Panorama Estratégico Instituto

Español
2024 de Estudios
Estratégicos
Panorama Estratégico Instituto
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2024 de Estudios
Estratégicos

Enero 2024
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ISSN 2792-2480 (edición impresa) ISSN 2792-2499 (edición en línea)
Depósito legal M 8376-2024
Fecha de edición: abril de 2024
Maqueta e imprime: Imprenta Ministerio de Defensa

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 ÍNDICE
Página

Introducción
Felipe Sahagún
1. Nuevos equilibrios de poder ................................................................................. 9
2. Gaza ................................................................................................................................... 13
3. Ucrania .............................................................................................................................. 19
4. Taiwán tras las elecciones ........................................................................................ 21
5. Mapa de conflictos...................................................................................................... 25
6. La mitad del planeta, a las urnas .......................................................................... 29
7. El riesgo de predecir.................................................................................................. 33
8. Previsiones del Economist, FT y Foreign Policy............................................ 35
9. Cronología de 2023 de la agencia EFE y balance del FT ......................... 40
10. Lo mejor y lo peor del tercer año de Biden .................................................. 50
11. Panorama Estratégico 2024 ................................................................................... 54
11.1. Los fundamentos de la política exterior de Estados Unidos ... 55
11.2. Las potencias revisionistas y el Sur Global ...................................... 57
11.3. La reconfiguración de Oriente Medio ............................................... 59
11.4. Esperando a los bárbaros........................................................................ 60
11.5. América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción
internacional.................................................................................................. 62
11.6. Tres retos globales: minerales críticos, IA y cambio climático 64

Capítulo primero
Los fundamentos de la acción exterior de Estados Unidos ..... 67
Florentino Portero
1. La cultura política ........................................................................................................... 70
2. Rasgos característicos de su cultura internacional ........................................ 70

5
 Página

3. Potencia mundial ............................................................................................................ 73

4. La Guerra Fría .................................................................................................................. 74
5. La Postguerra Fría y la globalización .................................................................... 78
6. Crisis de la globalización y retraimiento ............................................................. 81
7. Síntesis y crisis de autoridad .................................................................................... 84
8. Consideración final ........................................................................................................ 88

Capítulo segundo
Las potencias revisionistas y el Sur Global ........................................... 91
José Pardo de Santayana
1. Introducción...................................................................................................................... 93
2. Asociación estratégica chino-rusa.......................................................................... 97
3. La entente estratégica se ensancha...................................................................... 102
4. El Sur Global ..................................................................................................................... 105
5. El punto de vista chino ................................................................................................ 108
6. Los BRICS y el G-20 ...................................................................................................... 110
7. El Sur Global da oxígeno a la Rusia de Putin.................................................... 112
8. El futuro no está escrito.............................................................................................. 115
9. Conclusión ......................................................................................................................... 116

Capítulo tercero
Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla
por el cambio climático: retos globales que marcarán dé-
cadas............................................................................................................................ 119
Águeda Parra Pérez
1. Cambio climático, una cuestión de autonomía estratégica....................... 121
2. Diplomacia de minerales, geopolítica en transición...................................... 129
3. Inteligencia artificial, la gran desconocida ......................................................... 138
Bibliografía .............................................................................................................................. 147

Capítulo cuarto
Esperando a los bárbaros ................................................................................... 149
Raimundo Robredo Rubio
1. Introducción...................................................................................................................... 151
2. Las fronteras de la política: el retroceso de la democracia en África ... 152
3. Todo se desmorona ...................................................................................................... 156
4. Estado rico, país pobre ............................................................................................... 161
5. La epidemia de conflictos en África ...................................................................... 164
6. El papel de África en el nuevo (des)orden internacional ............................ 168
7. ¿Qué hacer? ..................................................................................................................... 170

6
 Página

Capítulo quinto
América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción
internacional........................................................................................................... 175
Erika M. Rodríguez Pinzón
1. Introducción....................................................................................................................... 177
2. Oportunidades y riesgos para la región en el interregno........................... 178
3. El Sur Global ante la tensión geopolítica............................................................ 180
4. El desafío de la inseguridad como asunto internacional............................. 184
5. Economía, minerales estratégicos e integración en el mercado inter-
nacional............................................................................................................................... 187
6. Inversión y financiación Internacional.................................................................... 190
7. La agenda de la sostenibilidad y mitigación y adaptación al cambio
climático............................................................................................................................. 192
8. Conclusiones..................................................................................................................... 193
Bibliografía............................................................................................................................... 195

Capítulo sexto
La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamien-
tos en un mundo multipolar....................................................................... 199
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño
1. Nuevos realineamientos en un mundo multipolar.......................................... 201
1.1. De un orden unipolar a otro multipolar............................................... 202
1.2. El gradual repliegue de EE. UU. de Oriente Medio...................... 205
1.3. El creciente protagonismo de China.................................................... 208
2. La reconfiguración de Oriente Medio: del conflicto a la desescalada.. 211
2.1. Los Acuerdos de Abraham: un balance desigual............................ 213
2.2. Arabia Saudí: la apertura como estrategia de supervivencia.... 215
2.3. Irán: entre el irredentismo y el pragmatismo.................................... 219
Bibliografía............................................................................................................................... 223
Composición del grupo de trabajo................................................................. 227

7
 Introducción
Felipe Sahagún

1. Nuevos equilibrios de poder

El acelerado cambio en los equilibrios de poder, la nueva revo-

lución tecnológica impulsada por la inteligencia artificial (IA),
el creciente deterioro de las democracias, la crisis de las prin-
cipales instituciones internacionales –que asisten impotentes
a las profundas disrupciones del sistema global–, la acele-
ración del cambio climático –con récords históricos de tem-
peraturas cada año–, los objetivos del Pacto de París (2015)
–cada vez más lejos–, y el avance populista y nacionalista han
multiplicado los conflictos y las dificultades para encauzarlos
diplomáticamente.
Los responsables de seguridad y política exterior de la
Administración Biden, en declaraciones al Atlantic Council, englo-
ban todos estos desafíos en cinco categorías1. La gestión de 2024
es tan compleja, porque ninguna puede separarse fácilmente de
las otras y ninguna puede ignorarse sin pagar un alto precio.

1 Kempe, F. (2024). «Inside the Biden administration’s thinking for 2024». Atlantic
Council, 6 de enero. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.atlanticcouncil.org/
content-series/inflection-points/inside-the-biden-administrations-thinking-for-2024/

9
Felipe Sahagún

En su previsión de riesgos para 2024, Eurasia Group, dirigido

por Ian Bremmer, destaca el empeoramiento en Oriente Medio y
Ucrania, y, «como desafío principal… la (guerra) de los EE. UU.
contra sí mismos» en unas elecciones «que afectarán a los 8000
millones de habitantes del planeta, pero en las que solo tendrán
voto 160 millones de estadounidenses»2.
En su último libro —L’Accélération de l’histoire. Les nœuds
géostratégiques d’un monde hors de contrôle—, el director del
Instituto francés de Relaciones Internacionales (IFRI), Thomas
Gomart, explica la interconexión de los principales conflictos de
hoy y el riesgo de aislamiento de Europa por la falta de una visión
estratégica. «Los dirigentes europeos se han visto superados en
2023 por el empeoramiento de la guerra de Ucrania y el resurgi-
miento de la cuestión palestina, que habían olvidado, y en 2024
pueden serlo de nuevo por los efectos secundarios de tres con-
flictos: el mar Negro, el golfo Pérsico y el mar de China», afirma3.
El panorama –reconoce Andrea Rizzi, exredactor jefe de
Internacional y actual corresponsal de Asuntos Globales de El
País– es sombrío, pero no todo conduce al abismo: «El nivel des-
conocido de interdependencia… es un elemento de contención»4.
Un exhaustivo estudio de los flujos humanos, económicos, comer-
ciales, financieros y de información de DHL Global Connectedness
Index lo confirma. Con una avalancha de datos en la mano, es
prematuro dar por obsoleta la globalización en su fase más
reciente de interdependencia global tras la Guerra Fría y la revo-
lución de Internet5. Está transformándose, debilitándose en algu-
nos ámbitos y reforzándose en otros.
Harsh V. Pant, vicepresidente del centro de estudios indio,
Observer Research Foundation, como buena parte de los obser-
vadores internacionales, reconoce que «asistimos a un punto de
inflexión en las relaciones internacionales».

2 Top risks 2024. Eurasiagroup. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.eura-

siagroup.net/issues/Top-Risks-2024
3 Declaraciones a Le Monde, 15 de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en:

https://www.lemonde.fr/idees/article/2024/01/15/thomas-gomart-auteur-de-l-acce-
leration-de-l-histoire-toutes-les-crises-actuelles-sont-liees-par-des-effets-de-bord-et-
une-redistribution-de-la-puissance-au-detriment-des-europeens_6210845_3232.html
4 Rizzi, A. (2023). «Radiografía de una época peligrosa». El País, 12 de noviembre,

p. 10.
5 Altman, S. A. y Bastian, C. R. (2023). «The State of Globalization in 2023».

Harvard Business Review, 11 de julio. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://hbr.

org/2023/07/the-state-of-globalization-in-2023

10
 Introducción

«Hay mucha corriente en el sistema, una falta de claridad acerca

de la dirección en la cual evoluciona el orden mundial. El equili-
brio de poder cambia muy rápidamente, casi en directo. Varios
conflictos que estaban latentes han aflorado. Todo se convierte
en menos predecible y, por tanto, emerge el miedo»6.
El impacto acumulado de cinco años de guerra comercial entre
China y los EE. UU., dos años de combates entre los ejérci-
tos de Rusia y Ucrania y la nueva explosión de violencia en
Oriente Medio han aumentado el riesgo geopolítico e intro-
ducido más incertidumbre en el comercio internacional y en
las cadenas de suministro globales. La seguridad nacional se
impone al crecimiento económico y desplaza como prioridad
al riesgo en los flujos de capital, acciones, bonos, divisas y
materias primas.
Con datos de 4625 compañías, recogidos entre 1985 y 2017,
cruzados con el índice mensual de riesgo geopolítico (GPR) de la
Reserva Federal de los EE. UU. y artículos de once de los prin-
cipales periódicos internacionales, un grupo de investigación de
tres universidades —una estadounidense y dos australianas— ha
comprobado que el aumento del riesgo geopolítico está frenando
la innovación.
«Un 1 % de aumento del riesgo geopolítico reduce el número
de patentes registrado por las empresas al año siguiente en un
0,18 %, el valor financiero de las patentes aprobadas de las com-
pañías en un 0,24 % y el valor científico de las patentes aproba-
das en un 0,08 %»7.
Si algo tenían en común los dos conflictos más graves a comien-
zos de 2024 —Gaza y Ucrania—, es que ambos dependían en
alto grado de la ayuda material y militar de los EE. UU. y, como
advertía a Israel a mediados de diciembre el jefe del Pentágono,
Lloyd Austin, ambos corrían el peligro de convertir «una victoria
táctica» en una «derrota estratégica» si los ejércitos no protegen
a los civiles8.

6 Rizzi, A. Op. cit.

7 «Research: When Geopolitical Risk Rises, Innovation Stalls». Harvad Business
Review, 3 de marzo de 2022. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://hbr.org/2022/03/
research-when-geopolitical-risk-rises-innovation-stalls
8 Poast, P. (2023). «Israel and Ukraine Are Both in Danger of Strategic Defeat». World

Politics Review, 15 de diciembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.worl-

dpoliticsreview.com/israel-ukraine-war/

11
Felipe Sahagún

Un mes antes, el general Ihor Romanenko, exnúmero dos del

Estado Mayor de Ucrania, lamentaba que su país «no había con-
seguido los objetivos estratégicos este año»9.

Desde la plaza Roja al mar Rojo, pasando por Kiev y Gaza, el

uso masivo de drones cada vez más baratos, certeros e inde-
pendientes, con el apoyo creciente de la inteligencia artificial,
está cambiando la forma de hacer la guerra, ampliando el campo
de batalla y sustituyendo a misiles entre cien y mil veces más
caros10.

En un discurso en Lancaster House, el 15 de enero, el ministro de

Defensa británico, Grant Shapps, declaraba que el mundo había
entrado en una fase «prebélica» mucho más peligrosa y había
que prepararse. «En cinco años podemos estar en múltiples
escenarios (bélicos) con Rusia, China, Irán y Corea del Norte»,
advirtió11.

En su proceso de nuclearización, añadió, Irán ya ha conseguido

uranio enriquecido al 83,7 %. El mismo día, Corea del Norte
anunciaba el lanzamiento de un nuevo misil de alcance medio.
Era el primero de 2024, tras los 41 lanzados en 2023 y 82 en
2022, según Le Monde12.

«Europa, según nuestros servicios de inteligencia, tiene de tres a

cinco años para que Rusia vuelva a ser de nuevo una grave ame-
naza militar en el flanco oriental de la OTAN», señalaba la pri-
mera ministra de Estonia, Kaja Kallas, el mismo día, en el Times
londinense13.

9 «‘Strategic objectives not achieved’: Has Ukraine’s counteroffensive failed?». Al Jazeera,

7 de noviembre de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.aljazeera.com/
news/2023/11/7/russia-looks-stronger-and-has-a-four-fold-advantage-in-manpower
10 VV. AA. (2024). «Drones Are Changing How Wars Are Fought». Wall Street

Journal, 14 de enero. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.wsj.com/world/

drones-are-changing-the-way-wars-are-fought-b6cb4c46?mod=hp_listc_pos2
11 Grylls, G. (2024). «UK strikes in Yemen: Britain ‘should prepare for further wars’».

The Times, 15 de enero. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.thetimes.

co.uk/article/uk-strikes-yemen-houthis-rishi-sunak-mps-address-red-sea-b2zwdrl2m
12 «Corée du Nord: un nombre record de tirs de missiles depuis deux ans». Le Monde,

15 de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.lemonde.fr/

les-decodeurs/article/2024/01/15/coree-du-nord-un-nombre-record-de-tirs-de-mis-
siles-depuis-deux-ans_6150918_4355771.html
13 Moody, O. «Russia will threaten Nato borders within three years, says Estonia». The

Times, 15 de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.thetimes.co.uk/

article/russia-will-threaten-nato-borders-within-three-years-says-estonia-0zfnndpkf

12
 Introducción

2024 se abría con perspectivas económicas mucho más optimis-

tas que un año antes14. Los temores de recesión no se cumplieron
y los tipos de interés más altos en cuarenta años no provoca-
ron graves crisis financieras ni un paro masivo. Los principales
centros financieros anticipaban para 2024 un «aterrizaje suave»
de la economía, pero el Banco Mundial advertía en su Global
Economic Prospects15 que, aunque se logre evitar otra recesión,
en 2024 y 2025, el crecimiento de la mayor parte de las econo-
mías, desarrolladas y en desarrollo, será mucho más reducido
que en la década anterior a la pandemia (figura 1).

Figura 1. Crecimiento global del PIB. Banco Mundial, 2024

2. Gaza

¿Podrá la Administración Biden parar la guerra o campaña (ni

el propio líder israelí, Benjamin Netanyahu, tenía claro cómo

14 Gill, I. y Kose, A. M. (2024). «The Global Economy Has Yet to Turn the Corner».
The Project Syndicate, 10 de enero. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.
project-syndicate.org/commentary/global-growth-investment-low-developing-econo-
mies-must-change-course-by-indermit-gill-and-m-ayhan-kose-2024-01
15 Global Economic Prospects. (2024). The World Bank. Global Economic Prospects,

enero. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.worldbank.org/en/publication/

global-economic-prospects

13
Felipe Sahagún

llamarla y en diciembre nombró un comité para aclararlo)16 en

Gaza antes de que se convierta en una conflagración regional o
internacional?
«Con el ataque dirigido por EE. UU. el 11 de enero contra unos
30 objetivos en Yemen y otro menos intenso al día siguiente, no
tiene sentido ya preguntarse si se regionalizará el conflicto», con-
cluía el New York Times. «(La regionalización) ya es un hecho y
la gran pregunta ahora es su amplitud y si se puede contener»17.
«Diez países están ya implicados en combates», señalaba The
Economist el 1 de febrero18.
Entre el 7 de octubre y el 2 de febrero, los aliados de Irán en Siria
e Irak lanzaron unos 160 ataques con drones y cohetes contra
tropas estadounidenses. El más grave en ese tiempo fue el del
28 de enero contra una base estadounidense, Tower 22, en la
frontera de Jordania con Siria, en el que, por primera vez en casi
cuatro meses, murieron tres soldados de los EE. UU. y 41 resul-
taron heridos, algunos de ellos muy graves19.
Para la Administración Biden, ya en campaña electoral, se aca-
baba de sobrepasar una línea roja. Era un salto en el enfrenta-
miento con los aliados de Irán, que no podía dejar impune y el
jefe del Pentágono, Lloyd Austin, en su primera rueda de prensa
tras cuatro semanas hospitalizado por un tumor de próstata, el
1 de febrero anunció que EE. UU. intensificaría sus ataques a las
milicias proiraníes en toda la región.
Pocas horas después, en la madrugada del 3 de febrero (tarde
del 2 en Washington), aviones B-1 procedentes de territorio esta-
dounidense bombardeaban unos cien objetivos de las milicias

16 Pfeffer, Al. (2023). «Netanyahu’s Latest Futile Exercise: Naming the Gaza War».
Haaretz, 24 de diciembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.haaretz.com/
israel-news/2023-12-24/ty-article/.premium/netanyahus-latest-futile-exercise-na-
ming-the-gaza-war/0000018c-9d23-dedf-a9ce-9fbb64f60000
17 VV. AA. (2024). «The Regional War No One Wanted Is Here. How Wide Will It Get?».

New York Times, 12 de enero. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.nytimes.

com/2024/01/12/us/politics/mideast-war-israel-yemen.html
18 «How to end the Middle East’s agony». The Economist, 1 de febrero de 2024.

[Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.economist.com/leaders/2024/02/01/

how-to-end-the-middle-easts-agony?utm_campaign=a.the-economist-this-wee-
k&utm_medium=email.internal-newsletter.np&utm_source=salesforce-marketing
-cloud&utm_term=2/2/2024&utm_id=1849244
19 «US hints large response to Iran-backed militias is imminent as Houthi rebels target

another ship». AP y El País English, 1 de febrero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible

en: https://english.elpais.com/usa/2024-02-01/us-hints-large-response-to-iran-bac-
ked-militias-is-imminent-as-houthi-rebels-target-another-ship.html

14
 Introducción

proiraníes en siete localidades de Siria e Irak. Era solo el principio

de la represalia anunciada, tarde y mal, según los republicanos
por haber sido «telegrafiada» con días de antelación, permitiendo
que los principales responsables se pusieran a salvo20.
Irán negó toda responsabilidad en el ataque y el 29 de enero su
Consejo de Seguridad Nacional aprobó tres objetivos: evitar en la
medida de lo posible una guerra directa con EE. UU., distanciarse
de sus «proxis» en la región y responder si EE. UU. tomase repre-
salias directamente contra territorio iraní21.
El asesinato del dirigente de Hamás, Saleh al Aruri, enlace prin-
cipal del movimiento palestino con Irán e Hizbulá, en Beirut, el 2
de enero, en un ataque con drones atribuido a Israel; los ataques
hutíes a los barcos mercantes en el mar Rojo desde las últimas
semanas de 2023; el atentado suicida del 3 de enero junto a la
tumba del general iraní Qasem Soleimani en el cuarto aniversa-
rio de su muerte, con al menos 95 muertos y más de doscien-
tos heridos,22 reivindicado por el Estado Islámico, y la muerte en
un ataque aéreo estadounidense al día siguiente en el centro de
Bagdad del dirigente de una de las milicias proiraníes más impor-
tantes del país apuntaban claramente a una internacionalización
del conflicto (figura 2).

Figura 2. Presencia militar de EE. UU. en Oriente Medio y ataques a buques

en los mares Rojo y Arábigo a finales de 2023. Fuente: Eurasia Group

20 «US hits hard at militias in Iraq and Syria, retaliating for fatal drone attack». AP,
3 de febrero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://apnews.com/article/
attack-military-iran-iraq-houthis-229a735edbb7759ba9ade543013917df
21 Fassihi, F. (2024). «Iran Tries to Avoid War With U.S. After Stoking Mideast

Conflicts». New York Times, 1 de febrero. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://
www.nytimes.com/2024/02/01/world/middleeast/iran-us-war.html
22 Gritten, D. (2024). «Ninety-five killed in bomb blasts near Iran general Qasem

Soleimani’s tomb - state TV». BBC, 3 de enero. [Consulta: 2024]. Disponible en:
https://www.bbc.com/news/world-middle-east-67872281

15
Felipe Sahagún

Hassan Nasrallah, líder de Hizbulá, denunció el asesinato de Al

Aruri, una especie de embajador especial para la búsqueda de
apoyo exterior, como «un paso peligroso» y prometió revancha.
«Si el enemigo declara la guerra a Líbano, será una batalla sin
fronteras y sin reglas», declaró. «No tememos la guerra y quie-
nes piensen en hacérnosla lo lamentarán. Enfrentarse a nosotros
tendrá un coste muy, muy, muy alto»23.
En términos parecidos respondió el 25 de diciembre el presi-
dente iraní, Ebrahim Raisi, al asesinato en Damasco de Sayyed
Razi Mousavi, uno de los máximos dirigentes de Al Quds, brazo
armado de los Guardianes de la Revolución Islámica: «El régi-
men israelí pagará por este crimen». Su embajador en Damasco,
Hossein Akbari, fue igual de impreciso: «Israel recibirá la res-
puesta… en el momento adecuado». Es la misma respuesta que
dieron al asesinato de Soleimani cuatro años antes.
¿Logrará Israel destruir, como se ha propuesto, a Hamás sin con-
vertirse en un paria internacional, incluso entre sus aliados de
siempre, por la matanza de civiles, la destrucción del enclave y
una nueva limpieza étnica?
Tras tres meses de ofensiva, no había destruido ni la mitad de los
túneles de Hamás, aunque su portavoz militar, el contralmirante
Daniel Hagari, aseguraba a comienzos de año que Israel había
destruido doce de los veinticuatro batallones del movimiento
palestino en Gaza, con unos 25 000-30 000 combatientes, y
había matado a unos 8000 militantes24.
¿Cuánto tiempo sobrevivirán en el poder los dirigentes palestinos
responsables del ataque indiscriminado a Israel del 7 de octubre
y los dirigentes israelíes que, durante años, dieron facilidades a
Hamás para dividir a los palestinos y no supieron prever lo que
llevaba muchos meses tramando?25
¿Quién gestionará el territorio cuando termine la guerra si Israel
sigue rechazando negociaciones serias para la convivencia en paz

23 «Hezbollah’s leader pledges revenge for the killing of a top Hamás leader in Beirut».
New York Times, 3 de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.
nytimes.com/live/2024/01/03/world/israel-hamas-war-gaza-news?name=styln-is-
rael-gaza&region=hub&block=storyline_live_updates_block_recirc&action=click&pg-
type=LegacyCollection#hezbollah-hassan-nasrallah-speech-israel
24 Ziber Neri y Fedor Lauren. (2024). «Israel says it has destroyed Hamás as a fight-

ing force in north Gaza». Financial Times, 7 de enero de 2024. [Consulta: 2024].
25 Cuddy, A. «They were Israel’s ‘eyes on the border’ - but their Hamás warnings went

unheard». BBC, 15 de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.

bbc.com/news/world-middle-east-67958260

16
 Introducción

de dos estados en un territorio en disputa durante más de un

siglo, solución a la que Netanyahu se ha opuesto por todos los
medios desde sus comienzos al frente del Likud?26
«La siembra de desesperación de hoy es la cosecha segura de un
mañana amenazante, sin paz ni convivencia con los palestinos,
sin fronteras reconocidas y necesitado, por tanto, de una perma-
nente militarización de su sociedad», escribía Lluis Bassets, en El
País, el 12 de noviembre27.
«Hamás ha obtenido ya una siniestra victoria en el combate de
las ideas y en el liderazgo de la causa palestina, que concierne e
inquieta a todos cuantos aman a la vez a Israel y a Palestina, y
lloran por igual a todas las víctimas», añadía.
«En Oriente Medio las guerras no suelen quedarse dentro de
las fronteras estatales», advierte Emile Hokayem, director de
Seguridad Regional en el Instituto Internacional de Estudios
Estratégicos de Londres.
«Los últimos 10 días muestran lo cerca que la región está
del abismo… El único alivio que podemos encontrar está en
el hecho de que la guerra entre Israel y Hizbulá de 2006 y
asesinatos anteriores por Israel y EE. UU. de dirigentes aún
más importantes de Hamás, Hizbulá e Irán no provocaron
un conflicto más amplio, pero la diferencia ahora es el con-
texto, el alcance, el tempo y la percepción… De Israel y de
Irán depende que el conflicto se convierta en una guerra
generalizada»28.
Por cuarta vez en tres meses, el 5 de enero iniciaba otro periplo
por Turquía, Grecia y cinco países de Oriente Medio el secre-
tario de Estado estadounidense, Antony Blinken, con la misión
de frenar la regionalización de la crisis. «No será fácil, pero los
EE. UU. tienen la responsabilidad de dirigir los esfuerzos diplo-
máticos para hacer frente a estos desafíos», señaló su portavoz,
Matthew Miller29.

26 Leifer, J. «The Netanyahu doctrine: how Israel’s longest-serving leader reshaped

the country in his image». The Guardian, 21 de noviembre de 2023. [Consulta: 2024].
Disponible en: https://www.theguardian.com/world/2023/nov/21/the-netanyahu-doc-
trine-how-israels-longest-serving-leader-reshaped-the-country-in-his-image
27 Bassets, L. «Por Palestina y por Israel». El País, 12 de noviembre de 2023, pp. 21.

28 «The edge of the abyss looms in the Middle East». Financial Times, 5 de enero de

2024. [Consulta: 2024].

29 «Blinken set to to arrive in Middle East». The Guardian, 5 de enero de 2024.

[Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.theguardian.com/world/live/2024/jan/05/

middle-east-crisis-live-updates-antony-blinken-israel-palestine-gaza-hamas

17
Felipe Sahagún

Pocas horas antes, el ministro de Defensa israelí, Yoav Gallant,

presentaba un plan posbélico para Gaza que incluía la conti-
nuidad de las operaciones militares hasta alcanzar los tres
objetivos iniciales de la intervención: liberación de los rehe-
nes todavía retenidos (132, al menos veintinueve de ellos ya
muertos), desmantelamiento de las capacidades militares y de
gobierno de Hamás, y eliminación de las amenazas procedentes
del enclave30.
Desautorizando declaraciones recientes de algunos ministros del
Gobierno, descartaba la anexión del territorio: «Los habitantes
de Gaza son palestinos. Por consiguiente, entidades palestinas se
encargarán (de la gestión), a condición de que no haya acciones
hostiles o amenazas contra el Estado de Israel»31.
El plan Gallant, no necesariamente del Gobierno, tenía cuatro
componentes: control israelí de la seguridad por tiempo indefi-
nido, cooperación con Egipto para controlar y sellar la frontera,
una fuerza internacional encabezada por EE. UU. para mantener
el orden y una administración civil con funcionarios locales.
El Plan Gallant estaba a años luz del presentado por el jefe de la
diplomacia europea, Josep Borrell, el 22 de enero, con diez medi-
das para «una solución global y creíble» del conflicto que pasaría
por un Estado independiente palestino en paz con Israel y la nor-
malización de relaciones entre Israel y los árabes32.
Por primera vez en décadas, Israel sustituía el boicot por la defensa
ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) tras la denuncia de
genocidio en su respuesta al ataque del 7 de octubre, presentada
por Sudáfrica en un detallado y bien argumentado informe de
ochenta páginas. Aunque Israel no sea condenada por genoci-
dio —la intencionalidad que exige la Convención de 1948 es muy
difícil de probar— o no piense cumplir las medidas cautelares
de la CIJ, es consciente del daño a su imagen y reputación si el

30 «Le ministre de la défense israélien dévoile son plan de « l’après-guerre», sans

«présence civile israélienne» dans Gaza». Le Monde, 5 de enero de 2024. [Consulta:
2024]. Disponible en: https://www.lemonde.fr/international/article/2024/01/05/le-mi-
nistre-de-la-defense-israelien-devoile-son-plan-de-l-apres-guerre-sans-presence-ci-
vile-israelienne-dans-gaza_6209089_3210.html
31 Ibid.

32 «EU’s Borrell outlines 10-point peace plan to end Israel-Palestine conflict». EUROACTIV,

20 de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.euractiv.com/section/

global-europe/news/eus-borrell-outlines-10-point-peace-plan-to-end-israel-palestine-con-
flict/

18
 Introducción

tribunal certifica una violación flagrante y continuada del derecho

internacional33.
Nunca la CIJ ha condenado a un país por genocidio, solo a indivi-
duos, por lo que el caso seguramente acabará en la Corte Penal
Internacional y el Consejo de Seguridad, y con algunos dirigentes
israelíes acusados o juzgados por crímenes de guerra, mucho
más fáciles de probar con 25 000 palestinos muertos en tres
meses y medio, más del 1 % de la población de Gaza34.

3. Ucrania

¿Será 2024 el año en que Occidente abandone a Ucrania, como

asegura el presidente ruso, Vladímir Putin, desde antes de la inva-
sión del 24 de febrero de 2022, sin esperar a los resultados de las
presidenciales de noviembre en los EE. UU.? Sería un premio ver-
gonzoso de las principales democracias del planeta al barbarismo
ruso, intensificado a comienzos de año con otra lluvia diaria de
misiles y drones sobre edificios e infraestructuras civiles.
La reiterada promesa del presidente estadounidense, Joe Biden,
de mantener «el tiempo que haga falta» el apoyo a Ucrania fue
bloqueada durante semanas por la mayoría republicana en la
Cámara de Representantes, a pesar de que la tan anunciada
contraofensiva ucraniana, aplazada hasta junio por el retraso en
los suministros de armas, fue frenada por una muralla rusa de
minas, trincheras y tropas de refresco en los frentes sur y orien-
tal, que convirtió el segundo año de la invasión en una guerra
de atrición más parecida, si no fuera por los drones, misiles y
satélites, a la Primera Guerra Mundial que a los conflictos bélicos
del siglo XXI.
Frustrado por las responsabilidades de la guerra, un año de
titulares negativos y el fracaso de la contraofensiva de 2023,
el presidente ucraniano, Volodímir Zelenski, lamentaba el 1 de
enero por Zoom desde su sala de crisis la pérdida del interés en

33 Wintour, P. «Stakes high as South Africa brings claim of genocidal intent against
Israel». The Guardian, 4 de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://
www.theguardian.com/world/2024/jan/04/stakes-high-as-south-africa-brings-claim
-of-genocidal-intent-against-israel
34 «Gaza Health Ministry says 25,000 dead; U.S. prepares for military campaign

against Houthis». The Washington Post, 21 de enero de 2024. [Consulta: 2024].

Disponible en: https://www.washingtonpost.com/world/2024/01/21/israel-hamas-war
-news-gaza-palestine-updates/

19
Felipe Sahagún

Occidente y de la percepción de amenaza existencial entre los

propios ucranianos.
«Puede que (en 2023) no tuviéramos el éxito que el mundo espe-
raba», decía. «Puede que las cosas no vayan tan rápidas como
algunos imaginaron», pero la idea tan extendida de que Putin
está ganando, añadía, no es más que «un sentimiento».
La realidad, en su opinión, es que las fuerzas rusas estaban siendo
aniquiladas en lugares como Avdiivka, de donde acababa de vol-
ver. Fuentes de inteligencia del ministerio británico de Defensa
calculaban entonces que, de seguir así, Rusia habrá sufrido más
de 500 000 bajas, entre muertos y heridos, en 202535.
Consciente de la importancia de las percepciones como exactor y
gran comunicador que logró cambiar la opinión internacional sobre
Ucrania en pocos días tras la invasión rusa de 2022, subrayó que
el ejército ruso no logró ocupar ninguna ciudad o pueblo impor-
tante en 2023, mientras que Ucrania consiguió romper el bloqueo
de Rusia en el mar Negro y exportar millones de toneladas de
grano por una nueva ruta que bordea la costa sur de Ucrania.
Toda la entrevista fue una advertencia desesperada a Occidente
para que otras crisis, como la de Oriente Medio, y un año de elec-
ciones no hagan del fatalismo de fin de año en muchas cancille-
rías y en la calle una profecía autocumplida.
El problema con los éxitos en el mar Negro, por importantes que
sean o le parezcan a Zelenski es, según Susan Glasser, del New
Yorker, haciéndose eco del trabajo de numerosos analistas milita-
res, que «no cambian el resultado final de la guerra ni el objetivo
principal de Ucrania, que es expulsar a Rusia de su territorio»36.
En el debate de previsiones de 2024 del Chicago Council on Global
Affairs, Stefan Kornelius, jefe de Internacional del diario alemán
Süddeutsche Zeitung, condicionaba el futuro de la guerra al
resultado de las elecciones estadounidenses, descartaba cambios
importantes en los frentes militares este año y se preguntaba qué
pasará en Occidente si Rusia acaba ganando: «Occidente no está
preparado para perder esta guerra»37.

35 «A New Year’s interview with Volodymyr Zelensky». The Economist, 1 de

enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.economist.com/
europe/2024/01/01/a-new-years-interview-with-volodymr-zelensky
36 «World Review: Headlines to Watch 2024». Chicago Council on Global Affairs, 5 de

enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://youtu.be/cCJmokyEons

37 Ibid.

20
 Introducción

Convencido de que las filtraciones sobre la contraofensiva fueron

un error el año pasado, Zelenski no quiso comentar planes para
2024, salvo el mensaje de que Crimea y la batalla en el mar
Negro serán el centro de gravedad en el nuevo año.
Si se confirman los datos de la Facultad de Economía de Kiev
sobre que, en nueve meses de 2023, Rusia obtuvo al menos un
tercio de los componentes críticos de sus armas (semiconducto-
res, electrónica, piezas de ordenadores y de vehículos… por valor
de unos 7300 millones de dólares) de compañías estadouniden-
ses y de países aliados, en gran parte desde centros de produc-
ción en otros países con controles de exportación más débiles,
sobre todo de China, será difícil que Ucrania gane, aunque se
superen pronto los vetos en Washington y Bruselas38.
El bloqueo de la ayuda de la UE —unos 50 000 millones de euros—
logró romperse en la cumbre del 1 de febrero. Por unanimidad,
los 27 aprobaron la ayuda por cuatro años a Kiev a cambio de
un informe y debate anual, y una revisión, si fuera necesario, en
dos años, pero Hungría se vio forzada a levantar el veto a pesar
de estar mucho más cerca de Moscú que de Bruselas en la guerra
de Ucrania39.

4. Taiwán tras las elecciones

Con las crisis abiertas en Oriente Medio y Ucrania, ¿pueden los

EE. UU. seguir defendiendo a Taiwán?, se preguntaba el corres-
ponsal diplomático de The Economist, Anton La Guardia, en el
informe anual de prospectiva del nuevo año, The World Ahead
202440.
No era una pregunta baladí. Con los precedentes de Vietnam,
Somalia, Libia, Siria, Irak y, sobre todo, Afganistán, en los prin-
cipales think tanks de seguridad, defensa y relaciones inter-
nacionales aumentaba la preocupación por «una ventana de
vulnerabilidad» en el Indo-Pacífico en la tercera década del siglo
XXI si China sigue reforzando sus fuerzas armadas, los EE. UU.
no mantienen la disuasión y al frente de Taiwán y los EE. UU.

38 Cook, C. (2024). «Moscow imports a third of battlefield tech from western

companies». Financial Times, 11 de enero. [Consulta: 2024].
39 «EU approves €50B Ukraine aid as Viktor Orbán folds». Politico, 1 de febrero de

2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.politico.eu/article/ukraine-gets-eu

-aid-as-orban-folds/
40 «Overstretched superpower». The Economist, 18-24 de noviembre de 2023, p. 35.

21
Felipe Sahagún

llegan dirigentes dispuestos a romper un statu quo cada vez más

frágil, con raíces en la guerra civil china de hace un siglo y fijado
en los años setenta del siglo XX.
«Los EE. UU. están a un latido de corazón de una guerra mun-
dial que puede perder», advertía el subsecretario de Estado para
Europa y Eurasia, A. Wess Mitchell, a mediados de noviembre. «Si
la guerra (en Asia, se supone) se produce, Washington encontra-
ría varios factores importantes en su contra»41. Esos factores
serían la geografía, el dinero (la deuda) y el coste humano de tres
guerras simultáneas (Rusia, Oriente Medio y China), escenario
descartado en las últimas estrategias de seguridad nacional.
¿Agravarán las presidenciales en Taiwán del 13 de enero, gana-
das por tercera vez consecutiva —esta vez sin mayoría abso-
luta— por el Partido Progresista Democrático, las tensiones entre
las dos Chinas y entre Washington y Pekín, que la crisis interna
de China y los esfuerzos de Washington durante 2023 lograron
paliar más que reconducir con la cumbre Biden-Xi de noviembre
en San Francisco? Depende sobre todo, como recordaba el profe-
sor Xulio Ríos al día siguiente de la votación, de Pekín.
«Es patente el agotamiento de los conceptos básicos que han
guiado su política hacia Taiwán en los últimos 40 años. Xi necesita
innovar otorgando primacía a la seducción si en verdad aspira a
significarse como el referente decisivo de la reunificación»42.
Gane quien gane las presidenciales en los EE. UU., tanto a
Washington como a Pekín les conviene una política de limitación
de daños. «Tienen suficientes problemas dentro y fuera de sus
países sin necesidad de problemas nuevos», afirmaba el profe-
sor de Harvard Stephen Walt en sus previsiones de 2024 para
Foreign Policy. «La crisis económica y las divisiones internas en
la dirección del país invitan a pensar que optarán por una pausa
de calma» en su pulso estratégico por la hegemonía regional y la
influencia global43.
Si no hay sorpresas en las candidaturas, con Trump 2.0 o Biden
2.0, Walt cree que en la política exterior estadounidense seguirá
habiendo más continuidad que cambio, salvo en Ucrania. «De

41 Wess, M. A. (2023). «America Is a Heartbeat Away From a War It Could Lose».

Foreign Policy, 16 de noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://foreignpolicy.
com/2023/11/16/us-russia-china-gaza-ukraine-world-war-defense-security-strategy/
42 Ríos, X. (2024). «Los dilemas poselectorales». El País, 14 de enero, pp. 2.

43 «Stephen Walt Looks Ahead to 2024». Foreign Policy, 1 de enero de 2024.

[Consulta: 2024].

22
 Introducción

ganar Trump, Europa es la que más debe preocuparse, pues

Trump no ha ocultado nunca su desacuerdo con el estado de la
relación trasatlántica», añade Walt44.
Por si alguien tiene alguna duda de las intenciones de Trump
sobre Europa, el comisario europeo, Thierry Breton, confesaba
en el digital Politico el 10 de enero que, antes de dejar la Casa
Blanca, en 2020, el todavía presidente estadounidense dijo a la
presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, que «si Europa
es atacada, nosotros (EE. UU.) nunca vendremos a ayudaros y
a apoyaros». El hecho tuvo lugar en la cumbre de Davos de ese
año, a la que también asistió Breton, y Trump reiteró sus amena-
zas sobre la OTAN: «La OTAN está muerta y nos iremos de ella, la
dejaremos… Y, por cierto, los alemanes me debéis 400 000 millo-
nes de dólares, lo que deberíais haber pagado y no pagasteis por
vuestra defensa45».
Lo más grave —recordaba Jonathan Freedland, columnista del
Guardian— es que esta vez, si gana, tendrá un equipo más leal y
menos plural que el anterior, con más dificultades para frenar sus
planes de utilizar la presidencia y a la burocracia, empezando por
el departamento de Justicia, como él mismo ha adelantado, para
asegurarse la impunidad y vengarse de sus enemigos46.
Joseph Nye, otro profesor de Harvard, es mucho menos com-
placiente que Walt: «Biden y la mayor parte de los demócra-
tas hoy apuestan por mantener el orden vigente, mientras que
Trump y los American Firsters quieren abandonarlo… Los con-
flictos abiertos en Europa, Asia y Oriente Medio se verán grave-
mente afectados por el grupo que prevalezca en las elecciones de
noviembre»47.
En la primera encuesta de 2024 del Washington Post, más de un
tercio de los estadounidenses daba aún por cierta la gran mentira
de Trump de que la elección de Biden en 2020 fue ilegítima. «En
diciembre de 2021 el 69 por ciento la consideraba legítima, dos

44 Ibid.
45 Wax, E. «Trump vowed he’d never help Europe if it’s attacked….». Politico, 10
de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.politico.eu/article/
donald-trump-vow-never-help-europe-attack-thierry-breton/
46 Freedland, J. «Storm Trump is brewing – and the whole world needs to brace itself». The

Guardian, 5 de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.theguar-

dian.com/commentisfree/2024/jan/05/donald-trump-president-white-house-damage
47 Nye, J. S. «American Exceptionalism in 2024». Harvard Kennedy School, Belfer

Center. 11 de diciembre de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.bel-

fercenter.org/publication/american-exceptionalism-2024

23
Felipe Sahagún

años después sólo un 62 por ciento y, entre los republicanos, sólo

el 31 por ciento»48.
«Una dictadura de Trump es cada día más inevitable», advertía
en un ensayo de 6000 palabras Robert Kagan en el Washington
Post a finales de noviembre49. «Histeria de la izquierda basada
en el cinismo», respondía Allysia Finley el 10 de diciembre en el
Wall Street Journal50.
«Si soy elegido, no me convertiré en dictador excepto el primer
día», afirmaba el propio Trump el 5 de diciembre en la cadena Fox
para acabarlo de arreglar51.
En su primer discurso de campaña, el 5 de enero, Biden recordó la
batalla de Valley Forge en el invierno de 1777, el asalto al Capitolio
del 6 de enero de 2021 y el grave peligro para los EE. UU., las
libertades y la democracia que representa un Trump que, tras
perder en los tribunales las 61 reclamaciones contra los resulta-
dos de 2020, sigue defendiendo la gran mentira, amenazando con
la pena de muerte al expresidente de la Junta de Jefes del Estado
Mayor y con invocar, si vuelve a ganar, la Ley de Insurrección
para desplegar al ejército en las calles estadounidenses52.
La mayoría de los empresarios reunida en Davos en enero des-
cribió en público las elecciones estadounidenses como «un riesgo
geopolítico». En privado, en cambio, preocupados, pero resig-
nados, fueron más explícitos y reconocieron como probable la
victoria de Trump en noviembre53.

48 «Republican loyalty to Trump, rioters climbs in 3 years after Jan. 6 attack». The
Washington Post, 2 de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://
www.washingtonpost.com/dc-md-va/2024/01/02/jan-6-poll-post-trump/?utm_sour-
ce=alert&utm_medium=email&utm_campaign=wp_news_alert_revere&location=alert
49 «A Trump dictatorship is increasingly inevitable. We should stop pretending». The

Washington Post, 30 de noviembre de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.

washingtonpost.com/opinions/2023/11/30/trump-dictator-2024-election-robert-kagan/
50 «Trump as Dictator Is a Classic Case of Projection». The Wall Street Journal, 10 de

diciembre de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.wsj.com/articles/

trump-as-dictator-is-a-classic-case-of-projection-2024-election-biden-robert-kagan-
a4bc86c7?page=1
51 Reid, T. «Trump: I won’t be a dictator if I become U.S. president again». Reuters,

5 de diciembre de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.reuters.com/

world/us/trump-i-wont-be-dictator-if-i-become-us-president-again-2023-12-06/
52 «Transcript: Biden’s first campaign speech of the 2024 election year». AP, 6

de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://apnews.com/article/

biden-speech-valley-forge-trump-campaign-bda2293cac2b30e49157c2e6fb256d64
53 «A Consensus Emerges at Davos: Trump Will Win Re-Election». New York Times, 19

de enero de 2024. [Consulta: 2024].

24
 Introducción

5. Mapa de conflictos

Cada año desde 2008, el Council on Foreign Relations (CFR) de

Nueva York evalúa los principales conflictos abiertos o potencia-
les en el planeta a partir de dos variables: probabilidad e impacto
en EE. UU. y aliados.
Como en años anteriores, en este anuario no se incluyen ten-
dencias globales, como el calentamiento climático, el cambio
demográfico o los avances tecnológicos por las dificultades para
conocer, aunque el vínculo cada día parece más claro, su impacto
inmediato en los conflictos más actuales. A diferencia de edicio-
nes anteriores, este año se incluyeron conflictos nacionales esta-
dounidenses y no solo extranjeros.
Por primera vez en sus diecisiete años de historia, la preocupa-
ción fundamental en 2024 de unos 550 académicos, militares,
diplomáticos y analistas de inteligencia, consultados por el Center
for Preventive Action del CFR en noviembre, no es una amenaza
exterior, sino la posibilidad de graves actos de terrorismo interior
o de violencia política por las elecciones estadounidenses54. El

Figura 3. Pérdida de confianza de los estadounidenses en sus instituciones

políticas y sociales. Fuente: Eurasia Group

54 Stares, P. B. «Preventive Priorities Survey 2024». CFR. 5 de enero de 2024.

[Consulta: 2024]. Disponible en: https://cdn.cfr.org/sites/default/files/report_pdf/
CFR_CPA_PPS24.pdf ?_gl=1*zc2bvz*_ga*NDI0OTAzNzI2LjE3MDEyNTA5MjI.*_
ga_24W5E70YKH*MTcwNDY1MTU1NC4yMC4xLjE3MDQ2NTI4MzUuNDYuMC4w

25
Felipe Sahagún

Washington Post explicaba bien las razones en un informe publi-

cado el 9 de enero55 (figura 3).
A partir de una lista inicial de centenares de conflictos, la evaluación
final es de los treinta considerados más importantes y cada uno se
califica por probabilidad alta, moderada o baja y por impacto alto,
moderado o bajo (figura 4). Este es el resultado final:

Figura 4. Ranking de la probabilidad e impacto de treinta conflictos en 2024.

Fuente: CFR, 5 de enero de 2024

Probabilidad e impacto altos:

• Creciente polarización política en los EE. UU., sobre todo por
las presidenciales, que puede desembocar en terrorismo y vio-
lencia política.
• Una guerra prolongada entre Hamás e Israel en Gaza que pre-
cipite un conflicto regional en el resto de los territorios palesti-
nos y más enfrentamientos entre Israel y militantes islámicos
en Líbano y Siria.
• Aumento de la migración en la frontera sur de los EE. UU. a
causa de la violencia criminal, la corrupción y la crisis econó-
mica en América Central y México.
Probabilidad moderada e impacto alto:
— Escalada en la guerra de Ucrania por la intensificación de
las operaciones militares en Crimea, el mar Negro o países

55 «Violent political threats surge as 2024 begins, haunting American democracy».

Washington Post, 9 de enero de 2024. [Consulta: 2024].

26
 Introducción

vecinos, incluida Rusia, con riesgo de involucrar directamente

a la OTAN.
— Fuerte presión militar y económica de China sobre Taiwán,
coincidiendo con las elecciones presidenciales en la isla que
precipite una crisis grave en el estrecho con la participación de
los EE. UU. y otros países de la región.
— Un enfrentamiento militar directo entre Irán e Israel como
consecuencia del apoyo iraní a grupos islámicos de la región y
de su programa nuclear.
— Un ciberataque muy destructivo contra infraestructuras críti-
cas de EE. UU., incluidos sus sistemas electorales, por actores
estatales o no estatales.
— Una grave crisis de seguridad en Asia Nororiental a causa de
nuevas pruebas nucleares o de misiles de largo alcance.
Probabilidad e impacto moderados:
— Escalada de violencia entre las fuerzas de seguridad turcas y
grupos armados kurdos en Irak o Siria.
— Nuevas hostilidades entre las fuerzas apoyadas por A. Saudí
y los rebeldes hutíes apoyados por Irán en Yemen y nuevas
tensiones entre Irán, Israel y A. Saudí.
— Nuevos disturbios en las calles de Irán por la creciente repre-
sión y las dificultades económicas, con un aumento de las víc-
timas civiles y de la inestabilidad política.
— Disturbios civiles generalizados en Egipto, coincidiendo con las
elecciones nacionales y agravadas por la entrada masiva de
refugiados y las penurias económicas.
— Aumento del despliegue militar y de infraestructuras en la
frontera entre China e India que puede desembocar en cho-
ques militares.
Probabilidad baja e impacto alto:
— Acciones hostiles de China en el mar del Sur de China, sobre
todo contra Filipinas, con el riesgo de confrontación armada
entre China, EE. UU. y aliados de EE. UU.
— Insatisfacción de las élites rusas por los reveses militares en
Ucrania y nuevas sanciones, que pueden precipitar luchas por
el poder en Moscú.
Probabilidad moderada e impacto bajo:
— Fracaso de los esfuerzos internacionales de estabilización en
Haití para reducir la violencia y la inseguridad, con riesgo de
nuevo colapso del Estado.

27
Felipe Sahagún

— Aumento de la represión de los talibán y enfrentamientos

entre grupos armados en Afganistán, con un empeoramiento
de las condiciones humanitarias y más salida de refugiados.
— Prolongación de los combates entre la partes enfrentadas en
Sudán y aumento de la violencia étnica en Darfur, agravando
la crisis humanitaria y desestabilizando a países vecinos.
— Deterioro de la situación política en el Sahel (sobre todo en
Burkina Faso, Mali y Níger), que agravaría los conflictos vio-
lentos entre actores estatales y no estatales, y la situación
humanitaria.
— Nuevos enfrentamientos en Sudán del Sur coincidiendo con
las elecciones nacionales.
— Una escalada del conflicto entre grupos armados estatales y
no estatales por territorio y recursos naturales en el este de la
República Democrática del Congo empeoraría la situación huma-
nitaria y aumentaría la intervención de los estados vecinos.
— La prevista reducción de las fuerzas de la Unión Africana y el
empeoramiento de la hambruna en Somalia pueden agravar
el conflicto entre fuerzas gubernamentales y Al Shabaab, con
riesgo de desestabilización en Kenia.
— Más atrocidades de la Junta de Myanmar aumentarían la
inestabilidad política, la salida de refugiados y las tensiones
regionales.
— Nuevas acciones militares del Gobierno central de Etiopía para
neutralizar las milicias regionales y consolidar el control polí-
tico pueden agravar la guerra civil.
— Un empeoramiento del conflicto armado de Libia entre las
coaliciones enfrentadas y dentro de ellas, que aumentaría el
número de víctimas y el desplazamiento de civiles.
— Aumento de la actividad de los militantes protalibán y tensio-
nes sociales en Pakistán, con riesgo de inestabilidad política y
de escala de enfrentamientos con los talibánes de Afganistán.
— Incremento de la violencia en Mozambique, coincidiendo con
las elecciones, expansión de los grupos armados y terroristas,
y más víctimas civiles.
— Nuevas hostilidades entre Armenia y Azerbaiyán por las dispu-
tas territoriales tras el desmantelamiento violento de Nagorno-
Karabaj en una operación relámpago del ejército azeri después
de muchos meses de asedio del enclave.
— Aumento de la violencia étnica en Kosovo, que puede desem-
bocar en una confrontación armada entre Kósovo y Serbia,
desatar nuevas tensiones sociales y provocar la intervención
militar extranjera.

28
 Introducción

— Disturbios, atentados y represión en la región administrada

por la India de Cachemira, que podría atizar nuevas tensiones
entre India y Pakistán y una ruptura de los acuerdos de alto
el fuego.

6. La mitad del planeta, a las urnas

¿Se frenará o acelerará el deterioro de la democracia real de

los últimos años con la llamada a las urnas en 2024 en más
de setenta países del planeta, entre ellos —aparte de Taiwán,
citada anteriormente— EE. UU., la India, Indonesia, Bangladesh,
Pakistán, Sudáfrica, México, Rusia, Reino Unido y los veintisiete
de la Unión Europea para el Parlamento Europeo?
Desde el establecimiento de la democracia en la antigua Grecia,
en el siglo VI a. C., nunca habían votado tantos. Se espera que
lo haga uno de cada cuatro de los más de ocho mil millones que,
según el censo de los EE. UU., tenía el planeta a comienzos de
año56.
A pesar de tantos comicios, la democracia está siendo cuestio-
nada en todas partes, no solo en los países peor valorados en los
principales estudios internacionales sobre democracia: Freedom
House, Economist Democracy Index, V-Dem Institute…
«La calidad de la democracia que disfrutaba el ciudadano medio
global en 2022 ha caído a niveles de 1986», concluía V-Dem
en su informe de 202357. Ante esta realidad, el profesor Daniel
Kelemen, de Georgetown, ve «totalmente justificada la preocupa-
ción sobre el estado de la democracia en el mundo»58 y el miedo
a que el voto en las urnas, lejos de reforzar, coincida con un dete-
rioro aún mayor de los criterios restantes (pluralismo de partidos,
libertad de información, expresión y manifestación, alternancia,
acceso a los medios, aceptación de los resultados, respeto de las
minorías…) para una verdadera democracia.

56 «Census Bureau Projects U.S. and World Populations on New Year’s Day». US
Census Bureau, 28 de diciembre de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://
www.census.gov/newsroom/press-releases/2023/population-new-years-day.html
57 Democracy Report 2023. V-Dem Institute. [Consulta: 2024]. Disponible en:

https://www.v-dem.net/documents/29/V-dem_democracyreport2023_lowres.pdf
58 Vinocur, N. (2024). «Democracy is in peril in the world’s bonanza year of elections».

Politico, 1 de enero. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.politico.eu/article/

democracy-2023-elections-united-states-europe-united-kingdom-russia-taiwan-do-
nald-trump/

29
Felipe Sahagún

Si la edad, los tribunales u otra causa mayor no lo impiden, Biden

y Trump eran en enero de 2024, al cierre de este Panorama, los
candidatos más probables en las presidenciales estadounidenses
de noviembre, que, de ganar Trump, proteccionista como Biden,
pero partidario de un unilateralismo corrosivo para alianzas como
la OTAN, podría acelerar el desmantelamiento de las institucio-
nes democráticas estadounidenses con su anunciada venganza
de enemigos (a quienes tilda de alimañas en el peor estilo nazi) y
del multilateralismo internacional dominante en el sistema inter-
nacional durante las últimas décadas.
«El 63 por ciento de los estadounidenses se declara insatisfecho
con los candidatos», según Pew Research, y «uno de cada tres se
manifiesta en contra de los dos partidos», el porcentaje más alto
de opiniones desfavorables desde el fin de la Guerra Fría59.
«Ninguna elección presidencial, en nuestra memoria personal, ha
sido tan decisiva y ninguna ha ofrecido candidatos que inspiren
menos», lamentaba Michael Ignatieff en el texto de apertura del
anuario de previsiones de 2024 del Project Syndicate.
«La incertidumbre se extiende más allá del resultado a la cues-
tión de si el perdedor aceptará la derrota, por lo que una crisis
constitucional es una posibilidad real… El impacto global de esta
elección indica que las predicciones de declive de los EE. UU. pue-
den haber sido prematuras»60.
Frente a la extendida opinión de que los EE. UU. llevan años de
declive, Fareed Zakaria compara los ingresos por habitante, el
poder blando y duro, las tecnologías más avanzadas, el sector
de la energía, la banca, la divisa y la demografía de las princi-
pales potencias en los últimos treinta años y no ve por ningún
lado «una disfunción estructural irremediable que lleve inexora-
blemente al colapso»61.
Las elecciones europeas pueden ser una oportunidad para el
avance del populismo, la extrema derecha y los partidos antiin-
migración, y los británicos, si se confirman las encuestas de fin

59 «Americans’ Dismal Views of the Nation’s Politics». Pew Research Center, 19 de

septiembre de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.pewresearch.org/
politics/2023/09/19/americans-dismal-views-of-the-nations-politics/
60 Ignatieff, M. «Making or breaking democracy». The Year Ahead 2024. Project

Syndicate Quarterly. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.project-syndicate.

org/member/viewmagazine/ps-quarterly-4q2023-the-year-ahead-magazine-viewer
61 «The Self-Doubting Superpower». Foreign Affairs, 12 de diciembre de 2023.

[Consulta: 2024].

30
 Introducción

de año, posiblemente pongan fin a catorce años seguidos en la

oposición del partido laborista.
Con elecciones en 2024, aparte de las europeas de junio, en
Finlandia, Portugal, Lituania, Bélgica, Austria, Croacia, Eslovaquia,
Rumanía y el Reino Unido, aumenta el riesgo de encontrarnos
en el continente a la vuelta de uno o dos años con numerosos
Gobiernos euroescépticos o abiertamente hostiles a la UE, a la
inmigración, a las minorías musulmana y judía, y mucho más
permisivos de déspotas como Putin.
Tras visitar más de veinte países europeos en 2023, Timothy
Garton Ash ha encontrado dos Europas muy alejadas una de otra,
cada vez más preocupadas por la inmigración, la ralentización
económica y la desigualdad social, pero con visiones de futuro
difícilmente compatibles.
«¿Puede una comunidad política democrática y basada en el
derecho de 27 países muy diferentes, sin ningún hegemón,
mantener su unidad y eficacia?», se preguntaba ante retos
como la ampliación a más de 35, el desafío de Putin en Ucrania,
las discrepancias sobre el conflicto palestino y el veto del hún-
garo Orban62.
El Council on Foreign Relations (CFR) neoyorquino considera tan
importante como el número de personas llamadas a votar en
2024 el hecho de que, «con las grandes mentiras cada vez más
fáciles de producir y de propagar, las elecciones de este año sir-
van de laboratorio para la democracia en la era de la Inteligencia
Artificial»63.
Si preocupa seriamente el estado de la democracia en EE. UU.,
Europa o Israel, qué decir de África, donde triunfaron trece gol-
pes en las primeras dos décadas de este siglo y, entre agosto de
2020 y noviembre de 2023, siete dirigentes fueron apartados del
poder por sus propios militares. Aunque casi todos han tenido
lugar en la franja de inestabilidad que se extiende de Níger a
Sudán y cada uno de los golpes más recientes obedece a causas
locales, «su éxito indica que se está extendiendo en el continente

62 «War or peace? Dictatorship or democracy? Europe’s future is on the line». The

Guardian, 13 de diciembre de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.
theguardian.com/commentisfree/2023/dec/13/war-peace-dictatorship-democracy
-europe-european-council-liberalism-populism
63 «The Year of AI and Elections». Council on Foreign Relations, 20 de diciembre de 2023.

[Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.cfr.org/podcasts/year-ai-and-elections

31
Felipe Sahagún

el golpismo como solución de problemas y como respuesta al

descontento con el poder»64.
«2024 profundizará una nueva alineación global», señalaba la CNN
el 3 de enero en sus previsiones de los meses siguientes65. En cada
capítulo de este Panorama, desde muy diferentes perspectivas,
se analiza esta deriva, que distingue sustancialmente el enfrenta-
miento actual entre los EE. UU. y China del enfrentamiento sovié-
tico-estadounidense del siglo XX, sobre todo en su fase rígida.
La velocidad e intensidad con que se ha propagado la contestación
contra las democracias occidentales en los conflictos de Ucrania
y, sobre todo, de Gaza son reveladoras de un claro cambio polí-
tico. La acusación de que Occidente aplica «dos varas de medir»
según el responsable y el objetivo de cada agresión no es nueva
ni carece de fundamento, y está siendo aprovechada hoy por
China y Rusia en su enfrentamiento estratégico con Occidente66.
El terrorismo, sin distinguir origen, aparece en el puesto 32 entre
las principales amenazas en los próximos dos años y en el puesto
34 si se amplía el plazo a diez años en el Global Risks Report
2024 del Foro Económico Mundial (WEF) de Davos67.
A partir de una encuesta realizada entre casi 1500 académicos,
empresarios, políticos, altos funcionarios, internacionalistas y
otros representantes de la sociedad civil entre el 4 de septiembre
y el 9 de octubre, el WEF coincide con el CFR, Eurasia Group y
otros en el aumento de la incertidumbre y la inestabilidad, pero, a
la hora de evaluar la gravedad de los riesgos y amenazas, coloca
la desinformación, los fenómenos meteorológicos extremos, la
inseguridad cibernética, la pérdida de biodiversidad y el colapso
del ecosistema por delante de los conflictos armados68.

64 Ero, C. y Miutiga, M. «The Crisis of African Democracy». Foreign Affairs, enero-fe-

brero 2024. [Consulta: 2024].
65 Collison, S., Caitlin, HU y Shelby, R. «What to watch for in 2024». Meanwhile in America,

CNN, 3 de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://view.newsletters.cnn.

com/messages/17042574096826aba54ad5fd0/raw?utm_term=17042574096826a-
ba54ad5fd0&utm_source=cnn_Meanwhile+in+America+January+3&utm_medium=e-
mail&bt_ee=A5ahsAsZbdikJUSVi42bklpB1FYKQfoGUJCQM4Djh30%3D&bt_
ts=1704257409685
66 «Israël-Hamás: la colère du Sud global». Editorial de Le Monde, 20 de octubre de 2023.

[Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.lemonde.fr/idees/article/2023/10/20/

israel-hamas-la-colere-du-sud-global_6195578_3232.html
67 The Global Risks Report 2024. Insight Report. 19th Edition WEF. [Consulta: 2024].

Disponible en: https://www3.weforum.org/docs/WEF_The_Global_Risks_Report_2024.pdf

68 Ibid.

32
 Introducción

La desinformación en las redes ha sido un factor disruptivo en

las elecciones desde hace años, pero los rápidos avances en la
tecnología de IA abaratan y facilitan más que nunca la manipula-
ción de los medios gracias a un nuevo mercado de herramientas
como OpenAI, ChatGPT, Midjourney y otros generadores de texto
y vídeo como HeyGen y Synthesia69.

7. El riesgo de predecir

«En mis años en el departamento de Estado, los colegas me pre-

guntaban con frecuencia qué ocurriría en una situación u otra.
Muchas veces era imposible saberlo y respondía que yo era res-
ponsable de Planificación Política, no de Predicciones», escribe
Richard Haass en sus previsiones para 2024. «Dicho lo cual, pre-
decir puede ser un ejercicio intelectual útil»70.
Pocos oficios hay tan peligrosos como el de la predicción o anti-
cipación de acontecimientos. ¿Cuántos pronosticaron la victoria
de Donald Trump en las presidenciales de 2016? ¿Cuántos, en
las previsiones de 2020, vieron venir la pandemia más letal en
un siglo, que, aunque casi olvidada ya en los medios, sigue las-
trando y destruyendo millones de vidas? ¿Cuántos, a finales de
2020, tras las elecciones estadounidenses, anticiparon el asalto
al Capitolio en 2021, cuyos coletazos en los tribunales pueden
determinar las presidenciales de este año?
Pocos —incluidos los más prestigiosos think tanks— se tomaron
en serio las alertas de Washington sobre el despliegue del ejér-
cito ruso en las fronteras de Ucrania en 2021 y el riesgo de inva-
sión masiva a finales de febrero de 2022. Nadie, salvo agentes
israelíes cuyos informes fueron ignorados sistemáticamente por
sus dirigentes, alertó de un posible ataque de Hamás a Israel
como el del 7 de octubre71.
Si nos remontamos un poco más atrás, encontramos fallos
generalizados de predicción y de previsión de acontecimientos

69 Murphy, H. «The rising threat to democracy of AI-powered disinformation».

Financial Times, 11 de enero de 2024. [Consulta: 2024].
70 Haass, R. (2024). «The World in 2024». Project Syndicate, 2 de enero. [Consulta:

2024].
71 Bergman, R. y Goldman, A. (2023). «Israel Knew Hamas’s Attack Plan More Than a

Year Ago». New York Times, 2 de diciembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://
www.nytimes.com/2023/11/30/world/middleeast/israel-hamas-attack-intelligence.
html

33
Felipe Sahagún

históricos tan decisivos como el fin de la Guerra Fría y la reu-

nificación alemana, el 11S, la crisis financiera de 2008 y la
sacudida árabe en los primeros años de la pasada década.
Por ello, toda humildad y cautela es poca a la hora de hacer
prospectiva.
Situándose ya en el 31 de diciembre de 2024, a partir de los
sucesos de los últimos años y siguiendo el consejo de Winston
Churchill —«la mejor forma de prever el futuro es conocer bien
el pasado»—, el responsable de la newsletter diaria de The
Economist, Adam Roberts, se atrevía el 31 de diciembre de 2023
a sintetizar en siete las «previsiones más seguras» del nuevo
año72:
— Vladimir Putin, tras ser reelegido presidente en marzo, man-
tiene su poder dictatorial en Rusia.
— Donald Trump o Joe Biden ganan las elecciones de noviembre
en los EE. UU., pero los seguidores del perdedor ven al vence-
dor como la peor catástrofe del año.
— Narendra Modi, tras otra aplastante victoria en primavera en
los comicios de la India, que se prolongarán durante varias
semanas, se siente más fuerte y libre que nunca para man-
tenerse como fiel de la balanza, sin tomar partido, entre
Occidente y China, entre el Norte y el Sur (globales se ape-
llidan ahora), para intensificar su nacionalismo y socavar aún
más las bases democráticas del país —desde 2022— más
poblado de la Tierra73.
— Xi Jinping, a pesar de las graves crisis internas y externas,
sigue siendo el líder incontestable de China.
— Rishi Sunak lleva al Partido Conservador británico a uno de
los desastres electorales más graves de su historia y, si las
encuestas se cumplen, el laborista Keir Starmer se hace cargo
del naufragio que el Brexit y los errores siguientes han provo-
cado en el Reino Unido.
— Benjamin Netanyahu, tras más de dieciséis años al frente de
Israel con breves paréntesis, pierde el poder y tiene que res-
ponder ante la Justicia por corrupción.

72 Roberts, A. (2023). Daily newsletter from The Economist, 31 de diciembre. [Consulta:

2024].Disponibleen:https://view.e.economist.com/?qs=6655c2d49060dea09b050e599b-
7c5be14693edb7ffbd180cb492190447e63832587e16e4308371f9c63c2cdac6ee3988c-
848fac6b2827f7d3fb3c16d8d07bd126307fd6b29668a3bbd24189041652c51
73 «India is the World’s Most Populous Country: What it Means». The Diplomat, 25 de

enero de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://thediplomat.com/2023/01/

india-is-the-worlds-most-populous-country-what-it-means/

34
 Introducción

8. Previsiones del Economist, FT y Foreign Policy

En sus previsiones de 2024, el director del anuario de prospectiva

de The Economist, Tom Standage, resumía en diez puntos cien
páginas de análisis de docenas de expertos:74
1. Elecciones en más de setenta países con más de cuatro mil
millones de habitantes. «Muchas de ellas no serán libres ni
justas».
2. En las presidenciales de los EE. UU., Donald Trump, a un
año de los comicios, tenía pocas posibilidades de recuperar la
presidencia, que se pueden decidir por unos miles de votos
en un puñado de Estados, pero su impacto será global. «Con
las elecciones apañadas de Rusia, el futuro de Vladimir Putin
puede depender más de los votantes estadounidenses que
de los rusos» y el resultado de las estadounidenses puede
depender de los tribunales. El Tribunal Supremo federal acep-
taba el 5 de enero escuchar la apelación de Trump contra la
decisión del Supremo de Colorado de eliminar su candidatura
en las primarias del estado por insurrecionista en aplicación
de la Sección 3 de la 14.ª enmienda de la Constitución, de
186875.
3. Gane o no Trump, Europa debería dar un paso al frente y pro-
porcionar a Ucrania la ayuda política (abriéndole las puertas
de la UE), económica y militar que necesita para una lucha
prolongada. «Por justicia y como seguro contra la posible vic-
toria de Trump».
4. Con el ataque de Hamás a Israel y la respuesta israelí, el
mundo no puede seguir ignorando la tragedia palestina. ¿Se
regionalizará el conflicto? «Para los EE. UU., la superpoten-
cia desbordada, es también una prueba de su capacidad de
adaptación a un mundo más complejo y amenazador».
5. El desorden multipolar de los últimos años se agrava con las
guerras de Ucrania y Gaza, que han descarrilado el plan esta-
dounidense de pivotar hacia Asia y concentrar sus recursos
en la China emergente, una Rusia que no asume su pérdida

74 Standage, T. (2023). «The World Ahead 2024». The Economist, 18 de

noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.economist.com/
the-world-ahead/2023/11/06/tom-standages-ten-trends-to-watch-in-2024
75 «Supreme Court Agrees to Hear Trump Appeal of Colorado Ballot Ban». The Wall

Street Journal, 5 de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.

wsj.com/us-news/law/supremecourt-agrees-to-hear-trump-appeal-of-colorado-ballot-
ban-9a95b711?mod=hp_lead_pos1

35
Felipe Sahagún

de influencia, conflictos congelados que se reactivan, guerras

frías locales que se calientan y la creciente inestabilidad en
el Sahel. «Se acabó el momento unipolar de los EE. UU. y el
mundo debe prepararse para más conflictos».
6. La retórica de una nueva Guerra Fría se intensifica con la
ralentización de la economía china, más tensión por Taiwán
y la imposición de nuevas restricciones por EE. UU. al acceso
de China a las tecnologías más avanzadas. La reducción de
las cadenas de suministro está resultando más difícil de lo
que se creía y ambas potencias aumentan sus esfuerzos para
atraer al mal llamado Sur Global.
7. La transición a energías limpias está impulsando el surgimiento
de nuevas potencias y una reordenación del mapa mundial
de recursos energéticos. Como en cada transición energética
anterior —de la madera al carbón, del carbón al petróleo, el
gas y las nucleares—, en la lucha por el control de las fuentes
renovables empieza a haber ganadores y perdedores.
8. Aunque las economías occidentales acabaron 2023 mucho
mejor de lo que se temía, todavía no están fuera de peligro
y, aunque se siga evitando la recesión, los tipos de interés
elevados por más tiempo son dolorosos tanto para empresas
como para consumidores.
9. La inteligencia artificial llegó para quedarse. Hay acuerdo en
pocos aspectos de lo que, para muchos, es la tecnología más
revolucionaria en mucho tiempo, pero nadie quiere ni puede
quedarse al margen: empresas, gobiernos, tecnológicas… El
debate sobre cuánto y cómo regularla, sus usos y abusos, y
su impacto en el empleo, la productividad, las elecciones y la
desinformación se ha acelerado en el último año.
10. En un planeta tan fragmentado y conflictivo, si Francia logra
una Olimpiada pacífica, sin ausencias notables, será un
momento excepcional de unidad.
Tras reconocer tres errores en sus previsiones del año anterior —
una caída de más del 10 % del S&P 500, apagones en Europa por
falta de gas y cadena de quiebras en África—, el Financial Times
publicaba el 30 de diciembre las previsiones de sus principales
columnistas para 202476.
¿Volverá Donald Trump a ocupar la Casa Blanca? No, pero… su
campaña contra Joe Biden será la presidencial más sucia de la

76 «FT writers’ predictions for the world in 2024». Financial Times, 30 de diciembre
de 2023. [Consulta: 2024].

36
 Introducción

historia de EE. UU. y el resultado será muy ajustado. Trump será

condenado en al menos uno de los cuatro casos abiertos, puede
que en dos, antes de las elecciones y seguirá denunciando una
persecución política… Aunque manifiestamente envejecido, Biden
superará la prueba (Edward Luce).
¿La guerra Israel-Hamás provocará un conflicto regional gene-
ralizado? No… La mayor preocupación es que los choques fron-
terizos con Hizbulá, el movimiento libanés, degeneren en una
confrontación general. El Gobierno de Netanyahu ha dejado claro
que no puede permitir a combatientes de Hizbulá en la frontera
con Líbano, pero se confía en que la presión diplomática contenga
la situación. Ni Washington ni Teherán quieren un conflicto regio-
nal más amplio aunque los combates entre Hizbulá e Israel se
intensifiquen, pero la situación es muy volátil (Andrew England).
¿Un cambio de presidente en Taiwán puede provocar un ataque
chino? A muchos, dentro y fuera de Taiwán, les preocupa cada vez
más el riesgo de guerra por las crecientes maniobras militares de
China… El perfil del candidato en cabeza en las presidenciales de
enero, Lai Ching-te, del Partido Progresista Democrático, era muy
distinto del de la presidenta saliente Tsai Ing-wen, pero Lai ha
dejado claro que seguirá la política prudente hacia China de Tsai,
dejando a Pekín sin pretexto para atacar. La China de Xi Jinping
todavía parece creer que puede forzar la unificación con Taiwán
sin guerra, a base de intimidación militar, infiltración política y
aislamiento internacional (Kathrin Hille).
¿Se desplomará el crecimiento económico de China hasta el 3 %
o menos? No. El crecimiento de China se ha debilitado consi-
derablemente en los últimos años. El mercado inmobiliario, que
representa casi una tercera parte del PIB, está implosionando
lentamente. Muchos Gobiernos locales están ahogados en deuda
y el consumidor chino recela, pero el PIB todavía crecerá en 2024
más de un 4 %… (James Kynge).
¿Seguirán EE. UU. y la UE financiando a Ucrania? Sí… La
Administración Biden está dispuesta a mantener la ayuda, aun-
que requiera de un acuerdo con los republicanos en el Congreso
y concesiones sobre la seguridad en la frontera… El desafío más
grave surgirá si Trump vuelve a la presidencia. En cuanto a los
dirigentes de la UE, deberían encontrar a comienzos de 2024 la
forma de eludir el veto de Hungría al paquete de ayuda financiera
de 50 000 millones de euros. Ucrania probablemente seguirá
teniendo dificultades para avanzar en el campo de batalla y se

37
Felipe Sahagún

verá sometida a crecientes presiones para negociar con Moscú

(Tony Barber).
¿Superará 2024 a 2023 como el año más caluroso? Sí. En 2023
se han registrado temperaturas extremas que casi con seguridad
lo convierten en el más caluroso de los 174 años de los que se
tienen datos… Pero muchos científicos creen que 2024 será aún
peor, pues las temperaturas de 2023 se vieron afectadas por el
fenómeno de El Niño, cuyo mayor impacto no se esperaba hasta
enero de 2024 (Pilita Clark).
¿Sobrepasará la generación de electricidad de las renovables a la
del carbón? No. Lo hará, se espera, en los próximos años, pero es
improbable que lo haga en 2024. Gracias a China, cuya demanda
de carbón siguió aumentando muy rápido en 2023. Las renova-
bles también están creciendo mucho a nivel global —alrededor de
un 90 % de toda la nueva generación, pero es insuficiente para
sobrepasar al carbón este año. No obstante, el punto de inflexión
ya está próximo (David Sheppard).
¿Dolarizará Argentina su economía? No. Algunos dirán que los
tan sufridos argentinos ya han hundido el peso… y pueden com-
prar y vender propiedades extraoficialmente en dólares, pero, a
pesar de sus promesas de dolarizar la economía, el nuevo pre-
sidente libertario radical, Javier Milei, optó por la devaluación en
sus primeras medidas económicas. Su ministro de Economía, Luis
Caputo, ha insistido en que la dolarización es un objetivo a largo
plazo, pero es improbable que suceda en 2024 y el FMI tampoco
muestra ningún entusiasmo (Michael Stott).
¿Bajará el voto al Congreso Nacional Africano (CNA) por debajo
del 50 % en las elecciones? Sí, aunque por poco. Tras treinta años
en el poder, el CNA no alcanzará la mayoría absoluta por primera
vez desde que Nelson Mandela consiguió la presidencia en 1994.
La imagen del partido se ha erosionado por años de corrupción,
incompetencia y pésimos servicios. Los cortes de electricidad
se suceden. La economía, en términos reales, lleva quince años
estancada. Ya en 2019, el voto al CNA cayó al 57,5 %. Este año
caerá aún más y, si baja del 50 %, como parece probable, nece-
sitará una coalición para gobernar.
¿Será reelegida Ursula von der Leyen para un segundo mandato
al frente de la Comisión Europea? Sí, pero con algún esfuerzo.
Tras entrevistar a docenas de funcionarios, legisladores y exper-
tos en política exterior, el responsable de seguridad nacional y

38
 Introducción

diplomacia, Robbie Gramer, y el corresponsal en el Pentágono,

Jack Detsch, de Foreign Policy ofrecían a finales de 2023 diez
previsiones para 2024, con el deseo de que algunas resultaran
equivocadas77.
— Victoria muy ajustada de Biden en noviembre tras otra cam-
paña de intensa desinformación y más denuncias de «votos
robados».
— Séptima prueba nuclear de Corea del Norte tras el fracaso de
los intentos de la Administración Biden de reanudar el diálogo.
— Más golpes en el cinturón golpista africano. «La próxima pieza
del dominó en caer creemos que será Chad, otra gran espe-
ranza fallida de Occidente después de Níger en la lucha contra
el terrorismo».
— Destitución del líder militar de Sudán, «una de las crisis huma-
nitarias más graves del mundo (trágicamente olvidada), sin
visos de cambio en 2024».
— Una guerra en Ucrania con batallas sangrientas y estáticas
como las de 1915 y 1916 de la Primera Guerra Mundial, y
pocos avances territoriales.
— Tras duros debates y profundas divisiones, los EE. UU. y los
aliados europeos encontrarán una fórmula legal para financiar
a Ucrania con los fondos congelados de oligarcas rusos (unos
300 000 millones de dólares).
— Gracias, en gran medida, a la abrumadora potencia de fuego
de los portaaviones estadounidenses en el Mediterráneo, se
evitará un segundo frente de guerra entre Líbano e Israel.
— Maniobras cada vez más peligrosas en el mar del Sur de China,
donde Pekín lleva una década construyendo islas artificiales y
pistas de aterrizaje.
— EE. UU. y Turquía probablemente lograrán superar las diferen-
cias entre Ankara y Estocolmo para la integración formal de
Suecia en la OTAN, que, de confirmarse, celebrará sus 75 años
en Washington con 32 miembros.
— Posibles avances importantes en la lucha contra la malaria.
Aunque ya se dispone de dos vacunas, sigue muriendo más de
medio millón de africanos al año por las dificultades de distri-
bución a gran escala. «Confiamos en que en 2024 se supera-
rán estos cuellos de botella».

77 «Peering Into the Crystal Ball: 10 National Security Predictions for 2024». Foreign
Policy, 28 de diciembre de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://foreig-
npolicy.com/2023/12/28/peering-into-the-crystal-ball-10-national-security-predic-
tions-for-2024/

39
Felipe Sahagún

9. Cronología de 2023 de la agencia EFE y balance del FT78

En los primeros días de enero, Lula da Silva tomaba posesión

como nuevo presidente de Brasil, Benedicto XVI recibía sepul-
tura en la cripta vaticana, el republicano Kevin McCarthy era ele-
gido presidente de la Cámara Baja estadounidense tras quince
votaciones y seguidores del expresidente brasileño Jair Bolsonaro
invadían el Congreso, la Presidencia y la Corte Suprema. El día
16, era detenido Messina Denaro, jefe de la Cosa Nostra, tras
treinta años huyendo de la justicia y, el 18, moría el ministro
ucraniano del Interior con otras trece personas al estrellarse el
helicóptero en que viajaban. Al día siguiente, anunciaba su dimi-
sión la primera ministra neozelandesa Jacinda Ardern; en Francia
se sucedían protestas masivas semanales contra la reforma de
las pensiones y el presidente Emmanuel Macron firmaba con el
jefe del Gobierno español, Pedro Sánchez, el Tratado de Amistad
de Barcelona en una nueva cumbre bilateral.
Más de 120 000 israelíes protestaban el 21 en Tel Aviv contra las
reformas judiciales de Benjamin Netanyahu, Alemania se sumaba
a España y Portugal, el 22, en el proyecto de interconexión H2Med,
primer hidroducto que conectará la Península Ibérica con el resto
de Europa y el Gobierno alemán, tras muchos meses de debate,
autorizaba por fin el envío de tanques «Leopard 2» a Ucrania.
Apenas veinticuatro horas después, los EE. UU. anunciaban el
envío de 31 tanques Abrams. El mes se cerraba con cien muer-
tos en un atentado contra una mezquita en Pakistán y la visita
del papa Francisco a la República Democrática del Congo con un
mensaje muy crítico del «colonialismo económico».
Febrero se abría con la primera cumbre hispano-marroquí desde
2015, graves incendios en Chile (con veinticuatro muertos) y la
detección en EE. UU. de globos espía chinos, uno de los cuales
era derribado el día 4, provocando una nueva crisis política y
la suspensión del viaje que iba a efectuar esa misma semana
a Pekín el secretario de Estado, Antony Blinken. Nueve días
después, China informaba que globos estadounidenses habían
sobrevolado al menos diez veces su territorio el año anterior. El
día 6, un terremoto de 7,8 grados entre Turquía y Siria causaba

78 «2023: the FT’s year in review». Financial Times, 22 de diciembre de 2023. La

síntesis de EFE se basa en los resúmenes mensuales de la agencia española de noticias
distribuidos en diciembre bajo el epígrafe «Especial 2023», con el título «Principales
noticias internacionales de…» cada mes del año y en los 48 resúmenes semanales de
The Economist bajo el epígrafe «The world this week».

40
 Introducción

más de 60 000 muertos. El 9, el presidente de Ucrania, Volódomir

Zelenski, pedía en Bruselas, en una cumbre de los 27, y en el
Parlamento Europeo aviones para derrotar a Rusia. En su primera
visita a Washington tras volver a la presidencia, el 11, Lula da
Silva firmaba un acuerdo con Joe Biden para la protección del
Amazonas y la defensa de la democracia.
El 15, dimitía la ministra principal de Escocia, Nicola Sturgeon; el
16, el dictador nicaragüense, Daniel Ortega, retiraba la nacionali-
dad a 94 personas, entre ellas, el escritor Sergio Ramírez. El 17,
se registraba un nuevo mínimo histórico de hielo en la Antártida
y, el 19, Burkina Faso anunciaba el fin de las operaciones milita-
res de Francia en su país. El 20, Biden visitaba por sorpresa Kiev
y anunciaba una ayuda adicional de quinientos millones de dóla-
res. Al día siguiente, el presidente ruso, Vladímir Putin, suspendía
el tratado de desarme nuclear START III y acusaba a Occidente
de «querer acabar con Rusia». El 23, China daba por terminada la
pandemia de covid-19 y empezaba a reabrirse al turismo. El 25,
la UE aprobaba el décimo paquete de sanciones contra Rusia. El
27, el primer ministro británico, Rishi Sunak, y la presidenta de la
Comisión Europea, Ursula von der Leyen, acordaban una reforma
del Protocolo de Irlanda del Norte incluido en el Brexit. El último
día del mes, morían 57 personas en un accidente ferroviario en
Grecia y en Irán se denunciaba una oleada de envenenamientos
con gas en colegios femeninos.
El 1 de marzo, Finlandia aprobaba su ingreso en la OTAN. El 3,
Alés Bialiatski, defensor de los derechos humanos y Nobel de
la Paz bielorruso, era condenado a diez años de cárcel. A pesar
de las protestas en las calles, el Senado francés aprobaba, el 9,
retrasar la jubilación de 62 a 64 años. El 10, era intervenido el
Silicon Valley-Bank y, el 11, Lin Qiang, el hombre fuerte de Xi
Jinping, en Shanghái, en los peores momentos de la pandemia,
era nombrado primer ministro de China. El 14, colisionaba un
caza ruso con un dron estadounidense en el mar Negro y, el 15,
se desplomaba en la bolsa Credit Suisse, que cuatro días después
era adquirido por el banco UBS.
El 16, Grecia iba a la huelga general en protesta por el accidente
de febrero y, el 17, la Corte Penal Internacional emitía orden de
arresto contra Putin por la deportación ilegal de niños ucranianos
a Rusia. El 18, por la presión europea, Serbia y Kosovo acorda-
ban normalizar relaciones. El 19, Putin visitaba los restos de la
ciudad ucraniana de Mariupol y, al día siguiente, recibía en Moscú
al presidente chino, con quien se ha reunido más de cuarenta

41
Felipe Sahagún

veces desde la llegada de Xi al poder en 2012. El 24, el rey Carlos

III de Inglaterra cancelaba su visita de Estado a Francia por las
movilizaciones y Corea del Norte anunciaba disponer de un dron
submarino nuclear capaz de generar tsunamis radiactivos. Dos
días después, Putin aprobaba el despliegue de armas nucleares
tácticas en Bielorrusia y el presidente israelí, Isaac Herzog, exi-
gía, sin resultado, al primer ministro Benjamin Netanyahu apar-
car la reforma judicial.

El 29, Carlos III iniciaba su primera visita al exterior en Alemania.

El 30, Donald Trump se convertía en el primer expresidente esta-
dounidense imputado con cargos penales por el pago ilegal a una
actriz porno en la campaña de 2016 a cambio de su silencio y, en
Rusia, era detenido, acusado de espionaje sin prueba alguna, el
corresponsal del Wall Street Journal, Evan Gershkovich.

El 1 de abril, morían al menos veintiséis personas por fuertes

tornados en los EE. UU. El 2, era asesinado un conocido bloguero
prorruso en un atentado en San Petersburgo y la finlandesa,
Sanna Marin, perdía las elecciones. El 3, la NASA presentaba a
los cuatro astronautas que irán a la Luna en 2024 y el grupo
Wagner entraba en el ayuntamiento de la ciudad ucraniana de
Bajmut. El 4, se hacía oficial el ingreso de Finlandia en la OTAN.
El 5, la policía desalojaba con violencia la mezquita de Al Aqsa. El
6, la presidenta de la Comisión Europea y el presidente francés
se reunían con el líder chino en Pekín.

El 9, centenares de palestinos se atrincheraban en la mezquita

de Al Aqsa. El 11, la primera ministra italiana decretaba el estado
de emergencia migratoria por seis meses y Joe Biden visitaba
Irlanda en el 25 aniversario de los acuerdos de Viernes Santo. El
mismo día, el ejército birmano bombardeaba una concentración
de la oposición, causando al menos 165 muertos. El 12, Rusia
probaba un nuevo misil intercontinental y, el 14, la nave espa-
cial europea Juice despegaba rumbo a Júpiter. Desafiando meses
de protestas, el Gobierno francés promulgaba, el 15, la ley de
reforma de las pensiones, Alemania desconectaba sus últimos
reactores nucleares y Polonia y Hungría prohibían la importación
de grano de Ucrania. El mismo día, los dos generales que habían
compartido el poder en Sudán desde el golpe de octubre de 2021
rompían su pacto e iniciaban otra guerra civil. A comienzos de
noviembre, habían muerto 10 400 civiles, casi cinco millones
habían huido a otras partes del país y más de un millón se había
refugiado en los países vecinos.

42
 Introducción

El opositor ruso, Kara-Murzá, era condenado a 25 años de cár-

cel, el 17. El 18, Putin visitaba por sorpresa Jersón y Lugansk
en Ucrania. El 19, era reelegido presidente de Cuba Miguel Díaz-
Canel y morían más de ochenta personas en una estampida en
un centro de reparto de ayuda en Yemen. El 20, explotaba, minu-
tos después de su lanzamiento, Starship, el cohete de Elon Musk.
El 22, comenzaba la evacuación de extranjeros de Sudán. El 25,
Biden anunciaba su candidatura a las presidenciales de 2024;
el 26, el papa Francisco aprobaba que mujeres y laicos puedan
votar en el Sínodo de los obispos y, el 28, la Comisión Europea
lograba un acuerdo limitado y temporal sobre la crisis del grano
con Ucrania. El 30, el presidente turco, Recep Tayip Erdogan,
anunciaba la eliminación del líder del Estado Islámico en Siria.
Mayo se estrenaba con la denuncia rusa de un ataque ucraniano
con drones contra el Kremlin, una inversión de 140 millones del
Gobierno estadounidense en inteligencia artificial (IA) para ase-
gurar el uso correcto de la tecnología y la terminación de la alerta
mundial de la OMS por la covid tras veinte millones de muertos.
El 6, Carlos III y su esposa Camila eran coronados reyes en la
Abadía de Westminster. El 7, la Liga Árabe readmitía a Siria y, el
9, Trump era declarado culpable de «abuso sexual» y difamación,
pero no de violación, en el caso de la escritora E. Jean Carroll. El
14, Zelenski recibía el Premio Carlo Magno en Aquisgrán.
El 17, el presidente de Ecuador, Guillermo Lasso, disolvía la
Asamblea Nacional, de mayoría opositora, y convocaba eleccio-
nes anticipadas. En respuesta a las sanciones occidentales, Rusia
prohibía la entrada, el 19, al expresidente Barack Obama y a
otras quinientas personas. El 20, la asistencia de Zelenski a la
cumbre del G-7 en Hiroshima desplazaba a China por Ucrania
como prioridad. El 22, Irlanda imponía una multa de 1200 millo-
nes de euros a Meta, la más importante hasta la fecha, por viola-
ción de las leyes de protección de datos en la UE. El 23, ganaba
las elecciones en Timor Oriental el exguerrillero y héroe de la
independencia, Xanana Gusmao. El gobernador de Florida, Ron
de Santis, anunciaba, el 24, su candidatura a la nominación repu-
blicana de EE. UU. en 2024. El 25, Rusia comenzaba el traslado
de armas nucleares a Bielorrusia, mientras sus mercenarios de
Wagner, tras crecientes enfrentamientos con el ejército, empeza-
ban a abandonar Bajmut. El 27, la Casa Blanca y los republicanos
llegaban a un principio de acuerdo para elevar el techo de deuda
(de 31,4 billones de dólares, superados en enero). Erdogan era
reelegido para un tercer mandato consecutivo, el 28. El 30, Moscú

43
Felipe Sahagún

sufría el primer ataque masivo de drones desde el comienzo de la

guerra en Ucrania, sin causar víctimas.
El 2 de junio, en la India, morían al menos 288 personas y unas
mil resultaban heridas en el peor accidente ferroviario del siglo
XXI, y el Consejo de Seguridad de la ONU prorrogaba el mandato
de su misión en Sudán. El 5, el exvicepresidente Mike Pence pre-
sentaba su candidatura a la nominación en 2024. El 6, Irán pre-
sentaba su primer misil hipersónico y una explosión destruía la
presa de Kajovka, en el sur de Ucrania, provocando graves inun-
daciones y frenando las operaciones militares contra Rusia. El 8,
el humo provocado por los graves incendios en Canadá alcanzaba
y provocaba la alerta en amplias zona del noreste de EE. UU.
Tras completar su adquisición de Credit Suisse, el 12, el UBS se
consolidaba como el primer banco de Suiza. El mismo día fallecía
Silvio Berlusconi.
El 24, el jefe del grupo Wagner, Yevgueni Prigozhin, toma la ciu-
dad rusa de Rostov e inicia una marcha hacia Moscú. En pocas
horas, llega a un acuerdo con el Kremlin por medio del presi-
dente bielorruso, Alexander Lukashenko, que pone fin al motín.
Prigozhin se fue a Minsk y se retiraron los cargos contra él, pero
casi dos meses después fallecía o era eliminado al estrellarse el
avión privado en el que viajaba, cerca de Moscú, con la plana
mayor de Wagner. El 25, el presidente griego, el conservador
Kyriakos Mitsotakis, ganaba por mayoría absoluta las legislativas.
El 27, se desataba una ola de disturbios en Francia tras la muerte
en Nanterre por disparos de la policía de un negro de diecisiete
años.
El 29, el exprimer ministro griego, Alexis Tsipras, dimitía como
jefe del partido Syriza tras la derrota electoral y la Justicia britá-
nica declaraba ilegal la deportación de emigrantes a Ruanda por
«no ser país seguro». Se cerraba el mes, el 30, con la termina-
ción de la misión en Mali por el Consejo de Seguridad, la inhabi-
litación del expresidente brasileño Bolsonaro durante ocho años
por abuso de poder en las elecciones y Apple convertida en la
primera empresa de Wall Street que terminaba una jornada bur-
sátil con una capitalización superior a los tres billones de dólares.
En la primera semana de julio, España, en vísperas de elecciones
generales, asumía la presidencia semestral de la UE, despegaba
de Cabo Cañaveral la misión Euclid para explorar el universo
oculto, Israel lanzaba una operación militar a gran escala en
Yenin, bastión de las milicias palestinas en Cisjordania, Egipto

44
 Introducción

normalizaba relaciones con Turquía, los EE. UU. confirmaban

el envío de bombas de racimo a Ucrania y caía el Gobierno de
Holanda por diferencias sobre el control del sistema asilo.
En la segunda semana, la UE y Nueva Zelanda firmaban un
acuerdo de libre comercio, Turquía levantaba el veto al ingreso de
Suecia en la OTAN, la Alianza Atlántica y el G-7, en sus cumbres
de julio, reafirmaban su apoyo a Ucrania frente a Rusia, la India
lanzaba con éxito una zona al inexplorado polo sur de la Luna y
Forza Italia elegía a Antonio Tajani secretario general del partido.
En la tercera semana, la UE y la CELAC (países de América Latina
y el Caribe) acordaban una alianza digital y la UE se comprome-
tía a invertir 45 000 millones de euros en Chile, Rusia suspendía
de nuevo el acuerdo de exportación de grano por el mar Negro,
Israel confirmaba su reconocimiento de la soberanía marroquí
sobre el Sáhara Occidental, España extraditaba a los EE. UU.
al exgeneral venezolano, Hugo Armando Carvajal, Google pre-
sentaba su modelo de inteligencia artificial (Génesis), al menos
19 000 personas eran evacuadas por un gran incendio en la isla
griega de Rodas y el parlamento israelí aprobaba su polémica
reforma judicial.
El mes se cerraba con un golpe de Estado en Níger (el día 26),
Kenia acordaba desplegar mil policías en Haití, un ataque suicida
en Pakistán causaba 63 muertos y 120 heridos, y la ONU confir-
maba once muertos y cuarenta heridos en choques entre faccio-
nes palestinas.
El 1 de agosto, Trump era imputado por intentar revertir los
resultados de las presidenciales de 2020; el 3, entraba en vigor
un alto el fuego de 180 días entre el Gobierno y el Ejército de
Liberación Nacional; el 4, el opositor ruso, Aléxei Navalni, era
condenado a otros diecinueve años de prisión por extremismo
y, el 7, la Fiscalía de Brasil pedía treinta años de cárcel para los
primeros cuarenta acusados del intento de golpe, del 8 de enero.
El 8, el capo colombiano, Dairo A. Úsuga David, era condenado
en Nueva York a 45 años por narcotráfico; el 9, el candidato pre-
sidencial, Fernando Villavicencio, era asesinado en Quito y Biden
imponía nuevas restricciones a las inversiones en empresas tec-
nológicas chinas y, el 10, el Gobierno estadounidense declaraba
el estado de emergencia por los incendios en la isla hawaiana
de Maui, que causaron más de cien de muertos y cuantiosos
daños materiales. El 13, el anarcocapitalista Javier Milei ganaba
las primarias presidenciales en Argentina y, el 14, se cerraba

45
Felipe Sahagún

temporalmente el aeropuerto de Catania por la erupción del vol-

cán Etna.
En la tercera semana, juraba como nuevo presidente de Paraguay
el economista Santiago Peña, el régimen de Nicaragua confiscaba
las cuentas y bienes de la Universidad Centroamericana de los
jesuitas, la Unión Africana rechazaba intervenir militarmente en
Níger, 35 000 personas evacuaban sus hogares por el avance de
uno de los más de mil incendios forestales activos en Canadá,
se estrellaba la sonda rusa Luna-25 que intentaba alunizasr en
el Polo Sur lunar y un tribunal de Georgia imputaba a Trump
por intentar revertir los resultados de las presidenciales de 2020
en dicho estado. El 22, se anunciaba la muerte de veintisiete
inmigrantes por los incendios en Grecia y, el 23, moría o, mejor,
era asesinado Yevgueni Prigozhin, jefe de los mercenarios de
Wagner, al explotar en pleno vuelo el avión en el que viajaba.
El mismo día, alunizaba con éxito en polo sur de la Luna la zona
Chandrayaan-3 de la India.
Se cerraba el mes con la ampliación de los BRICS a seis países
(Argentina, A. Saudí, Egipto, Etiopía, Emiratos e Irán), el día 24;
la condena a veinticinco años de siete militares, el 28, por el ase-
sinato de Víctor Jara en 1973; el suicidio de uno de ellos, el 29;
un golpe militar en Gabón, el 30, contra el presidente Ali Bongo,
ganador de las elecciones y un incendio en Johannesburgo que
causó 77 muertos.
El 1 de septiembre, el papa Francisco iniciaba una visita a
Mongolia; el 2, la India lanzaba su primera misión para el estudio
del Sol; el 3, Nigeria retiraba a todos (94) sus embajadores en
el extranjero, salvo los dos en la ONU (Nueva York y Ginebra)
para «mejorar su eficiencia» y, el 4, era sustituido el ministro del
Interior de Ucrania, Oleksi Réznikov, implicado en algunos casos
de corrupción.
El día 8, un terremoto causaba unos 3000 muertos y casi el doble
de heridos en Marruecos; el 10, al menos 4300 libios morían y
9000 se daban por desaparecidos por el ciclón Daniel en el este
del país, Biden iniciaba un histórico viaje a Vietnam con la firma
de una asociación estratégica con su gran enemigo de los años
sesenta y morían catorce personas por inundaciones en Grecia. El
14, el Banco Central Europeo subía los tipos de interés al 4,5 %,
Hunter Biden era imputado por la compra y posesión ilegal de
armas y la NASA anunciaba la creación de un nuevo departa-
mento para el estudio de ovnis.

46
 Introducción

En la tercera semana, miles de trabajadores de las tres grandes

automovilísticas estadounidenses van a la huelga, la Comisión
Europea anuncia un plan de los 27 contra la crisis migratoria de
Italia, las autoridades de Nagorno-Karabaj (el 20) se rinden ante
la ofensiva del día anterior del ejército azerí y, el 21, Biden recibe
a Zelenski en la Casa Blanca.
El 22, la justicia brasileña consagra el derecho histórico de los
indígenas a la tierra; el 24, el presidente Emmanuel Macron
anuncia la salida ordenada de los militares franceses de Níger y,
el 26, la Comisión de Comercio de los EE. UU. y diecisiete esta-
dos demandan a Amazon por monopolio. El mismo día, un juez
declara a Trump responsable de fraude por exagerar el valor de
sus bienes y cuentas durante años. El 27, termina la huelga de
guionistas de Hollywood tras 148 días y Biden hace historia, al
sumarse a los piquetes de huelga del automóvil. El 28, la mayo-
ría republicana de la Cámara de Representantes abre un proceso
de impeachment contra Biden por presunta corrupción familiar y
Nagorno-Karabaj, casi vaciada de armenios, anuncia el final de
su convulsa independencia, a partir del 1 de enero de 2024.
El 1 de octubre, el socialdemócrata prorruso, Robert Fico, gana
las elecciones en Eslovaquia; el 2, los ministros de Exteriores de
la UE se reúnen por primera vez en Kiev y, el 3, la Cámara de
Representantes destituye a su presidente Kevin McCarthy. El 5,
más de 110 personas mueren en un atentado contra una acade-
mia militar siria y al menos 51 en un bombardeo ruso sobre la
aldea de Groza, en la región ucraniana de Járkov.
El 7 de octubre, Hamás lanza un ataque múltiple contra Israel,
que declara el estado de guerra. El ataque ensombrece por com-
pleto el resto de la actualidad de ese día, incluidos más de 2400
muertos en varios terremotos en Afganistán y el asesinato dentro
de la cárcel de los siete acusados de matar al candidato ecuato-
riano Villavicencio. A partir de ese día, casi toda la información
internacional de 2023, incluso la guerra de Ucrania, pasa a un
segundo plano frente a la violencia (unos trescientos muertos
palestinos por día, casi todos civiles, en los dos meses siguientes)
y destrucción de Gaza por el ejército israelí.
El 9, Israel corta el agua, la luz y el suministro de alimentos y
combustible a Gaza. El 10, Biden se compromete a dar a Israel
todo lo que necesite para defenderse. El 11, Netanyahu forma
un Gobierno de emergencia. El 13, da veinticuatro horas para la
evacuación de más de un millón de personas del norte de Gaza.

47
Felipe Sahagún

El 16, Hamás exige la liberación de 6000 prisioneros palestinos

a cambio de unos 240 rehenes capturados en el ataque del 7 de
octubre. El 17, Israel y Hamás se acusan del bombardeo de un
hospital, con centenares de muertos y heridos.
El 20, Hamás libera a dos rehenes estadounidenses; el 21, per-
mite la entrada en el enclave de veinte camiones con ayuda
humanitaria (antes del 7-O entraban varios centenares cada
día); el 23, Hamás libera a dos rehenes más y, el 24, el secretario
general de la ONU, António Guterres, condena el ataque pales-
tino y recuerda a Israel «los 56 años de asfixiante ocupación» y
la obligación de respetar el derecho internacional. Para Israel, es
una provocación intolerable. Octubre termina con el bombardeo
israelí, el 31, del campo de refugiados de Yabalia, en el norte de
Gaza, con decenas de muertos.
Apenas recibieron atención, ante tanta violencia, las victorias de
Fabian Picardo en Gibraltar, de María Corina Machado en las pri-
marias de la oposición venezolana y de Daniel Noboa en Ecuador,
los primeros acuerdos en años entre EE. UU. y Venezuela para el
levantamiento de sanciones y la excarcelación de cinco oposito-
res, la elección del ultraconservador Mike Johnson como nuevo
speaker de la Cámara de Representantes estadounidense, la
acción judicial de cuarenta estados norteamericanos contra Meta
por el daño a los jóvenes de sus redes sociales, los enormes des-
trozos en Acapulco al paso del huracán Otis, el fin de la huelga
del automóvil en EE. UU. y el fallecimiento de otra joven iraní tras
veintiocho días en coma después de ser detenida por la «policía
de la moral» por no llevar el hiyab en una estación del metro.
El 7 de noviembre, dimite el primer ministro de Portugal, António
Costa, por una investigación sobre corrupción y Rusia abandona
definitivamente el Tratado de Fuerzas Convencionales en Europa.
En la semana siguiente, la Comisión Europea aprueba el inicio
de negociaciones de adhesión a la UE con Ucrania, Moldavia y
Bosnia-Herzegovina, termina la huelga de Hollywood tras 118
días y Rishi Sunak remodela el Gobierno británico y nombra
secretario del Foreign Office al expremier David Cameron. El 15,
el Supremo británico declara ilegal el plan de deportar a solicitan-
tes de asilo a Ruanda y, tras un año de crecientes tensiones, los
presidentes de China y los EE. UU. se reúnen en San Francisco
para intentar reconducir las relaciones bilaterales. El 19, Milei
gana las presidenciales en Argentina y Nicaragua abandona la
OEA ante la amenaza de más sanciones por EE. UU.

48
 Introducción

Corea del Norte anuncia, el 21, la puesta en órbita de un satélite

espía. El 22, el ultraderechista Wilders gana las elecciones en
Holanda y la crisis de la empresa de inteligencia artificial OpenAI
se resuelve con la readmisión de Sam Altman como consejero
delegado. El mes se cierra con la inauguración en Dubai de la
COP-28 sobre emergencia climática.
La ofensiva israelí en el norte de Gaza se fue intensificando y
ampliando al resto del enclave hasta el 24, cuando entró en vigor
una tregua de cuatro días, ampliado primero en 48 horas y luego
en otras 24. En ese tiempo, Hamás liberó a 110 de los rehenes e
Israel a 240 presos palestinos.
El 1 de diciembre, se reanudaban los ataques israelíes en Gaza
tras una tregua de siete días. El 2, un yihadista mataba a cuchi-
lladas en París a un turista alemán y hería a otras dos personas.
El 3, Venezuela aprobaba en referendo no vinculante la anexión
de Exequibo, territorio de unos 160 000 km cuadrados en dis-
puta con la Guyana independiente del Reino Unido desde 1966 y
de la colonia británica desde el siglo XIX. El 5, el Constitucional
peruano ordenaba la puesta en libertad del expresidente Alberto
Fujimori. El 7, Mercosur anunciaba la incorporación de Bolivia. El
10, Milei juraba como nuevo presidente de Argentina y en las dos
semanas siguientes presentaba al Congreso, donde carece de los
votos para su aprobación, dos proyectos de reformas económicas
radicales. El mismo día, al recibir el Nobel de la Paz, la activista
iraní, Narges Mohammadi, reclamaba, por medio de sus hijos,
apoyo internacional para acabar con el régimen iraní.
El 12, Al Sisi ganaba por tercera vez las presidenciales en Egipto
con el 89,6 % de los votos. El 13, la COP28 proponía, sin compro-
misos ni plazos concretos, avanzar hacia el abandono de los com-
bustibles fósiles para frenar el cambio climático. El mismo día,
la Cámara de Representantes estadounidense, sin un solo voto
demócrata, daba luz verde a la investigación previa a un proceso
de impeachment, sin prueba sólida alguna, contra el presidente
Biden. El 14, aprobaba el inicio de negociaciones de adhesión con
Ucrania y Moldavia, concedía el estatus de candidato a Georgia y
abría negociaciones con Bosnia y Herzegovina.
El 15, el exalcalde de Nueva York, Rudy Giuliani, era condenado
a pagar 148 millones de dólares por difamar a dos trabajadores
electorales en las elecciones de 2020. El exministro Pedro Nuno
Santos era elegido, el 16, nuevo líder de los socialistas portugue-
ses. El 17, más del 55 % de los chilenos rechazaban la propuesta

49
Felipe Sahagún

de una constitución conservadora. El 18, los EE. UU. anuncia-

ban la formación de una nueva coalición militar de al menos diez
países para responder a los ataques hutíes contra buques en
el mar Rojo. El 10, la Asamblea Nacional francesa aprobaba la
ley de inmigración con apoyo de la extrema derecha. El 20, el
Parlamento Europeo acordaba un pacto de migración y asilo para
mejorar la acogida de refugiados e impulsar retornos. El mismo
día, el Tribunal Supremo de Colorado expulsaba a Trump de las
primarias en ese estado por su responsabilidad en el asalto al
Capitolio.
El 28, seguía sus pasos el Constitucional de Maine. El 21, morían
catorce personas, entre ellas el agresor, en un tiroteo en la
Universidad Carolina de Praga. El 25, Rusia anunciaba el control
de Márinka, su victoria principal desde mayo. El 26, se contabi-
lizaban ya 21 000 fallecidos palestinos en la guerra (Netanyahu
había formado un comité para buscar otro nombre) de Gaza. Ese
mismo día, Ucrania anunciaba el hundimiento del Novochersskak,
uno de los buques más grandes de Rusia en Crimea.

10. Lo mejor y lo peor del tercer año de Biden

Cada año, Marc Thiessen selecciona para el Washington Post lo

mejor y lo peor de la Administración estadounidense en el año
que termina. Empezamos con su lista de lo mejor:79
— El 4 de abril, el Mando Central (Centcom), con responsabilidad
en Oriente Medio, anunciaba, sin especificar el lugar, la elimi-
nación el día anterior del dirigente del Estado Islámico, Aydd
al Jabouri, en «un ataque unilateral». El general al mando de
Centcom, Michael Erik Kurilla, reconocía que el ISIS seguía
activo, preparando atentados en Europa tras la pérdida del
territorio que controlaba en Siria hasta 2019.
— Tras prohibir la venta de chips o semiconductores a China por
empresas estadounidenses en 2022, en 2023 endureció la
medida, prohibiendo a empresas estadounidenses invertir en
compañías chinas que produzcan semiconductores avanzados
y ordenadores cuánticos.
— En agosto, se reunió en Camp David con los dirigentes de Japón
y Corea del Sur para reforzar las alianzas en el Indo-Pacífico

79 Thiessen, M. (2023). «The 10 best things President Biden did in 2023». The
Washington Post, 27 de diciembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.was-
hingtonpost.com/opinions/2023/12/27/biden-best-policy-actions-2023/

50
 Introducción

frente al expansionismo chino. Con el mismo fin, organizó

maniobras militares con Japón y Australia en zonas en disputa
del mar del Sur de China, lanzó el segundo pilar del acuerdo
con el Reino Unido y Australia (AUKUS) para el desarrollo de
submarinos australianos de propulsión nuclear, organizó la
tercera cumbre del QUAD con Japón, Australia y la India, y
visitó Hanoi para reforzar la asociación con Vietnam.
— Para competir mejor con China, lanzó la llamada «Replicator
Initiative», que pretende acelerar el desarrollo y la producción
de armamento, sobre todo de vehículos de precio reducido, no
tripulados, como drones, para que estén disponibles en año y
medio o dos años en la región del Indo-Pacífico.
— Desafiando de nuevo a Pekín, la Administración Biden aprobó
un programa de venta de armas por ochenta millones de dóla-
res a Taiwán que hasta ahora estaba reservado solo a Estados
soberanos.
— A pesar de la cumbre de noviembre con el presidente chino,
Xi Jinping, en San Francisco, que redujo la tensión en los últi-
mos meses del año, Biden llamó dictador a Xi al menos en dos
ocasiones en público.
— El 13 de marzo, Biden firmaba, con el apoyo de ambas cámaras
del Congreso, dos leyes que anulaban o revertían la reforma
del código penal del Distrito de Columbia (la capital federal) y
obligaban a desclasificar la información sobre el origen de la
pandemia en poder de la Administración80.
— Tras aumentar en 4,8 billones de dólares el gasto público esta-
dounidense en los dos primeros años de su mandato, en 2023
Biden aceptó un límite del techo de la deuda en negociaciones
con la mayoría republicana de la Cámara de Representantes
que no entraría en vigor hasta 2025, tras las elecciones presi-
denciales de noviembre.
— A pesar de la fuerte oposición en el Capitolio por parte de la
oposición republicana, mantuvo la ayuda militar prometida a
Ucrania en 2023 (68 000 millones de dólares desde febrero de
2022 a finales de año)81, ayuda que, junto con la de la UE y el
Reino Unido, ha permitido a Ucrania frenar la invasión rusa y
revitalizar a la industria de armamento estadounidense, pues
la mayor parte de esa ayuda se queda en los EE. UU.

80 Watson, K. (2023). «Biden signs bills to reverse D.C. criminal code changes and
declassify info on COVID-19 origins». The Washington Post, 20 de marzo. [Consulta: 2024].
Disponible en: https://www.cbsnews.com/news/biden-dc-crime-bill-covid-19-origins/
81 Thiessen, M. (2023). «Ukraine aid’s best-kept secret: Most of the money stays in

the U.S.A.». The Washington Post, 29 de noviembre. [Consulta: 2024].

51
Felipe Sahagún

— Apoyó a Israel casi en solitario tras el ataque de Hamás

del 7 de octubre en Gaza, a pesar de la presión de muchos
aliados y de una parte importante de su propio electorado.
«Biden puede perder muchos votos de árabes estadouniden-
ses en noviembre que necesita para ganar en estados como
Michigan», señala el Post82.
Si el ataque de Hamás no lo hubiera interrumpido, el proceso
de acercamiento entre Israel y Arabia Saudí, propiciado por la
Administración Biden, podría haberse convertido en su principal
éxito de 2023. Lo mismo puede decirse de las negociaciones con
los republicanos para llegar a un pacto sobre la nueva ayuda
militar a Ucrania a cambio de concesiones importantes en la polí-
tica de inmigración. Ambas serán misiones importantes, aunque
difíciles, de su cuarto año en la Casa Blanca.
Sus diez peores decisiones, en opinión del Post, fueron83:
— A pesar de ser el presidente más impopular84 desde el final de
la Segunda Guerra Mundial, Biden anunció su candidatura a la
reelección en noviembre de 2024.
— Los retrasos en la aprobación y entrega de armas estadou-
nidenses a Ucrania (los primeros tanques Abrams M1A1 no
llegaron hasta septiembre y los tan solicitados misiles ATACMS
no se aprobaron hasta octubre, tras diecinueve meses de
súplicas de Kiev) complicaron y, posiblemente, influyeron en el
fracaso de la contraofensiva ucraniana del verano y el estan-
camiento de los frentes. La entrega de los F-16 no se aprobó
hasta mayo, pero, teniendo en cuenta los meses necesarios
para entrenamiento, no tendrán impacto en la guerra hasta
bien entrado 2024 o 2025, si es que continúa, como parecía a
finales de 2023.
— En la cumbre de la OTAN de julio en Vilnius, Lituania, Biden
rechazó la presión de muchos miembros de la organización
para un ingreso rápido de Ucrania en la alianza por miedo a

82 Abutalev, Y. y Hudson, J. (2023). «White House grapples with internal divisions on Israel-

Gaza». The Washington Post, 26 de noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://
www.washingtonpost.com/politics/2023/11/26/biden-white-house-divisions-israel-gaza/
83 Thiessen, M. (2023). «The 10 worst things President Biden did in 2023». The

Washington Post, 29 de diciembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.washin-

gtonpost.com/opinions/2023/12/29/biden-worst-ten-actions-policy-2023-missteps/
84 «Little Enthusiasm for 2024 Front-Runners». MONMOUTH Univ. Poll Reports, 2

de octubre de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.monmouth.edu/

polling-institute/reports/monmouthpoll_us_100223/

52
 Introducción

provocar a Rusia, otra victoria diplomática para Putin en el

conflicto.
— Permitió o no logró impedir el empeoramiento de la crisis en
la frontera con México, donde la policía estaba deteniendo
a finales de año a más de 12 000 emigrantes por día, todo
un récord. En diciembre, según una encuesta del Wall Street
Journal, el 64 % de los entrevistados suspendían o desapro-
baban la política migratoria85, que amenaza con convertirse,
como estaba ocurriendo también en Europa, en uno de los
factores principales, si no el más importante, de la campaña
electoral de 2024.
— A diferencia de Trump, que puso una línea roja clara a los
dirigentes iraníes y a sus fuerzas subsidiarias, eliminando al
dirigente de la Guardia Revolucionaria, Qasem Soleimani, en
2020, Biden «permitió a Irán atacar a las fuerzas estadouniden-
ses con impunidad», afirma Thiessen en su resumen. Parece
que Thiessen escribió su balance antes de que Israel matara,
el 25 de diciembre en las afueras de Damasco a Sayyed Razi
Mousavi, brazo derecho de Soleimani y hombre de fuere de Al
Quds, el brazo armado exterior de Irán86.
Desde el 7 de octubre a finales de diciembre, los socios de Irán
(sobre todo los hutíes de Yemen e Hizbulá de Líbano) lanzaron
más de cien ataques a fuerzas estadounidenses en Irak, Siria y
el mar Rojo.
— Durante días, la Administración Biden permitió que un globo
espía de veinte pisos de altura sobrevolara los EE. UU. Hasta
algunos demócratas, como el exsecretario de Defensa y exdi-
rector de la CIA, Leon Panetta, criticaron al presidente por
permitir que el globo chino se paseara por el espacio aéreo
estadounidense durante una semana antes de abatirlo sobre
el Atlántico87.
— Cuando declaró su candidatura a la presidencia en 2019, Biden
condenó sin paliativos a los ultras antisemitas de Charlottesville
imitando a las juventudes nazis de los años treinta en Alemania.

85 WSJ National Multimodal Survey, 29 noviembre-4diciembre de 2023. [Consulta: 2024].

Disponible en: https://s.wsj.net/public/resources/documents/WSJ_Poll_Dec_2023.pdf
86 «Israeli airstrike in Syria kills senior Iranian Revolutionary Guards member».

Reuters, 26 de diciembre de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.

reuters.com/world/middle-east/israeli-air-strike-syria-kills-senior-iranian-revolutio-
nary-guards-member-2023-12-25/
87 «U.S. tracked China spy balloon from launch on Hainan Island along unusual path».

The Washington Post, 14 de febrero de 2023. [Consulta: 2024].

53
Felipe Sahagún

Muchos han echado de menos, sin embargo, una respuesta

igual de contundente al antisemitismo manifestado por grupos
de izquierda, desde las universidades al Capitolio, tras el ata-
que de Hamás a Israel del 7 de octubre.
— Con una simple firma, en 2022 intentó cancelar medio billón
de dólares de deuda estudiantil y el Supremo tumbó su deci-
sión por inconstitucional. En 2023, canceló casi 132 000 millo-
nes de esa deuda, utilizando como subterfugio una norma que
obliga a los profesionales de trabajos manuales por cuenta
propia a subsidiar la universidad de los asalariados.
— Limitando estrictamente la explotación de más de 4000 millo-
nes de metros cuadrados, donde se encuentra la mayor parte
del uranio de más valor de los EE. UU., aumentó la dependen-
cia estadounidense del uranio ruso justo cuando más necesita
Occidente aislar a Rusia para frenar sus planes de ocupación
de Ucrania88.
— Con sus reformas de la legislación sobre los empleados del
hogar, denuncia Thiessen, Biden casi multiplicó por dos el
costo de estos trabajadores en los EE. UU.
Otras decisiones incluidas en la lista de errores del presidente
fueron la cancelación de las siete concesiones pendientes de
explotación de gas y petróleo en el Refugio de Vida Salvaje
Nacional en el Ártico de Alaska, la transferencia de 6000 millo-
nes de dólares de los fondos iraníes congelados a cambio de la
liberación de cinco rehenes estadounidenses, restricciones drás-
ticas de las emisiones de vehículos para acelerar la transición
al coche eléctrico, el nombramiento de jueces que no pudieron
responder a preguntas elementales sobre la constitución y el
mensaje de un gran éxito económico (Bidenomics) cuando solo
un 14 % en las encuestas reconoce haberse beneficiado de esa
política económica.

11. Panorama Estratégico 2024

Balcanes y regiones africanas como la de los Grandes Lagos

aparte, la guerra fue un fenómeno a la baja entre el golfo (1991)
y el 11S (2001). Cambió la tendencia con las intervenciones en
Afganistán e Irak a comienzos del siglo y se aceleró en número y
virulencia en la última década.

88 Puko, T. (2023). «Biden expected to create Grand Canyon national monument to

block new mining, sources say». The Washington Post, 4 de Agosto. [Consulta:2024].

54
 Introducción

A medida que se han ido desmantelando los regímenes de paz y

de mediación, de control de armas y de disuasión, se han multi-
plicado los conflictos. Si 2022 estuvo dominado casi por completo
por Ucrania, en 2023, desde el 7 de octubre, la guerra de Ucrania
se ha visto ensombrecida por la guerra en Gaza.
Bajo la dirección del general Francisco J. Dacoba, el Instituto
Español de Estudios Estratégicos cuenta en la edición de
Panorama Estratégico de este año con especialistas desta-
cados como el profesor e historiador Florentino Portero; el
coronel José María Pardo de Santayana, investigador princi-
pal del IEEE y coordinador de la publicación; Ignacio Álvarez-
Ossorio, catedrático de Estudios Árabes e Islámicos en la UCM;
Raimundo Robredo Rubio, embajador de España en Sudáfrica
desde 2022 y con muchos años de experiencia en el continente
africano; la profesora Erika M. Rodríguez Pinzón, doctora en
Relaciones Internacionales y coordinadora de América Latina
en la Fundación Alternativas; y Águeda Parra Pérez, doctora
en Relaciones Internacionales, ingeniera y analista del entorno
geopolítico y tecnológico de China.

11.1. Los fundamentos de la política exterior de Estados Unidos

Si como anticipaban muchos de los principales estudios de pros-

pectiva de 2024, las elecciones estadounidenses son el factor
más decisivo del nuevo año, por su influencia en todos los demás,
era lógico abrir el Panorama Estratégico de este año con un aná-
lisis de los EE. UU.
Como señala en su trabajo para esa edición el profesor Florentino
Portero, «es importante subrayar la unicidad de la política» y,
si queremos entender la política exterior estadounidense antes
y después de las elecciones de noviembre, hay que conocer los
rasgos fundamentales de su cultura política, condicionados por
una historia única.
Las raíces y características de esa cultura —democracia y antiim-
perialismo— le sirven a Portero para explicar muchas de las pro-
fundas diferencias y contradicciones actuales entre los EE. UU. y
sus aliados, difíciles de entender sin una mirada atenta a sus res-
puestas radicalmente diferentes a la I y a la II Guerra Mundial:
aislacionismo y defensa del estado nación tras la Paz de Versalles,
liderazgo internacional para la construcción de un orden comple-
tamente nuevo tras la Segunda.

55
Felipe Sahagún

«Los Acuerdos de Bretton Woods, la Carta de San Francisco,

el “Plan Marshall”, el Tratado de Washington… son todos hitos
de la acción diplomática norteamericana para consolidar la
reconstrucción del espacio afectado por la contienda. Una
política que se saldó con un éxito mayor del esperado al
coincidir con la III Revolución Industrial».
Aquel vínculo, fundamentado en la experiencia de guerra, en la
victoria militar y en unos valores e intereses comunes —evitar la
finlandización de toda Europa en primer lugar— dejó atrás el viejo
aislacionismo y abrió paso a lo que el autor, citando a Zbigniew
Brzezinski, denomina nuevo protectorado, con una política exte-
rior y de seguridad muy exigente.
Las diferencias sobre la disuasión nuclear, el desigual reparto de
la carga y la crisis de interoperabilidad lastraron el vínculo trasat-
lántico desde el primer día. Mientras perduró la amenaza sovié-
tica, las tensiones se sobrellevaron mejor o peor. El problema se
agrava cuando la URSS desaparece y la seguridad europea deja
de ser una prioridad para Washington, pero no es hasta el 11S
cuando «el debate se decantó» y «por primera vez en la historia
de la Alianza se activa el artículo 5.º del tratado».
Portero analiza rigurosamente el fallido intento estadounidense
de expandir al resto del planeta, aprovechando el momento uni-
polar de los noventa, el «orden liberal» y los costosos experimen-
tos en Afganistán e Irak.
«La incapacidad norteamericana para mantener sus planes
en el tiempo convenció a los enemigos del “orden liberal”,
estados o grupos, de las ventajas de enfrentarse a las poten-
cias occidenales mediante conflictos irregulares y estrate-
gias asimétricas, convirtiendo el campo de batalla militar en
secundario, sometido al principal: la opinión pública».
Ese enfrentamiento y los efectos no deseados de la globalización
desembocaron, con Obama, en «un retraimiento de la política
exterior norteamericana» y condujeron, tras la sorprendente vic-
toria de Trump en 2016, a «un replanteamiento más profundo de
la presencia de ese país en el mundo».
Más internacionalista que sus tres predecesores, buen conocedor
de las relaciones internacionales y partidario del consenso esta-
blecido desde finales de los noventa sobre el giro hacia el Pacífico,
la rivalidad con China y el cansancio de las guerras de Afganistán
e Irak, Biden llegó a la Casa Blanca en 2020 dispuesto, según

56
 Introducción

Portero, «a mantener en pie el «orden liberal» en la medida de lo

posible», buscando «una síntesis entre el ideario progresista, que
había ganado peso en los años de Obama, con la necesidad de
dar respuesta a una sociedad muy crítica con sus élites en línea
con el legado de Trump».
Según el autor, las principales iniciativas de Biden para mante-
ner a los EE. UU. como el actor de referencia en la Revolución
Digital están dando resultado, pero «el siguiente y más impor-
tante paso, el vínculo entre lo económico y la seguridad, no se
está consolidando».
«Estados Unidos ha dejado de ser el hegemón previsible y ha
pasado a ser un estado sometido a los vaivenes de una opinión
pública falta de cohesión y de una clase política que supedita la
acción exterior a las conveniencias políticas del momento».
Si en economía, tecnología e innovación, concluye, los EE. UU.
«parecen más fuertes que nunca», en política «aparece más
débil… como consecuencia de la brecha que se ha abierto en
la sociedad, y que continúa creciendo, entre formas distin-
tas de entender la nación». Estas divisiones están lastrando su
acción exterior, privándola de la cohesión, credibilidad y fuerza
necesarias.

11.2. Las potencias revisionistas y el Sur Global

Para explicar el frente revisionista del sistema internacional

impulsado por Pekín y, como actor secundario cada vez más
dependiente del primero, por Moscú desde hace años, el coronel
José Pardo de Santayana recupera las ideas esenciales que lleva-
ron a Henry Kissinger, fallecido en 2023, en los años setenta del
siglo XX a normalizar relaciones con China.
Hasta el momento, advierte, están ganando la batalla de influen-
cia en el llamado Sur Global y «se están beneficiando de la falta
de sensibilidad de las potencias occidentales en su relación con
los países en desarrollo» con una cruzada de valores, percibidos
como occidentales, en defensa de un orden internacional en cuya
construcción el frente revisionista no participó.
Ese enfrentamiento, señala, «aumenta el número de posibles
puntos de fricción y la probabilidad de que los países que deseen
permanecer fuera de la competición se vean arrastrados a ella».
«Esto convierte a lo que hoy conocemos como el Sur Global en

57
Felipe Sahagún

el teatro de operaciones —junto con los dominios tecnológico y

cognitivo— de la gran disputa geoestratégica por la configuración
del futuro sistema internacional», añade.
El autor analiza los orígenes de la asociación estratégica ruso-
china, a mediados de los noventa, su reafirmación en la crisis
de Crimea y Donbás en 2014, el impacto de la guerra comercial
declarada por Donald Trump a China en 2018 y su consolidación
tras la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022.
Aunque «le ha disgustado el aventurismo ruso en Ucrania», a
China «no le interesa que Rusia quede debilitada y le da el res-
paldo necesario para sobreponerse a los avatares de la contienda
bélica». ¿Hasta cuándo se mantendrá ese apoyo? Según Pardo
de Santayana, «mientras (China) siga enfrentada a EE. UU. por
la hegemonía global».
En ese pulso, posiblemente secular, el desigual e incoherente Sur
Global está dando oxígeno a Putin y es una palanca imprescin-
dible para la conversión de China en potencia global. Pardo de
Santayana explica detalladamente en la segunda parte de su texto
lo que Moscú y Pekín dan a los llamados Estados rebeldes (Irán,
Corea del Norte, Myanmar, Venezuela o Mali) y lo que reciben de
ellos, y la importancia creciente para ellos de los BRICS y del G-20.
En China y en el Sur Global, el Kremlin ha encontrado, explica,
el espacio para sobrevivir a la tormenta estratégica en que está
inmerso. «Permite que Moscú esté tejiendo una red alternativa
de vínculos comerciales, tecnológicos y diplomáticos que impide
su aislamiento internacional y su estrangulamiento económico».
La importancia de los misiles y drones iraníes, y de la artillería
y cohetes norcoreanos para Rusia en Ucrania es bien conocida.
Se conoce menos —y el autor lo subraya— lo que Irán recibe
de Moscú en los ámbitos de la ciberinteligencia y la inteligencia
artificial. «Irán juega también un papel importante en la conecti-
vidad de Rusia con el océano Índico y especialmente con la India
a través del Corredor de Transporte Norte-Sur».
¿Estaría actuando Irán con tanta determinación en la actual crisis
de Oriente Medio si no se sintiera respaldada por las potencias
revisionistas?
«Al optar por no acatar las sanciones impuestas por Occidente»,
los BRICS, ampliados a cinco en 2023 tras la autoexclusión de la
Argentina de Javier Milei, «han sido un bálsamo para Moscú», res-
ponde. En cuanto al G-20, a pesar de las reticencias chinas frente

58
 Introducción

a las ambiciones de la India, las potencias revisionistas «ven con

satisfacción cómo las alternativas de gobernanza post-occidental
se van abriendo camino».
El futuro, en este pulso estratégico, no está escrito, pero los revi-
sionistas, según Pardo de Santayana, van ganando y «la situación
solo se puede revertir con un cambio de actitud de Washington
y de sus aliados más estrechos», asumiendo las preocupaciones
del Sur Global y reconociendo su derecho a participar en pie de
igualdad en la configuración del sistema internacional.
«Lo más eficaz para influir en el resto del mundo es preocuparse
de que las propias sociedades sean lugares atractivos para vivir
en justicia y libertad», concluye.

11.3. La reconfiguración de Oriente Medio

Mientras EE. UU. prosigue su progresivo repliegue de Oriente

Medio para centrarse en el Indo-Pacífico, China ha aprovechado
el creciente vacío para tratar de insertar al golfo Arábigo/Pérsico
en su ambiciosa Iniciativa de la Franja y la Ruta. «Los ataques del
7-O contra Israel… marcan un punto de inflexión» en esa diná-
mica, afirma el catedrático Ignacio Álvarez-Ossorio.
«Se trata, sin duda, del peor atentado terrorista sufrido por Israel
en sus 75 años de historia», añade. «De ahí que uno de los princi-
pales objetivos de la ofensiva lanzada por la FDI contra la Franja
de Gaza sea precisamente el restablecimiento de su capacidad
de disuasión».
¿Acelerará el 7-O el tránsito de un orden unipolar a otro multipo-
lar?, se pregunta. La pandemia y las guerras de Ucrania y Gaza,
responde, aceleran ese proceso e indican que «los días del orden
unipolar están contados», aunque «todavía está por determinar
si (el nuevo) es bipolar o multipolar».
La respuesta dependerá, en gran medida, de la evolución del
pulso entre EE. UU. y China en Oriente Medio, donde «la imagen
de EE. UU. se ha desmoronado por completo» tras el 7-O por el
firme apoyo de la Administración Biden a Israel en su respuesta a
Hamás, que en cien días había causado la muerte de unos 24 000
palestinos, desplazado de sus hogares al 85 % de los habitantes
del enclave y destruido buena parte de su infraestructura civil.
Álvarez-Ossorio analiza la política de Washington hacia la región
en la doctrina —últimas estrategias de seguridad nacional— y

59
Felipe Sahagún

en la práctica, la apuesta por la solución de dos Estados y las

políticas de colonización y anexionismo israelí que hacían esa
solución inviable. «El 7-O puso en evidencia las limitaciones del
proceso de normalización israelo-árabe por el que había apostado
la Administración Biden al situar a la cuestión palestina nueva-
mente en el centro de gravedad»,
Tras un pormenorizado repaso del creciente protagonismo de
China en la zona, advierte que el ataque del 7-O y la posterior
ofensiva israelí contra Gaza es una amenaza para la nueva estra-
tegia de Riad (Visión 2030) de apertura y diversificación. «Han
puesto en tela de juicio el proceso de normalización» regional,
una normalización que habría convertido en marginal la cuestión
de Palestina, reduciéndola a un asunto doméstico israelí.
Con una diplomacia multidireccional y desideologizada, añade,
«a diferencia de EE. UU., China mantiene unas estrechas rela-
ciones con las dos orillas del Estrecho de Ormuz», no solo con
los países árabes y musulmanes, también con Israel, pero su
mediación entre Riad y Teherán se ve con recelo en Israel y en
los EE. UU. y «está erosionando o, incluso, haciendo naufragar la
nueva arquitectura de seguridad regional proporcionada por los
Acuerdos de Abraham».
La matanza del 7-O, concluye el autor, «pone en peligro no solo la
normalización entre Israel y el mundo árabe, sino también el pro-
ceso de acercamiento entre Irán y sus vecinos del Golfo», aunque
en los primeros meses de la ofensiva israelí en Gaza «Irán parece
más inclinado por librar una guerra asimétrica» por medio de
Hezbolá en Líbano, de Ansar Allah, la milicia chií yemení, en el
mar Rojo y otros actores del Eje de Resistencia.

11.4. Esperando a los bárbaros

El problema principal del crecimiento global es África, que ya

ha sobrepasado los 1500 millones de habitantes. «Una de cada
tres personas que se incorporan al trabajo vivirá en el continente
en 2030», advierte Ruchir Sharma, presidente de Rockefeller
International. «Y para que la economía mundial crezca más
rápido, África tiene que crear trabajo productivo para ellas y capi-
talizar su dividendo demográfico»89.

89 «The world economy’s biggest problem is Africa». Financial Times, 18 de diciembre

de 2023.

60
 Introducción

«El crecimiento demográfico de África va a transformar el con-

tinente», escribe el embajador Raimundo Robredo Rubio en su
capítulo de Panorama Estratégico 2024. «Esto no es algo en lo
que podamos influir: ya está sucediendo. La actual población del
continente… se doblará en los próximos treinta años. Este cre-
cimiento demográfico es, en sí mismo, un potente multiplicador
que hará que todo lo que viene de África adquiera redoblada
fuerza. Lo bueno y lo malo».
El embajador destaca el declive de la democracia, las causas de
que, en apenas cinco años, se haya pasado de un «cauto, pero
ilusionado optimismo» a la inestabilidad actual, los problemas
estructurales, la obsesión permanente y mal enfocada de los euro-
peos por hacer más, un factor común y muchos diferentes en la
«epidemia de conflictos» que sufre el continente, y las razones del
no alineamiento frente a la rivalidad global entre EE. UU. y China.
En la cadena de golpes e involuciones que han seguido a la Primavera
Árabe y desestabilizado el Sahel en los últimos años, menciona los
casos de Mali, Guinea, Sudán, Burkina Faso, Chad y Gabón.
«En los últimos tres años hemos visto cómo Etiopía descendía
a los horrores de una guerra fratricida, Mozambique veía nacer
una insurgencia yihadista en el norte del país, la República
Democrática del Congo (RDC) volvía a tener que hacer frente a
un conflicto armado en sus regiones fronterizas con Ruanda, y los
conflictos de la República Centroafricana y Libia se enquistaban»,
añade.
Entre las luces, señala la alternancia pacífica en la RDC en 2019,
el debilitamiento de Boko Haram en Nigeria, el fin de la autocra-
cia de Mugabe en Zimbabue, las elecciones de 2022 en Kenia, la
repetición de los comicios en Malawi en 2020, la ralentización del
conflicto en República Centroafricana y el crecimiento económico.
Los estragos de la pandemia y la inflación de los alimentos, ferti-
lizantes y petróleo por la guerra de Ucrania impactaron con par-
ticular dureza en los países africanos más pobres.
A partir del Afrobarómetro 2023, explica la pérdida de apoyo a
la democracia en 31 de los 34 países analizados desde 2011 y
el aumento de la percepción de corrupción en las instituciones
de los 34. «En este río revuelto intentan pescar elementos con
agenda propia, como los yihadistas o Rusia».
Entre las causas estructurales de la inestabilidad sistémica,
Robredo recuerda que «de los 54 países africanos, tres son

61
Felipe Sahagún

monarquías parlamentarias donde el rey conserva un gran poder,

36 tienen sistemas presidencialistas y solo quince tienen regíme-
nes semipresidencialistas o parlamentarios», entre los que están
los más estables del continente.
«En un régimen presidencialista extractivo de “coalición pequeña”,
los que no están en esa coalición de esenciales quedan fuera del
sistema por completo. Los que no están en la mesa están en el
menú. Su única salida es la sustitución del grupo gobernante por
el suyo, y la única vía para hacerlo es la violenta».
¿Qué hacer? El autor critica «un claro sesgo de acción» en las
respuestas de los europeos, «a pesar de que empíricamente com-
probamos una y otra vez que nuestra hiperactividad no resulta en
la mejora de las relaciones». Utilizando como ejemplo a Nigeria,
advierte que «confundimos frecuentemente las necesidades de
un pueblo con las de su gobierno» y critica la brecha entre lo que
África recibe de la cooperación al desarrollo (unos 50 000 millo-
nes de dólares anuales) y lo que pierde por evasión y elusión de
impuestos: tres veces más.
Para recuperar el tiempo perdido, recomienda a los europeos
«devolver el foco de la conversación con África a los intereses
compartidos», separar las prioridades coincidentes de las diver-
gentes y en estas optar por un enfoque transaccional, como
hacen Rusia o China.
Otras recomendaciones a la UE son «empezar a concebir sus
valores como intereses a largo plazo, a trabajar con la pobla-
ción y no con sus gobiernos, mientras la interlocución con cada
Gobierno concreto se hace de forma más transaccional, centrada
en intereses y a corto y medio plazo».
En lo económico, aconseja insistir algo menos en los EPA y abra-
zar el ACALC, en el ámbito de la seguridad, seguir a las organi-
zaciones regionales y, por último, en el realineamiento global,
reconocer que ambos buscamos lo mismo: no vernos arrastrados
por la corriente de la emergente nueva bipolaridad.

11.5. América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción

internacional

Lejos o fuera del foco de las grandes tensiones geopolíticas desde

hace mucho tiempo, sin graves conflictos interestatales y, excep-
ciones aparte, con relativa estabilidad macroeconómica, América

62
 Introducción

Latina «intenta redefinir su posición internacional» en momentos

de transición o cambio acelerado y de gran inestabilidad.
En su análisis de la región para esta edición de Panorama
Estratégico, la profesora Erika M. Rodríguez Pinzón destaca, como
primer obstáculo, «la falta de capacidad de generar un proceso de
integración efectivo, sostenible e institucionalizado». Con todos
sus defectos y limitaciones, añade, «no se puede comparar con
«la capacidad europea de formular estrategias como la denomi-
nada «autonomía estratégica abierta» o la «brújula estratégica».
En ese vacío, ve una luz en el «no alineamiento activo» frente a
la nueva competencia comercial y tecnológica global o el nuevo
bipolarismo que se va abriendo paso. La autora considera que
el nuevo enfoque revitaliza y prolonga políticas con profundas
raíces históricas en la región (Allende, la tercera vía de Perón, la
vía unctadiana…).
En esa contestación del orden establecido por EE. UU., observa que
China «juega un doble papel, disputa el poder global a la vez que
se designa como líder del Sur Global» y, al mismo tiempo, se man-
tiene casi inalterada la idea de región periférica de América Latina.
Rodríguez Pinzón analiza el rol latinoamericano en el gran pulso
entre China y los EE. UU., el impacto de los cambios electorales,
las respuestas de los principales países de la región a las guerras
en Ucrania y Gaza, la inseguridad creciente provocada por el cri-
men organizado y el narcotráfico, con «un coste humano, político
y económico tan alto como el de las guerras tradicionales», las
migraciones incontroladas y las extraordinarias oportunidades,
si se sabe aprovechar la gran riqueza de la región en recursos
naturales, en la gran transición energética hacia las renovables,
la lucha contra el cambio climático y la electromovilidad.
Esa es, según la autora, «la clave de la inserción internacional de
América Latina en los próximos años», optando por la diversifi-
cación y no el desacople de ninguno de los polos de poder global.
Con dos tercios de las reservas mundiales de litio —es solo un
ejemplo— la región «necesita una gestión muy efectiva y un gran
esfuerzo político para que sea un factor de desarrollo equitativo
para toda su población y evitar una profundización de la prima-
rización económica y de un modelo extractivista depredador e
inequitativo».
De no evitarse, surgirán —advierte— nuevas asimetrías y conflic-
tos sociales, económicos, ambientales y político-culturales. «Esta

63
Felipe Sahagún

conflictividad marca la apertura de un nuevo ciclo de luchas, cen-

trado en la defensa del territorio y del ambiente, así como en la
discusión sobre los modelos de desarrollo y las fronteras mismas
de la democracia».
«Ante la percepción de inseguridad y de ineficacia de las políticas
públicas han ganado auge en toda la región y entre todos los
espectros ideológicos las “políticas de mano dura”, que no solo
distan de presentar resultados sostenibles, sino que erosionan la
democracia al debilitar el estado de derecho, aumentar de forma
insostenible la población carcelaria y generar un sustrato de pola-
rización que tiende a ampliar las brechas sociales».
El Salvador es un buen ejemplo, pero la declaración de «conflicto
armado interno» o guerra, con el despliegue del ejército en las
calles, por el nuevo presidente ecuatoriano, Daniel Noboa, el 9 de
enero, indica que no es un problema aislado90.
Concluye su reflexión con un análisis de las inversiones interna-
cionales y una mirada a la importancia decisiva de América Latina
en la agenda de sostenibilidad, mitigación y adaptación al cambio
climático.
Con el 40 % de la biodiversidad, el 25 % de los bosques del pla-
neta, su potencia de generación eléctrica y en minerales estraté-
gicos, y algunos de los principales productores de petróleo, gas
y biocombustibles del mundo, la región es imprescindible en la
transición de los fósiles a las renovables, pero también es muy
vulnerable a sus efectos más negativos.
Por ello, considera necesario reclamar recursos al sistema inter-
nacional, es decir, a los países desarrollados y más contaminan-
tes, y «el cumplimiento del compromiso de duplicar en 2025 la
financiación».

11.6. Tres retos globales: minerales críticos, IA y cambio climático

En su reflexión sobre los principales retos globales en la tercera

década del siglo XXI, la doctora en Relaciones Internacionales,
ingeniera y analista geopolítica, Águeda Parra Pérez, especiali-
zada en China, analiza la lucha contra el cambio climático, en su

90 «El presidente Daniel Noboa declara la existencia de un “conflicto armado interno”

en Ecuador y ordena al Ejército restablecer el orden tras varios atentados y la toma de
un canal de TV». BBC News Mundo, 9 de enero de 2024. [Consulta: 2024]. Disponible
en: https://www.bbc.com/mundo/articles/c3gy2zz03dpo

64
 Introducción

opinión «el desafío de mayor impacto»; la producción y acceso

a los minerales necesarios para la gran transición energética; y
la inteligencia artificial (IA), que producirá uno de los cambios
sociales más significativos de las últimas décadas.
«El impacto de la IA en la geopolítica de la tecnología será, igual-
mente, una de las dinámicas de cambio que mayores desafíos va
a presentar en la construcción de futuros equilibrios de poder en
una geopolítica en transición». No por casualidad ha sido el tema
estrella de la cumbre de Davos en enero de 2024 y uno de los
asuntos principales tratados en la cumbre chino-estadounidense
de San Francisco en 2023.
Nadie discute «los beneficios de la IA en el desarrollo sostenible»,
pero son muchos los que previenen de sus efectos negativos en
el empleo y la seguridad. «La parte menos positiva es que su uso
está asociado a un consumo muy elevado de energía, entre los
85 y los 134 teravatios/hora de electricidad para 2027», advierte
la autora.
Frente a los avances militares anteriores, que tardaron décadas
en consolidarse, el impacto de la IA será mucho más rápido. Para
ayudar a entender los riesgos, Parra Pérez cita las propuestas del
almirante retirado, James Stavridis, Henry Kissinger y Graham
Allison, que ven en las barreras que hicieron posible el control de
la carrera nuclear a partir de los años sesenta del siglo XX leccio-
nes útiles para evitar algunos de los peligros más evidentes del
uso militar de la IA.
Sin negar la importancia del proyecto de ley de IA, aprobado por
la UE a finales de 2023, escribe que las capacidades disruptivas
de esta tecnología «irán a mayor velocidad de lo que esta y otras
leyes sean capaces de regular». Llama la atención, sobre todo,
sobre el desequilibrio que comienza a acentuarse en las inversio-
nes de China, EE. UU. y Europa, y en los primeros pasos regula-
torios en cada uno de estos polos de poder.
Si la IA y el acceso a los minerales críticos, como el litio, para la
transición energética son retos inmediatos, «el cambio climático
es el desafío global más importante a largo plazo, ya que reque-
rirá más décadas de inversión en energías verdes que el tiempo
que el petróleo ha sido el principal impulsor de la economía».
Transcurridos ya casi nueve años del Acuerdo de París, «los datos
siguen mostrando tendencias preocupantes que indican que
no estamos en la senda correcta para cumplir los objetivos».

65
Felipe Sahagún

Aunque en 2022 entramos ya en la tercera fase —hasta cero emi-

siones netas en 2050, con objetivos intermedios en 2025, 2030 y
2035—, faltan estrategias sólidas que garanticen la consecución
de ese objetivo y una agenda creíble para el abandono de los
combustibles fósiles a pesar de los esfuerzos realizados el año
pasado en la COP28 de Dubai. Advierte, por ejemplo, que «un
número importante de entidades subnacionales y corporativas
dentro del entorno del G7 todavía no ha establecido objetivos de
reducción de emisiones».
Parra Pérez explica detalladamente las dificultades financieras
para cubrir las necesidades de la transición, teniendo en cuenta
que «alcanzar emisiones netas cero en 2050 supondrá elevar la
inversión a 4,5 billones de dólares anuales desde principios de la
década de 2030, respecto de los 1,8 billones de dólares alcanza-
dos en 2023».
Sobre la demanda acelerada de los minerales imprescindibles
para las transiciones digital y energética, señala que «será tem-
poral, mientras dure la descarbonización, aunque todavía puede
ser un proceso largo… crecerá al principio, pero no se mantendrá
elevada».
Caso distinto, advierte, será el sector del transporte, «que sí
experimentará un crecimiento exponencial, ya que la fabricación
de coches eléctricos requiere, en muchos casos, multiplicar hasta
por doble dígito la demanda de materias primas que se utilizan
en los coches térmicos».
Tras exponer las últimas restricciones de EE. UU. a China en chips
y las contramedidas chinas, limitando la exportación de galio,
germanio y las llamadas tierras raras (diecisiete elementos quí-
micos con propiedades magnéticas y ópticas únicas), la autora
subraya que estamos en una carrera contrarreloj para «adap-
tarse mejor y más rápidamente a un modelo de globalización en
transición donde la diplomacia de los minerales cobra fuerza en
las relaciones bilaterales».

66
 Capítulo primero

Los fundamentos de la acción exterior de Estados

Unidos
Florentino Portero

Resumen

Las elecciones estadounidenses son el factor más decisivo del

año 2024. Para entender la política exterior estadounidense hay
que conocer los rasgos fundamentales de su cultura política, con-
dicionados por una historia única.
En el momento unipolar de los noventa, EE. UU. falló en su
intento de expandir el «orden liberal» al resto del planeta.
Posteriormente, los costosos experimentos en Afganistán e Irak
demostraron al mundo la poca determinación y continuidad de su
designio estratégico.
Estos enfrentamientos y los efectos no deseados de la globa-
lización desembocaron, con Obama, en «un retraimiento de la
política exterior norteamericana» y condujeron, tras la victoria de
Trump, a «un replanteamiento más profundo de la presencia de
ese país en el mundo».
Más internacionalista que sus tres predecesores y partidario del
consenso establecido desde finales de los noventa sobre el giro
hacia el Pacífico, la rivalidad con China y el cansancio de las gue-
rras de Afganistán e Irak, Biden llegó a la Casa Blanca dispuesto
a mantener en pie el «orden liberal» en la medida de lo posible.

67
Florentino Portero

Las principales iniciativas de Biden para mantener a los EE. UU.

como el actor de referencia en la Revolución Digital están dando
resultado, pero, aunque en economía, tecnología e innovación
Washington parecen más fuertes que nunca, el vínculo entre lo
económico y la seguridad no se está consolidando.
El problema fundamental es, no obstante, que Estados Unidos ha
dejado de ser el hegemón previsible y ha pasado a ser un estado
sometido a los vaivenes de una opinión pública falta de cohesión
y de una clase política que supedita la acción exterior a las con-
veniencias políticas del momento.
Así, la creciente brecha que se ha abierto en la sociedad entre for-
mas distintas de entender la nación está lastrando su acción exte-
rior, privándola de la cohesión, credibilidad y fuerza necesarias.

Palabras clave

Estados Unidos, Política exterior, Seguridad, Elecciones de

noviembre, Orden liberal, Hegemonía global.

The foundations of U.S. foreign action

Abstract

The U.S. elections are the most decisive factor in 2024. To

understand U.S. foreign policy, one must know the fundamental
features of its political culture, conditioned by a unique history.
In the unipolar moment of the 1990s, the U.S. failed to extend the
“liberal order” to the rest of the planet. Subsequently, the costly
experiments in Afghanistan and Iraq demonstrated to the world
the lack of determination and continuity in its strategic design.
These confrontations and the unwanted effects of globalization
led, under Obama, to “a withdrawal of U.S. foreign policy” and
led, after Trump’s victory, to “a deeper rethinking of this coun-
try’s presence in the world”.
More internationalist than his three predecessors and supportive
of the consensus established since the late 1990s on the turn to

68
 Los fundamentos de la acción exterior de Estados Unidos

the Pacific, the rivalry with China and the fatigue of the wars in
Afghanistan and Iraq, Biden came to the White House ready to
maintain the “liberal order” as much as possible.
Biden’s major initiatives to keep the U.S. at the forefront of
the digital revolution are working, but while Washington seems
stronger than ever in business, technology and innovation, the
link between business and security is not being consolidated.
The fundamental problem, however, is that the United States has
ceased to be the predictable hegemon and has become a state
subject to the vagaries of a lack of cohesion in public opinion and
a political class that subordinates foreign action to the political
expediency of the moment.
Thus, the growing gap that has opened up in society between
different ways of understanding the nation weighs on its exter-
nal action, depriving it of the necessary cohesion, credibility and
strength.

Keywords

United States, Foreign policy, Security, November elections,

Liberal order, Global hegemony.

69
Florentino Portero

1. La cultura política

Nos recordaba José Ortega y Gasset con su famoso «yo soy yo y

mis circunstancias» que cada uno de nosotros está determinado,
en mayor o menor medida, por su entorno. No somos robots
capaces de crecer y formarnos de manera autónoma. Somos
seres sociales que crecemos y nos formamos en un medio cul-
tural determinado y de ese medio recibimos valores, principios,
prejuicios, visiones, anhelos…
Pero ese entorno no es algo estático. El propio Ortega nos recor-
daba que el ser humano es, fundamentalmente, un ser histórico.
En realidad, solo tenemos pasado. El presente es un instante y el
futuro está por llegar. Nuestro entorno es el resultado de nuestras
vivencias y las de nuestros antepasados a través del filtro de la
conciencia colectiva. Todo ello conforma lo que los antropólogos
denominan una «cultura». Los estadounidenses, como nosotros,
formamos parte de una cultura que denominamos Occidente.
Utilizamos el término «Occidente» para referirnos a un conjunto
de Estados crecidos a partir del legado grecolatino y el ideario
judeocristiano. Pero somos muy conscientes de que las historias
de estos Estados han sido diferentes, de ahí que sus culturas polí-
ticas difieran. Así, en el marco de la cultura occidental podemos
distinguir subculturas nacionales con signos identitarios propios.
La relación entre una sociedad y el ejercicio del poder es lo que
denominamos cultura política. Es importante subrayar la unicidad
de la política. No hay política interior, exterior, económica o de
defensa. Solo hay política, que se expresará de manera específica
en cada uno de esos escenarios. De ahí que, si queremos enten-
der la política exterior de EE. UU., debemos tener muy presentes
los rasgos fundamentales de su cultura política, condicionados
por una historia única. El desarrollo de una política es un ejercicio
humano y, por lo tanto, sometido a un conjunto de valores e inte-
reses muchas veces contradictorios. La profesionalidad de una
acción exterior tratará de conjugar, de la mejor manera posible,
esas contradicciones.

2. Rasgos característicos de su cultura internacional

EE. UU. es el resultado del levantamiento de un conjunto de colo-

nias frente a su metrópoli por no respetar los derechos ciudadanos
de los colonos. De esta experiencia se derivan dos característi-
cas esenciales de la cultura política de este país: democracia y

70
 Los fundamentos de la acción exterior de Estados Unidos

antiimperalismo. En Europa todavía queda un resto de lo que fue

un comportamiento muy característico de nuestras sociedades
durante siglos, la idea de que los grandes temas de la política exte-
rior y de la defensa debían ser tratados con discreción por una
minoría muy cualificada, formada por miembros destacados del
Gobierno junto con diplomáticos y militares experimentados. Por
el contrario, la cultura norteamericana considera que la ciudadanía
tiene el derecho de intervenir en estos procesos en todo momento,
alterando, si fuera el caso, la ejecución de una determinada política
u operación militar. El tiempo ha demostrado lo que tanto Churchill
como Kissinger denunciaron, la ausencia de «paciencia estraté-
gica», que lleva a exponer a los propios aliados a situaciones de
abandono. Negociar y acordar una política con la administración
norteamericana implica un riesgo mucho mayor que hacerlo con
Rusia o China, Estados poco ejemplares en cuanto al respeto de los
derechos humanos, pero con unas élites políticas que, por dictato-
riales, están en condiciones de mantener una posición en el tiempo.
La sociedad internacional percibe a Estados Unidos como un impe-
rio, uno contemporáneo adaptado a las circunstancias de nuestro
tiempo. Sin embargo, esta afirmación resulta insultante para un
norteamericano. Como miembro de una antigua colonia rechaza
que una potencia ocupe o incorpore a su espacio de soberanía
un territorio ajeno. Es más, como quedó patente en la crisis de
Suez, a la sociedad norteamericana le provoca rechazo el reflejo
neocolonial, muy característico de algunos Estados europeos,
que lleva a intervenir en otro Estado para imponer intereses pro-
pios. En su mentalidad, imperialismo se vincula a la ocupación de
territorios y a la sumisión de pueblos. Como ha quedado patente
en el debate abierto en ese país por el británico Niall Ferguson,
el ciudadano se siente orgulloso partícipe de una gran poten-
cia. Con cierto escepticismo, sobre todo ahora, puede aceptar
la propuesta del analista y político francés, Hubert Védrine, de
considerar a su país una «hiperpotencia», pero nunca un imperio.
Estados Unidos ejerce influencia para contener la expansión de
idearios totalitarios y para promocionar la democracia y la econo-
mía de libre mercado, pero no incorpora territorios ajenos.
Las colonias tuvieron su origen en europeos que abandonaban
sus países de origen buscando una alternativa a las formas de
convivencia y organización social que habían conocido. Asociaban
la presencia constante de la guerra, con todas sus consecuencias
sociales y económicas, a los sistemas de organización política
europeos. Para ellos, el Viejo Continente era un problema en sí

71
Florentino Portero

mismo, luego las nuevas colonias debían dar la espalda a esa

realidad. Aislarse era, y es, la garantía de bienestar.
Para muchos colonos la independencia representaba la oportuni-
dad de crear una sociedad que de verdad siguiera el mandato del
Señor, una sociedad auténticamente cristiana. Las colonias serían
el refugio de muchas de las corrientes cristianas disidentes, que
impregnarán el discurso político hasta nuestros días. A partir de
esta visión se trasciende desde la teología a la diplomacia. El
papel de EE. UU. en el mundo no será el de conquistar territorios
distantes, imperialismo, sino el de guiar desde el ejemplo. La
«ciudad sobre la colina» (Mt. 5) actuará como faro del mundo,
de las gentes que buscan la paz y el progreso desde el respeto a
la dignidad humana. Estamos ante lo que se dio en llamar tras la
Segunda Guerra Mundial el «american way of live».
Con el paso del tiempo, Estados Unidos se ha convertido en una gran
potencia, con la economía más dinámica del planeta. Sin embargo, a
diferencia de lo ocurrido en Europa, la paz social en Estados Unidos
no se ha logrado mediante la constitución de un «Estado de bienes-
tar» público, sino gracias a un constante progreso económico que
ha permitido a sus ciudadanos contratar los servicios que conside-
raran oportunos y en las condiciones que piensan les conviene. Ese
progreso se fundamenta en la actividad comercial, con una inevi-
table dimensión naval. El norteamericano cree en la iniciativa indi-
vidual y confía en poder acceder a mercados internacionales como
fundamento de su modelo de bienestar y convivencia.
Las Fuerzas Armadas son el pueblo en armas. Tras la indepen-
dencia, los ejércitos fueron disueltos, hasta chocar con la realidad
de que no era posible desarrollar una actividad comercial sin el
respaldo de la Armada. Cuando en 1801 un buque norteameri-
cano fue detenido por los piratas berberiscos, que exigieron un
rescate a cambio de su liberación, la respuesta fue hacer uso de
la fuerza para garantizar la seguridad jurídica de sus comercian-
tes. La riqueza de Estados Unidos, su paz social, pasaba a depen-
der de unas Fuerzas Armadas capaces de actuar en cualquier
parte del planeta, allí donde los derechos de ciudadanos nortea-
mericanos fueran vulnerados. Recordemos la primera estrofa del
Himno de los Marines:
«From the Halls of Montezuma
To the shores of Tripoli
We fight our country’s battles
In the air, on land, and sea».

72
 Los fundamentos de la acción exterior de Estados Unidos

3. Potencia mundial

La Primera Guerra Mundial representaba el ejemplo exacerbado

de la visión de los padres fundadores. Europa no tenía solución,
estaba abocada al desastre, a la guerra civil autodestructiva.
Sin embargo, los ataques alemanes a los buques norteamerica-
nos, el caso más famoso fue el hundimiento del Lusitania el 7 de
mayo de 1915, replanteó el caso de Trípoli —la seguridad de sus
embarcaciones en todos los mares— y Estados Unidos superó su
aislacionismo para intervenir. Las tropas al mando del general
Pershing tendrían un papel crucial para desequilibrar los frentes
y dar la victoria a los aliados. Al mismo tiempo, esa experiencia
cambió radicalmente la historia de sus Fuerzas Armadas. Pasaron
de las guerras indias, con el relevante papel de la caballería, y la
guerra con México a adaptarse a un ambiente tecnológico carac-
terístico del campo de batalla contemporáneo. Pasaron del win-
chester a la artillería, al carro de combate y a la primera aviación
en un tiempo breve.
Tras la victoria en 1918, la circunstancia excepcional que justifi-
caba la presencia de sus soldados en Europa y su protagonismo
en la gestión de asuntos internacionales quedaba superada. Era
tiempo de que las tropas norteamericanas volvieran a casa y
de que su diplomacia se desentendiera de la política europea.
Sin embargo, antes de que esto sucediera, y en el marco de la
negociación del conjunto de tratados dirigidos a superar la gue-
rra y establecer un nuevo orden internacional, el Gobierno de
Washington asumió un papel destacado en dos líneas de acción.
Tres imperios europeos colapsaron, cuatro si contamos al Califato
turco, dando paso a la emergencia de nuevos Estados. Estados
Unidos se destacó por la defensa del Estado-nación como garan-
tía de la paz. El nuevo concierto de Estados se desarrollaría en un
marco institucional, la Sociedad de Naciones, de la que Estados
Unidos se excluyó fiel a su tradición aislacionista. El tiempo
demostró que ambas posiciones fueron un error, que acabarían
facilitando el deterioro de la situación y, finalmente, el estallido
de la Segunda Guerra Mundial.
La experiencia generó lecciones importantes que se plasmarían
más adelante, cuando se actuó con más prudencia a la hora de
jugar con fronteras y naciones, de relativizar la posibilidad de
seguir manteniendo una posición aislacionista, de considerar que
siendo clave una entidad como la Sociedad de Naciones sería
responsable o sensato mantenerse fuera de ella y de que no hay

73
Florentino Portero

paz sin reconstrucción, pues las ruinas y la miseria nutren al radi-

calismo frente a la moderación.
Solo tras el ataque japonés en Pearl Harbor, Estados Unidos se vio
impelido a incorporarse de nuevo a las hostilidades, a pesar de la
movilización del frente aislacionista. A partir de ese momento se
convirtió en el actor definitivo para derrotar a las potencias del
Eje. Ya no se sumaba a un bloque con el ánimo de desequilibrar el
frente, sino que lo lideró desde el primer momento. Se constituía
en la primera potencia mundial, en términos militares y econó-
micos. El territorio de soberanía, con la excepción de Hawái, no
se vio apenas afectado, por lo que la industria no sufrió. Tuvo la
oportunidad de adaptarse y salir finalmente reforzada.

4. La Guerra Fría

La Segunda Guerra Mundial había sido, en gran medida, resul-

tado de la mala gestión de la postguerra. Sumados los dos con-
flictos se encontraban ante el mayor arco de crisis conocido en la
historia, con consecuencias gravísimas en la mentalidad social de
todos aquellos que habían tenido que vivir aquellos acontecimien-
tos. Era necesario afrontar una reconstrucción que fuera mucho
más allá de lo puramente económico, restableciendo valores de
referencia, garantizando la viabilidad de las familias, generando
expectativas positivas sobre el futuro de individuos y naciones.
Estados Unidos había descubierto que su modelo de crecimiento
y de bienestar dependía de extender el ejercicio de la fuerza
por todo el planeta, que ejercer de modelo –«la ciudad sobre la
colina» —de «faro» que mostrara al resto del mundo la forma de
crecer en libertad no era suficiente. Tenía que comprometerse
más, formando, esta vez sí, parte activa de los nuevos organis-
mos internacionales y asumiendo protagonismo en el diseño de
un nuevo orden internacional, uno «liberal» que conjugara segu-
ridad con respeto a la dignidad humana y libertad económica.
Encontrar un equilibrio entre el reflejo aislacionista enraizado en
la sociedad y la necesidad de ejercer un liderazgo asumido como
inevitable por las élites se ha convertido, hasta nuestros días, en
uno de los ejes de la política estadounidense.
Los Acuerdos de Bretton Woods, la Carta de San Francisco, el
«Plan Marshall», el Tratado de Washington… son todos hitos de
la acción diplomática norteamericana para consolidar la recons-
trucción del espacio afectado por la contienda. Una política que
se saldó con un éxito mayor del esperado al coincidir con la III

74
 Los fundamentos de la acción exterior de Estados Unidos

Revolución Industrial. Se reconstruía desde una nueva menta-

lidad, más internacional e innovadora, que, apoyada en el pro-
ceso de integración europeo, facilitó la generación de riqueza y
los recursos fiscales para que los Estados pudieran hacer frente
a una amplia variedad de demandas. Con este nuevo papel de
actor protagonista, Estados Unidos descubría ventajas ajenas a
la práctica del aislacionismo: nuevos y dinámicos mercados se
abrían a sus empresas, que se encontraban ante la posibilidad de
crecer e innovar como nunca antes habían podido.
Estados Unidos establecía una nueva relación con la parte de
Europa que había quedado libre de la ocupación soviética. El
«vínculo» —linkage— se fundamentaba en la experiencia de
guerra, se había desarrollado en los primeros momentos de la
postguerra y consolidado con los grandes acuerdos antes citados
y, muy especialmente, por su apoyo al proceso de integración
europeo, que aprovechaba la inercia del previo «Plan Marshall».
Desde entonces, el grado de compromiso de Estados Unidos con
la seguridad europea ha estado sometido en todo momento a
unas circunstancias cambiantes, generando un debate en ambas
orillas del Atlántico de indudable interés. Con el tiempo, este
debate ha dado forma a una cultura política muy presente en la
mentalidad de las élites, aunque no tanto en la sociedad. El punto
de partida había sido la sensación de inseguridad europea ante
un amenazante Ejército Rojo que imponía regímenes comunistas
allí donde podía. El riesgo de que avanzaran sus líneas fue exa-
gerado en su momento, aunque la debilidad en que se encontra-
ban aquellos Estados en la inmediata postguerra puede ayudar
a comprender aquel temor. Los Gobiernos europeos solicitaron
a Estados Unidos un compromiso formal de carácter defensivo.
Los previos tratados de Dunkerque (1947) y Bruselas (1948)
avanzaban significativamente en la conformación de una defensa
europea, pero esos logros ni se consideraban suficientes para
disuadir o derrotar a la Unión Soviética ni resultaría fácil conso-
lidar el proceso. En Washington se valoró la propuesta conclu-
yendo que, de no aceptarla, habría riesgo de que Europa cayera
bajo la influencia de Moscú, siguiendo el modelo impuesto a
Finlandia. Sin embargo, para el Congreso de los Estados Unidos
resultaba del todo inaceptable asumir un compromiso clásico de
mutua defensa, siguiendo la tradición continental recogida en el
citado Tratado de Bruselas. Se optó por un vínculo más ambi-
guo, que encontramos en el tantas veces citado artículo 5.º del
Tratado de Washington (1949), expresión jurídica de la recién
constituida Alianza Atlántica, que poco después se dotaría del

75
Florentino Portero

necesario marco institucional, la Organización para el Tratado del

Atlántico Norte (OTAN).
Estados Unidos no solo dejaba atrás su tradicional aislacionismo.
Al intentar imponer un «orden internacional», que pudiera pre-
venir y evitar nuevas guerras, asumía compromisos de seguridad
en distintas partes del planeta, que suponían unas políticas exte-
riores y de defensa muy exigentes. Acertadamente, Brzezinsky
utilizó el término «protectorado» para definir la nueva relación
que Estados Unidos establecía con algunos Estados europeos. El
Viejo Continente no solo había perdido su centralidad internacio-
nal como consecuencia del «conflicto civil» implícito en las dos
guerras mundiales. Como se ha repetido en multitud de ocasio-
nes, el arco de crisis que abarca el período comprendido entre
1914 y 1945 supuso el «suicidio de Europa». Además, en ese
nuevo tiempo requería de la protección de la emergente potencia
americana para mantener su soberanía.
Durante los primeros años la Alianza mantuvo una estrategia
fundamentada en el principio de disuasión implícito en su mono-
polio del arma nuclear. La «represalia masiva» en caso de ataque
soviético parecía creíble, al tiempo que permitía a los europeos
concentrarse en lo más urgente, la reconstrucción. Sin embargo,
en la década de los sesenta, la Unión Soviética ya disponía de
su propia capacidad nuclear, por lo que el efecto disuasorio de
la Alianza se desvanecía. En esas circunstancias, Estados Unidos
replanteó la estrategia a seguir. ¿Qué sentido tenía descansar
la seguridad común en lo que podía concluir en un holocausto
nuclear? Habría que evolucionar hacia una «respuesta flexible»
en función del tipo de agresión, lo que llevaba inexorablemente
a una mayor dotación en capacidades convencionales. La lógica
estratégica norteamericana chocó con la visión europea sobre las
consecuencias sobre el terreno de aplicar ese tipo de respuesta
¿Qué sentido tendría una victoria sobre la Unión Soviética si el
campo de batalla, la Europa central y occidental, quedaban des-
truidas? Los Estados Unidos lograron imponer su doctrina, pero
los europeos no hicieron las inversiones en capacidades con-
vencionales, por lo que se concluyó en un modelo ambiguo de
disuasión en el que resultaba clave la presencia de tropas nor-
teamericanas en las primeras líneas para que cualquier ataque
soviético fuera, en primera instancia, uno dirigido contra Estados
Unidos.
La apuesta europea por la disuasión nuclear, frente a la posición
más «flexible» norteamericana, generó un conjunto de procesos

76
 Los fundamentos de la acción exterior de Estados Unidos

que han venido caracterizando la vida interna de la Alianza hasta

nuestros días y que resultan fundamentales para entender su
limitada cohesión. El primero hace referencia a las aportacio-
nes económicas. En términos generales, los socios europeos han
invertido en defensa menos que Estados Unidos y por debajo de
sus compromisos. Puesto que querían evitar un conflicto conven-
cional en el Viejo Continente se ocuparon de no disponer de los
medios suficientes para establecer una disuasión de estas carac-
terísticas. Al mismo tiempo, la apuesta europea por superar el
nacionalismo y los conflictos sociales, que habían estado en el
origen de las dos guerras mundiales, mediante la constitución de
«Estados de bienestar» exigía derivar los ingresos fiscales en esa
dirección. Con el paso del tiempo y ante el éxito de la Alianza, los
europeos llegaron al convencimiento de que la paz ya se había
consolidado, era un derecho, por lo que no podía resultar una prio-
ridad presupuestaria. El segundo de los procesos hace referencia
al efecto de esta falta de inversión en las capacidades disponi-
bles. La mayor parte de los Estados europeos no modernizaron
sus arsenales, lo que finalmente llevó a una pérdida de interope-
rabilidad entre los ejércitos de los distintos Estados miembro. Se
dio así la circunstancia, que se pudo constatar durante la Guerra
de los Balcanes, de que la mayor y mejor aportación de algunos
Estados en el campo de batalla era «no molestar».
El desigual «reparto de la carga» y la «crisis de interoperabilidad»
provocaban en las élites norteamericanas una indisimulada irri-
tación. ¿Por qué razones el contribuyente norteamericano tenía
que garantizar la seguridad de los europeos si estos disponían de
un alto nivel de renta? ¿Qué necesidad había de exponer la vida
de jóvenes norteamericanos? El debate se hacía más sangrante
cuando se recordaba que el desigual reparto de la carga permitía
a los europeos dotarse de unos servicios sociales que los nortea-
mericanos no tenían. Mientras la Unión Soviética existió, la ame-
naza de una nueva crisis europea y la mucha influencia que el
«vínculo» proporcionaba a la diplomacia de Estados Unidos sobre
una de las regiones más ricas del planeta fueron razones sufi-
cientes para mantenerse en la Alianza, si bien con la sensación de
estar siendo estafados por unos socios escasamente ejemplares.
La crisis se hizo evidente a partir del momento en que la Unión
Soviética se desintegró. A pesar de que el preámbulo del Tratado
de Washington insistía en que la finalidad de la Alianza era pre-
servar y difundir la democracia, en realidad, detrás de esa visión
«idealista» se escondía otra más «realista» que veía su razón

77
Florentino Portero

de ser en contener o derrotar a la Unión Soviética. Desde esta

última perspectiva, hubo quien planteó, en buena lógica, que
había llegado el momento de disolver la Alianza. Al fin y al cabo,
las alianzas son, por su propia naturaleza, coyunturales. Ante
la amenaza que un Estado u organización puede representar el
conjunto de los que se sienten afectados se reúnen en torno a
una estrategia para contenerla o derrotarla. Desaparecida esta,
¿qué sentido tiene mantener en pie la alianza? Para muchos diri-
gentes de aquellos días, la Alianza era un valioso activo que había
que tratar de adaptar a un nuevo entorno estratégico. El pro-
blema sería, como se entendió desde el primer momento, poner
de acuerdo a las partes sobre retos y riesgos cuando el elemento
cohesionador, la amenaza soviética, había desaparecido.
Para Estados Unidos, desde el momento en que la Unión Soviética
había desaparecido, la seguridad europea no era ya una prioridad.
Era importante que la Organización proyectara seguridad en su
entorno, incorporando a nuevos miembros y colaborando con los
Estados de Asia Central en sus respectivos procesos de moder-
nización en el ámbito de la defensa, pero resultaba fundamental
actuar conjuntamente más allá del espacio atlántico. La crisis
bélica derivada de la desintegración de Yugoslavia mostró hasta
qué punto el cáncer del nacionalismo amenazaba, de nuevo, al
Viejo Continente y el reto que supondría para la ampliación y
consolidación de la Unión Europea la nueva fase del proceso de
integración europeo iniciada con el Tratado de Maastricht. Para
Washington había llegado el momento de que la Alianza se con-
virtiera en el instrumento del bloque occidental para actuar en
el conjunto del planeta. Lo que en el argot de la época se dio en
llamar la «OTAN global». Sin embargo, fue a raíz de los atenta-
dos del 11S cuando el debate se decantó. Por primera vez en la
historia de la Alianza se activaba el artículo 5.º del tratado, dando
paso a una intervención colectiva en el Hindú Kush, un espacio
claramente alejado del ámbito atlántico. Los nuevos retos exi-
gían una nueva visión, que se imponía por medio de los hechos.
Faltaba por saber si las costuras de la Alianza resistirían las ten-
siones derivadas de esta nueva realidad.

5. La Postguerra Fría y la globalización

El eje central de la política exterior de Estados Unidos tras la

Segunda Guerra Mundial, síntesis del acervo acumulado a lo largo
de su experiencia diplomática, era el establecimiento de un orden

78
 Los fundamentos de la acción exterior de Estados Unidos

internacional que pudiera evitar nuevos conflictos mundiales, un

orden fundamentado en la filosofía liberal y dirigido a consolidar
las prácticas democráticas. Siguiendo el pensamiento de Kant, la
élite norteamericana pensaba que las sociedades democráticas
tienden a rehuir los conflictos y a promover el bienestar. Tras la
desaparición de la Unión Soviética, que había ejercido de dique
de contención de la imposición del «orden liberal», parecía lle-
gado el momento de su plena ejecución. Citando la célebre y
discutida obra de Fukuyama, nos encontrábamos ante el «fin de
la historia», en el sentido de que la filosofía liberal dejaba de ser
cuestionada por el fracaso del comunismo marxista.
Coincidía en el tiempo la disolución de la Unión Soviética con
el auge de la denominada «globalización», la revolución de la
comunicación propiciada por avances en la ingeniería, que per-
mitía que ideas, personas y mercancías viajaran de una a otra
parte, manteniendo el planeta en permanente y rápida conexión.
La coincidencia parecía providencial. La globalización sería la fase
final del proceso histórico abocado a imponer el orden liberal,
estableciendo un solo mercado, global e integrado, garante de un
bienestar económico que permitiría el desarrollo de unas clases
medias que, a su vez, como había ocurrido en Europa Occidental,
aportarían moderación y estabilidad a los respectivos regímenes
políticos.
Estados Unidos era, más que nunca, una «hiperpotencia», sin
rival posible. La iniciativa estaba en sus manos, con un guion
a ejecutar y un formidable músculo económico para aprovechar
todas las oportunidades que las nuevas circunstancias le ofre-
cían. Era el «momento unipolar» al que con tanto acierto se refi-
rió Charles Krauthammer en su célebre conferencia, preludio de
un nuevo período en el que esa unipolaridad daría paso a nuevas
rivalidades, quizá las anunciadas por Huntington relativas a ten-
siones interculturales, potenciadas por el desarrollo económico y
social que la globalización auguraba.
Los sucesos del 11S dieron paso a la invasión de Afganistán y,
sobre todo, a una reflexión sobre la amenaza que suponía el
islamismo y la forma más apropiada de combatirlo. El resultado
fue, en los años de la administración Bush, el convencimiento
de que era necesario «trasformar» las sociedades afectadas
para acabar con las condiciones que facilitaban su auge. La
combinación de dictadura, corrupción e incompetencia en esos
Estados dañaba la imagen de Occidente y el prestigio de los sis-
temas políticos democráticos entre la población musulmana. Era

79
Florentino Portero

necesario llevar a cabo una estrategia conducente a mejorar las

condiciones económicas y sociales, para facilitar la formación
de clases medias, y la gobernanza, con el fin de prestigiar las
instituciones.

El primer paso fue aplicar una estrategia de este signo en

Afganistán, un país muy atrasado y con una geografía que poten-
ciaba la diversidad. Se diseñó una «aproximación integral», que
vinculaba lo militar con lo social y económico, pero el reto exigía
un tiempo de aplicación y una cohesión que ni la opinión pública
ni el Congreso estuvieron dispuestos a dar. El proyecto de esta-
blecer una estrategia común con los socios europeos en el marco
de la Alianza Atlántica para animar la deseada trasformación del
«Gran Oriente Medio» no llegó a arrancar por el rechazo europeo,
por resultar un ejercicio de neocolonialismo que exigía un plazo
de aplicación inviable, y por la ausencia de respaldo del propio
Congreso estadounidense.

El segundo fue la invasión de Irak, por incumplimiento de las

condiciones establecidas tras el fin de las hostilidades por la pre-
via invasión de Kuwait. El contraste entre la facilidad con la que
se derribó al régimen de Saddam Hussein con las dificultades
de la reconstrucción de un país inventado por los británicos y
fragmentado en suníes, chíes, kurdos, caldeos y otros peque-
ños grupos desanimó, de nuevo, a la opinión pública, que no
acababa de ver el final de una situación de violencia generali-
zada, animada por Irán, y de tensiones entre distintos grupos
ajenas a sus intereses. Poco a poco, la sociedad norteamericana
fue abandonando la idea de «trasformar» el mundo musulmán
o cualquier otro para recuperar su visión tradicional de lo que
debía ser el papel de Estados Unidos en el mundo: centrarse en
la generación de riqueza y en el comercio y servir de guía a las
sociedades más desarrolladas para avanzar en libertad, justicia y
bienestar. Con la llegada de Barack Obama a la Casa Blanca este
sentimiento dio paso a una política exterior menos ambiciosa. De
la trasformación se pasaba al retraimiento, al «liderazgo desde
atrás», a solo plantearse intervenir militarmente si los intereses
nacionales estuvieran directamente amenazados. La renuncia a
actuar de una manera efectiva en la guerra civil siria, permi-
tiendo que Irán, Rusia y Turquía asumieran el liderazgo de la
acción exterior, resulta ejemplar de esta nueva posición, como
lo fueron los cambios de planes en Afganistán e Irak, abando-
nando el objetivo trasformador para limitarse a cumplir misiones
de contrainsurgencia.

80
 Los fundamentos de la acción exterior de Estados Unidos

La incapacidad norteamericana para mantener sus planes en el

tiempo convenció a los enemigos del «orden liberal», Estados o
grupos, de las ventajas de enfrentarse a las potencias occiden-
tales mediante conflictos irregulares y estrategias asimétricas,
convirtiendo el campo de batalla militar en secundario, sometido
al principal: la opinión pública. La rectificación llevada a cabo
por la Administración Obama dañó gravemente la credibilidad
de Estados Unidos fuera del bloque occidental, al ser percibida
como débil frente a la firmeza y disposición al sacrificio de sus
enemigos. De nada valía la superioridad tecnológica de Estados
Unidos si no estaba dispuesta a sacrificar vidas humanas sobre
el terreno. Tan evidente era que había que evitar el campo de
batalla convencional con la gran potencia americana como que su
capacidad de resistencia en otro irregular era muy limitada. Se
le podía derrotar siempre y cuando se le obligara a combatir en
un entorno apropiado. Las lecciones aprendidas en las guerras de
Argelia y de Vietnam se hacían cada vez más evidentes.

6. Crisis de la globalización y retraimiento

Tras la descomposición de la Unión Soviética y el consiguiente

desprestigio del ideario comunista, la culminación del proceso
histórico de la globalización permitió avances importantes tanto
en la promoción de la democracia como en un desarrollo eco-
nómico más generalizado, creando sorprendentes procesos de
deslocalización y externalización que implicaban importantes
dependencias de unos Estados respecto de otros. Tal era el opti-
mismo de aquellos días que la clase política no puso muchos
reparos a la generación de esos vínculos. El reparto global del
trabajo tenía una lógica económica, pero no política. Solo podría
entenderse desde el convencimiento de que se estaban poniendo
las bases de un nuevo tiempo, en el que la generación de riqueza,
creación y consolidación de clases medias y creciente arraigo de
sistemas políticos democráticos garantizaría las necesarias cade-
nas de suministros.
Sin embargo, la globalización dio también paso a reacciones ines-
peradas, pero importantes. Un mundo intercomunicado estaba
facilitando la emergencia de una cultura común, más aún con
la aparición y generalización de un entorno digital. Tanto en
Estados Unidos como en otros entornos culturales este fenómeno
comenzó a generar reacciones en contra. En el caso americano,
relacionadas con un nuevo cuestionamiento progresista de los

81
Florentino Portero

valores y costumbres tradicionales. Para muchas personas, esa

nueva cultura suponía una amenaza a sus valores, una agresión
contra su propio mundo ante la que había que levantarse. En el
plano económico surgía un contraste entre los beneficios empre-
sariales y el apoyo político al proceso y la pérdida de puestos de
trabajo por parte de ejecutivos y trabajadores de las empresas
que habían optado por la deslocalización. Muchos norteamerica-
nos comenzaron a criticar a sus élites —políticas, económicas e
intelectuales— por defender una política que les había dejado de
lado. El problema se fue agravando por efecto de la IV Revolución
Industrial o «Revolución Digital», en la medida en que la roboti-
zación y la inteligencia artificial iban paulatinamente eliminando
puestos de trabajo. Más adelante, ante el enrarecimiento de las
relaciones internacionales, se hizo también patente la irrespon-
sable externalización de procesos productivos críticos para la
seguridad nacional. La sola aplicación de criterios económicos se
había convertido en un problema nacional. No estaba en cuestión
la deslocalización y externalización, sino el hecho de que no se
tuvieran en cuenta las relaciones entre esos Estados y Estados
Unidos. La globalización requería pasar por el tamiz de la segu-
ridad determinadas decisiones empresariales para garantizar el
correcto funcionamiento de las cadenas de suministros, tanto
para la actividad social como industrial.
Si las experiencias en Afganistán e Irak habían cuestionado la
conveniencia de que Estados Unidos asumiera la responsabilidad
de liderar la implantación definitiva del «orden liberal», los efec-
tos no deseados de la globalización animaron en ese país, como
en tantos otros del bloque occidental, una reacción nacionalista y
proteccionista. Si durante los dos mandatos de Barack Obama se
asistió a un retraimiento de la política exterior norteamericana,
con la sorprendente llegada de Donald Trump a la presidencia
se produjo un replanteamiento más profundo de la presencia de
ese país en el mundo. Trump entendió como nadie el cambio que
se estaba produciendo en la mentalidad norteamericana y, con
el expresivo lema de «America First», trató de revertir los pro-
cesos de deslocalización y externalización para garantizar más
puestos de trabajo a la población y reducir la dependencia del
extranjero. En política exterior, hubo más continuidad de lo que
parece con la obra de su predecesor, aunque con un estilo y una
retórica totalmente distintos. Si con Obama Estados Unidos pasó
a convertirse en el «hegemón remiso», queriendo mantener su
autoridad, pero reduciendo su nivel de compromiso, Trump fue
más allá, cuestionando la vigencia del orden liberal y de la propia

82
 Los fundamentos de la acción exterior de Estados Unidos

Alianza Atlántica. Lo que podía tener sentido en los años cuarenta

del siglo pasado lo había perdido desde el fin de la Guerra Fría y
la emergencia de un tiempo nuevo caracterizado por la globaliza-
ción y la Revolución Digital. Ni Obama ni Trump estaban intere-
sados en garantizar un orden global, si bien el segundo iba más
allá, abandonando compromisos que habían estado en los fun-
damentos de la política norteamericana durante mucho tiempo.
Aunque el Gobierno de Trump fue un ejemplo de inestabilidad
crónica, en la que los altos cargos se sucedían a sorprendente
velocidad, su política fue muy clara. En el plano conceptual
se reconoció que la política internacional giraba en torno a la
«competición entre grandes potencias», dejando a un lado toda
esperanza de vigencia o implementación de un nuevo «orden
internacional». En el terreno práctico, Trump fijó su atención en
el reto que la política china suponía para los intereses naciona-
les norteamericanos. Denunció sus campañas de inteligencia, la
sustracción de innovación e investigación, su expansión inter-
nacional y sus objetivos últimos. Estaba en cuestión qué poten-
cia ganaría la Revolución Digital y China estaba compitiendo de
manera desleal, siendo generoso. Era necesario establecer un
diálogo estratégico con el Gobierno de Pekín y, al mismo tiempo,
establecer medidas que le disuadieran de seguir adelante con
determinados comportamientos. En cierto sentido, Trump volvía
a enfoques propios del siglo XIX. Para él, las relaciones inter-
nacionales no eran más que un juego entre las grandes poten-
cias, en el que las personalidades de los dirigentes jugaban un
papel importante. Sus declaraciones, subidas tanto de tono como
de volumen, eran expresión de esta mentalidad. Sin embargo,
no siempre iban acompañadas del suficiente trabajo interdepar-
tamental para sustentar una política coherente ni el personaje
parecía dispuesto a someterse a ella.
Este progresivo cuestionamiento del papel que Estados Unidos
debía tener en la política mundial tuvo especial impacto en la
Alianza Atlántica. A las quejas que venían de atrás por el des-
igual «reparto de la carga» se fueron sumando otras. Como ya
citamos con anterioridad, las guerras de los Balcanes pusieron de
manifiesto tanto la incapacidad europea para gestionar una crisis
menor por sus propios medios como la imposibilidad para actuar
conjuntamente en el campo de batalla, como consecuencia de
la falta de inversión en nuevas capacidades de buena parte de
los Estados miembro. La reacción a los atentados del 11S dieron
paso a un espectáculo de desunión, capitaneado por Francia y

83
Florentino Portero

Alemania. En Afganistán, no fue posible una correcta integra-

ción de las distintas unidades nacionales y las diferencias sobre
cómo afrontar la guerra de Irak fueron evidentes. En la cumbre
de Bucarest (2008), Estados Unidos se encontró con unos alia-
dos que, en su mayoría, tenían una visión muy distinta sobre la
evolución de la política rusa y las implicaciones que podía tener
para la seguridad europea. Lo que la Unión Soviética había unido
no parecía posible mantenerlo tras su disolución. El objetivo de
promocionar los valores democráticos, recogido en el propio tra-
tado de Washington, resultaba ser más un ideal que un objetivo
real y plenamente asumido por todos los signatarios. El resul-
tado fue, de hecho, una paulatina desmilitarización de la OTAN,
trasformada en un espacio diplomático y en la famosa «caja de
herramientas» de la que echar mano en determinadas circuns-
tancias. El retraimiento de Obama fue interpretado por los euro-
peos como un reencuentro entre ambas orillas del Atlántico, sin
acabar de entender todo lo que conllevaba de desinterés. La idea
presentada por Rumsfeld de dejar atrás las respuestas conjuntas
a las crisis que fueran surgiendo para dar paso a «alliances of the
willing» fue calando entre las élites norteamericanas. Con Trump,
una personalidad ajena a las sofisticaciones diplomáticas, la mera
existencia de la Alianza, en los términos en que venía desarro-
llando su actividad, suponía un abuso. Exigió un «reparto de la
carga» más equitativo, sostuvo tensas discusiones con algunos
de los dirigentes europeos y amenazó con el abandono estadou-
nidense de la Alianza.

7. Síntesis y crisis de autoridad

La llegada de Biden a la Casa Blanca se produjo en una circuns-

tancia delicada. En plena crisis del covid-19, con la nación recluida
y enfrentada, las relaciones con China en el peor momento y la
Alianza Atlántica en «muerte cerebral», en expresión del presi-
dente Macron. Aunque había ejercido de vicepresidente durante
los ocho años del Gobierno Obama, en realidad distaba en muchos
sentidos de su visión. Por edad y experiencia, estaba mucho más
cerca de los Clinton, era más internacionalista y, sobre todo,
era, tras muchos años en la comisión de Asuntos Exteriores
del Senado, un buen conocedor de las relaciones internaciona-
les. Partía de los puntos de consenso que se habían ido estable-
ciendo desde finales de la década de los noventa: el giro hacia
el Pacífico y la asunción de que China ya se había convertido en
un rival estratégico. Era consciente del cansancio que las guerras

84
 Los fundamentos de la acción exterior de Estados Unidos

de Afganistán y de Irak habían producido en la ciudadanía, por

lo que había que limitar la exposición de las Fuerzas Armadas en
conflictos lejanos, pero, a diferencia de sus dos predecesores,
creía que era de interés superior mantener en pie el «orden libe-
ral» en la medida de lo posible. Las circunstancias habían cam-
biado, pero eso no tenía por qué implicar su abandono.
Trump había cambiado la política estadounidense.
Indiscutiblemente, había un antes y un después de su paso por
la Casa Blanca. Había desvelado la existencia de una nueva rea-
lidad social, resultado de los efectos de la globalización y de la
Revolución Digital, que condicionaría tanto la política interior
como la exterior. La Administración Biden tomó buena nota de
todo ello, tratando de establecer una síntesis entre el ideario pro-
gresista, que había ganado peso en los años Obama, con la nece-
sidad de dar respuesta a una sociedad muy crítica con sus élites
en línea con el legado de Trump. Esa respuesta sería, además,
resultado también de la reflexión sobre los retos a la seguridad
nacional. A diferencia de su predecesor, Biden formó un equipo
experimentado y muy cohesionado, que no ha sufrido cambios
relevantes. No es, por lo tanto, de extrañar la calidad de sus
reflexiones estratégicas, sin duda más sofisticadas. Parte de la
asunción de que el mundo está viviendo un cambio de paradigma,
que requiere del Gobierno norteamericano un gran esfuerzo para
orientar la transformación de tal manera que garantice su hege-
monía política y económica, al tiempo que ofrezca a sus ciuda-
danos la posibilidad de encontrar puestos de trabajo acordes con
sus capacidades. Para ello, la administración ha promovido pro-
gramas de gasto público dirigidos a atraer talento e inversiones
de todo el planeta, con el compromiso de desarrollar su actividad
en territorio nacional. Se lograría, por lo tanto, incentivar la eco-
nomía sin necesidad de deslocalizar procesos productivos y, todo
ello, centrando las inversiones en los sectores más característicos
de la Revolución Digital. Estados Unidos, como China, entiende
que, hoy, poder significa estar en la vanguardia de la innova-
ción en los sectores nucleares de la Revolución Digital. Solo así
se podrá optar a ganar mercados, generar puestos de trabajo y
garantizar ingresos fiscales para mantener los servicios públicos
al necesario nivel. Solo así se podrá disponer de las capacidades
militares necesarias para garantizar tanto la soberanía como los
intereses nacionales.
Una de las diferencias más significativas entre las administra-
ciones Trump y Biden ha sido el enfoque sobre las cadenas de

85
Florentino Portero

suministros. Como ya comentamos con anterioridad, una de las

características más llamativas de la gestión de la globalización
fue confiar en que la integración de los mercados permitía exter-
nalizar muchos procesos productivos. Tanto la crisis del covid-
19 como las crecientes tensiones internacionales han puesto de
manifiesto hasta qué punto ese enfoque era tan ingenuo como
irresponsable. Mientras que la reacción de Trump fue más nacio-
nalista y proteccionista, la de Biden se centró en hacer de esta
circunstancia un eje sobre el que reordenar su acción exterior.
Las cadenas de suministro y de distribución son críticas para
cualquier economía avanzada. ¿De qué vale una patente si no
se dispone de los elementos necesarios para fabricar un pro-
ducto? Por otro lado, era evidente que China llevaba años tra-
bajando en esa misma línea, con la Iniciativa de la Franja y de
la Ruta. Estados Unidos tenía que dar esa batalla y hacerlo de
forma integral. Todo ello requería, en primer lugar, pedagogía.
Sin explicar lo que suponía depender de China, lo lógico es que
muchos Estados aceptaran su generosa disposición financiera. En
segundo lugar, desarrollar programas de colaboración y proponer
iniciativas regionales que resultasen atractivas. Estados Unidos
es un formidable mercado y puede ser un gran socio a la hora de
afrontar los grandes retos tecnológicos propios de este tiempo.
En tercer lugar, vincular esos acuerdos e iniciativas con compro-
misos de seguridad, pues de lo que se trata es de estabilizar la
relación entre Estados que tienen objetivos comunes.
La Administración Biden ha orientado decididamente a Estados
Unidos hacia la innovación. La maquinaria está funcionando con
el objetivo de convertir a ese país en el actor de referencia en la
Revolución Digital. Las relaciones comerciales con otros Estados
o grupos de Estados van adelante. Sus iniciativas están siendo
bien acogidas. Sin embargo, el siguiente y más importante paso,
el vínculo entre lo económico y la seguridad no se está consoli-
dando. Para poder entenderlo hay que valorar la pérdida de auto-
ridad de Estados Unidos en el concierto internacional.
La autoridad de una gran potencia se mide por el prestigio de que
goza entre el resto de los Estados. Los valores y principios que
rigen su comportamiento, su capacidad para actuar, su disposi-
ción a asumir compromisos, su lealtad con los aliados, su resis-
tencia a la adversidad… son ingredientes fundamentales a la hora
de analizar por qué un Estado goza o no de prestigio. Estados
Unidos ha dejado de ser el hegemón previsible y ha pasado a ser
un Estado sometido a los vaivenes de una opinión pública falta de

86
 Los fundamentos de la acción exterior de Estados Unidos

cohesión y de una clase política que supedita la acción exterior

a las conveniencias políticas del momento. Como el resto de los
países occidentales, Estados Unidos es hoy un Estado que padece
una guerra cultural, fuertes tensiones internas sobre cómo afron-
tar los grandes retos de nuestro tiempo. Sin cohesión resulta
imposible mantener una política exterior y, mucho menos, gue-
rras en distintos puntos del planeta.
Estados Unidos fue a Afganistán e Irak durante su «momento
unipolar», asumiendo un reto de gran envergadura y marcando
criterio sobre lo que sería el liderazgo americano tras la Guerra
Fría y ya en un tiempo marcado por el auge del islamismo. Sin
abandonar el objetivo de centrarse en el área del Pacífico, la
Administración Bush se planteó «transformar» ambos países.
En breve resultó evidente que no había consenso suficiente
para mantener esas políticas. Cambios sucesivos de estrategia
durante las siguientes administraciones garantizaron incoheren-
cia y desgaste. Si la progresiva salida de Irak permitió mantener
las formas, la de Afganistán se convirtió en un ridículo interna-
cional. De un ejercicio de nuevo liderazgo se pasó a un ejemplo
de incompetencia. Para los enemigos y rivales de Estados Unidos,
resultaba evidente la ausencia de «paciencia estratégica», la crí-
tica dependencia de su acción exterior de las tensiones internas.
Si la superioridad tecnológica de las Fuerzas Armadas norteame-
ricanas las hacía virtualmente invencibles en un campo de batalla
convencional, su exposición a un teatro irregular y asimétrico las
convertía en fácilmente vulnerables. Quizá, por todo ello, Obama
optó por una presencia mínima en la crisis de Siria, pero ese acto
fue percibido, con toda razón, como una prueba de debilidad. Por
miedo a verse involucrado en otra crisis sin fin, Estados Unidos
permitía que otros actores —Irán, Rusia y Turquía— actuaran en
contra de sus intereses.
No podemos entender la crisis ucraniana sin valorar la pérdida de
autoridad norteamericana entre la élite de Rusia. A los casos ya
citados se sumaban en esta ocasión los referidos a la rectificación
de la política rusa tras la disolución de la Unión Soviética, las crisis
de la Transnistria moldava, de los territorios georgianos de Osetia
de Sur y Abjacia y de los ucranianos de la península de Crimea y
el Donbas. La Alianza no había respondido de manera adecuada.
La desunión, resultado de percepciones muy distintas sobre la
política rusa, minaba la capacidad de una reacción coherente
atlántica o europea. Obama había renunciado a ejercer un lide-
razgo activo. Trump creía entenderse con Putin y no ocultaba su

87
Florentino Portero

desprecio por algunos de los líderes europeos. Con este trasfondo

y después de observar el esperpento ocurrido en el aeropuerto
de Kabul, es fácil comprender que la élite rusa concluyera que
era el momento de replantear el equilibrio de seguridad europeo.
Bajo el liderazgo de Biden, Estados Unidos fue capaz de reaccio-
nar a tiempo colaborando con las Fuerzas Armadas ucranianas,
despejando las trampas tendidas por Rusia en sus redes, com-
partiendo información de inteligencia sobre los planes rusos, acti-
vando medidas de guerra electrónica que, sumadas a los errores
de la operación rusa, permitieron contener la invasión y, poco
después, forzar un limitado repliegue. En el plano diplomático,
lograron establecer en la Alianza Atlántica una posición común,
que sería también la de la Unión Europea, e incluso aprovecharon
la circunstancia para aprobar un nuevo concepto estratégico en el
que aparecían señalados como amenaza y riesgo sistémico Rusia
y China respectivamente. Estados Unidos estaba siendo capaz
de transformar un fracaso, la disuasión de Rusia y la garantía
de seguridad de Ucrania, en un éxito, sacando a la Alianza de su
estado de «muerte cerebral» y atrayendo a Estados de tradición
neutralista como Suecia y Finlandia, que ante el comportamiento
de la dirección rusa buscaban cobijo en la vieja organización. De
nuevo, como en los días de Bush, Estados Unidos representaba el
papel de gran potencia. Sin embargo, también como en los días
de Bush, el presidente norteamericano estaba perdiendo la bata-
lla principal, el apoyo del Congreso. ¿Era Ucrania un interés prio-
ritario? ¿Representaba Rusia una amenaza para Estados Unidos?
¿No era lógico que fueran los europeos, la parte más afectada,
los que corrieran con la mayor parte de la ayuda? La atención
debía centrarse en China y en su expansión diplomática y econó-
mica y no volver a distraerse en crisis menores. No parece que la
propuesta de ayuda a Ucrania presentada por Biden vaya a lograr
el respaldo del Capitolio, por lo que de nuevo Estados Unidos
mostrará al mundo su dificultad para mantener una posición en el
tiempo y, por lo tanto, el juego de alto riesgo que puede suponer
ser su aliado.

8. Consideración final

Estados Unidos se convirtió en una potencia de referencia al

incorporarse plenamente a la II Revolución Industrial. Desde
entonces, ha sido un actor económico excepcional, innovando,
produciendo y siendo capaz de introducir sus productos en todos
los mercados. Hoy parece más fuerte que nunca, más dispuesto

88
 Los fundamentos de la acción exterior de Estados Unidos

a ser el actor decisivo en el desarrollo de la Revolución Digital,

mediante la puesta a disposición de las empresas de una ingente
financiación, la coordinación de los sectores público y privado,
de las universidades con las empresas, y atrayendo, más que
nunca, tanto a empresas como a particulares de todo el planeta
para sumarse a este empeño colectivo. Sin embargo, al mismo
tiempo, Estados Unidos aparece más débil en términos políticos
como consecuencia de la brecha que se ha abierto en la sociedad,
y que continúa creciendo, entre formas distintas de entender la
nación. Estas divisiones repercuten en su acción exterior, priván-
dola de la cohesión y fortaleza necesarias. Aunque hay acuerdo
sobre temas fundamentales, no son suficientes para dar forma a
una política interpartidista. La «hiperpotencia» desconcierta con
sus bandazos a aliados, rivales y enemigos, pero todos revisan
su posición a la vista de tanta inestabilidad. Unos marcan dis-
tancia, tratando de evitar los efectos de esos cambios de humor,
que pueden dejarlos expuestos a situaciones delicadas. Los que
deberían buscar protección optan por la equidistancia entre las
grandes potencias. Otros aprovechan la creciente inconstancia
para provocar cambios en el frágil equilibrio internacional, con-
vencidos de que el precio a pagar puede ser aceptable. Si en
el plano de la innovación y la economía Estados Unidos está en
la vanguardia, en lo relativo a la política internacional se ve en
repetidas situaciones reactivas, porque son otros los que están
marcando el paso, aquellos que tienen claro su interés por arra-
sar con los restos del «orden liberal» y que han aprendido a
derrotar a las potencias occidentales desde la asimetría.

89
 Capítulo segundo

Las potencias revisionistas y el Sur Global

José Pardo de Santayana

Resumen
En 1996, Moscú y Pekín crearon una asociación estratégica que
con el tiempo ha conseguido su objetivo de oponerse a un orden
internacional unipolar de inspiración occidental, presidido por
Washington.
En esta creciente pugna entre las potencias revisionistas y las
occidentales por la gobernanza mundial, el grupo de países, ahora
conocido como Sur Global, tiene la última palabra. De momento,
China y Rusia están consiguiendo que la actitud del nuevo sur sea
favorable a sus designios estratégicos.
Para revertir la situación, Occidente tiene que cambiar su men-
talidad y su forma de interactuar con el mundo en desarrollo,
esforzarse en entender sus preocupaciones, incorporar al Sur
Global en la gobernanza mundial en pie de igualdad y renunciar
a imponerle unos valores, los occidentales, que dichas naciones
interpretan como una forma de dominio.
La ejemplaridad es la vía más eficaz para influir positivamente en
el mundo. Desgraciadamente, las naciones occidentales, some-
tidas a una intensa polarización interna, no están en su mejor
momento.

91
José Pardo de Santayana

Palabras clave

Orden internacional, Potencias revisionistas, Occidente, Sur

Global, China, Rusia, Estados Unidos, Rivalidad internacional.

The Revisionist Powers and the Global South

Abstract

In 1996, Moscow and Beijing established a strategic partners-

hip that over time has achieved its goal of opposing a Western-
inspired unipolar international order presided over by Washington.
In this growing struggle between the revisionist and Western
powers to shape global governance, the group of countries now
known as the Global South has the last word. For the moment,
China and Russia are taking advantage of the attitude of the new
South’s stance to advance their strategic agendas.
In order to reverse the situation, the West must change its men-
tality and its way of dealing with the developing world, it has to
make an effort to understand their concerns, it has to incorpo-
rate the Global South into world governance on an equal footing
and renounce imposing Western values on it, which these nations
interpret as a form of domination.
Leading by example is the most effective way to positively
influence the world. Unfortunately, the Western nations, which
are subject to intense internal polarization, are not at their best.
Keywords
International order, Revisionist powers, The West, Global South,
China, Russia, United States, International rivalry.

92
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

«El “Sur Global” engloba países con intereses e ideologías tan

variados que puede que el término ya no sea una herramienta
útil. Sin embargo, si el mundo occidental espera contrarrestar
la creciente agresividad de Rusia y China, reconstruir relaciones
sólidas con estos países es más importante que nunca1» (Raja
Mohan).

1. Introducción

Cuando Henry Kissinger acaba de fallecer, dejando un gran vacío,

no podemos dejar de recordar el designio estratégico que, una
vez superada la Guerra Fría, propuso en relación con Rusia y
China. Es razonable pensar que, de haber sido tenido en cuenta,
la situación internacional sería hoy francamente mejor.
Desde su permanente preocupación por el equilibrio de poder,
pensaba que el peor de los mundos posibles sería aquel en que
Pekín y Moscú se pudieran llegar a entender —que es donde
estamos. Para evitarlo, Washington debía mantener una relación
mejor con ambas capitales que la que estas mantuvieran entre
sí. Dicho planteamiento estratégico no debía ser difícil de llevar
a buen término dada la profunda desconfianza y la latente hos-
tilidad entre ambos vecinos. Esto suponía aceptar a estos viejos
imperios, entonces todavía en una posición relativamente débil,
en el concierto de las potencias, con la ventaja de que su animad-
versión recíproca convertiría a Estados Unidos en el gran árbitro.
Por otra parte, si no se les incorporaba con un papel relevante en
el orden internacional —uno bastante imperfecto, sin duda— se
propondrían derribarlo —como, de hecho, ha ocurrido.
Hasta 2017 —fecha en que la Estrategia Nacional de Seguridad
(ENS) de los Estados Unidos reconoció la rivalidad entre las gran-
des potencias como su preocupación primordial— en las capitales
occidentales dominó el optimismo y se pensaba que el mundo
marchaba inexorablemente hacia una globalización liberal y
democratizante, grosso modo el Fin de la Historia de Fukuyama.
La evolución interna de China, desde 2014 la primera potencia
comercial del mundo, era la clave de dicha visión de futuro.

1 Mohan, R. (2023). «Engaging With the Global South». Foreign Plicy. Global Reboot
podcast, 8 de diciembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://foreignpolicy.
com/podcasts/global-reboot/engaging-with-the-global-south/?_cldee=RfbeFKs-
DB-ue1sGuWFITVDH55SZNpwcG1XY6AtxdGTX0g1SNgmOILou93BGb2sRs&re-
cipientid=contact-cb22263faf9de911a97d000d3a233b72-ab243536184f4a07
b3c370adfb860803&esid=b4a842c5-329f-ee11-be37-6045bd8c5364

93
José Pardo de Santayana

«Durante décadas, la opinión generalizada en Estados Unidos

fue que era únicamente una cuestión de tiempo que China
se volviera más liberal, primero económica y luego políti-
camente. No pudimos haber estado más equivocados, un
error de cálculo que constituye el mayor fracaso de la política
exterior estadounidense desde la década de 1930»2.
Sin embargo, ya en 1996 Pekín y Moscú habían firmado una aso-
ciación estratégica cuya finalidad era oponerse al orden interna-
cional unipolar entonces vigente. Esta entente estratégica, a la
que no se prestó la suficiente atención, ha terminado alcanzando
su objetivo.
El orden internacional bastante benigno vigente desde el final
de la Guerra Fría, basado en el multilateralismo y presidido por
los Estados Unidos, ha dado paso a un bronco sistema multi-
polar caracterizado por la creciente rivalidad entre las grandes
potencias y en el que ya se maneja el escenario de un posible
serio encontronazo3. Por otra parte, el equilibrio de poder y la
base tecnológica de la guerra están cambiando tan rápidamente
y en tantos aspectos que los países carecen de cualquier principio
establecido sobre el que fundamentar el orden4.
«No es necesario explicar que el mundo actual está fragmen-
tado. La disputa entre las grandes potencias ha vuelto con
fuerza y el orden multilateral global es incapaz de propor-
cionar un marco eficaz para la gobernanza. Con una guerra
en pleno apogeo en Europa y la posibilidad de que se pro-
duzcan múltiples crisis en el Indo-Pacífico, la cooperación
entre los actores globales clave sigue siendo un bien escaso.
En el pasado, se podría haber supuesto que las cuestiones
económicas serían clave para forjar la cooperación global.
Hoy, esa no es una posibilidad real. En cambio, la militari-
zación de casi todos los aspectos de la relación interestatal
está creando desafíos que la mayoría de los Estados está
luchando por afrontar»5.

2 O’Brien, R. C. (2020). «How China Threatens American Democracy. Beijing’s

Ideological Agenda Has Gone Global». Foreign Affairs, 21 de octubre.
3 Mitchell. A. Wess. (2023). «America Is a Heartbeat Away From a War It Could Lose».

Foreign Policy, 16 de noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://foreignpolicy.

com/2023/11/16/us-russia-china-gaza-ukraine-world-war-defense-security-strategy/
4 Kissinger, H. (2023). «Henry Kissinger explains how to avoid world war three». The

Economist, 17 de mayo.
5 Pant, H. V. (2023). «Global Governance in Today’s World: Bringing ‘Global South’ to

the Centre». ISPI Annual Trends Report, diciembre.

94
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

Frente a la amenaza de que Pekín, respaldada por Moscú, pueda

configurar un sistema internacional a su medida, el presidente
Biden, en su ENS de octubre de 2022, ha hecho una llamada a
una gran cruzada democrática en contraposición a las potencias
autocráticas.
«Nos encontramos en medio de una competición estratégica
para configurar el futuro del orden internacional [...] Estados
Unidos liderará con nuestros valores, y trabajaremos codo
con codo con nuestros aliados y socios y con todos aquellos
que compartan nuestros intereses. [...] Los autócratas están
haciendo horas extras para socavar la democracia y exportar
un modelo de gobierno marcado por la represión en el inte-
rior y la coerción en el exterior»6.
De ese modo, la confrontación entre Estados Unidos y las poten-
cias revisionistas, fundamentalmente China, es mucho más que
una rivalidad entre dos Estados poderosos, es una competición
entre dos jerarquías rivales. A medida que ambos bloques se
enfrentan, también compiten por la lealtad de los países de todo
el mundo, lo que aumenta el número de posibles puntos de fric-
ción y la probabilidad de que los países que deseen permanecer
fuera de la competición se vean arrastrados a ella7.
Esto convierte a lo que hoy conocemos como el Sur Global en
el teatro de operaciones —junto con los dominios tecnológico y
cognitivo— de la gran disputa geoestratégica por la configuración
del futuro sistema internacional.
La reacción de buena parte de los países de este nuevo sur, tanto
frente a la invasión rusa en Ucrania como frente al salvaje ataque
de Hamás a Israel ha disgustado e, incluso, sorprendido a las
potencias occidentales.
«En Washington y en las capitales europeas prevaleció la
esperanza utópica de que se pudiera torpedear una alianza
chino-rusa y convencer a terceros países como India y otros
—principalmente del hemisferio sur— para que se posiciona-
ran, principalmente, contra Rusia. Se proclamó una alianza

6 The White House. (2022). National Securuty Strategy. [Consulta: 2024]. Disponible
en: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combi-
ned-PDF-for-Upload.pdf
7 Colgan, J. D. y Miller, N. L. (2022). «The Rewards of Rivalry. U.S.-Chinese

Competition Can Spur Climate Progress». Foreign Affairs, 1 de noviembre. [Consulta:

2024]. Disponible en: https://www.foreignaffairs.com/united-states/rewards-rivalry
-us-china-competition-can-spur-climate-progress#author-info

95
José Pardo de Santayana

victoriosa de democracias “buenas” contra autocracias

“malas”. El G7 se revitalizó para liderar esta cruzada»8.
En estos momentos decisivos, las potencias revisionistas están
encontrando la sinergia de gran parte de los países de este
Sur Global que empiezan a acariciar unos niveles de desarrollo
similares a los de los países más avanzados, que consideran
que han alcanzado la plena mayoría de edad y que desean
sacudirse la tutela de las potencias occidentales. Estas nacio-
nes, al no alinearse con Estados Unidos y sus aliados, crean
un contexto estratégico favorable a los designios estratégi-
cos de China y de Rusia, que desean debilitar la influencia de
Occidente sobre el resto del mundo para limitar en todo lo
posible los efectos de las sanciones y presiones a las que están
sometidas.
Pekín y Moscú llevan años cultivando y profundizando sus rela-
ciones con los países en desarrollo: la primera, principalmente,
por medio de la Nueva Ruta de la Seda; la segunda, con su
comercio energético y armamentístico y su activa diplomacia;
ambas con enfoques pragmáticos y de interés mutuo, des-
preocupándose de las consideraciones internas de los países,
mientras no desaprovechan ninguna ocasión para explotar los
resentimientos de aquellos países hacia las antiguas potencias
colonialistas.
Todo esto ocurre en una encrucijada histórica, en la que los acu-
ciantes asuntos globales requieren un renovado esfuerzo de coo-
peración, ámbito donde el Sur Global también tiene la última
palabra.
Este capítulo defiende que, hasta el momento, la República
Popular China y la Federación Rusa están ganando la batalla de
influencia y se están beneficiando de la falta de sensibilidad de las
potencias occidentales en su relación con los países del mundo
en desarrollo. Al proponer Washington una cruzada de valores,
percibidos como occidentales y no como propios, y al pretender
que los demás se acomoden a un orden internacional en cuya
conformación apenas han participado, los países del Sur Global
se sienten tratados con un paternalismo que desestima su aspi-
ración legítima de ser tratados de igual a igual.

8 Liechtenstein, M. (2023). Príncipe de. «Making the free world prevail». GIS com-
ment, 13 de noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.gisreportson-
line.com/r/free-world-prevail/

96
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

2. Asociación estratégica chino-rusa

Pekín y Moscú son las capitales de dos viejos imperios, someti-

dos a una enconada rivalidad histórica que tiene su origen en la
vecindad de ambos y, muy en concreto, en la expansión territo-
rial del ruso a costa del chino. En los tratados de Aigún (1858) y
Pekín (1860), forzados por el imperio zarista cuando la dinastía
Qing se encontraba en serios apuros durante la Segunda Guerra
del Opio, Rusia adquirió cuantiosos territorios en la región del río
Amur (figura 1) y en Asia Central. Posteriormente, cuando Mao
intentó recuperar Mongolia —como hizo con el Tíbet y Sinkiang—,
la Unión Soviética fue el garante de la independencia de dicho
territorio.

Figura 1. Territorios ganados por Rusia a costa de China en los tratados de

Aigún y Pekín. Fuente: elaboración propia

La revolución comunista en China supuso un momento álgido del

entendimiento entre ambas potencias. No obstante, después de
la sintonía entre Mao y Stalin, la relación chino-soviética se fue
deteriorando rápidamente, llegando en 1969 a un breve enfren-
tamiento fronterizo armado. Este grave desencuentro fue apro-
vechado por Nixon para el acercamiento a Pekín. Así, el deshielo
entre las dos potencias comunistas no comenzó hasta principios
de los ochenta y las relaciones no se normalizaron hasta mayo de
1989, manteniéndose, no obstante, una arraigada desconfianza.
Superada la Guerra Fría, el nuevo escenario estratégico con
Washington en una posición hegemónica muy consolidada, la

97
José Pardo de Santayana

tercera crisis del estrecho de Taiwán (julio de 1995-marzo de

1996) y el cambio de rumbo que supuso en Moscú la doctrina
Primakov propiciaron que, en abril de 1996, China y Rusia esta-
blecieran una «asociación estratégica», a la que los líderes chinos
y rusos ahora se refieren como una «asociación estratégica inte-
gral de coordinación».
El objetivo de la asociación estratégica era oponerse tanto al
orden internacional unipolar presidido por Washington como a
toda injerencia en asuntos internos. Si el rechazo de un orden
unipolar respondía a la lógica geopolítica tradicional, ambos
Estados interpretaban la injerencia en asuntos internos como una
amenaza a su integridad territorial y a la legitimidad de los res-
pectivos regímenes políticos.
Superando las diferencias y haciendo de la necesidad virtud, su
firme voluntad de llegar a jugar como pares de Estados Unidos en
la primera división de la geopolítica global y los sucesivos desen-
cuentros de Pekín y Moscú con Washington permitieron un acer-
camiento por etapas que fue sentando las bases de una relación
cada vez más estrecha.
La crisis de Crimea y Donbás de 2014 hizo que esta entente
estratégica adquiriera un carácter de primer orden, alcanzando
cotas de colaboración hasta entonces poco previsibles. Pekín,
que, en 2013, había lanzado su proyecto de la Nueva Ruta de la
Seda, ya no disimulaba su ambición y necesitaba a Rusia para
evitar un cerco de Estados que se opusiera a su ascenso a la
primacía mundial. El Kremlin, en franca oposición a Washington
y sus aliados, necesitaba un socio fuerte para resistir las presio-
nes occidentales y diversificar sus vínculos estratégicos, econó-
micos y diplomáticos. A partir de entonces, ambas potencias se
sintieron suficientemente respaldadas para retar abiertamente el
orden internacional vigente.
Los vínculos bilaterales entre ambos países han adquirido, ade-
más, un carácter muy personalizado gracias al buen entendi-
miento de sus presidentes, Vladímir Putin y Xi Jinping, que se
implican directamente en la resolución de problemas financieros
y comerciales de amplio calado e interés mutuo9. Ambos man-
datarios comparten la interpretación histórica del destino de sus

9 Stronski, P.y Hg, Nicole. (2018). «Cooperation and Competition. Russia and
China in Central Asia, the Russian Far East and the Arctic». Carnegie Endowment for
International Peace, febrero.

98
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

naciones, la visión realista de las relaciones internacionales y una

estrategia a corto y medio plazo de intereses compartidos.
No obstante, en el Kremlin no se perdió la esperanza de que Rusia
pudiera aprovechar la emergencia de China para que Washington
buscara el acercamiento de Moscú para equilibrar a Pekín y cons-
tituirse así en el contrapeso clave del juego de poder global. Esto
permitiría a la Federación Rusa formar parte del club de los grandes.
En Estados Unidos había voces que compartían dicho enfoque.
«Varios comentaristas, entre ellos Doug Bandow del Cato
Institute y Edward Luttwak del Center for Strategic and
International Studies, sugirieron que el presidente Trump
debería hacer todo lo posible para mejorar las relaciones con
Rusia un paso más allá y tratar de conseguir la ayuda de
Moscú para equilibrar a una China en ascenso. Trump ve a
China y el extremismo islamista como los dos principales
desafíos para la seguridad de los Estados Unidos y a Rusia
como un socio potencial para combatir a ambos»10.
No obstante, dicho presidente encontró una enorme resisten-
cia en el «establishment», se vio forzado a cambiar el enfoque
y en su ESN de diciembre de 2017 presentó la rivalidad entre
las grandes potencias como la principal prioridad estratégica de
Washington, desplazando al terrorismo yihadista.
La consiguiente guerra arancelaria contra China, iniciada en
2018, llevó a un fortalecimiento aún mayor de los lazos chino-ru-
sos. Las tensiones entre Washington y Pekín comenzaron a esca-
lar pasando de una guerra comercial y tecnológica a inicios de la
Administración Trump a una con ribetes ideológicos y militares
bajo el presidente Biden11.
«Los lazos entre China y Rusia crecieron en prácticamente todas
las dimensiones de su relación, desde el ámbito diplomático hasta
el de defensa y desde el económico hasta el informativo […]
Quizás el aspecto más preocupante y menos entendido de la aso-
ciación chino-rusa sea la sinergia que generan sus acciones»12.

10 Stokes, J. (2017). «Russia and China’s Enduring Alliance: A Reverse “Nixon

Strategy” Won’t Work for Trump». Foreign Affairs, 22 de febrero.
11 Heine, Jorge. (2023). «El no alineamiento activo. Los desafíos del Sur Global».

Vanguardia dossier, n.º 89. Octubre/diciembre.

12 Kendall-Taylor, A. y Shullman, D. (2021). «Navigating the Deepening Russia-China

Partnership». CNAS, enero. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.cnas.org/

publications/reports/navigating-the-deepening-russia-china-partnership

99
José Pardo de Santayana

Los ejercicios militares conjuntos adquirieron una nueva dimen-

sión. En septiembre de 2018, China participó con fuerzas terres-
tres en el ejercicio Vostok, en territorio de la Federación Rusa.
Pekín trabajaba con Moscú para llenar los vacíos en sus capaci-
dades militares y acelerar su innovación tecnológica. Rusia pro-
porcionaba a China sistemas de armas avanzados que mejoraban
sus capacidades de defensa aérea, antibuques y submarinas.
Ambas potencias se han alineado igualmente en sus esfuerzos
para debilitar la cohesión entre los aliados y socios de Estados
Unidos y diluir la influencia de Washington con países e institucio-
nes internacionales y rechazan frontalmente la universalidad de
los valores occidentales. Defienden el derecho de cada sociedad
a vivir conforme a sus propios referentes culturales e interpretan
el intento de Occidente de expandir la democracia y los valores
liberales como un instrumento de dominación.
De igual modo, se esfuerzan y colaboran para reducir la cen-
tralidad de los Estados Unidos en el sistema económico global.
Un aspecto importante es la desdolarización de sus economías.
Esta había surgido como una prioridad para Rusia en 2014 en
respuesta a la imposición de sanciones occidentales tras la ane-
xión de Crimea. Moscú encontró entonces el apoyo de Pekín para
dicho propósito. La desdolarización comenzó a ganar también
valor para China en 2018, tras el inicio de la guerra comercial con
Estados Unidos, lo que dio paso a un acuerdo en 2019 para reem-
plazar el dólar con monedas nacionales en las liquidaciones inter-
nacionales entre ellos. Mientras que el 80 % de las exportaciones
totales de Rusia estaban denominadas en dólares estadouniden-
ses en 2013, solo un poco más de la mitad de sus exportaciones
totales se liquidaban en dólares antes del inicio de la guerra13. La
mayor parte de la disminución fue absorbida por su comercio con
China. Este objetivo no ha dejado de profundizarse.
La guerra de Ucrania, poco antes de cuyo inicio los presiden-
tes Xi Jinping y Putin proclamaron «una amistad sin límites», ha
supuesto un nuevo hito. A pesar de que China mantenga una
cierta distancia con Rusia en relación con dicha contienda armada
para no verse contaminada por ella y para evitar más sancio-
nes, las potencias revisionistas mantienen intacto el objetivo de
trabajar juntos para configurar un sistema internacional donde

13 Bhusari, M. y Nikoladze, M. (2022). «Russia and China: Partners in Dedollarization».

Atlántic Council, 18 de febrero. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.atlantic-
council.org/blogs/econographics/russia-and-china-partners-in-dedollarization/

100
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

Estados Unidos y sus aliados no puedan amenazar sus respecti-

vas aspiraciones nacionales, evitando entre ellas fricciones en los
múltiples asuntos sensibles.
China ha ampliado significativamente su comercio con Rusia, de
la que importa el 19 % de su petróleo y el 25 % de su carbón,
dando cobertura a sectores antes atendidos por los países euro-
peos, como el del automóvil —que ha quintuplicado sus ventas.
De este modo, en los primeros ocho meses de 2023, las impor-
taciones chinas crecieron un 63 %. Pekín mantiene además con
Moscú una importante asociación industrial de defensa, importa
cantidades sustanciales de armas del país y facilita su comercio
de microchips.
Ciertamente, a China le ha disgustado el aventurismo ruso en
Ucrania que ha reforzado los lazos estratégicos dentro del bloque
occidental, ha perjudicado su crecimiento económico —aunque
también se haya visto favorecida por los precios rebajados en las
importaciones de petróleo ruso— y ha introducido un factor de
incertidumbre que incomoda a Pekín. Sin embargo, no le interesa
que Rusia quede debilitada y le da el respaldo necesario para
sobreponerse a los avatares de la contienda bélica. En ningún
caso, permitirá que quede sometida a la voluntad de las poten-
cias occidentales. Si viera peligrar tal eventualidad, es razonable
pensar que dará un serio respaldo a la Rusia de Putin. Por ello, es
previsible que mientras siga enfrentada a Estados Unidos en la
lucha por la hegemonía global, la República Popular China man-
tendrá sus estrechos lazos con la Federación Rusa.
El mayor reto —todavía difícil de evaluar— es de naturaleza tec-
nológica. ¿Cómo adaptarán ambas potencias dicha entente en un
futuro, ya nada lejano, donde los desarrollos de la inteligencia
artificial, la tecnología cuántica, la automatización y la robótica
están llamados a trastocar los resortes del poder?
Ni que decir tiene que el conflicto abierto en Oriente Medio entre
Hamás e Israel, al haber despertado nuevas simpatías hacia la
causa palestina y producido rechazo hacia la reacción de Israel,
aliado incondicional de Washington, debilita el liderazgo de
Estados Unidos y favorece los designios estratégicos chino-rusos.
En su asociación estratégica, China lleva el liderazgo y Rusia es
el socio de respaldo, si bien Pekín se esfuerza en no desairar a
Moscú, reconociendo su rango de gran potencia. No obstante,
la Federación Rusa, gracias a su tamaño, su posición geográfica
bicontinental, sus abundantes recursos naturales, su inmenso

101
José Pardo de Santayana

arsenal nuclear y su determinación para apostar alto, conserva

un peso y una autonomía nada desdeñables.
De ese modo, ambas potencias revisionistas, que cierran filas
desde un enfoque pragmático con otros Estados rebeldes para
una contienda que se prevé larga y enconada, han reforzado
aún más su gran entente y se proponen debilitar el control de
Washington y sus aliados sobre la gobernanza global, haciendo
lo posible para mantener al Sur Global —que supone más de la
mitad de la población mundial— separado de la influencia occi-
dental. En la actual dinámica, la resistencia pasiva del mundo en
desarrollo hace que las presiones que las potencias occidentales
ejercen sobre Pekín y Moscú pierden gran parte de su efecto.

3. La entente estratégica se ensancha

Un aspecto especialmente preocupante es el progresivo entendi-

miento estratégico entre las dos grandes potencias revisionistas
y los Estados rebeldes de Irán y Corea del Norte, así como, en
menor medida, Myanmar, Venezuela o Mali. Puede que no tengan
mucho en común más allá del gran enemigo común estadouni-
dense y de su intensa hostilidad hacia todo lo que significa el
orden internacional de inspiración occidental. Individualmente,
ninguno de ellos es especialmente poderoso. Sin embargo, el
estrechamiento de esta relación relaja el aislamiento internacio-
nal al que se ven sometidos, reduce el efecto de las sanciones,
tiene un efecto positivo en sus economías y les permite adoptar un
perfil internacional más asertivo. En particular, está permitiendo
la emergencia de una red que refuerza a todos ellos, creando un
ecosistema de Defensa que favorece la trasferencia de capacida-
des, conocimiento y de tecnologías de doble uso. China y Rusia
podrían incluso adoptar una división (tácita o abierta) del trabajo
a la hora de decidir qué Estado ayuda a qué socio más débil.
En cualquier caso, ya está apareciendo una cierta sinergia y
Teherán no trasmitiría tanta determinación en la actual crisis
de Oriente Medio si no se sintiera respaldado por las potencias
revisionistas.
La relación entre Rusia e Irán se estrechó significativamente a
raíz de la guerra de Siria y el interés común por la supervivencia
del régimen de Al Asad, lo que se tradujo en una intensificación
de las relaciones comerciales y en el ámbito de Defensa. En la
guerra de Ucrania hemos visto la importancia que han adquirido

102
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

los drones iraníes con la contrapartida del apoyo de Moscú a los

programas de misiles de Teherán. Una cooperación más pro-
funda podría dar lugar no solo al apoyo material mutuo en el
ámbito militar, sino también en el del conocimiento. Los funcio-
narios iraníes, por ejemplo, quieren aprender de sus homólogos
rusos sobre ciberinteligencia e inteligencia artificial, mientras que
Moscú espera obtener el asesoramiento de Teherán sobre evasión
de sanciones y adaptación de bienes civiles para uso militar14.
Irán juega también un papel importante en la conectividad de
Rusia con el océano Índico y especialmente con la India a través
del Corredor de Transporte Norte-Sur (figura 2).

Figura 2. Corredor de Transporte Norte Sur. Fuente: Getty Images

La relación energética con China, que importa gas y petróleo ira-

níes, ha ayudado significativamente a la economía de dicho país.
En 2021, ambos Estados firmaron el tratado de asociación estra-
tégica para veinticinco años. Pekín ha identificado a Irán como
un encaminamiento alternativo para su Nueva Ruta de la Seda.
De ese modo, China está haciendo importantes inversiones en
el país, financiando la construcción del metro de Teherán, pre-
sas y factorías, así como el sector minero. En 2022, el volumen
de negocios entre ambos países excedió los 20 000 millones de
dólares. En marzo de 2023, la mediación china en la reanudación
de las relaciones diplomáticas entre Irán y Arabia Saudí —rotas

14 Notte, H. (2023). «Russia’s Axis of the Sanctioned. Moscow Is Bringing Washington’s

Enemies Together». Foreign Affairs, 6 de octubre.

103
José Pardo de Santayana

en 2016— marcó un hito en el papel que Pekín quiere jugar en

Oriente Medio.
La relación trilateral entre China, Rusia e Irán se puso de mani-
fiesto con la oposición de Pekín y Moscú a que en el Consejo
de Seguridad de la ONU se discutiera sobre la represión de
las protestas iraníes en 2018 y, posteriormente, con repetidas
maniobras navales combinadas en el océano Índico, con las que
pretenden enviar un mensaje de resistencia a las presiones occi-
dentales. Todos ellos apoyan a sus contrapartes en la oposición a
la presencia norteamericana en sus respectivas áreas de influen-
cia. El rechazo a los valores occidentales, que se presentan como
decadentes e inmorales, da unidad de discurso, a pesar de las
profundas diferencias de los tres países en dicho ámbito.
En relación con Corea del Norte, Moscú le está comprando pro-
yectiles de artillería y cohetes. A cambio, Putin podría dar a
Pyongyang elementos que necesita para sus programas de saté-
lites y de submarinos15. Además del apoyo tecnológico militar,
ambos países también tienen planes para lanzar proyectos con-
juntos en los campos del turismo, la construcción y la agricultura.
El acercamiento a Putin tiene especial valor para el líder norco-
reano, dado su gran aislamiento internacional y su fría relación
con Pekín, que no aprueba su actitud crecientemente asertiva
en los ámbitos nuclear y del desarrollo de misiles. En cualquier
futura negociación de Estados Unidos y sus aliados con Corea del
Norte, Rusia reivindicará su capacidad de influencia.
La importancia estratégica de Myanmar para China se deriva del
corredor económico que atraviesa dicho país y le da acceso al
golfo de Bengala y al océano Índico. A Pekín le preocupa la ines-
tabilidad en Myanmar, porque podría poner en peligro sus inver-
siones y brindar a Estados Unidos la oportunidad de afianzarse
mediante su apoyo a los grupos armados opositores. A diferencia
de regímenes militares anteriores, China no respalda totalmente
a la actual Junta, sino que aboga por unas elecciones inminentes
y la posterior transición a un Gobierno civil, lo que está provo-
cando malestar entre los dirigentes del país vecino.
Aunque China es la mayor fuente de comercio e inversión de
Myanmar, Rusia es el socio preferido de la Junta. Las relacio-
nes entre ambos se han reforzado considerablemente desde que

15 Notte, H. (2023). «Russia and the Global South with Hanna Notte». Russian
Roulette, CSIS Podcasts, 2 de noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://
www.csis.org/podcasts/russian-roulette/russia-and-global-south-hanna-notte

104
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

Moscú reconociera la toma del poder por el Tatmadaw el 1 de

febrero de 2021, que a cambio respaldó la invasión de Ucrania
por el Kremlin el 24 de febrero de 2022. Rusia es ahora la mayor
fuente de ayuda militar de Myanmar. Por su parte, Myanmar es el
único país del Sudeste Asiático que transfiere suministros milita-
res a las fuerzas armadas rusas para su uso en las zonas ocupa-
das de Ucrania. La Junta busca además la cooperación con Moscú
para resolver la crisis energética del país16.
Otros países como Venezuela o Mali están en la agenda ruso-
china porque, como en los casos anteriores, son irritantes para
las potencias occidentales y tienen incidencia en los equilibrios
de poder. El Kremlin siempre guarda la carta de ahondar en su
desestabilización y poner así de relieve que hay que contar con
él. Para España se trata de países que se encuentran en regiones
prioritarias.

4. El Sur Global

Carl Preston Oglesby, un activista político estadounidense, acuñó

el término de Sur Global en 1969. Desde entonces, se ha uti-
lizado ampliamente en el ámbito académico y de las ONG. Se
refiere a los países de África, Iberoamérica, Oriente Medio y Asia
en vías de desarrollo que han sufrido una historia interconectada
de colonialismo y neocolonialismo. Se trata de un grupo de países
heterogéneo con intereses en muchos casos divergentes17.
En los últimos años este término está adquiriendo un protago-
nismo muy especial, particularmente desde la negativa de la
mayoría de estos países a sumarse a las sanciones contra Rusia,
derivadas de su invasión de Ucrania.
En la actualidad, no tiene sentido que a China, uno de los dos
grandes polos de poder mundial, se le siga considerando parte
de este amplio espacio geopolítico, aunque la inercia todavía le
siga situando allí y ella misma siga declarando su pertenencia a
los países en desarrollo. Para Pekín es más retórica política que
verdadero sentimiento de pertenencia.

16 Storey, I. (2023). «Myanmar-Russia Relations Since the Coup: An Ever Tighter

Embrace». ISEAS Perspective, 21 de noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en:
https://www.iseas.edu.sg/articles-commentaries/iseas-perspective/2023-92-myan-
mar-russia-relations-since-the-coup-an-ever-tighter-embrace-by-ian-storey/
17 Rodriguez, A. (2023). «El orden post-occidental». Vanguardia dossier, n.º 89,

octubre/diciembre.

105
José Pardo de Santayana

«El Sur Global no existe como una agrupación coherente y

organizada, sino como un hecho geopolítico. […] Está empe-
zando a limitar las acciones de las grandes potencias y a pro-
vocar que respondan al menos a algunas de sus demandas.
[…] Su afán por “alcanzar” a los Estados ricos es un impe-
rativo común y, en todo caso, urgente. Su deseo tanto de
autonomía estratégica como de una cuota mucho mayor de
poder político en el sistema internacional es fuerte y no hace
sino aumentar, especialmente entre las potencias medias,
como Brasil, Indonesia y Sudáfrica»18.
En sus últimos años, Brzezinski explicaba la importancia de lo
que llamaba The global political awakening: el hecho de que, del
mismo modo que la Revolución Francesa hizo a la totalidad de
la sociedad francesa consciente de su protagonismo político, «la
revolución de la globalización ha hecho que, por primera vez en
la historia, la mayor parte de la humanidad esté políticamente
activada, sea políticamente consciente y esté políticamente
interconectada»19.
De ese modo, las naciones del Sur Global (figura 3) han tomado
conciencia de que son sujetos —y no solo objetos, como en el
pasado reciente— del sistema internacional. La mayoría de dichos
países conservan, además, arraigados resentimientos frente

Figura 3. Mapa del Sur global. Fuente: elaboración propia

18 Shidore, S. (2023). «The Return of the Global South: Realism, Not Moralism, Drives
a New Critique of Western Power». Foreign Affairs, 31 de agosto.
19 Brzezinski, Z. Conferencia (2010). «Geostrategic Challenges Facing the United

States» pronunciada en la Universidad Brigham Young, el 12 de enero. [Consulta:

2024]. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=MKWZB_kEwUo

106
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

a Occidente, heredados de la época imperialista y colonialista,

sentimiento fomentado e intensificado por la influencia de una
interpretación marxista que muchas de sus élites han asimilado
precisamente en las universidades occidentales.
Esto se ha traducido en una divergencia notable a la hora de
interpretar los graves sucesos de los tiempos convulsos que está
viviendo el mundo.
Un primer desencuentro entre el nuevo sur y las potencias occi-
dentales se produjo como consecuencia del insolidario manejo de
la pandemia del coronavirus y la negativa inicial tanto de Estados
Unidos como de Europa a cooperar con el resto del mundo en
materia de vacunas.
Con la creciente rivalidad entre las potencias, los Estados en
desarrollo rechazan la actitud de Estados Unidos y sus aliados,
cuyo orden internacional basado en reglas consideran incapaz de
resolver los desafíos globales clave, como el calentamiento global
y el desarrollo sostenible, y otros peligros para la subsistencia de
la humanidad, como la proliferación nuclear, pero en defensa del
cual las grandes potencias viven obsesionadas con su lucha por la
primacía sin importarles las consecuencias que de ello se derivan
para el resto del mundo20.
Muchos países del Sur Global consideran además que ese orden
internacional de posguerra se les impuso en momentos de debi-
lidad, cuando acaban de acceder a la independencia y que el
sistema favorece a las grandes potencias occidentales. Además,
generan gran desconfianza tanto el poder del dólar como el uso
excesivo de embargos, sanciones financieras y económicas a los
países rivales, haciendo la vista gorda cuando se trata de aliados.
El universalismo de los valores proclamado por Estados Unidos y
sus aliados europeos es interpretado en el Sur Global como una
forma de supremacismo moral que pretende prolongar la tutela
de las antiguas metrópolis, les dicta lo que deben hacer y cómo
deben pensar, poniendo, de paso, el dedo en la llaga de muchas
de sus propias contradicciones —lo que a aquellas naciones les
resulta humillante.
«En términos institucionales, la negativa a reformar el
Consejo de Seguridad de la ONU y a terminar con anoma-
lías como la exclusión de la India (el país más poblado del

20 Heine, J. Op. cit.

107
José Pardo de Santayana

planeta) del P-5 de miembros permanentes y el manteni-

miento en el mismo del Reino Unido, una potencia declinante
se mire como se mire, ha llevado a cuestionar la legitimidad
de las estructuras de la ONU. Lo mismo vale para las reglas
no escritas de que el presidente del Banco Mundial sea un
estadounidense y el director general del FMI un europeo. […]
En lo que este orden sí ha cambiado es en su insólito rene-
gar del libre comercio y de la globalización, ambos antiguos
pilares del mismo»21.
Hay también un claro rechazo al esfuerzo del G7 y de los países
de la OTAN para transformar una guerra europea en una global,
siendo que hay y ha habido muchas guerras en otras partes del
mundo y no se ha actuado de la misma manera. El caso del
genocidio de Ruanda resulta especialmente paradigmático. Por
otra parte, «la mayoría de los países del Sur Global no ven nin-
gún beneficio en entrar en la lucha entre las llamadas naciones
«democráticas» y «autoritarias» 22, lo que se puso de manifiesto
en la reunión en Hiroshima del G7, en la que se intentó conven-
cer al Sur Global de que se uniera a Occidente para confrontar a
Rusia y contener a China.

5. El punto de vista chino

El gigante asiático está en el proceso de convertirse en una poten-

cia global con una influencia reconocida tanto a nivel económico
como político y estratégico. Aspira, al menos, a convertirse en
la potencia dominante en Asia, desplazando de allí a Estados
Unidos. Pekín ha llegado a la conclusión de que Washington hará
cualquier cosa para evitar su ascenso23. La desconfianza reina
en las capitales de ambos rivales, constituyéndose en el mayor
obstáculo para el necesario entendimiento en muchos asuntos
capitales.
Para alcanzar su objetivo de «rejuvenecimiento nacional», Pekín
necesita contar con un espacio económico vital estable y áreas
de influencia estratégica que le aseguren la satisfacción de sus
necesidades, principalmente materias primas y alimentos. Así,

21 Ibidem.
22 Liechtenstein, M. (Príncipe de). (2023). «The West still misunderstands the Global
South». GIS, 25 de mayo. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.gisreportson-
line.com/r/g7-global-south/
23 Kissinger, Henry. Op. cit.

108
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

el fortalecimiento de la República Popular China en las últimas

décadas ha discurrido en paralelo a una potenciación de las rela-
ciones con los países del Sur Global. «Según Dongwu Securities,
en lo que va de año (septiembre de 2023), por primera vez,
China exportó más a países en desarrollo que a Estados Unidos,
la Unión Europea y Japón juntos»24.
Pekín ha dedicado amplios recursos diplomáticos y financieros
para cortejar a los gobiernos del Sur Global para que apoyen sus
objetivos e ideas, desde la fastuosa Iniciativa de la Nueva Ruta
de la Seda de construcción de infraestructuras hasta la creación
de las «iniciativas globales»: Global Development Initiative-GDI
(2021), Global Security Initiative-GSI (2022) y Global Civilization
Initiative-GCI (2023).
La creciente influencia de China se ve respaldada por su papel
económico cada vez más importante. El mayor socio comercial
del país es la ASEAN, con un intercambio de bienes de 975 000
millones de dólares en 2022. En 2001, apenas el 4 % del comer-
cio de mercancías del África subsahariana se realizaba con China;
en 2020, ese porcentaje había superado el 25 %. Una proporción
cada vez mayor de la inversión extranjera directa china tam-
bién está fluyendo hacia el mundo en desarrollo: en 2017, menos
de una cuarta parte de la inversión extranjera directa de China
se dirigió a países afiliados a la BRI y, en 2022, esa proporción
aumentó hasta el 60 %25.
Todo ello viene envuelto en un mensaje: China no hará las cosas
horribles que Occidente os hizo. Pekín, con una actitud más prag-
mática, empática y flexible, ha sabido aprovechar las quejas y
preocupaciones legítimas de los líderes del Sur Global para pre-
sentar a China como defensora y socia frente a lo que caracteri-
zan como un Occidente indiferente que solo pretende mantener
su dominio político y económico.
De ese modo, la Administración de Xi Jinping está intentando
redefinir los asuntos mundiales como una especie de guerra de
clases global: las economías ricas y avanzadas contra el mundo
pobre y en desarrollo, afirmando que «la principal contradicción
en el mundo actual no es en absoluto la llamada “democracia

24 «Brics+: China crea su G7 alternativo». Informe Semanal de Política Exterior, n.º

1335, 4 de septiembre de 2023.
25 Schuman, M. (2023). «Why China won’t win the Global South». Atlantic Council,

16 de octubre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.atlanticcouncil.org/

in-depth-research-reports/report/why-china-wont-win-the-global-south/

109
José Pardo de Santayana

contra autocracia” protagonizada por un puñado de países, sino

una lucha entre el desarrollo y la contención del desarrollo, y
entre la justicia global y la política de poder»26.
Esta combinación de mensajes eficaces, persistencia diplomá-
tica y peso económico real está dando sus frutos. Los diplomá-
ticos chinos han logrado recabar el apoyo del Sur Global en la
ONU para defender su visión de los derechos humanos frente a
las críticas de las principales democracias y para impulsar sus
programas económicos e ideas políticas dentro del sistema. La
influencia de Pekín está creciendo en regiones del mundo en las
que hasta ahora había desempeñado un papel secundario, sobre
todo en Oriente Medio. Durante la visita oficial a China en abril
de 2023, Lula da Silva, presidente de Brasil, afirmó, para gran
satisfacción de los anfitriones, que los países en desarrollo del
mundo deberían utilizar sus propias monedas en el comercio en
lugar del dólar estadounidense. Mientras tanto, el banco central
de China ha sido una importante fuente de fondos de emergencia
para Argentina para evitar el impago de los préstamos del Fondo
Monetario Internacional27.
No obstante, el eslogan de «ganar-ganar» no oculta la dificultad
de establecer una relación que permita agregar valor a las capa-
cidades productivas de aquellas economías para no consolidar
la especialización primario-exportadora que en gran medida ha
caracterizado el auge de los intercambios en los últimos lustros28.
La nueva y desequilibrada relación entre China y el Sur Global
también está generando tensiones y desconfianza y le están sur-
giendo rivales a medida que otras potencias emergentes, muy en
particular la India, tratan de hacerse oír en el mundo en desarro-
llo y en la comunidad internacional en general.

6. Los BRICS y el G-20

Pekín desea que el grupo BRICS sea el catalizador de su vín-

culo con el Sur Global y ansía convertir esta organización en una
alternativa estratégica, financiera y económica al G-7, con una
propuesta de gobernanza basada en la multipolaridad.

26 Ibidem.
27 Ibidem.
28 Ríos, X. (2023). «China y el Sur Global. De Mao a Xi Jinping». Vanguardia dossier,

n.º 89, octubre/diciembre.

110
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

El peso de los BRICS no ha dejado de crecer y, en términos de

PPA, ya superan al G-7 (31,5 % frente a 30,7 %). Entre 2021
y 2022, su contribución al crecimiento mundial fue del 32,2 %
frente a un 25,6 % del G-729. La XV cumbre de los BRICS cele-
brada en agosto de 2023 en Johannesburgo ha supuesto un
importante impulso a la organización. Aunque la consolidación
de sus resultados está todavía por ver, tiene el potencial de ace-
lerar la transición a un mundo multipolar mediante la expansión
del grupo y la forja de una nueva arquitectura financiera que no
dependa del dólar estadounidense.
Al optar por no acatar las sanciones económicas y financieras
impuestas por Occidente, los BRICS han sido un bálsamo para
Moscú. Mientras que el comercio entre Rusia y el G7 ha caído
más de un 36 % desde 2014 bajo el peso de las sanciones eco-
nómicas y financieras, el comercio entre este país y las demás
naciones BRICS se ha disparado, aumentando más de un 121 %
en el mismo periodo30.
Reforzado por su éxito en los frentes económico y geopolítico, el
grupo BRICS ha incorporado seis nuevos países y es visto, cada
vez más, por un número creciente de países del Sur Global como
un atractivo agente del multilateralismo.
Otra alternativa al G-7 es el G-20. Con el beneficio de una mayor
inclusividad, pero con el inconveniente de una menor cohesión,
dicha organización, bajo el liderazgo de Nueva Delhi, también ha
acentuado su exigencia de una reforma integral del declinante
orden multilateral, amplificando la voz del mundo en desarrollo y
proponiendo que la agenda de gobernanza global se centre en las
aspiraciones y preocupaciones del Sur Global.
«2023 fue también el año de la presidencia india del G20 y
el año en que, por primera vez en la historia del grupo, la
troika del G20 —es decir, la anterior presidenta, Indonesia;
la actual, India; y la futura, Brasil— estaba formada por paí-
ses en desarrollo. Con Sudáfrica, que sucederá a Brasil en
2025, las economías emergentes liderarán el G20 durante
cuatro años consecutivos»31.

29 Ibidem.
30 Fofack, H. (2023). «Piece by piece, the BRICS really are building a multipolar world». Atlantic
Council, 23 de agosto. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.atlanticcouncil.org/
blogs/new-atlanticist/piece-by-piece-the-brics-really-are-building-a-multipolar-world/
31 El Aynaoui, K. y Magri, P. (2023). «Foreword». ISPI Annual Trends Report,

diciembre.

111
José Pardo de Santayana

Las potencias revisionistas, aunque Pekín muestre reticencias

frente a la ambición de liderazgo indio, ven con satisfacción cómo
las alternativas de gobernanza postoccidental se van abriendo
camino.

7. El Sur Global da oxígeno a la Rusia de Putin

La invasión rusa de Ucrania ha empañado la reputación de la

Federación Rusa en Europa y Estados Unidos, suscitando dudas
sobre la competencia de su régimen. Pero la guerra no ha aislado
a Rusia del mundo. Incluso después de un revés tras otro en el
campo de batalla, Putin prosigue con determinación su esfuerzo
bélico. Gracias a un gasto en Defensa del 6 % del PIB y a su
poderoso sector militar industrial, se siente capaz de sostener
una guerra prolongada, haciendo todo lo que puede para desgas-
tar la voluntad de lucha ucraniana en pos de un orden internacio-
nal que, tal y como lo interpreta, devuelva a Rusia el lugar que le
corresponde en el mundo32.
En el momento de escribir estas líneas, parece que el conflicto
armado se alarga, está degenerando en una guerra de des-
gaste y, por primera vez, desde el inicio de la guerra, las tor-
nas han cambiado y es Ucrania la que está en una posición más
comprometida.
«El Kremlin ve el mundo actual en términos de una compe-
tición global por el poder y la influencia. Por un lado, está el
mundo occidental liderado por Washington, que insiste en la
adhesión global a su orden basado en normas derivado de
los valores y prácticas occidentales, que presumiblemente
son ideales no codificados en tratados jurídicamente vin-
culantes. En el otro lado, está el resto del mundo, que se
adhiere a valores “más tradicionales”, que quiere regirse por
el derecho internacional (definido únicamente por tratados
y otros acuerdos jurídicamente vinculantes y dirigidos por
las Naciones Unidas) y que rechaza el mundo unipolar que
Estados Unidos pretende preservar»33.

32 Kimmage, M. y Notte, H. (2023). «How Russia Globalized the War in Ukraine.

The Kremlin’s Pressure-Point Strategy to Undermine the West». Foreign Affairs, 1 de
septiembre.
33 Ashby, A. y Glanz, M. (2023). «What You Need to Know About Russia’s New Foreign

Policy Concept: Moscow is betting on the emergence of a new, multipolar order, shorn of U.S.
leadership».UnitedStatesInstituteofPeace,10demayo.Disponibleen:https://www.usip.org/
publications/2023/05/what-you-need-know-about-russias-new-foreign-policy-concept

112
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

El liderazgo ruso considera una derrota como una amenaza exis-

tencial, busca una estrategia que le permita, de momento, sobre-
vivir al mal paso que supuso la invasión de Ucrania y, a más largo
plazo, encontrar un reacomodo de Rusia en el sistema interna-
cional sin renunciar a su condición de gran potencia, objetivo
irrenunciable de la nación.
Gracias al chantaje nuclear, el Kremlin está consiguiendo alargar
la guerra sin que Washington y sus aliados se atrevan a elevar
demasiado la apuesta y aportar a Ucrania toda la ayuda necesa-
ria para expulsar a las tropas rusas del territorio del país vecino.
La preferencia del Kremlin es alcanzar una solución negociada
que incluya la finlandización de Ucrania. Para ello, considera que
el tiempo juega a su favor y no pierde la esperanza de quebrantar
la voluntad de lucha de Kiev, mientras intenta dividir a los aliados
occidentales.
Para conseguir su objetivo, Moscú considera el trilema esfuerzo
militar-capacidad económica-apoyo popular: el esfuerzo militar
para ganar la guerra no debe poner en peligro ni la capacidad
económica, sin la cual no puede sostener la estrategia a largo
plazo, ni el apoyo esencial del pueblo ruso, sin el cual el país
corre el peligro de una crisis interna de consecuencias imprede-
cibles. Al mismo tiempo, redirige sus flujos comerciales, tecno-
lógicos y financieros fuera del bloque occidental. Esto supone un
esfuerzo enorme, teniendo en cuenta que, antes de la guerra,
dos tercios de las exportaciones rusas iban dirigidas a Europa y
que las potencias europeas eran también su principal fuente tec-
nológica y financiera.
El apoyo popular es el centro de gravedad del designio estratégico
del Kremlin. Hasta el momento, la mayoría de los rusos apoya a
Putin y el esfuerzo bélico. Según los últimos sondeos del Centro
Levada, el índice de aprobación del presidente ruso Vladimir Putin
subió tres puntos porcentuales en noviembre, hasta el 85 %.
La dimensión cognitiva resulta determinante. El relato omnipre-
sente brota de una fusión entre nacionalismo, militarismo y tradi-
cionalismo ortodoxo que ahonda en el proverbial victimismo ruso.
La narrativa sobre la guerra se basa en la idea de que fue Rusia
la que se vio amenazada por Estados Unidos y sus aliados, y en
respuesta inició una «lucha de liberación nacional». El argumen-
tario complementario defiende que Rusia está luchando por un
«mundo multipolar más justo», es un «estado-civilización» espe-
cial con su propio sistema de valores y con el derecho histórico

113
José Pardo de Santayana

—ganado en las dos grandes guerras patrióticas en las que salvó

a Europa— a ser una gran potencia.
La estrategia económica rusa se ha visto favorecida tanto por las
acertadas medidas —iniciadas tras la crisis de 2014— de los tec-
nócratas para construir la «fortaleza macroeconómica Rusa» como
por la evolución favorable de los precios de los hidrocarburos. El año
2023 no resultó tan ventajoso desde el punto de vista de los pre-
cios energéticos, pero, al disponer todavía del fondo de reserva, el
Gobierno ruso ha podido sostener el gasto sin incurrir en un endeu-
damiento significativo. De ese modo, el PIB de Rusia ha recupe-
rado los niveles de antes de la guerra. De momento, a pesar de los
nuevos retos, incluidos algunos formidables para el futuro a más
largo plazo, como la masiva salida de capital y la falta de acceso a
las tecnologías más avanzadas, las previsiones del FMI de enero de
2024 sitúan el crecimiento de la economía rusa en 2024 en 2,6 %.
La estrategia del Kremlin una vez acabada la guerra, así como
también si esta se alarga, tiene un componente económico-tecno-
lógico esencial. Únicamente si es capaz de mantener una econo-
mía suficientemente robusta, la Federación Rusa podrá mantener
la paz interior, sostener su impulso militar en Ucrania y mantener
su condición de gran potencia más allá de la contienda bélica.
El Sur Global es, pues, la clave para que la Rusia de Putin sobre-
viva a la tormenta geoestratégica en la que está inmersa. Permite
que Moscú esté tejiendo una red alternativa de vínculos comer-
ciales, tecnológicos y diplomáticos que impide su aislamiento
internacional y su estrangulamiento económico. Así, da oxígeno
a la economía rusa, ayuda al Kremlin a esquivar las sanciones, le
reconoce un papel relevante en la gobernanza global y le permite
adquirir los recursos que necesita para sostener la guerra.
El Concepto de Política Exterior del Gobierno ruso de marzo de
202334 explicita esta necesidad y destaca la importancia de la
relación con China, India, Turquía e Irán, en contraposición a
Europa y EE. UU., centradas principalmente en energía, exporta-
ción de armamento, comercio de productos básicos, cooperación
en materia de seguridad y educación.
«Rusia sigue teniendo una influencia internacional significa-
tiva. Moscú mantiene contratos de defensa estables con la

34 «Concepto de Política Exterior de la Federación Rusa». PIA, 4 de abril de 2023.

[Consulta: 2024]. Disponible en: https://noticiaspia.com/concepto-de-politica-exterior
-de-la-federacion-rusa/

114
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

mayoría de sus clientes tradicionales, como India y Vietnam,

que dependen de Rusia para el mantenimiento de sus sis-
temas. El Kremlin ha tenido que trasladar la mayor parte
de sus soldados y material a Ucrania, pero sigue teniendo
bases aéreas y navales permanentes en Siria, lo que da al
país acceso directo al Mediterráneo y le permite hostigar a
las fuerzas estadounidenses en Oriente Próximo. La empresa
paramilitar Wagner, dirigida por Moscú, controla varias bases
en Libia, que le sirven de centro logístico para sus activida-
des en el Sahel»35.
La Federación Rusa considera central la batalla del relato dirigida
a distanciar a los países en desarrollo del bloque occidental. Se
utiliza una interpretación de raíz marxista que pone de relieve
la desigualdad del sistema internacional liberal, los legados del
colonialismo y del imperialismo que impiden que los países del
Sur Global sean tratados en pie de igualdad y que contribuyen
a promover los intereses de unas potencias occidentales que no
quieren renunciar a su posición de privilegio. También se afirma
que estas dinámicas tienen repercusiones negativas para que los
países puedan comprometerse y cooperar para abordar los acu-
ciantes problemas mundiales que suponen amenazas existencia-
les para la humanidad, como el cambio climático, las pandemias
y las guerras entre grandes potencias.

8. El futuro no está escrito

No obstante, todo lo dicho anteriormente, la multitud de vínculos

e intereses compartidos, esenciales para mantener la actividad
vital de las potencias de uno y otro signo, modera la intensi-
dad de la competición y abre una cierta esperanza a contener el
enfrentamiento.
«Corresponde a los dos países (Estados Unidos y China)
decidir si se enzarzan en una guerra fría; sus supuestos y
percepciones conformarán, a su vez, la realidad de la rela-
ción. Bien gestionada, esta podría fomentar la estabilidad
mundial. Mal gestionada, podría sumir al mundo en algo
mucho peor que la Guerra Fría»36.

35 Notte, H. (2023). «Russia’s Axis of the Sanctioned. Moscow Is Bringing Washington’s

Enemies Together». Foreign Affairs, 6 de octubre.
36 Jisi, W. (2023). «America and China Are Not Yet in a Cold War. But They Must Not

Wind Up in Something Even Wors». Foreign Affairs, 23 de noviembre.

115
José Pardo de Santayana

La reciente reunión entre los presidentes chino y norteamericano

en San Francisco abrió una cierta puerta a la esperanza; podría
cambiar la tendencia de rivalidad creciente entre ambas grandes
potencias, que se inició en 2017, y establecer los cauces de diá-
logo necesarios para al menos prevenir una catástrofe y abordar
algunos de los grandes retos globales.
Dado que las potencias occidentales han vivido varias décadas
confiadas en su capacidad de influencia y en el potencial de
seducción de su modelo de sociedad —incluido su propio sistema
de valores— sobre el resto del mundo y, sin embargo, se está
comprobando que el Sur Global ha tomado un derrotero diver-
gente, se necesita un cambio de actitud y mentalidad para no
ceder a las potencias revisionistas un espacio que es determi-
nante para la gobernanza futura del mundo.
Elevar las disputas al ámbito de los valores únicamente las hace más
enconadas y difíciles de resolver. Ninguna potencia está libre de per-
seguir en alguna medida sus intereses de espaldas a los principios
que proclama. Hay, pues, que empezar por conocer los puntos de
vista de los países en desarrollo, por reconocer su derecho a vivir
conforme a sus propias convicciones —aunque no se compartan—,
por saber que el liderazgo internacional no se puede imponer, por
asumir que las sociedades occidentales no deben apelar a su excep-
cionalismo para constituirse en referencia universal y por aceptar
que, si se cree en unos valores o modelo de sociedad determinados,
es la ejemplaridad la vía más eficaz para promoverlos. No va a ser
nada fácil: en la actualidad, con sus sociedades muy polarizadas,
Occidente, que ya no posee el monopolio de la excelencia, tampoco
disfruta de la fascinación que en otro tiempo irradiaba.
El capítulo escrito por el embajador Raimundo Robledo dedicado
al caso particular de África, prioritario para España, aborda las
especificidades de este continente, del que depende, en gran
medida, el devenir de nuestra patria y de Europa.
En cualquier caso, para que un orden sea internacional tiene que
ser precisamente eso, internacional, lo que supone que partici-
pen en él los diversos actores que lo configuran, siendo el Sur
Global con toda su heterogeneidad una parte sustantiva.

9. Conclusión

El mundo vive un momento decisivo de inflexión histórica que

está produciendo grandes fricciones y en el que las potencias

116
 Las potencias revisionistas y el Sur Global

revisionistas China y Rusia, en estrecha asociación estratégica,

se enfrentan a las occidentales, lideradas por Estados Unidos, por
la configuración del futuro sistema internacional.
El apoyo de los países en desarrollo —conocidos ahora como Sur
Global— será decisivo para decidir quién gana y quién pierde en
esta creciente y cada vez más intensa competición por la gober-
nanza mundial, el papel de las instituciones internacionales, las
normas y principios de la diplomacia, los métodos de comercio y
finanzas y la forma del propio orden mundial.
La República Popular China necesita al Sur Global para recuperar
la centralidad de la gobernanza mundial; Rusia, para salir del mal
paso en que incurrió al invadir Ucrania y para defender su rango
de gran potencia, tanto si la guerra se alarga como cuando esta
llegue a su fin.
Desde 2013-2014, Moscú y Pekín apostaron seriamente por
estrechar sus relaciones con el nuevo sur. Sin embargo, en las
capitales occidentales se ha tardado en comprender la natura-
leza del cambio que se estaba produciendo y en reconocer que
las naciones en desarrollo aspiran a sacudirse la tutela de las
antiguas metrópolis para alcanzar un papel de igualdad en la
gobernanza global y defender mejor sus intereses. Todo ello, sin
haber superado estas los resentimientos de la era colonialista,
que China y Rusia están potenciando.
Esta situación solamente se podrá revertir con un cambio de acti-
tud por parte de Washington y sus aliados más estrechos que
ponga el énfasis en comprender al Sur Global, en asumir sus
preocupaciones y en reconocer su derecho a participar en pie
de igualdad para la configuración del sistema internacional. Para
ello, las naciones occidentales deben también despojarse de la
arrogancia moral y del narcisismo que les lleva a mirar al mundo
a través de un espejo. Lo más eficaz para influir en el resto del
mundo es preocuparse de que las propias sociedades occidenta-
les sean lugares atractivos para vivir en justicia y libertad, porque
en ellos se protege mejor la dignidad humana.

117
 Capítulo tercero

Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante

y la batalla por el cambio climático: retos globales
que marcarán décadas
Águeda Parra Pérez1

Resumen

La lucha contra el cambio climático afronta una etapa decisiva

y evitar que se convierta en eje de rivalidad geopolítica global
requerirá de mayor ambición global e impulsar nuevos modelos
de financiación sostenible. Y tan importante será en la transición
hacia la energía verde el compromiso de los países contaminantes
como de aquellos que se sitúan en umbrales inferiores pero que,
de forma conjunta, generan porcentajes de emisiones similares.
El modelo de globalización vigente toca a su fin y las materias
primas acaparan el foco de las tensiones geopolíticas como ele-
mento esencial de la transición digital y energética. Es tiempo
de demanda creciente de minerales tecnológicos, promotores de
una redefinición de la agenda estratégica de las grandes poten-
cias innovadoras que buscan diseñar nuevas políticas y asocia-
ciones estratégicas para abordar una autonomía estratégica con
renovadas fortalezas.

1 Águeda Parra Pérez es doctora en Relaciones Internacionales, ingeniera y analista

del entorno geopolítico y tecnológico de China. Fundadora y editora de ChinaGeoTech
y ChinaGeoTech Debates, es autora de China, las rutas de poder.

119
Águeda Parra Pérez

Entre las tecnologías, el avance de la inteligencia artificial (IA)

ha impactado en numerosas industrias, incluida la militar, a una
velocidad nunca vista en el desarrollo de otras tecnologías dis-
ruptivas. A los debates sobre regulación y aplicación de la IA en
la tecnología y armamento militar, se suma la demanda energé-
tica, que requiere todo un desafío cuando la IA se haga masiva
entre todas las industrias.

Palabras clave
Cambio climático, Materias primas claves, Inteligencia artificial,
Autonomía estratégica, Geopolítica de la tecnología

Critical mineral’s diplomacy, AI’s challenge, and the fight

against climate change: global challenges that will shape the
decades ahead
Abstract
The fight against climate change is entering a crucial phase and
preventing it from becoming an axis of global geopolitical rivalry
will require greater global ambition and the promotion of new
sustainable financing models. In the transition to green energy,
the commitment of polluting countries will be just as important
as of thoose that are at lower thresholds but collectively produce
similar percentages of emissions.
The current model of globalization coming to an end, and raw
materials raise as the focus of geopolitical tensions as the digi-
tal and energy transition intensifies. It is a challenging time of
growing demand for critical minerals, promoters of a redefini-
tion of the strategic agenda of the most innovative countries that
seek to design new policies and strategic partnerships to address
strategic autonomy with renewed strengths.
Among technologies, AI is revolutionizing industries across the
board, including the military, at a speed never seen in other dis-
ruptive technology developments. Debates on regulation and
application of AI in the military domain come along with the
energy demand required by AI systems, a great challenge as AI
becomes more prevalent across all industries.

Keywords
Climate change, Critical raw materials, Artificial Intelligence,
Strategic autonomy, Geopolitics of technology

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 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

1. Cambio climático, una cuestión de autonomía estratégica

El cambio climático se presenta como uno de los desafíos glo-

bales de más largo impacto, ya que se requerirán más décadas
de inversión en energías verdes que el tiempo que el petróleo
ha permanecido como el principal impulsor del desarrollo eco-
nómico global. Mientras tanto, los datos climáticos siguen mos-
trando tendencias preocupantes que indican que no estaríamos
en la senda correcta para cumplir el objetivo de impedir que la
temperatura global exceda en 1,5 ºC los niveles preindustriales,
según lo establecido en el Acuerdo de París de la COP21 en 2015.
Desde entonces, las cumbres climáticas han ido avanzando en
varios ejes en línea con los hitos fijados en cada una de las
tres fases concebidas para definir el establecimiento e imple-
mentación de los objetivos de emisiones cero. Actualmente, el
mundo estaría en la tercera fase, la que corresponde al cum-
plimiento, impulsando medidas que conlleven la efectiva con-
secución de cero emisiones netas. Atrás queda la primera fase,
iniciada hace más de una década cuando las investigaciones
científicas concluyeron que detener el cambio climático supo-
nía eliminar las emisiones de dióxido de carbono, estableciendo
la fecha objetivo de 2050 en el Informe Especial del Grupo
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático
(IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change, según sus
siglas en inglés) en 2018. Entonces comenzaba una segunda
fase, dedicada a recabar entre los países los compromisos de
pico de emisiones cero y neutralidad de carbono, que duraría
hasta finales de 2022.
Hasta ese momento, no han existido estándares de seguimiento
consensuados que apliquen globalmente y que permitan contro-
lar el nivel de efectividad identificando objetivos intermedios.
De ahí el paso a la etapa de cumplimiento, que se inicia con el
informe elaborado por el Grupo de Expertos de Alto Nivel sobre
los Compromisos de Cero Emisiones Netas de las Entidades no
Estatales2 creado por el secretario general de la ONU, António
Guterres, y publicado durante la cumbre climática COP27 en
Sharm-el Sheikh, Egipto, en noviembre de 2022.

2 Naciones Unidas. (2022). «Credibilidad y responsabilidad de los compromisos de cero

emisiones netas de las entidades no estatales». Naciones Unidas Acción por el Clima,
noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.un.org/es/climatechange/
high-level-expert-group

121
Águeda Parra Pérez

Se iniciaba así la entrada en la tercera fase, la actual, donde el

documento3 La integridad importa: el compromiso de cero emi-
siones netas por parte de empresas, entidades financieras, ciu-
dades y regiones (UN HLEG, 2022) marca la pauta destacando
diez recomendaciones encuadradas en cuatro ejes directrices
para acelerar la implementación de los compromisos de cero emi-
siones netas globales para 2050. Cuatro áreas clave centradas en
la integridad medioambiental para acordar y alcanzar objetivos
intermedios para 2025, 2030 y 2035; credibilidad para compro-
meterse con la eliminación total del uso de combustibles fósi-
les; responsabilidad para impulsar la transición energética en el
tiempo fijado; y el papel de los Gobiernos guiados por una mayor
ambición climática.
Esta nueva etapa responde a la falta de estrategias sólidas que
garantizaran la consecución de cero emisiones netas. De hecho,
un número importante de entidades subnacionales y corporativas
dentro del entorno del G7 todavía no ha establecido objetivos
de reducción de emisiones, según Net Zero Tracker4. Asimismo,
tampoco está implementada una agenda para acometer el total
abandono de la extracción o producción de combustibles fósiles
entre los grandes países productores, a pesar de los esfuerzos
realizados durante la última COP28 celebrada en Dubai.
Mientras se avanza en esta tercera fase, los objetivos Net Zero ya
alcanzan el 88 % de las emisiones, respecto al 61 % identificado
en diciembre de 2020, engloban el 92 % del PIB global (en pari-
dad de poder adquisitivo), creciendo desde el 68 % y acaparan
el 89 % de la población mundial, respecto al 52 % de hace tres
años. Alcanzar un grado total de implicación supone incorporar
todavía cuatro países pertenecientes a la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 439 entidades subna-
cionales entre los veinticinco países con mayor número de emisio-
nes de CO2, además de incluir 766 grandes ciudades y hasta 734
empresas que cotizan en las principales bolsas del mundo.
En términos generales, la ralentización en el crecimiento de enti-
dades nacionales y subnacionales que han definido objetivos Net

3 United Nations. (2022). Integrity Matters: Net Zero Commitments by Businesses,

Financial Institutions, Cities and Regions, United Nations’ High-Level Expert Group on
the Net Zero Emissions Commitments of Non-State Entities. November. [Consulta:
2024]. Disponible en: https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/high-levelexpert-
groupupdate7.pdf
4 «Net Zero Stocktake 2023». Net Zero Tracker, June. [Consulta: 2024]. Disponible

en: https://zerotracker.net/analysis/net-zero-stocktake-2023

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 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

Zero se compensa con un mayor ritmo de empresas que incor-

poran compromisos de neutralidad climática. En total, el índice
Net Zero Tracker registra hasta 929 empresas que cotizan en el
Forbes Global 2000, respecto a las 417 identificadas en diciembre
de 2020, quedando representado el conjunto empresarial de la
Unión Europea por delante de Estados Unidos en el estableci-
miento de cero emisiones netas.
A pesar de los avances, la crisis climática presenta una compli-
cada senda para alcanzar en solo un año el hito de pico máximo
de emisiones globales en 2025. Y muchos más esfuerzos serán
necesarios para reducir a la mitad las emisiones respecto de
1990 para 2030, según las recomendaciones del IPCC. La visión
de los países más contaminantes respecto a la neutralidad del
carbono muestra, asimismo, diferentes aproximaciones. China,
con el 30,9 % de las emisiones mundiales, espera alcanzar los
objetivos de cero emisiones netas para 2060. Una década antes,
en 2050, lo harán Estados Unidos y la Unión Europea, repre-
sentando el 13,9 % y 7,7 %, respectivamente, de las emisiones
globales en 2022, según Global Carbon Budget. En el caso de
China, el impulso de las renovables y el anuncio de reducción de
emisiones de metano reutilizándolas como combustible5 acele-
rará previsiblemente la consecución de sus objetivos climáticos.
En el caso de India, sin embargo, el objetivo Net Zero no será
hasta 2070, aunque existe un hito intermedio de alcanzar la
mitad de las necesidades de electricidad con energías renova-
bles en 2030. India es el cuarto país con mayor participación
de emisiones globales de dióxido de carbono, representando el
7,3 % en 2021, además de ser el segundo mayor consumidor de
carbón del mundo, con una participación del 12,5 % en 2021,
solamente por detrás de China, que aglutina el 53,8 %, y por
delante de Estados Unidos, el tercer mayor consumidor mundial
de carbón con el 6,6 % del total, según BP Statistical Review of
World Energy 2022.
Sin embargo, la economía de India está todavía en pleno desa-
rrollo, su PIB es cinco veces menor al de China y representa el
7,51 % del PIB mundial en paridad de poder adquisitivo, la mitad
que Estados Unidos, con el 15,42 %, y lejos del 18,82 % de

5 Stanway, D., Volcovici, V. y Wang, E. (2023). «UPDATE 2-China unveils action plan
to reduce methane emissions». Reuters, 7 de noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible
en: https://www.reuters.com/article/china-climate-methane-idAFL1N3C81HC

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Águeda Parra Pérez

China en 2023, según el Fondo Monetario Internacional (FMI)6.

Un crecimiento económico que podría verse favorecido por la
política de nearshoring promovida por Estados Unidos como
estrategia de derisking de China, y que impulsaría a India a cul-
minar finalmente su ambición de convertirse en gran potencia.
Como resultado de un mayor proceso de industrialización, India
podría llegar a representar hasta el 16 % del crecimiento del PIB
mundial durante 2023-20247, según Morgan Stanley, lo que tam-
bién estaría asociado a elevar el volumen de emisiones de CO2
como parte del proceso de crecimiento económico8. Sobre todo,
cuando India todavía mantiene una dependencia del carbón en su
mix energético del 73,1%9, situando al país como el octavo más
contaminado del mundo en 2022, según IQAir10.
No obstante, más allá de los seis países que generan emisio-
nes superiores al 2 % del total global, como son China, Estados
Unidos, India, Rusia, Japón e Irán, alcanzando el 31,8 %, 13,9 %,
7,5 %, 4,9 %, 3 % y 2,1 %, respectivamente, el resto de países
agrupan de forma conjunta hasta el 37 % de las emisiones globa-
les, lo que supone que de forma combinada generan un impacto
de contaminación ambiental mayor que China, según datos de
Global Carbon Budget 2022.
Bajo esta perspectiva, un paso decisivo es que los dos principales
países con mayor porcentaje de emisiones acometan en el corto
plazo una agenda ambiciosa de cero emisiones netas, fomentando
ámbitos de cooperación climática entre Estados Unidos y China.
Pero igualmente importante resulta que los países desarrollados

6 «GDP based on PPP, share of world». International Monetary Fund, 2023. [Consulta:
2024]. Disponible en: https://www.imf.org/external/datamapper/PPPSH@WEO/EU/
CHN/USA/IND
7 «India to contribute 16 % to global GDP growth over 2023-24: Morgan Stanley».

Business Standard, 16 de mayo de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://

www.business-standard.com/economy/news/india-to-contribute-16-of-global-gdp-
over-2023-24-morgan-stanley-123051600460_1.html
8 Manchanda, H. (2023). «Relationship between GDP Growth, Energy Consumption

and CO2 Emissions: A comprehensive analysis». ETEnergyWorld, 11 de octubre.

[Consulta: 2024]. Disponible en: https://energy.economictimes.indiatimes.com/
news/renewable/relationship-between-gdp-growth-energy-consumption-andco2emis-
sions-a-comprehensiveanalysis/104321989
9 Chye, M. y Chew, C. (2023). «India’s power output grows at fastest pace in 33 years, fuelled by

coal».Reuters,6deabril.[Consulta:2024].Disponibleen:https://www.reuters.com/business/
energy/indias-power-output-grows-fastest-pace-33-years-fuelled-by-coal-2023-04-05/
10 «Informe mundial sobre la calidad del aire». IQAir, 14 de marzo de 2022. [Consulta:

2024]. Disponible en: https://www.iqair.com/es/newsroom/world-air-quality-report

-press-release-2022

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 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

que están por debajo de la frontera del 2 % del global de emi-

siones persigan la consecución de sus objetivos climáticos en las
fechas comprometidas, entre ellos economías avanzadas como
Alemania, Corea del Sur, Canadá, Australia, Reino Unido e Italia.
La transición hacia la energía verde debe ser, por tanto, una
ambición global, con el compromiso de todos los actores, tanto
en la reducción de sus emisiones como en la cooperación para
desplegar tecnologías verdes.
Es indudable que la coyuntura internacional y geopolítica se
impone, de ahí que las agendas energéticas de los países no
terminen de alinearse y, aunque Francia11 se ha comprome-
tido a duplicar el ritmo actual de reducción de emisiones hasta
2030, Reino Unido12 ha anunciado retrasos en su agenda cli-
mática. A esto se suma la previsión de los Gobiernos de seguir
produciendo carbón hasta 203013, extendiéndose hasta 2050
la de petróleo y gas, lo que supone un 110 % más de com-
bustibles fósiles de lo establecido para limitar el calentamiento
a 1,5 ºC, a pesar del compromiso de 151 países por alcanzar
emisiones netas cero, según refleja un informe de las Naciones
Unidas.
Otro dato relevador son los siete billones de dólares moviliza-
dos en subvenciones en 2022 para afrontar los elevados precios
de la energía por el efecto de la guerra en Ucrania, según el
FMI14. Poniendo estos datos en magnitud, supone que los sub-
sidios al petróleo, carbón y gas natural han sido equivalentes al
7,1 % del PIB mundial, bastante superior al 4,3 % que desti-
nan los Gobiernos al gasto en educación. De modo que, mientras

11 Corbet, S. (2023). «France’s Macron unveils latest plan for meeting climate-related
commitments in the coming years». AP News, 25 de septiembre. [Consulta: 2024].
Disponible en: https://apnews.com/article/france-climate-macron-reduce-emissions
-8259a0cf1740e5f7022900707f20333e
12 «Rishi Sunak’s net zero U-turn puts UK business investment at risk». London

School of Economics, LSE, 21 de septiembre de 2023. [Consulta: 2024]. Disponible

en: https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/news/rishi-sunaks-net-zero-u-turn-puts
-uk-business-investment-at-risk/
13 Naciones Unidas. (2023). «Gobiernos producirían el doble de combustibles

fósiles para 2030 pese a promesas de limitar el calentamiento global a 1,5 °C».
Organización de Naciones Unidas. Programa para el medio ambiente, 8 de noviem-
bre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.unep.org/es/noticias-y-reportajes/
comunicado-de-prensa/gobiernos-producirian-el-doble-de-combustibles-fosiles
14 Black, S., Parry, I., Vernon, N. (2023). «Fossil Fuel Subsidies Surged to Record $7

Trillion». IMF Blog, 24 de agosto. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.imf.

org/en/Blogs/Articles/2023/08/24/fossil-fuel-subsidies-surged-to-record-7-trillion

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Águeda Parra Pérez

los conflictos internacionales se producen cada vez en mayor

número y en ciclos más cortos, y bajo la previsión de que sigan
impactando simultáneamente la guerra en Ucrania, la de Israel y
Hamás, y la rivalidad entre Estados Unidos y China en la geopolí-
tica global, la financiación de tecnologías verdes y la inversión en
gasto en innovación energética se posicionan como los principa-
les dinamizadores para acometer la transición energética según
el calendario climático comprometido.
En cuanto a innovación energética, las mejoras en la cadena de
suministro y en la eficiencia energética centran el gasto público
en I+D energético. China domina el 30 % del total, mientras
que el resto de economías avanzadas representa el 66 % del
gasto total en I+D15, según la Agencia Internacional de la
Energía (AIE). De ahí que apostar por un mayor gasto en I+D
energético, principalmente en cuestión de materiales críticos
y técnicas de reciclaje que reduzcan la demanda de minerales
claves, se haya convertido en una de las máximas priorida-
des para asegurar la autonomía estratégica de las potencias
innovadoras.
En cuanto a la financiación, alcanzar emisiones netas cero en
2050 supondrá elevar la inversión a 4,5 billones de dólares
anuales desde principios de la década de 2030, respecto de los
1,8 billones de dólares alcanzados en 2023, según la primera
actualización del informe del sector energético publicado por
la AIE16. Asimismo, asciende a entre 80 000-100 000 millones
de dólares anuales la financiación a los países en desarrollo a
partir de 2030 para alcanzar los objetivos Net Zero en 2050,
acaparando África el 45 % del apoyo, mientras India y América
Latina y el Caribe requerirían cada uno un 15%. Una exigente
nueva hoja de ruta que muestra, asimismo, signos positivos de
aceleración de la transición energética, reflejando que por cada
dólar gastado en combustibles fósiles se gastan 1,8 dólares en
energías limpias, respecto a la proporción de 1:1 de los últi-
mos cinco años, según la AIE, principalmente gracias al impulso
de las economías avanzadas y de China en tecnologías verdes
(figura 1).

15 «Energy Technology Perspectives 2023». International Energy Agency, enero de 2023.

Disponible en: https://www.iea.org/reports/energy-technology-perspectives-2023
16 IEA. (2023). «Net Zero Roadmap: A Global Pathway to Keep the 1.5 °C Goal in Reach».

International Energy Agency, septiembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.

iea.org/reports/net-zero-roadmap-a-global-pathway-to-keep-the-15-0c-goal-in-reach

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 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

Figura 1. Patrón de los flujos de inversión en los últimos años. Fuente: AIE

En este patrón de financiación, las economías en desarrollo, exclu-

yendo a China (figura 2), aglutinan únicamente el 15 % de la
inversión mundial en energías verdes, a pesar de representar dos
tercios de la población mundial. De ahí, la necesidad de no solo
impulsar políticas nacionales Net Zero, sino de aumentar el apoyo a
la financiación internacional para impulsar la transición energética.
Una inversión en energías limpias que también favorecerá amplia-
mente avanzar en la consecución de otros Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS)17 de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas.

Figura 2. Patrón de los flujos de inversión en los últimos años por región.
Fuente: AIE

La buena noticia, en definitiva, es que la financiación climática

crece, y lo hace al doble en 2021/2022 respecto a los niveles
de 2019/2020, hasta alcanzar los 1,3 billones de dólares, según
datos de Climate Policy Initiative. Un incremento muy significa-
tivo cuando el 48 % de la financiación procede del sector privado,
aunque apenas represente el 1 % del PIB mundial. Y es que su
magnitud queda muy lejos todavía de otros contextos de finan-
ciación globales (figura 3).

17 Naciones Unidas. Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). [Consulta: 2024]. Disponible

en: https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/objetivos-de-desarrollo-sostenible/

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Águeda Parra Pérez

Figura 3. Financiación climática en contexto. Fuente: Climate Policy Initiative

De ahí que, aunque los flujos de inversión y de financiación de

energías limpias estén alcanzando cierto momentum, la agenda
climática todavía presenta considerables desafíos, que no sola-
mente se fundamentan en los diferentes ritmos de adopción de
medidas y compromisos, sino en la posibilidad de que pueda
plantearse una guerra climática como conflicto global. Si la
Guerra Fría y la carrera espacial marcaron el escenario geopo-
lítico de tensión bipolar entre Estados Unidos y la ex Unión
Soviética (URSS) en la década de 1950, la guerra comercial, y la
subsiguiente guerra digital ha protagonizado el enfrentamiento
entre Estados Unidos y China desde 2018. Desde entonces, el
escenario de rivalidad se extiende al plano tecnológico, geopolí-
tico, pero también climático. De hecho, la guerra climática podría
considerarse desde 2020 como el siguiente gran ámbito de con-
frontación en la tensa relación entre las dos grandes potencias
del mundo.
Evitar que el cambio climático se posicione como eje de la rivali-
dad geopolítica global requeriría incentivar una mayor inversión
climática para competir con China, que actualmente consigue
movilizar hasta el 51 % de toda la financiación climática mundial,
más que el resto de países de forma conjunta, según Climate
Policy Initiative, y así impedir que el cambio climático sea la
siguiente etapa en la supremacía comercial de China. Pero se
trata también de garantizar el abastecimiento de las materias
primas fundamentales para abordar la transición energética, otro
episodio en la rivalidad entre Estados Unidos y China, y que tiene
un fuerte impacto para la Unión Europea, ya que la carrera por
asegurar el abastecimiento de materias primas que garantice la
autonomía estratégica ya ha pasado a ser uno de los grandes
desafíos globales que marcará la próxima década.

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 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

2. Diplomacia de minerales, geopolítica en transición

Un número mayor de conflictos internacionales en ciclos cada vez

más cortos comienza a ser la tónica dominante para una geopo-
lítica mundial a la que se le acumula la gestión de unos desafíos
cada vez más globales. Entre ellos, el que afecta al actual modelo
de globalización, cuyos cimientos comenzaron a moverse lenta-
mente con la guerra comercial iniciada por Estados Unidos con
China durante la administración Trump en marzo de 2018, y con
la que se buscaba reducir el déficit de una balanza comercial que
desde entonces no ha mejorado. Una etapa que ha tenido escasa
repercusión sobre el comercio global, pero que ha escalado hacia
una rivalidad tecnológica con efecto tsunami sobre las cadenas
de suministro los mercados financieros, y ha supuesto limitacio-
nes al acceso a tecnología estadounidense por parte de China
desde que comenzara la Administración Biden en enero de 2021.

Se juega una frenética carrera entre Estados Unidos y China para

generar un nuevo equilibrio de poder que anticipa un cambio
significativo en el modelo de globalización. El fomento e impulso
de renovadas políticas industriales, de las que Estados Unidos
está siendo el mayor precursor, están orientadas a fomentar un
nuevo modelo de industrialización, pero también de globalización
para reducir la dependencia de China en la cadena de suministro
global, elemento clave en el esquema de la geopolítica de la tec-
nología que marcará la próxima década.

Este proceso de derisking, de reducción de riesgos, donde fomen-

tar la transición digital y energética requiere más que nunca ase-
gurar el suministro de materias primas clave, se convierte en uno
de los grandes desafíos globales de muchas décadas por venir.
De hecho, la transición energética y la necesidad de asegurar los
materiales que la hacen posible durará más tiempo que el prota-
gonismo que ha tenido el petróleo como impulsor de la economía
global en este tiempo.

Cabe destacar, no obstante, que el aumento de la demanda de

minerales tecnológicos será temporal, mientras dure la descar-
bonización, aunque todavía puede ser un proceso largo. En esta
transición, la necesidad de materias primas para desarrollar tec-
nologías de bajas emisiones de carbono en el sector energético
crecerá al principio, pero no se mantendrá elevada. Caso distinto
será en el sector del transporte, que sí experimentará un creci-
miento exponencial, ya que la fabricación de coches eléctricos

129
Águeda Parra Pérez

requiere, en muchos casos, multiplicar hasta por doble dígito

la demanda de materias primas que se utilizan en los coches
térmicos.
Esta dependencia está asociada, asimismo, a una mayor necesidad
de producción de materias primas, 27 000 000 t en el Escenario
de Desarrollo Sostenible, y hasta 43 000 000 t en el Escenario
Net Zero para 2040, según proyecta la Agencia Internacional de
la Energía (AIE). Por ponerlo en contexto, la actual extracción de
combustibles fósiles asciende a 15 000 000 t cada año, según
la Administración de Información Energética de Estados Unidos.
Se trata de un ingente proceso de remover millones de tonela-
das hasta conseguir el mineral que se utiliza en los sectores que
mayor demanda van a tener en la próxima década. En el caso
del litio, muy apreciado en la transición energética y digital, la
obtención de un kilogramo necesita extraer 170 kg de mineral y
remover hasta 1600 kg de roca.
De esta forma, el creciente peso de la geopolítica de la tecnolo-
gía va a propiciar que las materias primas escalen posiciones en
la agenda estratégica de grandes potencias innovadoras, tanto
por el esquema de dependencias como por el cambio de modelo
productivo hacia una mayor autonomía estratégica. La descar-
bonización terminará generando seguridad energética, pero este
proceso de transición energética y digital hará resonar la geopolí-
tica de la tecnología en todos los continentes, poniendo en primer
plano tanto a aquellos países que albergan importantes reservas
de minerales estratégicos como a aquellos con los que se han
generado dependencias en la extracción y producción de deter-
minadas materias primas.
En el caso de la Unión Europea, la Ley de Materias Primas
Críticas18 es el marco de referencia para abordar la resiliencia
comunitaria en cuestión de materias primas críticas. Se trata de
un proceso vivo y, si bien se identificaban catorce en 2011, con
sucesivas revisiones, ha ascendido a 34 en 2023, incluyendo die-
ciséis materias primas consideradas estratégicas (figura 4).
Esto responde a que el modelo de globalización actual se ha
definido bajo dependencias en cuestión energética y de abas-
tecimiento de materias primas sin que los conflictos interna-
cionales influyeran ampliamente en el esquema establecido

18 European Commission. (2023). European Critical Raw Materials Act. [Consulta: 2024].
Disponible en: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_1661

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 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

Figura 4. Principales países proveedores de materias primas críticas de la UE.

Fuente: Comisión Europea

a lo largo de las últimas décadas. Sin embargo, han sido la

invasión rusa de Ucrania y la creciente rivalidad tecnológica
los dos factores que han elevado el debate comunitario sobre
cómo afecta este tipo de dependencias a la seguridad eco-
nómica bajo un escenario de geopolítica en transición. Si la
rivalidad tecnológica ha situado la autonomía estratégica en
el centro del debate, la guerra en Ucrania ha marcado para
Europa un cambio de ciclo, promoviendo la reflexión de cómo
se afronta la seguridad energética como reto global conside-
rando su impacto en la seguridad nacional y estratégica de los
países comunitarios.
Esta carrera por el tiempo en la que se encuentra la rivalidad entre
Estados Unidos y China se centra, en el caso estadounidense, en
la búsqueda de una mayor autonomía estratégica, mientras que
la ansiada autosuficiencia tecnológica es el gran reto del gigante
asiático. Pero ambos confluyen en el desafío global que plantea
la diplomacia de los minerales como elemento de equilibrio de
poder, del que no es ajeno la Unión Europea.
Ralentizar la autosuficiencia tecnológica de China se ha plan-
teado por parte de la Administración Biden como un carrusel de
medidas, comenzando con la restricción de acceso a chips que
incorporen tecnología estadounidense en octubre de 202219, a
la que seguía la restricción de exportación de equipamiento para

19 Nellis, S., Freifeld, K. y Alper, A. (2022). «U.S. aims to hobble China’s chip industry
with sweeping new export rules». Reuters, 10 de octubre. [Consulta: 2024]. Disponible
en: https://www.reuters.com/technology/us-aims-hobble-chinas-chip-industry-with
-sweeping-new-export-rules-2022-10-07/

131
Águeda Parra Pérez

la manufactura de chips en enero de 202320. Un acuerdo que

sumaba a Países Bajos y Japón a la geoestrategia tecnológica de
Estados Unidos. En el primer caso, a través de ASML, la empresa
holandesa líder mundial en equipamiento para la fabricación de
chips avanzados, en vigor desde el 1 de septiembre de 2023,
mientras las empresas japonesas de equipamiento para chips se
sumaban desde el 23 de julio de 2023.
Atendiendo a las fortalezas de cada parte, China contrarrestaba
estas medidas en julio restringiendo la exportación de dos ele-
mentos clave en la manufactura de chips, pero también de tec-
nología militar, como son el galio y germanio21, con efecto 1 de
agosto de 2023, sobre los que China domina el 97 % y 68 %,
respectivamente, de la producción mundial, según el Servicio
Geológico de Estados Unidos (USGS, según sus siglas en inglés).
Si esta medida tiene el foco puesto en el desarrollo de tecnología
avanzada, la medida anunciada por China en octubre de frenar las
exportaciones de grafito22 a partir del 1 de diciembre ha puesto
presión sobre uno de los elementos clave en la fabricación de
coches eléctricos, del que China domina el 65 % de la producción
mundial, según USGS, acaparando las compañías chinas el 80 %
de la cuota de mercado de los ánodos de las baterías de litio.
La carrera por el tiempo apenas acaba de comenzar y, mientras
Estados Unidos considera nuevas medidas que puedan retrasar
las ambiciones tecnológicas de China, el control sobre la expor-
tación de las tierras raras ha sido el siguiente elemento en entrar
en escena23. El potencial impacto se debe al protagonismo de
China, que extrae el 70 % de las tierras raras mundiales, domina

20 Pan, C. (2023). «How US-Japan-Netherlands agreement on chip export restrictions

may play out in China». South China Morning Post, 1 de febrero. [Consulta: 2024].
Disponible en: https://www.scmp.com/tech/tech-war/article/3208753/how-us-japan
-netherlands-agreement-chip-export-restrictions-may-play-out-china
21 Reuters. (2023). «China export curbs choke off shipments of gallium, germanium

for second month». Reuters, 20 de octubre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://
www.reuters.com/world/china/china-export-curbs-choke-off-shipments-gallium-ger-
manium-second-month-2023-10-20/
22 Liu, S. y Patton, D. (2023). «China, world’s top graphite producer, tightens exports

of key battery material». Reuters, 2o de octubre. [Consulta: 2024]. Disponible en:

https://www.reuters.com/world/china/china-require-export-permits-some-graphite
-products-dec-1-2023-10-20/
23 Tang, F. (2023). «China tightens controls over rare earth exports, imports of key

commodities including crude oil, iron ore». South China Morning Post, 7 de noviembre.
[Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.scmp.com/economy/china-economy/
article/3240608/china-tightens-controls-over-rare-earth-exports-imports-key-com-
modities-including-crude-oil-iron-ore

132
 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

el 89 % de la producción mundial y acapara el 90 % de la capa-

cidad de refinado, siendo además el país que aglutina el 92 % de
la producción de imanes, además de disponer del mayor volu-
men de reservas, que asciende al 36 % global de tierras raras.
Asimismo, el incentivo de China por convertirse en líder tecnoló-
gico le ha llevado a dominar la tecnología asociada a las tierras
raras, disponiendo de una ventaja competitiva de quince a veinte
años, que aspira a mantener entre diez a quince años a medida
que otros actores globales se suman. De ahí, la restricción a la
exportación de tecnología para fabricar imanes de tierras raras24
anunciada a finales de 2023, que se suma a la ya en vigor sobre
el procesado y refinado.
Mientras las restricciones se suceden y se implementa la diversi-
ficación a nivel global, Estados Unidos es el único país que com-
pite con China, generando el 15 % de la producción mundial de
tierras raras a través de varias subvenciones del Gobierno esta-
dounidense25 a la mina MP Materials en una estrategia de ons-
horing que permite cubrir las necesidades del Departamento de
Defensa de los Estados Unidos. Para MP Materials, como para
otras startups estadounidenses26, el siguiente paso será desa-
rrollar tecnología propia de refinado para aumentar la resiliencia
mientras el país recorre el camino inverso hacia la capacidad de
refinado que ya dominaba al 87 % en la década de los ochenta,
según la AIE. Bien distinto es el caso de la Unión Europea, donde
la necesidad de diversificación es una prioridad de primer orden,
al ser China el origen del 85 % de las tierras raras ligeras, utili-
zadas en la fabricación de coches eléctricos y turbinas eólicas, y
del 100 % en el caso de las tierras raras pesadas, utilizadas en
drones y en sistemas de defensa, según sus estimaciones.
Dependencias en el abastecimiento que también se extienden a
la manufactura energética, destacando el dominio del 80 % de la

24 Liu, S. y Patton, D. (2023). «China bans export of rare earths processing tech
over national security». Reuters, 22 de deiciembre. [Consulta: 2024]. Disponible
en: https://www.reuters.com/markets/commodities/china-bans-export-rare-earths
-processing-technologies-2023-12-21/
25 U.S. Department of Defense. (2022). DoD Awards $35 Million to MP Materials to

Build U.S. Heavy Rare Earth Separation Capacity, 22 de febrero. [Consulta: 2024].
Disponible en: https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/2941793/
dod-awards-35-million-to-mp-materials-to-build-us-heavy-rare-earth-separation-c/
26 Scheyder, E. (2023). «Western start-ups seek to break China’s grip on rare earths

refining». Reuters, 4 de diciembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.

reuters.com/sustainability/climate-energy/western-start-ups-seek-break-chinas
-grip-rare-earths-refining-2023-12-04/

133
Águeda Parra Pérez

producción mundial de China en la fabricación de paneles sola-

res en 2021, y que podría elevarse al 95 % en breve tiempo27,
según advierte la AIE. Y no solo es excesiva la concentración de
la cadena de suministro solar en China, sino que los elevados
precios de la energía en Europa reducen las opciones comunita-
rias de producir obleas solares de forma competitiva.
Como dos caras de la misma moneda, la innovación y las mate-
rias primas engloban el desarrollo tecnológico, no existe una sin
la otra. Décadas de era digital que requerirían de diplomacia de
minerales. Pero pasar del análisis a la ejecución de la autonomía
estratégica requiere atraer el interés inversor internacional hacia
una industria donde su participación no ha sido destacable. De
hecho, la falta de inversión en exploración ha propiciado que no
se exploten muchos depósitos conocidos al anteponerse retor-
nos de inversión seguros y a corto plazo. Así se entiende que el
último depósito de cobre descubierto fuera en 2015, de los 227
encontrados entre 1990 y 2021, similar a los cuatro depósitos
de níquel localizados en la última década, de los 82 identificados
entre 1990 y 202228.
El elemento dinamizador es, por tanto, el empuje generado por la
transición energética y digital que está propiciando que la indus-
tria metalúrgica y minera vaya acaparando paulatinamente el
interés inversor, dejando de ser un sector infravalorado a pasar a
convertirse en una «enorme oportunidad de valor»29, como pre-
dice BlackRock, el gestor de fondos más importante del mundo.
La recomendación de estos expertos gestores mundiales es clara,
los inversores climáticos deberían comprar minas.
Argentina ya ha comenzado a generar ese momemtum entre las
empresas mineras con la fusión histórica entre la estadounidense
Livent y la australiana Allkem30, un movimiento de importante

27 Binnie, I. (2022). «IEA warns global solar supply chains are too concentrated in China».
Reuters, 7 de julio. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.reuters.com/business/
energy/iea-warns-global-solar-supply-chains-are-too-concentrated-china-2022-07-07/
28 Hernandez-Roy, C., Laske, N. y Ziemer, H. (2023). « Western Hemisphere Minerals

Strategy for the Energy Transition». Center for Strategic and International Studies
(CSIS), 16 de noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.csis.org/
analysis/western-hemisphere-minerals-strategy-energy-transition
29 Farchy, J. (2023). «BlackRock Says Investors Focused on Climate Should Buy

Miners». Bloomberg, 30 de octubre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.

bloomberg.com/news/articles/2023-10-30/buy-metals-companies-if-you-care-about
-climate-says-blackrock#xj4y7vzkg
30 Reuters. (2023). «Allkem-Livent merger gets regulatory approvals before share-

holder vote». Reuters, 14 de noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://

134
 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

impacto geopolítico. El inicio de una revolución asociada al litio

que ha pasado de representar el 6 % de las exportaciones mine-
ras argentinas a situarse en el 18 % en 2023, según fuentes
oficiales, con previsión incluso de mayores crecimientos de con-
solidarse los seis proyectos previstos para 2025.

Los movimientos de la industria también se aprecian en la minería

greenfield, siendo la primera vez que la Corporación Financiera
Internacional del Banco Mundial invierte en litio, financiando con
180 millones de dólares un proyecto de préstamo verde englo-
bado en el ámbito de la sostenibilidad31. Anuncios de inversión
que requieren tanto de talento cualificado como de medidas polí-
ticas para traducirlos en entrada de capital inversor, de ahí el
impacto de la geopolítica de la tecnología en la definición de la
agenda estratégica de los países latinoamericanos con importan-
tes reservas de litio.

La carrera de la diplomacia de minerales se acelera propiciando,

asimismo, transformaciones en las estrategias de negocio, impul-
sando un paso acelerado del tradicional modelo de integración
horizontal a otro de integración vertical, donde una misma
empresa pasa a controlar de forma amplia la cadena de sumi-
nistro. Competir en este nuevo modelo, que están liderando
empresas chinas de coches eléctricos32 y de baterías eléctricas33,
supone para el resto de potencias innovadoras impulsar relacio-
nes comerciales con los países que serán claves en la era digital
y energética. Se trata, por tanto, de dar mayor visibilidad en la
agenda estratégica a América Latina, por su destacado protago-
nismo en las cadenas de suministro de materias primas clave, así
como al Sudeste Asiático e India, por su creciente participación
en la política de nearshoring impulsada por Estados Unidos para
reducir la dependencia de China (figura 5).

www.reuters.com/markets/deals/allkem-livent-merger-gets-regulatory-approvals-be-
fore-shareholder-vote-2023-11-14/
31 Grupo Banco Mundial (2023). «IFC invierte por primera vez en litio para apoyar el

desarrollo de Sal de Vida en Argentina». International Finance Corporation, 24 de julio.

[Consulta: 2024]. Disponible en: https://pressroom.ifc.org/all/pages/PressDetail.
aspx?ID=27679
32 BYD. (2022). «China’s BYD Wins Chile Lithium Extraction Contract». Build Your

Dreams, 14 de enero. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://en.byd.com/news/

chinas-byd-wins-chile-lithium-extraction-contract/
33 Mining Technology. (2023). CATL-led consortium to build lithium extraction plants

in Bolivia, 20 de junio. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.mining-techno-

logy.com/news/catl-lithium-extraction-bolivia/

135
Águeda Parra Pérez

Figura 5. Mapa de acuerdos de comercio de la Unión Europea.

Fuente: Comisión Europea

Sin embargo, tras la negociación fallida con Mercosur, que se

suma a las anteriores con India34 y Australia35, donde destaca la
pérdida de acceso a la industria de minerales críticos del país aus-
tral, cobra relevancia la decisión adoptada por la Unión Europea
para la modernización de la relación comercial con Chile,36 que
refuerza la autonomía estratégica de Europa aportando mayor
seguridad a la cadena de suministro (figura 6).
Se trata, por tanto, de adaptarse mejor y más rápidamente a
un modelo de globalización en transición donde la diplomacia de
los minerales cobra fuerza en las relaciones bilaterales. En esta
carrera por el tiempo, las potencias innovadoras vigorizan sus
relaciones en perspectiva de los cambios que anticipan la transi-
ción digital y energética en las cadenas de suministro. En el caso
de Estados Unidos, doce de los veinte acuerdos de libre comer-
cio en vigor se encuentran en la región americana, aportando

34 Reuters. (2023). «EU only wants free trade deal with India that gives it ‘real’ mar-
ket access». Reuters, 20 de octubre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.
reuters.com/markets/eu-only-wants-free-trade-deal-with-india-that-gives-it-real-
market-access-2023-10-20/
35 Reuters. (2023). «Australia, EU say trade deal likely years away after rejecting

terms». Reuters, 30 de octubre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.reuters.

com/business/australia-says-it-made-no-progress-trade-talks-with-eu-2023-10-30/
36 Consejo Europeo. (2023). «UE-Chile: el Consejo adopta Decisiones relativas a un acuerdo

de asociación modernizado». Consejo de la Unión Europea, 4 de diciembre. [Consulta: 2024].

Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2023/12/04/
eu-chile-council-adopts-decisions-for-a-modernised-association-agreement/

136
 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

Figura 6. Participación de los tres principales países productores en la

producción total de minerales y combustibles fósiles seleccionados, 2019.
Fuente: AIE

dinamismo a su política industrial de nearshoring. A estos se

suma recientemente uno específico con Japón37 para impulsar la
diversificación de la cadena de suministro de minerales críticos,
enfocado al cobalto, grafito, litio, manganeso y níquel, además
de promover la adopción de tecnologías de baterías de vehículos
eléctricos.
Aún en posición de dominio de la cadena de suministro, China,
por su parte, sigue impulsando un esquema de fortalecimiento de
las relaciones comerciales en grupos donde su protagonismo es
evidente, propiciando la primera ampliación de los BRICS desde
2010. Bajo propuesta china, Arabia Saudita, Argentina, Egipto,
Emiratos Árabes Unidos, Etiopía e Irán se sumarán a partir del
1 de enero de 2024 al grupo, todos ellos importantes exporta-
dores de commodities e importantes actores en las cadenas de
suministro.
En definitiva, las potencias innovadoras agilizan sus estrategias
geopolíticas para impulsar la diversificación y resiliencia de la
cadena de suministro para reducir los impactos que la geopolítica
de la tecnología está generando en la transición digital y energé-
tica. De ahí, que dependerá de la agilidad de la Unión Europea
para visualizar una agenda estratégica a largo plazo, pero de
implementación estructurada a corto, la viabilidad de adaptar las
ventajas competitivas históricas de Europa a la era digital.

37 Office of the United States Trade Representative, (2023). Agreement between

the Government of the United States of America and the Government of Japan
on Strengthening Critical Minerals Supply Chains, 28 de marzo. [Consulta: 2024].
Disponible en: https://ustr.gov/sites/default/files/2023-03/US%20Japan%20Critical%20
Minerals%20Agreement%202023%2003%2028.pdf

137
Águeda Parra Pérez

Esta nueva etapa, de hecho, va a requerir importantes dinámicas

de cambio, y no solo en aras de fortalecer la innovación digital y
el desarrollo de tecnologías verdes. Se trata, asimismo, de gene-
rar momemtum en el impulso del emprendimiento a través de
startups de innovación en sectores digitales y energéticos desde
un ecosistema que fomente el desarrollo y atracción del talento
digital. Aunque el mayor desafío global vendrá de incorporar la
diplomacia de minerales como eje central en la definición de las
políticas industriales de la Unión Europea, con capacidad para
atraer financiamiento internacional que revitalice la industria
minera y de reciclaje de forma sostenible, además de impulsar la
innovación en materiales. Palancas estratégicas que aseguren la
redefinición industrial en la era digital de Europa, de forma que
siga manteniendo su competitividad global como actor tecnoló-
gico y energético.

3. Inteligencia artificial, la gran desconocida

La ansiada revolución de la inteligencia artificial (IA) ha pasado

de ser una evolución tecnológica ampliamente esperada en
muchos sectores a generar un importante desconcierto por las
implicaciones que un uso descontrolado pueda tener a nivel glo-
bal. Legisladores y reguladores se ven sobrepasados por esta
revolución tecnológica.
La visualización gráfica de las más importantes tendencias que
han destacado en el panorama global en The year in charts de
McKinsey38 ya destaca la irrupción de la IA dentro del ámbito
de las tecnologías disruptivas como principal tendencia, donde
los riesgos geopolíticos también figuran entre los desafíos globa-
les que ya han tenido que enfrentar las empresas durante 2023
(figura 7).
Este hecho es reflejo de que los grandes avances tecnológicos
provocan preocupación. Y, en el caso de la Unión Europea, un
posible exceso de celo en ser el primero en regular de forma inte-
gral una tecnología todavía incipiente que ha avanzado en la IA
generativa de imágenes y en sistemas de IA de propósito general
(GPAI), como ChatGPT, pero que todavía tiene múltiples capa-
cidades por desarrollar si dispone de escenarios de innovación

38 McKinsey & Company. (2023). 2023: The year in charts, 8 de diciembre. [Consulta:
2024]. Disponible en: https://www.mckinsey.com/featured-insights/2023-year-in
-review/2023-the-year-in-charts

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 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

Figura 7. La inteligencia artificial, tendencia más importante en 2023.

Fuente: McKinsey

propicios. La nota de prensa39 anunciaba la preaprobación de la

Ley de IA en diciembre de 2023, clasificando los sistemas de IA
según el potencial de riesgo, y se adelantaba que la ley «apo-
yará el desarrollo, el despliegue y la adopción de una IA fiable
en la UE. Nuestra Ley de IA hará una contribución sustancial al
desarrollo de reglas y principios globales para una IA centrada
en el ser humano». Pero las capacidades disruptivas de la IA irán
a mayor velocidad de lo que esta y otras leyes sean capaces de
regular.
De hecho, el grado de desarrollo de la investigación científica en
IA es un indicador del grado de relevancia que va adquiriendo
esta tecnología anticipando potenciales capacidades, pero tam-
bién posibles futuras dependencias entre países en cuanto a
estándares e innovaciones. Si bien la investigación en IA se ha
venido manteniendo estable en Europa durante los últimos años,
el reflejo de un entorno geopolítico cada vez más desafiante ha
impulsado el ritmo en China (figura 8).
Este desequilibrio que comienza a acentuarse en la investigación
científica, y donde China está dejando atrás a Europa, a pesar
de sus muchas colaboraciones conjuntas, también es patente en
la forma de abordar la inversión en IA. Los polos tecnológicos
de Estados Unidos, Europa y China dinamizan sus desarrollos en
inteligencia artificial, aunque es masivo el enfoque de apostar por
la inversión en capital riesgo en el caso de las startups estadou-
nidenses. Se trata de un ecosistema que ha conseguido alcanzar
68 000 millones de dólares, según la estimación de la OECD para

39 European Commission. (2023). Commission welcomes political agreement on

Artificial Intelligence Act. 9 de diciembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://
ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6473

139
Águeda Parra Pérez

Figura 8. China produce más investigación en IA, Europa se queda atrás.

Fuente: MERICS

2023, el 66 % del total, frente a los 15 071 millones de dólares

de China, y los escasos 8207 millones de dólares de la Unión
Europea, es decir, ocho veces menos que Estados Unidos y casi la
mitad que China (figura 9).

Figura 9. Inversiones de capital de riesgo en IA por país.

Fuente: OECD artificial intelligence

En este sentido, la velocidad a la que las startups estadouniden-

ses de IA captan financiación sigue el mismo ritmo frenético que
los avances que genera la tecnología, invirtiéndose uno de cada
cuatro dólares en startups de IA, lo que supone capturar el doble
de financiación que hace un año, pasando del 11 % en 2022 al
26 % en los primeros seis meses de 2023, según Crunchbase.

140
 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

La visión acumulada arroja una imagen todavía más clara de

cómo divergen los objetivos respecto a la captación de inver-
sión de capital riesgo para el desarrollo de la IA, alcanzándose
442 320 millones de dólares en Estados Unidos, el doble de lo
que ha conseguido atraer China, con 222 733 millones de dóla-
res, frente a los 51 400 millones de dólares de la Unión Europea
entre 2012 y 2023, a los que habría que sumar unos 10 000
millones de dólares capturados por el Reino Unido hasta 2020.
Divergencia de enfoques frente a la IA entre los tres grandes
actores tecnológicos que puede llegar a convertirse en un obs-
táculo insalvable si la regulación temprana de la IA supone un
freno para las aspiraciones tecnológicas de la Unión Europea ante
la era digital. A este respecto, ante el lastre en competitividad
que podría suponer para empresas europeas ya consolidadas
como unicornios40, aquellas valoradas en más de mil millones de
dólares, entre las que figuran las compañías alemanas DeepL y
Helsing, países como Francia41, pero también Alemania e Italia
están valorando modificaciones a la ley antes de que los países
miembros la aprueben a finales de 2026. Algunas partes de la ley
podrían entrar en vigor antes, aunque su apuesta es no regular la
tecnología en sí misma sino únicamente su aplicación. Se trata de
valorar en clave geopolítica el coste de oportunidad que supon-
dría regular ahora para que entre en vigor dentro de dos años,
teniendo en cuenta la velocidad a la que evoluciona la IA.
En cuanto a la capacidad evolutiva de la IA y a su regulación, sería
de esperar que minimizar el impacto de la desinformación difun-
dida por la inteligencia artificial fuera una de las prioridades de
los americanos ante el incipiente inicio de la carrera presidencial
para llegar a la Casa Blanca en 2024. Bien al contrario, la regu-
lación de la IA no figura entre las prioridades de los estadouni-
denses, según una encuesta de Axios junto a Morning Consult42,
de ahí que el Gobierno podría plantearse abordar este tema para
después de las elecciones. Entre quince prioridades propuestas,
la regulación de las compañías tecnológicas figura en el puesto

40 Teare, G. (2023). «Meet The New AI Unicorns Of 2023». Crunchbase news, 27

de octubre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://news.crunchbase.com/ai/new-ai
-unicorns-2023-list-llm-platforms-cohere/
41 Espinoza, J. (2023). «EU’s new AI Act risks hampering innovation, warns Emmanuel

Macron». Financial Times, 11 de diciembre. [Consulta: 2024].

42 Heath, R. y Talev, M. (20023). «Poll: AI regulation is not a priority for Americans». AXIOS,

7 de noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.axios.com/2023/11/07/

ai-regulation-chat-gpt-us-politics-poll

141
Águeda Parra Pérez

catorce, la regulación de la IA puntúa bastante por debajo de

evitar el cierre del Gobierno, reducir el déficit federal, la reforma
sanitaria y adoptar medidas para estimular la economía, en esen-
cia las grandes prioridades del ciudadano estadounidense.
Otra cuestión es la preocupación por la IA, que existe tanto entre
los consumidores estadounidenses como europeos43, siendo algo
menos popular en Estados Unidos, alcanzando el 55 %, mientras
que en Europa se sitúa entre el 58-66 %, según una encuesta de
Morning Consult realizada en Estados Unidos, Francia, Alemania,
Italia, España y Reino Unido entre junio y julio de 2023. Un dato
que resulta similar al estudio realizado por PEW Research Center44
que refleja el ascenso de la preocupación del 38 % al 52 % en
2023 respecto al año anterior entre la población estadounidense.
Regulación y percepción evolucionan entre consumidores y regu-
ladores en Estados Unidos y Europa apenas un año después del
revolucionario lanzamiento de ChatGPT por parte de OpenAI el
30 de noviembre de 2022. Tiempo también de debate en cuanto
al impacto de la IA en el mundo laboral y a la posible reducción
de la jornada semanal a tres días, como pronostica Bill Gates45. A
estas cuestiones se suma el mantra de aprovechar los beneficios
de la aplicación temprana de las nuevas tecnologías en el ámbito
de los negocios, que también aplica a la IA en el caso de Estados
Unidos. De ahí que conocedores del mayor dinamismo en cuanto
a la atracción de inversión de capital riesgo, los reguladores esta-
dounidenses estén centrando su preocupación en el riesgo de
inestabilidad financiera que pueda producir la IA, adelantando
Janet Yellen, la secretaría del Tesoro de los Estados Unidos, que el
control de esta amenaza será de máxima prioridad para 202446.
Un paso más tras el decreto anunciado por Biden para regular la

43 Allsup, M. (2023). «US and European consumers agree on AI concerns». Tech

Brew, 26 de julio. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.emergingtechbrew.
com/stories/2023/07/26/us-europe-consumers-ai-concerns
44 Faverio, M. y Tyson, A. (2023). «What the data says about Americans’ views of

artificial intelligence». Pew Research Center, 21 de noviembre. [Consulta: 2024].

Disponible en: https://www.pewresearch.org/short-reads/2023/11/21/what-the-data
-says-about-americans-views-of-artificial-intelligence/
45 Hart, J. (2023). «Bill Gates says a 3-day work week where ‘machines can make

all the food and stuff’ isn’t a bad idea». Business Insider, 2 de noviembre. [Consulta:
2024]. Disponible en: https://www.businessinsider.com/bill-gates-comments-3-day
-work-week-possible-ai-2023-11
46 Condon, C. (2023). «Yellen Says US to Examine AI’s Risks to Financial Stability».

Bloomberg, 14 de diciembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://news.bloomberglaw.

com/artificial-intelligence/yellen-says-us-will-examine-ais-risks-to-financial-stability

142
 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

IA47 en octubre de 2023, con el que se busca impulsar un alto

grado de colaboración público-privada, aunque obliga a notificar
a las autoridades federales avances que supongan «riesgo grave
para la seguridad nacional, económica o para la salud y seguridad
públicas».
Pero el impacto potencial de los sistemas de IA también genera
escepticismo en muchas otras áreas, por la capacidad de mani-
pular contenido o de generar contenido engañoso, a lo que se
suman los riesgos derivados sobre cuestiones que son difíciles de
predecir, sobre todo en el ámbito de la ciberseguridad y la bio-
tecnología. De la «posibilidad de que se produzcan daños graves,
incluso catastróficos, ya sean deliberados o no, derivados de las
capacidades más importantes de estos modelos de IA» surge la
Declaración Bletchley48, firmada por veintinueve países, entre los
que figuran Estados Unidos, la Unión Europea, China y España,
entre otros, durante la Cumbre de Seguridad de la IA celebrada
en Bletchley Park, Reino Unido, en noviembre de 2023. Sin ser
vinculante, porque no obliga a nada, el éxito de esta primera
cumbre ha sido aunar la colaboración internacional de los princi-
pales países innovadores para identificar los riesgos de seguridad
de la IA de interés compartido, a la vez que se construyen políti-
cas para prevenirlos.
Países y empresas muestran su interés por colaborar en regular
la seguridad de la IA sin que se refleje todavía el impacto signi-
ficativo que tendrá en la estrategia militar. En este contexto, el
marco de aplicación de la IA será amplio, pudiendo proponer la
mejor táctica para una determinada situación, predecir posibles
fallos logísticos y tecnológicos, y reducir la vulnerabilidad frente
a los drones. Sin embargo, entre los riesgos destaca la mani-
pulación de inteligencia que pueda propiciar nuevas formas de
ciberataques militares.
Frente a anteriores avances militares que tardaron décadas en
consolidarse, el impacto de la IA apenas tardará una década en

47 The White House. (2023). Fact Sheet: President Biden Issues Executive Order
on Safe, Secure, and Trustworthy Artificial Intelligence, 30 octubre. [Consulta:
2024]. Disponible en: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-re-
leases/2023/10/30/fact-sheet-president-biden-issues-executive-order-on-safe-secu-
re-and-trustworthy-artificial-intelligence
48 UK Government. (2023). «The Bletchley Declaration, AI Safety Summit 2023».

Gov.uk, 1 noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.gov.uk/govern-

ment/publications/ai-safety-summit-2023-the-bletchley-declaration/the-bletchley-de-
claration-by-countries-attending-the-ai-safety-summit-1-2-november-2023

143
Águeda Parra Pérez

hacerlo y, seguramente, comenzará a ser diferencial antes, con

consecuencias todavía impredecibles. De ahí la propuesta de
James Stavridis49, almirante retirado de la Marina de los Estados
Unidos y excomandante supremo aliado de la OTAN, de desarro-
llar barreras militares en torno a la IA, como ya se hizo con las
armas nucleares. Una especie de Convenios de Ginebra adapta-
dos a la prohibición de acciones generadas por la IA que afecten
a poblaciones civiles, así como a las estrategias de ataques de
enjambres de sensores o misiles no tripulados impulsados por
IA. Destaca la propuesta de Henry Kissinger y Graham Allison50
buscando aplicar las lecciones aprendidas en la competición
armamentística nuclear y el poder de la disuasión a este período
incierto de avance de la IA en tecnología militar, haciendo una
llamada a un mayor diálogo entre Biden y Xi.
Relevantes son, por tanto, las conversaciones bilaterales iniciadas
entre Estados Unidos y China para abordar los riesgos asociados
a la aplicación de la IA en áreas militares sensibles51 durante
la cumbre de la APEC, celebrada en California en noviembre de
2023. Un avance significativo entre las dos grandes potencias
ante la creciente tensión en el Indo-Pacífico, principalmente en
torno a la cuestión de Taiwán, centrando el eje de preocupación
en evitar los daños potenciales que podría tener el uso de la
IA en el mando y control de armas nucleares y los sistemas de
armas autónomas como drones, resaltando la preocupación de
la falta de regulación de esta tecnología. Una cuestión que ya
había generado una «llamada a la acción» del uso responsable
de la IA en el ámbito militar durante la primera cumbre interna-
cional sobre IA militar (REAIM52, Responsable AI in the Military
domain) celebrada en La Haya y organizada conjuntamente entre
Países Bajos y Corea del Sur en febrero de 2023. Atendiendo al

49 Stavridis, J. (2023). «Let’s Talk About AI on the Battlefield». Bloomberg, 30 de

diciembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.bloomberg.com/opinion/
articles/2023-10-30/biden-s-ai-executive-order-is-a-good-start-but-what-about-the-
military
50 Kissinger, H. y Allison, G. (2023). «The Path to AI Arms Control: America and China

Must Work Together to Avert Catastrophe». Foreign Affairs, 3 octubre 13. [Consulta:
2024]. Disponible en: https://www.foreignaffairs.com/united-states/henry-kissinger
-path-artificial-intelligence-arms-control
51 Patrick, I., Magnier, M. y Wang, A. (2023). «Biden, Xi set to pledge ban on AI in

autonomous weapons like drones, nuclear warhead control: sources». South China
Morning Post, 11 de noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.scmp.
com/news/china/military/article/3241177/biden-xi-set-pledge-ban-ai-autonomous-
weapons-drones-nuclear-warhead-control-sources
52 https://reaim2023.org/

144
 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

uso responsable, un concepto vago en cuanto al desarrollo de IA

con fines militares, en el encuentro se llegó a un compromiso de
sesenta países en una declaración de Llamada a la acción REAIM
202353, a pesar de que Washington y otros países desarrollados
son contrarios a limitaciones legales en el uso de la IA que les
reste competitividad frente a sus rivales. Esquema que aplica a
la visión de Israel, asistente al encuentro, aunque no firmante de
esta declaración, ni de la Declaración política sobre uso militar
responsable de la inteligencia artificial y autonomía en el ámbito
militar54 que surgió del encuentro de REAIM, que firmaron 47
países, entre ellos Estados Unidos, también España, y que tam-
poco contó con la firma de China.
Como resultado de la creciente concienciación del impacto de la
IA en el ámbito militar, la Alianza Atlántica ya ha anunciado que
avanzará en una nueva versión55 de su Estrategia de IA de la
OTAN56 apenas dos años después de publicarla. Los riesgos inhe-
rentes a la evolución de la tecnología son evidentes y requieren
la inclusión del uso de IA generativa tras el creciente número de
ataques cibernéticos a infraestructuras críticas en 2023 en 120
países, la mitad miembros de la OTAN.
Regulación de la IA y su aplicación en la tecnología militar son
parte del debate del desafío global que representa la inteligencia
artificial, al que se suma además el impacto sobre el medioam-
biente y cómo la acción de estos dos grandes vectores de cambio,
la inteligencia artificial y el cambio climático, van a modelar de
forma conjunta nuestro entorno en los próximos años. Entre los
efectos positivos, destaca la aplicación de la IA en la predicción
de fenómenos meteorológicos extremos, convirtiéndose en un

53 Government of the Netherlands. (2023). Reaim 2023 Call to Action, 16 de

febrero. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.government.nl/documents/
publications/2023/02/16/reaim-2023-call-to-action
54 U.S. Department of State. (2023). Political Declaration on Responsible Military Use

of Artificial Intelligence and Autonomy, 13 de noviembre. [Consulta: 2024]. Disponible

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55 Gosselin-Malo, E. (2023). NATO to update artificial intelligence strategy amid new

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-strategy-amid-new-threats/
56 NATO. (2021). «Summary of the NATO Artificial Intelligence Strategy». North

Atlantic Treaty Organization, 22 de octubre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://

www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_187617.htm

145
Águeda Parra Pérez

impulso diferencial57 en la consecución de los diecisiete Objetivos

de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas. En esta
línea, el informe presentado en la COP28 por Boston Consulting
Group58 relacionó el uso de la IA con la reducción de las emisio-
nes de dióxido de carbono entre un 5-10 % para 2023. Y para
medir su evolución, la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático anunció en este mismo foro un acuerdo
con Microsoft59 para realizar el seguimiento de los compromisos
climáticos de los países utilizando la IA.
Los beneficios de la IA en el desarrollo sostenible serán nume-
rosos. Sin embargo, la parte menos positiva es que su uso está
asociado a un consumo muy elevado de energía, entre los 85
y 134 teravatios-hora (TWh) de electricidad al año para 2027,
similar a las necesidades energéticas anuales de países como
Países Bajos60. En el momento en que la IA se vuelva masiva
en las industrias y se creen nuevas empresas especializadas, su
impacto ambiental se convertirá en un importante desafío, más
allá de los avances que genere la propia tecnología. Las startups
más conocidas de IA ya disponen de nuevas capacidades en las
versiones que se lanzarán de GPT-6 por parte de OpenAI, de
LLaMA 3 en el caso de Meta y de mejoras en el modelo Gemini de
Google en 2024. Y a las nuevas capacidades se asocian crecien-
tes demandas energéticas.
En definitiva, las startups que hoy existen en IA apenas son
una pequeña representación de las que irán apareciendo en
los próximos años, transformando y remodelando industrias,
automatizando trabajos, modelando perfiles de talento digital y
generando debates sobre las implicaciones del copyright en el

57 United Nations. (2023). Explainer: How AI helps combat climate change, 3 de noviem-
bre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://news.un.org/en/story/2023/11/1143187
58 BCG. (2023). Accelerating Climate Action with AI, Boston Consulting Group,

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59 Microsoft. (2023). UNFCCC partners with Microsoft to use AI and advanced

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60 De Vries, A. (2023). The growing energy footprint of artificial intelligence. Joule,

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org/10.1016/j.joule.2023.09.004

146
 Diplomacia de minerales críticos, la IA desafiante y la batalla por el...

resultado generado por IA, entre otras muchas cuestiones que

irán surgiendo.
Se trata, por tanto, de una revolución tecnológica que más que
nunca producirá uno de los cambios sociales más significativos de
las últimas décadas. Y el impacto de la IA en la geopolítica de la
tecnología será, igualmente, una de las dinámicas de cambio que
mayores desafíos va a presentar en la construcción de futuros
equilibrios de poder en una geopolítica en transición.

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Águeda Parra Pérez

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ley-declaration/the-bletchley-declaration-by-countries-at-
tending-the-ai-safety-summit-1-2-november-2023

148
 Capítulo cuarto

Esperando a los bárbaros

Raimundo Robredo Rubio

Resumen

La relación entre África y Europa parece estar deteriorándose

justo cuando más necesaria es. A pesar de los esfuerzos euro-
peos para establecer una alianza intercontinental, por parte afri-
cana subsisten recelos. Otras potencias aprovechan este espacio
para reforzar su presencia en África. Las herramientas que la UE
utiliza para mejorar su posición respecto al continente no están
dando los frutos deseados, posiblemente porque parten de erro-
res de concepción. El artículo analiza los distintos niveles en los
que actúa la UE (político, económico, de seguridad y global) y las
asunciones, acertadas y erróneas, en las que se basa esa actua-
ción. Finalmente, propone cambios en la aproximación al diálogo
entre dos continentes que se complementan y necesitan más que
nunca.

Palabras clave

Europa, África, Unión Europea, Unión Africana, Acuerdos de

Asociación Económica, Ayuda al desarrollo, Democracia, Derechos
humanos, Política, Economía, Seguridad, Política exterior, Retroceso

149
Raimundo Robredo Rubio

de la democracia en África, Gobernanza, Golpes de Estado,

Sanciones, Conflicto armado, III Plan África, Crecimiento demo-
gráfico, Orden internacional basado en reglas, Nuevo orden global,
Sur Global.

Waiting for the Barbarians

Abstract

The relationship between Africa and Europe seems to be dete-

riorating just when it is most needed. Despite European efforts
to establish an intercontinental alliance, Africans remain wary.
Other powers take advantage of this space to strengthen their
presence in Africa. The tools the EU uses to improve its position
vis-à-vis the continent are not bearing the desired fruit, possibly
because they are based on misconceptions. The article analyses
the different levels at which the EU operates (political, econo-
mic, security and global) and the right and wrong assumptions
on which this action is based. Finally, it proposes changes in the
approach to dialogue between two continents that are comple-
mentary and need eachother more than ever.

Keywords

Europe, Africa, European Union, African Union, Economic

Partnership Agreements, Development aid, Democracy, Human
rights, Politics, Economy, Security, Foreign policy, Retreat from
democracy in Africa, Governance, Coups, Sanctions, Armed con-
flict, III Plan Africa, Population growth, Rules-based international
order, New global order, Global South.

150
 Esperando a los bárbaros

1. Introducción

En 1980, el premio Nobel de literatura sudafricano (y afrikáner),

John Maxwell Coetzee, publicó su novela Esperando a los bár-
baros, una alegoría sobre el régimen del apartheid que tomaba
su título de un poema de Constantinos Cavafis de 1904. En el
poema de Cavafis, senadores, pretores y cónsules se reúnen en
el foro para debatir sobre la inminente llegada de los bárbaros
a las puertas de la ciudad. Los oradores no hacen discursos, los
legisladores no legislan. Todo eso puede esperar: ya lo harán
los bárbaros cuando lleguen. Pero el sol cae y el foro empieza a
vaciarse. El poema termina con estas líneas:
«¿Por qué empieza de pronto este desconcierto
y confusión? (¡Qué graves se han vuelto los rostros!)
¿Por qué calles y plazas aprisa se vacían
y todos vuelven a casa compungidos?
Porque se hizo de noche y los bárbaros no llegaron.
Algunos han venido de las fronteras
y contado que los bárbaros no existen.
¿Y qué va a ser de nosotros ahora sin bárbaros?
Esta gente, al fin y al cabo, era una solución».
La sensación de incomprensión, de miedo a lo desconocido, de
vértigo ante el cambio que Cavafis retrata en su poema y Coetzee
plasma en su novela, me resultan familiares. Creo que esos senti-
mientos habitan la forma en que desde Europa miramos a África.
Y también desde África se mira a Europa a través de lentes dis-
torsionadas, manchadas con prejuicios y tintadas por el pasado
colonial. Mientras cada parte discute, en sus respectivos foros,
qué hacer respecto a la otra, ambas olvidan cuánto se necesitan.
Ignoran que cada una puede ser, como dice Cavafis, una solución
a muchos problemas de la otra.
África puede ser una gran oportunidad para Europa. Un conti-
nente joven, con recursos enormes (algunos de ellos indispensa-
bles para nuestra anhelada transición energética), y con un gran
potencial de crecimiento. Es la última frontera de la globalización,
el último rincón del planeta sin integrar plenamente en las cade-
nas de valor globales. Y sabemos por experiencia que cuando
un país se incorpora a la gran fábrica mundial su prosperidad
se acelera y su pobreza se desploma. China o India deberían
bastar como ejemplos, aunque hay muchos más. A diferencia de
lo que sucedió con la incorporación a la globalización de Asia o

151
Raimundo Robredo Rubio

América Latina, Europa estaría a las puertas de la transformación

de África.
Para hacer realidad ese futuro posible, la Unión Europea ha utilizado
las herramientas que conoce. En materia política, impulsamos la
democracia y los derechos humanos financiando y apoyando a las
sociedades civiles locales y sancionando a los incumplidores gra-
ves. En el terreno económico, firmamos Acuerdos de Asociación
Económica (EPA, según sus siglas en inglés) y ofrecemos ayuda
al desarrollo. En materia de seguridad, desplegamos nuestras
propias misiones de entrenamiento o financiamos las misiones de
la Unión Africana (UA). Gobernando todas estas acciones, mante-
nemos un diálogo permanente entre la Unión Europea y la Unión
Africana, con cumbres cada tres años.
Los resultados son, por desgracia, magros. Muy por debajo de lo
que cabría esperar de los recursos políticos y económicos inverti-
dos. Cuando Rusia invadió Ucrania descubrimos que la mitad de
países africanos ni siquiera eran capaces de votar con nosotros en
la Asamblea General de Naciones Unidas para condenar la agre-
sión. Es evidente que lo que hacemos no funciona como debería y
que deberíamos hacer cambios. En las líneas que siguen veremos
qué está fallando en los niveles político, económico, de seguridad
y de política exterior, y qué podríamos hacer para remediarlo.

2. Las fronteras de la política: el retroceso de la democracia

en África

Mo Ibrahim es un multimillonario sudanés creador de un impe-

rio de telecomunicaciones. En 2006, decidió crear una fundación
que lleva su nombre y se dedica a promover la democracia en
África. La Fundación Mo Ibrahim otorga anualmente un premio
a los jefes de Estado africanos que abandonan el poder pacífica-
mente tras perder las elecciones, habiendo gobernado democrá-
ticamente y con respeto a la separación de poderes. El premio
está dotado con cinco millones de dólares, más un sueldo vita-
licio de 200 000 dólares anuales, todo ello concebido como un
incentivo para promover la alternancia pacífica. En los diecisiete
años que han pasado desde la creación del premio, se ha otor-
gado solo siete veces y se ha declarado desierto las otras diez. El
último laureado, en 2020, fue Mahamadou Issofou, presidente de
Níger, que abandonó voluntariamente el poder tras dos manda-
tos. Su sucesor electo, Mohamed Bazoum, fue depuesto en julio
del pasado año 2023 por un golpe de Estado.

152
 Esperando a los bárbaros

Además de este premio, la Fundación Mo Ibrahim publica anual-

mente un Índice de Gobernanza en África. Durante diez años, el
índice reflejó tímidos pero sostenidos avances. Desde 2016, lo
que recoge es un lento declive de la institucionalidad democrática
en el continente, que previsiblemente se acelere en el informe de
2023, y que ha visto varios golpes de Estado.
Tras las involuciones autocráticas que siguieron a la «Primavera
Árabe», la inestabilidad en el Sahel ha producido una serie de
golpes de estado en Mali (2020 y 2021), Guinea (2021), Sudán
(2021), Burkina Faso (2022) y Níger (2023). En Chad la muerte
en circunstancias extrañas de Idriss Deby en 2021 fue seguida
por la proclamación inmediata, al margen de cualquier cauce ins-
titucional, de su hijo como presidente de la República. En agosto
de 2023, el presidente de Gabón, Omar Bongo, fue depuesto por
su propia guardia presidencial y sustituido por el general Oligui.
En algunos de estos casos, como los de Chad o el propio Gabón,
no asistimos a un golpe contra una democracia, sino a la sus-
titución de una autocracia por otra. En Níger o Burkina Faso,
sin embargo, los Gobiernos depuestos habían sido democrática-
mente elegidos (con todas las deficiencias que se quiera, pero de
forma razonablemente legítima) pocos meses antes.
La Unión Africana adoptó en 2007 la Carta Africana sobre
Democracia, Elecciones y Gobernanza que prohíbe las «transmi-
siones no constitucionales del poder». En aplicación de esa carta
se ha suspendido el derecho de voto en la UA a Burkina Faso,
Guinea, Sudán, Mali, Níger y Gabón, pero no a Chad o a dicta-
duras totalitarias como Eritrea (donde el poder no se transfiere
nunca, ni democráticamente ni de ninguna otra manera). Esas
medidas y otras sanciones aparejadas no han tenido efecto sobre
los Gobiernos ilegítimos de los países señalados. En los casos
de Mali, Burkina Faso, la República de Guinea y Níger, la organi-
zación regional a la que esos países pertenecen, la Comunidad
Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO, o ECOWAS,
según sus siglas en inglés) adoptó severas sanciones e incluso
amenazó, en el caso de Níger, con una intervención militar.
Ninguna de estas medidas, continentales o regionales, ha logrado
impedir la consolidación en el poder de los Gobiernos golpistas
en todos los casos señalados. A la vez, en los últimos tres años,
hemos visto cómo Etiopía descendía a los horrores de una gue-
rra fratricida, Mozambique veía nacer una insurgencia yihadista
en el norte del país, la República Democrática del Congo (RDC)
volvía a tener que hacer frente a un conflicto armado en sus

153
Raimundo Robredo Rubio

regiones fronterizas con Ruanda y los conflictos de la República

Centroafricana y Libia se enquistaban.
Entre 2017 y 2021, fui director general para África del Ministerio
de Asuntos Exteriores. En ese periodo se redactó el III Plan
África, que planteaba una disyuntiva que sigue vigente. El cre-
cimiento demográfico de África va a transformar el continente.
Esto no es algo en lo que podamos influir: ya está sucediendo.
La actual población del continente, de unos 1300 millones de
personas, se doblará en los próximos treinta años. En 2050 la
población de África estará en torno a 2500 millones de personas
y una de cada cuatro personas del planeta será africana. Para
cuando acabe el siglo, las proyecciones del Fondo de Naciones
Unidas para la Población estiman que la proporción se elevará a
uno de cada tres habitantes del planeta. Este crecimiento demo-
gráfico es, en sí mismo, un potente multiplicador que hará que
todo lo que viene de África adquiera redoblada fuerza. Lo bueno
y lo malo. El III Plan África identifica este fenómeno como «un
desafío y una oportunidad», porque de África emanan tanto
vectores negativos (yihadismo, inestabilidad, migración irregu-
lar, tráficos ilegales) como positivos (juventud, crecimiento eco-
nómico, recursos naturales estratégicos, innovación). Ante esa
bifurcación en el camino, el Plan era optimista, y había razones
para ello. En 2019 se produjeron elecciones democráticas en la
República Democrática del Congo por primera vez en su historia
y, a pesar de que todo apunta a que el candidato más votado no
fue el finalmente proclamado ganador, lo cierto es que se pro-
dujo una alternancia pacífica en el poder, algo que RDC nunca
había conocido. El conflicto en el Sahel seguía haciendo estragos,
pero todos los países de la región se habían unido para comba-
tirlo y el apoyo occidental era sólido y militarmente significativo.
Incluso Boko Haram se había dividido en dos, y su líder histó-
rico, Abubakar Shekau, había podido por fin reencontrarse con su
Creador. Una de las más duraderas autocracias del continente, la
de Robert Mugabe en Zimbabue, terminó con un golpe de Estado
seguido de elecciones (muy imperfectas, pero preferibles a las
farsas que orquestaba Mugabe). En Kenia, las elecciones de 2022
desembocaron en una transmisión pacífica del poder, superando
los temores a incidentes violentos, como los que se saldaron con
más de cincuenta muertes tras las elecciones de 2017. Quizá
el más llamativo ejemplo del avance de la institucionalidad en
África fue la repetición de las elecciones en Malawi en 2020. Un
año antes se habían celebrado elecciones ganadas por Peter
Mutharika. Su opositor, Lazarus Chakwera, denunció fraude ante

154
 Esperando a los bárbaros

el Tribunal Constitucional, que estimó la reclamación y ordenó

la repetición de elecciones. Casi un año después de haber sido
proclamado presidente, Mutharika aceptó someterse a nuevas
elecciones, que perdió. Chakwera accedió a la presidencia en un
traspaso pacífico de poderes. En el plano de seguridad, el des-
pliegue en el Sahel cosechaba victorias frente al Estado Islámico
y el conflicto en República Centroafricana parecía extinguirse.
Económicamente, África crecía a buen ritmo y los crecientes pre-
cios de las materias primas significaban para la mayor parte de
países africanos más recursos para hacer frente a las demandas
de su creciente población. Ante la disyuntiva que el Plan África
se planteaba, la respuesta era prudentemente optimista, porque
había razones para ello.
En apenas cinco años, hemos pasado de ese cauto pero ilusio-
nado optimismo a la actual situación de inestabilidad. ¿Qué ha
pasado? La pandemia del covid-19 en 2020 afectó con parti-
cular dureza a África. No en términos de salud, pues su joven
población resistió el virus mucho mejor de lo que lo hicieron
Europa, Asia o América. El impacto económico de la pandemia,
sin embargo, hizo estragos en el continente. Cuando empezaba a
recuperarse, la agresión rusa a Ucrania provocó un aumento de
los precios de alimentos, fertilizantes y petróleo que, de nuevo,
afectó con particular dureza a los países africanos más pobres. El
III Plan África identificaba como estratégicos a tres países ancla:
Sudáfrica, Nigeria y Etiopía. Estos países eran polos de creci-
miento y estabilidad para sus respectivas regiones. Cinco años
después, Etiopía se ha transformado en un foco de inestabili-
dad, Nigeria ha sido incapaz de impedir un golpe de Estado en
su vecino del norte y Sudáfrica se retrae cada vez más sobre sí
misma. La Unión Europea prácticamente ha salido del Sahel y
Mali se apoya en mercenarios de Wagner para hacer frente a un
yihadismo cada vez más agresivo y exitoso. La Cumbre ministe-
rial UE-UA, prevista para noviembre de 2023, ha sido pospuesta.
Al parecer, no había suficiente apetito por ninguna de las dos
partes. Las guerras en Ucrania e Israel parecen absorber todo el
ancho de banda de Occidente, e incluso China pierde fuelle finan-
ciero en África. Justo cuando el continente empieza a encontrar
su voz en el escenario global (volveré sobre esto más adelante),
parece que otras cuestiones acaparan la atención del planeta. En
Addis Abeba, sede de la Unión Africana, hay un mantra que se
repite machaconamente: soluciones africanas a problemas afri-
canos. Pues bien, los últimos años muestran la incapacidad de los
africanos de solucionar sus propios problemas. Los conflictos se

155
Raimundo Robredo Rubio

enquistan, la democracia retrocede y las instituciones regionales

y continentales son impotentes para revertir esta tendencia.
Aunque las razones para el optimismo hayan ido diluyéndose,
la pregunta que planteaba el III Plan África sigue vigente: ¿será
África dentro de diez o veinte años el joven continente de oportu-
nidades que a veces se vislumbra o será un permanente foco de
inestabilidad del que sus propios habitantes intentan huir? Esta
pregunta importa, principalmente porque su respuesta condicio-
nará las vidas de millones de africanos, pero también afectará a
las nuestras. Lo que sucede en África no son —ya no son— leja-
nas noticias de un continente exótico. La indiferencia ha dejado
de ser una opción.

3. Todo se desmorona

El escritor nigeriano Chinua Achebe eligió un verso del poema de

Shelley «El Segundo Advenimiento» para dar título a su magní-
fica novela sobre la llegada del colonialismo a Nigeria. «Todo se
desmorona» (Things fall apart, en su título original) es un con-
movedor relato del choque de dos mundos. Es frecuente oír cómo
la conferencia de Berlín fijó en 1885 fronteras arbitrarias que
separaban pueblos africanos en Estados artificiales. Lo que se
escucha menos es la equivalente artificialidad de las instituciones
que los europeos llevaron a África, como Achebe retrata descar-
nadamente. Siglo y medio después, las fronteras ya no son tan
arbitrarias. Se puede viajar en un par de horas desde Lagos, la
ciudad más poblada de Nigeria, hasta Cotonú, la capital de Benín.
Al cruzar la frontera se pasa del inglés al francés, del arroz al pan
(o incluso el croissant), de un espíritu emprendedor a uno más
bien acomodaticio, de un caos vibrante a una molicie casi rural. Y,
sin embargo, británicos y franceses se fueron de esos dos países
hace más de medio siglo y, lo que es más importante, a ambos
lados de la frontera la población pertenece al mismo grupo étnico,
los yoruba. Y no podrían ser más distintos. Las fronteras nacidas
artificialmente son hoy reales y basta ver un partido de fútbol
de la Copa Africana de Naciones para constatarlo. Así, la coexis-
tencia de distintos grupos étnicos dentro de unas fronteras arti-
ficiales no puede ya servir para explicar los conflictos africanos.
Yo creo que, en realidad, nunca ha servido. Es parte de un cierto
«orientalismo1» que pretende explicar África a base de clichés

1 W. Said, E. (1978). Orientalismo. Editorial Debolsillo.

156
 Esperando a los bárbaros

antropológicos. ¿Si los conflictos derivan de forzar grupos rivales

a vivir en artificiales Estados compartidos, cómo se explicaría
entonces que Somalia, donde hay un único grupo étnico, prácti-
camente no haya conocido otra cosa que la dictadura y la guerra
desde su independencia? ¿O que Sudáfrica, donde conviven mul-
titud de etnias muy distintas, pueda ser una democracia pacífica?
Una explicación mejor, a mi juicio, es la de las instituciones que
los europeos llevamos a África. A diferencia de Europa, África no
había conocido apenas imperios. El Imperio egipcio de los farao-
nes, el Imperio Songhai en el Sahel o el Reino del Gran Zimbabue
en África austral son excepciones más que la regla. La norma
general era la existencia de monarquías de reducido tamaño y
poderes limitados. Los reyes y jefes africanos gobernaban, en la
gran mayoría de casos, apoyándose en un consejo que reunía a
los líderes de los distintos poblados y clanes, constituidos en una
suerte de asamblea de notables. A menudo, eran monarquías
electivas, no hereditarias. A la muerte del rey, ese consejo de
notables designaba un sucesor por consenso. Incluso en los rei-
nos más cohesionados y jerarquizados, como el reino zulú bajo
Dingane o Shaka, existía una asamblea (lekgotla) ante la que
el rey debía responder. Sin embargo, la colonización impuso en
todo el continente un sistema de monarquía absoluta, sin excep-
ción. El gobernador de cada colonia era un Rey Sol que ejercía
un poder absoluto, sin limitaciones y sin elecciones. En algunos
casos, como el de la administración del Congo por el rey Leopoldo
de Bélgica, esta realidad era tan cruel como literal. En ningún
caso se dio a las poblaciones locales voz ni voto en la redac-
ción de las leyes que les gobernaban o los impuestos que debían
pagar. Los Gobiernos africanos surgidos de la independencia
adoptaron esa forma de gobierno con la misma naturalidad con
la que aceptaron las fronteras coloniales. Además, esta concen-
tración de poder servía perfectamente a los intereses de los líde-
res de la independencia y sus ambiciones transformadoras. Los
«movimientos de liberación» mutaron rápidamente en regímenes
de partido único. En muchos países del continente, los partidos
de líderes de la independencia como Nyerere, Machel, Mugabe,
Agostinho Neto o Savimbi siguen en el poder, sin haber conocido
nunca la alternancia.
De los 54 países de África, tres son monarquías (Marruecos,
Esuatini y Lesoto) en las que el rey conserva un gran poder. De las
otras 51 repúblicas, 36 tienen sistemas presidencialistas y solo
quince tienen regímenes semipresidencialistas o parlamentarios,

157
Raimundo Robredo Rubio

aunque solo en siete de ellos tiene el parlamento auténtico poder.

Entre estos siete están algunos de los países más estables del
continente, como Sudáfrica, Cabo Verde, Mauricio o Botsuana.
El sistema parlamentario permite la representación de intere-
ses diversos (étnicos, lingüísticos o de cualquier otro tipo) de
forma estructurada y estable. El sistema presidencialista puro,
sin embargo, impone un sistema de «el ganador se lo lleva todo»,
que deriva rápidamente en una colonización de la administración
por el grupo que apoya al presidente. Puesto que los sistemas
de seguridad social son extremadamente frágiles en la mayor
parte de casos, la seguridad económica (e incluso física) del
grupo gobernante está directamente vinculada a su capacidad
para retener ese gobierno. Las coaliciones de esenciales, como
dirían Bruce Bueno de Mesquita y Alastair Smith2, son reducidas
y resulta fácil contentarlas mediante la apropiación privada de
recursos públicos. Son regímenes extractivos, en la caracteriza-
ción de Daron Acemoglu y James A. Robinson3. La consecuencia
de esto es que los grupos excluidos del poder pierden todo el
poder. Mientras que en un régimen parlamentario retienen una
cuota de influencia, en un régimen presidencialista extractivo de
«coalición pequeña», los que no están en esa coalición de esen-
ciales quedan fuera del sistema por completo. Su única salida es
la sustitución del grupo gobernante por el suyo, y la única vía
para hacerlo es la violenta.
Las instituciones modernas se enfrentan a las antiguas en un
choque desigual. Como sucede en Europa y en todas partes (de
nuevo, el «orientalismo» no es necesario para explicar África), la
cultura y costumbres populares acaban prevaleciendo sobre los
mandatos legales cuando los unos contradicen las otras. Máxime
cuando las leyes tienen tan anémica fuerza. La respuesta occiden-
tal es «fortalecer las instituciones». Vaya por delante que estoy
de acuerdo con tan necesario objetivo. Precisamente, porque los
sistemas presidencialistas de «el ganador se lo lleva todo» ciegan
cualquier espacio institucional para la disidencia, se hace impres-
cindible fortalecer la llamada «sociedad civil». Pero la realidad
es que no sabemos hacerlo. Quizá sea imposible exportar «la
sociedad civil»; quizá esta sea como esas plantas exóticas inca-
paces de sobrevivir en un clima ajeno al de su origen. O, quizá, la
clave de una sociedad civil fuerte sea, precisamente, que surja de

2 Bueno de Mesquita, B. y Smith, A. (2011). The Dictator’s Handbook. Ed. Public

Affairs.
3 Acemoglu, D. y Robinson, J. A. (2012). Why Nations Fail. Ed. Crown Business.

158
 Esperando a los bárbaros

forma más o menos espontánea de esa misma sociedad. Achille

Mbembe describió esto mismo hace un año en su ensayo, De nou-
veaux fondements intellectuels pour la démocratie en Afrique,4
diciendo que:
«En el mejor de los casos, la mayoría de programas subven-
cionados persiguen, en realidad, la profesionalización de las
prácticas asociativas […] Una industria de seminarios y colo-
quios ha nacido, en la que los socios internacionales inculcan
a los líderes de las ONGs locales las reglas elementales de
una buena gobernanza asociativa internacional […] los cua-
les terminan más ocupados a llamar a las puertas de donan-
tes de siglas cada vez más impronunciables y a multiplicar
los proyectos a corto plazo alineados con los objetivos de
los donantes […] en lugar de dedicarse a producir el capi-
tal social necesario para el surgimiento de una democracia
endógena».
Nuestros esfuerzos, según Mbembe, acaban generando unas
«sociedades civiles oficiales» que, en realidad, asfixian y expul-
san a la genuina (o potencial) sociedad civil.
Un proceso similar se desarrolla con frecuencia en torno a las
elecciones. Estas son en ocasiones abiertamente falseadas,
pero eso es cada vez menos frecuente. Hay mecanismos más
eficaces para garantizar la continuidad en el poder del partido
gobernante sin atraer la atención de las instituciones regionales
o continentales, o de la propia UE. La votación no es falseada,
pero eso no significa que refleje de forma auténtica la volun-
tad popular. Las misiones de observación electoral de los gru-
pos regionales como SADC, CEDEAO o las de la propia Unión
Europea acaban constatando la ausencia de violencia o coacción
a la hora de votar, así como recuentos de votos razonablemente
fiables. A pesar de ello, sería difícil calificar la elección de real-
mente democrática, porque el partido en el poder tiene acceso
a recursos humanos, materiales y financieros de los que la opo-
sición carece. Los medios públicos de comunicación, los escasos
programas de apoyo social, los servicios públicos, la aparen-
temente pulcra legislación electoral, el censo y el acceso a la
ciudadanía, absolutamente todo se pone al servicio del partido
en el poder.

4 Mbembe, A. (2022). «De nouveaux fondements intellectuels pour la démocratie en Afrique».

Le Grand Continent, 19 de marzo. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://legrandcontinent.
eu/fr/2022/03/19/de-nouveaux-fondements-intellectuels-pour-la-democratie-en-afrique/

159
Raimundo Robredo Rubio

Para la Unión Europea esta es una realidad debilitante. A dife-

rencia de otros actores internacionales, la UE pone un gran énfa-
sis en la transmisión de sus valores y en la calidad democrática
e institucional de sus países socios. Ante los golpes de Estado
(o, más generalmente, la fragilidad institucional) en África no
sabemos reaccionar. El arsenal de herramientas es relativamente
reducido. Si, cuando se produce el golpe, ya teníamos una impor-
tante cooperación al desarrollo, la reducimos. Si no la teníamos,
la desplegamos, intentando construir esa sociedad civil a nuestra
imagen y semejanza. En casos suficientemente graves, recurri-
mos a las sanciones, que se han mostrado una y otra vez inefica-
ces e incluso contraproducentes, al crear un «enemigo exterior»
al que desviar toda crítica por las deficiencias del régimen san-
cionado. Robert Mugabe culpaba una y otra vez a las sanciones
europeas por el lamentable estado de la economía de Zimbabue,
sin mencionar que en todo el país solo había dos personas san-
cionadas: él mismo y su esposa.
Tanto en España como en la Unión Europea, la pregunta más fre-
cuentemente formulada respecto a la fragilidad institucional de
África es ¿qué hacer? Y el abanico de respuestas siempre incluye
propuestas para «hacer más». Nunca, en más de veinte años
tratando con el continente y viviendo en cuatro de sus países, he
oído a nadie proponer hacer menos. Y, sin embargo, si las raíces
de la fragilidad institucional son las que acabamos de apuntar,
lo lógico sería no hacer nada. Esa es sin duda nuestra respuesta
respecto a las fronteras que África heredó de la descolonización:
son una realidad a aceptar, no a modificar. ¿Por qué nos resulta
tan inadmisible la misma respuesta respecto a las instituciones
que la descolonización legó a los africanos? La respuesta es que
padecemos un claro sesgo de acción: ante un problema es impe-
rativo actuar. Políticamente, no hacer nada, o hacer menos, es
automáticamente percibido como un fracaso. A pesar de que
empíricamente comprobamos una y otra vez que nuestra hipe-
ractividad no resulta en la mejora de las relaciones entre Europa
y África, seguimos diseñando nuevos programas, aún más ambi-
ciosos que los que en el pasado se mostraron ineficaces, para
alcanzar los objetivos perseguidos. Somos como esos médicos
del siglo XVIII que aplicaban sangrías a los enfermos y, si estos
no mejoraban, tenían clara la solución: nuevas sangrías.
Paradójicamente, los propios africanos nos acusan repetidamente
de injerencia —a veces con razón, a menudo sin ella— e insis-
ten en buscar «soluciones africanas a problemas africanos». Creo

160
 Esperando a los bárbaros

que es hora de empezar a hacerles caso. No quiero decir con ello

que debamos pasar de la hiperactividad al aislacionismo, sino
que debemos actuar de forma mucho más paciente y selectiva.
No solo debemos actuar menos, sino actuar mejor. Esto no solo
evitará algunos errores recurrentes, sino que fortalecerá nuestra
posición ante el continente. En la actualidad, nuestra visible nece-
sidad de tener una relación privilegiada con África nos conduce
a una posición diplomática debilitada. La relación está desequi-
librada, pero no necesariamente en favor de Europa. África se
sabe necesaria y, en la actualidad, más que nunca. Ante la com-
petencia de nuevos actores como China, Rusia, India o Turquía,
los europeos redoblamos nuestra generosidad. El nuevo instru-
mento principal de cooperación con África de la Unión Europea, el
instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional
tiene una dotación presupuestaria muy superior al Fondo Europeo
de Desarrollo al que reemplaza. El objetivo de superar la relación
donante-receptor sigue siendo inalcanzable, entre otras razones
porque ambas partes están cómodas con su papel.
Tenemos que cambiar la forma de hacer las cosas en el plano ins-
titucional, pero, antes de adelantar algunas propuestas concre-
tas, veamos someramente algunos aspectos de nuestra relación
económica, porque también en ese plano hay varios ejemplos de
acciones contraproducentes.

4. Estado rico, país pobre

Hay un experimento muy poco científico que hace años vengo

desarrollando. Consiste en preguntar a mis interlocutores, euro-
peos y africanos, qué porcentaje del PIB de Nigeria creen que
constituye el petróleo y el gas. Las respuestas nunca bajan del
30 % y lo habitual es que ronden el 90%. Lo cierto es que los
hidrocarburos son menos del 10 % del PIB de Nigeria. Pero sí
son más del 90 % de sus exportaciones y de los ingresos de
su Gobierno. Mi torpe experimento muestra que confundimos
frecuentemente las necesidades de un pueblo con las de su
Gobierno. Nigeria no depende del petróleo, es su Gobierno el
que lo hace. El Gobierno es rico, la población no. Pero lo crucial
aquí es que un Gobierno que no necesita cobrar impuestos a su
ciudadanía es un Gobierno que no necesita rendirle cuentas. La
revolución americana de 1776 tuvo como lema «ningún impuesto
sin representación». Los colonos americanos se negaban a pagar
impuestos fijados por el parlamento de Westminster, en el que no

161
Raimundo Robredo Rubio

tenían ningún representante. Esto es intuitivo y fácil de enten-

der, pero la relación inversa, menos obvia, es igualmente cierta:
«ninguna representación sin impuestos». La democracia se ve
debilitada cuando el Gobierno no cobra impuestos a sus ciuda-
danos. Si los ingresos del Estado dependen de la minería o el
petróleo, rendirá cuentas a las empresas extractivas. Si depen-
den de los donantes extranjeros, rendirá cuentas a los donantes.
Si el Estado no necesita a los ciudadanos para financiarse, no les
rendirá cuenta alguna.
De acuerdo con la OCDE, Nigeria, la mayor economía de África,
tenía en 2020 una presión fiscal (medida como recaudación fis-
cal en proporción al PIB) del 5,5 %. La media de la OCDE ese
año fue del 33 %. Para el conjunto del continente africano la
presión fiscal media fue del 16 %. Además, el porcentaje de con-
tribuyentes respecto al total de la población es muy reducido y
los mayores contribuyentes son las grandes empresas extracti-
vas. Estas, además, tienen vías para reducir legalmente la can-
tidad de impuestos que pagan en los países en los que operan.
Resumiendo mucho el mecanismo para ello, la matriz con sede
en un país fiscalmente favorable «vende» a la filial en el país
africano los derechos de uso de su propia tecnología o, incluso,
de su marca comercial, por un precio que hace que la filial ape-
nas tenga beneficios, mientras la matriz los absorbe. En inglés
se denomina a estas prácticas Base Erosion and Profit Shifting
(BEPS) y la Comisión Económica para África de Naciones Unidas
(UNECA) estimaba en un informe de 20185 que cuestan a África
entre 80 000 y 120 000 millones de dólares al año, cantidad a la
que hay que sumar la estimación que la Comisión de Naciones
Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) hace6 de los
flujos ilícitos (estos sí son evasión fiscal, no elusión) de 88 000
millones de dólares anuales. La cooperación al desarrollo que
recibe África ronda los 50 000 millones de dólares anuales, con
lo que no llega a la tercera parte de los fondos que África pierde
por evasión y elusión de impuestos. Parece, por tanto, que el
énfasis que la Unión Europea pone en esa dimensión de nuestra
relación con África es desproporcionado. Sin embargo, al concen-
trarse en algunos países concretos, la ayuda al desarrollo puede
acabar constituyendo un porcentaje muy alto de los ingresos de

5 UNECA. (2018). Base Erosion And Profit Shifting In Africa: Reforms to Facilitate
Improved Taxation of Multinational Enterprises.
6 UNCTAD. (2020). Tackling Illicit Financial Flows for Sustainable Development in

Africa. Economic Development in Africa Report.

162
 Esperando a los bárbaros

algunos Gobiernos. Esto nos otorga gran influencia, pero con el

efecto no deseado de que a quienes rinden cuentas los Gobiernos
de estos países no es a sus ciudadanos, sino a los donantes. La
cooperación al desarrollo también tiene costes y uno de ellos es
que puede contribuir indirectamente a debilitar las instituciones
democráticas.
Volvamos al ejemplo del sector de los hidrocarburos en Nigeria.
Si ese sector no llega al 10 % del PIB de Nigeria, podemos decir
que España es mucho más dependiente del turismo, sector que
en nuestro país supone en torno al 13 % del PIB, de lo que Nigeria
depende del petróleo. Pero la gran diferencia es que el turismo
es un sector atomizado, con docenas de miles de actores, inten-
sivo en mano de obra relativamente cualificada y con mínima
presencia estatal. Es, en suma, todo lo contrario que los secto-
res extractivos. Si juntamos los distintos elementos que hemos
ido viendo, emerge una foto poco favorecedora. Los sistemas
políticos concentran el poder en un grupo pequeño (democráti-
camente o no), que no necesita realmente rendir cuentas a sus
ciudadanos porque obtiene sus ingresos por otras vías. A veces,
son los donantes internacionales su principal fuente de ingresos;
otras veces, son industrias extractivas que crean poco empleo y
que se concentran en unas pocas manos. El acceso a esas indus-
trias extractivas está regulado por los Gobiernos, con lo que se
cierra el círculo. El Estado, o la élite que lo maneja, acumula
riqueza, mientras el pueblo sigue en relativa pobreza.
No todo el panorama es tan oscuro. En primer lugar, porque
África no es un país y estas (inevitables) generalizaciones encu-
bren notables éxitos económicos. Pero, también, porque hay
algunas buenas razones para el optimismo. En mayo de 2019,
entró en vigor el Área Continental Africana de Libre Comercio
(ACALC), que abarca todos los países del continente —menos
Eritrea— y liberaliza el comercio para el 90 % de los productos.
El trabajo que queda por delante es enorme. Hay que definir
reglas de origen, establecer un tribunal de resolución de disputas
comerciales, ampliar los rubros comerciales liberalizados hasta el
97 % y, sobre todo, crear la necesaria confianza entre los distin-
tos países africanos. A esto hay que sumar que la infraestructura
del continente está diseñada para la exportación hacia el resto
del mundo y no para el comercio intraafricano. Las carreteras y
ferrocarriles se dirigen a los puertos, no hacia otros países africa-
nos. Sin embargo, la ACALC crea un marco para empezar a trans-
formar la realidad actual. Hoy, el comercio intraafricano ronda el

163
Raimundo Robredo Rubio

15 % de su comercio total, mientras que en la Unión Europea esa

proporción supera el 60 %. El secretariado de la ACALC estima
que si se lograra elevar el comercio intraafricano a un modesto
25 % del total, el impulso al crecimiento de África añadiría entre
uno y dos puntos porcentuales al crecimiento actual del PIB. El
éxito de la ACALC debería ser, por tanto, un objetivo central de la
UE. Sin embargo, Europa sigue insistiendo en firmar sus propios
Acuerdos de Asociación Económica (EPA) con las distintas organi-
zaciones económicas regionales de África. A pesar, además, de la
notable renuencia de los socios africanos a firmar esos acuerdos.
Otro factor positivo es que el actual superciclo de las materias
primas vuelve a beneficiar a África. Los precios de muchas de
las exportaciones del continente se encuentran actualmente en
máximos o cerca de ellos. El reto es transformar el incremento
de los ingresos por exportación en inversiones productivas. La
teoría económica predice que, en un continente donde la mano
de obra es abundante y el capital escaso, la primera será barata
y tenderá a migrar hacia otras regiones donde esté mejor remu-
nerada, mientras el segundo recibirá un alto tipo de interés, atra-
yendo inversiones desde el extranjero. Es, sin duda, cierto que la
mano de obra africana emigra hacia regiones donde los salarios
son más altos; lo vemos casi cada día en los telediarios euro-
peos. Pero como hemos apuntado más arriba, el capital no fluye
hacia África en busca de mejores rendimientos, sino que sale del
continente, legal o ilegalmente. Lo hace por la falta de seguridad
física y jurídica, la fragilidad de las instituciones y, también hay
que decirlo, por un desconocimiento de las oportunidades que
existen en África. El Banco Africano de Desarrollo estima que
África necesitará una inversión de 1,2 billones de dólares de aquí
a 2030 para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Es
decir, 170 000 millones de dólares al año. Sin embargo, la inver-
sión extranjera directa en África fue de solo 45 000 millones de
dólares en 2022, según UNCTAD. Sin estabilidad política e insti-
tucional no hay inversión y sin esta no hay empleo para la cre-
ciente población joven. El resultado es la creciente tendencia a la
emigración y el aumento en el número de conflictos.

5. La epidemia de conflictos en África

Decía Tolstoi que todas las familias felices se parecen, mientras

que las familias infelices lo son cada una a su manera. De igual
modo, los países estables y prósperos suelen serlo de acuerdo a

164
 Esperando a los bárbaros

un patrón reconocible de solidez institucional, separación de pode-

res, apertura comercial, seguridad jurídica, clase media amplia y
desigualdad contenida. Los países en conflicto, sin embargo, res-
ponden cada uno a distintos factores. La crisis en el Sahel tiene
poco que ver con la de RDC o la del norte de Mozambique. Pero,
aunque todas las generalizaciones son falsas (incluida esta), no
hay más remedio que tratar de esbozar algunos factores comu-
nes a todos los conflictos, porque los hay.
En primer lugar, ya no hay prácticamente conflictos internaciona-
les en África7. Los conflictos son hoy guerras civiles, insurgencias
armadas, terrorismo islámico o una combinación de las anterio-
res. Esto revela un primer factor común a todos ellos: la debilidad
del Estado. Lo cual no significa necesariamente que el aparato
de seguridad civil y militar del Estado sea débil, en ocasiones
es justo lo contrario. Lo que es débil es la capacidad del Estado
para responder a las necesidades de su población, su legitimidad
ante esta misma población o ambas. Ante un Gobierno que no
rinde cuentas a su población, que funciona bajo el principio de «el
ganador se lo lleva todo» excluyendo a los grupos «no afines»,
que convive con una alta proporción de desempleo juvenil y que,
sin embargo, acumula riqueza para el reducido grupo en el poder,
el conflicto es muy probable. La contestación al poder establecido
puede venir desde la población civil, como sucedió en Sudán en
2019 con las revueltas populares que provocaron la caída del
régimen de Omar Al-Bashir y la instauración de un Gobierno de
transición. Pero, tanto en Sudán como en otros países, el ejército
no suele tardar en tomar las riendas, puesto que son los únicos
que tienen la indiscutible capacidad de imponer su voluntad por
la fuerza. En 2021, un golpe militar devolvía a los uniformados al
poder en Jartum.
En otras ocasiones, el conflicto nace de la exclusión de un deter-
minado grupo étnico de la riqueza o el poder que se extrae de
la región en la que viven. La guerra de Biafra en Nigeria, entre

7 El Gobierno de RDC acusa al de Ruanda de estar detrás de algunas de las milicias

que operan en el este de RDC y Eritrea juega un papel claro en la desestabilización
actual de Etiopía. Fuera de estas dos excepciones, que en todo caso no son conflictos
internacionales abiertos, el resto de conflictos africanos son nacionales, aunque alguno
de los bandos en liza pueda recibir apoyos desde el extranjero. Los vecinos siempre
tendrán simpatías más o menos declaradas, pero ya no existen en África conflictos
como las dos guerras del Congo a finales de los años noventa, en las que hasta once
países tenían tropas desplegadas en el país centroafricano, la guerra de Etiopía contra
Eritrea, o las guerras del régimen del apartheid sudafricano contra Namibia o Angola.

165
Raimundo Robredo Rubio

1967 y 1970, ya fue un conflicto de este tipo, en el que los ibos

querían la independencia para poder beneficiarse del petróleo de
su subsuelo, en lugar de transferir esa riqueza a las élites hau-
sas y yorubas en el Gobierno. Pero vemos el mismo patrón en
el conflicto del este de RDC, tan rico en minerales como lejano
de la capital Kinshasa, o en el de Cabo Delgado, al norte de
Mozambique. En esa región se han descubierto enormes reservas
de gas natural, cuya explotación se controla desde la distante
capital del país, Maputo. Cuando la abundancia de recursos y la
distancia a la capital se combinan con divisiones étnicas o religio-
sas, como sucedió con la guerra de Sudán del Sur (de población
negra y cristiana, frente al norte árabe y musulmán), el conflicto
está servido.
Este esquema de acceso a recursos por un grupo marginado suele
propiciar una tercera característica común a la mayoría de con-
flictos en África. Casi todos son conflictos de baja intensidad, en
los que un grupo insurgente utiliza técnicas de guerra asimétrica.
Este tipo de conflicto hace relativamente ineficaz la respuesta
puramente militar. Esta necesita combinarse con elementos polí-
ticos, económicos y sociales para tener impacto, lo cual a su vez
exige unas instituciones sólidas y capaces que, sencillamente, no
existen.
En todos los casos hay un sustrato común de rivalidades entre
grupos étnicos o religiosos que trae causa de los esquemas polí-
ticos ya discutidos. Cuando la política crea excluidos (muchos)
e incluidos (unos pocos) y el acceso a los recursos depende del
acceso al poder, la lucha por la supervivencia y la lucha por el
poder son indistinguibles. Incluso cuando el nivel de vida de la
población es relativamente alto para estándares africanos, como
es el caso de Gabón, si la élite gobernante no procura un reparto
de la riqueza (o de servicios públicos) que alcance a la mayo-
ría de la población, el resentimiento desemboca con facilidad en
un golpe de Estado como el que ese país sufrió en agosto del
año pasado. Los militares son en ocasiones recibidos como libe-
radores por una población hastiada que percibe la democracia
como corrupta y al ejército como la solución. En enero de 2023,
Afrobarómetro8 publicó un informe analizando las percepciones
en 34 países africanos sobre los Gobiernos, la corrupción y la
democracia. Uno de los resultados más llamativos es que la

8 Afrobarómeto. (2023). PP85: Africans want more democracy, but their leaders still
aren’t listening. Disponible en: www.afrobarometer.org

166
 Esperando a los bárbaros

proporción de ciudadanos que prefiere la democracia a cualquier

otro sistema ha venido cayendo desde un ya débil 49 % en 2011
hasta el actual 44%. El apoyo a las elecciones cae en todos los
países analizados desde 2011, menos en tres (Tanzania, Guinea y
Sierra Leona). En los 34 países aumenta la percepción de corrup-
ción en las instituciones.
Es en este río revuelto en el que intentan pescar elementos con
agenda propia, como los grupos yihadistas (ISIS, Al Qaeda, Al
Shabaab) o Rusia a través del Grupo Wagner. A pesar de los
titulares que estos elementos reciben, su presencia es relativa-
mente reducida. Wagner, actualmente en proceso de mutación
hacia una nueva entidad llamada Africa Corps, bajo un control
más directo desde el Kremlin, tiene una presencia significativa en
Libia, Mali y la República Centroafricana. Influye en otros países
como Níger, Sudán o Burkina Faso, pero no es (de momento) un
actor real sobre el terreno. Es decir, Wagner (o el Africa Corps,
tanto monta) tendría influencia eficaz en, como máximo, seis de
los 54 países de África. El yihadismo, por su parte, afecta a Mali,
Níger, Burkina Faso, Somalia y el nordeste de Nigeria. La insur-
gencia en Mozambique o algunos elementos presentes en Sudán
se presentan como islamistas, pero parece que eso responde
más a la conveniencia de integrarse en redes globales de apoyo y
suministro que a un sustrato ideológico profundo. No quiero con
esto restar gravedad a la influencia yihadista o rusa en África,
pero sí destacar que esta es menos prevalente de lo que se cree
al considerar la escala continental, y que solo arraigan allí donde
existen conflictos previos. Rusos y yihadistas son, así pues, sín-
tomas de una enfermedad más profunda, no su causa.
La respuesta occidental es el despliegue de tropas para entre-
nar a los ejércitos locales, como con las misiones de entrena-
miento de la UE en el Sahel, en la República Centroafricana o en
Mozambique, o el uso directo de la fuerza militar, como hicieron
los franceses en Mali (ya retirados) y otros países del Sahel, y
siguen haciendo los Estados Unidos, con bases en varios paí-
ses africanos, incluyendo una de considerable tamaño en Níger
y otras en Gabón, Mali y Burkina Faso. La Unión Europea añade
a este despliegue su financiación de la llamada Arquitectura de
Paz y Seguridad Africana (APSA) de la Unión Africana. Esto se
concreta en que cubrimos la factura de la misión de paz de la UA
en Somalia, AMISOM, así como otros despliegues de menor enti-
dad. Siempre cabrá aducir que, si no fuera por estos esfuerzos
occidentales, la situación en el Sahel o el Cuerno de África sería

167
Raimundo Robredo Rubio

aún peor, pero lo cierto es que es difícil argumentar que nues-

tros esfuerzos han alcanzado los objetivos deseados (con la única
excepción, quizá, de AMISOM). Una vez más, nuestras herra-
mientas no parecen adecuarse a nuestros deseos. Y tampoco a
los de los propios africanos.

6. El papel de África en el nuevo (des)orden internacional

Según un estudio9 de 2011 sobre los intentos de golpe de Estado

en África, estos se producen en oleadas, con la mayoría concen-
trándose en torno a dos fechas, 1966 y 1991. La primera sigue a
la gran oleada de descolonizaciones, que se produjo a comienzo
de los años sesenta, y la segunda sigue a la caída del Muro de
Berlín y el final de la Guerra Fría. Parece que los golpes de Estado
tienden a producirse cuando soplan lo que Harold Macmillan
llamaba «vientos de cambio». Si aceptamos esta hipótesis, la
actual «epidemia de golpes», en palabras del secretario general
Guterres, no sería sino un síntoma más de los movimientos tec-
tónicos que se están produciendo a escala global.
La primera fractura continental se hizo visible con la votación en
la Asamblea General de Naciones Unidas condenando la agresión
rusa a Ucrania. A pesar de la amplia mayoría global que apoyó
esa resolución, África se dividió en dos mitades, con una votando
a favor y la otra absteniéndose. Europa y Estados Unidos son
los principales socios de África en inversiones, comercio, segu-
ridad, cooperación al desarrollo, educación, ciencia y cualquier
otra dimensión que se quiera imaginar, a años luz de Rusia, China
y otros aliados como Irán, Cuba o Venezuela. Y si los intereses
apuntaban a un esperable alineamiento con Occidente, los valo-
res lo hacían más todavía. A fin de cuentas, la agresión rusa a
Ucrania era un ataque imperialista y neocolonialista de libro. Sin
embargo, la mitad de África se alineó con esa entidad nebulosa-
mente definida como el «Sur Global» y liderada por dos países
del norte geográfico, tecnológico y económico, China y Rusia,
ambos con asiento permanente en el Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas.
Creo que ese alineamiento no responde a intereses a corto plazo
ni a valores históricos. Es más bien fruto de una crítica al «orden
internacional basado en reglas» (OIBR) o, más bien, a las reglas

9 Powell, J. y Thyne, C. (2011). «Global instances of coups from 1950 to 2010: A new
dataset». Journal of Peace Research, abril.

168
 Esperando a los bárbaros

mismas de ese orden10. Establecidas tras la Segunda Guerra

Mundial, las reglas del OIBR gobiernan las relaciones internacio-
nales, el funcionamiento de las Naciones Unidas y el gobierno de
organizaciones como el Banco Mundial o el FMI. Son los cimientos
de la globalización y de la arquitectura mundial de paz y segu-
ridad. Objetivamente, han dado al mundo y, en particular, a ese
Sur Global (incluyendo a algunos de sus más insignes represen-
tantes, como China o la India), ochenta años de crecimiento y
(relativa) paz como nunca antes habían conocido. Eso incluye a
África, que bajo esas reglas alcanzó su descolonización y por pri-
mera vez tiene voz y voto en los asuntos globales. Sin embargo,
la mayoría de países africanos cuestiona la legitimidad de esas
normas, en cuyo diseño no participaron y que creen que perpe-
túan un desequilibrio en perjuicio de África.
La rivalidad global entre Estados Unidos y China, acelerada tras
la invasión rusa de Ucrania, ha desatado fuerzas que, por primera
vez desde 1945, suponen un desafío real a las reglas que gobier-
nan el OIBR. Es en este contexto en el que hay que entender
la posición de África. Por fin, ven una oportunidad de cambiar
normas que creen injustas y, para ello, se alinean con los que las
cuestionan: China y Rusia, pero también Cuba, Venezuela, Irán
y similares. La última cumbre de los BRICS en Johannesburgo
y la lista de países invitados a unirse a ese grupo es la primera
cristalización visible de esta tendencia. Cuestión distinta es que
todos ellos estén de acuerdo sobre qué reglas cambiar y en qué
sentido. En el momento actual, lo único que les une es el desafío
a Occidente (o al Norte Global, si se prefiere), pero no hay una
formulación, siquiera aproximada, de las reglas alternativas que
proponen.
La respuesta de Europa a estos movimientos tectónicos glo-
bales es buscar una posición que mantenga nuestros vínculos
con Estados Unidos, pero sin romper del todo los que tenemos
con China, permitiéndonos un cierto grado de autonomía (antes
adjetivada de «estratégica») respecto a ambos. Para ello, nece-
sitamos apoyos y creíamos contar con muchos en África. Sin
embargo, aunque sigamos siendo el principal socio de África, ya
no somos el único. Los países africanos tienen nuevas opciones
en distintos planos con Rusia, Turquía, India y, sobre todo, China,
por citar los principales. El European Council of Foreign Relations

10 Robredo Rubio, R. (2023). «El mundo desde abajo». Revista de Política Exterior,
n.º215. Septiembre-octubre 2023.

169
Raimundo Robredo Rubio

celebra cada año un foro en Berlín para analizar las relaciones

entre la UE y la UA. En el briefing para el foro de 2023 se decía,
descarnadamente, que:
«Los objetivos europeos [para África] se definen menos en
términos de intereses duros y más como proyectos universa-
listas. [...] Europa ve su política exterior como una oferta de
apoyo a África, mientras África ve ese apoyo como una impo-
sición. Europa considera sus objetivos como bienes univer-
sales, mientras África los ve como parte de un proyecto de
hegemonía occidental que arrastra a África hacia un mundo
de competencia global bipolar».
Parece claro que las herramientas que usamos no nos acercan
a África, por lo que reforzarlas no mejorará el actual distancia-
miento. Hay que pensar en alternativas.

7. ¿Qué hacer?

Recapitulando, un buen número (no todos) de países de África

padecen una inestabilidad política que tiene causas estructurales
y frente a la que es difícil hacer algo, al menos a corto plazo. La
fragilidad institucional es un freno al crecimiento económico y, a
la vez, un factor propiciatorio de insurgencias causantes de con-
flictos asimétricos de baja intensidad que acaban enquistándose.
En un momento internacional en el que las alianzas se reconfi-
guran, Europa necesita a África de su lado. Además, nuestras
economías son, en buena medida, complementarias y el enorme
potencial de África beneficiaría, en caso de realizarse, despro-
porcionadamente a Europa. Sin embargo, no conseguimos alcan-
zar nuestros objetivos de conjurar las amenazas y materializar
las oportunidades, a pesar de que nuestros intereses centrales
coinciden exactamente con los de los propios africanos. Nadie
se beneficiaría más de la paz y prosperidad de África que ellos.
Hemos visto lo que no estamos haciendo tan bien como sería
deseable, pero, ¿de qué otra forma podríamos perseguir nuestros
objetivos?
Lo primero es devolver el foco de la conversación con África a
los intereses compartidos. Para ello, cada parte tiene que definir
de forma concreta sus propios intereses, tanto en general, como
respecto a la otra parte. Ninguna de las dos lo ha hecho hasta
ahora. La Agenda 2063 de la UA no es un catálogo de intereses,
sino de aspiraciones. Por parte de la UE se han definido objetivos

170
 Esperando a los bárbaros

en materia económica, migratoria, de seguridad o de derechos

humanos, pero no existe una jerarquía clara de intereses. Si cada
parte define expresamente lo que busca en la otra, por parte
europea descubriríamos que África no es necesariamente el socio
que creemos en algunos campos (como, por ejemplo, cambio
climático, donde a pesar de la retórica común las prioridades de
ambos continentes son muy divergentes); y, por parte africana, a
la inversa, se llegaría a la sorprendente conclusión de que Europa
comparte objetivos de alta prioridad para el continente, que,
lejos de ser una imposición europea, son prioridades africanas
que también lo son para nosotros.
El resultado de este ejercicio sería la división de los temas en
dos grupos. Uno, en el que los intereses y prioridades coinciden
y sobre los que podríamos trabajar sin prejuicios ni desconfianza.
Otro, en el que nuestros intereses divergen, en mayor o menor
medida. En este campo, el enfoque deberá ser transaccional: si
una de las partes accede a las prioridades de la otra, será a cam-
bio de una cesión recíproca en otro ámbito. Es el enfoque que
adoptan otros socios de África, como China o Rusia, con no poco
éxito. En aquellas áreas donde no es posible colaborar ni alcan-
zar acuerdos transaccionales, podemos trabajar con geometrías
variables (avanzar solo con aquellos países que quieran hacerlo,
dejando de lado al resto) o, sencillamente, aceptar que el terreno
no es aún lo bastante fértil como para la siembra. Si los socios
africanos no nos solicitan expresamente apoyo en algún campo
concreto, no se lo demos, puesto que la excesiva generosidad es
percibida como debilidad o, incluso, como imposición. A fin de
cuentas, si así es como actuamos con otros países, ¿por qué no
hacerlo también con África? Si ambos queremos superar el enfo-
que donante-receptor, esta es la fórmula.
En el plano político, creo que la UE (y España con ella) debería
empezar a concebir sus valores como intereses a largo plazo, a
trabajar con la población y no con sus Gobiernos, mientras la
interlocución con cada Gobierno concreto se hace de forma más
transaccional, centrada en intereses a corto y medio plazo. No
consiste en anteponer los intereses a los valores, como hacen sin
embozo China o Rusia, por ejemplo, sino en articularlos de forma
que unos y otros se refuercen en lugar de anularse. Mientras los
intereses se negocian con el Gobierno, preservando la relación
bilateral incluso con el más vesánico de los regímenes (algo que
hacemos sin problema en otras latitudes), podemos introducir
apoyo a la reforma de la administración pública, el refuerzo de

171
Raimundo Robredo Rubio

los censos, la mejora en la gestión de las finanzas públicas, la

publicidad de las leyes y la transparencia de la administración
de justicia, por ejemplo. Los medios de comunicación actuales
permiten influir desde fuera en la información disponible para
los ciudadanos de un tercer país. Hay, en suma, medios eficaces
para crear un ecosistema en el que una genuina sociedad civil
local pueda florecer y crear un contrapeso al poder.
En el plano económico, la UE debería dejar de insistir en los EPAs
y abrazar el ACALC, prestar apoyo técnico y fomentar la integra-
ción africana. Colaborar en el refuerzo de los sistemas fiscales y
en la persecución de los flujos financieros ilícitos. Aumentando la
transparencia, además, mejoramos la competitividad de nues-
tras empresas. China o Rusia compiten mejor en la penumbra.
Además, los instrumentos de la UE se pueden orientar preferen-
temente (ya está sucediendo) a reducir los costes de financia-
ción de la inversión en infraestructuras. África necesita capital y
Europa dispone de él.
En el plano de la seguridad, sigamos a las organizaciones regio-
nales, como ECOWAS o SADC y a la propia UA cuando pide
«soluciones africanas a problemas africanos». Replicar exac-
tamente los regímenes de sanciones de estas organizaciones,
sin ir ni un milímetro más allá (ni más acá), nos protegerá de
acusaciones de injerencia y reforzará a las instituciones africa-
nas. En lugar de sustituir a las misiones africanas de paz debe-
mos financiarlas. Con todos sus defectos, la misión de la UA en
Somalia, AMISOM, ha sido más eficaz que nuestros esfuerzos en
el Sahel. El apoyo técnico y de inteligencia (medios de comu-
nicación, drones, imágenes satelitales, inteligencia de señales,
logística avanzada, patrullas navales contra la piratería) tiene
enorme valor para África y no acarrea los costes políticos de
poner botas sobre el terreno. Es un apoyo, además, que no pue-
den prestarle otros socios con la misma eficacia con que puede
hacerlo la UE.
Por último, en el realineamiento global que estamos atravesando,
Europa y África harían bien en descubrir que ambos buscan lo
mismo: no verse arrastrados por la corriente. Ambos persegui-
mos una alternativa a la emergente bipolaridad y deberíamos
poder colaborar para construirla. Europa debe abrirse a ajustes
en las normas del OIBR e incorporar a África como se ha hecho
al apoyar el ingreso de la UA como miembro de pleno derecho
del G20. Si queremos una tercera vía que garantice a Europa la
autonomía que persigue, necesitamos aliados.

172
 Esperando a los bárbaros

La palabra «bárbaros» tiene hoy un sentido peyorativo que no

tenía en su origen. Los griegos la usaban para describir onomato-
péyicamente (bar-bar) el sonido de lenguajes que no entendían.
Bárbaro, por tanto, era aquel que hablaba un lenguaje que no
eran capaces de entender. Hoy, África y Europa se hablan sin
entenderse. Somos bárbaros los unos para los otros. Solo falta
que, como escribió Cavafis, descubramos que cada uno puede ser
la solución a los problemas del otro.

173
 Capítulo quinto

América Latina, el desafío de un nuevo modelo de

inserción internacional
Erika M. Rodríguez Pinzón

Resumen
El sistema internacional se encuentra en un momento histórico
de cambio y reacomodación. La tendencia global parece mostrar
que el futuro cercano estará marcado por la acción de grandes
potencias en confrontación, aunque conectadas a través de una
compleja red de vínculos comerciales, tecnológicos y sociales. A
su vez, los demás actores constituidos en grandes bloques regio-
nales buscarán marcar su autonomía para actuar de forma inde-
pendiente según sus intereses particulares.
En este periodo de cambio y readaptación del sistema internacio-
nal, América Latina enfrenta numerosos desafíos. El primero de
ellos es definir su propia presencia internacional y la estrategia
para actuar y defender sus intereses en diferentes ámbitos.
Este documento analiza las oportunidades y riesgos de la región
en un periodo de cambio o «interregno»; la tensión entre sus
desafíos de seguridad y la política internacional de seguridad;
las perspectivas económicas y estratégicas de sus riquezas natu-
rales; el acceso a la inversión y el crédito internacional y, final-
mente, su rol en la agenda global de sostenibilidad y adaptación
al cambio climático.

175
Erika M. Rodríguez Pinzón

Palabras clave

América Latina, Relaciones internacionales, Multilateralismo,

Regionalismo, Geopolítica.

Latin America, the challenge of a new model of international

integration

Abstract

The international system is at a historic moment of change and

readjustment. The global trend seems to show that the near
future will be marked by the action of great powers in confronta-
tion, although connected through a complex network of commer-
cial, technological and social links. The other actors constituted in
large regional blocs, in turn, will seek to mark their autonomy to
act independently according to their particular interests.
In this period of change and readjustment of the international sys-
tem, Latin America faces many challenges. The first is to define
its own international presence and the strategy for acting and
defending its interests in different areas. This document analyses
the opportunities and risks of the region in a period of change or
“interregnum”; the tension between its security challenges and
international security policy; the economic and strategic perspec-
tives of its natural wealth; access to investment and international
credit and, finally, its role in the global agenda of sustainability
and adaptation to climate change.

Keywords

Latin America, International relations, Multilateralism, Regionalism,

Geopolitics.

176
 América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción internacional

1. Introducción

América Latina es una región con relevancia estratégica, pero

alejada de las tensiones internacionales más visibles: esto es, de
los focos de conflicto interestatal y de la rivalidad crecente entre
China y Estados Unidos. No es ajena a los cambios del sistema
internacional que le comportan desafíos y oportunidades, pero no
está en el centro geográfico ni material de las tensiones geopo-
líticas. Esta situación no es nueva, la región lleva mucho tiempo
alejada de los focos de tensión interestatal.

Con frecuencia se señala la falta de «interés» de Europa y Estados

Unidos en América Latina como el resultado de la ausencia de
conflictos entre estados en la región. Paradójicamente, su situa-
ción de «territorio de paz», es decir, sin guerras internacionales,
la alejó de las preocupaciones occidentales cuando la guerra con-
tra el terror centró todos los focos en los «países que exporta-
ban terrorismo» (Malcorra, 2019). Por otro lado, ha dejado su
tendencia a ser fuente de inestabilidad económica, pero también
porque ha consolidado en la mayoría de los países (aunque con
excepciones relevantes) la estabilidad macroeconómica y el buen
hacer de los bancos centrales (Malamud, Ruiz y Talvi, 2023).

La condición de países de renta media también alejó a los lati-

noamericanos de la política de desarrollo europea y estadouni-
dense. Los donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)
concentraron los menguados recursos de la postcrisis financiera
en los países más pobres. Solo Haití entra en esta categoría en
la región mientras que los demás países de América Latina son
catalogados como de «renta media», según su PIB Per Capita.
Esta condición ha merecido una revisión dado que desatendía
algunos de los aspectos más relevantes de la actual agenda de
desarrollo internacional, especialmente la desigualdad que en
Latinoamérica alcanza los niveles más altos. Esta revisión ha
dado paso al concepto de «desarrollo en transición» adoptado
por la OCDE y la Unión Europea, que ha adaptado su agenda de
cooperación en la región.

Pero, más allá de las categorías creadas en el sistema de coope-

ración, la región intenta redefinir su posición internacional en un
escenario en el que el concepto de Sur Global se materializa como
realidad geopolítica, pero no como una categoría conceptual sol-
vente. En este sentido, hace falta revisar la posición de América
Latina en cuatro dimensiones: los debates sobre su estrategia de

177
Erika M. Rodríguez Pinzón

inserción y acción internacional frente a la prospectiva de cam-

bios en el poder global.
En segundo lugar, su relación con los principales focos de tensión
armada en el mundo, frente a sus desafíos propios en esta mate-
ria. En tercer lugar, su papel en el futuro de la economía global
marcada por la transición energética; su capacidad para acceder
a recursos de diversos actores internacionales y, finalmente, su
importante rol en la gobernanza de la lucha contra el cambio cli-
mático y los procesos de adaptación y mitigación de sus efectos.

2. Oportunidades y riesgos para la región en el interregno

Hablar del futuro de las transiciones que se plantean como

indispensables para el futuro del mundo inevitablemente signi-
fica hablar de América Latina. Por sus recursos naturales, por el
agua, por sus bosques, pero también por sus tendencias demo-
gráficas que aún le auguran un saldo de juventud para enfrentar
las próximas décadas y para Occidente por sus bases comunes
histórico-culturales, que permiten la alineación en el marco mul-
tilateral de 46 países.
El periodo de interregno señala el proceso de cambio de un
sistema estable de distribución del poder a otro en el que hay
una competencia abierta e inestabilidad para todos los actores
(Sanahuja, 2019). La inestabilidad no solo viene marcada por
la competencia por el poder, sino que en esta ocasión ocurre
en un marco de profundas crisis globales, la de los fallos y defi-
ciencias del sistema capitalista, la crisis y polarización interna en
las sociedades occidentales y la crisis ambiental que supone una
amenaza existencial para la humanidad.
Hace años que la región transita sin brújula entre las turbulen-
cias del sistema internacional. La crisis económica, la explosión
social, las persistentes fallas (Rodríguez Pinzón, 2022) estructu-
rales y la polarización política se conjugan oscureciendo el pano-
rama regional.
Esta situación tiene riesgos evidentes y buena parte de ellos vie-
nen dados por la fragilidad de su integración regional que impide
coordinar de forma ágil o, al menos efectiva, posiciones de fuerza
en un escenario en el que las regiones ganan preeminencia, a la
vez que limita la capacidad de abordar los problemas comunes
de la región, a pesar del gravísimo impacto de algunos males
transregionales.

178
 América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción internacional

La falta de capacidad de generar un proceso de integración, efec-

tivo, sostenible e institucionalizado es un déficit histórico que las-
tra a la región en muchas dimensiones. Oportunidades como la
coordinación de demandas en los escenarios multilaterales, la
búsqueda de financiación internacional, el fortalecimiento de las
cadenas intrarregionales de valor agregado o la gobernanza de
la protección ambiental y social son algunos de los aspectos más
afectados.
En la debilidad del regionalismo también se circunscribe la falta
de una estrategia ante el cambio en el sistema internacional. No
se puede comparar la capacidad europea de formular estrategias
como la denominada «autonomía estratégica abierta» o la «brú-
jula estratégica» que marcan las prioridades y una concertación
sobre la autopercepción del papel de Europa en el mundo actual
y futuro. Sin embargo, en América Latina discurren de forma
muy limitada debates sobre la posición de la región que también
plantean la necesidad de un posicionamiento activo. Uno de los
enfoques más promocionados es el del «no alineamiento activo»
(Fortín, Heine y Ominami, 2021). Una perspectiva que llama a
la agencia regional para activamente evitar un alineamiento con
China o Estados Unidos.
Este enfoque dista de la autonomía estratégica que rehúye de
reconocer dos bloques hegemónicos, lo que limitaría el papel de
Europa como potencia global. Por el contrario, el no alineamiento
activo asume la creciente tensión entre dos bloques que dis-
putan la hegemonía, como ya ocurriera durante la Guerra Fría,
aunque en este caso la contienda se supone de un carácter dife-
rente dado que más que la disputa entre dos modelos de socie-
dad y una carrera armamentística se refiere a una competencia
a nivel comercial y tecnológica. Otros autores plantean que el
proceso resultante de la nueva tensión internacional parece ser
un nuevo bipolarismo con alto nivel de interdependencia e inter-
conexión global y que a diferencia de la Guerra Fría tiende a
una baja polaridad, dado que no hay una estructura de bloques
rígidos (González et al., 2021) una suerte de bipolarismo no
hegemónico.
Estos enfoques que se abren paso en los debates académicos
revitalizan una mirada necesaria a la capacidad de agencia de la
región y en la prolongación histórica de las políticas exteriores
o iniciativas diplomáticas anteriores implementadas como, por
ejemplo: «en Chile (la política antiimperialista y anticolonialista
de Salvador Allende), Argentina (la «tercera vía» de Perón o el

179
Erika M. Rodríguez Pinzón

estructuralismo de Prebisch) o Brasil (a través de la promoción de

la visión «unctadiana» —la UNCTAD (United Nations Conference
for Trade and Development) — y que encuentra continuidad en
la inversión en el «Sur-Sur» de Lula Da Silva (Parthenay, 2022).
Además, intentan revitalizar la concepción clásica del movi-
miento de Países no alineados que se transformó en el Grupo
de los 77 (G77). Una iniciativa que toma nuevo impulso, alen-
tada por China y a pesar de las diferencias del momento histó-
rico, en el fortalecimiento de una contestación desde «el sur»
al orden establecido por Estados Unidos tras la Guerra fría y en
la búsqueda de nuevas asociaciones y geometrías centradas en
la satisfacción de los intereses. China juega así un doble papel,
disputa el poder global a la vez que se designa como líder del
Sur Global.
Sin embargo, en cierta forma se mantiene una idea de región
periférica, en consistencia con una idea de poder internacional
que permanece inalterada: las capacidades clásicas, militares,
comerciales y normativas están en manos de otros, mientras que
la agencia de América Latina se mantiene limitada a la resistencia
o alineación sin plantearse la posibilidad de impulsar activamente
una transformación del modelo de poder.
Más aún, la narrativa de la polaridad confunde estructura y agen-
cia, queriendo ver cambios estructurales de ciclo largo donde no
hay sino agencia de corto plazo y desconoce su propio rol como
discurso de poder, de legitimación de los actores, y como fac-
tor generativo de las capacidades materiales de ambos bloques
(Sanahuja, 2020).

3. El Sur Global ante la tensión geopolítica

El debate sobre el papel de América Latina en el orden inter-

nacional supera a la región para inscribirse en un proceso más
amplio, el del Sur Global. Un término que incluye actores suma-
mente diversos, con condiciones, agendas e intereses dispares
que difícilmente permiten definir el concepto mediante indica-
dores materiales, tanto que, tal como señalan Gratius y Mongan
(2023), parece más fácil definir el Sur Global por lo que no es:
un término geográfico o de desarrollo cuyo único denominador
común y razón de ser sea una alianza contrahegemónica para
establecer un nuevo orden global, no necesariamente más justo
o equilibrado, pero más inclusivo y representativo de las deman-
das y agendas de África, Asia y América Latina.

180
 América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción internacional

En esta estructura es en la que se plantea un cuestionamiento

más amplio y sistemático del papel de las «otras» regiones y
países en el orden internacional. América Latina es parte de este
coro si se atienden tres factores. En primer lugar, por su posi-
cionamiento y narrativas en ámbitos multilaterales; en segundo
lugar, atendiendo el planteamiento de agendas de desarrollo crí-
ticas en línea con las que ya se reseñaron en el apartado anterior;
en tercer lugar, por su apertura a la activa búsqueda de nuevas
asociaciones comerciales y políticas en las que China juega un rol
fundamental.
En los últimos años, la región paso por un ciclo electoral que dejó
como resultado cambios de signo en los Gobiernos de varios paí-
ses de la región. Se señala una «marea rosa», es decir, un nuevo
ciclo de Gobiernos de izquierda. Sin embargo, más que un giro a
la izquierda de los electores, lo que se percibe en América Latina
es la tendencia al voto de castigo. En prácticamente todos los
países, los Gobiernos en curso fueron incapaces de conseguir el
poder para sus candidatos designados.
El enfado que mueve el voto y la estructura de la oposición política
alienta discursos críticos. Así, en los escenarios internacionales,
salen a relucir posturas críticas como, por ejemplo, la búsqueda
de un cambio en la política internacional de drogas que ha pro-
movido Colombia.
La pertenencia al Sur Global tiene también un componente
identitario (Gratius y Mongan, 2023). Al haber una mayoría de
Gobiernos de signo progresista, hay ciertas alineaciones natura-
les en torno a los mensajes. Sin embargo, la postura crítica con
el Norte Global o las tensiones con el sistema multilateral liberal
no son exclusivas de Gobiernos de izquierda.
Uno de los eventos que tiene una mayor relevancia para anali-
zar la postura internacional de América Latina son las reacciones
de sus distintos miembros ante la invasión de Ucrania o la res-
puesta de Israel en Gaza a los ataques terroristas de Hamás en
su territorio.
En el caso de la invasión de Rusia a Ucrania, la percepción del
conflicto en América Latina ha distado de las expectativas euro-
peas, que esperaban un alineamiento frente a la agresión terri-
torial rusa. En este caso, en América Latina la postura ha estado
determinada por una percepción de lejanía de la amenaza y de
la confrontación, a pesar de que sus efectos se han sentido en
la región y, en muchos casos, de una equidistancia basada en la

181
Erika M. Rodríguez Pinzón

equiparación de la ruptura del orden internacional de Rusia con

los desmanes de los Estados Unidos en su intervencionismo extra-
territorial. Sin embargo, es necesario precisar la diferencia entre
los Gobiernos y los lideres políticos. En el seno de la Asamblea
General de Naciones Unidas se ha mantenido mayoritariamente
una consistencia con el respeto al derecho internacional.
Las votaciones en la Asamblea General de Naciones Unidas,
Occidente y el Sur Global convergen en la condena a Rusia por
hechos que, mayoritariamente, se han calificado como un acto
de agresión que viola principios básicos de la Carta de Naciones
Unidas, como la abstención del uso de la fuerza, la integridad
territorial y la soberanía de los Estados. No se trata de un alinea-
miento con Occidente, pues se trata de principios que los países
del Sur han contribuido a definir, particularmente América Latina,
y que han defendido de manera consistente (Sanahuja, 2022)
En el caso de América Latina, casi todos los países han votado
a favor de las resoluciones en respuesta a la invasión rusa de
Ucrania (Resolución A/ES-11/L.1 AG ONU, de 2 de marzo de
2022) y la votación en la undécima Sesión Especial de emergen-
cia por la retirada de las Fuerzas rusas de Ucrania (23 de febrero
de 2023).
Solo Bolivia, Cuba y El Salvador se abstuvieron en los dos casos
y Nicaragua se abstuvo en la primera y votó en contra de la
segunda. Estos países guardan una cercanía especial con Rusia,
que durante mucho tiempo ha hecho un juicioso trabajo diplo-
mático en la región. Desde mediados de los años dos mil, Rusia
retornó gradualmente y ahora tiene relaciones diplomáticas con
todos los países y sus ciudadanos pueden viajar sin necesidad de
visado por la región. Además de los éxitos diplomáticos, Rusia
está siendo muy activa en la generación de información, muy
especialmente en la construcción de visiones e interpretaciones
de la realidad política alternativas a las promovidas por Occidente.
Por lo demás, en el plano militar y geopolítico y, por primera vez,
después de la retirada del contingente soviético en Cuba a princi-
pios de los años noventa, hay presencia de uniformados rusos en
el hemisferio occidental, concretamente en Venezuela (Rouvinski,
2020). Asimismo, durante la pandemia, Rusia hizo diplomacia de
vacunas, que a pesar de no ser tan efectiva como la que realizó
China le ayudó a mejorar su reconocimiento regional.
Como ya se señaló, ante la invasión, la mayor parte de los
Gobiernos mantuvieron su postura ajustada a la condena a las

182
 América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción internacional

agresiones territoriales en la ONU. Sin embargo, a nivel interno

y, en voz de algunos líderes políticos, la tendencia fue de cierta
neutralidad que, a pesar de condenar la acción rusa, también
mostraba sus recelos sobre la OTAN, a la vez que retomaban
el discurso critico hacia el «imperialismo» norteamericano y su
doble rasero. Este tono fue especialmente duro en el caso de los
presidentes de Colombia y Brasil. Sin embargo, la postura del
presidente chileno, Gabriel Boric, que condenó la agresión rusa
sin matices, marca una distancia generacional. La neutralidad de
los líderes latinoamericanos significó una decepción para Europa
y se convirtió, de hecho, en uno de los obstáculos que dificultó
gravemente la consecución de una declaración de consenso en
la Cumbre entre la UE y la Comunidad de Estados Caribeños y
Latinoamericanos que tuvo lugar en 2023.
En el caso de la operación militar de Israel en la franja de Gaza
tras los atroces atentados cometidos por Hamás el 7 de octu-
bre de 2023, las posturas varían. La mayoría de los Gobiernos
mostraron solidaridad con Israel tras los atentados; solo Cuba y
Nicaragua se abstuvieron de hacer declaraciones. Sin embargo,
fueron menos los Gobiernos que calificaron de terrorista la incur-
sión de Hamás en territorio israelí; al menos seis países se han
abstenido de hacerlo, entre ellos Colombia y Panamá. Aunque
este último país forma parte de los que tampoco han reivindi-
cado el derecho internacional humanitario y la protección de los
civiles palestinos ante la desmedida ofensiva israelí y su saldo de
víctimas.
En este caso, el posicionamiento se dirime por factores distintos,
en muchos casos, a los que determinan la postura frente al con-
flicto Rusia/Ucrania. Hay algunos países en los que hay una mayor
cercanía cultural o política con el conflicto, especialmente por la
presencia de importantes núcleos de población israelí, como en
los casos de Argentina y Brasil, o Palestina en el de Chile.
Algunos países también tienen relaciones estrechas con Israel
históricamente, como es el caso de Guatemala y Panamá, por
ejemplo. Es importante destacar que Israel ha construido una
relación comercial y de inversión estrecha con muchos países de
la región, con lo cual es un país que opera con una agenda propia
y bien establecida, de hecho, mucho más fundamentada comer-
cial y políticamente que la presencia de Rusia en la región.
Por otra parte, para algunos Gobiernos, la causa palestina es
parte de la construcción del acervo antiimperialista: este sería

183
Erika M. Rodríguez Pinzón

el caso del presidente de Colombia, que ha desarrollado una

larga interpretación y condena a Israel a través de las redes
sociales. Sin embargo, solo en algunos casos, el eje ideológico
es explicativo de la postura ante los dos conflictos, por ejem-
plo, en los casos de Nicaragua y Cuba, que apoyan a Rusia y
Palestina. Pero no es la norma general. El Salvador, por ejemplo,
es cercano a Rusia y a Israel. Ni hay necesariamente una cohe-
rencia entre los dos. Pesa más la historia particular o intereses
respecto a la relación con EE. UU., como en el caso de Paraguay
y Panamá.
En cuanto a la votación en Naciones Unidas, se mantiene la
tendencia a apoyar el respeto al derecho internacional humani-
tario; solo dos países se abstuvieron, Panamá y Uruguay, mien-
tras que Guatemala votó en contra. En este sentido, la mayor
crítica se ha dirigido a los vetos que ha establecido Estados
Unidos a la votación de resoluciones que pedían el alto al fuego
en Gaza.
Finalmente, para dar paso a la siguiente sección, es interesante
señalar que la situación particular de seguridad de los países
influye en la construcción de la respuesta. Por ejemplo, el presi-
dente de Colombia apela a la participación de Israel en la forma-
ción del paramilitarismo en Colombia, mientras que el presidente
de El Salvador, por su parte, asimila Hamás a las maras contra las
que tiene una guerra abierta.

4. El desafío de la inseguridad como asunto internacional

A lo largo del siglo XXI, los países occidentales se concentraron

en la inseguridad que venía de las amenazas externas como los
regímenes autocráticos con intereses extraterritoriales o incapa-
ces de controlar los grupos que generaban el terrorismo interna-
cional. Por su parte, la amenaza latinoamericana de seguridad
tiene una naturaleza distinta, nace en sus propias brechas socia-
les, en la incapacidad estatal y en el desafío de una globalización
sin gobernanza.
La criminalidad internacional es uno de los principales problemas
de seguridad en la región, con una tasa de homicidios promedio
de 24 por cada 100 000 habitantes, la más alta del mundo. En
2020, según la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL), se registraron más de 165 000 homicidios en la
región. Esta violencia se relaciona con factores como el tráfico

184
 América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción internacional

de drogas, la violencia de pandillas, los fallos en la presencia y

acción de los Estados, la corrupción y la desigualdad social, pero
también con los «agujeros» del sistema internacional, especial-
mente los que tienen que ver con la facilidad para el «lavado de
activos» en el sistema financiero, la desigualdad internacional o
la incapacidad de coordinación entre distintos actores (Rodríguez
Pinzón, 2023).
Uno de los principales generadores de violencia en la región es el
narcotráfico y, en general, el crimen organizado. La región es un
importante productor y distribuidor de drogas, siendo responsa-
ble del 70 % de la cocaína producida en el mundo según la Oficina
de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC 2023).
También crecen otros delitos asociados, como el tráfico de armas,
personas y especies. De hecho, entre muertes violentas y armas
de fuego hay una fuerte relación. En el continente americano,
al menos el 75 % de las muertes ocurrieron por el uso de estas
(UNODC 2019b, 78) (Álvarez-Velasco, 2021).
El tráfico de especies y maderas y la deforestación es otra ame-
naza a la seguridad humana. En solo veinticinco años la región ha
perdido el 10 % del área forestal de total de tierra y la tasa actual
de deforestación es extraordinariamente elevada, especialmente
en Brasil (Alcañiz, 2021). Los efectos del cambio climático pue-
den hacer que en la región se movilicen diecisiete millones de
migrantes climáticos en los próximos treinta años.
La migración, de hecho, es otro de los factores de inseguridad
derivada del alto nivel de vulnerabilidad e inseguridad perso-
nal que enfrentan los y, muy especialmente, las migrantes. La
dureza de las rutas, la explotación, el racismo y la presencia de
grupos criminales que aprovechan los flujos migratorios agudizan
la situación. En 2021 se produjo la muerte de más de 968 perso-
nas durante su proceso migratorio, ochenta de ellos eran niños
(OIM, Ramírez Vargas, 2022).
Pero la inseguridad no solo crea víctimas directas, sino que
influye sobre todo el sistema social a través del miedo y la carga
social que supone el miedo y desconfianza asociadas en todas las
dimensiones de las relaciones sociales y económicas. Tal como
señalan Hernández-Gutiérrez y Zurita Ortega (2022), incluso en
los países más seguros, la inseguridad ciudadana aparece entre
las principales preocupaciones de los ciudadanos. El impacto real
y la percepción de inseguridad se convierten en un serio obs-
táculo en la vida de los latinoamericanos que ven coartada su

185
Erika M. Rodríguez Pinzón

libertad, a la vez que se generan altos costes sociales por el

aumento de la desconfianza interpersonal e institucional.
Ante la percepción de inseguridad y de ineficacia de las políticas
públicas, han ganado auge en toda la región y entre todos los
espectros ideológicos las «políticas de mano dura»1, que no solo
distan de presentar resultados sostenibles, sino que erosionan la
democracia al debilitar el Estado de derecho, aumentar de forma
insostenible la población carcelaria y generar un sustrato de pola-
rización que tiende a ampliar las brechas sociales. El Salvador
es un buen ejemplo. La «eficacia» de su política de control de la
mara va a aparejada a una disminución de la calidad de la demo-
cracia y a una pulsión autoritaria. Sin saberse aún si los resul-
tados serán sostenibles, el precio que ha pagado la democracia
salvadoreña es demasiado alto.
El problema es que la presencia del crimen organizado en la
región es un asunto internacional y con las políticas de mano
dura tiende a restringirse al ámbito doméstico y, concretamente,
sobre determinados sectores sociales (jóvenes, migrantes, afro-
descendientes) sin que se fortalezcan los mecanismos inter-
nacionales que permitan atajar la dirección de las estructuras
criminales y su poder. En ese sentido, la inseguridad no puede
ser entendida como un fenómeno aislado y particular de la región
latinoamericana, sino como una dimensión más de los desafíos
de la democracia y el Estado de derecho en el mundo (Rodríguez
Pinzón, 2023). La ya señalada percepción de América Latina
como región alejada de las tensiones de seguridad internacional
no puede ignorar que la violencia criminal tiene un coste humano,
político y económico tan alto como el de las guerras tradiciona-
les. Asimismo, es importante asumir de forma prospectiva que
los efectos del cambio climático, los cambios tecnológicos y los
sistemas comerciales globales van a representar nuevas opor-
tunidades para los grupos criminales, por ejemplo, a través de
un aumento del cibercrimen o en la depredación de los recursos
estratégicos y críticos y poblaciones vulnerables.

1 Con este título se atiende a un conjunto de medidas legales y policiales que incluyen
generalmente las medidas de endurecimiento de los códigos penales; el aumento de
la presencia policial en el control de barrios o zonas considerados de alta incidencia
de actividades criminales; aumento del encarcelamiento, sobre todo, de determinados
perfiles (jóvenes, afrodescendientes, pobres, etc.); aumento de la violencia y de la
letalidad policial; asociación a la «guerra contra el narcotráfico», entendido como «ene-
migo público» de primer nivel y la construcción de una narrativa de «tolerancia cero»
(Rodrigues y Rodríguez-Pinzón, 2020),

186
 América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción internacional

5. Economía, minerales estratégicos e integración en el

mercado internacional

En América Latina y el Caribe se concentra una parte importante

de los recursos naturales mundiales, que se distribuye de forma
desigual entre los países. Aproximadamente el 20 % de las reser-
vas de petróleo, el 25 % de los metales estratégicos y más del
30 % de los bosques primarios del mundo se encuentran en la
región. Los recursos naturales desempeñan un papel importante
en su desarrollo económico: las actividades económicas y los
productos basados en esos recursos representan alrededor del
12 % (a precios constantes de 2018) del valor agregado regional
y el 16 % del empleo total (CEPAL, 2023).
Sin embargo, la diferenciación de la estructura del comercio inter-
nacional de las distintas partes de la región es clave para entender
los incentivos de los distintos actores externos en la región. Dado
que las exportaciones intrarregionales y a los Estados Unidos se
componen principalmente de manufacturas y que las dirigidas
a China corresponden en su mayor parte a productos básicos,
el efecto neto es la tendencia a la reprimarización del comer-
cio exterior regional, especialmente en Suramérica (Rodríguez
Pinzón, 2022).
Una de las tendencias que marcarán el futuro de la economía
internacional será el cambio en las cadenas globales de valor
impactadas por la salida del mercado de proveedores, o por las
relocalizaciones, o un posible paso de los offshoring2 a los resho-
ring3. Esto podría abrir oportunidades para aquellos proveedores
que sean capaces de brindar servicios diversificados, flexibles y
de alto nivel, un aliciente para fortalecer la capacidad de coordi-
nación regional y su potencial de complementariedad y eficiencia
(CEPAL C. E., 2021). De hecho, frente a las ya señaladas asime-
trías y la tendencia a la reprimarización, el mercado regional,

2 «El nearshoring es la relocalización de operaciones a un país cercano, con una

zona horaria similar, aprovechando el know-how de la mano de obra de las economías

limítrofes, el conocimiento de la cultura productiva y los años de experiencia. De esta
forma se aceleran los tiempos de entrega y existe una mayor certidumbre de la realidad
económica de los países vecinos». (Sepulveda, 2023).
3 «El reshoring, también llamado onshoring, implica mover una operación productiva

que se trasladó al extranjero de regreso al país desde el cual se reubicó originalmente,

para evitar no solo crisis sanitarias sino la débil gobernanza internacional, costos de
capital en aumento, guerras comerciales y otros riesgos debido a la inestabilidad y
vulnerabilidad de economías». (Sepulveda, 2023).

187
Erika M. Rodríguez Pinzón

dada su composición intensiva en manufacturas y con alta pre-

sencia de pequeñas y medianas empresas (pymes), podría pro-
mover la densificación del tejido productivo y ayudar a reducir la
dependencia de las exportaciones de bienes primarios.
La clave de la inserción internacional de América Latina en los
próximos años estará determinada por la transición energética
hacia fuentes renovables, la lucha contra el cambio climático y
la electromovilidad. Determinando el alto crecimiento actual y
esperado de la demanda mundial de materiales estratégicos y crí-
ticos4, destacan recursos como el litio, del que dos tercios de las
reservas globales probadas y la mitad de la oferta global provie-
nen del llamado «triángulo del litio», en Argentina (24 %), Bolivia
(15 %), Chile (14 %) y Perú (14 %) (Ruano, 2023). Sin embargo,
la riqueza de la región necesita una gestión muy efectiva y un
gran esfuerzo político para que sea un factor de desarrollo equi-
tativo para toda su población y evitar una profundización de la
primarización económica y de un modelo extractivista depreda-
dor e inequitativo.
El estilo de desarrollo «neoextractivista» genera ventajas com-
parativas, visibles en el crecimiento económico, al tiempo que
produce nuevas asimetrías y conflictos sociales, económicos,
ambientales y político-culturales. Esta conflictividad marca la
apertura de un nuevo ciclo de luchas, centrado en la defensa
del territorio y del ambiente, así como en la discusión sobre los
modelos de desarrollo y las fronteras mismas de la democracia.
Un ciclo que en América Latina se ve agudizado por la tendencia
a la represión de las movilizaciones sociales y los efectos de los
déficits democráticos (Rodrigues y Rodríguez Pinzón, 2020).
Por otro lado, la presencia de distintos socios comerciales y polí-
ticos en la región está ya muy avanzada y es muy poco proba-
ble que América Latina se plantee el desacople de alguno. Por
el contrario, su interés es diversificar las relaciones. Incluso los
Gobiernos más liberales y alineados hacia Washington reconocen
la importancia del vínculo comercial con China. Un buen ejemplo

4 «Un mineral se considera crítico cuando el riesgo de que se produzca escasez en su

suministro y el impacto de esta escasez sobre la economía son mucho mayores que los
de cualquier otra materia prima. Por lo tanto, un mineral crítico es aquel que resulta
imprescindible para determinados procesos industriales, está sometido a una potencial
restricción de suministro y cuya falta puede afectar significativamente a la economía de
un país. Un mineral estratégico se caracteriza adicionalmente por su importancia para
áreas estratégicas, por su demanda creciente con relación al suministro actual y por las
dificultades para incrementar su producción».

188
 América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción internacional

es el cambio de postura de Javier Milei tras asumir la presidencia

de Argentina. De asegurar que rompería las relaciones con países
comunistas en los que incluía a Brasil y China, pasó a señalar que
la relación comercial con China tendría gran importancia5. Sin
duda, romper con el principal comprador de productos argentinos
es una opción que no está disponible ni siquiera para la derecha
más radical. La relación con China ha dejado de estar mediada
por un factor ideológico.
Sin embargo, este escenario de juego abierto no está totalmente
en la mano de la región. En el marco de la guerra comercial
entre China y Estados Unidos se han establecido políticas pro-
teccionistas y límites en el abastecimiento de materias críticas
y en el acceso a tecnología puntera. Estos límites afectan las
posibilidades de desarrollo de América Latina, dada su baja capa-
cidad de agregar valor por sí misma a sus recursos naturales. La
explotación del litio para fabricar baterías requiere de grandes
inversiones que disputan China y EE. UU., a la vez que se limita el
acceso a otros minerales necesarios para este proceso, como los
controles impuestos por China al grafito (del cual es la principal
productora). Asimismo, los límites en el acceso a los chips más
avanzados por parte de EE. UU. imponen costes y dificultades
adicionales a terceros países. Este es uno de los temas donde
más difícil es jugar un equilibrio entre la agencia de autonomía o
de no alineamiento activo y las oportunidades de aprovechar la
tendencia al nearshoring o friendshoring.
Otro aspecto relevante y estratégico para América Latina tiene
que ver con la dimensión normativa de la producción y la tecnolo-
gía. América Latina se enfrenta a la necesidad de hacer una tran-
sición digital que ayude a cerrar las brechas sociales a la vez que
aporte a la mejora de la productividad y adaptación al empleo
del futuro, también debe garantizar parámetros de sostenibilidad
ambiental. Esto no solo requiere invertir en esta transición, sino
construir un modelo de gobernanza del avance tecnológico. No es
un interés solo latinoamericano, parte de la pugna por el poder
está relacionada justamente con la capacidad para imponer las
normas que determinan la producción.
En este caso, también entra en juego la Unión Europea, hasta
ahora una gran potencia por su capacidad de crear marcos

5 DW. (2023). China: Milei dijo dar «gran importancia» a lazos con Pekín, 12 de diciem-
bre. [Consulta: 2024]. Disponible en: https://www.dw.com/es/milei-dijo-dar-gran-im-
portancia-a-lazos-con-pek%C3%ADn-seg%C3%BAn-china/a-67699751

189
Erika M. Rodríguez Pinzón

reguladores comunes (Bradford, 2020). La asimilación normativa

o el desarrollo de códigos propios es uno de los retos de la región
y, en este caso, hay diferencias notables incluso en Occidente.
Por ejemplo, la Unión Europea, que ha establecido parámetros
altos de protección de los usuarios digitales y ha promulgado una
ley para el desarrollo de la inteligencia artificial, en su enfoque
difiere de Estados Unidos. América Latina, con su frágil regiona-
lismo, tendrá que tomar decisiones sobre las opciones existen-
tes y esto tendrá consecuencias en su desarrollo. De cualquier
forma, son destacables avances como la existencia de la Carta
Iberoamericana de Principios y Derechos en Entornos Digitales,
aprobada en la XXVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
y de Gobierno en 2023 (SEGIB, 2023).

6. Inversión y financiación Internacional

La presencia creciente de China no es igual en toda la región, se

observan al menos dos determinantes de la dinámica. El primero
es la relación productiva y comercial. Los países de Suramérica tie-
nen una mayor relación con China que los de Centroamérica, que
tienen un mayor encadenamiento productivo con Norteamérica.
El segundo es el acceso al crédito y a la financiación de infraes-
tructuras, rol en el que China ha ganado un papel predominante,
especialmente en algunos países de la región. China emitió más
de 136 000 millones de dólares en crédito a la región entre 2005
y 2017 (Myers y Ray, 2021).
En las últimas décadas, China ganó terreno en la región a Europa
y a Estados Unidos en relaciones políticas y del uso de instru-
mentos de integración y de financiamiento de infraestructuras. En
algo más de una década se han celebrado más de 77 encuen-
tros entre jefes de Estado latinoamericanos y el Gobierno chino.
Asimismo, se ha convertido en observador permanente en la
Organización de Estados Americanos (OEA) y se ha integrado en el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). También ha construido
una extensa agenda de trabajo y planes de inversiones junto a la
CELAC, el Fondo de Cooperación China-ALyC, el Programa Especial
de Préstamo para Proyectos de Infraestructura China–América
Latina y la incorporación de 20 países de ALyC a la iniciativa «Belt
and Road Initiative»6 (BRI) (Ríos, Rodríguez et al., 2023).

6 La Iniciativa «One Belt One Road» (OBOR), actual «Belt and Road Initiative»
(BRI), fue lanzada en 2013. Inicialmente, se diseñó para conectar a China de una
forma moderna con sus vecinos del sur de Asia, pero ha aumentado sus dimensiones

190
 América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción internacional

La presencia de China en la financiación de proyectos se ha dis-

tribuido a lo largo de la región, aunque con mayor frecuencia en
aquellos países que por sus condiciones económicas y, sobre todo,
políticas tenían limitaciones para acceder a las fuentes tradicio-
nales de financiación internacional. Este es el caso de Venezuela,
Ecuador o Argentina. Aunque también han accedido a esta fuente
economías robustas como la brasileña.
Sin embargo, a partir de la pandemia, el crédito chino descendió
notablemente en la región. La fuerte política de contención del
covid-19, que aisló al país y disminuyó su capacidad productiva,
hizo que el Gobierno concentrara los recursos en la reactivación
económica interna. En 2023, China sufrió una crisis del sector
inmobiliario y una disminución de su tasa de crecimiento, lo que
puede suponer también restricciones en la oferta de crédito y en
la demanda de materias primas. Esta situación tiene un impacto
mayor sobre los países de Suramérica y el Cono Sur (Comisión
Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, 2023).
En cuanto a la inversión el dato es distinto. En 2022, la inver-
sión extranjera directa (IED) en América Latina y el Caribe fue
de 224.579 millones de dólares, un 55,2 % superior a la regis-
trada en 2021 y el máximo valor desde que se lleva registro.
Brasil es el mayor receptor, con el 41 % del total de las entradas,
seguido de México con el 17 %, Chile con el 9 %, Colombia con
el 8 % y Argentina con el 7 %. La mitad de los recursos captados
corresponden a la reinversión de utilidades que se habían rete-
nido debido a la pandemia de covid-19. El mayor inversor en la
región es la Unión Europea, con un stock acumulado en 2019 que
se sitúa cerca de los 800 000 millones de euros; esta cifra repre-
senta más que la suma de todas las inversiones de empresas de
la UE en China, India, Japón y Rusia juntos. En 2021, la inversión
se incrementó un 20 %. Estados Unidos también ha aumentado
su inversión en la región un 46 % respecto a 2021 (Comisión
Económica para América Latina y el Caribe, 2023).
Un aspecto muy importante a tener en cuenta en la relación de
la región con Europa y en materia de inversión para el desarrollo
es el lanzamiento del programa Global Gateway y su paquete

expandiéndose a buena parte de los rincones del mundo, financiando el desarrollo de

infraestructuras tradicionales (carreteras, plantas de energía, ferrocarriles, puertos,
infraestructuras de telecomunicaciones, iniciativas de ciudades inteligentes, soluciones
de cloud computing, e-commerce, sistemas de pagos móviles, etc.) Ríos, Rodríguez et
al. (2023).

191
Erika M. Rodríguez Pinzón

de inversiones, que se espera llegue a los 45 000 millones de

euros en 148 proyectos identificados en toda América Latina
(Comisión Europea, 2013). Sin embargo, ante la capacidad de la
inversión en infraestructuras de China, la verdadera fortaleza de
esta apuesta por el fortalecimiento de la relación UE-ALC debe
centrarse en la calidad, sostenibilidad e impacto social positivo
de la inversión. No se puede perder de vista que América Latina
es una región con atractivo para otros inversores en desarrollo
y que necesita ingentes recursos para solventar sus brechas y
carencias. Por ese motivo, la inversión de la UE está llamada
a distinguirse de otros actores internacionales, no solo com-
pitiendo en disposición de recursos, sino por pretender tener
un significativo impacto y aprovechar la base de una relación
«especial» birregional.
Otro de los focos importantes a nivel internacional es el sistema
de financiación multilateral. América Latina nunca ha coordinado
sus intereses a través de los países que tienen un lugar en el G20,
sin embargo, en este foro ha tenido un debate destacado la situa-
ción de endeudamiento de los países pobres y emergentes en la
Mesa Redonda sobre Deuda Soberana. De hecho, tal como señala
la gerente del Fondo Monetario Internacional (Georgieva, 2023).
entre las economías emergentes, el porcentaje de los que enfren-
tan un gran riesgo y registran diferenciales de endeudamiento
que apuntan a un incumplimiento crediticio ronda el 25%. Para
América Latina es muy importante que en este foro se promueva
la emisión de Derechos Especiales de Giro y otras medidas dirigi-
das a aliviar el peso del servicio de la deuda a la vez que se man-
tienen fuentes de financiación para las crecientes necesidades. A
este respecto es necesario señalar que en las últimas décadas la
mayor parte de la región ha conseguido una importante estabi-
lidad macroeconómica, a pesar de sus deficiencias sociales y de
crecimiento económico (Rodríguez Pinzón y Gayo, 2023).

7. La agenda de la sostenibilidad y mitigación y adaptación al

cambio climático

Otra agenda internacional especialmente relevante para América

Latina es la que tiene que ver con la sostenibilidad ambiental y la
transición energética. Con seis de los países más biodiversos del
mundo, el 40 % de la biodiversidad y más del 25 % de los bos-
ques del mundo, América Latina y el Caribe son imprescindibles
para hacer frente al cambio climático (Montalvo, 2023).

192
 América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción internacional

Asimismo, en la región conviven grandes productores de petró-

leo y gas, como Venezuela y Bolivia, con otros países grandes
productores de biocombustibles, como Argentina o Brasil. A su
vez, es una de las regiones con mayor tasa de generación eléc-
trica renovable. Como ya se reseñó en términos económicos,
esta agenda es muy importante por el potencial de la región en
materia de producción de minerales estratégicos, aunque en este
último apartado se analiza desde la perspectiva de la agenda
ambiental.
Otro aspecto fundamental es la vulnerabilidad de la región al
cambio climático. Los eventos relacionados con el clima y sus
impactos cobraron más de 312 000 vidas en América Latina y el
Caribe y afectaron a más de 277 millones de personas entre 1998
y 2020 (Organización Meterológica Mundial, 2020).
Dada la importancia de la región, a la vez que su vulnerabilidad, es
necesario reclamar recursos al sistema internacional, es decir, a los
países desarrollados y más contaminantes, para asegurar que el
cambio climático no incremente las brechas de pobreza y desigual-
dad. América Latina debe exigir el cumplimiento del compromiso
de duplicar en 2025 la financiación climática para su adaptación
respecto a los niveles de 2019 (Montalvo, 2023). A su vez, dada
la importancia de la industria de combustibles fósiles, es necesario
un cambio de modelo productivo que tenga en cuenta el impacto
económico y social. Por su parte, la región debe hacer más con-
sistente su política fiscal y de subsidios con los objetivos de des-
carbonización y participar en la definición y gobernanza del Fondo
de Pérdidas y Daños por el Cambio Climático (Montalvo, 2023).
En suma, este es, quizá, uno de los aspectos en los que América
Latina juega y debe jugar un papel más importante y activo.

8. Conclusiones

Nos encontramos en un periodo de cambio internacional, con

tensiones que desafían la capacidad de adaptación de los países.
Por un lado, la pugna comercial y política entre Estados Unidos y
China. Por otro lado, un proceso de redefinición del papel de las
regiones y, en tercer lugar, en el marco de un cambio del proceso
de desarrollo económico global marcado por las amenazas que se
ciernen sobre los seres humanos.
América Latina es una región en busca de encaje de sus intere-
ses y prioridades. Parte de un cierto alejamiento del interés de

193
Erika M. Rodríguez Pinzón

Occidente y de una diversificación de sus socios comerciales y

financieros, entre los que China juega un papel muy destacado.
Sin embargo, los desafíos de la región van mucho más allá del
mero posicionamiento comercial. Por un lado, la región enfrenta
un escueto debate sobre la nueva estructura internacional, lo que
contrasta con un alineamiento de facto de muchos países latinoa-
mericanos con lo que se ha denominado el Sur Global. Una cate-
goría con escaso poder analítico, pero con un importante peso en
la definición de un orden postoccidental y en la estrategia china
de ejercer el liderazgo de este proceso. Sin embargo, el interés
en mantener las alianzas diversas con socios no es una cuestión
de filiación ideológica, todos los países latinoamericanos buscan
ampliar sus oportunidades comerciales y de financiación.
Uno de los aspectos más interesantes para entender la forma en
la que los países latinoamericanos entienden el orden internacio-
nal y actúan en él es analizar su postura frente a las guerras en
Ucrania y Palestina. Por un lado, frente a la invasión de Ucrania
por parte de Rusia, se presentó una consistencia en la defensa
del derecho internacional en los foros multilaterales, frente a un
encendido debate interno que pretendía una cierta neutralidad,
que revitaliza la crítica a EE. UU. y a la OTAN por su imperialismo
e intervencionismo y relativiza el hecho de que Rusia rompiera
el orden.
Sin embargo, frente a la acción terrorista de Hamás y la desme-
dida respuesta de Israel contra Palestina, las posiciones varían
de una forma más compleja en la región. En este caso, hay otros
factores que entran en juego: las relaciones diplomáticas, la pre-
sencia de diásporas de los países en conflicto e, incluso, la asimi-
lación de los actores violentos a la realidad de los países.
De cualquier forma, la inseguridad en América Latina tiene un
significado propio, aunque igualmente trágico. En la región no
son los conflictos interestatales, sino el crimen organizado y la
violencia los que ejercen una enorme presión sobre la sociedad
y los sistemas institucionales y, en los últimos años, esta pre-
sión se ha desplegado sobre toda la región. En un proceso de
crecientes tensiones geopolíticas, conducir una agenda interna-
cional para enfrentar la amenaza interméstica del crimen organi-
zado es uno de los grandes desafíos de la política exterior de los
latinoamericanos.
Otro de los aspectos cruciales de la agenda exterior latinoameri-
cana es el rol que juegan los materiales críticos en las transiciones

194
 América Latina, el desafío de un nuevo modelo de inserción internacional

hacia las energías limpias. Su disposición de recursos minerales

la convierte en una zona de gran interés comercial. Su desafío
es evitar un nuevo proceso de extractivismo e intentar construir
capacidades para dar valor agregado, pero también para que un
nuevo ciclo repercuta en aspectos como la calidad del empleo o la
productividad, dos de los mayores problemas de la región.
La respuesta a los problemas internos también pasa por la capa-
cidad de atraer inversión para el desarrollo de infraestructuras
y por evitar que las restricciones de crédito internacional o sus
condiciones le impidan desarrollar las políticas más urgentes para
atender sus necesidades. En este caso, coinciden iniciativas como
la Ruta y la Franja de la seda de China o el Global Gateway. El
primero ha mostrado escasos resultados atribuibles a la iniciativa
y una cierta paralización tras la pandemia de covid-19 y las fuer-
tes medidas de aislamiento de China. El segundo tiene una gran
oportunidad, a pesar de sus limitaciones presupuestarias. Por un
lado, materializa el interés europeo por fortalecer la relación y,
por otro, crea una oportunidad para implementar una inversión
con impacto social e institucional que materialice la «calidad» de
la relación con Europa.
Finalmente, no se puede ignorar el importante rol que juega la
región en la definición y gobernanza de los procesos de lucha con-
tra el cambio climático, adaptación y mitigación. En este caso,
debe plantear un delicado equilibrio entre su valor estratégico
como fuente de biodiversidad y su vulnerabilidad al cambio climá-
tico frente al difícil cierre de su modelo productivo de combustibles.
Todos estos frentes y desafíos se acrecientan ante la débil inte-
gración regional, que no permite generar coordinación de estra-
tegias o la creación de estrategias regionales fuertes.

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198
 Capítulo sexto

La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos

realineamientos en un mundo multipolar
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño1

Resumen

Oriente Medio está atravesando uno de los momentos más con-

vulsos de su historia. La Primavera Árabe, el impacto de la pande-
mia y la ofensiva israelí contra Hamás han acelerado un proceso
de reconfiguración regional que se estaba gestando desde la
entrada en el siglo XXI. El progresivo repliegue de EE. UU. hacia
el Indo-Pacífico ha permitido a China insertar a Oriente Medio
en su Iniciativa de la Franja y la Ruta. Todas estas transforma-
ciones anuncian el deslizamiento de un orden unipolar a otro de
naturaleza multipolar, lo que genera retos y oportunidades para
los países de la región. En esta fase, emergen nuevos ejes sobre
los que gravitará la zona en las próximas décadas, entre ellos la
conectividad, la apolaridad y la desescalada. El levantamiento del
bloqueo a Qatar, los Acuerdos de Abraham entre Israel, Emiratos
Árabes Unidos y Bahréin y el restablecimiento de relaciones entre
Arabia Saudí e Irán confirman la apuesta de las potencias regio-
nales por la estabilidad. Está por ver si el ataque del 7 de octubre

1 Catedrático de Estudios Árabes e Islámicos en la Universidad Complutense de Madrid

y codirector del Grupo de Investigación Complutense sobre el Magreb y Oriente Medio.

199
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño

y la destrucción de Gaza interrumpen esta tendencia o, por el

contrario, la aceleran.

Palabras clave

Oriente Medio, Conflicto, Diplomacia, Acuerdos de Abraham,

Israel, Hamás, Arabia Saudí, Irán, China, Estados Unidos.

Middle East’s Reconfiguration. New realignments in a

multipolar world

Abstract

The Middle East is going through one of the most turbulent times
in its history. The Arab Spring, the impact of the pandemic and
the Israeli offensive against Hamás have accelerated a process of
regional reconfiguration that has been brewing since the turn of
the 21st century. The progressive withdrawal of the U.S. towards
the Indo-Pacific has allowed China to insert the Middle East into
its Belt and Road Initiative. All these transformations herald the
slide from a unipolar to a multipolar order, which generates cha-
llenges and opportunities for the countries of the region. In this
phase, new axes emerge on which the region will gravitate in the
coming decades, including connectivity, apolarity and de-escala-
tion. The lifting of the blockade on Qatar, the Abraham Accords
between Israel, the United Arab Emirates and Bahrain, and the
re-establishment of relations between Saudi Arabia and Iran con-
firm the regional powers’ commitment to stability. It remains to
be seen whether the 7 October attack and the destruction of
Gaza will interrupt this trend or, on the contrary, accelerate it.

Keywords

Middle East, Conflict, Diplomacy, Abraham Accords, Israel,

Hamás, Saudi Arabia, Iran, China, United States.

200
 La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamientos...

1. Nuevos realineamientos en un mundo multipolar

El mundo está inmerso en un movimiento tectónico en el que

el orden unipolar establecido tras el final de la Guerra Fría está
dejando paso, de manera gradual, a un nuevo orden multipolar
en el cual China y el bloque de los BRICS están asumiendo un
mayor protagonismo en la escena internacional. Dicho giro se ha
dejado sentir de manera particular en Oriente Medio, que intenta
reposicionarse en esta nueva coyuntura mediante nuevos reali-
neamientos. Mientras EE. UU. prosigue su progresivo repliegue
de la región para centrarse en el Indo-Pacífico, China ha aprove-
chado el creciente vacío para tratar de insertar al golfo Arábigo/
Pérsico en su ambiciosa Iniciativa de la Franja y la Ruta (Belt and
Road Initiative).
Los ataques del 7 de octubre de 2023 (en adelante, 7-O) contra
el territorio israelí, que provocaron la muerte de 1150 personas
y el secuestro de otras 240, marcan un punto de inflexión en las
dinámicas regionales e internacionales. La infiltración de cientos
de milicianos palestinos en Israel puso en evidencia las fallas
de los servicios de inteligencia, así como la incapacidad de las
Fuerzas de Defensa Israelíes (FDI) de evitar un ataque a gran
escala contra su propio territorio. Este brutal ataque ha sido des-
crito por los medios israelíes como su propio 11 de septiembre
de 2001 o, aún peor, como Pearl Harbour. Se trata, sin duda, del
peor atentado terrorista sufrido por Israel en sus 75 años de his-
toria y ha provocado un shock en una sociedad que consideraba
que su seguridad debe salvaguardarse a cualquier costa. De ahí
que uno de los principales objetivos de la ofensiva lanzada por
la FDI contra la Franja de Gaza sea precisamente el restableci-
miento de su capacidad de disuasión.
El ataque perpetrado por las brigadas ‘Izz al-Din al-Qassam, el
brazo armado de Hamás, es, también, un game-changer que
alterará los equilibrios de fuerzas en la región. Por una parte,
evidencia las profundas carencias del proceso de normalización
entre Israel y el mundo árabe abanderado por EE. UU., que había
situado el acuerdo entre Israel y Arabia Saudí como su máxima
prioridad. Por otra parte, recuerda a la comunidad internacional
que todavía existe el problema palestino y que el tiempo para
aplicar la solución de los dos Estados se acaba. La destrucción de
la Franja de Gaza como consecuencia de la ofensiva militar israelí
y la catástrofe humanitaria que ha provocado (30 000 muertos
y más de 70 000 heridos, así como 1,9 millones de desplazados

201
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño

en sus primeros cinco meses) corre el riesgo de provocar una

escalada regional.
Está por ver si el ataque del 7-O y la destrucción de Gaza ace-
lerará el tránsito de un orden unipolar a otro de naturaleza mul-
tipolar o, por el contrario, lo ralentizará. En este sentido debe
tenerse en cuenta que el presidente Joe Biden se posicionó con-
tra las tendencias aislacionistas de su predecesor Donald Trump
y se mostró a favor de que EE. UU. recuperase el liderazgo mun-
dial. Tras la masacre del 7-O, la Administración Biden dio un res-
paldo incondicional al Gobierno de Netanyahu, no solo mediante
el envío de 10 000 t de armas y la concesión de un préstamo de
14 500 millones de dólares en los primeros cien días de ofensiva,
sino también su veto a los intentos del Consejo de Seguridad de
la ONU de imponer un alto el fuego.

1.1. De un orden unipolar a otro multipolar

Desde la entrada en el siglo XXI, Oriente Medio vive inmerso en

un periodo de cambios radicales. El presidente Barack H. Obama
anunció su voluntad de replegarse progresivamente de la región
para tratar de contener la creciente influencia de China en el
Indo-Pacífico. Este inesperado giro redujo el valor estratégico
de un área que concentra la mitad de las reservas mundiales
de petróleo y gas y, al mismo tiempo, favoreció la progresiva
irrupción en la zona de otras potencias como China y, en menor
medida, Rusia.
El impacto de la pandemia, la invasión de Ucrania y, más recien-
temente, la guerra de Gaza se han convertido en catalizadores
para acelerar estas dinámicas y evidenciar que los días del orden
unipolar están contados y nos encaminamos a un nuevo orden,
aunque todavía está por determinar si es bipolar o multipolar.
Los intereses de EE. UU. y China en Oriente Medio difieren de
manera notable. En el curso de las últimas dos décadas, EE. UU.
ha ido reduciendo su dependencia energética de dicha región y,
de hecho, se ha convertido en el primer productor de petróleo en
2022, por delante de Arabia Saudí y Rusia. China, por su parte, es
el principal importador mundial de hidrocarburos (la mitad de los
cuales provienen del golfo) e intenta promover la interdependen-
cia a través de su inserción en la Iniciativa de la Franja y la Ruta.
Oriente Medio sigue siendo uno de los centros de gravedad de
la geopolítica mundial; no solo por concentrar la mitad de las

202
 La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamientos...

reservas mundiales de hidrocarburos, sino también por su con-

flictividad estructural. La combinación de estos dos factores la ha
convertido en el primer importador de armamento del mundo y
uno de los principales mercados para la industria armamentística
estadounidense, que supone el 39 % del comercio total, según
el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI,
2022: 13). Por lo tanto, existen notables diferencias entre las
estrategias de EE. UU. y China hacia Oriente Medio. Como señala
Paul Haenle (2023), exdirector de Asuntos de China, Taiwán
y Mongolia en el Consejo Nacional de Seguridad de EE. UU.:
«China hace hincapié en la diplomacia y el diálogo, a diferen-
cia de EE. UU., que a menudo tiene un componente militar que
acompaña a su diplomacia. Tradicionalmente, China se ha cen-
trado sobre todo en el componente económico en Oriente Medio
a través de la Iniciativa de la Franja y la Ruta».
Mientras que EE. UU. ve la conflictividad como una oportunidad,
China interpreta que la estabilidad es clave para defender sus
intereses y ha puesto en marcha una política exterior multidirec-
cional y desideologizada. De ahí que China no solo haya intensi-
ficado sus relaciones económicas con la mayoría de los países de
Oriente Medio, sino que también muestre cada vez mayor interés
por reducir las tensiones por medio de iniciativas diplomáticas,
tal y como ocurrió con su mediación para el restablecimiento de
relaciones entre Arabia Saudí e Irán, el 10 de marzo de 2023.
A medida que el centro de gravedad geoeconómico mundial se ha
ido desplazando hacia Asia, la mayor parte de los actores regio-
nales (incluidos los tradicionales aliados de EE. UU.) han optado
por estrechar su relación con China. En las dos últimas déca-
das, China ha estrechado sus relaciones económicas con Oriente
Medio. Su objetivo no sería otro que incluir esta región, un puente
de comunicación entre los continentes de Asia, África y Europa,
en su Iniciativa de la Franja y la Ruta. De ahí que se hayan rea-
lizado importantes inversiones en el terreno de las infraestruc-
turas, pero también en el ámbito de las telecomunicaciones, las
energéticas y las tecnológicas. China también ha respaldado la
incorporación de Arabia Saudí, Emiratos Árabes Unidos, Irán y
Egipto al bloque de los BRICS+, a partir del 1 de enero de 2024.
La Estrategia de Seguridad Nacional de EE. UU. de 2022 ya advir-
tió de las crecientes ambiciones de China y su intento de recon-
figurar el orden internacional, consideradas la principal amenaza
para la seguridad de EE. UU. En su página 21 señalaba: «La
República Popular China es el único competidor con intención de

203
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño

remodelar el orden internacional y, cada vez más, con el poder

económico, diplomático, militar y tecnológico para hacerlo. Pekín
ambiciona establecer una esfera de influencia en el Indo-Pacífico
y convertirse en la primera potencia mundial». Por su parte, el
secretario de Estado estadounidense, Antony Blinken, considera
al país asiático como «el reto más serio para el orden internacio-
nal en el largo plazo2».
A Washington no solo le preocupan los crecientes intercam-
bios económicos entre China y Oriente Medio, sino también
sus incursiones en el ámbito diplomático que permitieron el
restablecimiento de relaciones entre Arabia Saudí e Irán, rom-
piendo de esta manera la política de «máxima presión» promo-
vida por la Administración Trump y asumida como propia por la
Administración Biden. En opinión de Daniel Brumberg (2023),
profesor de Ciencias Políticas de Georgetown University, «Pekín
está configurando en Oriente Medio una diplomacia basada en
el supuesto de que puede contrarrestar el poderío estadouni-
dense en lugar de encontrar formas de entablar un diálogo con
Washington», apuesta que podría llevar a un choque entre ambos
países.
El ataque del 7-O podría acelerar el tránsito de un orden unipo-
lar a otro multipolar. La respuesta israelí a dicho ataque fue el
lanzamiento de una ofensiva a gran escala contra la Franja de
Gaza con el objetivo declarado de destruir a Hamás, eliminar
a sus principales dirigentes y liberar a los doscientos cuarenta
rehenes. En sus primeros cinco meses, los bombardeos indis-
criminados contra la Franja Gaza provocaron, al menos, 30 000
muertes (un 1 % de la población de la franja) y 70 000 heridos
(un 70 % de ellos mujeres y niños), así como la destrucción del
80 % de sus infraestructuras. En este contexto de polarización se
han sucedido los llamamientos a un desplazamiento forzado de
la población de Gaza por parte de los miembros más radicales del
gabinete israelí: Itamar Ben-Gvir y Bezalel Smotrich, ministros
de Seguridad Interna y Finanzas, respectivamente, pertenecien-
tes al supremacista Sionismo Religioso.
Tras los ataques del 7-O y la destrucción de la Franja de Gaza,
la imagen de EE. UU. se ha desmoronado por completo en el
conjunto de Oriente Medio. Según una encuesta del Washington

2 Blinken calls China ‘most serious long-term’ threat to world order. Político, 26 de
mayo de 2022. [Consulta: 15 de enero de 2023]. Disponible en: https://www.politico.
com/news/2022/05/26/blinken-biden-china-policy-speech-00035385

204
 La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamientos...

Institute, realizada en siete países árabes en la segunda quin-

cena de octubre de 2023:
«Solo el 3 % de los encuestados jordanos dicen confiar en
EE. UU., frente al 24 y 25 % que dicen lo mismo de Rusia y
China. En Irak, solo el 7 % de los encuestados dice confiar
en EE. UU., frente al 33 % de Irán y China y el 36 % de
Rusia. Y en cuanto a Egipto, la confianza en EE. UU. solo
alcanza el 9 %, frente al 51 % de Rusia e Irán y el 47 %
de China. Estas cifras constituyen los índices más bajos de
confianza en EE. UU. en los más de veinte años que lleva-
mos investigando la opinión pública en la región» (Dagher y
Kaltenthaler, 2023).

1.2. El gradual repliegue de EE. UU. de Oriente Medio

En un artículo publicado en la revista Foreign Affairs el 23 de

enero de 2020, el demócrata Joe Biden se mostró a favor de
poner fin a las tendencias aislacionistas del presidente Donald
Trump y recobrar el liderazgo mundial, ya que «durante 70 años
EE. UU., bajo presidentes demócratas y republicanos, desempeñó
un papel de liderazgo en la redacción de las reglas, la elabora-
ción de acuerdos y la animación de las instituciones que guían
las relaciones entre las naciones y promueven la seguridad y la
prosperidad colectivas»3.
Una vez en la Casa Blanca, el presidente Joe Biden incidió en
la necesidad de que la política exterior norteamericana reflejara
los principios y valores de EE. UU. y, sobre todo, la defensa de
la democracia frente al avance del autoritarismo. No obstante,
este discurso no tuvo traslación práctica en Oriente Medio, donde
Biden mantuvo una política continuista, apostando por el res-
paldo incondicional a Israel y el aislamiento del régimen iraní.
Como advierte Charles W. Dunne (2023), experimentado diplo-
mático estadounidense: «La Doctrina Biden pone el énfasis en
las cuestiones de seguridad, los compromisos militares y la venta
de armas, al tiempo que ignora en gran medida problemas apa-
rentemente irresolubles como el conflicto palestino-israelí, la

3 Biden, J. R.( 2020). Why America Must Lead Again. Rescuing U.S. Foreign
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why-america-must-lead-again

205
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño

desestabilizadora guerra civil en Siria y los abusos de los dere-

chos humanos en la región».
La piedra angular de la política exterior estadounidense hacia
Oriente Medio fue la profundización de los Acuerdos de Abraham,
firmados por Israel, Emiratos Árabes Unidos y Bahréin en sep-
tiembre de 2020, con la incorporación de Arabia Saudí a dicho
proceso de normalización. La clave de los Acuerdos de Abraham
era favorecer una reconciliación árabe-israelí, lo que permitiría a
los aliados regionales de Washington establecer un frente para
contrarrestar la influencia iraní en Oriente Medio. Este apacigua-
miento permitiría a EE. UU. continuar su progresivo repliegue de
la región para concentrarse en el Indo-Pacífico con el objeto de
contener a China.
Al mismo tiempo, la Estrategia de Seguridad Nacional de 2022
reafirmaba su apuesta por la solución de los dos Estados para
resolver el conflicto palestino-israelí, todo ello a pesar de que las
políticas colonizadoras y anexionistas del Gobierno de Netanyahu
la hacían cada día menos viable. El documento señalaba:
«Seguiremos promoviendo una solución viable de dos Estados
que preserve el futuro de Israel como Estado judío y democrá-
tico y satisfaga al mismo tiempo las aspiraciones palestinas a un
Estado propio seguro y viable».
A pesar de ello, la Administración Biden declinó presionar al
Gobierno de Netanyahu para que frenara su política de hechos
consumados orientada a extender su soberanía a los territorios
ocupados desde 1967: Cisjordania, Jerusalén Este y la Franja de
Gaza. En opinión de Marwan Muasher (2022), vicepresidente del
Carnegie Middle East Program:
«Al esperar tiempos mejores, EE. UU. no solo está contri-
buyendo a la muerte de la solución de los dos Estados, sino
también a una situación en las zonas bajo control de Israel
en la que una mayoría árabe palestina está siendo gober-
nada por una minoría judía israelí en virtud de dos sistemas
jurídicos separados. Esta práctica ya ha sido calificada de
‘apartheid’ por muchas organizaciones de derechos humanos
israelíes e internacionales, como B’Tselem, Human Rights
Watch y Amnistía Internacional».
El ataque del 7-O puso en evidencia las limitaciones del pro-
ceso de normalización israelo-árabe por el que había apostado
la Administración Biden al situar la cuestión palestina nueva-
mente en el centro de gravedad. En los meses anteriores, la

206
 La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamientos...

Administración Biden había destinado sus energías a promover

una normalización entre Israel y Arabia Saudí. El principal per-
judicado por dicho acuerdo hubiera sido la causa palestina, en
tanto dicho acuerdo supondría el abandono de la Iniciativa Árabe
de Beirut de 2002, que contemplaba una completa normalización
árabe-israelí, en el caso de que Israel se retirase de todos los
territorios ocupados desde 1967 y permitiera el establecimiento
de un Estado palestino soberano e independiente.
Tras la masacre del 7-O, EE. UU. movilizó toda su maquinaria
para prestar ayuda económica, militar y política a Israel en su
campaña contra Hamás. Además de desplegar los portaviones
USS Gerald R. Ford y USS Dwight D. Eisenhower en la costa
mediterránea para evitar la escalada regional del conflicto, el
Congreso norteamericano aprobó una ayuda de 14 500 millones
de dólares a Israel y envió 10 000 t de armamento en un claro
mensaje de que EE. UU. secundaba los planes del Gobierno de
Netanyahu, destinado no solo a destruir a Hamás, sino también
a crear una nueva realidad en la Franja de Gaza. En coherencia
con este enfoque, la Administración Biden vetó las diversas pro-
puestas de resoluciones planteadas en el Consejo de Seguridad
para imponer un alto el fuego que permitiera hacer frente a la
catástrofe humanitaria.
Todavía es una incógnita saber cuál será el papel que desempe-
ñará EE. UU. una vez que Israel ponga fin a su campaña contra
la Franja de Gaza. El presidente Biden se ha mostrado en contra
del desplazamiento forzado de la población palestina y a favor de
que la Autoridad Palestina asuma el control de la franja. También
ha reiterado su apuesta por la solución de los dos Estados, aun-
que sin llegar a plantear iniciativas para revitalizar el proceso
de paz. Estas contradicciones han sido subrayadas por diversos
analistas, entre ellos Nathan J. Brown y Amr Hamzawy, profesor
de Ciencia Política de la George Washington University y director
del Carnegie Middle East Program, respectivamente:
«EE. UU. no tiene una visión clara sobre cómo poner fin a
la guerra de Gaza y establecer nuevos acuerdos para sal-
vaguardar la seguridad de Israel y permitir a los palestinos
hacer realidad sus aspiraciones nacionales. En el ámbito
doméstico, EE. UU. se adentra en un año electoral polari-
zador, en el que es probable que las posturas sobre Israel
y Palestina tengan cierta importancia, lo que limitará las
energías de la superpotencia en política exterior. En el plano
internacional, EE. UU. se encuentra al límite de sus fuerzas

207
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño

entre la gran competición estratégica con China, la guerra

entre Rusia y Ucrania, los desafíos climáticos y tecnológi-
cos y la ralentización del crecimiento de la economía global»
(Brown y Hamzawy, 2023).

1.3. El creciente protagonismo de China

El peso específico de China en Oriente Medio no ha dejado de cre-

cer en la última década. Hace diez años, el presidente Xi Jinping
planteó la Iniciativa de la Franja y la Ruta, que preveía el esta-
blecimiento de nuevas rutas terrestres y marítimas para interco-
nectar China con el resto del mundo, en un intento de resucitar la
Ruta de la Seda. Dicho plan contemplaba multimillonarias inver-
siones en la construcción de autopistas, líneas férreas, puertos y
aeropuertos. El empleo del comercio como un instrumento de soft
power escondía también las ambiciones de China de consolidarse
como una gran potencia política y no solo económica. Algunos
analistas llegaron a compararla como «un Plan Marshall chino:
campaña de dominio mundial respaldada por el Estado, paquete
de estímulo para una economía en desaceleración y campaña
masiva de marketing para algo que ya estaba ocurriendo: inver-
siones chinas en todo el mundo» (Kuo y Kommenda, 2018).
Un requisito indispensable para que estas inversiones se renta-
bilicen es la estabilidad, de ahí el interés de China por tener un
papel político más activo en Oriente Medio de cara a rebajar la
tensión e impedir que los conflictos latentes desencadenen nue-
vas escaladas de violencia. La absoluta dependencia china de
los hidrocarburos de Oriente Medio es un elemento esencial para
entender esta creciente implicación. De hecho, China es el mayor
importador de petróleo del mundo.
Para evitar un excesivo desequilibrio en su balanza comercial,
China ha realizado importantes inversiones en sectores clave
de la economía de Oriente Medio como las telecomunicaciones,
logística o infraestructuras, tratando de insertar esta región en su
Iniciativa de la Franja y la Ruta, dado que la península Arábiga es
un puente de comunicación natural entre tres continentes: Asia,
África y Europa. China también pretende expandir sus redes de
cooperación, a través de la incorporación de varios países de la
región a la Organización de la Cooperación de Shanghái y a los
BRICS. Durante la XV Cumbre de Johannesburgo en agosto de
2023, Arabia Saudí, Emiratos Árabes Unidos, Irán y Egipto fueron
invitados a sumarse, a partir del 1 de enero de 2024, al bloque

208
 La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamientos...

de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) establecido

en 2010.
El 7 de diciembre de 2022 Xi Jinping llevó a cabo una histórica
visita a Arabia Saudí en la que fue recibido con todos los honores,
tanto por el rey Salman como por el príncipe heredero y primer
ministro Mohamed bin Salman, y en la que también se celebraron
dos cumbres: China-Consejo de Cooperación del Golfo y China-
Liga Árabe. El presidente chino señaló que dicho viaje marcaba
«una nueva era en las relaciones de China con el mundo árabe,
con los Estados del Golfo y con Arabia Saudí», en lo que signifi-
caba un claro punto de inflexión respecto a las dinámicas vigen-
tes desde el final de Segunda Guerra Mundial, tras la cual EE. UU.
asumió una posición hegemónica en la zona.
Salman y Jinping subrayaron la fortaleza de las relaciones bilate-
rales y firmaron cuarenta acuerdos de cooperación para fomentar
los intercambios en ámbitos como las finanzas, energía, tecnolo-
gía, el espacio, la ciencia o la cultura. En 2022, los intercambios
comerciales entre ambos países superaron los 106 000 millones
de dólares (un 30 % más que el año anterior), casi el doble
que el comercio con EE. UU. Compañías saudíes también tienen
importantes intereses en la economía china, como demuestra
el 10 % de participación de Aramco, la compañía con mayor
capitalización a nivel mundial, en el gigante petroquímico chino
Rongsheng.
China también se ha preocupado por establecer unas sólidas
relaciones con el resto del Consejo de Cooperación del Golfo
(CCG). Durante su visita a la región, el presidente Xi planteó
cinco áreas de cooperación estratégica con el CCG: energía,
finanzas, inversiones, innovación y nuevas tecnologías. Los
intercambios comerciales entre China y el CCG han crecido nota-
blemente en el curso de las últimas dos décadas, de tal manera
que las balanzas comerciales se han equilibrado. Mientras China
importa petróleo y gas, también ha realizado notables inversio-
nes en el ámbito de las infraestructuras, telecomunicaciones,
energías renovables o la venta de armas. Pero si hay un sector
que destaca, de manera particular, es la inversión en infraestruc-
turas en el marco de la Iniciativa de la Franja y la Ruta con los
puertos Khalifa y Fujairah en los Emiratos, el Duqm en Omán, el
Chabart en Irán o el Gwadar en Pakistán, así como el oleoducto
Habshan-Fujairah o la línea de ferrocarril Etihad que conecta los
puertos emiratíes con los principales nodos comerciales del golfo
(Baabood, 2023a).

209
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño

A diferencia de EE. UU., China mantiene unas estrechas relaciones

con las dos orillas del estrecho de Ormuz. De hecho, en las últimas
décadas ha afianzado su relación no solo con el CCG, sino también
con Irán. China es el principal socio comercial de Irán y el princi-
pal importador de petróleo iraní. No obstante, estas importacio-
nes se han reducido desde febrero de 2022, cuando las sanciones
europeas a Rusia le forzaron a buscar nuevos clientes para sus
hidrocarburos. Pekín y Teherán firmaron, en marzo de 2021, una
asociación estratégica por un periodo de veinticinco años que con-
templaba importantes inversiones chinas, aunque todavía no han
llegado a materializarse por completo. El 13 de febrero de 2023,
el presidente Ebrahim Raisi visitó China para tratar de revitalizar
dicho acuerdo, que se contempla en Teherán como una tabla de
salvación ante la grave crisis económica que golpea al país.
La política exterior china es multidireccional y desideologizada,
de ahí que intente mantener unas relaciones estrechas no solo
con los países árabes y musulmanes, sino también con Israel.
Los intercambios comerciales entre ambos países han crecido de
manera notable en sectores como la tecnología, las infraestruc-
turas, la logística, la cooperación científica o el turismo, alcan-
zando, en 2022, la cifra de 21 000 millones de dólares. De hecho,
en 2022, EE. UU. ha dejado de ser el principal importador de pro-
ductos israelíes y ha sido desplazado por China. Como en el resto
de los países de Oriente Medio, China ha primado la necesidad
de incorporar a Israel a sus nuevas rutas comerciales. En con-
creto, Pekín ha invertido 2 000 millones de dólares en el puerto
de Haifa, operado por el Shanghai International Port Group, con
el objeto de integrarlo en su megaproyecto de la Iniciativa de la
Franja y la Ruta. Todo ello evidencia que las diferencias políticas
no son un impedimento para el desarrollo de relaciones comercia-
les, ya que Pekín sigue respaldando la solución de los dos Estados
y mantiene contacto con Hezbolá o Hamás, consideradas como
terroristas por Israel, EE. UU. y la UE.
Por lo tanto, podemos concluir que las relaciones comerciales entre
Israel y China son cada día más sólidas, pero también existen tra-
bas para su profundización en el futuro. En este sentido, Giorgio
Cafiero (2023), CEO de Gulf State Analytics, interpreta que:
«Tres factores limitarán probablemente el crecimiento de sus
relaciones bilaterales chino-israelíes: la política exterior de
Pekín en la región de Oriente Medio y Norte de África y sus
vínculos con los enemigos de Israel, las preocupaciones de
Israel en materia de seguridad sobre ciertas transferencias

210
 La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamientos...

de tecnología a China y la presión de EE. UU. para que Israel

enfríe sus lazos con el gigante asiático».
Este creciente protagonismo comercial chino y la expansión de
sus telecomunicaciones e infraestructuras está contribuyendo a
minar la posición de EE. UU. en Oriente Medio. Como subraya,
Ryan Haas (2023), director del John L. Thornton China Center:
«Cualquier esfuerzo chino por limitar el acceso estadounidense a
la región o socavar su papel tradicional en materia de seguridad
invitaría a la confrontación; sin embargo, hasta ahora, la impli-
cación de China en la región no está amenazando las ambiciones
de EE. UU.» dado que, al menos por el momento, China no ha
intentado asumir un papel más relevante en el terreno militar o
de seguridad. Esta también es la opinión de Abdallah Baabood
(2022), quien considera:
«China no puede sustituir la presencia estadounidense en el
Golfo, especialmente en el ámbito de seguridad, y no tiene
prisa por hacerlo. Arabia Saudí y sus socios del Golfo tampoco
quieren sustituir la amistad que mantienen desde hace déca-
das con Washington. Sin embargo, sienten que tienen que res-
ponder a la realidad geopolítica diversificando sus relaciones».
Además de intensificar sus relaciones comerciales con los países
de la región, China ha redoblado sus esfuerzos diplomáticos en
Oriente Medio. La mediación entre Arabia Saudí e Irán para la nor-
malización de relaciones bilaterales, el 10 de marzo de 2023, viene
a demostrar que China tiene la voluntad de asumir un mayor prota-
gonismo para reducir las tensiones regionales. Este acuerdo, como
reza el comunicado, expresa «el deseo compartido de los firmantes
por resolver las disputas a través del diálogo y la negociación», lo
que podría allanar el terreno de la estabilización de los conflictos
en algunos países vecinos como Siria o Yemen. Dicha mediación es
contemplada con recelo por Israel y EE. UU., al interpretar que «el
activismo de China está erosionando o, incluso, haciendo naufragar
la nueva arquitectura de seguridad regional proporcionada por los
Acuerdos de Abraham con la mediación de EE. UU., pero sin ofrecer
una alternativa adecuada» (Brumberg, 2023).

2. La reconfiguración de Oriente Medio: del conflicto a la

desescalada
Desde la entrada en el siglo XXI, Oriente Medio está experi-
mentando una radical transformación en el curso de la cual
se están revisando algunos de los paradigmas vigentes desde

211
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño

las independencias nacionales. La dependencia del petróleo, la

diversificación de la economía, el papel de la religión, la soli-
daridad con la causa palestina, la normalización con Israel o
la relación con EE. UU. y China son algunas de las cuestiones
sometidas a escrutinio. El resultado es que Oriente Medio se
encuentra inmerso en un proceso de reconfiguración de gran
calado que no solo tendrá efectos en el ámbito regional, sino
también a escala mundial.

Tras varios años de tensiones, las potencias regionales están

apostando por la desescalada para rebajar la conflictividad regio-
nal. Como recuerda Zakiyeh Yazdanshenas (2023), director del
China-Middle East Project de la Universidad de Teherán:

«Los actores regionales han tomado medidas para aliviar las

tensiones en los últimos años: Arabia Saudí ha dado priori-
dad al desarrollo económico basado en su plan Visión 2030,
Turquía ha recalibrado sus relaciones bilaterales con los paí-
ses del CCG, el bloqueo de Qatar ha terminado con la decla-
ración de al-Ula de enero de 2021, Israel ha dado pasos hacia
la integración regional a través de los Acuerdos de Abraham
y las conversaciones de normalización con Arabia Saudí, y
Teherán y Riad han reanudado sus lazos diplomáticos tras un
paréntesis de siete años».

En este periodo de transición se están erigiendo los cimientos

del nuevo Oriente Medio. Mohammed Baharoon (2023), director
del Dubai Public Policy Research Center, distingue tres principios
rectores en la nueva geopolítica regional: la adopción de acuer-
dos estratégicos globales, la conectividad y la apolaridad y, por
último, la cooperación para garantizar la seguridad. El académico
emiratí interpreta que «la geografía ya no es la base del com-
promiso político en Oriente Medio como evidencian la adopción
de acuerdos estratégicos globales y de asociación que implican
transferencias de tecnología y seguridad alimentaria y sanitaria».
Un segundo elemento a tener en cuenta es la conectividad y la
apolaridad: «La cooperación económica está uniendo a países
con escasa afinidad ideológica: la Iniciativa de la Franja y la Ruta
es una manifestación de esa agenda de conectividad, que puede
sustituir a la polaridad como núcleo del orden mundial, apor-
tando nuevas soluciones a viejos problemas». El tercer elemento
a destacar es la cooperación para asentar la seguridad, que está
detrás de los Acuerdos de Abraham o la aproximación entre Irán
y Arabia Saudí.

212
 La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamientos...

2.1. Los Acuerdos de Abraham: un balance desigual

Uno de los principales objetivos del ataque perpetrado por Hamás

el 7-O es sabotear el proceso de normalización entre Israel y
Arabia Saudí. Durante los últimos años, Washington ha realizado
un esfuerzo titánico para que las principales monarquías del golfo
normalicen sus relaciones con Israel. La Administración Trump
logró que Emiratos y Bahréin establecieran plenas relaciones con
Israel por los Acuerdos de Abraham. La Administración Biden no
quiso quedarse atrás y trató de sumar a Arabia Saudí, la princi-
pal potencia económica y política del mundo árabe que también
acoge los santuarios de La Meca y Medina, lo que le otorga un
enorme ascendente en el mundo islámico.

Los Acuerdos de Abraham fueron descritos como un paso para

revitalizar el alicaído proceso de paz árabe-israelí, aunque nada
más lejos de la realidad. Frente al intento de impulsar las nego-
ciaciones palestino-israelíes, por parte de la Administración
Clinton, con los Acuerdos de Oslo de 1993, el presidente Donald
Trump dio prioridad a la normalización entre Israel y el mundo
árabe, dejando de lado la cuestión palestina. Durante su firma
en la Casa Blanca, Trump señaló que dicho acuerdo marcaba «el
amanecer de un nuevo Oriente Medio» que «servirá de base para
una paz integral en toda la región».

Tras los Acuerdos de Abraham, otros dos países decidieron

sumarse al proceso de normalización con Israel a final de 2020:
Marruecos y Sudán, tras recibir una serie de contraprestaciones
por parte de EE. UU. Marruecos logró que la Administración Trump
reconociera la soberanía marroquí sobre el Sáhara, mientras que
Sudán salió de la lista de países patrocinadores del terrorismo.
En los meses posteriores, Israel estrechó las relaciones militares
con Marruecos, sobre todo en el terreno de la cooperación de
inteligencia, la realización de maniobras conjuntas y la venta de
armas sofisticadas (Bassist, 2023).

Desde la firma de los Acuerdos de Abraham, las relaciones entre

Israel, Emiratos y Bahréin se han intensificado de manera nota-
ble, en especial en el ámbito de defensa, la seguridad y la tec-
nología. Los firmantes de dichos acuerdos se han convertido, no
casualmente, en algunos de los principales clientes de la indus-
tria armamentística israelí. Según el SIPRI, Israel es ya el décimo
exportador de armas a nivel mundial, inmediatamente después
de España.

213
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño

En febrero de 2022, Bahréin e Israel firmaron un acuerdo bilateral

de defensa. Los intercambios comerciales entre Israel y Emiratos
se han triplicado en los últimos tres años, alcanzando la cifra de
tres mil millones de dólares gracias a la aprobación de un acuerdo
de libre comercio4. A principios de 2023, Emiratos desplegaron
en su territorio baterías antiaéreas israelíes Barak para prevenir
eventuales ataques de la milicia hutí yemení. Según el SIPRI,
Emiratos es el noveno importador de armas del mundo, con un
2,8 % del total mundial (por detrás de Arabia Saudí, Egipto y
Qatar, con el 11 %, 5,7 % y 4,6 %, respectivamente). Emiratos
se ha convertido en una pequeña Esparta: «Los Emiratos tienen
un presupuesto de defensa en 2023 estimado en 23 200 millo-
nes de dólares. Una gran parte de ese presupuesto se destina a
defensa aérea […]. Todas estas inversiones tienen un único obje-
tivo: disuadir a Irán y a sus socios regionales, como los hutíes en
Yemen» (Baharoon y Vatanka, 2023).
Emiratos Árabes Unidos es uno de los países que ha asumido un
mayor protagonismo en Oriente Medio en el curso de la última
década, en la que ha tratado de expandir su poder e influencia a
escala regional. Abu Dabi y Dubái se han convertido en centros
de negocios internacionales, nodos de conexión de grandes líneas
aéreas y promotores de importantes eventos culturales y depor-
tivos. Todas estas iniciativas se engloban en un intento de cons-
truir una marca-Estado atractiva. El verdadero artífice de esta
política es Mohamed bin Zayed Al Nahyan, actual presidente de
los Emiratos y gobernante de Abu Dhabi. La intervención militar
en Yemen, Libia y Sudán y el estableciendo de bases militares
en el Cuerno de África evidencian el creciente poderío de esta
«pequeña Esparta» (Guirado y Gutiérrez de Terán, 2021: 92-93).
Al igual que sus vecinos, Emiratos ha hecho un esfuerzo por diver-
sificar su economía para hacerla menos dependiente del petróleo
y hoy es un centro de negocios que atrae a inversores de todo el
mundo y se ha convertido en un nodo logístico internacional. El
puerto de Jebel Ali en Dubai es un centro neurálgico del comercio
entre Asia y África, continentes comunicados por diversos puer-
tos gestionados por la sociedad Dubai Port, que dispone de 78
terminales en más de 40 países y controla el 10 % del tráfico
mundial de portacontenedores.

4 Abraham Accords has led to dramatic increase in trade for Israel. Peace Institute, 8
de mayo de 2023. [Consulta: 2023]. Disponible en: https://www.aapeaceinstitute.org/
latest/abraham-accords-has-led-to-dramatic-increase-in-trade-for-israel-according-
to-bank-of-israel-2022-report

214
 La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamientos...

Este creciente protagonismo emiratí ha provocado innumerables

tensiones regionales, sobre todo con Arabia Saudí, tradicional-
mente considerado el país con mayor peso específico del CCG, y
con Qatar, que ha tratado de diferenciarse de sus vecinos poniendo
en práctica una política exterior caracterizada por el empleo de
la mediación y la diplomacia (Álvarez-Ossorio y Rodríguez, 2021:
97-120). Como señala Baabood (2023b):
«La competición por el liderazgo de Oriente Medio ha dado
lugar a políticas exteriores cada vez más divergentes. El
enfoque asertivo e independiente de los Emiratos amenaza
las ambiciones regionales de Arabia Saudí y su posición
dominante en el CCG. Mientras tanto, el temor a la hege-
monía saudí entre los países del CCG ha obstaculizado una
mayor integración entre los Estados miembros de la organi-
zación, y la reticencia de Riad a renunciar a su dominio está
dañando la cohesión de la organización».
Los ataques del 7-O y la posterior ofensiva contra la Franja de
Gaza han evidenciado que existe una fuerte resistencia al pro-
ceso de normalización con Israel en el mundo árabe. Ya antes de
dicho ataque podía constatarse su cuestionamiento generalizado.
Según el Arab Opinion Index 2022, una encuesta realizada a más
de 33 000 personas en un total de catose países árabes entre
los meses de junio y diciembre de 2022, Israel es contemplada
por un 84 % de los encuestados como la principal amenaza para
la seguridad y la estabilidad de la región, mientras que un 78 %
también ve en EE. UU. una eventual amenaza. Una abruma-
dora mayoría —un 84,3 %— también rechaza el reconocimiento
de Israel, frente a un 8 % que sí que la aceptaba. La principal
razón para oponerse a dicha normalización era precisamente el
mantenimiento de la ocupación. La mayor oposición al proceso
de normalización se daba en Argelia y Mauritania (99 %), Libia
(96 %), Jordania (94 %), Irak (92 %), Túnez (90 %) y Marruecos
(67 %). En el caso de Arabia Saudí, tan solo el 5 % de la pobla-
ción mostraba su apoyo, mientras el 38 % lo rechazaba. También
el porcentaje de apoyo entre bahreiníes y emiratíes ha bajado de
manera considerable entre 2020 y 2022, en los que se ha redu-
cido del 40 % al 20 %.

2.2. Arabia Saudí: la apertura como estrategia de supervivencia

Desde el ascenso al poder del rey Salman bin Abdelaziz Al Saud,

en 2015, y la designación de su hijo Mohamed bin Salman como

215
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño

príncipe heredero, en 2017, Arabia Saudí ha experimentado drás-

ticos cambios en los terrenos político, económico y social. En este
reseteado, los máximos responsables saudíes han abordado una
serie de asignaturas pendientes, entre ellas la necesidad de revi-
sar la relación entre el Estado y el wahhabismo, la diversificación
de la economía, para hacerla menos dependiente del petróleo, la
adaptación del país al nuevo orden multipolar o la eventual nor-
malización con Israel.
En el último lustro, Mohamed bin Salman no ha dejado de exten-
der su influencia, acumulando en sus manos un poder práctica-
mente ilimitado que ha provocado «una considerable erosión de
prácticas establecidas del Estado saudí relativas al sistema de
equilibrios y consenso entre clanes de la familia real» (Domínguez
y Hernández, 2021: 36). Primero como ministro de Defensa y,
después, como primer ministro, ha sido capaz de asumir la direc-
ción de los sensibles dosieres político y económico, incluida la
presidencia de Aramco, la mayor petrolera mundial, que en 2022
obtuvo unos beneficios de 161 000 millones de dólares.
El reino saudí es el segundo productor de petróleo del mundo,
lo que le ha permitido establecer una economía rentista que ha
garantizado una relativa paz social en un contexto conflictivo. No
obstante, esta riqueza es también un factor de debilidad, porque
le hace extraordinariamente dependiente de las fluctuaciones del
precio del barril. De ahí que, en los últimos años, haya buscado
coordinarse con Rusia en el seno de la OPEP+ para tratar de
mantener la estabilidad de los precios del crudo. Primero en octu-
bre de 2022 y después en abril de 2023, Arabia Saudí decidió,
junto a Rusia y el resto de miembros de la OPEP+, reducir la pro-
ducción de petróleo tras la invasión de Ucrania, lo que acentuó
las tensiones con EE. UU.
En los últimos años, el reino ha redoblado sus esfuerzos para
diversificar su economía. El vehículo concebido para hacerlo es el
plan Visión 2030. Dicha iniciativa apuesta por la modernización del
reino mediante la descarga del estado, la privatización del sector
productivo, la saudización del trabajo, el desarrollo industrial, la
construcción de infraestructuras, la inversión en energías renova-
bles o la atracción de turismo. El buque insignia de este proyecto
es Neom, una ciudad lineal de 170 km de longitud y tan solo 200 m
de anchura que pretende albergar a nueve millones de habitantes.
Una de las ideas fuerza de la Visión 2030 es aprovechar la estra-
tégica ubicación del reino para afianzar su centralidad, no solo

216
 La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamientos...

en el sistema árabe e islámico, sino también para transformarlo

en puente de comunicación entre Asia, Europa y África. Con esta
apuesta, Arabia Saudí pretende convertirse en un nodo logís-
tico internacional y en un actor clave para garantizar el flujo de
las cadenas de suministro mundiales, lo que acentuará su rivali-
dad con Emiratos. Para ello necesita obligatoriamente abrirse al
mundo y proyectarse como un país estable.
En los últimos años, la política exterior saudí ha sido sometida
a una profunda revisión, pudiendo establecerse una clara línea
divisoria entre unos primeros años más inclinados a emplear
herramientas del hard power a una nueva fase más favorable a
la utilización del soft power para resolver las disputas regionales.
Así hemos pasado de la intervención militar en Yemen en 2015
y el bloqueo a Qatar en 2017 al levantamiento de dicho bloqueo
en 2021 y el restablecimiento de relaciones diplomáticas con Irán
en 2023. Este giro evidencia que la economía saudí necesita un
entorno estable para permitir la llegada de inversiones interna-
cionales y el desarrollo de los ambiciosos proyectos contempla-
dos en la Visión 2030.
Un Oriente Medio en conflicto con un permanente riesgo de esca-
lada sobrevolando la región es el peor enemigo para Arabia Saudí.
Como señala Ulrichsen (2023):
«La necesidad de desescalar los posibles focos de tensión
que podrían descarrilar o, al menos, socavar la atención
prestada al desarrollo económico interno explica la deci-
sión tomada en marzo de 2023 de restablecer las relaciones
diplomáticas con Irán. Con tantos megaproyectos destinados
a atraer turismo no religioso y convertir a Arabia Saudí en
una potencia turística, deportiva y de ocio, el príncipe here-
dero no puede permitirse otra fase de inestabilidad y conflic-
tos, sobre todo si quiere atraer a 150 millones de visitantes
al año de aquí a 2030».
La culminación de este proceso de desescalada fue el restableci-
miento de relaciones con Irán gracias a la mediación china el 10
de marzo de 2023. Según dicho acuerdo, ambas partes se com-
prometen a «respetar la soberanía de los Estados y no interferir
en sus asuntos internos». Al mismo tiempo, los dos rivales die-
ron pasos destinados a desescalar algunos de los conflictos en la
región, entre ellos el del Yemen, donde Arabia Saudí intervino en
2015 para tratar de frenar al movimiento de Ansar Allah, también
conocido como los hutíes, uno de los satélites regionales de Irán.

217
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño

Este acercamiento a China obedece también a la necesidad de

Arabia Saudí de adaptarse al nuevo orden multipolar hacia el que
camina el mundo. Todo ello después de constatar el progresivo
repliegue de EE. UU. y su renuencia a involucrarse en la defensa
del reino tras los ataques con drones que sufrieron las instala-
ciones de Aramco, en septiembre de 2019. Las fuertes críticas
vertidas por Biden hacia el príncipe heredero a causa de la inter-
vención en Yemen y el asesinato del periodista Jamal Khashoggi
también contribuyeron a acelerar este proceso de diversificación
de alianzas.
En la actualidad, el reino saudí sopesa sumarse a los Acuerdos
de Abraham. Durante buena parte de 2023 se han llevado nego-
ciaciones para normalizar sus relaciones con Israel. De hecho,
Mohamed bin Salman reconoció en una entrevista a Fox News, el
20 de septiembre de 2023, que «cada día estamos más cerca» y
que la normalización sería «el mayor acuerdo histórico desde el
final de la Guerra Fría», aunque también recordó: «para nosotros,
la cuestión palestina es muy importante»5. No obstante, la con-
secución de dicho acuerdo debe vencer numerosas resistencias.
Según un detallado informe del Arab Center for Research and
Policy Studies de Washington, la consecución de dicho acuerdo se
supedita a tres condiciones:
«1) La firma de un tratado de defensa mutua similar al de
la OTAN que se asemeje a la estipulación del artículo 5 de la
alianza, según el cual EE. UU. se compromete a defender el
reino en caso de amenazas militares […]. 2) La ayuda esta-
dounidense para construir un reactor nuclear civil y permitir
el enriquecimiento de uranio en suelo saudí bajo supervisión
estadounidense. Tanto EE. UU. como Israel temen que se
inicie una carrera armamentística nuclear regional; y 3) La
consecución de armamento avanzado como el Terminal High
Altitude Area Defense (THAAD) que ayudaría a Arabia Saudí
a derribar los misiles de medio y largo alcance de Irán»
(ACRPS, 2023).
Una eventual normalización con Israel tendría un elevado coste
para Arabia Saudí. No puede pasarse por alto que la cuestión
palestina sigue siendo considerada un asunto central para la mayor

5 Aitken, P. (2023). Bret Baier interviews Saudi Prince: Israel peace, 9/11 ties, Iran
nuke fears: ‘Cannot see another Hiroshima’. Fox News, 20 de septiembre. [Consulta:
2003]. Disponible en: https://www.foxnews.com/world/bret-baier-interviews-saudi-
prince-israel-peace-ties-iran-nuke-fears-cannot-see-another-hiroshima

218
 La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamientos...

parte del mundo árabe e islámico. El reconocimiento de Israel le

obligaría a abandonar la Iniciativa Árabe de Beirut, planteada en
2002 por el rey Abdallah bin Abdelaziz Al Saud, que ofrecía una
paz completa entre el mundo árabe e Israel a cambio de una plena
retirada de los territorios ocupados durante la guerra de los Seis
Días. El abandono saudí de la causa palestina sería un espaldarazo
para los planes anexionistas de Netanyahu, para quien:
«[…] la normalización con Arabia Saudí es el gran premio
para Israel, ya que la paz con el mundo árabe convertirá la
cuestión de Palestina en marginal a nivel regional e interna-
cional y la reduciría a un asunto doméstico israelí, gracias a
lo cual solo Israel podría decidir sus relaciones con los pales-
tinos en las tierras que ocupa desde 1967» (ACRPS, 2023).
El ataque del 7-O y la posterior ofensiva israelí contra la Franja de
Gaza han puesto en tela de juicio el proceso de normalización. De
ahí que Arabia Saudí haya congelado todos los contactos con Israel
y haya denunciado la política de «tierra quemada» adoptada en
Gaza. No obstante, no perdonará a Hamás que haya interferido
en un asunto de política interna, tal y como pudo comprobarse
en la cumbre conjunta de la Liga Árabe y la Organización para
la Cooperación Islámica celebrada en Riad, el 11 de noviembre,
cuando ambas organizaciones se abstuvieron de adoptar medi-
das significativas contra Israel. El comunicado conjunto llamó a
un alto el fuego inmediato y la entrada de ayuda humanitaria,
pero rechazó medidas más enérgicas como la congelación de
relaciones con Israel o el empleo del petróleo como arma política.
Probablemente el elemento más novedoso de dicho comunicado
fuese el apoyo iraní a la solución de los dos Estados como fórmula
para resolver el conflicto, lo que representa un reconocimiento
implícito de Israel por parte de Irán.

2.3. Irán: entre el irredentismo y el pragmatismo

Desde el arranque del siglo XXI, Irán ha aumentado su peso espe-

cífico en la región. En la actualidad, su esfera de influencia abarca
un amplio arco que va desde Irán hasta Líbano, pasando por
Irak, Siria y Yemen, todo ello gracias a su respaldo a una serie
de gobiernos y milicias chiíes integradas en el denominado Eje
de Resistencia. En este contexto, el régimen iraní considera que
EE. UU. e Israel representan las dos principales amenazas para
su supervivencia. Como señala Gregory Gause (2022), profesor
de Relaciones Internacionales de la Texas A&M University: «Los

219
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño

dirigentes iraníes contemplan a EE. UU. e Israel como amenazas

mortales que supuestamente pretenden acabar con el régimen
republicano islámico y justifican su apuesta por las armas nuclea-
res como un paso defensivo para evitar una eventual agresión
estadounidense-israelí».
Tras la firma del Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) con
el G5+1, el 14 de julio de 2015, Irán suspendió el enriqueci-
miento de uranio de su programa nuclear a cambio de la retirada
de las sanciones internacionales que le impedían exportar su
petróleo. No obstante, la salida del acuerdo de la Administración
Trump en primavera de 2018 significó una vuelta a la casilla cero.
Tras su llegada a la Casa Blanca en 2021, Joe Biden retomó las
negociaciones con Irán a través de actores interpuestos sin llegar
a revertir la política de «máxima presión» adoptada por su prede-
cesor. Más bien al contrario, la Administración Biden se inclinó por
dar prioridad al proceso de normalización entre Israel y Arabia
Saudí con el fin de aislar regionalmente a Irán. El objetivo de
EE. UU. sería establecer un frente común para tratar de frenar el
expansionismo iraní en Oriente Medio y, así, poder desligarse de
la seguridad regional y centrarse en el Indo-Pacífico.
Ante las crecientes amenazas regionales, el régimen iraní ha
redoblado sus esfuerzos por robustecer sus relaciones con Rusia
y China. En marzo de 2021, Irán y China firmaron un acuerdo
de asociación estratégica durante los próximos veinticinco años
que contemplaba inversiones por valor de 400 000 millones de
dólares en sectores estratégicos como la energía, el transporte,
los puertos, la industria y los servicios iraníes, todo ello a cambio
de la venta de petróleo y gas a China. En mayo de 2022, Irán
y Rusia rubricaron una serie de acuerdos y memorandos para
desarrollar las relaciones bilaterales con el objetivo de duplicar
el comercio bilateral no solo en el terreno de la energía, sino
también en el de los transportes, la agricultura, los alimentos, el
farmacéutico y la construcción y pasar de los cuatro mil millones
de 2021 a los ocho mil en 2023.
En julio de 2022, el presidente Putin realizó una visita oficial a
Teherán, donde se reunió con el guía supremo Ali Jamenei y se
comprometió a estrechar su cooperación militar a cambio de la
venta por parte de Irán de drones y misiles para el frente ucra-
niano. En febrero de 2023, el presidente Ebrahim Raisi realizó
una visita oficial a Pekín, donde firmó una veintena de acuerdos
para implementar el acuerdo de asociación de veinticinco años
firmado dos años antes.

220
 La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamientos...

Irán también ha dado un paso de gigante para restablecer sus

relaciones con su entorno árabe. Como ya hemos señalado,
buena parte de los integrantes del CCG están interesados en
desescalar las tensiones regionales para poder llevar a la práctica
sus ambiciosos planes de desarrollo. Este no solo es el caso de
Arabia Saudí, sino también de Emiratos Árabes Unidos, donde
viven medio millón de iraníes (casi un 5 % de la población). En
agosto de 2022, Abu Dabi decidió restablecer las relaciones con
Teherán, adelantándose a Arabia Saudí. Como señalan Baharoon
y Vatanka (2023): «El espíritu que prevalece actualmente en la
región del Golfo es el de la desescalada. En el caso de los Emiratos
e Irán, una serie de conexiones existentes podrían ayudar a ace-
lerar el proceso de desescalada y permitir que se produzca más
rápidamente que en cualquier otro lugar de la región». Esta apro-
ximación intensificó los intercambios comerciales: «Los Emiratos
fueron el principal socio comercial de Irán durante el periodo
comprendido entre el 21 de marzo de 2022 y el 20 de enero de
2023, con 20,27 millones de toneladas de mercancías comercia-
lizadas por un valor total de 19 770 millones de dólares» (ibid).
El restablecimiento de relaciones entre Riad y Teherán, el 10 de
marzo de 2023, con la mediación china culmina un proceso de
más de dos años de negociaciones patrocinadas por Irak y Omán
y, sin duda, suponen un contratiempo a los intentos de EE. UU. e
Israel de aislar al régimen iraní. Las relaciones se suspendieron
en 2016 después del asalto de la embajada saudí en Teherán
tras la ejecución del líder chií Nimr al-Nimr por las autoridades
saudíes. No obstante, esta aproximación no debe interpretarse,
en ningún caso, como una alianza, ya que ambos países siguen
manteniendo notables diferencias en cuestiones como la relación
a mantener con EE. UU. o Israel.
El acuerdo irano-saudí representó un punto de inflexión en las
dinámicas regionales y sentó un peligroso precedente, ya que
China hacía gala de una desconocida capacidad para mediar
entre los dos rivales regionales. Suponía, al mismo tiempo, un
desafío para la política de contención de la Administración Biden
y un notable revés para Israel, favorable al establecimiento de un
frente antiiraní mediante los Acuerdos de Abraham. En opinión de
Maha Yahya (2023), directora del Malcolm H. Kerr Carnegie Middle
East Center:
«El papel desempeñado por China fue una bofetada en la cara
de la Administración Biden […]. El acuerdo no solo demues-
tra la disminución de la influencia de EE. UU. en Oriente

221
Ignacio Álvarez-Ossorio Alvariño

Medio, sino un cambio fundamental en la geopolítica regio-

nal. También refleja el cansancio generalizado ante los con-
flictos regionales y el deseo de los actores locales de tomar
la iniciativa en la configuración del futuro de Oriente Medio».
La masacre del 7-O pone en peligro no solo la normalización
entre Israel y el mundo árabe, sino también el proceso de acer-
camiento entre Irán y sus vecinos del golfo. Hamás y, de manera
particular, su brazo armado —las Brigadas de Izz al-Din al-Qas-
sam— son un estrecho aliado del régimen iraní y un componente
central del Eje de Resistencia que lidera. Tras el ataque, los diri-
gentes israelíes denunciaron la implicación del régimen iraní; no
obstante, el guía Ali Jamenei señaló que Irán ni lo planificó ni
fue informado: «Aquellos que afirman que estos ataques han
sido diseñados por alguien que no sean los palestinos claramente
desconocen a los palestinos». Parece evidente que «la negación
pública de Jamenei de la implicación iraní evidencia una creciente
preocupación por la posibilidad de una represalia militar israelí o
estadounidense» (Bazoobandi, 2023). De hecho, el guía supremo
habría advertido al propio Ismail Haniyeh, en un encuentro cele-
brado a principios de noviembre, que Irán no intervendría direc-
tamente en el conflicto ni escalaría la situación para no poner en
peligro sus intereses regionales6.
El 11 de noviembre, el presidente Raisi visitó Riad para parti-
cipar en la cumbre conjunta de la Liga Árabe y la Organización
de Cooperación Islámica para discutir la respuesta a la ofensiva
israelí sobre Gaza. En el marco de dicha reunión se abordaron los
diferentes escenarios de futuro y Arabia Saudí pidió contención a
Irán para evitar que la guerra se contagiase a otros países de la
región. Estos llamamientos han tenido un éxito relativo, puesto
que los intercambios de fuego entre Israel y Hezbolá han sido,
por el momento, limitados y se ha evitado un choque a gran
escala que tendría consecuencias devastadoras para el conjunto
de la región.
Más allá de las habituales declaraciones de solidaridad hacia la
causa palestina, Hezbolá ha preferido mantener un perfil bajo
ante las advertencias israelíes de que golpearía con fuerza Líbano
y lo devolvería a la Edad de Piedra (tal y como señaló el ministro

6 Hafezi, P., Bassam, L. y Mohammed, A. (2023). Insight: Iran’s ‘Axis of Resistance’

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222
 La reconfiguración de Oriente Medio. Nuevos realineamientos...

de Defensa Yoav Gallant7) en el caso de que decidiera abrir un

nuevo frente. En su discurso del 3 de noviembre, su líder Hasan
Nasrallah afirmó, una vez más, que «todas las opciones esta-
ban sobre la mesa», pero rechazando declarar una guerra abierta
contra Israel. El asesinato de Sayyed Razi Mousavi, un alto res-
ponsable de la Guardia Revolucionaria iraní encargado de la
transferencia de armas a Hezbolá, el 25 de noviembre de 2023,
en un ataque israelí a Damasco, no pareció alterar la situación.
Otro tanto puede decirse del asesinato de Salah al-Aruri, número
dos de Hamás y enlace de la organización con Hezbolá, en el sur
de Beirut el 2 de enero de 2024.
En esta fase, Irán parece más inclinado por librar una guerra asi-
métrica, como demuestra la activación de Ansar Allah, la milicia
chií yemení, que ha lanzado diversos ataques en el estrecho de
Bab al-Mandeb contra barcos con pabellón israelí o que se dirigían
al puerto de Eilat, lo que ha obligado a las principales navieras
del mundo a modificar sus rutas marítimas y circunvalar el con-
tinente africano para evitar ser atacados desde la costa yemení.
Esta amenaza para el comercio mundial ha sido respondida con la
puesta en marcha por parte de EE. UU. de la operación Guardián
de la Prosperidad, que tiene como propósito garantizar la libertad
de navegación en el estrecho por el que transcurre el 12 % del
comercio mundial. Ante los reiterados asaltos, EE. UU. y Reino
Unido decidieron lanzar un ataque contra posiciones hutíes en
Yemen el 12 de enero de 2024, lo que podría abrir la puerta a una
mayor escalada regional en el caso de que otros actores del Eje
de la Resistencia decidan sumarse al conflicto, algo que, hoy por
hoy, parece poco factible.

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226
 Composición del grupo de trabajo

Presidente D. Felipe Sahagún

Profesor titular de Relaciones Internacionales en la
Universidad Complutense de Madrid,
Periodista
Vocal y coordinador D. José Pardo de Santayana
Coronel de Artillería del ET (DEM), analista del
Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE)
Vocales D. Florentino Portero
Historiador y analista de relaciones internacionales
Dña. Águeda Parra Pérez
Doctora en Relaciones Internacionales, ingeniera
y analista del entorno geopolítico y tecnológico de
China. Fundadora y editora de ChinaGeoTech y
ChinaGeoTech Debates
D. Raimundo Robredo Rubio
Diplomático español, embajador de España en la
República de Sudáfrica
Dña. Erika M. Rodríguez Pinzón
Doctora en Relaciones Internacionales, profesora
Universidad Complutense de Madrid, asesora espe-
cial del Alto Representante de la Unión Europea
D. Ignacio Álvarez-Ossorio
Catedrático de Estudios Árabes e Islámicos en la
Universidad Complutense de Madrid y codirector
del Grupo de Investigación Complutense sobre el
Magreb y Oriente Medio

227
 01024

9 772792 249004