Programa Especializado en Derecho Administrativo y PAS
El proceso contencioso
administrativo
Abog. CARILIN LAVADO HERRERA
Especialista en Derecho Administrativo Sancionador
y Derecho Tributario
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General
Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS
(En adelante LPAG)
Fundamentos del proceso contencioso
administrativo
Artículo 1.- Finalidad
La acción contencioso administrativa prevista en el artículo 148 de la Constitución
Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las
actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la
efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Para los efectos de esta Ley, la acción contencioso administrativa se denominará
proceso contencioso administrativo.
Principios del proceso contencioso
administrativo
Artículo 2.- Principios
El proceso contencioso administrativo se rige por los principios que se
enumeran a continuación y por los del derecho procesal, sin perjuicio
de la aplicación supletoria de los principios del derecho procesal civil en
los casos en que sea compatible:
Principio de igualdad
Principio de integración
procesal
Principio de
Principio de suplencia
favorecimiento del
de oficio
proceso
Objeto del proceso contencioso
administrativo
Artículo 3.- Exclusividad del proceso
contencioso administrativo
Las actuaciones de la administración pública sólo pueden ser
impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos
en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales.
¿En qué casos se puede recurrir a los
procesos constitucionales?
Artículo 4.- Actuaciones impugnables
Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo los
requisitos expresamente aplicables a cada caso, procede la demanda
contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades
administrativas.
Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones
administrativas:
1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración
administrativa.
2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión
de la administración pública.
3. La actuación material que no se sustenta en acto
administrativo.
4. La actuación material de ejecución de actos administrativos
que transgrede principios o normas del ordenamiento
jurídico.
5. Las actuaciones u omisiones de la administración pública
respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de
los contratos de la administración pública, con excepción de
los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley,
someter a conciliación o arbitraje la controversia.
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal
dependiente al servicio de la administración pública.
Pretensiones, competencia y sujetos
Artículo 5.- Pretensiones
En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse
pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:
1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos
administrativos.
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés
jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios
para tales fines.
3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación
material que no se sustente en acto administrativo.
Artículo 5.- Pretensiones
4. Se ordene a la administración pública la realización de una
determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de
la ley o en virtud de acto administrativo firme.
5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación
impugnable, conforme al artículo 238 de la Ley Nº 27444, siempre y
cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones
anteriores.
Acumulación Requisitos de la acumulación
de de pretensiones
pretensiones
1. Sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional.
originaria
2. No sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas
en forma subordinada o alternativa.
sucesiva
3. Sean tramitables en una misma vía procedimental.
4. Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma
actuación impugnable o se sustenten en los mismos
hechos, o tengan elementos comunes en la causa de pedir.
Territorial
Competencia del
Juez
Funcional
Artículo 10.- Competencia territorial
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en
primera instancia, a elección del demandante, el Juez en lo contencioso
administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde
se produjo la actuación materia de la demanda o el silencio
administrativo.
Artículo 11.- Competencia funcional
Son competentes para conocer el proceso contencioso administrativo
el Juez Especializado y la Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo, en primer y segundo grado, respectivamente.
Cuando el objeto de la demanda verse sobre:
Al respecto es competente, en primera instancia, la Sala Especializada en lo
Contencioso Administrativo de la Corte Superior respectiva. En este caso, la
Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación y la Sala Constitucional y
Social en casación, si fuera el caso. Es competente para conocer la solicitud
de medida cautelar la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de
la Corte Superior.
Artículo 11.- Competencia funcional
En los lugares donde no exista juez o Sala Especializada en lo
Contencioso Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez
Mixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente.
¿Qué sucede cuando el Juez o Sala se
considera incompetente?
Artículo 13.- Legitimidad para obrar activa
Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación
jurídica sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la
actuación administrativa impugnable materia del proceso.
También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por
ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos
subjetivos; previa expedición de resolución motivada en la que se identifique
el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al interés
público, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidió
el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa.
Artículo 14.- Legitimidad para obrar activa en tutela de intereses
difusos
Cuando la actuación impugnable de la administración pública vulnere o
amenace un interés difuso, tendrán legitimidad para iniciar el proceso
contencioso administrativo:
1. El Ministerio Público, que en estos casos actúa como parte.
2. El Defensor del Pueblo.
3. Cualquier persona natural o jurídica.
Artículo 15.- Legitimidad para obrar pasiva
La demanda contencioso administrativa se dirige contra:
1. La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la
declaración administrativa impugnada.
2. La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto
del proceso.
3. La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su
resarcimiento es discutido en el proceso.
4. La entidad administrativa y el particular que participaron en un
procedimiento administrativo trilateral.
Artículo 15.- Legitimidad para obrar pasiva
5. El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad
pretenda la entidad administrativa que lo expidió en el supuesto previsto en
el segundo párrafo del artículo 13.
6. La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se
deriven derechos de la actuación impugnada en el supuesto previsto en el
segundo párrafo del artículo 13.
7. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación
o autorización del Estado están incluidas en los supuestos previstos
precedentemente, según corresponda.
Aspectos procesales
ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA DE LA DEMANDA
Artículo 17.- Modificación y ampliación de la demanda.
El demandante puede modificar la demanda, antes de que ésta sea
notificada.
Artículo 18.- Plazos
La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:
1. Cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que se refieren
los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 4, el plazo será de tres meses a contar
desde el conocimiento o notificación de la actuación impugnada, lo que
ocurra primero.
2. Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso
contencioso administrativo de conformidad al segundo párrafo del artículo 13, el
plazo será el establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo General, salvo
disposición legal que establezca plazo distinto.
3. Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observará lo establecido
en el numeral 188.5 del artículo 188 de la Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento
Administrativo General. Carece de eficacia el pronunciamiento hecho por la
administración una vez que fue notificada con la demanda. Si el acto expreso se
produce antes de dicha notificación, el órgano jurisdiccional podrá, a solicitud del
actor, incorporar como pretensión la impugnación de dicho acto expreso o concluir
el proceso.
Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisión de las entidades distinta del
silencio administrativo negativo, no se computará plazo para interponer la
demanda.
4. Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcurso del plazo
previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General o por normas
especiales, el plazo para el tercero legitimado será de tres meses.
5. Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se sustenten en
actos administrativos el plazo será de tres meses a contar desde el día siguiente en
que se tomó conocimiento de las referidas actuaciones.
Cuando la pretensión sea planteada por un tercero al procedimiento administrativo
que haya sido afectado con la actuación administrativa impugnable, los plazos
previstos en el presente artículo serán computados desde que el tercero haya
tomado conocimiento de la actuación impugnada.
Los plazos a los que se refiere el presente artículo son de caducidad.
¿Qué se entiende por agotamiento de la
vía administrativa?
Artículo 22.- Improcedencia de la demanda
La demanda será declarada improcedente en los siguientes supuestos:
1. Cuando sea interpuesta contra una actuación no contemplada en el artículo 4.
2. Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos en la presente Ley. El
vencimiento del plazo para plantear la pretensión por parte del administrado,
impide el inicio de cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma
actuación impugnable.
3. Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo
las excepciones contempladas en la presente Ley.
4. Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idéntico, conforme a los supuestos
establecidos en el artículo 452 del Código Procesal Civil.
5. Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrativa declare su
nulidad de oficio en el supuesto del segundo párrafo del artículo 13.
6. Cuando no se haya expedido la resolución motivada a la que se hace referencia
en el segundo párrafo del artículo 13.
7. En los supuestos previstos en el artículo 427 del Código Procesal Civil.
Artículo 24.- Efecto de la Admisión de la demanda
La admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del
acto administrativo, salvo que el Juez mediante una medida cautelar o
la ley, dispongan lo contrario.
Vía procedimental
Artículo 25.- Proceso Urgente
Se tramita como proceso urgente únicamente las siguientes pretensiones:
1. El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto
administrativo.
2. El cumplimiento por la administración de una determinada actuación a la
que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme.
3. Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido
esencial del derecho a la pensión.
4. La revisión judicial de la ejecución coactiva prevista en la Ley 26979, Ley
de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
Artículo 25.- Proceso Urgente
Para conceder la tutela urgente se requiere que del mérito de la demanda y
sus recaudos, se advierta que concurrentemente existe:
a) Interés tutelable cierto y manifiesto,
b) Necesidad impostergable de tutela, y
c) Que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado.
Artículo 27.- Proceso ordinario
Se tramitan conforme al presente procedimiento las pretensiones no previstas en el
artículo 25, con sujeción a las disposiciones siguientes:
27.1 Reglas del proceso ordinario
En esta vía no procede reconvención.
Transcurrido el plazo para contestar la demanda, el Juez expedirá resolución
declarando la existencia de una relación jurídica procesal válida; o la nulidad y la
consiguiente conclusión del proceso por invalidez insubsanable de la relación,
precisando sus defectos; o, si fuere el caso, la concesión de un plazo, si los defectos
de la relación fuesen subsanables.
Subsanados los defectos, el Juez declarará saneado el proceso por existir una
relación jurídica procesal válida. En caso contrario, lo declarará nulo y
consiguientemente concluido.
Cuando se hayan interpuesto excepciones o defensas previas, la declaración
referida se hará en la resolución que las resuelva.
Si el proceso es declarado saneado, el Auto de saneamiento deberá
contener, además, la fijación de Puntos controvertidos y la declaración de
admisión o rechazo, según sea el caso, de los medios probatorios ofrecidos.
Sólo cuando la actuación de los medios probatorios ofrecidos lo requiera, el
Juez señalará día y hora para la realización de una audiencia de pruebas. La
decisión por la que se ordena la realización de esta audiencia o se prescinde
de ella es impugnable y la apelación será concedida sin efecto suspensivo y
con la calidad de diferida.
Luego de expedido el auto de saneamiento o de realizada la audiencia de
pruebas, según sea el caso, el expediente queda expedito para dictar
sentencia. Las partes pueden solicitar al juez la realización de informe oral, el
que será concedido por el solo mérito de la solicitud oportuna.
27.2 PLAZOS
Los plazos previstos en esta ley se computan desde el día siguiente de recibida la
notificación.
Los plazos aplicables son:
a) Tres días para interponer tacha u oposiciones a los medios probatorios, contados
desde la notificación de la resolución que los tiene por ofrecidos;
b) Cinco días para interponer excepciones o defensas, contados desde la
notificación de la demanda;
c) Diez días para contestar la demanda, contados desde la notificación de la
resolución que la admite a trámite;
d) Tres días para solicitar informe oral, contados desde la notificación de la
resolución que dispone que el expediente se encuentra en el estado de dictar
sentencia;
e) Quince días para emitir sentencia, contados desde la vista de la causa. De no
haberse solicitado informe oral ante el juez de la causa, el plazo se computa desde
el día siguiente de vencido el plazo para dicha solicitud.
f) Cinco días para apelar la sentencia, contados desde su notificación.
Medios Probatorios
Artículo 29.- Actividad probatoria
En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe
a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se
produzcan nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos
con posterioridad al inicio del proceso. En cualquiera de estos supuestos,
podrá acompañarse los respectivos medios probatorios.
En el caso de acumularse la pretensión indemnizatoria, podrán alegarse
todos los hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios
probatorios pertinentes.
Medios Probatorios
Artículo 30.- Oportunidad
Los medios probatorios deberán ser ofrecidos por las partes en los actos
postulatorios, acompañándose todos los documentos y pliegos
interrogatorios.
(…)
Si el particular que es parte del proceso no tuviera en su poder algún medio
probatorio y éste se encuentre en poder de alguna entidad administrativa,
deberá indicar dicha circunstancia en su escrito de demanda o de
contestación, precisando el contenido del documento y la entidad donde se
encuentra con la finalidad de que el órgano jurisdiccional pueda disponer
todas las medidas necesarias destinadas a la incorporación de dicho
documento al proceso.
Medios Probatorios
Artículo 31.- Pruebas de oficio
Cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insuficientes para
formar convicción, el Juez en decisión motivada e inimpugnable, puede ordenar la
actuación de los medios probatorios adicionales que considere convenientes.
Artículo 32.- Carga de la prueba
Salvo disposición legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien afirma
los hechos que sustentan su pretensión.
Sin embargo, si la actuación administrativa impugnada establece una sanción o
medidas correctivas, o cuando por razón de su función o especialidad la entidad
administrativa está en mejores condiciones de acreditar los hechos, la carga de
probar corresponde a ésta.
Medios impugnatorios
Artículo 34.- Recursos
En el proceso contencioso administrativo proceden los siguientes recursos:
1. El recurso de reposición contra los decretos a fin de que el Juez los revoque.
2. El recurso de apelación contra las siguientes resoluciones:
2.1 Las sentencias, excepto las expedidas en revisión.
2.2 Los autos, excepto los excluidos por ley.
3. El recurso de casación contra las siguientes resoluciones:
3.1 Las sentencias expedidas en revisión por las Cortes Superiores;
3.2 Los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisión, ponen fin al
proceso.
Los precedentes judicial y constitucional en
materia contenciosa administrativa
¡Muchas gracias por su atención!
