Gestión Pública I - Material de apoyo elaborado por Karen Torterolo – Curso 2025
Unidad 1
1.1 – Estado
1.1.1 - Estado Racional según Weber
El Estado racional solo se da en Occidente. La conformación de Estados Nación; se produce
una coalición con el capital, surge la clase burguesa.
Según Max Weber, el Estado se define como una entidad que tiene el monopolio legítimo de
la violencia en un territorio determinado.
Weber sostiene que el Estado es una organización que logra su poder a través de la capacidad
de imponer la violencia, pero esta violencia no se ejerce de cualquier forma; debe ser legítima
a los ojos de la sociedad. Es decir, el uso de la violencia debe ser reconocido y aceptado por la
población como algo necesario o justo dentro de un marco de reglas o normas.
En este sentido, el Estado tiene el derecho exclusivo de usar la fuerza para mantener el orden,
para defender el territorio, y para aplicar leyes y sanciones. Ningún otro actor o grupo dentro de
la sociedad tiene este derecho, lo que distingue al Estado de otras formas de poder o
autoridad.
Entonces, Weber define al Estado como a organización que mantiene el monopolio sobre la
violencia legítima dentro de sus fronteras. Esta definición implica que el Estado tiene la
capacidad de actuar de manera coercitiva (por ejemplo, a través de la policía o el ejército), pero
lo hace dentro de un sistema de reglas que la sociedad considera justas o legales.
Este monopolio de la violencia, para Weber, no se limita simplemente a la capacidad de recurrir
a la fuerza, sino que está relacionado con la legitimidad. En otras palabras, el Estado no solo
tiene la fuerza, sino que la ejerce de una manera que es aceptada por la población, ya sea por
tradición, por carisma o por normas legales establecidas.
En este sentido, define tipos de autoridad:
1) La autoridad del “pasado” (costumbre consagrada, validez inmemorial; “tradicional” de la
monarquía).
2) La autoridad del “don de gracia personal extraordinario” (carisma), devoción personal.
3) La dominación en virtud de “legalidad” o sea en virtud de la creencia en la validez de un
estatuto legal y de la “competencia” objetiva fundada en reglas racionales.
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1.1.2 - El poder autónomo del Estado (M.Mann)
Su enfoque está centrado en las "fuentes del poder" y las "estrategias de poder" dentro de
la sociedad, y cómo estas interactúan y se manifiestan a través de las instituciones estatales.
Michel Mann plantea la idea del poder autónomo donde se refiere a la capacidad del Estado
para actuar de manera independiente frente a otros actores dentro de la sociedad, como
grupos de interés, clases sociales, o incluso otros países. Este poder autónomo sugiere que el
Estado no está completamente controlado por otros actores y tiene la capacidad de tomar
decisiones que no dependen exclusivamente de presiones externas o internas.
El autor no proporciona una definición del Estado tan simplificada como la de Weber, pero su
análisis del poder estatal se centra en una visión más compleja y multidimensional. Para Mann,
el Estado es una organización política que controla y ejerce poder sobre una población
dentro de un territorio específico. Sin embargo, la clave de su perspectiva es que el poder no
es un recurso único o monolítico que reside exclusivamente en el Estado, sino que el poder
está distribuido a través de varias fuentes y es ejercido en diferentes formas.
Las cuatro fuentes del poder de Mann:
Michel Mann identifica cuatro "fuentes del poder" que contribuyen al desarrollo y
funcionamiento del Estado, las cuales están entrelazadas y no actúan de manera
independiente:
1. Poder ideológico: Se refiere a la capacidad del Estado para formar y mantener
ideologías que legitiman su existencia y sus prácticas. Esto incluye el uso de la cultura,
la religión, el nacionalismo, y otras formas de ideología para asegurar la adhesión y el
apoyo de la población.
2. Poder económico: Implica la capacidad del Estado para controlar los recursos
económicos y la producción. Mann analiza cómo el control de los recursos materiales,
como el dinero, los medios de producción y la infraestructura, fortalece la posición del
Estado en la sociedad.
3. Poder militar: El poder militar o de coerción es una de las dimensiones fundamentales
del poder estatal. A través de las fuerzas armadas, la policía y otras agencias de
seguridad, el Estado tiene la capacidad de imponer el orden y, si es necesario, de
recurrir a la fuerza física para mantener su autoridad y defenderse de amenazas
internas y externas.
4. Poder político: El poder político se refiere a la capacidad de las élites gobernantes de
organizar y dirigir el aparato del Estado, dictar políticas y gobernar a través de
instituciones como el gobierno, la administración pública y el sistema judicial.
Para Mann, el Estado no es un ente monolítico, sino que se construye y sostiene a través de
estas cuatro fuentes de poder, que a menudo están en tensión y conflicto. El poder estatal no
es absoluto ni exclusivo de una sola institución, sino que es el resultado de una interacción
compleja entre los diferentes actores sociales, los intereses económicos, las ideologías
dominantes y las capacidades militares.
El Estado, según Mann, no puede ser entendido simplemente como un actor autónomo que se
impone sobre la sociedad, sino que se forma a través de las dinámicas de poder que operan en
la sociedad en su conjunto. Esto implica que el poder del Estado está en constante negociación
y disputa con otros actores sociales, lo que lleva a un Estado más fragmentado y a menudo
conflictivo.
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En lugar de ver al Estado como una estructura autónoma, Mann lo conceptualiza más bien
como un campo de poder que se configura a partir de las interacciones entre diversas formas
de poder. Según él, el Estado no solo impone orden, sino que también es producto de las
relaciones sociales, económicas y culturales. Estas relaciones constituyen las bases sobre
las cuales el Estado adquiere su legitimidad y mantiene su autoridad.
En su teoría, el Estado no es un actor aislado, sino que interactúa constantemente con otros
actores y grupos dentro de la sociedad, como las élites económicas, las instituciones religiosas,
las fuerzas militares y otros actores políticos. Esto lleva a que el poder del Estado esté en
continua formación y transformación.
1.1.3 Definición de Estado:
• Estado-comunidad = organización política de la comunidad comprensiva de su territorio
(Estado comunidad).
• Estado-aparato = conjunto de órganos y autoridades que forman la estructura de
gobierno.
• El Estado tiene la calidad de “soberano” por cuanto detenta el poder de ordenación
supremo y exclusivo.
• Estado de Derecho: gobierno de las leyes y no de los hombres; caracterizado por la
sujeción del Estado a la ley y el reconocimiento de los derechos subjetivos de las
personas.
El Estado en sentido estricto es una persona jurídica. Persona es el sujeto que puede tener
derechos y obligaciones.
La calidad de persona jurídica que tiene el Estado resulta directamente de la Constitución.
Para saber si una institución es persona jurídica, habrá que ver si la Constitución o las
leyes le atribuyen algún derecho u obligación.
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El artículo 24 de la Constitución establece otras personas estatales “ los Gobiernos
Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo
órgano del Estado”.
El Estado en sentido amplio incluye los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos
y los Servicios Descentralizados.
1.1.3.1 ORDEN JURIDICO URUGUAYO
1) Actos Constitucionales: la norma jurídica fundamental del ordenamiento es la
Constitución de la República. El primer escalón del ordenamiento jurídico uruguayo
comprende una especie particular de actos jurídicos que son los actos constitucionales.
2) Actos Legislativos: son leyes y decretos de los Gobiernos Departamentales
sancionado por la Junta Departamental y promulgado por el Intendente.
3) Actos Administrativos: tienen menos fuerza que los actos legislativos. No pueden
derogar lo que dicen los actos legislativos ni constitucionales.
CONTROL SOBRE LOS ACTOS
Los actos legislativos que sean violatorios de la Constitución se pueden dejar de aplicar previa
declaración de inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia. Los actos administrativos
en general pueden ser anulados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) a
petición de los lesionados en un interés directo, personal y legítimo de los titulares de un
derecho subjetivo que el acto administrativo violara.
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1.1.3.2 URUGUAY COMO ESTADO DE DERECHO
Estado de Derecho es aquel los actos del poder público están sujetos a derecho, ósea al
ordenamiento jurídico. No solamente esta regulada la actividad de los habitantes sino también
la de los gobernantes cuando ocupan sus cargos.
Para que el Estado sea realmente de Derecho no vale solamente con que se proclame la regla
de que los gobernantes deben adecuarse al orden jurídico y tengan que fundarse en una
norma jurídica para ser legítimos.
Es necesario además establecer procedimientos que tiendan a asegurar la efectividad de esta
regla, es decir, medios eficaces de garantía, que pueden referirse a la responsabilidad de los
gobernantes o medios de corregir los actos que hayan sido dictados en violación de reglas de
Derecho.
o Responsabilidad Civil: ser civilmente responsable quiere decir estar obligado a
indemnizar un daño causado.
La Constitución lo establece en sus arts.24 y 25
Es decir, una vez que la persona jurídica estatal ha pago la indemnización al tercero
damnificado, esta entidad estatal puede repartir lo desembolsado contra el funcionario
que con culpa grave o dolo, en ejercicio de sus funciones.
o Responsabilidad Disciplinaria o Administrativa: consiste en una medida que se
aplica contra el funcionario que no cumplió con sus deberes como tal, contra el
funcionario omiso en cumplimiento de sus funciones.
Para el caso de funcionarios dependientes, esta previsto que el jerarca puede tomar
medidas disciplinarias contra ellos.
En el caso de los jerarcas, la Constitución también menciona formas de
responsabilidad disciplinaria.
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o Responsabilidad Política: Significa un desacuerdo entre la orientación política
asumida por el funcionario y la opinión sobre la bondad de las orientaciones políticas
que tenga el órgano que va hacer efectiva esa responsabilidad política, que va a
controlar políticamente la conducta del funcionario.
o Responsabilidad Penal: Los gobernantes, como los demás habitantes, están sujetos
a la legislación penal, esto es, a la posibilidad de que una ley haya establecido una
descripción de una determinada conducta calificándola como delito y por consiguiente,
atribuyéndole una pena, por ejemplo, la prisión, la penitenciaría, la inhabilitación para
desempeñar empleos públicos por un tiempo, la multa, etc.
La responsabilidad penal tiene que fundarse en la existencia previa de una ley que
describa, en abstracto, un tipo de conducta y prevea una pena que corresponda a esa
conducta. Si no fuera así estaríamos en un sistema de inseguridad jurídica. En el caso
de los gobernantes, la responsabilidad penal a veces está sujeta a determinados
procedimientos previos tendientes a evitar que a pretexto de la responsabilidad penal
pueda trabarse el funcionamiento normal de alguno de los Poderes del Gobierno. A tal
efecto se somete la cuestión a la respectiva Cámara que puede terminar desaforando
al legislador para que pueda ser juzgado como cualquier habitante o denegando el
desafuero, lo que impide que se tramite el juicio penal hasta que el legislador deje de
serlo.
URUGUAY COMO ESTADO LAICO
El Estado uruguayo no se considera afiliado a ninguna confesión religiosa y tampoco se
considera afiliado a ninguna concepción antirreligiosa. No pueden dictarse, por ejemplo, leyes
en función de concepciones de tipo religiosos, ni a favor ni en contra (artículo 5). Bajo la
Constitución de 1830, en cambio, el Estado era confesional, se establecía como religión del
Estado la Católica Apostólica Romana.
El art. 5 establece que no puede sostenerse determinada religión, y tampoco pueden
sostenerse las religiones en general. Sin embargo, ese mismo artículo 5, y otro artículo que
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está en la Sección de Gobiernos Departamentales (el 297), establecen exenciones impositivas
para algunos aspectos de la actividad religiosa; pero como se trata de previsiones de la propia
Constitución, no hay problemas de inconstitucionalidad. Declara “exentos de toda clase de
impuestos a los templos consagrados al culto de las diversas religiones”. Es éste el grado de
apoyo, de sostenimiento, a la actividad religiosa que la Constitución fija.
La prohibición de que el Estado sostenga ninguna religión no impide que una institución
religiosa goce de exenciones tributarias o de subvenciones, siempre que se apliquen por
haberse cumplido tales o cuales requisitos independientes del carácter religioso de la
institución.
URUGUAY COMO ESTADO SOCIAL
El Estado uruguayo es un Estado social de Derecho. Se refiere ya no a la existencia de
controles y de responsabilidad de los gobernantes sino al régimen político-social establecido
por la Constitución. En las primeras Constituciones no se reconocían derechos gremiales y
sociales, derecho de huelga, derecho de sindicación o derecho a la justa remuneración, etc, ni
tampoco se reconocía el deber de cuidado de salud y asistencia en caso de enfermedad.
A partir de 1934 se incorporaron en la Constitución todas estas disposiciones “social” no
significa la adopción de un régimen socialista, “social” se opone a “individual”.
1.1.3.3 Funciones del Estado:
Función: poderes jurídicos que el derecho le asigna a los órganos públicos para que puedan
actuar y cumplir las competencias asignadas.
Funciones clásicas
• Función legislativa: dictado de leyes conforme al procedimiento establecido.
• Función jurisdiccional: se manifiesta mediante actos procesales, y especialmente la sentencia.
• Función administrativa: es la que no es legislativa ni jurisdiccional; contenido negativo y
residual.
1.1.3.4 FINES DEL ESTADO
Los fines del Estado son las metas, los objetivos que él se propone y debe cumplir. Los cumple
mediante las funciones y éstas corresponden a cada uno de los órganos que componen el
Estado.
Los fines del Estado se clasifican en: A) primarios; y B) secundarios.
Los fines primarios son los que el Estado debe cumplir por sí mismo, los que no puede delegar
en particulares; no es concebible la existencia de un Estado que no tenga estas actividades
directamente a su cargo. Son imprescindibles y los debe cumplir necesariamente, de lo
contrario perdería toda razón de ser. Como ejemplos de estos fines encontramos: la
administración de justicia, las relaciones exteriores, la defensa exterior, el orden interior, la
recaudación de impuestos y la emisión de la moneda.
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Los fines secundarios, que son también muy importantes, son aquellos que el Estado puede
cumplir directamente pero también puede delegar en personas o empresas particulares.
A) Fines primarios del Estado
Los fines que el Estado debe necesariamente cumplir por sí mismo, directamente, a través de
sus órganos, son los siguientes:
El mantenimiento del orden interno, a través de lo cual se procura lograr y asegurar un
ambiente de paz, tranquilidad y respeto entre todos los habitantes. El Estado uruguayo cumple
este fin directamente, a través del Ministerio del Interior.
Las relaciones internacionales y la seguridad exterior y defensa del territorio, que cumple a
través de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa. Tanto las relaciones con otros
Estados de la región y del planeta, naturales en el mundo actual en que la realidad de la
globalización ha promovido e impuesto vínculos de naturaleza financiera, comercial, cultural,
científica o en el campo de las comunicaciones, como la defensa del Estado ante amenaza o
realidad de invasión o ataque exterior, son tareas que sólo el Estado, directamente, puede
cumplir.
La administración de justicia, actividad por la cual se solucionan los conflictos planteados en el
seno de la sociedad, también debe ser desarrollada por el Estado y no es transferible a
particulares. En nuestro país es cumplida fundamentalmente por el Poder Judicial y en algunos
casos por otros órganos, como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y la Corte Electoral.
La administración financiera, que comprende la recaudación y el pago del presupuesto,
también constituye un fin primario. No se trata sino de todo lo relacionado con las finanzas
estatales, es decir, el establecimiento y recaudación de los tributos nacionales y
departamentales y su aplicación para el cumplimiento de los demás fines estatales.
Este cometido se cumple a través del Ministerio de Economía y Finanzas, pero debemos
tomaren cuenta que el Poder Legislativo establece, por ley, los tributos nacionales. Lo mismo
ocurre en el ámbito municipal, ya que las Juntas Departamentales, son las que establecen,
mediante decretos (actos legislativos departamentales) los tributos departamentales, con la
participación de las Intendencias y tienen competencia en otras actividades económicas y
financieras. También tiene participación en este cometido del Estado el Tribunal de Cuentas,
que controla la actividad financiera de todos los órganos públicos. Estos son los fines primarios
del Estado moderno.
B) Fines secundarios del Estado
Estos son los que el Estado puede cumplir directamente, por sí mismo, pero también puede
delegar total o parcialmente.
En otras palabras son los fines que el Estado puede realizar por sí mismo o dejar a cargo de
los individuos u otras organizaciones, o compartirlos con los particulares según las
orientaciones o ideologías políticas que en cada Estado predominan.
Como ejemplos tenemos: la salud pública, la educación, las actividades industriales,
comerciales, bancarias, agrícolas y ganaderas.
La educación: En Uruguay el Estado cumple este fin directamente, a través de la
Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y la Universidad de la República
(UDELAR), además de otros órganos nacionales y departamentales.
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Pero también existen institutos privados de educación, en todos los niveles (superior, medio y
primario); algunos de estos institutos cuentan con la habilitación del Estado, lo cual supone
ciertas obligaciones pero también significa ventajas.
La salud: Es un fin que el Estado cumple a través de los hospitales y clínicas de carácter
público, pero también existen centros de atención de salud, sanatorios y mutualistas de
carácter privado.
Las obras públicas: Se trata de la construcción, mantenimiento y reformas de los edificios
públicos, carreteras, puentes, calles, etcétera. El Ministerio de Transporte y Obras Públicas se
ocupa a veces directamente de estos cometidos, pero en muchas ocasiones los delega total o
parcialmente en empresas privadas, mediante concesiones que según su importancia, pueden
requerir licitación pública.
En el ámbito municipal también los Gobiernos Departamentales pueden hacerse cargo
directamente de este fin o cometerlo a entidades de carácter privado.
El transporte: El transporte de pasajeros y carga es cumplido en el Uruguay, en casi todos los
casos, por empresas privadas, a veces cooperativas de trabajadores. El transporte terrestre de
pasajeros es mayoritariamente atendido de esta manera, tanto el urbano como el
interdepartamental. Todavía quedan algunas empresas municipales de transporte de pasajeros
en algunas ciudades del interior. En el caso del transporte ferroviario de pasajeros, de muy
poca importancia en la actualidad, se ha cumplido a través de empresas privadas
concesionarias, aunque existe el Ente Autónomo denominado “Administración de Ferrocarriles
del Estado” (AFE) que principalmente cumple directamente el transporte ferroviario de carga.
La cantidad de fines secundarios asumidos por el Estado directamente y los que delega total o
parcialmente en personas o empresas de carácter privado, depende de la ideología que
sustente cada Estado. Así, en un Estado colectivista o socialista la mayoría de los fines
secundarios son cumplidos directamente por el Estado. La República Oriental del Uruguay es
un Estado de carácter liberal, por lo tanto puede delegar esos fines en empresas privadas. En
el caso de los fines primarios, en cambio, ningún Estado, sea liberal o socialista, puede
delegarlos a favor de empresas privadas.
¿CÓMO PUEDE ACTUAR EL ESTADO EN LOS FINES SECUNDARIOS?
1. REGLAMENTANDO la actividad privada a través de normas que controlen esa actividad, por
ejemplo: en nuestro país la suba anual de los alquileres se determina por un porcentaje que es
fijado por el Poder Ejecutivo.
2. ESTIMULANDO Y VIGILANDO la actividad privada. A modo de estímulo muchas veces se
exonera a las empresas privadas de algunas obligaciones para que estas crezcan, necesiten
de más empleados y así beneficien a toda la población; por ejemplo, las grandes empresas que
consumen mucha energía eléctrica pagan más barato en kilowatt hora. En cuanto a la
vigilancia toda entidad privada necesita previamente, de su puesta en marcha, una autorización
y luego de que está en funcionamiento puede ser sometida a diversas inspecciones y
controles.
3. REALIZANDO propiamente las actividades en un régimen de monopolio (por ejemplo: el
suministro energía eléctrica, a través de U.T.E) o en concurrencia con los particulares (como
ocurre con la actividad bancaria).
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1.2 HACIENDA PUBLICA
Es el conjunto de Órganos, normas y procedimientos por los cuales se realiza la administración
financiera del Estado.
Es la parte del Estado que posee, produce, utiliza y gasta riquezas para lograr los fines que la
política del Gobierno le ha impuesto.
Es la coordinación económica de personas y bienes, establecida por los habitantes de un
territorio para satisfacer necesidades de orden colectivo, que los individuos no pueden
satisfacer individualmente.
1.2.1 Características y diferencias con la Hacienda Privada
1) Continua y perdurable: La Hacienda del Estado es de existencia perdurable, dada la
naturaleza permanente del ente al cual pertenece y por la índole de las necesidades
que persigue, de las necesidades que satisface.
Perdurable = vive mientras exista el Estado.
2) Dependiente: Los propietarios de la misma, los ciudadanos constituyen un órgano
(Poder Legislativo) separado del órgano directivo (Poder Ejecutivo).
Es Dependiente porque el órgano volitivo (legislativo) y directivo (ejecutivo) están
escindidos y asignados a distintas personas.
3) El patrimonio público tiene características que lo hacen diferente al de la
Hacienda privada:
- El Estado, sobre algunos bienes no posee derecho de propiedad, sino derecho de
soberanía
- El Estado no puede valuar los bienes de uso público.
- El Estado, no puede conocer la totalidad de su patrimonio, dado que existen bienes
imposibles de valuar. El principal activo de la Hacienda Pública es su poder
coactivo.
- En la empresa, el patrimonio es índice de solvencia. En el Estado, los bienes que
integran el patrimonio son inembargables. Al Estado se lo presume solvente.
4) Coactiva: No existe libertad para escoger entre pertenecer o no a ella, a través de este
poder, se obtienen los recursos para cumplir con los objetivos.
5) Bienes que produce:
El Estado puede producir los siguientes bienes:
➢ Bienes públicos: Son bienes que están disponibles a todos, cuyo uso por
una persona, no substrae del uso a otro. (Seguridad, Defensa, Justicia,
etc.)
Características de estos bienes:
a) Se consumen conjuntamente, dando utilidad a más de un usuario a la vez.
b) No se puede excluir a un individuo o a un colectivo de su consumo.
c) No hay rivalidad, es decir, si una nueva persona lo consume no afecta ni limita el
acceso al resto de ciudadanos.
Dadas estas características, ningún privado está dispuesto a producir estos bienes,
salvo que el Estado intervenga y le pague por ello.
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➢ Bienes privados: Son bienes excluyentes y rivales. Las personas están
dispuestas a pagar para adquirirlos, revelando sus preferencias, lo que
hace que los privados estén dispuestos a su fabricación y distribución por
su rentabilidad.
➢ Bienes Comunes: son bienes rivales no excluibles, son bienes que
pertenecen a un colectivo.
➢ Monopolio: una sola entidad puede generar toda la producción del
mercado con un costo menor que si fuera producido por varias entidades.
La ineficiencia en la duplicación de servicios se produce por la alta
inversión en infraestructuras, la economía de escala que requiere de toda
la demanda posible para rentabilizar los costos y los limites de crecimiento
de la demanda.
6) Cumple fines múltiples: Dadas la multiplicidad de necesidades que atiende, cumple
actividades tales como: jurídicas (impartir justicia), sociales (salud, educación) y
patrimoniales (gestión de su patrimonio). Distinción cometidos- funciones.
7) El sistema de información de la hacienda pública es diferente al de la hacienda
privada: Los sistemas de información persiguen distintos fines, en la hacienda privada
prevalece demostrar los resultados y su incidencia en el patrimonio; en cambio en la
hacienda pública es exponer que los dineros públicos se destinan a satisfacer las
necesidades colectivas. El sistema de contabilidad en el sector público tiene normas
jurídicas específicas que lo establecen, crean y regulan.
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