sus petidones partes en los diversos instrumentos de mandato, aun-
finales, solicitaban que hiciera la Corte. que éstos los investían de derechos hasta cierto punto y
Los demandantes comparecían ante la Corte en su en ciertos aspectos solamente. Sólo podían obtener de
calidad de Miembros de la Sociedad de las Naciones, y los instrumentos los derechos que los mismos les con-
los derechos que alegaban eran aquellos de los que se firiesen inequívocamente.
decía que habían sido investidos los Miembros de la Si los diferentes Miembros de la Sociedad hubiesen
Sociedad en los tiempos de la misma. Por consiguiente, poseído los derechos que los demandantes afirmaban
para determinar los derechos y obligaciones de las par- que habían tenido, habría sido insostenible la situación
tes en relación con el Mandato, la Corte tenía que colo- de un mandatario cercado por las diferentes expresio-
carse en el tiempo en que se implantó el Sistema de nes de opinión de unos cuarenta o cincuenta Estados.
Mandatos. Cualquier investigación de los derechos y Además, la Sociedad tenía como regla normal de vota-
obligaciones de las partes debía desarrollarse princi- ción la unanimidad y, como el mandatario era miembro
palmente basándose en el examen de los textos de los del Consejo en las cuestiones que afectaban a su man-
instrumentos y disposiciones dentro de la circunstancia dato, esas cuestiones no podían decidirse con el voto
de su época. en contra del mandatario. Este sistema no coincidía
Análogamente, debía prestarse atención al carácter y con la situación que los demandantes reclamaban para
la estructura jurídica de la institución en cuyo marcó se los distintos Miembros de la Sociedad, y si, como
organizó el Sistema de Mandatos, es decir, la Sociedad Miembros de la Sociedad, no poseían los derechos ale-
de las Naciones. Un elemento fundamental era que el gados, no los poseían en la actualidad.
Artículo 2 del Pacto estipulaba que "la acción de la
Sociedad, tal como queda definida en el presente Pac- *
to, se ejercerá por una Asamblea y por un Consejo au- * *
xiliados por una Secretaría permanente". Los Estados
Miembros no podían actuar individualmente de un Se había intentado deducir un derecho o interés jurí-
modo diferente en relación con los asuntos de la Socie- dico en la administración del Mandato de la simple
dad, a menos que se dispusiese especialmente lo con- existencia, o principio, de la "misión sagrada". Se ha-
trario en algún artículo del Pacto. bía dicho que la misión sagrada era una "misión sagra-
da de civilización" y que, por lo tanto, todas las nacio-
En el Artículo 22 del Pacto se especificaba que "el nes civilizadas estaban interesadas en que se llevase a
mejor método para realizar prácticamente el principio" cabo. Sin embargo, para que ese interés pudiese adop-
de que "el bienestar y el desenvolvimiento" de los tar un carácter específicamente jurídico, la propia mi-
pueblos de las antiguas colonias del enemigo "aún no sión sagrada tenía que ser O llegar a ser algo más que
capacitados para dirigirse por sí mismos" constituía un ideal moral O humanitario. Para generar derechos y
"una misión sagrada de civilización" sería el de "con- obligaciones de carácter jurídico, debía dársele expre-
fiar la tutela de dichos pueblos a las naciones más ade- sión jurídica y enmarcarlo en una norma jurídica. El
lantadas, que ... consientan en aceptarla", Y se añadía ideal moral no debía confundirse con las normas jurídi-
expresamente que "esas naciones ejercerán la tutela en cas destinadas a ponerlo en práctica. El principio de la
calidad de mandatarias y en nombre de la Sociedad". "misión sagrada" no tenía ningún contenido jurídico
Los mandatarios habían de ser agentes de la Sociedad residual que, respecto a cualquier mandato determina-
y no de cada uno de los Miembros de la misma indivi- do, pudiese operar per se para originar derechos y obli-
dualmente. gaciones jurídicas fuera del sistema en su conjunto.
En el Artículo 22 del Pacto se estipulaba que conve- La Corte tampoco podía aceptar la sugerencia de
nía "incorporar al presente Pacto garantías para el que, aun en el caso de que la situación jurídica de los
cumplimiento" de la misión sagrada. En virtud de los demandantes y de otros miembros de la Sociedad fuera
párrafos 7 y 9 del Artículo 22, cada mandatario debía la que sostenía la Corte, esto era así solamente durante
"enviar al Consejo una memoria anual concerniente al la existencia de la Sociedad, y de que, al disolverse
Territorio"; y una Comisión Permanente de los Manda- ésta, los derechos que correspondían previamente a la
tos estaría encargada de "recibir y examinar" esas me- propia Sociedad O a los órganos competentes pasaron a
morias anuales y de "dar al Consejo su opinión acerca los diferentes Estados que eran Miembros de la misma
de las cuestiones relativas al cumplimiento de los man- en la fecha de su disolución. Aunque la Corte había
datos". Además, se estipulaba en los propios instru- sostenido en 1962 que podía considerarse que los
mentos de mandato que las memorias anuales deberían miembros de una Organización internacional disuelta,
enviarse "a satisfacción del Consejo". aunque ya no fuesen miembros de ella, conservaban
Cada uno de los Estados miembros de la Sociedad derechos que, como miembros, habían poseído indivi-
sólo podía participar en el proceso administrativo me- dualmen~e cuando la _Or~anización exis~ía, es~o no P?-
diante su participación en las actividades de los órga- día ampliarse para adJud1carles, al ocurnr la d1soluc10n
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y con motivo de ella, derechos que nunca habían poseí- hacerse una distinción entre el derecho a recurrir a un
do individualmente, ni siquiera anteriormente en cali- tribunal y el derecho de un tribunal a examinar el fon-
dad de miembros. Y cualquier cosa que hubiese ocurri- do de una demanda, por una parte, y el derecho jurídi-
do después de la disolución de la Sociedad tampoco co del demandante con respecto al asunto objeto de su
podía investir a sus Miembros de derechos que no po- demanda, que debería demostrar a satisfacción del tri-
seían previamente como Miembros de la Sociedad. La bunal, por otra. Las cláusulas jurisdiccionales eran ad-
Corte no podía interpretar que las declara'Ciones unila- jetivas, no substantivas, en su naturaleza y en su vir-
terales, o declaraciones de intención, formuladas por tud: no determinaban si las partes tenían derechos
los diversos mandatarios con motivo de la disolución sustantivos, sino únicamente si, en caso de que los tu-
de la Sociedad, expresando su voluntad de seguir viesen, podrían reclamarlos mediante el recurso a un
guiándose por los mandatos en su administración de tribunal.
los territorios pertinentes, concedían individualmente a La Corte examinó seguidamente los derechos de los
los Miembros de la Sociedad cualesquiera nuevos dere- Miembros del Consejo de la Sociedad en virtud de las
chos o intereses jurídicos de un tipo que no poseían cláusulas jurisdiccionales de los tratados referentes a
anteriormente. las minorías firmados después de la Primera Guerra
Cabría decir que la opinión de la Corte, en cuanto Mundial, y distinguió esas cláusulas de las cláusulas
conducía a la conclusión de que no había actualmente jurisdiccionales de los instrumentos de mandato. En el
ninguna entidad capacitada para exigir la debida ejecu- caso de los mandatos, la cláusula jurisdiccional tenía
ción del Mandato, tenía que ser inaceptable, pero, si la por objeto dar a los diferentes Miembros de la Socie-
correcta interpretación jurídica de una situación deter- dad los medios para proteger sus "intereses especia-
minada mostraba la inexistencia de ciertos derechos les" relativos a los territorios bajo mandato; en el caso
alegados, debían aceptarse las consecuencias de tal he- de los tratados relativos a las minorías, el derecho de
cho. Pretender la existencia de esos derechos para evi- acción de los miembros del Consejo en virtud de la
tar las consecuencias equivaldría a emprender una la- cláusula jurisdiccional sólo se destinaba a la protec-
bor fundamentalmente legislativa al servicio de fines ción de las poblaciones minoritarias. Además, cual-
políticos. quier "diferencia de opinión" se definía de antemano
en los tratados relativos a las minorías como enjuicia-
Refiriéndose a la alegación de que el derecho o inte- ble, porque había de "considerarse como una contro-
rés jurídico de los demandantes había quedado estable- versia de carácter internacional". Por consiguiente, no
cido por el fallo de 1962 y no podía discutirse de nue- podía surgir ninguna cuestión de carencia alguna de
vo en la actualidad, la Corte señaló que una decisión derecho o interés jurídico. Por otra parte, la cláusula
sobre una excepción preliminar nunca podría excluir jurisdiccional de los mandatos no tenía ninguna de las
una cuestión perteneciente al fondo, tanto si se había características o efectos especiales de las cláusulas de
examinado efectivamente en relación con la excepción los tratados relativos a las minorías.
preliminar como si no se había examinado. Cuando la
parte demandada en un asunto oponía excepciones pre- La Corte examinó a continuación lo que se había
liminares, se suspendían los procedimientos sobre el llam¡¡do el amplio e inequívoco lenguaje de la cl~usula
fondo del asunto en virtud del párrafo 3 del Artículo jurisdiccional: el significado literal de su alusión a
62 del Reglamento de la Corte. Desde entonces, y has- "cualquier controversia" unido a las palabras "entre
ta que se reanudase el examen del fondo del asunto, no [el Mandatario] y otro Miembro de la Sociedad de las
podía adoptarse ninguna decisión que determinase O Naciones" y la expresión "acerca de ... las disposicio-
que juzgase definitivamente cualquier aspecto del fon- nes del Mandato", que, según se decía, permitía sorne-
do del asunto. Un fallo sobre una excepción preliminar ter a la Corte una controversia acerca de cualquier dis-
podía afectar a un aspecto del fondo del asunto, pero posición del Mandato. La Corte no opinó que la
esto sólo podía hacerlo de un modo provisional, en la palabra "cualquiera" que figuraba en el párrafo 2 del
medida necesaria para decidir la cuestión planteada por artículo 7 del Mandato hiciera algo más que dar énfasis
la excepción preliminar. No podía considerarse como a una expresión que habría significado exactamente lo
una decisión definitiva sobre el aspecto pertinente del mismo sin ella. La expresión "cualquier controversia"
fondo del asunto. no significaba intrínsecamente nada diferente de "una
controversia"; y tampoco la mención de "las disposi-
Aunque el fallo de 1962 decidió que los demandan- ciones" del Mandato en plural tenía ningún efecto
tes tenían derecho a invocar la cláusula jurisdiccional diferente del que se habría obtenido diciendo "una
del Mandato, les faltaba demostrar, en cuanto al fondo disposición". Una proporción considerable de las
del asunto, que tenían un derecho o interés tal en la aceptaciones de la jurisdicción obligatoria de la Corte
ejecución de las disposiciones que invocaban que les en virtud del párrafo 2 del Artículo 36 del Estatuto
daba derecho a los pronunciamientos y declaraciones estaban redactadas en un lenguaje análogamente am-
que solicitaban de la Corte. No había ninguna contra- plio e inequívoco, e incluso más amplio. No podía su-
dicción entre una decisión en el sentido de que los ponerse en ningún caso que, basándose en este lengua-
demandantes tenían capacidad para invocar la cláusula je amplio, el Estado aceptante quedaba dispensado de
jurisdiccional y una decisión en el sentido de que no demostrar un derecho o interés jurídico en el asunto
habían demostrado la base jurídica de su demanda en objeto de su demanda. La Corte no podía sostener la
cuanto al fondo del asunto. posición de que una cláusula jurisdiccional, al conferir
Con respecto a la alegación de que la cláusula juris- competencia a la Corte, confería, por consiguiente y
diccional del Mandato confería un derecho sustantivo a por sí misma, un derecho sustantivo.
exigir al Mandatario que ejecutase las disposiciones de La Corte se refirió seguidamente a la cuestión de la
"administración del mandato", había que señalar que admisibilidad. Señaló que en el fallo de 1962 se había
sería notable que un derecho tan importante se hubiese limitado a afirmar que era "competente para conocer
creado de un modo tan fortuito y casi incidental. En del fondo del asunto" y que, si se planteara cualquier
realidad, esa cláusula jurisdiccional concreta no conte- cuestión de admisibilidad, tendría que decidirse ahora,
nía nada que la diferenciase de otras muchas, y era un como había ocurrido con la fase del examen del fondo
principio casi elemental del derecho procesal que debía del asunto de Nottebohm; en tal caso, la Corte determi-
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naria la cuestión exactamente de la misma manera. En su forma actual, y la Corte no podía considerarlo como
otras palabras, considerando el asunto desde el punto dimanante de "los principios generales del derecho"
de vista de la capacidad de los demandantes para for- mencionados en el inciso c. del párrafo 1 del Artículo
mular su demanda actual, la Corte sostenía que no po- 38 de su Estatuto.
seían esta capacidad y que, por consiguiente, la deman- En definitiva, todo el argumento de "necesidad" pa-
da era inadmisible. recía basarse en consideraciones de carácter extrajurí-
Por último, la Corte examinó lo que se había deno- dico que eran consecuencia de un proceso de conoci-
minado el argumento de "necesidad". En esencia, éste miento a posteriori. Fueron los acontecimientos
consistía en que, como el Consejo de la Sociedad care- posteriores a la época de la Sociedad, y no algo inhe-
cía de medios para imponer sus opiniones a la Potencia rente al Sistema de Mandatos según su concepción ori-
mandataria, y como ninguna opinión consultiva que ginal, lo que originó la "necesidad" alegada, la cual, si
pudiese obtener de la Corte sería obligatoria para el existía, pertenecía al terreno político y no constituía
Mandatario, podría despreciarse fácilmente el Manda- necesidad desde el punto de vista jurídico. La Corte no
to. Se alegaba, por eso, que era fundamental, como era un órgano legislativo. Las partes en una controver-
salvaguardia o seguridad última para la misión sagra- sia siempre podían pedir a la Corte que emitiese una
da, considerar que cada miembro de la Sociedad tenía decisión ex aequo et bono, de acuerdo con el párrafo 2
un derecho o interés jurídico en ese asunto y podía del Articulo 38. Fuera de eso, el deber de la Corte era
adoptar medidas directas en relación con el mismo. Sin claro y consistía en aplicar el derecho tal como existía,
embargo, en la práctica del funcionamiento del Sistema no en crearlo.
de Mandatos se habían hecho grandes esfuerzos para Se podía argumentar que la Corte estaba autorizada
llegar, mediante argumentos, deliberaciones, negocia- a "llenar las lagunas" aplicando un principio teleológi-
ciones y esfuerzos de colaboración, a conclusiones ge- co de interpretación, en el cual debía dar a los instru-
neralmente aceptables y para evitar situaciones en las mentos su máximo efecto con objeto de garantizar el
que se obligara al Mandatario a acatar las opiniones logro de sus principios fundamentales. Este principio
del resto del Consejo sin llegar a emitir un voto en era sumamente polémico y, en todo caso, podía carecer
contra. En esas circunstancias, la existencia de dere- de aplicación en aquellas circunstancias en las que la
chos substantivos que los diversos Miembros de la So- Corte tuviese que ir más lejos de lo que podría consi-
ciedad podrían ejercer independientemente del Conse- derarse razonablemente como un proceso de instru-
jo, en relación con el desempeño de los mandatos, mentación y hubiera de emprender un proceso de recti-
habría estado fuera de lugar. Además, dejando a un ficación o revisión. No podía suponerse que existían
lado la inverosimilitud de que si los creadores del Sis- los derechos simplemente porque parecía conveniente
tema de Mandatos hubiesen pretendido que fuera posi- que existieran. La Corte no podía remediar una defi-
ble imponer una política determinada a un mandatario ciencia si, para ello, tenía que sobrepasar los límites de
hubiesen dejado esto a la acción fortuita e incierta de la acción judicial normal.
los distintos Miembros de la Sociedad, era muy poco
probable que un sistema que hacía deliberadamente po- También se podía argumentar que la Corte estaría
sible que los mandatarios obstruyesen las decisiones autorizada a subsanar una omisión ocasionada por el
del Consejo mediante el uso del veto (aunque, por lo hecho de que los interesados no hubiesen previsto lo
que sabía la Corte, esto no se hizo nunca) invistiera que podía suceder, y a tener en cuenta lo que cabía
simultáneamente a los diferentes Miembros de la So- suponer que los autores del Mandato habrían deseado,
ciedad del derecho a formular una demanda si el man- o incluso habrían dispuesto especialmente si hubieran
datario hacia uso de ese veto. En la esfera internacio- sabido lo que iba a ocurrir. Sin embargo, la Corte no
nal, la existencia de obligaciones que no podían podía suponer cuáles habrían sido los deseos o inten-
imponerse por ningún procedimiento jurídico había ciones de los interesados en el caso de que se produje-
sido siempre la regla y no la excepción, y esto era aún sen acontecimientos que no habían sido previstos ni
más cierto en 1920 que en la actualidad. eran previsibles, y aun si pudiera hacerlo, sería cierta-
Además, el argumento de "necesidad" equivalía a mente imposible hacer las suposiciones que alegaban
una alegación de que la Corte debía consentir el equi- los demandantes con respecto a cuáles eran dichas in-
valente de una actio popularis, o derecho de cualquier tenciones.
miembro de una comunidad a adoptar medidas jurídi- Habida cuenta de todas estas razQnes, la Corte deci-
cas en defensa de un interés público. Ahora bien, ese dió rechazar las demandas del Imperio de Etiopía y de
derecho no se conocía en el derecho internacional en la República de Liberia.

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