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Otro modo de realizar el balance del período es Según los datos presentados, ciertos objetivos es-
revisar las metas de la Ley 26075 de Financia- tán próximos a los definidos en la ley, o van en esa
miento Educativo y evaluar su cumplimiento43. dirección (como la inclusión del 100% de la po-
Como se consignó, esta ley estableció un incre- blación de 5 años y la incorporación creciente de
mento de la inversión hasta alcanzar en 2010 el la de 3 y 4 años), en tanto que otros muestran un
6% del PBI. Nos basamos para eso en un informe movimiento mínimo (como el objetivo de que el
del CIPPEC (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012) del 30% de los alumnos de educación básica/primaria
que tomamos la siguiente síntesis (ver cuadro 3). accedan a escuelas de jornada extendida o com-
Cuadro 3
Evolución de indicadores educativos relacionados con la Ley de Financiamiento Educativo.
Educación Básica
Fuente: Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012, cuadro 8, pág. 30.
43 Las metas j) y k) no se consideran en este balance, de
acuerdo con las restricciones formuladas en la apertura.
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pleta: ha habido extensiones de jornada hasta llegar etapa del gobierno del FPV y también como una
al 2,9% de las escuelas en 2010, y no hay incre- función recuperada a partir de la sanción de la Ley
mentos en la proporción de escuelas de jornada de Educación Nacional. También se señala que, si
completa). Entre los aspectos salientes del cumpli- bien se cumplieron las metas globales de inversión,
miento de la Ley se destaca el incremento del sa- hubo provincias que invirtieron por debajo del
lario real de los docentes, los avances en la monto que les correspondería para que el país al-
escolarización en el nivel inicial, la construcción de canzara el 6% del PBI –efecto compensado por la
escuelas, los progresos en equipamiento informá- mayor inversión de otras–. En este sentido, hace
tico y en educación técnica (que se explica también falta un Estado nacional que compense las des-
por sus propias fuentes de recursos y mecanismos igualdades (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012).
de asignación). Los objetivos que muestran mayor
déficit se vinculan con la jornada completa o ex- Otras evaluaciones son coincidentes: “El incre-
tendida en educación básica, la garantía de diez mento permitió recomponer el salario docente
años de educación básica (la tasa de asistencia de la desde los niveles muy bajos en que se encontraba
población de 13 y 14 años apenas se ha movido, desde la crisis del año 2001, financiar distintos
aun cuando la obligatoriedad escolar se prolongó programas de equipamiento e infraestructura y
todavía más en el período), la extensión de la en- acompañar iniciativas de masificación del sis-
señanza de una segunda lengua y las mejoras en la tema educativo en los niveles inicial, medio y su-
calidad de la educación (en el restringido signifi- perior. Sin embargo […] subsisten problemas de
cado de “resultados en pruebas estandarizadas”). cobertura de la educación obligatoria (especial-
mente en el nivel medio) y no se ha logrado la
El informe de referencia ofrece una lectura que meta establecida del 30% de jornada extendida
queremos retomar: señala que muchos objetivos en las escuelas primarias” (Doberti, 2015: 10).
de la Ley de Financiamiento eran tendenciales, y
que en esos casos se requiere una planificación más Datos aportados por otras instituciones corro-
precisa que determine metas parciales y grados de boran la situación favorable respecto del inicio
avance. Vuelve el tema del planeamiento, que ya del período. Tomemos el perfil educativo de la
habíamos señalado como déficit de la primera población adulta. Hacia 2010, la población
Cuadro 4
Años promedio de escolaridad primaria, secundaria y/o terciaria completados
por la población adulta (25+), países seleccionados de América Latina. 1960-2010.
Ratio Ratio
País 1960 1980 1990 2000 2010
2010/1960 2010/2000
Argentina 5,3 6,7 7,9 8,6 9,5 1,8 1,1
Brasil 2,5 2,9 4,0 5,8 7,7 3,1 1,3
Chile 5,0 6,4 8,0 8,8 9,7 1,9 1,1
Colombia 2,8 4,3 5,5 6,5 8,5 3,0 1,3
México 2,3 3,9 5,6 7,1 8,3 3,6 1,2
Perú 2,9 5,3 6,5 8,3 8,7 3,0 1,0
Uruguay 4,6 6,3 7,1 7,9 8,1 1,8 1,0
Fuente: Rivas, 2015, página 205, cuadro 26 44
44 La fuente que consigna Rivas es una elaboración del rrolee.com, consultado por última vez por el autor el día
CIPPEC sobre la base de datos Educational Attainment 29/03/2015.
for Population Aged 25 and Over, disponible en www.ba-
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adulta argentina alcanzaba un promedio de 9,5 Consideraciones
años de escolaridad, sólo superado por Chile sobre asuntos pendientes
(9,7 años) y lejos de Uruguay (8,1) y Brasil (7,7).
Además, según señala Rivas (2015), en 2000 se Sin dejar de reconocer los importantes logros de
observaba una desaceleración del ritmo de cre- la etapa, identificamos también asuntos pendien-
cimiento de la escolaridad respecto de las com- tes. Algunos, por las elecciones que realizó el FPV
paraciones entre décadas anteriores (incluyendo acerca de qué priorizar; otros, porque la educación
el período de aplicación de la LFE), en tanto es un derecho progresivo en el que ciertos logros
que en 2010 parece recuperarse ese ritmo empujan los objetivos y los hacen más exigentes.
(ver cuadro 4). Subrayaremos apenas cuatro asuntos pendientes
(que no son todos, sino sólo los que podemos
En cuanto al analfabetismo de la población adulta, plantear en virtud del análisis realizado):
la Argentina se encontraba ya en 1980 en una si-
tuación comparativamente favorable (6,1%), de- El gobierno de la educación.
bido a su conformación histórica de un alto nivel Las políticas hacia el sector docente.
de cobertura educativa. De todos modos, los ín- La educación secundaria.
dices de alfabetización evolucionaron desde en- Los aprendizajes que son posibles en las
tonces, razonablemente a un ritmo menor: se escuelas.
registró una disminución del 2,8 en 2000 al 2,1 en
2012 (Rivas, 2015, gráfico 22)45. El gobierno de la educación
Señalemos que –durante el período analizado– El gobierno de la educación argentina se encuentra
el discurso estatal contribuyó al conocimiento en constante reelaboración. En el período estu-
ciudadano de las desigualdades en el ejercicio de diado se produjeron definiciones normativas y
ciertos derechos (identidad, elección de género, prácticas de gobierno que le dieron mayor estruc-
protección social, etc.). En educación, potenció turación a un esquema federal de gobierno de la
el reconocimiento de grupos tradicionalmente educación, pero el asunto sigue abierto. Frente a
excluidos de derechos que las leyes nos recono- un nuevo ciclo presidencial con otro signo político,
cen a todos. En esos años tomó forma y se sos- es claro que ese esquema puede reconfigurarse.
tuvo un discurso sobre la educación de carácter
inclusivo y en términos de derecho que, a la luz El problema del gobierno de la educación en nues-
de algunas discusiones sociales aún no saldadas, tro federalismo educativo es de antigua data. A
corresponde valorar. Aunque las políticas no partir de las leyes de transferencia y de la sanción
han sido enteramente correspondientes con ese de la Ley Federal de Educación, se reconfiguró ese
discurso (en educación secundaria faltaron, esquema hacia lo que en distintos momentos de
como se dijo, políticas que apuntaran a la matriz este trabajo caracterizamos como federalismo frá-
organizacional, y las cifras muestran lo poco que gil. Tiramonti (2007) ha señalado los déficits que
evolucionó la dinámica histórica de incorpora- generó para la regulación del sistema una descen-
ción y exclusión propia del nivel), sí queda como
saldo favorable y herramienta para el futuro la
convalidación normativa de una importante am-
45Gráfico 22. Tasa de analfabetismo en la población de
pliación en las concepciones sobre el derecho a
15 años o más. Países seleccionados, 1980, 1990, 2000 y
la educación y la responsabilidad del Estado en 2012. Rivas, 2015, gráfico 22, página 206, elaboración
su aseguramiento. CIPPEC sobre la base de UIS-UNESCO.
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tralización que no fue acompañada por institucio- provincial presentaba antes de la Ley Federal. En
nes (normativas y organizacionales) que hicieran tal sentido, reiteramos, es inadecuado reducir los
posible la coordinación, regulación y unidad del problemas que hoy presentan los sistemas a la im-
sistema. La LFE asignó funciones específicas al plementación de la Ley o al proceso mismo de re-
Consejo Federal de Cultura y Educación, como un forma, considerando las problemáticas previas que
órgano consultivo que actuaba como espacio de enfrentaba cada sistema educativo jurisdiccional.
construcción de consenso, y el Estado nacional Estos problemas eran diversos, y explican en
quedó con escasa capacidad de direccionar el sis- buena medida las diferencias en los márgenes de
tema –podía actuar mediante proyectos cuya apli- acción que tenía cada provincia a la hora de resol-
cación dependía de los gobiernos de las ver la reorganización institucional. Pero las deci-
jurisdicciones-. Por cierto, el modelo que describe siones jurisdiccionales, tomadas en un esquema de
Tiramonti no impidió que el Estado nacional lo- gobierno como el descripto, produjeron un impor-
grara impulsar políticas tan potentes como la Red tante desacoplamiento del sistema, que se diversi-
Federal de Formación Docente Continua o el Plan ficó sin las regulaciones que un sistema federal
Social Educativo, pero ese esquema de poderes no requiere para que la diversidad no devenga dife-
constituyó una institucionalidad fluida para la im- renciación o atomización.
plementación de políticas que aseguraran la unidad
del sistema –podía suceder (y sucedió) que los con- En el período de gobierno del FPV, y con la san-
sensos alcanzados en el Consejo Federal no se tra- ción de la Ley de Educación Nacional, este es-
dujeran en políticas jurisdiccionales–. quema tuvo algunas redefiniciones de importancia,
según ya sintetizamos. La LEN estableció el cum-
El caso de la aplicación de la estructura del sistema plimiento obligatorio de las resoluciones adopta-
escolar establecida en 1993 en la Ley Federal de das por el Consejo Federal de Educación cuando
Educación es ilustrativo de este punto. Hirschberg éste así lo disponga; en la visión ministerial, “el
(2005) mostró cinco modelos prevalecientes de es- Consejo Federal adquirió facultades para la toma
tructura: a) la ubicación de los tres ciclos de la de decisiones y para la gestión del sistema” (ME,
EGB en un mismo establecimiento; b) la localiza- 2015b: 343). Este nuevo esquema obligó a generar
ción del Tercer Ciclo junto con el Nivel Polimodal; mecanismos de producción de consensos político-
c) el Tercer Ciclo separado del resto de la EGB y técnicos para llevar al Consejo Federal proyectos
del Nivel Polimodal; d) todos los niveles en un de resolución que los ministros pudieran aprobar
mismo establecimiento y e) el modelo articulado, y luego sostener. En distintos momentos se pusie-
que consiste en ubicar al séptimo grado junto con ron en funcionamiento mecanismos de produc-
la EGB 1 y 2 y a los grados octavo y noveno junto ción de definiciones políticas. El Consejo Federal
con el Nivel Polimodal. Además, algunas jurisdic- de Educación se reunió con mucha asiduidad, lo
ciones conservaron la tradicional escuela primaria. que permite reconocer una agenda sostenida de
La implementación de la nueva estructura se rea- decisiones de política educativa. Los Planes Na-
lizó con modalidades y ritmos diferentes en cada cionales de Educación Obligatoria promovieron
jurisdicción. Si bien hubo acuerdos y negociacio- los Convenios Bilaterales establecidos en la Ley de
nes en el marco del Consejo Federal de Cultura y Financiamiento Educativo, y añadieron mecanis-
Educación, los márgenes de autonomía fueron mos adicionales, como las Mesas Federales por ni-
muy altos y las modalidades de implementación veles educativos.
muy diversas. El proceso de modificación de la or-
ganización institucional del sistema educativo se Debe señalarse que la LEN estableció tres Conse-
desarrolló sobre los problemas que cada sistema jos Consultivos (de Políticas Educativas, Econó-
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mico Social y de Actualización Curricular) cuyo fun- res–. Sucede igual con la participación social: se asi-
cionamiento durante el período fue –en el mejor mila a formas de veeduría o auditoría sobre la edu-
de los casos– esporádico. Una perspectiva que se cación, a mecanismos de vigilancia de la gestión
abre para el ciclo que se inicia es explorar las poten- escolar independientes de los mecanismos de su-
cialidades de estos Consejos para generar nuevas pervisión que el Estado y sus instituciones imple-
situaciones de debate de las políticas educativas, mentan. Consideramos de interés explorar otras
que puedan sumarse a las que ya han adquirido un formas de participación en el funcionamiento coti-
funcionamiento regular. diano del sistema escolar: instancias de interlocu-
ción sistemática con familias o grupos de crianza
Finalmente, señalemos que en el período no hubo de niños/as y adolescentes, así como formas de
iniciativas que generaran condiciones para una ma- participación escolar en la gestión local con otras
yor participación social en educación. En sentido áreas del Estado y con organizaciones sociales.
estricto no se trata de un pendiente, pues no ha for-
mado parte del proyecto del FPV para la educación. Las políticas hacia el sector docente
El gobierno generó y recuperó mecanismos institu-
cionales para asegurar un mayor juego político en la Conviene recordar que nuestro país experimentó
toma de decisiones en educación, siempre dentro desde fines de la década de los ‘70, en plena dic-
de los canales instituidos por los sistemas de repre- tadura militar46, y hasta mediados de los ‘90, du-
sentación, lo que no es poco dada la crisis institu- rante el gobierno de Carlos Menem47, un proceso
cional inicial. En determinados niveles del sistema, de reestructuración de su sistema escolar mediante
ha generado formas de participación de los actores leyes que transfirieron a las provincias y a la en-
institucionales (en el nivel secundario con los cen- tonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Ai-
tros de estudiantes, en el superior con los consejos res las instituciones y servicios educativos que
consultivos). En distintos momentos deliberativos, estaban a cargo del Ministerio Nacional. Previa-
en especial alrededor de la sanción de leyes para mente, las jurisdicciones tenían ya bajo su com-
educación, los sectores concernidos con niveles im- petencia escuelas de distintos niveles educativos
portantes de organización (sindicatos, asociaciones y, al recibir por transferencia a los docentes na-
profesionales, partidos políticos, sectores empresa- cionales, debieron hacerse cargo de sostener el
riales) han activado sus capacidades de interpela- servicio y, por ende, a su personal docente. Como
ción al Estado para hacer conocer sus intereses. señala Perazza (2015), la responsabilidad por las
Pero, al menos desde nuestra perspectiva, y aun políticas, las decisiones presupuestarias y la admi-
mediando la búsqueda de construcción del federa- nistración de sus recursos humanos y materiales
lismo, la concepción sobre lo educativo ha conser- fueron tres acciones compartidas por todas las
vado la tradición centralista propia de la educación gestiones provinciales tras reconfigurarse sus sis-
argentina, sin interacciones instituidas entre los ni- temas educativos. Este proceso contribuyó a frag-
veles centrales y los locales (escolares en este caso) mentar el debate salarial y sobre las condiciones y
para la toma de decisiones. regulaciones del trabajo entre los sindicatos do-
En nuestro país es difícil discutir formas de parti-
46 Leyes de la dictadura 21809 y 21810 de 1978; leyes
cipación social sin que esa discusión se asimile a re-
22367 y 22368 de 1980 (Perazza, 2015).
tiro del Estado o delegación de responsabilidades
47 Ley 24049 de 1991, promulgada en 1992. Esa Ley ex-
–como la delegación en las asociaciones coopera-
cluía a las Escuelas Normales e Institutos Superiores pero
doras del financiamiento de los gastos corrientes facultaba al Ejecutivo a disponer ulteriores transferencias,
de las escuelas o las reparaciones edilicias meno- lo que sucedió poco tiempo después.
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POLÍTICAS PÚBLICAS EN EDUCACIÓN TRAS DOCE AÑOS DE GOBIERNO DE NÉSTOR KIRCHNER Y CRISTINA FERNÁNDEZ │
centes y el gobierno, y condujo a conflictos desta- La educación secundaria
cados en la historia educativa reciente tanto a nivel
provincial como a escala nacional. Los datos muestran que, en contraste con otros
niveles educativos, el secundario no logra modifi-
Durante los años del FPV se produjo un reposicio- car sustantivamente sus indicadores para alcanzar
namiento del Estado nacional en las políticas hacia el objetivo de universalización. La mayor retención
el sector docente: desde la creación del INFD y la es a costa de mayor repitencia, las tasas de egreso
generación de nuevas regulaciones para la forma- mejoran pero muy lentamente, y son muchos los
ción docente –ya mencionados–, hasta el restable- jóvenes que, a casi diez años de la LEN, no logran
cimiento del régimen especial de jubilación para su certificado. Se tratar entonces de entender por
docentes48 y la regularización de las paritarias qué, pese a los cambios en las políticas educativas,
como ámbito de negociación salarial y de condi- la situación de la escolarización secundaria no me-
ciones laborales –que es esencial consignar tam- jora, o no lo hace a la velocidad que se espera.
bién– configuran un escenario distinto de actividad
del gobierno nacional hacia este sector. Este repo- Cuando analizamos las políticas orientadas al
sicionamiento constituyó un movimiento de rever- cumplimiento de la obligatoriedad, señalamos que
sión respecto de lo acontecido como consecuencia las políticas generales no abordaron el problema
de la transferencia, y fue de la mano de una parti- de la matriz organizacional y el régimen acadé-
cipación importante de los sindicatos docentes (en mico de la educación secundaria. No es que no
especial de la CTERA) en el debate sobre las po- haya habido políticas para este nivel, sino que –
líticas educativas y sobre las leyes para el sector. por razones que falta discutir– parecen haber par-
tido de la hipótesis de que en las iniciativas
Sin embargo, un aspecto sin grandes iniciativas necesarias para dar pleno cumplimiento a la obli-
en este tema es la carrera docente. Como señala gatoriedad no tenía prioridad el problema del mo-
Perazza (2015), la norma laboral docente con la delo organizacional. Las escuelas secundarias han
que se cuenta en la actualidad en la mayoría de sido beneficiarias de los Planes de Mejora Institucio-
las provincias sigue la lógica y los contenidos de nal, han recibido las netbooks del PCI, han creado
la norma nacional aprobada en 1958, el Estatuto centros de estudiantes, han participado de muchas
del Docente (Ley 14473). Así, la carrera docente de las iniciativas nacionales y jurisdiccionales bajo
sigue siendo exclusivamente escalafonaria, y aún la forma de programas como los CAJ, el Parla-
no se debatieron nuevos caminos que permitan mento Juvenil, etc.; pero no se ha reestructurado el
a maestros y profesores otras perspectivas de de- puesto de trabajo de los profesores49, se mantiene
sarrollo profesional. marcadamente la clasificación50 de los planes de
La carrera docente requiere modificaciones que
acompañen las transformaciones que el propio 48 El Decreto 137/05 reestableció el régimen especial de
trabajo docente ha experimentado desde la san- jubilación para docentes, derogado en 1994.
ción de la norma estatutaria. No se trata, sin em- 49 Según Perazza (2015), la figura de los profesores por
bargo, de proponer cambios que abonen a la cargo completo o parcial ha sido incorporada al régi-
lógica de la amenaza o de la confrontación entre men laboral docente en la normativa de Chaco, Co-
rrientes y CABA, con distintos grados de avance en su
el gobierno y el sindicalismo, sino de estructurar
implementación.
una carrera laboral atractiva, formativa y que in- 50 La mayor parte de los contenidos se transmiten en uni-
corpore aspectos de definición institucional del dades curriculares cerradas (las asignaturas), y las fronte-
trabajo docente ausentes en la forma original. ras con las demás están claramente delimitadas.
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estudio, y la formación de los profesores no ha No es que innovar en aspectos organizacionales
podido modificarse para el conjunto, a diferencia produzca por sí solo cambios en las prácticas. Mu-
de lo sucedido para los niveles inicial y primario. chas propuestas en este sentido encierran una
gran complejidad didáctica que, si no es debida-
Junto con ello, las jurisdicciones y el Ministerio na- mente considerada, reduce las iniciativas a arreglos
cional han generado distintas iniciativas de menor formales o les hace perder potencia en la resolu-
escala, motorizadas por la búsqueda de soluciones ción de los problemas del nivel secundario.
para concretar los derechos educativos de los/as Los/as docentes secundarios cuentan con una
adolescentes, en particular de los sectores vulnera- formación pedagógico-didáctica que los preparó
bilizados. Ya citamos algunas: el PIT 14-17 de Cór- para un modelo organizacional preciso: el aula
doba, las Escuelas de Reingreso de CABA, los CESAJ monogrado51. Eso significa que sus saberes peda-
de la Provincia de Buenos Aires. Son frecuentes en gógicos y didácticos los facultan para desarrollar
esas experiencias la reorganización interna de las un programa unificado de aprendizajes de conte-
instituciones, la flexibilización de tiempos y espa- nidos de sus materias con un mismo grupo de
cios, la creación de nuevas funciones en el ámbito adolescentes durante un ciclo lectivo. En otros
institucional. Estas novedades parecen sostenerse modelos organizacionales (v.g. tutorías, clases de
en la expectativa de que al modificar las estructuras apoyo, cátedras compartidas), requieren forma-
organizativas de las instituciones será posible lograr ción y apoyo específico para desarrollar prácticas
transformaciones en el nivel de las prácticas. adecuadas. Vuelve así el problema de la formación
de los profesores de secundaria, un pendiente en
¿Por qué esta clase de innovaciones no toma otra las políticas de formación docente.
escala? ¿Por qué no se han convertido en bancos
de prueba para encontrar mejores condiciones Los aprendizajes que son posibles
para un cambio general en la escolarización? Hay en las escuelas
muchas respuestas posibles. Podemos mencionar
la prevalencia cultural del modelo clásico de la es- Dijimos poco sobre los aprendizajes que pueden
cuela secundaria, y el debate no resuelto acerca de realizar los/as alumnos/as en las escuelas argen-
la fragmentación en que se colocaría al sistema es- tinas. Hablamos de incremento en los años de es-
colar si se generasen iniciativas diversificadas. Cier- colarización, adelantamiento de la asistencia
tos cambios profundos en la lógica organizacional escolar a edades más tempranas, incremento en la
del nivel secundario son resistidos como si fueran duración de la jornada: medidas que expresan el
versiones de baja calidad frente a las propuestas tiempo de asistencia a las escuelas, pero que no
clásicas. En un período de fuerte crítica a las insti- dicen nada demasiado específico sobre los apren-
tuciones escolares –en especial a la escuela secun- dizajes que tienen lugar cuando están allí.
daria–, parte de la población con mayor nivel
educativo suele ser un núcleo de resistencia frente Se puede abordar el problema de los aprendizajes
a posibles cambios en el modelo escolar. desde muchos lugares. Una entrada usual en la li-
teratura asimila aprendizajes y calidad de la educa-
Creemos que si las innovaciones impulsadas por ción. Hay en la Argentina una manifiesta
las políticas funcionan siempre en baja escala y de-
jan intacto el modelo organizacional, éste seguirá 51 Se desarrolla un programa unificado de aprendizajes
mostrando signos de agotamiento y producirá con un grupo de niños/as o de adolescentes que cursan
candidatos a programas de reingreso, de retención un mismo grado de su escolaridad y que va a ser el mismo
o de terminalidad. de principio a fin del ciclo lectivo.
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preocupación por la calidad de la educación: se esfuerzos políticos y técnicos a producir definicio-
puede apreciar rápidamente en los artículos perio- nes consensuadas acerca de lo que los alumnos de-
dísticos, las agendas de los eventos públicos que berían aprender, un asunto que es necesario atender
discuten la problemática educativa, el discurso ofi- vista la estructura federal del gobierno de la educa-
cial de las políticas, los discursos de campaña elec- ción argentina. ¿Cómo hacer que en provincias tan
toral. Ahora bien, a poco que se profundiza en el diferentes se asegure a todos un conjunto de apren-
contenido de estas expresiones, la aparente con- dizajes comunes? Una vía priorizada desde la apro-
vergencia de opiniones desaparece. Decíamos bación en 1993 de la Ley Federal de Educación ha
hace diez años: “Pruebe el lector una estrategia sido la prescripción curricular: los Contenidos Bá-
sencilla: formule a distintas personas la pregunta sicos Comunes (CBC) en los ‘90, los Núcleos de
¿qué quiere decir que una escuela primaria es de calidad?, Aprendizajes Prioritarios (NAP) a partir del primer
o busque cómo se contesta esta pregunta en los gobierno del FPV. En el caso de los CBC, se espe-
diarios de la mañana. Constatará respuestas muy raba regular a través de ellos los procesos de elabo-
diferentes: entre ellas, las que ponderan los niveles ración curricular de cada provincia, incidir en la
de logro en los aprendizajes de los alumnos, me- producción de nuevos libros de texto, fijar paráme-
didos de diversas maneras; las que señalan el pres- tros para la homologación de títulos y certificados,
tigio de las instituciones a las que se orientan los así como para la evaluación nacional, e impactar
egresados de cada escuela para continuar sus estu- por todas estas vías en el mejoramiento de la ense-
dios (‘los chicos de esta escuela van todos a’…); ñanza. Tanto por razones políticas como por su
las que ponderan la originalidad de la propuesta factura técnica (Terigi, 2005), los CBC no lograron
pedagógica de la institución o el desarrollo de pro- todos estos propósitos, y al comienzo del gobierno
yectos distintivos en alguna área; las que destacan del FPV se impulsó una nueva regulación curricular
los mayores niveles de retención de unas escuelas a través de los NAP. Más sintéticos que los CBC,
con respecto a otras que trabajan en condiciones los NAP se convirtieron en el modelo de prescrip-
similares en cuanto a la vulnerabilidad educativa ción federal para distintos niveles del sistema, en
de su población; las que subrayan las instalaciones especial para la educación obligatoria. Podría de-
y la dotación de recursos con que cuenta el esta- cirse que, desde el punto de vista de la regulación,
blecimiento (el aula en red, el centro de recursos se cuenta desde hace tiempo con una definición ra-
multimediales, el laboratorio de idiomas, el gimna- zonable, que podría revisarse en ciertos aspectos,
sio...), etc.” (Terigi, 2006: 191-2. Cursivas en el texto que podría eventualmente actualizarse, pero que
transcripto). Lo dicho para la escuela primaria puede funcionar como regulación. Sin embargo, no
puede plantearse nivel por nivel y reencontrare- es posible asimilar la regulación curricular a los
mos una variedad de posiciones acerca de lo que aprendizajes reales, y en verdad el problema que si-
significa que una institución educativa es “de ca- gue es cómo hacer posible que los acuerdos sobre
lidad”, concepto que dista de ser unívoco. Aquí aprendizajes se trasladen a la enseñanza en las aulas
no entraremos de ese modo a la cuestión de los y a los aprendizajes reales de los alumnos.
aprendizajes, tanto por los problemas que encierra
el concepto “calidad” como por la reducción que Una tercera entrada al problema de los aprendiza-
implica asimilar calidad (sólo) con aprendizajes. jes tiende a describirlos en términos de resultados
obtenidos por alumnos en pruebas estandarizadas.
Otra entrada posible a esta cuestión es considerar Al no disponerse de relevamientos a gran escala
lo que el sistema educativo establece que los alum- sobre los aprendizajes en contextos reales de aula,
nos deben aprender, que aquí denominaremos regu- y al haberse desarrollado extensamente las técnicas
lación curricular. Nuestro país ha dedicado muchos de la evaluación estandarizada (que, por definición,
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no puede ser contextualizada), los resultados de En lo que todos coincidiremos seguramente es
esas evaluaciones son presentados como una apro- en que los aprendizajes escolares dependen de
ximación a los aprendizajes escolares. En nuestro ciertas condiciones, y en que si bien no se trata
país se desarrollan tres instancias de evaluación es- sólo de condiciones escolares, éstas necesitan ser
tandarizada: una nacional (el Operativo Nacional mejor estudiadas y atendidas si buscamos mejoras
de Evaluación, ONE, que lleva adelante la DI- en los aprendizajes de los estudiantes, como-
NIECE) y dos internacionales (el Programa para la quiera que se las determine. En tal sentido, cabe
Evaluación Internacional de Alumnos, PISA, de la reconocer el esfuerzo por producir algunos me-
OCDE, y los Estudios Regionales Comparativos y dios de enseñanza y ponerlos al alcance de las es-
Explicativos, LLECE, de UNESCO)52. El go- cuelas54, pero también la insuficiencia de estas
bierno saliente ha reportado pequeñas mejoras en iniciativas, y lo mucho que resta por hacer para
los resultados de estas pruebas: el comparativo de que se produzca el encuentro entre estudiantes y
las pruebas ONE 2010 y 2013 entre los alumnos docentes (el ausentismo de unos y otros aparece
de tercer año/grado de primaria arroja mejoras en como un problema que tiene que ser urgente-
los resultados de desempeño en las cuatro áreas mente atendido) y para que en ese encuentro su-
evaluadas (Matemática, Lengua, Ciencias Sociales, cedan eventos de enseñanza en los que los
Ciencias Naturales); la comparación de las pruebas estudiantes tengan oportunidad de aprender y
SERCE (2006) y TERCE (2013) de UNESCO aprendan. La experiencia formativa que los estu-
arroja mejoras en los aprendizajes de los alumnos diantes pueden tener en las escuelas es suma-
de sexto de primaria en las tres áreas evaluadas mente variable, a pesar de la orientación
(Matemática, Lectura, Ciencias Naturales); al homogeneizadora del sistema escolar, y se trata
tiempo que acepta que, en términos de las pruebas entonces de encontrar los modos de incidir en las
PISA, Argentina se encuentra por debajo de la me- condiciones institucionales que hacen posible o
dia de los países de la OCDE y también de los de imposible esa experiencia, y que generan des-
América Latina que participan en la evaluación igualdades profundas entre escuelas55.
(ME, 2015b).
Tenemos a la vista el esfuerzo de las autoridades 52 En Duro (2015) se ofrece una descripción técnica de
salientes para contextualizar la interpretación po- las tres evaluaciones.
sible de estos resultados en las condiciones de las 53 Véanse, por ejemplo, la declaración del Grupo de Tra-
escuelas argentinas y para poner en valor estas pe- bajo “Políticas Educativas y Derecho a la Educación en
América Latina y el Caribe” del Consejo Latinoamericano
queñas mejoras; tenemos también los cuestiona-
de Ciencias Sociales (CLACSO) en 2014, que considera
mientos a las evaluaciones internacionales tanto que el programa PISA de evaluaciones “constituye una
del sindicalismo docente (véase, por ejemplo, Mal- referencia paradigmática, como símbolo y como disposi-
donado, 2011) como de sectores del mundo aca- tivo, de un proyecto político educativo de efectos enaje-
nantes, mercantilistas y estigmatizantes”. En
démico53. También tenemos los análisis de
http://www.clacso.org.ar/difusion/Declaracion_GT_
quienes consideran que estos datos se relacionan politicas_educativas/declaracion_gt_politicas_educati-
con los aprendizajes reales y que los interpretan vas.htm [Último acceso: 10/1/16.]
con preocupación (por ejemplo Duro, 2015) por- 54 Por ejemplo, las iniciativas para fortalecer la lectura, la
que sostienen que expresan los déficits en los lo- enseñanza de las ciencias o la de matemáticas.
55 La preocupación por las condiciones de enseñanza en
gros del sistema educativo. Nos gustaría añadir,
las escuelas primarias en un contexto de desigualdad agra-
por nuestra parte, una crítica a la hipótesis de que
vada por la crisis económica que estalló en 2001 llevó en
la evaluación es en sí misma una estrategia de me- 2004 a la creación del Programa Integral para la Igualdad
jora de la calidad de la educación. Educativa (PIIE).
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