TEORÍA DEL ESTADO

Concepto de Estado

Según VÉSCOVI, “El Estado es una de las diversas maneras de organizarse la Sociedad. Ésta,
históricamente, ha tenido formas variadas de organización (clan, tribu, ‘civita’, etc.). La
organización jurídica de la sociedad en su forma actual se llama Estado.

(...) La sociedad es un todo orgánico y no la simple suma y no la simple suma de individuos. Es

una unidad formada por una compleja red de intercambios de ideas, sentimientos y
emociones, de los individuos que la componen, de modo que los hombres son simples partes
de ese todo que tiene una vida propia, pues ellos pasan y la sociedad y sus diversas
organizaciones (las instituciones), permanecen.

(...) De todas las formas de organizarse políticamente la sociedad y por una evolución histórica,
se ha llegado al Estado, que no es la primera, sino una de las tantas, ni tiene por qué ser la
última. Las organizaciones internacionales así parecen demostrarlo. La mayoría de los autores
están de acuerdo en afirmar que el Estado según la concepción actual del mismo, nació en la
Edad Moderna.” [1]

Sostiene el Prof. Daniel ZUASTI que,

“el Estado es un pueblo, instalado en un territorio determinado, jurídicamente organizado bajo

un poder supremo, dotado de una personalidad propia capaz de querer y de obrar como un
todo único para fines colectivos.

El hecho ‘Estado’ es discutible, el hecho ‘Sociedad’ es innegable. El Estado es una organización

posible en la Sociedad. El Estado no es una organización perfecta, definitiva y acabada; pero es
una organización perfectible, evolutiva y progresista. La Sociedad puede ser nacional o
internacional, civil o política. El Estado es, con preferencia, una organización nacional de la
sociedad política.” [2]

Orígenes y desarrollo del Estado

A través de la historia, se utilizaron diversas denominaciones para identificar lo que

modernamente conocemos como Estado. Así, por ejemplo, en la Grecia clásica se hablaba de
la “Polis” como sinónimo de la ciudad-estado; por su parte en Roma, la denominación usada
fue “Civitas”, equivalente a la comunidad de ciudadanos, o también la “Res publica”esto es la
cosa común. La palabra “república” emana de la idea de que la organización es una institución
común a todos los ciudadanos romanos y significa un nuevo avance de la ciencia
constitucional. Y cuando el Estado romano, con el transcurso de los años se extendió
considerablemente, comenzó a usarse la palabra “imperium” en el que ya se acentúa el
elemento decisivo del concepto del Estado moderno: el poder o la potestad de mandar
(Soberanía).
 La palabra Estado se empieza a usar en la Edad Media. En el Derecho germánico fue
donde primeramente apareció la denominación “Reich” (Estado) –de regnun– destacándose
así, también, al factor poder o dominio (regnare, reinar).

Pero fue en Italia durante los siglos XV y XVI, que se comenzó a utilizar la
palabra“Stato” para designar a la pluralidad de los Estados italianos, dado que en ese
momento había tres grandes ciudades-estados que eran Venecia, Milán y Florencia, y otras
tres de segunda línea que eran Génova, Ferrara y Bolonia. Etimológicamente, la palabra
procede del léxico jurídico italiano y es usada en un primer momento asociada al nombre de
determinadas ciudades (Stato de Firenze), siendo una palabra latina, status que significa
ordenación o estado de la convivencia.

La doctrina reconoce a Nicolás MAQUIAVELO haber utilizado por primera vez la palabra
“Estado” en forma científica, cuando en su obra “El Príncipe”, publicada en 1515, expresa al
comienzo del Capítulo I:

“Cuantos Estados, cuantas dominaciones ejercieron y ejercen todavía una autoridad soberana
sobre los hombres, fueron y son repúblicas o principados.” [3]

Pero la consolidación de la palabra “Estado” se produce recién en el siglo XVIII, designando la

totalidad de la comunidad política.

Ahora bien, ¿cómo se produjo el desarrollo histórico del Estado?

El Estado moderno tal como lo conocemos actualmente se desarrolló y consolidó luego de la

formación de los Estados nacionales en Europa a partir del Renacimiento. Los orígenes del
Estado moderno debemos buscarlos, pues, en las Ciudades-Repúblicas italianas.

Sobre el particular, afirma Hermann HELLER que “la nueva palabra ‘Estado’ designa
certeramente una cosa totalmente nueva porque, a partir del Renacimiento y en el continente
europeo, las poliarquías, que hasta entonces tenían un carácter impreciso en lo territorial y
cuya coherencia era floja e intermitente, se convierten en unidades de poder continuas y
reciamente organizadas, con un solo ejército que era, además, permanente, una única y
competente jerarquía de funcionarios y un orden jurídico unitario, imponiendo además a los
súbditos el deber de obediencia con carácter general. A consecuencia de la concentración de
los instrumentos de mando, militares, burocráticos y económicos, en una unidad de acción
política –fenómeno que se produce primeramente en el norte de Italia debido al más
temprano desarrollo que alcanza allí la economía monetaria– surge aquel monismo de poder,
relativamente estático, que diferencia de manera característica al Estado de la Edad Moderna
del Territorio medieval.” [4]

Entonces, nos encontramos que los elementos fundamentales para la consolidación y

desarrollo del Estado Moderno son cuatro:

· La creación de un ejército permanente, con lo que se consagra la unidad del Estado en lo

militar.
· La formación de una burocracia remunerada, ordenada jerárquicamente, dedicada al
ejercicio de la función pública.

· El establecimiento de un sistema tributario, imprescindible para disponer de los recursos

financieros necesarios para pagar las remuneraciones del ejército y de la burocracia.

· Finalmente, para consolidar definitivamente la unidad del poder del Estado, se necesitó
instaurar un sistema jurídico, distinguiendo precisamente entre Derecho Público y Privado,
entre ley y contrato, etc., extremo que se concretó debido a la recepción del Derecho Romano
en las Universidades del norte de Italia.

Estos cuatro elementos –ejército, burocracia, sistema tributario y sistema jurídico–

contribuyeron al desarrollo y consolidación definitiva del Estado a partir del Renacimiento.

v Elementos constitutivos del Estado

De acuerdo con la definición de “Estado” que da ZUASTI, se puede hacer una

descripción del Estado a través de sus elementos constitutivos, que son tres: elterritorio,
la población y el poder etático.

1) Territorio.

Es la base física del Estado. Está constituido por el espacio en el cual se ejerce su autoridad.

Una región geográfica cerrada posibilita y estimula la creación de una entidad político-social
unida; las personas que viven en la misma tierra están sometidas a semejantes condiciones
espaciales de ordenación y de vida. Pero la influencia de este elemento no es absoluta, ya que
ningún hecho geográfico tiene importancia política con independencia del obrar humano.

Según VÉSCOVI, el territorio es un elemento esencial para la existencia del Estado, puesto que
las personas deben estar permanentemente adheridos a una tierra y en ella se ejerce el poder
jurídico de la organización. Sobre un territorio solamente puede existir un orden jurídico
soberano, y por ello el territorio, además de imprescindible, es único e impenetrable. No
pueden ejecutarse dentro de él actos de autoridad por otro Estado, ni invadirse su esfera
espacial.

En cuanto a sus límites, el territorio del Estado comprende también, además de la superficie
terrestre, las aguas que están en sus confines, el espacio aéreo y el subsuelo. Por esto
hablamos de espacio territorial; o —como dice KELSEN— un “espacio tridimensional”
(longitud, altura y profundidad). Entonces, el territorio convertido en “espacio” es el lugar
donde se aplican las normas jurídicas del Estado, y constituye el ámbito de validez de dichas
normas.

2) Población

El “pueblo” está constituido por todas las personas que habitan el territorio. Se trata de todas
las personas sometidas al poder jurídico del Estado. Es este poder u organización jurídica lo
que da unidad a ese grupo de personas, convirtiéndolo en un elemento constitutivo del
Estado: la población.
El aspecto cualitativo de la población es más importante que el cuantitativo. Con relativa
independencia del número de sus integrantes, debe tratarse de una organización social,
compuesta de una cantidad de personas, entre las cuales exista una cierta división del trabajo
y una determinada variedad en las condiciones de vida, que es justamente lo que requerirá la
unidad de poder o de disciplina que se llama “Estado”.

Algunos autores han reclamado, a lo largo de la historia, que los Estados deben hacerse sobre
bases nacionales. Pero no ha sido posible llegar a un único concepto de “Nación”.

En forma provisoria, se puede decir que la “Nación” es un grupo de personas con caracteres
aglutinantes comunes, que se llaman factores nacionalizantes. Algunos autores sostienen que
el carácter nacional deriva de la “raza”, el lenguaje, la religión, la comunidad geográfica, el
pasado común, etc.

VÉSCOVI entiende que la Nación se funda principalmente en factores psicológicos o

espirituales, aunque este elemento subjetivo pueda estar determinado por factores objetivos.

La población de un Estado, no necesariamente debe ser una nación, aunque pueda resultar
ventajoso que lo sea. El Estado es una organización jurídica de personas, sean cuales fueran
los vínculos que los unen, exigiéndose solamente que se trate de una comunidad voluntaria.

3) Poder etático

Es un poder de mando que se impone a todos las personas encerradas en la órbita del Estado
(territorio) en forma total. Todos los demás poderes u organizaciones jurídicas que hay en el
Estado están sometidos a aquél. Este poder se ejerce por medio del gobierno.

Este poder tiene dos caracteres fundamentales que lo difieren de los otros que existen
en las diversas organizaciones sociales.

a) Es originario, pues no deriva de ningún otro. Hay autores que señalan que existen poderes
que derivan de otros, como en el caso de los Gobiernos Departamentales, que son
organizaciones de poder que proviene del Estado y son constituidos por una norma jurídica
(ley orgánica municipal) dictada por éste.

b) Es forzoso e ineludible. Estamos dentro del poder del Estado y no podemos escaparnos de
él cuando queremos —a pesar de nuestra voluntad—. Aunque estuvieran dotadas de
autoridad, la Iglesia, una asociación, o un gremio, no tendrían la posibilidad de imponernos el
cumplimiento de sus preceptos en forma absoluta, porque siempre cabe la posibilidad de salir
de las mismas. En cambio, el poder del Estado, por ser jurídico, tiene el carácter de ser
coactivo, esto es, la capacidad de imponer sus mandatos por la fuerza, sin que podamos
escapar de su orden normativo.

Este elemento suele relacionarse con el concepto de soberanía. En este sentido, los autores se
agrupan en torno a dos tendencias fundamentales: a) la de aquellos que hacen de la soberanía
algo idéntico al poder del Estado, es decir, que establecen entre soberanía y Estado una
perfecta identidad; y b) la de los que, por el contrario, distinguen la soberanía del poder
etático y la presentan como una cualidad, como un atributo del poder del Estado.
Según VÉSCOVI, “la soberanía es una cualidad del poder estatal en virtud de la cual éste es
superior e independiente de todo otro. (…) Soberano es el poder que puede modificar o crear
su propia competencia, es decir aumentar o cambiar su organización y sus facultades.”

La soberanía puede manifestarse de dos maneras, según sea en lo interno o en lo externo.

Desde el punto de vista interno, la soberanía consiste en la nota del poder de ser superior a
todos los demás. Si bien dentro del Estado hay otras organizaciones que dictan normas, éstas
no sólo son obligatorias porque el Estado las acepta.

Desde el punto de vista externo, soberanía, en sentido estricto, significa que no hay ningún
otro poder por encima del que tiene el Estado; es sinónimo de independencia.

CARACTERES DEL ESTADO URUGUAYo

“Estado Democrático y Social de Derecho”

La primera disposición que debemos tener en cuenta en nuestra aproximación al conocimiento

de este tema es el artículo 1 de la Constitución de la República

“La República Oriental del Uruguay es la asociación política de todos los habitantes
comprendidos dentro de su territorio.”

Se desprende de esta disposición, en primer lugar, que nuestro constituyente se afilió a la

teoría contractualista, en cuanto habla de “asociación política”; y en segundo lugar, que dicha
“asociación política” se integra por todos los habitantes que se encuentran en su territorio

El Estado uruguayo, tiene las siguientes características

Humanista. Basado en la concepción filosófica del Iusnaturalismo, nuestro Estado recoge los
principios de la solidaridad humana al reconocer los derechos inherentes a la persona humana
y proveer las garantías necesarias para su protección. (arts. 7 y 72 CR)

Integracionista. De acuerdo a lo dispuesto por el art. 6, inc.2º de la C.R. se debe “... procurar
la integración social y económica de los Estados latinoamericanos...”. Se excluye
obviamente, la integración política. Así, no existe obstáculo para que el Uruguay integre
asociaciones comerciales, económicas, etc., pero no podrá asociarse en aquellos tipos de
alianzas que impliquen la afectación de sus asuntos internos o relacionamiento externo, ni que
limiten en modo alguno su soberanía.

De Derecho. El Estado está sometido a la Constitución, la cual emana de la Nación y se impone

a ambos. El Estado nace de un sistema normativo y existe en la forma que la Constitución
decida.

Unitario. Se trata de un Estado fuertemente centralizado donde las potestades públicas se

concentran en los órganos centrales. No obstante, existen dos grados de descentralización
(funcional y territorial) que, como en otros tantos Estados aparecen en el nuestro, dado la
complejidad y amplitud de los fines que el Estado tiene.
Constitucional. La organización política del Estado uruguayo está determinada por su norma
máxima que es la Constitución de la República. Esta delimita el poder del Estado, establece la
competencia de sus órganos y pone límites a los desbordes de aquél cuando perjudican los
derechos de los particulares.

Pacifista. Esta característica está claramente consagrada en el art. 6 de la C.R.: “En los
tratados internacionales que celebre la República propondrá la cláusula de que todas las
diferencias que surjan entre las partes contratantes, serán decididas por el arbitraje u otros
medios pacíficos...”.

Laico. Desde el año 1918, el Estado uruguayo no sostiene religión alguna y, en consecuencia,
proclama la libertad de cultos en su sentido amplio.

Soberano. La soberanía es la potestad absoluta de gobierno de la misma persona jurídica

estatal; implica un ordenamiento jurídico originario, único y supremo, dado que su validez no
deriva de ningún otro poder jurídico superior. Como enseña Maurice Duverger, la soberanía
en su sentido más simple es “el supremo poder de mando, aquel que pertenece a la más alta
autoridad”.

Como Estado independiente, su política interna y exterior no podrá ser dictada por otro Estado
extranjero, y su accionar internacionalmente será en relaciones de igualdad jurídica.

“Ella es y será para siempre libre e independiente de todo poder extranjero.” (art. 2, C.R.)

“La soberanía en toda su plenitud existe radicalmente en la Nación, a la que compete el

derecho exclusivo de establecer sus leyes, del modo que más adelante se expresará.” (art. 4,
C.R.).

Social. Como sostiene Dardo Regules[5], “este carácter se funda en que, sin pérdida de su
libertad, el hombre pueda acceder a condiciones de vida tales que exista real igualdad entre
los habitantes del Estado…”; y, como dice Alberto Ramón Real[6], “por su concepción amplia
de los fines estatales, para lograr formas de convivencia cada vez más justas, favorables a la
expansión integral de la personalidad, el Estado uruguayo no es solamente un Estado de
derecho, a secas; es un Estado social de derecho, o, mejor, un Estado de derecho
democrático-social…”.

TITULARIDAD Y FORMAS DE EJERCICIO DE LA SOBERANÍA

Ø ¿Quién tiene la titularidad de la soberanía?

Si retrocedemos a la lectura del art. 4º C.R, previamente transcripto habremos de encontrar la

respuesta: la soberanía reside radicalmente en la Nación.

El término Nación se refiere a una entidad abstracta e indivisible que es soberana en cuanto
tiene la capacidad de autodeterminarse en forma original (radicalmente, dice la Constitución).

Ø ¿qué tipos de soberanía existene?

Se distingue dos tipos de soberanía: la soberanía interna que se vincula al concepto

de supremacía y la soberanía externa, que se vincula al concepto de independencia.
Ø ¿Cómo se ejerce la soberanía

La soberanía se ejerce de dos formas:

Indirectamente: por los Poderes representativos estatuidos por la Constitución.

Directamente: por el Cuerpo Electoral en los casos de sufragio, iniciativa,

referéndum y plebiscito.

CIUDADANÍA Y SUFRAGIO, SUS GARANTÍAS

Podemos definir el sufragio como el “derecho que el individuo tiene de participar en el

procedimiento electoral mediante la emisión de su voto”.

Ø ¿Dónde está regulado el sufragio en nuestro derecho positivo?

Las bases del sufragio están preceptuadas en el artículo 77, C.R.

Ø ¿Cuáles son esas bases?

a) Inscripción obligatoria en el Registro Cívico Nacional para todos los ciudadanos y electores
no ciudadanos.

b) Voto secreto.

c) Voto obligatorio. El no votar sin causa justificada, se sanciona con multas o inhibiciones
según los casos. (Ver Ley 16.017).

d) Universalidad. Del acápite del art.77, C.R., así como de los principios filosóficos y demás
disposiciones contenidas en la parte dogmática de nuestra Carta constitucional, se desprende
que el derecho a sufragar lo tienen todos los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico
Nacional y los electores no ciudadanos que así lo hayan hecho, siempre que no se encuentren
en alguna de las situaciones previstas en el art. 80, C.R. (suspensión de la ciudadanía).

El art. 77 analizado, en sus numerales 5º, 7º y 9º regula aspectos vinculados al sufragio que
constituyen verdaderas garantías electorales.

Mencionamos unos renglones antes la obligatoriedad de sufragar para todos los ciudadanos
inscriptos en el Registro Cívico Nacional. Ser ciudadano implica poseer la calidad jurídico-
política que habilita a una persona a participar en la vida política.

Ø ¿Quiénes son ciudadanos para nuestro ordenamiento jurídico?

Distinguimos ciudadanos naturales y legales.

a) Son ciudadanos naturales, los hombres y mujeres nacidos en el territorio de la

República. Los nacidos en cualquier lugar, hijos de padre o madre oriental, con tal que se
avecinen en el país y se inscriban en el Registro Cívico Nacional. (art. 74, C.R.)
 b) Son ciudadanos legales, aquellos extranjeros que cumplan los siguientes requisitos:
buena conducta; posean capital en giro, propiedad en el país, profesión de alguna ciencia, arte
o industria; residencia de tres años (con familia constituida en la República) o de cinco años
(sin familia constituida en la República). (art. 75, C.R.).

Y también son ciudadanos legales, los hombres y mujeres extranjeros que obtengan gracia
especial de la Asamblea General por servicios notables o méritos relevantes. (art. 75, lit. “c”,
C.R.)

Los extranjeros no están obligados a obtener la ciudadanía, tienen el derecho a hacerlo si

cumplen los requisitos señalados.

Ø ¿Cuándo obtienen los ciudadanos legales el ejercicio de su ciudadanía?

Tres años después de obtenida la carta de ciudadanía (art. 75, inc. 3º).

Se exceptúa a quienes obtuvieron la ciudadanía legal por gracia de la Asamblea General, los
que pueden ejercer sus derechos de inmediato.

Ø ¿Qué derechos otorga la ciudadanía?

· Ser elector y elegible (art. 77, C.R).

· Participar en los plebiscitos (art. 331, C.R).

· Participar en la iniciativa y el referéndum (arts. 79, inc.2º, 304 y 305, C.R).

· Ser llamados a empleos públicos (art. 76 C.R.).

Ø ¿La ciudadanía se pierde o se suspende?

Podemos encontrar las dos situaciones.

▪ Se pierde, para los ciudadanos legales, en el caso previsto en el art. 81 de la Constitución de

la República (naturalización ulterior).

▪ Se suspende por las causales enumeradas en el art. 80 de la Constitución de la República.

Ø ¿Quiénes son los electores no ciudadanos?

Son aquellos extranjeros que, sin poseer la calidad de ciudadanos legales, tienen reconocido su
derecho al sufragio en el País. Están regulados en el artículo 78 de la Constitución de la
República

Ø ¿Qué exigencias se les pide

Buena conducta; familia constituida en la República; poseer capital en giro, propiedad en el

país o profesar alguna ciencia, arte o industria; quince años de residencia habitual en la
República.

Ø ¿Qué derechos tienen?

Sólo tienen derecho al sufragio. Esto significa que no pueden ser electos, ocupar cargos
públicos, ni intervenir en plebiscitos ni iniciativa popular.

LA CONSTITUCIÓN NACIONAL

Antes de entrar a estudiar el Gobierno Nacional, es necesario detenernos en las

características de nuestra Ley Fundamental

La Constitución de la República es la norma jurídica fundamental y fuente primaria del

ordenamiento jurídico.

Desde el punto de vista jurídico, establece, en su parte orgánica, un conjunto de normas

relativas a la organización y funcionamiento de las instituciones del Estado. Son normas que
estructuran el Estado, definen sus órganos, su modo de integración y sus competencias.

Además, en su parte dogmática, indica las bases que sustentan nuestro régimen democrático
representativo de gobierno. Se refiere a las relaciones que existen entre los Poderes del
Estado y los individuos, y entre éstos entre sí.

Ø Caracteres básicos

ü Escrita: está documentada gráficamente y aprobada con ese carácter por el Poder
Constituyente.

ü Codificada: todas sus normas se encuentran contenidas en un solo documento.

ü Rígida: los mecanismos para su reforma difieren de los previstos para las leyes ordinarias.
(art. 331, C.R.)

ü De establecimiento democrático-formal: establece la participación del Cuerpo electoral para

su reforma.

Ø Datos históricos

La primera Constitución de la República data de 1830, y a sufrido numerosas (y a veces

profundas) modificaciones a lo largo de nuestra historia.

Lo que importa destacar, más que detallar todas y cada una de las modificaciones efectuadas,
es que la que hoy se encuentra vigente, data del año 1967.

Si bien algunos autores señalan que las reformas realizadas en los años 1989, 1994 y 1996,
fueron profundas, la mayoría de la doctrina está de acuerdo en que todas ellas no modificaron
la esencia ni la estructura del Estado que la Constitución de 1967 estableció, por lo que puede
considerarse plenamente vigente, aún con las modificaciones efectuadas posteriormente a su
entrada en vigor.

TEORÍA DEL GOBIERNO

Ø Concepto
Al iniciar el estudio de la teoría del gobierno, es necesario, en primer término, precisar el
alcance de esta expresión. Es corriente, no sólo en el lenguaje vulgar, sino incluso en el
lenguaje técnico, que la expresión “gobierno” sea utilizada para anotar dos nociones distintas:

1.- Por gobierno, muchos autores –especialmente italianos y algunos franceses– entienden
referirse al Poder Ejecutivo.

2.- Cuando nos referimos a la teoría del gobierno, entendemos aludir a la totalidad de
este sistema orgánico de autoridades a través del cual se expresa el Poder del Estado, creando,
afirmando y desenvolviendo el orden jurídico.

Decir que el gobierno es el sistema orgánico de autoridades a través del cual se expresa
el poder del Estado, creando, afirmando y desenvolviendo el orden jurídico, es decir, que el
gobierno aparece objetivamente como la personificación, como el agente visible del Estado en
sus relaciones con los individuos. Por lo menos, el gobierno es la representación visible del
Estado en cuanto el Estado es fuente de poder, desde que este poder sólo se manifiesta a
través del gobierno.

Conviene aclarar, antes de seguir, que el problema relativo a la naturaleza misma del
gobierno, está condicionado a cuanto se diga acerca de la naturaleza misma del Estado. Hay
una relación de conexión o, mejor todavía, de subordinación, entre la teoría del gobierno y la
teoría del Estado.

Dijimos:

el gobierno es un sistema orgánico de autoridades, a través del cual se expresa el poder del
Estado, creando, afirmando y desenvolviendo el orden jurídico.

a) Sistema orgánico…

¿Por qué decimos “sistema orgánico”? Porque entre todos los elementos del gobierno existe
una cierta coherencia, una cierta trabazón o encadenamiento,cualquiera sea el tipo de
gobierno que se estudie; naturalmente, el “cuantum” de esa correlación entre las distintas
partes del gobierno puede variar, lo mismo que el número de esas partes.

Si examinamos el gobierno más primitivo, el del jefe de la horda, las partes se reducen a uno y,
por consiguiente, la coherencia del sistema alcanza aquí su plenitud. Si examinamos nuestro
sistema de gobierno advertimos, con respecto a la administración centralizada, una división en
poderes: un Poder Legislativo, un Poder Ejecutivo, un Poder Judicial y un esbozo de Poder
Electoral, cada uno de ellos con un ámbito de competencia definido por la Constitución;
pero por mayor que sea la separación entre estos poderes, siempre existirá una correlación
entre sus movimientos, más estrecha en un régimen parlamentario, más laxa en un régimen
presidencialista.

Los centros de autoridad podrán ser múltiples, y ello dependerá de la complejidad de la

administración del Poder. Sin embargo, hasta el más inmenso conjunto de autoridades
funciona con relación a ciertas normas de gobierno y, tomadas en su conjunto, aparecen como
una unidad de administración del Poder. En circunstancias excepcionales, puede ocurrir que en
un mismo Estado surjan centros de autoridad desconectados entre sí y aún
combatiéndose. Pero esto es la patología del gobierno.

El gobierno lo concebimos como un sistema orgánico de autoridades; puede dejar de ser

orgánico, pero esto será sólo el episodio, no la norma.

b) …de autoridades…
Decimos que es un sistema de autoridades; tenemos en cuenta, pues, de modo
primordial, a quiénes ejercen el poder y no al poder mismo. Lo sustantivo es el órgano; la
función no es más que la expresión o manifestación de la vivencia del órgano. Hay gobierno
aún cuando los órganos no estén en actividad; se es gobernante aún cuando se integre un
órgano que actualmente no esté funcionando, siempre que dicho órgano posea el poder de
actuar eventualmente. Un Vicepresidente de la República que no esté en funciones, es un
órgano de gobierno, integra el gobierno; basta que tenga el poder potencial de administrar el
organismo estatal.

Por último, parece más conveniente decir que el gobierno es un “sistema de autoridades” que
decir que el gobierno es un “sistema de órganos”. El órgano es la institución constituida por
uno o más individuos a los cuales el orden jurídico le confiere el poder de manifestar una
voluntad que es imputable al Estado. Así, por ejemplo, el Parlamento es un órgano, porque
cuando en él se conjugan en determinado sentido las voluntades individuales de sus
miembros, ese querer es atribuido por la Constitución de la República al Estado. Cuando el
Presidente de la República manifiesta su voluntad, dentro del ámbito de competencia que la
Constitución le fija, su querer, que ha sido elaborado en una persona física, es imputado por la
Constitución al Estado y vale como voluntad del Estado. Esto es el órgano.

Pero el gobierno no es sólo sistema de órganos, sino que también lo integran individuos
cuyo querer no vale como querer del Estado, cuya voluntad no puede ser imputada al Estado
como voluntad estatal, pero que contribuyen de alguna manera a realizar, en los hechos, el
querer del Estado —un agente de Policía, por ejemplo—. Entonces, la expresión que tiene un
contenido más amplio que la de órgano del Estado y que alcanza no solamente a los órganos
sino a esta otra categoría de sujetos, es “Agente Público”.

c) …que expresa el poder del Estado…

Decir que el gobierno expresa el poder del Estado significa afirmar que Estado y
Gobierno no son la misma cosa. Así como la acción aparece como una manifestación de la
voluntad sin ser la voluntad misma, así el gobierno aparece como una manifestación del poder
del Estado sin ser el poder del Estado mismo.

El gobierno es el instrumento técnico a través del cual se revela y actúa el poder del Estado. El
instrumento es contingente; el generador del poder que por ese instrumento se expresa es
permanente. Los gobiernos pueden cambiar, el Estado no por ello se altera en su
individualidad. La muerte de un Estado importa siempre la muerte del gobierno; la recíproca
no es verdadera.
d) …creando, afirmando y desenvolviendo el orden jurídico.
Este es el fin que orienta toda la actividad gubernamental: crear, afirmar y desenvolver
el orden jurídico.

Ahora bien, ¿no tiene el Estado, además del fin jurídico, fines de cultura, de conservación,
económicos? A juicio de Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, “el fin directo, inmediato del Estado,
es exclusivamente la realización del Derecho. Cosas distintas de los fines del Estado son las
profesiones o actividades confiadas a él.”

El Estado puede ser industrial, banquero, educador; puede cumplir actividades de orden
cultural o económico; esto dependerá de los tiempos, del consentimiento de los hombres,
pero el único lenguaje del Estado es el Derecho: el Estado hace cultura por medio de sus leyes,
por medio de la actividad de sus funcionarios, y la sanción de la ley y el contralor de la
actividad de los funcionarios no se cumple sino mediante el Derecho. Los fines de cultura, de
conservación y económicos son, no fines del Estado, sino fines del Derecho que el Estado crea.

Por tanto, la función del gobierno no es otra que crear, afirmar y desenvolver el orden jurídico.

Ø Formas de gobierno

Con respecto al problema del gobierno, la historia del pensamiento político nos muestra que
los investigadores primero han procedido tratando de establecer, de un modo general y en
función de sus caracteres externos, qué cosa es el gobierno; más tarde, tratando de realizar
una clasificación de las distintas formas que el gobierno presenta en los diferentes estados de
su evolución histórica

El criterio de clasificación no ha sido siempre el mismo; las formas de gobierno pueden ser
clasificadas partiendo de distintos puntos de vista: en función del número de gobernantes, en
función del modo cómo se trasmite el poder, en función de los procedimientos mediante los
cuales se crea la voluntad gubernamental, etc.

Lo que de antiguo impresionó a los investigadores fue precisamente la diferencia en cuanto al

número de los gobernantes.

PLATÓN por ejemplo, hablaba del “gobierno de uno” (monarquía), del “gobierno de
varios” (aristocracia), y del “gobierno del mayor número” (democracia). Pero Platón era un
aristócrata, y por su particular concepción de la justicia, era un enemigo del régimen
democrático: admitía que la fórmula de gobierno ideal era aquella en la cual un rey filósofo,
sabio y prudente tomara a su cargo atribuir a cada uno de los hombres una función dentro del
grupo social, la más conforme con su propia naturaleza, quedando así librado a la discreción
del rey el destino de la vida humana en su integridad

Ahora bien, según Jiménez de Aréchaga, la atención sólo al número, “no va con nuestro actual
sentido de la libertad, ya que hoy no puede ser definida la democracia solamente en función
del número de los que gobiernan, sino que este concepto político se ha integrado ya
definitivamente con la idea de libertad, que no se armoniza con esta disposición total de la vida
del hombre por parte del gobierno
 Con ARISTÓTELES, la clasificación de las formas de gobierno se enriquece: distingue entre
formas “puras” y formas “impuras”. Las formas puras —monarquía, aristocracia y democracia
— son siempre gobiernos inspirados en el interés de todos. En cambio, las formas impuras —
tiranía, oligarquía y demagogia— son gobiernos inspirados en el interés de los gobernantes y
no en el interés común

Advertimos que, para Aristóteles, no se trata solamente de establecer cuántos son los que
gobiernan en relación al número de los gobernados, sino que hay un criterio de justicia
económica, actualísimo, en el fondo de su clasificación, que le hace decir que será oligárquico
el gobierno aún cuando esté detentado por la mayoría, siempre que la mayoría esté formada
por los que son económicamente poderosos.

Aristóteles también observa que no siempre las formas típicas son las más convenientes, ni
son las que realizan mejor el ideal de justicia; por el contrario sostiene que la conveniencia
pública hace necesario recurrir a formas mixtas de gobierno, es decir a sistemas de
administración del poder estatal que no se ajusten perfectamente a cada uno de estos tipos
básicos, sino que resulta de la combinación de sus elementos característicos.

Más allá de las clasificaciones clásicas del gobierno, seguimos aquí el criterio de Justino
JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, quien entiende que:

“La diferencia que hay entre el concepto de gobierno y el de Estado, es que el de Estado es más
profundo y complejo; el gobierno es simplemente un sistema orgánico de autoridades a
través del cual se expresa el querer del Estado.

El gobierno depende siempre, en su organización, en su funcionamiento, en su complejidad,

de los fines que el Estado se proponga cumplir. Estará condicionado por el concepto de
Estado sobre el cual debe fundarse. Actualmente advertimos dos grandes concepciones
antagónicas en cuanto al Estado: los que lo conciben como un régimen fundado en el
consentimiento de los hombres y los que lo entienden como un régimen de poder aplicado a los
hombres. Esta diferencia esencial entre los dos modos de concebir el Estado da, por un lado,
a los regímenes (de Estado y gobierno) de opinión y, por otro, los regímenes (de Estado y
gobierno) de fuerza”.

GOBIERNOS DE FUERZA

El autor compatriota Aníbal Luis BARBAGELATA sostiene que la dicotomía que establece la
división de los gobiernos en gobiernos de opinión y gobiernos de fuerza no hace más que
replantear el problema de la “legitimación del poder”. Es que “no existen en el mundo más
que dos poderes: uno ilegítimo, es la fuerza; el otro legítimo, es la voluntad general”.

Pero ¿qué son los gobiernos de fuerza? Puede decirse, en principio, quegobiernos de fuerza
son los que se basan en la violencia en cualquiera de sus formas.

En la historia contemporánea podemos apreciar por lo menos tres ejemplos de este tipo de
gobiernos: el régimen fascista, el régimen nazi y el régimen soviético. Su examen ofrece
algunas dificultades serias, por cuanto los gobiernos de fuerza en cuestión han seguido, desde
su genesis hasta su definitivo asentamiento dos vías distintas. En efecto: en alguno de ellos los
hechos han precedido a la doctrina, mientras que en otros la doctrina precedió a los hechos.

Los tres tipos de gobiernos de fuerza que se analizan tienen marcadas diferencias, pero los tres
presentan un substrato común. Descubierto éste, se habrá descifrado su esencia y resuelto
afirmativamente el problema de la existencia de una teoría de los gobiernos de fuerza.

Ø Rasgos comunes a los gobiernos de fuerza

1) Están asentados sobre la fuerza, a diferencia de los gobiernos de opinión que lo están sobre
el consentimiento.

Los gobiernos de opinión se afirman en la libre convicción y la libre expresión de esa convicción
(en el consentimiento). En vez de eso, la violencia en todas sus formas es el signo de los
gobiernos de fuerza.

Claro que hablamos de fuerza (y de consentimiento) como nota predominante y no

absoluta. Un análisis microscópico nos revela la intervención de ambos factores en las dos
clases de gobierno, lo que cambia es la proporción en que esos factores se dan.

2) Responden a una orientación filosófica transpersonalista.

Todos los gobiernos de fuerzan parten de una desvalorización del individuo. El individuo, por
consiguiente, vale en tanto se desindividualiza o se subsume en lo general.

3) Necesitan de un mito: clase, nación, raza

La adhesión a tales regímenes no es inteligente y reflexiva, sino meramente

simpática. Repudia las decisiones conscientes y deliberadas que supondrían la admisión de un
principio que acabaría por destrozar la armonía de su arquitectura, y luego, por desmoronar
todas sus construcciones.

4) Satisfacen las exigencias de una forma particular de Estado: el Estado totalitario.

5) Se destacan por la imprecisión de los límites de su competencia.

6) Concluyen por establecer la concentración del poder en manos de un solo hombre.

7) Tienden a realizar una concepción del mundo y de la vida(“Weltanschauung”).

Este rasgo es de capital importancia para la exacta comprensión de la naturaleza de

estos gobiernos, y es elemento decisivo para el diagnóstico exacto de los gobiernos de fuerza
en comparación con los gobiernos de ocasionales caudillos y generales que han proliferado.

De todas maneras, puede considerarse que las dictaduras militares que se originaron en los
golpes de Estado que se dieron en América Latina en la 2ª mitad del siglo XX, aprovechando la
debilidad de las democracias pueden ser catalogadas como gobiernos de fuerza. “Estos
regímenes —señala Enrique VÉSCOVI— también entran en la clase de los totalitarios (o de
fuerza), en cuanto suprimen las libertades y adoptan un régimen de Ejecutivo fuerte (a
menudo encabezado por un dictador) y un Legislativo no elegido popularmente, sino mediante
designación. En algunos de esos sistemas, el voto popular (pero emitido en un sistema sin
garantías políticas) ratifica algunos de esos órganos o nuevas constituciones.”

La dictadura cívico-militar que gobernó en Uruguay entre los años 1973 y 1985 tuvo estas
características.

GOBIERNOS DEMOCRÁTICOS O DE OPINIÓN

Para el Prof. Ademar SOSA, las formas que puede asumir un gobierno democrático son
tres: democracia directa, democracia indirecta o representativa y democracia semi-directa ó
semi-representativa.

1.- Democracia directa: es el caso de un Estado en el cual se reúnen los ciudadanos y

sancionan directamente (sin representantes que lo hagan por ellos) las normas que consideran
necesarias para la solución de los problemas suscitados en la comunidad. Esta forma de
gobierno es, de hecho, imposible en los Estados modernos en virtud del tamaño de sus
territorios y, sobre todo, de la cantidad de habitantes con que cuentan.

Se puso en práctica en algunas ciudades de la antigua Grecia, cada una de las cuales
constituía un Estado con territorio, población y gobierno propio; razón por la cual se las
denominó “ciudades-estado”. De todas maneras, quienes votaban las normas, es decir los
ciudadanos, constituían una pequeña minoría de la población. Por lo tanto, es muy relativo el
valor de este ejemplo como representativo de una verdadera democracia.

2.- Democracia indirecta o representativa: esta forma de democracia es más adecuada

a las características de los Estados modernos: la ciudadanía elige a sus representantes para
que éstos sancionen las normas y resuelvan las cuestiones públicas. Los órganos de gobierno
se integran con las personas electas por el pueblo. Los gobernantes se consideran como
representantes del pueblo.

3.- Democracia semi-directa o semi-representativa: es la forma que ha asumido, por

ejemplo, el Estado uruguayo. La calificación de esta forma de democracia como “semi-directa
o semi-representativa” no es, en realidad, correcta (aunque tradicionalmente así se la
denomine). El prefijo “semi” indica “mitad”, y si bien este tipo de gobierno se integra con
formas indirectas y formas directas de participación popular, nunca las formas directas
alcanzan el cincuenta por ciento. Más adecuado sería llamarle forma de gobierno democrático
“indirecta o representativa con algunos institutos de participación popular directa”. Se trata,
pues, de un tipo especial de democracia representativa o indirecta.

A juicio de Ademar Sosa, los institutos de democracia directa en Uruguay son

tres: iniciativa popular, plebiscito y referéndum. Es decir que —según Sosa— sólo en tres
circunstancias posibles la ciudadanía interviene directamente en la formulación, la reforma o
la derogación de las normas jurídicas.

Coincidiendo con el citado autor, nos atrevemos a agregar —siguiendo al prof. Juan
VILLANUEVA— un cuarto instituto de democracia directa: el sufragio, mediante el cual
elegimos a nuestros representantes.
BASES DEL SISTEMA DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO DE GOBIERNO

Siguiendo a Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, veamos las bases (o “institutos”) en que se

sustenta un régimen democrático representativo de gobierno.

1) EL SISTEMA DEMOCRÁTICO ES UN RÉGIMEN PARA HOMBRES LIBRES.

Reconoce que todos los individuos están dotados de ciertos derechos fundamentales,
inherentes a la condición humana, que el Estado no sólo tiene el deber de respetar (por lo que
constituyen un límite para su poder), sino que tiene el deber de proteger y asegurar
progresivamente, mediante actos positivos. Tales derechos deben ser protegidos también por
la comunidad internacional. El desconocimiento deliberado o sistemático de tales derechos
constituye un atentado contra el sistema democrático representativo.

También compromete la sobrevivencia del sistema el no establecimiento de medios

adecuados de protección para tales derechos. Es conveniente que toda lesión de derechos
fundamentales permita reclamar el amparo de jueces imparciales e independientes.

2) EL SISTEMA DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO ES UN RÉGIMEN FUNDADO EN

LA IGUALDAD DE DERECHOS DE TODOS LOS INDIVIDUOS.

No autoriza distinciones o discriminaciones fundadas en razón de raza, sexo, condición

social o económica, religión u opinión pública. Nadie puede ser privado de derechos o limitado
en cuanto a su ejercicio por consideraciones de esa naturaleza. Ello no impide el dictado de
leyes, para ser aplicadas a determinados grupos de personas, que tengan por finalidad
compensar las desigualdades naturales o sociales, protegiendo adecuadamente a quienes se
encuentren en situaciones de desventaja.

3) EL SISTEMA DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO ES UN RÉGIMEN QUE RECONOCE QUE LA

FUENTE DE TODO EL PODER POLÍTICO ESTÁ EN EL PUEBLO.

En las democracias representativas ninguna autoridad puede ser constituida sino por el
consentimiento popular. Las constituciones extraen del consentimiento público su autoridad;
los gobernantes deben ser elegidos por el pueblo, sea directa o indirectamente. Pero además,
es preciso garantizar la libre formación, transformación y expresión de la opinión pública, así
como su libertad de información en cuanto a la gestión de los intereses colectivos.

4) EL SISTEMA DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO ES UN RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN DE

PODERES ENTRE DIVERSOS CENTROS DE AUTORIDAD QUE SE EQUILIBRAN
RECÍPROCAMENTE.

La fórmula de la democracia representativa es la separación de poderes, que se controlan y

compensan los unos a los otros. Para su adecuado funcionamiento es preciso proteger
convenientemente a los titulares de cada uno de esos poderes contra eventuales actos
arbitrarios de los demás.

5) EL SISTEMA DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO ES UN RÉGIMEN QUE IMPLICA LA

RESPONSABLIDAD DE LOS GOBERNANTES POR TODOS SUS ACTOS.
 Como los gobernantes de las democracias son gestores del interés colectivo, servidores
de la comunidad, seleccionados por ella para administrar bienes e intereses que no son propios
de los gobernantes, la consecuencia ha de ser que puedan ser efectivamente responsabilizados
por todos sus actos.

6) EL SISTEMA DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO ES UN RÉGIMEN DE DERECHO.

Ello importa decir que a partir de la Constitución, que es la ley fundamental del Estado, toda la
actuación de los gobernantes y funcionarios ha de estar regulada por normas jurídicas, las que
determinarán precisamente las facultades de cada uno de ellos, las formalidades a las que
deberán ajustar su acción, los efectos de sus decisiones, los procedimientos para recurrir de
ellas, los medios jurídicos de que dispondrán los gobernados para defenderse de los abusos o
desviaciones del poder.

7) EL SISTEMA DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO ES UN RÉGIMEN DE JUSTICIA SOCIAL.

No ha sido instituido para defender los privilegios o beneficios de clase social alguna. El
reconocimiento de la igualdad natural de todos los individuos que está en su base, le impone el
deber positivo de asegurar a todos ellos iguales oportunidades para la plena expansión y el
más amplio desarrollo de su personalidad. Por ello, le está vedado el reconocimiento y amparo
de injustos privilegios, tiene el deber de proscribir toda forma de explotación y ha de atender a
la defensa del individuo frente a los riesgos de invalidez, enfermedad, desempleo o
subordinación económica

[1] VÉSCOVI, Enrique.- Introducción al Derecho. Ed. Idea, Montevideo, 1986.

[2] ZUASTI, Daniel.- Derecho Público I. Dpto. Educ. a Dist. ANEP-DFPD

[3] MAQUIAVELO, Nicolás.- El Príncipe. Ed. Espasa Calpe, Madrid, 1970.

[4] HELLER, Hermann.- Teoría del Estado. Fondo de Cultura Económica, México, 1971.

[5] REGULES, Dardo. Democracia y Estado de Derecho (El concepto de democracia en Regules y
la noción de Estado de derecho). En “Cuadernos de la Fac. de Derecho y Ciencias Sociales
(UdelaR)”, Nº 8, 2ª serie, 1988.

[6] REAL, Alberto Ramón. Estado de Derecho. En “Estudios jurídicos en memoria de Eduardo J.
Couture”, Fac. de Derecho (UdelaR), 1957.