DERECHO ADMINISTRATIVO

TEMA 7

LA LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (IV). REVISIÓN DE OFICIO.
PRINCIPIOS GENERALES DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS. RECUR-
SO DE ALZADA. RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN. RECURSO EX-
TRAORDINARIO DE REVISIÓN.

-I-

LA REVISIÓN DE OFICIO

a) Introducción

Las facultades exorbitantes de que dispone la Administración Pública en virtud de la

potestad de autotutela, la permiten declarar unilateral y ejecutoriamente la extinción del acto
para ella nulo cuando existan unas determinadas causas de legalidad o de oportunidad. Esta
facultad de la Administración Pública de poder declarar de oficio por sus propios medios, la
extinción de un acto por ella misma adoptado, cuando dicho acto es inválido o por simples
razones fácticas de interés público, es lo que se llama revisión de oficio de los actos adminis-
trativos.

Cuando la revisión de oficio lo es por motivos de legalidad, según Entrena Cuesta, se

denomina anulación de oficio y cuando lo es por motivo de interés público, de oportunidad,
estamos ante la denominada revocación.

La revocación implica la extinción decretada por la propia Administración de un acto

válidamente producido. Se puede entender en dos sentidos:

- En sentido genérico, como acción de la Administración de volver sobre sus propios

actos, ya sean válidos o inválidos, a efectos de su modificación o desaparición del mundo del
derecho.

- En sentido estricto, como dejar sin efecto los actos válidos, lo que nos lleva a estudiar
su diferencia con la anulación.

Existe confusión entre ambos términos, ya que ambos conceptos implican la termina-
ción del acto administrativo. Pero se diferencian en que la anulación supone un acto inválido,
viciado de defectos de forma o fondo, mientras la revocación se refiere a un acto válido pero
que por causas sobrevenidas lo eliminan de la vida jurídica. La eliminación en el primer caso
se hace por motivos de legalidad. En la revocación, por razones de oportunidad.

Existen dos teorías sobre la discusión doctrinal en torno al principio de revocabilidad

de los actos administrativos, la de quienes estiman que la Administración queda vinculada por
sus propios actos y la de aquellos que creen que la Administración puede volver sobre ellos
respetando ciertos límites, en los siguientes términos:

- La invariabilidad de los actos administrativos se defiende con el argumento de la se-

guridad jurídica y la buena fe que amparan las situaciones creadas a partir de las mismas,
pero sobre todo, es la consecuencia de haberse aplicado al derecho administrativo el principio
que inicialmente tiene su origen en el derecho procesal, como es la “cosa juzgada”.

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 - La variabilidad es defendida diciendo que la "cosa juzgada" aplicada a los actos ad-
ministrativos implica desconocer que la Administración se encuentra ante circunstancias que
no son invariables, en contra de lo que ocurre con las sentencias que se refieren normalmente
a hechos invariables de facto. La conclusión es que la Administración puede en determinadas
circunstancias eliminar sus propios actos.

Todo esto se contiene en el derecho positivo en los artículos 106 al 111 de la Ley
39/2015, de 1 octubre. Analizamos estos artículos:

b) Revisión de actos nulos.

Según el artículo 106 de Ley 39/2015, las Administraciones Públicas, en cualquier

momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere,
declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía admi-
nistrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo
47.1.

Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dic-

tamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Au-
tónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los
supuestos previstos en el artículo 47.2.

El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inad-

misión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar
Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las
mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan mani-
fiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en
cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán

establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los intere-
sados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen
Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los
actos firmes dictados en aplicación de la misma.

Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis

meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el proce-
dimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestima-
da por silencio administrativo.

c) Declaración de lesividad de actos anulables.

Según el artículo 107 de la Ley 39/2015 las Administraciones Públicas podrán impug-
nar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los intere-
sados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de
lesividad para el interés público.

La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años

desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan
como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 82.

Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción

en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de re-
curso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.

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 Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se
hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.

Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades

Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración
competente en la materia.

Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declara-

ción de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el ór-
gano colegiado superior de la entidad.

Sobre esta competencia, hay que tener en cuenta la organización de los denominados
municipios de gran población, regulados en el Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, regula-
dora de las Bases de Régimen Local, añadido por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Me-
didas para la Modernización del Gobierno Local, en donde se establecen competencias para
revisar sus propios actos, incluida la declaración de lesividad, al Alcalde, al Pleno y a la Junta
de Gobierno Local. No así en los municipios de régimen común en donde sí se aplica lo esta-
blecido en la Ley 39/2015.

d) Suspensión.

Según el artículo 108 de la Ley 39/2015, de 1 octubre, iniciado el procedimiento de

revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto,
cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

e) Revocación de actos y rectificación de errores.

Según el artículo 109 de la Ley, las Administraciones Públicas podrán revocar en cual-
quier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no consti-
tuya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al
interés público o al ordenamiento jurídico.

Podrán igualmente, dichas Administraciones, rectificar en cualquier momento, de oficio

o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en
sus actos.

f) Límites de la revisión.

El artículo 110 de la Ley establece que las facultades de revisión no podrán ser ejerci-
tadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstan-
cias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o
a las leyes.

Órganos competentes

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley, en el ámbito estatal, serán

competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables:

● El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los Mi-
nistros

● En la Administración General del Estado: los Ministros, respecto de los actos de los
Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no de-
pendientes de una Secretaria de Estado y los Secretarios de Estado, respecto de los actos
dictados por los órganos directivos de ellos dependientes.

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 ● En los Organismos Públicos adscritos a la Administración General del Estado: los
órganos a los que estén adscritos los organismos, respecto de los actos dictados por el máxi-
mo órgano rector de éstos y los máximos órganos rectores de los Organismos, respecto de
los actos dictados por los órganos de ellos dependientes.

La revisión de oficio de los actos administrativos en materia tributaria se ajustará a lo

dispuesto en la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de
la misma.

- II -

PRINCIPIOS GENERALES DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Introducción.

El Derecho administrativo se caracteriza por consagrar frente a las prerrogativas de la

Administración las precisas garantías de los administrados.

Las formas de protección son diferentes. El Profesor Jellinek, distingue tres diferentes
formas de protección, siendo estas de carácter social, políticas o jurídicas.

Las garantías jurídicas tienen como objetivo inmediato y primordial la defensa de los
derechos e intereses de los particulares y consisten en la fiscalización judicial de la actuación
de la Administración Pública cuando actúa como sujeto del Derecho administrativo en el ejer-
cicio de las potestades que le son inherentes como tal Administración. Estas garantías exigen:

- Por un lado, una norma a la que la Administración Pública debe de adaptar su actua-
ción.

- Por otro, el establecimiento de las formas de fiscalización de dicha actuación, es de-

cir, de los actos administrativos, para determinar si se ajustan al Derecho y no se utilizan para
un fin distinto al establecido por la Ley. Estos son los denominados recursos.

Nuestro Derecho establece, en un sentido amplio, dos tipos de recursos diferenciados:

▪ Administrativos.
▪ Jurisdiccionales.

El criterio diferenciador entre ambos estriba en cuando es la propia Administración la

que ha de decidir en revisión sus propios actos (administrativos) o, por el contrario, sean ór-
ganos independientes de ella los que lo hagan (jurisdiccionales).

El fundamento de los recursos administrativos lo encontramos en la facultad conferida

por la Ley a los órganos administrativos para que, resolviendo ellos mismos dichos recursos,
se evite la posibilidad de una actuación de los órganos jurisdiccionales. No obstante, en este
caso falta la controversia y la discusión propia de cualquier procedimiento. Ésta surge cuando
la Administración ha dicho su última palabra y se agota la vía administrativa. Parece lógico,
que los actos administrativos sean sometidos al control de los órganos jurisdiccionales, ya que
parece contradictorio que el Estado, cuya función esencial es la de la creación del Derecho,
no se viera sometido al mismo. Según el Profesor García Oviedo, no puede decirse que hay
un Estado de Derecho hasta que no se implantó la jurisdicción contencioso-administrativa y
con ella el sometimiento del estado y, por tanto, de la Administración Pública al Derecho.

4 Virginia Torres Jurispericia (2023)

 Concepto de recurso administrativo.

El Profesor Garrido Falla define el recurso administrativo como “la pretensión deducida
ante un órgano administrativo, por quien está legitimado para ello, con la finalidad de obtener
la anulación o modificación de un acto administrativo dictado por ese mismo órgano o por su
inferior jerárquico”.

De lo dicho por anteriormente, pueden deducirse las siguientes notas:

1. El recurso se plantea y es resuelto ante y por un órgano de la Administración Públi-

ca, y más concretamente, de la Administración autora del acto, ya se trate del órgano autor
del mismo o de su superior jerárquico.

2. El régimen jurídico que lo regula es un régimen subjetivista, puesto que exige una
especial legitimación para recurrir, ya que tal actuación no puede hacerla cualquier ciudadano
sino sólo un interesado directo y legítimo.

3. Los recursos administrativos son un presupuesto de impugnación procesal. Es decir,

quien quiere recurrir un acto administrativo ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
debe, previamente, agotar el sistema de recursos administrativos.

PRINCIPIOS GENERALES

La interposición de un recurso administrativo da lugar a la incoación de un procedi-

miento de la misma clase, aunque distinto e independiente de aquél que fue seguido y que
tuvo como consecuencia el acto recurrido. Por tanto, como se trata también de un procedi-
miento administrativo, está sometido a las normas y procedimientos de éstos, es decir, a lo
establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas.

El Capítulo II del Título V de la Ley 39/2015, recoge en los artículos 112 a 126 el régi-
men de los recursos administrativos. En los mismos se resaltan los aspectos singulares de la
finalidad perseguida. La resolución de los recursos. Dicho Capítulo II se divide en cuatro Sec-
ciones:

1. Sección 1ª.- Principios generales.

2. Sección 2ª.- Recurso de alzada.
3. Sección 3ª.- Recurso potestativo de reposición.
4. Sección 4ª.- Recurso extraordinario de revisión.

1) Objeto y clases.

Según el artículo 112 de la Ley 39/2015, contra las resoluciones y los actos de trámite,
si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibili-
dad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e
intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potesta-
tivo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad
previstos en los artículos 47 y 48 de dicha Ley.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para
su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales

determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimien-
tos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados
o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los princi-

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pios, garantías y plazos que la ley 39/2015 reconoce a los ciudadanos y a los interesados en
todo procedimiento administrativo.

En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los pro-
cedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el
interesado.

La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no po-

drá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos re-
presentativos electos establecidos por la Ley.

En el ámbito local, el artículo 52.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de la Ba-

ses de Régimen Local, modificado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, establece que po-
nen fin a la vía administrativa las resoluciones de una serie de órganos y autoridades locales.
Estos órganos son:

1. El Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos
excepcionales en que una Ley sectorial requiera la aprobación posterior de la Administración
del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando proceda recurso ante éstas en los su-
puestos del artículo 27.2, que se refiere a la delegación del Estado y de las Comunidades Au-
tónomas a favor de dos o más municipios de la misma provincia de una o varias competencias
comunes, debiendo de realizarse dicha delegación con criterios homogéneos.

2. Las de Autoridades u órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación
del Alcalde, del Presidente u otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrati-
va.

3. Las de cualquier otra Autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición
legal.

Importante la afirmación del apartado 3 del artículo 112 al establecer que contra las
disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.

Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de

alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante
el órgano que dictó dicha disposición.

Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos esta-

blecidos por su legislación específica.

La reclamación económico-administrativa es un medio de revisión en vía administrativa

de los actos y actuaciones de aplicación de los tributos y los actos de imposición de sanciones
tributarias, que se regula en el artículo 226 y siguientes de la Ley 58/2003, de 17 de diciem-
bre, General Tributaria.

Procede esta reclamación en los siguientes actos de gestión tributaria:

• La aplicación de los tributos del Estado o de los recargos establecidos sobre ellos y la
imposición de sanciones tributarias que realicen la Administración General del Estado y las
entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la misma y las Administraciones
tributarias de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía.

• Cualquier otra que se establezca por precepto legal expreso.

En el ámbito local, la regla general es que no cabe esta reclamación, debiendo proce-
derse según lo establecido por el artículo 108 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, en el que se

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remite al recurso de reposición específicamente previsto al efecto en el artículo 14 de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales.

No obstante, y en referencia a las Entidades locales, hay que hacer mención a la Ley
57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la modernización del gobierno local, que en su
artículo 137, y para todos aquéllos Municipios que se rijan organizativamente por el nuevo
Título X de la Ley 7/1985/ de 2 de abril, establece la creación de un Órgano para la resolución
de las reclamaciones económico-administrativas, que tendrá, entre otras funciones el conoci-
miento y resolución de las reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e
inspección de tributos e ingresos de derecho público, que sean de competencia municipal.

La resolución que se dicte por dicho órgano pone fin a la vía administrativa y contra
ella sólo cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo.

No obstante, también en este caso, los interesados podrán, con carácter potestativo,
presentar previamente el recurso de reposición regulado en el artículo 14 del Texto Refundido
de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, y contra la resolución, en su caso, del citado
recurso de reposición, podrá interponerse reclamación económico-administrativa ante el cita-
do órgano previsto en el artículo 137 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, órgano que debe ser
creado, organizado y dotado de medios por cada uno de los Ayuntamientos obligados a ello.

Respecto al recurso extraordinario de revisión el artículo 113 establece contra los ac-
tos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de revisión cuan-
do concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1, esto es:

1. Aquellos actos que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de
los propios documentos incorporados al expediente.

2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que,
aunque sean posteriores evidencien el error de la resolución recurrida.

3. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios decla-

rados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

4. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohe-

cho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en
virtud de sentencia judicial firme.

2) Fin de la vía administrativa.

Según el art. 114 de la Ley 39/2015, ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárqui-

co, salvo que una Ley establezca lo contrario.

d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finali-

zadores del procedimiento.

e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial,

cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

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 f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los
que se refiere el artículo 90.4.

g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o

reglamentaria así lo establezca.

Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía

administrativa los actos y resoluciones siguientes:

a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las

competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en
relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes

de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección
unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por
ley se establezca otra cosa.

En el caso de las Entidades Locales, ya se ha hecho referencia al artículo 52.2 de la

Ley 7/1985, de 2 de abril y al órgano de resolución de las reclamaciones económico-
administrativas del artículo 137 del precitado texto legal.

3) Interposición del recurso.

La interposición del recurso se contempla en el artículo 115 de la Ley 39/2015, y debe-

rá expresar:

1. El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.

En caso de interponerse un recurso por medio de representante, deberá acreditarse la

representación bien por cualquiera de los medios válidamente admitidos en Derecho que deje
constancia fidedigna de la misma; o bien, mediante declaración efectuada en comparecencia
personal del interesado.

2. El acto que se recurre y la razón de su impugnación.

El acto recurrido, constituye un deber inexcusable, en realidad una carga, la expresión

del acto concretamente recurrido por el recurso administrativo. No es necesario que se indi-
que en el suplico del escrito de interposición, siempre y cuando se haga de modo que no plan-
tee duda alguna sobre cuál es el acto recurrido.

El escrito de interposición de recurso debe referirse a un solo acto administrativo, de-

biendo la Administración requerir de subsanación al interesado, en caso de haberse procedido
por el mismo a acumular en su solo escrito varios recursos contra distintos actos. No puede
deparar perjuicio al interesado el hecho de que la Administración no actúe de esta manera. En
cualquier caso, el órgano competente puede proceder a la acumulación de los recursos que
se hayan interpuesto contra distintos actos si aprecia la existencia de una conexión esencial.

3. Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar
que se señale a efectos de notificaciones.

4. Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.

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 5. Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.

El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su
tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.

Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes
los hubieren causado.

4) Designación del recurso interpuesto.

Si bien, la Ley no exige que los interesados denominen o concreten cuál es el recurso
administrativo que específicamente están utilizando, resulta recomendable hacerlo de esta
manera a los efectos de facilitar su tramitación por la Administración y evitar situaciones no
deseadas de inadmisión.

No obstante, en ocasiones, se produce una errónea denominación por los particulares

-al utilizar una nominación que no se corresponde con el recurso que procede contra el acto
recurrido- o incluso, una ausencia total de indicación del recurso utilizado.

El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no es obstáculo para su
tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.

Ni siquiera, la falta de indicación expresa en el escrito de interposición del concreto

recurso que se utiliza, puede propiciar la inadmisibilidad del mismo.

En tales casos, constituye un deber de la Administración el atribuir al recurso el carác-

ter que legalmente le corresponda atendiendo, fundamentalmente, al contenido del acto.

En caso de duda, la Administración ha de advertir al interesado a los efectos de la

subsanación del recurso. Debe aplicarse la técnica del error excusable, en estrecha alianza
con el principio de la buena fe, cuya razón de ser consiste en que no se niegue justicia a quien
sinceramente la ha invocado.

5) Causas de inadmisión.

Según el artículo 116 serán causas de inadmisión las siguientes:

a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a

otra Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo
con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

b) Carecer de legitimación el recurrente.

c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.

d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.

e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.

6) Subsanación de defectos.

Si el escrito de interposición del recurso administrativo no cumple con los requisitos

exigidos que hemos visto en este apartado, la Administración debe requerir al interesado para
que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con

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indicación de que, si así no lo hace, se entenderá el desistimiento del recurso, previa resolu-
ción administrativa dictada a tal efecto.

No tratándose de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo

de diez días para subsanar es susceptible de ampliación hasta cinco días, a petición del in-
teresado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente
dificultades especiales.

Es subsanable, incluso, la omisión de la firma del recurrente, a pesar de ser un requisi-

to de tan esencial valor que impide tener por auténtico el escrito que de él carece. Se entiende
que si el escrito de interposición de un recurso administrativo carece de firma, debe ser la
Administración quien requiera de subsanación al interesado, siendo contrario a la tutela judi-
cial efectiva considerar el recurso como inexistente o no presentado.

7) Suspensión de la ejecución.

- Regla general.

Se recoge en el artículo 117 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y en el mismo se es-

tablece que la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición
establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

- Excepciones.

No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el

recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al inte-
rés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como conse-
cuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del
recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes cir-
cunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno

derecho previstas en artículo 47.1 de la Ley 39/2015.

La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos un mes

desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competen-
te para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. En estos
casos no será de aplicación lo establecido en el artículo 21.4 segundo párrafo, de la Ley
39/2015.

El párrafo indicado establece la obligación que tienen las Administraciones Públicas de

informar a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y
notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio ad-
ministrativo.

- Medidas cautelares.

Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean
necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la re-
solución o el acto impugnado.

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 Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla
sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de
ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.

La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa cuando, ha-

biéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de ésta se
extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencio-
so-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la sus-
pensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.

- Pluralidad de personas.

Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afec-
te a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser pu-
blicada en el periódico oficial en que aquél se insertó.

8) Audiencia a los interesados.

a) Regulación legal.

A tenor de lo establecido en el artículo 118 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, cuando

hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente ori-
ginario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez
días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes
que estimen procedentes.

No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o ale-

gaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo
haya hecho.

Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso traslado del recurso para que en
el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.

El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos.

Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la
resolución impugnada.

b) Omisión del trámite de audiencia.

Como regla general, los principios de seguridad jurídica, economía procesal, e incluso
hasta el propio interés público, determinan que no todos los vicios de procedimiento en que
haya incurrido la Administración en la tramitación de los recursos administrativos conlleven la
anulación de la resolución dictada, con la consiguiente retroacción de las actuaciones, pues
los defectos de forma sólo determinan la anulación de los actos cuando éstos carezcan de los
requisitos formales para alcanzar su fin o den lugar a indefensión de los interesados.

Así, la omisión del trámite de audiencia no constituye causa de nulidad de la resolución

dictada mientras no produzca indefensión.

En concreto, la omisión del trámite de audiencia en vía de recurso no produce indefen-

sión material cuando la parte que la ha sufrido tiene la posibilidad de defender sus derechos
en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Ello se debe a que, precisamente en dicha
vía, puede exponer, con total conocimiento del expediente administrativo y de todas las actua-
ciones practicadas, motivos y argumentaciones absolutamente idénticos a los que hubiera
podido formular en el trámite formal de audiencia para su defensa.

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 En consecuencia, si bien la inobservancia del trámite de audiencia, cuando esta omi-
sión ha causado indefensión a los interesados, conduce normalmente a la nulidad de actua-
ciones, por razones de economía procesal, el órgano judicial puede considerar que no es ne-
cesario acordar la retroacción de actuaciones cuando los interesados pueden desplegar con
plenitud su derecho de defensa dentro del proceso contencioso-administrativo.

En concreto, se ha declarado que no procede acordar la nulidad de lo actuado, con la

consiguiente retroacción de las actuaciones administrativas por omisión del trámite de audien-
cia, en los siguientes casos:

a) Cuando pueda presumirse que la vuelta atrás de lo actuado, no va a alterar los tér-
minos del debate ni por tanto, el contenido de la resolución y, sin embargo, va a producir un
retraso importante de la solución de la cuestión debatida.

b) Cuando el órgano administrativo competente para resolver el recurso, aún sin dar
traslado del mismo a los interesados, tuvo a la vista y pudo valorar las alegaciones que se
hicieron en la vía administrativa previa al recurso, sin que se ofrezcan nuevos hechos o nue-
vos documentos.

9) Resolución.

a) Regulación legal.

El artículo 119 de la Ley 39/2015, establece que la resolución del recurso estimará en
todo o en parte, o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo, o declarará su inad-
misión.

Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se

ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido salvo lo
dispuesto en el artículo 52 de le Ley 39/2015.

Este artículo se refiere a que la Administración podrá convalidar los actos anulables,
subsanando los vicios de que adolezcan.

El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo en el caso de la retro-

actividad.

El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de
fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último
caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones
formuladas por el recurrente sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

b) Obligación de resolver.

La Administración está obligada a resolver todos los recursos que se le planteen. En

ningún caso puede la Administración abstenerse de resolver un recurso bajo el pretexto de
silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso.

Cuando, por existir vicio de forma, no se estime procedente resolver sobre el fondo del
asunto, debe ordenarse la retroacción de las actuaciones al momento en el que tuvo lugar el
vicio, salvo que éste sea subsanable.

En resumen, el órgano competente para resolver el recurso debe decidir todas las
cuestiones de forma y de fondo, planteadas en el procedimiento, hayan sido o no alegadas
por los interesados. En este último caso se les ha de dar audiencia previa. No obstante, la
omisión del trámite de audiencia, no es motivo de nulidad y de retroacción de las actuaciones,

12 Virginia Torres Jurispericia (2023)

si el interesado ha tenido ocasión de conocer y discutir dicha ampliación en la resolución del
recurso y no se le ha causado indefensión.

c) Requisitos.

- Congruencia.

La resolución del recurso ha de ajustarse a las peticiones formuladas por el recurrente.

El principio de unidad de expediente y resolución exige que la resolución de un recurso

administrativo, en sentido estimatorio, desestimatorio o de inadmisión, decida cuantas cues-
tiones implique la impugnación. No puede aprovecharse la vía de recurso para introducir nue-
vas cuestiones que deban ser objeto de expediente de tramitación independiente y resolución
autónoma, aunque afecte a materias conexas o complementarias.

Incurre en incongruencia la resolución que añada a la estimación o a la desestimación

del recurso, nuevos pronunciamientos que modifiquen la resolución originaria. Al mismo tiem-
po, hay que hacer mención a la imposibilidad de que el recurrente vea empeorada su situa-
ción como consecuencia de la resolución del recurso, es decir, se prohíbe la llamada “refor-
matio in peius”.

- Motivación.

La resolución de los recursos administrativos ha de estar motivada, con sucinta refe-

rencia de los hechos y fundamentos de Derecho en que se apoya la misma.

El deber de motivación de los actos administrativos tiene su origen en la propia Consti-

tución, que proscribe la interdicción de la arbitrariedad en el artículo 9. Se trata de un deber
ineludible en la resolución de los recursos administrativos, para hacer desaparecer cualquier
atisbo de arbitrariedad y permitir al interesado contradecir, en su caso, las razones motivado-
ras del acto, así como dar la oportunidad a los órganos judiciales, en caso de impugnación, de
apreciar si se ha actuado dentro de los límites impuestos a la actividad de los poderes públi-
cos.

La motivación no requiere que la Administración se ajuste a cánones determinados. No

obstante, en su contenido han de incluirse unos fundamentos que expresen suficientemente el
proceso lógico y jurídico de la decisión.

La finalidad de la motivación es que el interesado pueda conocer esas razones o moti-

vos y, con ello, pueda articular adecuadamente sus medios de defensa. En consecuencia,
para evitar la indefensión y cumplir la exigencia de motivación de la resolución del recurso, es
necesario que se analicen, aunque no sea exhaustiva y pormenorizadamente, las cuestiones
planteadas, y se refieran las razones o circunstancias tenidas en cuenta para conceder o de-
negar la petición.

- Conformidad con el Derecho vigente.

Los recursos administrativos revisan la adecuación al ordenamiento jurídico de la ac-

tuación administrativa previa. La normativa a tener en cuenta será la vigente en el momento
en que se dictó el acto recurrido. No puede analizarse la pretensión en vía de recurso con
arreglo al Derecho posterior. No obstante, cabe la posibilidad de presentar nueva solicitud en
el caso de producirse un cambio normativo que ampare la pretensión del interesado.

Virginia Torres Jurispericia (2023) 13

 10) Pluralidad de recursos.

Según el artículo 120 cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administra-
tivos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso
judicial contra una resolución administrativa o bien contra el correspondiente acto presunto
desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver
hasta que recaiga pronunciamiento judicial.

El acuerdo de suspensión deberá ser notificado a los interesados, quienes podrán re-
currirlo.

La interposición del correspondiente recurso por un interesado, no afectará a los res-

tantes procedimientos de recurso que se encuentren suspendidos por traer causa del mismo
acto administrativo.

Recaído el pronunciamiento judicial, será comunicado a los interesados y el órgano

administrativo competente para resolver podrá dictar resolución sin necesidad de realizar nin-
gún trámite adicional, salvo el de audiencia, cuando proceda.

11) Clases de recursos.

Según el Profesor González Pérez los recursos administrativos pueden clasificarse

atendiendo a diferentes puntos de vista. No obstante, parece que para la generalidad de la
doctrina, la clasificación más útil desde el punto de vista del régimen de los recursos adminis-
trativos que la que distingue entre:

• Ordinarios.- Que son aquellos que no están establecidos para hipótesis concretas y,
por consiguiente, son admisibles siempre que no exista un precepto en contra que los exclu-
ya. Nos estamos refiriendo a los actuales recursos de alzada y potestativo de reposición, de
los artículos 121 a 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

• Especiales.- Que se dan únicamente en los supuestos concretamente señalados en

la ley. Como tal, se admite el recurso económico-administrativo.

• Extraordinarios.- Previstos para supuestos especiales contra actos administrativos

firmes o contra los que no cabe recurso alguno ordinario o especial. Es el llamado recurso
extraordinario de revisión de los artículos 125 y 126.

- III -

RECURSO DE ALZADA.

a) Objeto.

Según el artículo 121 de la Ley 39/2015, las resoluciones y actos a que se refiere el
artículo 112.1 de esta Ley, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos
en alzada ante el órgano superior jerárquico del que la dictó.

A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las
Administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autono-
mía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defec-
to, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

14 Virginia Torres Jurispericia (2023)

 b) Plazo.

Según el art. 122, el plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el
acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución
será firme a todos los efectos.

Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recur-
so de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con
su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este
plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el su-
puesto previsto en el artículo 24.1, tercer párrafo. (Contra la desestimación por silencio admi-
nistrativo de una solicitud por el transcurso del plazo),

3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo,

salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1.

c) Motivos.

El recurso podrá fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad pre-

vistos en la Ley del Procedimiento Administrativo Común.

d) Interposición.

El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto impugnado o ante el
órgano competente para resolverlo.

Si el recurso se hubiera presentado ante el órgano que dictó el acto impugnado, este
deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia com-
pleta y ordenada del expediente.

El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumpli-
miento de lo previsto en el párrafo anterior.

e) Silencio administrativo.

Transcurridos tres meses sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado
el recurso, salvo cuando el mismo se haya interpuesto contra la desestimación por silencio
administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso se entenderá estima-
do el mismo.

- IV -

RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN.

a) Objeto.

Según el artículo 123 de la Ley 39/2015, los actos administrativos que pongan fin a la
vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano
que la hubiera dictado o ser impugna- dos directamente ante el orden jurisdiccional contencio-
so-administrativo.

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 b) Plazo.

Según el art. 124, el plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el
acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso conten-
cioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de
revisión.

Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recur-
so de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo
con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.

3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho re-

curso.

c) Motivos.

Son los mismos del recurso de alzada, que los acabamos de ver.

d) Interposición.

El recurso potestativo de reposición podrá ser recurrido ante el mismo órgano que hu-
biese dictado el acto o ser impugnado el acto directamente ante la jurisdicción contencioso-
administrativa.

e) Silencio administrativo.

No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto ex-

presamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición inter-
puesto.

- V-

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.

a) Objeto.

Según el artículo 125 de la Ley 39/2015, contra los actos firmes en vía administrativa
podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los
dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las cir-
cunstancias siguientes:

1. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente.

2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que,
aunque sean posteriores evidencien el error de la resolución recurrida.

3. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios decla-

rados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

4. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohe-

cho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en
virtud de sentencia judicial firme.

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 Todas estas circunstancias no perjudican el derecho de los interesados a formular la
solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 106 y 109.2 de la Ley 39/2015, ni su de-
recho a que las mismas se sustancien y resuelvan.

El artículo 102 se refiere a la potestad administrativa para declarar la revisión de dis-

posiciones y actos nulos.

Por su parte, el artículo 105.2 contempla la facultad de las Administraciones públicas

para rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores
materiales, de hecho o aritméticos existentes en su actos.

b) Plazos.

El recurso extraordinario de revisión se interpondrá cuando se trate de la causa prime-

ra, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución
impugnada. En los demás casos, el plazo de tres meses a contar desde el conocimiento de
los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

c) Resolución.

El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la

inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano con-
sultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas
indicadas anteriormente o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo
otros recursos sustancialmente iguales.

El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pro-
nunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo
de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario

de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, que-
dando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

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