Sentencia No.
38-21-IN/22
Jueza ponente: Daniela Salazar Marín
Quito, D.M. 12 de enero de 2022
CASO No. 38-21-IN
EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR, EN
EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES,
EXPIDE LA SIGUIENTE
SENTENCIA No. 38-21-IN/22
Tema: En esta sentencia, la Corte Constitucional analiza la resolución No. 018-2021,
emitida por el Consejo de la Judicatura, y determina que esta no es objeto de la acción
pública de inconstitucionalidad en la medida en que constituye un acto administrativo
con efectos plurindividuales. En consecuencia, resuelve desestimar la acción pública de
inconstitucionalidad.
1. Antecedentes procesales
1. El 25 de mayo de 2021, Jorge Machado Cevallos, en calidad de presidente y
representante legal del Colegio de Notarios de Pichincha (“el accionante”) presentó una
acción pública de inconstitucionalidad por el fondo en contra de la resolución No. 018-
2021, expedida por el Consejo de la Judicatura, y mediante la cual se prorrogaron los
nombramientos de los notarios y las notarias cuyos periodos de designación fenecen
según lo determinado por el artículo 300 del Código Orgánico de la Función Judicial
(“COFJ”)1.
2. El 24 de junio de 2021, el Tribunal de la Sala de Admisión de la Corte Constitucional,
en lo principal, (i) admitió a trámite la causa 2; (ii) ordenó que se corra traslado con el
auto de admisión al Consejo de la Judicatura y a la Procuraduría General del Estado
(“PGE”); (iii) solicitó al Consejo de la Judicatura que remita los informes y demás
documentos que dieron origen a la resolución impugnada; (iv) ordenó que se ponga en
conocimiento del público la existencia del proceso; (v) negó la solicitud de suspensión
provisional de la norma; y, (vi) ordenó elevar al Pleno de la Corte Constitucional la
petición de adelantar el orden cronológico para sustanciar la presente causa3.
3. El 26 y 27 de julio de 2021, el Consejo de la Judicatura remitió la información requerida
y el 21 de diciembre de 2021, la jueza sustanciadora Daniela Salazar Marín, avocó
conocimiento una vez que el Pleno de este Organismo aprobó la priorización del caso
solicitada por el Tribunal de la Sala de Admisión.
1
La resolución fue publicada en el tercer suplemento del Registro Oficial No. 411 de 16 de marzo de 2021.
2
El Tribunal estuvo compuesto por los jueces constitucionales Agustín Grijalva Jiménez y Alí Lozada
Prado y la jueza constitucional Daniela Salazar Marín.
3
El 28 de mayo de 2021, la Secretaría General de la Corte Constitucional certificó que no se ha presentado
otra demanda con identidad de objeto y acción. No obstante, dejó constancia de que la causa tiene relación
con los casos No. 14-20-IN y 23-20-IN.
1
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2. Competencia
4. El Pleno de la Corte Constitucional del Ecuador es competente para conocer y resolver
las acciones públicas de inconstitucionalidad planteadas contra actos normativos de
carácter general emitidos por órganos y autoridades del Estado, de conformidad con el
numeral 2, artículo 436 de la Constitución de la República del Ecuador (también,
“CRE”), en concordancia con los artículos 74 al 98 de la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional (“LOGJCC”).
3. Acto cuya inconstitucionalidad se demanda
5. El accionante demanda la inconstitucionalidad por el fondo de la resolución 018-2021
que prescribe:
Artículo Único.- Prorrogar los nombramientos de las y los notarios titulares a nivel
nacional que cesen en sus funciones de acuerdo con las fechas establecidas en el Anexo 1
de la presente resolución, de conformidad con lo previsto en el artículo 121 del Código
Orgánico de la Función Judicial, cuyos períodos de designación fenecen según lo
determinado en el artículo 300 del Código Orgánico de la Función Judicial, a fin de no
desatender el servicio notarial que prestan a la ciudadanía.
Las y los notarios cuyos nombramientos terminen durante el presente año 2021,
permanecerán en sus cargos hasta que sean legalmente reemplazados […].
Disposición General Segunda: Disponer a la Dirección Nacional de Talento Humano del
Consejo de la Judicatura, elabore las acciones de personal de terminación y prórroga de
funciones, respectivamente, acorde al artículo único de la presente Resolución 4.
4. Pretensiones y fundamentos
4.1. Pretensión y fundamentos de la acción pública de inconstitucionalidad
6. El accionante sostiene que el acto impugnado es contrario a los principios de legalidad,
igualdad ante la ley y jerarquía normativa, así como a los derechos de motivación y
seguridad jurídica.
7. En su demanda, señala que presentó una acción pública de inconstitucionalidad en
contra de las resoluciones No. 191-2019 de 19 de noviembre de 2019 y su anexo
(mediante la cual se decidió declarar la terminación de los nombramientos de las y los
notarios cuyos períodos concluyen en 2019) y 047-2020 de 14 de mayo de 2020
(mediante la cual se decidió declarar la terminación de los nombramientos de las y los
notarios cuyos períodos concluyen en 2020)5. Además, menciona que el Consejo de la
4
El accionante acusa como inconstitucionales el artículo único y la disposición general segunda de la
resolución, no obstante, la resolución también cuenta con una disposición general primera y una disposición
final.
5
Causa No. 23-20-IN.
2
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Judicatura presentó una acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo
300 del COFJ6.
8. El accionante alega que el acto impugnado atenta contra:
8.1. El artículo 82 de la Constitución en la medida en que el Consejo de la Judicatura
desconoce lo dispuesto en el artículo 200 y la disposición transitoria novena de la
Constitución y declara terminados los periodos de varios notarios, afectando el
derecho a la reelección de las y los notarios previo a un proceso de evaluación con
los estándares incorporados en la ley, cesándoles de forma anticipada. Además,
señala que el Consejo de la Judicatura interpreta con “exceso de poder” los artículos
121 y 300 del COFJ, sin respetar su previsibilidad.
8.2. El artículo 11 numerales 2 y 4 de la Constitución en relación con la participación,
trato igualitario, no discriminación y el artículo 227 de la Constitución en relación
con los principios de eficiencia y eficacia de la administración pública, por la
terminación de los periodos notariales y la prórroga efectuada pues, a su criterio,
esto esquiva el proceso de evaluación obligatoria “con la única intención de
promover un nuevo concurso público de oposición y méritos para designar nuevos
notarios vulnerando el derecho a ser reelegidos a un segundo periodo […]. Así, se
termina igualmente vulnerando el artículo 11.4 de la Constitución, porque se
restringe indebidamente el derecho de notarías y notarios a participar en un
concurso en igualdad de oportunidades, pues les excluye […], sin haberles siquiera
evaluado”.
8.3. El artículo 226 de la Constitución pues a su juicio se dan por terminados de manera
anticipada y sin evaluación los periodos notariales en contravención del artículo
300 del COFJ, al ejercer una atribución de manera contraria al principio de
legalidad. Además, agrega que al disponer la terminación anticipada y sin
evaluación de los periodos notariales vía resolución, se infringen los principios de
competencia y de jerarquía normativa previstos en el artículo 425 de la
Constitución. Afirma que esto sucede porque el acto impugnado no menciona
“nada acerca de la obligación prescrita por el legislador de que el proceso de
evaluación se efectúe conforme los estándares fijados por la ley, y que notarías y
notarios que lo superen tienen derecho a ser reelectos por una sola vez”.
8.4. El artículo 76.7 letra 1 de la Constitución porque el acto impugnado carece de los
estándares constitucionales mínimos de motivación. Así, menciona que citar
artículos, sin explicar su pertinencia a la decisión priva de legitimidad a la
resolución y que el Consejo de la Judicatura acude “al subterfugio de atar
parcialmente normas para ´motivar´ la resolución 018-2021, tal como sucede con
el artículo 300 del [COFJ]”. El accionante añade que si existía preocupación de que
la ley no contemple los estándares de evaluación “para el notariado”, esto ha sido
superado con la última reforma al COFJ. Sostiene que lo que debería preocupar es
6
Causa No. 14-20-IN.
3
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que el Consejo de la Judicatura no cumple sus obligaciones, sin respetar el “derecho
a ser reelegidos […]. Esta falta de explicación evidencia asimismo la carencia de
motivación […]”.
9. A su vez, el accionante indica que “el Consejo le hace un by pass a la Constitución, y
deja de lado el texto constitucional en lo concerniente a la reelección […] para un
segundo periodo previa evaluación”. A su vez, señala que la referida institución viola
los principios de legalidad y de seguridad jurídica al omitir “el claro mandato del
legislador que en la última reforma al [COFJ] incorporó” la disposición transitoria
décimo cuarta7. Para el accionante, el Consejo de la Judicatura no explica en la
resolución si ha evaluado o no a las notarias y a los notarios y tampoco explica qué pasa
con su derecho a ser reelectos. El accionante agrega que la resolución impugnada
“desconoce paladinamente los derechos contemplados en los artículos 61.6 y 66.4 de
la Constitución […]”.
10. Sobre la base de lo expuesto, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad
de la resolución No. 018-2021, así como de su anexo.
4.2. Fundamentos del Consejo de la Judicatura
11. El Consejo de la Judicatura señala que conforme los artículos 178 de la Constitución y
254 del COFJ es el órgano de gobierno, administración, vigilancia y disciplina de la
Función Judicial. Asimismo, se refiere a los artículos 121, 264.10 y 300 del COFJ y 200
de la Constitución y a la disposición transitoria decimocuarta de la Ley Reformatoria al
COFJ. A su vez, sostiene que le corresponde nombrar, previo concurso público de
méritos y oposición, a las notarias y los notarios, así como expedir, modificar, derogar
e interpretar el Código de Ética y Estatuto de la Función Judicial, los reglamentos,
manuales y resoluciones de régimen interno para el funcionamiento, control y régimen
disciplinario “particularmente para velar por la transparencia y eficiencia de la
Función Judicial”.
12. En atención a los artículos 121 y 300 del COFJ y a la disposición transitoria
decimocuarta de su Ley Reformatoria, señala que la prórroga se consideró para “no
dejar desprovisto del servicio notarial” asegurando el acceso a la ciudadanía.
Asimismo, señala que no se está coartando el derecho de participar si cumplen con
ciertos requisitos y que en el caso en cuestión se ha cumplido el plazo para ejercer el
cargo, y que puede existir reelección “enfatizando que el término ‘podrán’ no es
obligatorio sino facultativo, para lo cual, en caso de que los notarios cesados pretendan
concursar, lo pueden hacer sin problema, sin que ello implique una obligación […] de
reelegirlos”.
7
COFJ, disposición transitoria decimocuarta: “Normas para la reelección de notarias y notarios.- Por esta
única vez, las notarias y los notarios que ingresaron mediante concurso desde el año 2013, que hayan
concluido su primer período y se encuentren en funciones prorrogadas, podrán ser reelectas o reelectos para
su segundo período conforme el artículo 200 de la Constitución, siempre y cuando hayan cumplido con los
estándares de rendimiento establecidos en este Código Orgánico”.
4
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13. Para el Consejo de la Judicatura, los notarios y las notarias deben someterse a un
concurso de méritos y oposición, por lo que dieron por terminados sus cargos
“prorrogando como corresponde sus funciones hasta que se realice el concurso […]”.
También menciona que “las y los notarios durarán en sus funciones por […] 6 años,
tiempo después del cual dejarán de pertenecer a la Función Judicial, esto en
consideración a que la causal segunda del artículo 120 del [COFJ], para el cese
definitivo de sus cargos, [al] haberse cumplido dicho período”. El Consejo menciona
que no pretende evadir el proceso de evaluación y realiza una prórroga hasta concluir
con el concurso de méritos y oposición. A su criterio, se debe realizar el mencionado
concurso para garantizar la participación no solo de quienes cumplieron sus funciones
por el plazo determinado sino de otras personas “[…] y ahí si en igualdad de condiciones
determinar que los mejores postulantes ocupen dichos cargos […]”.
14. Agrega que el artículo 42 del COFJ, exceptúa de la carrera judicial al cargo notarial, por
lo que “estos servidores no gozan de la estabilidad […]”. Añade que el procurador
general del Estado ha señalado que conforme el artículo 300 del COFJ, “los notarios
cuyo período en funciones ha concluido, gozan del beneficio de poder ser reelegidos
por una sola ocasión, para lo cual se someterán al concurso público de oposición y
méritos previsto en el artículo 298 del COFJ, en concordancia con el artículo 52 ibídem,
pues el proceso de la posible reelección no está sujeto a excepción alguna”.
15. Sobre la presunta falta de motivación de la resolución impugnada, el Consejo de la
Judicatura menciona que contiene normativa constitucional y legal y que acude a
informes de talento humano y asesoría jurídica para concluir que se debe prorrogar a los
notarios y las notarias hasta que sean reemplazados por los ganadores del respectivo
concurso, sobre la base de la evaluación que oportunamente efectuará
cuando la Dirección Nacional de Talento Humano cuente con el presupuesto y haya
desarrollado la metodología que corresponda. Es así que el Consejo de la Judicatura
refiere a la normativa Constitucional y legal pertinente al caso, así como a los informes
respecto del tema de los notarios, lo cual les lleva a una conclusión obvia en total respeto
a la aplicación de la normativa referida, por lo que no existe vulneración del derecho al
debido proceso en la garantía de la motivación.
16. En definitiva, el Consejo de la Judicatura indica que la resolución impugnada está
apegada “a las disposiciones constitucionales y legales que facultan al órgano rector
para velar por la eficiencia de la Función Judicial” y solicita que se rechace la demanda.
5. Análisis constitucional
17. La Corte Constitucional es competente para conocer la presente acción pública de
inconstitucionalidad en ejercicio de sus competencias de control abstracto de
constitucionalidad, mecanismo que tiene por finalidad asegurar la armonía del
ordenamiento jurídico y garantizar que los preceptos de las normas infraconstitucionales
se adecúen a lo dispuesto en la CRE.
5
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18. Ahora bien, previo a realizar el análisis respectivo, es necesario determinar si la
resolución impugnada es susceptible de control abstracto de constitucionalidad pues esta
Corte puede ejercer control abstracto de constitucionalidad de actos normativos y
administrativos con efectos generales.
19. En ese sentido, la Corte Constitucional ha determinado que un acto normativo, de
manera general, independientemente de su fuente, “es un acto con efectos jurídicos
abstractos, obligatorios, que no se agotan con su cumplimiento, y que contienen un
mandato general de prohibición, permisión u orden”8. A su vez, los actos normativos,
a diferencia de los administrativos, no producen efectos jurídicos directos9.
20. Por su parte, este Organismo ha diferenciado entre los actos administrativos con efectos
generales y los actos administrativos con efectos individuales o plurindividuales. Así:
20.1. Los actos administrativos con efectos generales están dirigidos de manera
indeterminada, general y abstracta hacia los administrados, al regular, disponer,
habilitar o impedir determinada conducta de los administrados o inclusive de la
propia administración10. Este tipo de actos administrativos no gozan de
permanencia en el ordenamiento jurídico y, por ello, se agotan con su
cumplimiento11.
20.2. Los actos administrativos con efectos individuales o plurindividuales “producen
efectos jurídicos concretos que extinguen, crean o modifican derechos subjetivos
singularizados o singularizables”12 y que “están dirigidos a un determinado
sujeto o grupo de sujetos, y se agotan con su cumplimiento de forma directa”13.
Estos actos se encuentran dirigidos hacia un individuo o un grupo de individuos
plena y claramente identificables en el propio acto administrativo 14. Además, este
tipo de actos administrativos producen efectos jurídicos directos, los cuales
podrían ser favorables a los intereses subjetivos del administrado o administrados,
o también resultarles desfavorables. Aquello depende de cada situación jurídica
específica y concreta15.
8
Corte Constitucional del Ecuador, sentencias No. 45-17-AN/21 de 18 de agosto de 2021, párr. 31 y No.
107-20-IN/21 de 27 de octubre de 2021, párr. 33.
9
Como referencia, se puede observar el artículo 98 del Código Orgánico Administrativo.
10
Corte Constitucional del Ecuador, sentencias No. 4-13-IA/20 de 2 de diciembre de 2020, párr. 33 y No.
107-20-IN/21 de 27 de octubre de 2021, párr. 35.
11
Corte Constitucional del Ecuador, sentencias No. 4-13-IA/20 de 2 de diciembre de 2020, párr. 33. Un
ejemplo de acto administrativo con efectos generales, conforme la sentencia No. 7-11-IA/19, es la
convocatoria a un concurso público de méritos y oposición por parte de entidades del sector público.
12
Corte Constitucional del Ecuador, sentencias No. 45-17-AN/21 de 18 de agosto de 2021, párr. 31 y No.
107-20-IN/21 de 27 de octubre de 2021, párr. 33.
13
Corte Constitucional del Ecuador, sentencias No. 4-13-IA/20 de 2 de diciembre de 2020, párr. 32, No. 8-
20-IA/20 de 5 de agosto de 2020, párr. 33 y No. 107-20-IN/21 de 27 de octubre de 2021, párr. 33.
14
Corte Constitucional del Ecuador, sentencias No. 260-13-EP/20 de 1 de julio de 2020, párr. 43; No. 4-
13-IA/20 de 2 de diciembre de 2020, párr. 32; No. 4-14-IA/21 de 13 de enero de 2021, párr. 20; 107-20-
IN/21 de 27 de octubre de 2021, párr. 34.
15
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 4-13-IA/20 de 2 de diciembre de 2020, párr. 32.
6
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21. En el caso que nos ocupa, la resolución impugnada, conforme su artículo único, fue
emitida por el Consejo de la Judicatura con el objetivo de prorrogar los nombramientos
de las y los notarios titulares a nivel nacional que cesan sus funciones de acuerdo con el
anexo 1. Asimismo, la referida resolución señala que las y los notarios cuyos
nombramientos terminen durante el año 2021, permanecerán en sus cargos hasta que
sean legalmente reemplazados.
22. Al respecto, esta Corte observa que la resolución impugnada está dirigida a un grupo
específico de personas, estas son, las notarias y los notarios titulares cuyo periodo
terminó en 2021. En ese sentido, es pertinente referirse al anexo 1 de la resolución
impugnada pues individualiza aún más al grupo de personas antes referidas16. De la
revisión del anexo 1, esta Corte puede identificar que existen 211 notarios y notarias, de
quienes se puede observar los siguientes datos: apellidos y nombres, número de cédula
de ciudadanía, notaría a la que prestan servicios, provincia, cantón, fecha de posesión e
inicio de funciones y fecha exacta en la que cesa el período para el que fueron
nombrados.
23. Por lo expuesto, con base en los criterios señalados en el párrafo 20 y ss. ut supra, esta
Corte considera que el acto impugnado está dirigido hacia un grupo de individuos plena
y claramente identificables de 211 notarios y notarias determinados en el anexo 1 de la
resolución impugnada. Adicionalmente, de la revisión de la resolución impugnada se
desprende que esta produce efectos jurídicos directos: la prórroga de las funciones de
los notarios y las notarias cuyo periodo culminó en 2021. En ese sentido, se desprenden
efectos que podrían ser favorables a los intereses subjetivos de los administrados, o
también resultarles desfavorables. Aquello depende de cada situación jurídica específica
y concreta.
24. De tal manera que la resolución impugnada no se trata de un acto administrativo con
efectos generales pues produce una afectación directa, al estar dirigida de manera
determinada y específica hacia las y los administrados. A su vez, tampoco se trata de un
acto normativo pues no tiene efectos jurídicos abstractos sino que más bien se agota con
su cumplimiento.
25. Por todo lo expuesto, este Organismo observa que la resolución impugnada produce
efectos jurídicos única y directamente hacia la lista de 211 notarios y notarias cuyos
periodos cesaron en 2021, determinados en el anexo 1, de modo que se encuentra
dirigida hacia un grupo de personas plenamente identificables. Por lo tanto, la resolución
No. 018-2021 constituye un acto administrativo con efectos plurindividuales17.
16
De acuerdo a la razón sentada por la secretaria general subrogante del Pleno del Consejo de la Judicatura
el anexo “forma parte de la Resolución 018-2021, aprobada por el Pleno del Consejo de la Judicatura el
dos de marzo de 2021”.
17
Al respecto, resulta pertinente mencionar que este criterio ha sido ya referido en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional. En ese orden de ideas, la sentencia No. 37-19-IN/21 de 21 de diciembre de 2021,
párrs. 26 y 27, este Organismo realizó una diferenciación entre las resoluciones del Consejo de la Judicatura
relacionadas con la evaluación a los miembros de la Corte Nacional de Justicia que sí son objeto de la
acción pública de inconstitucionalidad y aquellas que no lo son. Así por ejemplo, determinó que las
resoluciones No. 059-2019 y No. 116-2016 que deciden respectivamente “Nombrar a los miembros del
7
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26. En función de lo expuesto, la demanda no cumple con el requisito mínimo de objeto de
la acción pública de inconstitucionalidad. En consecuencia, la Corte Constitucional no
es competente para efectuar el control constitucional requerido y por tanto no se
corresponde efectuar un análisis de fondo de la causa. Sin perjuicio del análisis
realizado, de considerarse afectaciones a los derechos provenientes de estos actos
administrativos, existen las acciones y vías pertinentes para su reclamación a ser
empleadas.
6. Decisión
27. En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la
Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve
desestimar la acción pública de inconstitucionalidad No. 38-21-IN.
28. Notifíquese y archívese.
LUIS HERNAN Firmado digitalmente
por LUIS HERNAN
BOLIVAR BOLIVAR SALGADO
SALGADO PESANTES
Fecha: 2022.01.14
PESANTES 16:46:24 -05'00'
Dr. Hernán Salgado Pesantes
PRESIDENTE
Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con nueve votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo, Ramiro Avila Santamaría, Carmen Corral Ponce, Agustín Grijalva
Jiménez, Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez, Daniela
Salazar Marín y Hernán Salgado Pesantes; en sesión ordinaria de miércoles 12 de enero
de 2022.- Lo certifico.
AIDA Firmado
SOLEDAD digitalmente
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL
Comité de Expertos para la evaluación integral de las y los jueces y conjueces de la Corte Nacional de
Justicia” y “Nombrar a los miembros del Comité de Evaluadores para la evaluación integral de las y los
Jueces y Conjueces de la Corte Nacional de Justicia”, no son susceptibles del control constitucional
abstracto, al contemplar actos administrativos plurindividuales y directos.
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