TEMA 51. LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

COMPETENCIA. JERARQUÍA. DESCENTRALIZACIÓN. DESCONCENTRACIÓN.

COORDINACIÓN. AUTONOMÍA Y TUTELA

1. LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

La ahora derogada Ley 30/1992 en su artículo 3 rubricado «Principios generales» reproducía

el artículo 103.1 de la Constitución al expresar que «Las Administraciones públicas sirven
con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la
Constitución, a la Ley y al Derecho». A continuación, en el mismo artículo se hacía referencia
a los principios de buena fe y de confianza legítima y en relación a la actuación la
Administración a los principios de eficiencia y servicio a los ciudadanos; de la misma forma
en sus relaciones con los ciudadanos, los principios de transparencia y de participación.

Sin embargo, tras la derogación de la citada Ley 30/1992 dichos principios se recogen ahora
en la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público la cual
comienza estableciendo, en sus disposiciones generales, los principios de actuación y de
funcionamiento del sector público español. Así, la nueva ley enumera entre los principios
generales, que deberán respetar todas las Administraciones Públicas en su actuación y en sus
relaciones recíprocas, además de encontrarse los ya mencionados en la Constitución Española
de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación, y sometimiento
pleno a la Ley y al Derecho, destaca la incorporación de los de trasparencia y de planificación
y dirección por objetivos, como exponentes de los nuevos criterios que han de guiar la
actuación de todas las unidades administrativas. La enumeración de los principios de
funcionamiento y actuación de las Administraciones Públicas se completa con los ya
contemplados en la normativa vigente de responsabilidad, calidad, seguridad, accesibilidad,
proporcionalidad, neutralidad y servicio a los ciudadanos.

De esta manera, el artículo 3 de la citada Ley 40/2015 dispone que «las Administraciones
Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Deberán respetar en su
actuación y relaciones los siguientes principios:

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las
actividades materiales de gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los
resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines
institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones
Públicas».

1.1. COMPETENCIA.

La competencia administrativa es el conjunto de funciones que el ordenamiento jurídico

atribuye a un determinado órgano. La competencia como conjunto de atribuciones, facultades
o poderes que corresponden a un determinado órgano administrativo, dentro de cada ente, es
irrenunciable y ha de ser ejercida precisamente por los órganos que la tengan atribuida como
propia, salvo los casos de delegación , sustitución o avocación previstos en la Ley (STS de 10
de noviembre de 1992)

Ejercicio y carácter irrenunciable

El art. 8.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector

Público establece el carácter irrenunciable de la competencia administrativa. El
ordenamiento jurídico delimita atribuciones dando a cada órgano de la Administración un
conjunto de funciones que determinan su ámbito de actividad y establecen su ámbito de
competencia.

La competencia administrativa de un órgano es su esfera de responsabilidad y, como tal,

tiene el deber de ejercerla, de manera que los actos administrativos sólo pueden ser dictados
por el órgano que tenga competencia para ello, siendo irrenunciable por ese órgano que la
tenga atribuida como propia, salvo en supuestos previstos en la Ley (STS de 29 de abril de
2004).

La competencia administrativa, tal y como se define en el art. 8 LRJSP 40/2015 y como fijó la
STS de 13 de noviembre de 1985 [j 3], se caracteriza por:

 Cada órgano de la Administración tiene sus propias funciones

 Debe ser ejercida por el órgano al que el Ordenamiento Jurídico la ha atribuido

 No se obtiene en virtud de poderes propios, sino que precisa siempre de

una atribución normativa

 Es irrenunciable

 No se puede delegar ni sustituir, salvo en los casos expresamente admitidos como

supuestos de excepción

Atribución de competencias

El ejercicio de la competencia requiere de la previa atribución, esto es, de la

correspondiente asignación a un concreto órgano administrativo. El art. 8.1 LRJSP
40/2015 señala que:

La competencia se ejercerá por los órganos que la tenga atribuida como propia.
El art. 8.3 LRJSP 40/2015 especifica que esa atribución tiene que ser realizada por
una disposición, por una norma. Se trata de una exigencia lógica que deriva de lo establecido
en los 103.1 arts. 9.3 y 103.1 de la Constitución Española , que obliga a entender que las
competencias administrativas no pueden ser algo ambiguo e ilimitado, sino que se precisan de
una norma atributiva concreta sin la cual la autoatribución por vía de hecho de una
competencia no prevista en la norma puede entenderse como generadora de la nulidad de
pleno (STS de 23 de junio de 1993).

Así, el art. 8.3 LRJSP 40/2015 determina que:

Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el

órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes
corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si
existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad
para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos.

Por ese motivo, se ha establecido la competencia de actuaciones que no pueden ser objeto de
concreción y que, al no venir radicada a una rama determinada de la Administración,
corresponde al titular de dicha gestión administrativa, es decir, a la Administración en su
conjunto y totalidad, por lo que, en esos casos, corresponde al órgano superior de esa
Administración (STS de 5 de marzo de 2008 [j 5]).

La STS nº 773/2016, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 4 de abril de 2016 declara

que la Generalitat carece de competencia sectorial para regular la actividad de seguridad
privada. Tampoco tiene competencia sectorial por razón de su competencia en materia
lingüística para incidir en esta materia, ajena por completo al uso y normalización del catalán
en los términos fijados por la ley catalana de normalización lingüística y mucho menos para
sustituir los distintivos fijados por la normativa estatal por una regulación que pretende
desplazar el uso del castellano.

Coordinación administrativa

La coordinación administrativa establecida como principio general en los art. 103.1

CE , art. 3.1 LRJSP 40/2015 y arts. 2.1, 6.1 y 55 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora
de las Bases del Régimen Local , se materializa y concreta en el ejercicio coordinado de
competencia administrativas. Cada órgano tiene la responsabilidad de ejercer las
competencias que el ordenamiento jurídico le atribuye y, al mismo tiempo, tiene el deber de
respetar las asignadas a otros órganos (ya sea de la misma o de otra Administración), lo que
supone que en los puntos de conexión tiene la obligación efectiva de coordinar su actividad
administrativa con esos otros órganos con los que sus propias competencias confluyen.

Se trata, precisamente, de respetar (observar) la actividad desplegada por otros órganos

aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración, tal y como
establece el art. 3 LRJSP 40/2015 mediante la aplicación de mecanismos
de colaboración, coordinación o cooperación para evitar las posibles situaciones de
conflicto que se pudieran producir derivadas del ejercicio de competencias concurrentes (STS
de 8 de julio de 2008 [j 7]), y de que, respetando el espacio competencial, se articule
racionalmente el principio de coordinación interadministrativa (STS de 27 de febrero de
2007 [j 8]).
Sobre la desconcentración prevista en el art. 8.2 LRJSP 40/2015 , el Tribunal Supremo ha
fijado como doctrina legal que en el ámbito del derecho administrativo sancionador el art. 8.2
LRJSP 40/2015 y el derogado art. 10.3 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el
que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad
Sancionadora [Reglamento derogado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre ] no impiden a los
Ayuntamientos, a través de su órgano competente, desconcentrar en órganos jerárquicamente
dependientes el ejercicio de competencias sancionadoras delegadas por otra Administración,
titular originaria de dichas competencias (STS de 17 de diciembre de 2003 [j 9]), así como que
dicha desconcentración se ejerce en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad,
atendiendo siempre a la debida coordinación con las competencias de otras Administraciones
Públicas, que se contrapone a las competencias impropias o atribuidas por delegación (STS de
23 de septiembre de 2008 [j 10]).

Decisiones sobre competencia

La competencia administrativa puede ser objeto de discusión por diversos motivos: o bien
porque el órgano administrativo se considere incompetente para resolver un asunto, o porque
los interesados estimen que no corresponde la competencia al órgano que está conociendo,
o bien porque dos órganos administrativos distintos se consideren competentes o no para
conocer de un asunto.

En todo caso la competencia es una cuestión de orden público que puede ser objeto de análisis
en cualquier momento.

Si la competencia se discute entre el Estado y una Comunidad Autónoma (o entre

Comunidades Autónomas) nos encontremos ante un conflicto de competencia (positivo o
negativo) de los previstos en el art. 60 y ss de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del
Tribunal Constitucional .

Los conflictos entre el Estado o una Comunidad Autónoma con una entidad local se
resolverán conforme al sistema establecido en los arts. 65 y 66 LBRL , y los conflictos entre
entidades locales o entre órganos de las mismas, conforme a lo establecido en el art. 50
LBRL .

En el caso de que el conflicto lo sea entre un Juzgado o Tribunal de la Administración de

Justicia y la Administración nos encontraremos ante un conflicto de jurisdicción previsto
en el art. 30 de la Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de conflictos jurisdiccionales, que se
sustanciará y resolverá conforme a lo establecido en esa norma.

En el caso de que estén implicados órganos de la misma Administración, si estos

están relacionados jerárquicamente la decisión corresponde al superior común. Si son
órganos que perteneciendo a la misma Administración no están relacionados
jerárquicamente nos encontraremos ante un conflicto de atribuciones.

El incumplimiento de la obligación que el art. 14.1 LRJSP 40/2015 impone al órgano que se
estime incompetente de remitirla al que se estime competente en el caso de que ese órgano
pertenezca a la misma Administración puede suponer la nulidad o anulabilidad de
actuaciones.
LEY 40/2015 (Sección 2.ª –Competencia- del CAPÍTULO II -De los órganos de las
Administraciones Públicas- del TÍTULO PRELIMINAR -Disposiciones generales,
principios de actuación y funcionamiento del sector público-)

Artículo 8. Competencia.

1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la

tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se
efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.

La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y

la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los
elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén.

2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos

administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de
aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de
atribución de competencias.

3. Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar

el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los
expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia
y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia
y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al
superior jerárquico común de estos.

Artículo 9. Delegación de competencias.

1. Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio

de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma
Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los
Organismos públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de
aquéllas.

En el ámbito de la Administración General del Estado, la delegación de competencias

deberá ser aprobada previamente por el órgano ministerial de quien dependa el órgano
delegante y en el caso de los Organismos públicos o Entidades vinculados o
dependientes, por el órgano máximo de dirección, de acuerdo con sus normas de
creación. Cuando se trate de órganos no relacionados jerárquicamente será necesaria la
aprobación previa del superior común si ambos pertenecen al mismo Ministerio, o del
órgano superior de quien dependa el órgano delegado, si el delegante y el delegado
pertenecen a diferentes Ministerios.

Asimismo, los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el

ejercicio de sus competencias propias en sus Organismos públicos y Entidades
vinculados o dependientes, cuando resulte conveniente para alcanzar los fines que
tengan asignados y mejorar la eficacia de su gestión. La delegación deberá ser
previamente aprobada por los órganos de los que dependan el órgano delegante y el
órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de
dirección del Organismo público o Entidad vinculado o dependiente.
 2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:

a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia
del Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de
Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas.

b) La adopción de disposiciones de carácter general.

c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los

actos objeto de recurso.

d) Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.

3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el

«Boletín Oficial del Estado», en el de la Comunidad Autónoma o en el de la
Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito
territorial de competencia de éste.

4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán

expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.

5. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que
se ejerzan por delegación.

No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un

procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como
trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá
delegarse la competencia para resolver un procedimiento una vez que en el
correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo
acerca del mismo.

6. La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya

conferido.

7. El acuerdo de delegación de aquellas competencias atribuidas a órganos colegiados,

para cuyo ejercicio se requiera un quórum o mayoría especial, deberá adoptarse
observando, en todo caso, dicho quórum o mayoría.

Artículo 10. Avocación.

1. Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios

asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos
administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica,
social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.

En los supuestos de delegación de competencias en órganos no dependientes

jerárquicamente, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el
 órgano delegante.

2. En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser
notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o
simultáneamente a la resolución final que se dicte.

Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el que,

en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento.

Artículo 11. Encomiendas de gestión.

1. La realización de actividades de carácter material o técnico de la competencia de los

órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público podrá ser
encomendada a otros órganos o Entidades de Derecho Público de la misma o de
distinta Administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades,
por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su
desempeño.

Las encomiendas de gestión no podrán tener por objeto prestaciones propias de los
contratos regulados en la legislación de contratos del sector público. En tal caso, su
naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en ésta.

2. La encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni

de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o
Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den
soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.

En todo caso, la Entidad u órgano encomendado tendrá la condición de encargado del

tratamiento de los datos de carácter personal a los que pudiera tener acceso en
ejecución de la encomienda de gestión, siéndole de aplicación lo dispuesto en la
normativa de protección de datos de carácter personal.

3. La formalización de las encomiendas de gestión se ajustará a las siguientes reglas:

a) Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos administrativos o

Entidades de Derecho Público pertenecientes a la misma Administración deberá
formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por
acuerdo expreso de los órganos o Entidades de Derecho Público intervinientes. En
todo caso, el instrumento de formalización de la encomienda de gestión y su
resolución deberá ser publicada, para su eficacia, en el Boletín Oficial del Estado, en
el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la
Administración a que pertenezca el órgano encomendante.

Cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez de tales
acuerdos que incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o actividades a las
que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada.

b) Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de Derecho

Público de distintas Administraciones se formalizará mediante firma del
correspondiente convenio entre ellas, que deberá ser publicado en el «Boletín Oficial
 del Estado», en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia,
según la Administración a que pertenezca el órgano encomendante, salvo en el
supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las Comunidades Autónomas por
las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o Consejos insulares, que se
regirá por la legislación de Régimen Local.

Artículo 12. Delegación de firma.

1. Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materias de su competencia,

que ostenten, bien por atribución, bien por delegación de competencias, delegar la
firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o
unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el
artículo 9.

2. La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su

validez no será necesaria su publicación.

3. En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esta
circunstancia y la autoridad de procedencia.

Artículo 13. Suplencia.

1. En la forma que disponga cada Administración Pública, los titulares de los órganos
administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante,
ausencia o enfermedad, así como en los casos en que haya sido declarada su
abstención o recusación.

Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por

quien designe el órgano administrativo inmediato superior de quien dependa.

2. La suplencia no implicará alteración de la competencia y para su validez no será

necesaria su publicación.

3. En el ámbito de la Administración General del Estado, la designación de suplente

podrá efectuarse:

a) En los reales decretos de estructura orgánica básica de los Departamentos

Ministeriales o en los estatutos de sus Organismos públicos y Entidades vinculados o
dependientes según corresponda.

b) Por el órgano competente para el nombramiento del titular, bien en el propio acto
de nombramiento bien en otro posterior cuando se produzca el supuesto que dé lugar a
la suplencia.

4. En las resoluciones y actos que se dicten mediante suplencia, se hará constar esta
circunstancia y se especificará el titular del órgano en cuya suplencia se adoptan y
quien efectivamente está ejerciendo esta suplencia.
Artículo 14. Decisiones sobre competencia.

1. El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un

asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente,
debiendo notificar esta circunstancia a los interesados.

2. Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano que
se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita las
actuaciones al órgano competente.

Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de
inhibición al que esté conociendo del asunto.

3. Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma
Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que no
haya finalizado el procedimiento administrativo.

1.2. El principio de jerarquía

La técnica más tradicional de distribución de competencias en una

organización es la jerarquía. Su antecedente más cercano lo encontramos,
según García Trevijano, en el Derecho canónico. Este principio obedece a un
sistema de organización escalonado entre los diversos órganos, de forma que
los superiores manden sobre los inferiores. Entrena Cuesta lo define como:
«aquella estructuración que se efectúa de los distintos órganos de un
mismo ramo dotados de competencias propias mediante su ordenación
escalonada, en virtud del cual los superiores podrán dirigir y fiscalizar la
conducta de los inferiores».

La formulación legal de este principio la encontramos en la Constitución,

en su artículo 103, enunciándolo como uno de los principios básicos de la
actuación de la Administración Pública. Sin embargo, la manifestación más
clara de este principio aparece en el artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público al preceptuar que «los
órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos
jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de
servicio».

Para que pueda hablarse de este principio es necesaria la concurrencia

de dos condiciones: primero, la existencia de una pluralidad de órganos con
competencia escalonada por razón de su nivel dentro de la estructura orgánica
de determinado ente, y, segundo, la garantía, a través de un conjunto de
facultades, de la prevalencia de la voluntad del órgano de grado superior
sobre el inferior.

Las manifestaciones expresas de este principio son las siguientes:

a) La posibilidad de dirigir, impulsar y fiscalizar a los inferiores.

b) Dictar órdenes y fijar criterios para la actuación de sus subordinados
mediante instrucciones y órdenes de servicio.
c) La facultad de anular los actos de los inferiores, tanto a través de la
 resolución de los recursos ordinarios, como a través de la revisión de
oficio de sus propios actos.
d) La posibilidad de delegar las competencias en los órganos inferiores
o, inversamente, la de avocarlas de acuerdo con las previsiones
legales.
e) Las delegaciones de firma, las encomiendas de gestión y las
suplencias.
f) La resolución de los conflictos de competencias entre los órganos
inferiores y el ejercicio de la facultad disciplinaria sobre los titulares
de tales órganos inferiores.

Todos estos poderes se corresponden, como dice Parada Vázquez, desde

el punto de vista del órgano inferior, con el deber de respeto, obediencia y
acata- miento a las órdenes de los superiores, tipificándose dentro del Estatuto
del Empleado Público como una falta grave, la falta de obediencia a los
superiores.

Sin embargo, en palabras del citado autor, este principio viene

sufriendo un proceso de deterioro en todas las Administraciones Públicas, ya
que la afirmación de otros principios, como pueden ser los de coordinación o
cooperación, han creado un clima poco propicio para su desarrollo. Hoy
tiende a afirmarse, en su lugar, la llamada relación de supremacía,
justificada por la mayor entidad de los intereses que le corresponden velar
a los órganos superiores de la Administración sobre aquellos otros cuyos
intereses son más limitados.

1.3. El principio de descentralización

Al igual que el anterior principio, su importancia ha llevado al legislador a incluirlo

entre los principios básicos de la organización administrativa y así el artículo 54.1
de la LRJSP dispone que «la Administración General del Estado actúa y se
organiza de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 3, así como
los de descentralización funcional...».

García Trevijano destaca como rasgos fundamentales de este principio la

transferencia de poderes de decisión, la transferencia de una persona jurídica
distinta, ya no a un órgano, sino a un ente independiente y la relación de tutela y
no de jerarquía.

El calificativo opuesto a este principio sería el de concentración, es decir, la

asunción por parte del Estado de todas las competencias, sin que procediera
reconocer otras personalidades jurídicas diferentes a la del Estado.

La descentralización comienza a implantarse como principio en el último tercio del

siglo XIX, precisamente para corregir los excesos del centralismo. Es, por lo tanto,
un principio de signo contrario al de centralización y tiene como ventaja
fundamental lograr el acercamiento de los niveles de decisión a los propios
ciudadanos.

Este principio tiene dos dimensiones diferentes, una primera de carácter

administrativo que es la que nos interesa ahora, tendente al logro de una mayor
eficacia en la actuación de los poderes públicos, de tal modo se crean entes
descentralizados a fin de que cumplan con mayor eficacia los servicios públicos.

La centralización implica que las potestades de decisiones se encuentran reunidas en una

persona o en un órgano. Frente a la centralización nos encontramos con la descentralización,
que se produce cuando un órgano recibe la competencia de otro distinto a él.

Existen dos tipos de descentralización que vamos a analizar a continuación:

a. La descentralización política o territorial

La descentralización territorial se produce cuando existen distintas Administraciones

que operan a su vez en distintos territorios, el artículo 137 de la Constitución Española
señala que: “El Estado se organiza territorialmente en municipios provincias y en
Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía
para la gestión de sus respectivos intereses”.

Así mismo, cada una de las Administraciones opera en un territorio distinto al resto,
teniendo cada una de ellas a su vez, su propio ámbito espacial. El Estado tiene sus
competencias en todo el territorio español, respetando las competencias que son exclusivas
de las Comunidades Autónomas, teniendo estas últimas su propia autonomía, como así la
ostentan los municipios, las provincias o las islas.

b. La descentralización funcional

La descentralización funcional se origina cuando una Administración recibe

competencias de otra, en otras palabras, el ente descentralizado recibe la gestión de un
servicio público determinado. Obedece esta descentralización a una finalidad técnica, para
que los servicios públicos puedan ser más ágiles de prestar a los ciudadanos, por ello se
traslada la competencia de una Administración general a una Administración especializada.

1.4. El Principio de desconcentración

Estamos generalmente ante una Administración concentrada cuando las competencias

resolutorias están atribuidas a un órgano o varios órganos superiores. Por lo tanto, es una
competencia descentralizada cuando, las competencias resolutorias están en los órganos
inferiores133.

La diferencia principal entre desconcentración y descentralización la hallamos en que, en la

desconcentración, el que recibe la competencia actúa como órgano del mismo ente, mientras
que en la descentralización actúan como órganos independientes. Consiste así, la
desconcentración, en el traslado de competencias de los órganos superiores sobre los
inferiores dentro de una misma persona jurídica, y la podemos representar como sigue:

Administración central

Órgano 1

Órgano

Dice el artículo 8.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre que, “la titularidad y el ejercicio de
las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en
otros jerárquicamente dependientes de aquellos en los términos y con los requisitos que
prevean las propias normas de atribución de competencias”.

Por otro lado, supone también realizar una interpretación, el artículo 8.3 de la misma norma
legal, que establece lo siguiente: “Si alguna disposición atribuye la competencia a una
Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de
instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por
razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por
razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes
corresponderá al superior jerárquico común de estos”

Efectos del principio de desconcentración y descentralización

a. La delegación de competencias

b. Suplencia

c. Delegación de firma

d. Encomiendas de gestión

(Estudiar los artículos de la Ley 40/2015 antes transcritos)

1.5. El Principio de coordinación

Una de las formas de actuación entre los órganos de la Administración es la coordinación, pues
es preciso que exista una actuación conjunta entre los distintos órganos. Además, en cada
Administración territorial existen departamentos de carácter horizontal cuya actuación incide
sobre el conjunto de la estructura administrativa por ejemplo, departamentos competentes en
materia de gestión económica y de recursos humanos136.

A través de la coordinación se pretende unificar el ejercicio de competencias cuando las mismas

son similares ya sea entre órganos o Administraciones, garantizando la seguridad jurídica de los
ciudadanos.

a. Coordinación interorgánica

Cuando estamos ante una misma organización lo denominamos coordinación interorgánica, de

forma que los superiores coordinarán a los inferiores, dando recomendaciones. Para ello existen
dos tipos de técnicas para ejercer la coordinación, las orgánicas y las funcionales.

Como técnicas orgánicas tenemos la creación de órganos colegiados con la finalidad de

coordinar por ejemplo, las Comisiones Delegadas del Gobierno. Las técnicas funcionales son,
por ejemplo, reuniones periódicas entre los titulares de los órganos superiores con los inferiores.

b. Coordinación entre distintas Administraciones

La coordinación entre las diferentes Administraciones superiores con respecto de las inferiores
es también necesaria para evitar contradicciones, así ocurre en las relaciones entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, y entre éstas últimas y las locales.

La Administración General del Estado se coordina con la Administración de las Comunidades

Autónomas a través del Delegado del Gobierno (artículo 154 CE). Por su parte, el artículo 10.1
de la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local se afirma que la Administración
local y las demás Administraciones públicas ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de
información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales
respectivos.

***

1.4. El principio de eficacia

Una de las principales columnas, en palabras del profesor Garrido Falla, en

que se asienta el edificio total del Derecho Administrativo es el principio de
legalidad, con él se garantiza la libertad de los administrados frente a la
actuación de la Administración. Sin embargo, esta perspectiva marcadamente
esencial del Derecho Administrativo, hoy no es suficiente, ya que como
testimonia nuestra propia Constitución no sólo hemos constituido un Estado de
derecho, sino también un Estado social y democrático. Con ello queremos
manifestar que una posición exclusivamente legalista de la Administración no
resultaría adecuada a los principios constitucionales. La actividad de la
Administración debe tener una dimensión finalista que comprenda la eficacia, la
operatividad, la existencia de unos buenos resultados.

El principio de eficacia aparece recogido en la declaración que sobre los

fines de la Administración efectúa el artículo 103 de la Constitución,
enumerándolo como el primer principio de organización administrativa.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público al

igual que la Ley 30/2015 , de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas hacen a lo largo de su articulado
múltiples referencias a este principio, tanto de forma directa como indirecta.
Cuando trata de la creación de órganos administrativos establece la prohibición
de crear nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al
mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de éstos.
Cuando hace referencia a la incorporación de medios técnicos exige que las
Administraciones Públicas impulsen el empleo y aplicación de las técnicas y
métodos electrónicos, informáticos y telemáticos para el desarrollo de su
actividad, estableciendo que cuando sea compatible con tales medios técnicos los
ciudadanos podrán relacionarse con tales Administraciones Públicas para ejercer
sus derechos a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o
telemáticos. Por último, cuando alude al derecho de todo ciudadano a obtener
una respuesta expresa a las solicitudes que aquéllos le formulen, o a la
posibilidad de finalizar el procedimiento de manera convencional mediante
acuerdos o pactos, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico,
también se está refiriendo implícitamente al principio de eficacia. Como vemos,
todos los supuestos citados son ejemplos que evidencian la necesaria eficacia
administrativa, tanto en las relaciones «ad intra» como «ad extra» de la propia
Administración.

En la esfera local, el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Ré-

gimen Jurídico de las Corporaciones Locales, destacaba este principio, junto al
de coordinación y economía al referirse su artículo 147 al procedimiento
administrativo local.
 Como dice Francisco Lliset es un principio teleológico, es decir, finalista,
equivalente a buena administración, por lo tanto más que un mecanismo o
técnica para alcanzar fines públicos, es un juicio valorativo sobre la actuación de la
Administración Pública.

Sin embargo, este principio no sólo es determinante en el campo del

procedimiento, sino también en el ámbito de la propia organización. Esta
constatación ha planteado la necesidad de desarrollar los estudios sobre la reforma
administrativa, que en palabras de Carro Martínez se concibe como un proceso
ininterrumpido de adaptación de la organización y funcionamiento de la
Administración tendente al logro del máximo rendimiento. Para ello será preciso
extender la reforma administrativa a la adecuada repartición de las funciones
públicas entre los distintos entes y órganos administrativos, a la racionalización de
los procedimientos y garantías de la acción administrativa, al perfeccionamiento de
los medios de selección, formación y promoción del personal al servicio de la
Administración y a la simplificación y claridad en los textos legales.