ESTRATEGIA DE

ACCIÓN EXTERIOR
DE ESPAÑA
2025-2028
Una política exterior
con identidad propia
ESTRATEGIA DE
ACCIÓN EXTERIOR
2025-2028
UNA POLÍTICA EXTERIOR
CON IDENTIDAD PROPIA
SUBSECRETARÍA
Secretaría General Técnica
Vicesecretaría General Técnica
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Exteriores, Unión Europea y Cooperación.
ÍNDICE
CARTA DEL MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES, UNIÓN EUROPEA
Y COOPERACIÓN...................................................................................................................5
RESUMEN EJECUTIVO......................................................................................................... 7
PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA...........................................11
Un mundo en transición: tres desplazamientos del orden internacional......... 14
A. UNA EUROPA REFORZADA..................................................................................................16
Consolidar la autonomía europea..............................................................................................16
Aumentar nuestra competitividad...........................................................................................24
Garantizar la seguridad económica europea..................................................................... 27
B. UNA ESPAÑA COMPROMETIDA........................................................................................30
Preservar, reformar y reforzar el sistema multilateral..................................................30
Apostar por la cooperación para el desarrollo y la acción humanitaria..........36
Afrontar la emergencia climática y de biodiversidad..................................................38
C. UNA ESPAÑA QUE CONSTRUYE PAZ Y SEGURIDAD...................................................41
Adaptarnos a un mundo más conflictivo..............................................................................41
Construir paz desde la coherencia............................................................................................46
Fortalecer nuestra resiliencia democrática.........................................................................47
PARTE II. ESPAÑA EN EL MUNDO.................................................................................. 51
El entorno estratégico de España..........................................................................................52
Más Europa más allá de la UE.................................................................................................. 53
América Latina y Caribe: aliados para una agenda compartida............................ 53
Magreb y Oriente Medio: apuesta por la paz y estabilidad
en nuestro vecindario..................................................................................................................55
Reforzar los vínculos permanentes con América del Norte.....................................57
Un salto en nuestra relación con África.............................................................................58
Consolidar nuestra presencia en el Cáucaso y Asia Central.....................................59
Profundizar la huella de España en Asia-Pacífico........................................................ 60
PARTE III. FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR...... 63
Nuestras fortalezas y valores................................................................................................... 64
Una política de Estado y de país.............................................................................................70
Un Servicio Exterior preparado para el futuro.................................................................... 72
ANEXO: MÁS DE 100 ACCIONES PARA 2025-2028................................................... 79
CARTA DEL MINISTRO
DE ASUNTOS EXTERIORES,
UNIÓN EUROPEA
Y COOPERACIÓN
El mundo está experimentando transformacio- de influir en las tendencias globales que nos afec-
nes profundas que nos sitúan ante un contex- tan a todos. Por ello, por primera vez, la Estrate-
to global en plena reconfiguración estratégica. gia de Acción Exterior española coloca a Europa
Este escenario nos interpela a todos: ciudada- en primer plano, con propuestas concretas para
nía, autoridades, empresas y tercer sector. Nos avanzar, reforzar nuestras capacidades comunes
dirigimos hacia una era marcada por una mayor y mejorar la coordinación en todos los ámbitos,
incertidumbre, competición y fragmentación que desde la acción exterior hasta los sectores eco-
cuestionan los logros alcanzados gracias a dé- nómico, industrial y tecnológico, con el objetivo
cadas de cooperación e integración. Ante estos de tomar las riendas de nuestro destino.
desafíos, debemos mantener una visión propia, a
largo plazo y responder unidos, como españoles y Continuidad y compromiso porque España mantie-
como europeos. Esa es la convicción que late en ne su respaldo a los valores que nos definen como
la Estrategia de Acción exterior 2025-2028. Una sociedad, proyectándolos con una acción exterior
Estrategia que asume la necesidad de cambio y dirigida a construir un mundo más próspero, libre,
acción, pero también de compromiso con lo que seguro y estable. España ha progresado con un
nos caracteriza como sociedad. orden internacional abierto, basado en reglas co-
munes y los españoles y españolas nos sentimos
Cambio y acción porque es imperativo preparar y profundamente europeos y comprometidos con el
adaptar nuestra acción exterior a un entorno glo- multilateralismo, la cooperación para el desarro-
bal más frágil y volátil, en el que la paz, la seguri- llo, la igualdad de género, la transición ecológica
dad y la prosperidad no pueden darse por senta- justa y una gobernanza tecnológica ética. Hoy
das y en la que debemos ser actores y no meros más que nunca, nuestra acción exterior debe ser
espectadores. Esta Estrategia ofrece un análisis la expresión de esos valores que nos definen como
de riesgos y oportunidades para España, defi- sociedad democrática, avanzada y abierta.
niendo una política exterior con identidad propia,
orientada a la defensa de nuestros intereses na- Para trazar este nuevo rumbo, el Ministerio de
cionales y de nuestros valores. España ha demos- Asuntos Exteriores, Unión Europea y Coopera-
trado reiteradamente una notable capacidad de ción ha elaborado esta Estrategia en coordina-
adaptación frente a transformaciones históricas. ción con el resto de departamentos ministeriales
No en vano, el periodo de vigencia de esta Estra- y liderando un amplio proceso participativo que
tegia coincide simbólicamente con dos hitos fun- ha incluido a Comunidades y Ciudades Autóno-
damentales: el 50º aniversario de la muerte del mas, entidades locales, partidos políticos, sector
dictador Franco y el 50º aniversario de la aproba- privado, sociedad civil y alrededor de 50 expertos
ción de la Constitución española, máxima expre- en relaciones internacionales. La acción exterior
sión de nuestra convivencia democrática. es un proyecto de país y de futuro, de todos y
para todos. Esta Estrategia es la hoja de ruta que
La magnitud de los cambios a los que hoy hace- dibuja el camino que recorreremos y el lugar que
mos frente exige que apostemos por una Europa queremos para España y para Europa.
más fuerte y más unida. Es el momento del des-
pertar estratégico europeo, de una Europa capaz José Manuel Albares Bueno

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 RESUMEN EJECUTIVO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

RESUMEN EJECUTIVO
La nueva Estrategia de Acción Exterior 2025-2028 En segundo lugar, España se enfrenta a un con-
constituye la hoja de ruta con la que España formu- texto de fragmentación económica y competición
la sus planteamientos para responder a un entorno estratégica. A nivel económico se ha pasado de
internacional en profunda transformación. Se trata priorizar la eficiencia, propia de la globalización, a
de una estrategia ambiciosa y realista que se adap- la búsqueda de resiliencia y la mitigación de ries-
ta al nuevo contexto internacional a través de una gos, redefiniendo los marcos de comercio e in-
política exterior con identidad propia, firme en la versión. Estas transformaciones exigen a España
defensa de nuestros intereses y en el compromiso conjugar el carácter abierto de su economía con
con los valores que nos definen como sociedad. El un mayor énfasis en la seguridad económica.
objetivo es que España ocupe un lugar en el mundo
que permita a los españoles desarrollar con éxito Por último, las sociedades democráticas se en-
sus proyectos de vida, reconociendo que muchas frentan a múltiples retos. En un clima de polari-
de las decisiones que afectan a su día a día se to- zación, marcado por el auge de la desinforma-
man fuera de nuestras fronteras. ción que amenaza la estabilidad democrática e
impulsa la ruptura de consensos, España debe
Para garantizar nuestra influencia en esta nueva seguir apostando por sociedades abiertas e in-
coyuntura, España buscará convertir nuestras clusivas, preservando la cohesión interna como
fortalezas como país en palancas para una me- base de su proyección internacional.
jor acción exterior con el objetivo de conseguir un
mundo más justo, estable y seguro. Entre ellas La Estrategia de Acción Exterior 2025-2028 res-
destacan nuestra economía internacionalizada ponde a estas transformaciones del escenario
y en crecimiento, nuestro liderazgo en energías internacional a través de tres principios trans-
renovables, una sociedad abierta, diversa, euro- versales de actuación que tienen por objetivo
peísta y tolerante, un poder blando en auge apo- garantizar (A) una Europa reforzada; (B) una
yado en nuestras lenguas e industrias culturales España comprometida; y (C) una España que
y una ubicación geográfica privilegiada, que nos construye paz y seguridad.
permiten seguir afianzando nuestra posición y
proyección internacional.
Una Europa reforzada
Vivimos en tiempos inciertos, en una era marcada
por la fragilidad de la paz y del orden internacio- Para defender los intereses de los españoles
nal. El año 2025 coincide con el tercer aniversario hoy nuestra respuesta debe ser, en primer lu-
de la invasión rusa de Ucrania y con un incremen- gar, europea. Se parte del profundo europeísmo
to de la violencia en nuestro entorno estratégico, de la sociedad española y de la convicción de
del Sahel a Oriente Medio. El mundo afronta hoy que sólo a nivel europeo podemos tener un peso
grandes desafíos derivados de alteraciones en la decisivo en la reconfiguración del orden mundial.
distribución de los factores que configuran el po- Por ello, debemos contribuir a la estabilidad,
der, con consecuencias desestabilizadoras. resiliencia y eficacia de la Unión Europea. Así,
frente a las múltiples crisis que vivimos, Europa
En este contexto, tres desplazamientos sistémi- debe ser ambiciosa y audaz en su respuesta.
cos han redefinido el contexto internacional, lo
que exige una adaptación de nuestra acción ex- La UE ha atravesado tres shocks en los últimos
terior a las nuevas circunstancias. años —pandemia, agresión rusa y crisis energé-
tica— a los que ha sabido responder de manera
El primero de estos desafíos es el tránsito de un or- eficaz y coordinada. El desafío ahora es consoli-
den basado en reglas a dinámicas en la que predo- dar este despertar estratégico para lograr que
minan lógicas de poder. La erosión del derecho in- la Unión se consolide como un verdadero actor
ternacional, el aumento de los conflictos y el auge geopolítico. Mantener el control de nuestro futu-
de la impunidad suponen una seria amenaza para ro político, económico y tecnológico exige tomar
la paz y la estabilidad. Este desplazamiento obliga decisiones difíciles de manera colectiva. Debe-
a España a adoptar una acción exterior más es- mos pensar a largo plazo, actuar más, mejor y
tratégica, que incluya como objetivo la defensa del más rápido y, sobre todo, trabajar juntos, como
multilateralismo y del derecho internacional. europeos.

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 RESUMEN EJECUTIVO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

España apoya un salto cualitativo en las políticas Ahora bien, la creciente fragmentación económica
comunes y su financiación, que vaya acompaña- nos obliga a integrar la perspectiva de seguridad
do de una transformación institucional. Con este económica en el proceso de toma de decisiones
objetivo, trabajaremos para lograr un presupues- a fin de reducir riesgos. El uso de las interdepen-
to europeo más ambicioso, que asegure nuestra dencias como arma arrojadiza y la proliferación de
capacidad de acción y respuesta, y una reforma barreras al comercio hacen necesario reevaluar la
del proceso de toma de decisiones que extienda disyuntiva entre eficiencia y seguridad para pres-
la mayoría cualificada a nuevos ámbitos, como tar más atención a esta última. Además, la UE
la política exterior, para evitar la parálisis de la es la región más abierta del mundo en términos
acción europea. España apoyará el proceso de económicos, por lo que el impacto de las tenden-
ampliación de la UE que debe ir acompañado de cias proteccionistas podría ser más perjudicial. En
reformas realistas de la Unión que nos permitan esta línea, España se propone: reducir vulnerabi-
seguir avanzado y prepararnos para operar con lidades y dependencias críticas garantizando la
un mayor número de Estados miembros. seguridad de nuestras cadenas de suministro y el
acceso a materias primas y tecnologías clave; an-
Asimismo, apostamos por una Europa más res- ticipar amenazas y dotarnos de más herramien-
ponsable de su propia seguridad. La autonomía tas para hacer frente a presiones económicas; y
estratégica abierta europea debe basarse en un ampliar nuestra red de socios comerciales ya que
concepto integral de seguridad que incorpore do- comerciar más y con más actores fiables incre-
minios más allá de la defensa tradicional. Debemos menta nuestra autonomía.
reforzar esta autonomía a través de más capaci-
dades y recursos colectivos, incluido un mayor
desarrollo de la base tecnológica e industrial de la Una España comprometida
defensa europea. Ante un mundo más conflictivo,
es necesaria una mayor coordinación en la acción Las instituciones multilaterales se encuentran
exterior europea para maximizar los efectos de en un momento crítico. Las tendencias mundia-
nuestros esfuerzos políticos y presupuestarios. les a mayor competición geoestratégica son con-
Esto incluye una mejora en la interacción con trarias a la cooperación multilateral, precisamen-
nuestros socios globales, basada en la asociación te cuando es más necesaria que nunca. En este
de igual a igual y en la ejemplaridad europea. En marco, el primero de nuestros objetivos es pre-
la misma línea, es clave avanzar hacia una ma- servar, reformar y reforzar el sistema multilate-
yor convergencia estratégica entre los Estados ral; de cuya parálisis o eficacia depende nuestra
miembros en la percepción de las amenazas a la capacidad para responder a los retos globales
seguridad europea, con una lógica de 360 grados. que, desde el cambio climático a la prevención
de pandemias, tienen un impacto real sobre la
Ante los desafíos actuales, la cohesión social ciudadanía. España defiende preservar los logros
no es solo un imperativo ético y de equidad, sino alcanzados a través de un papel activo dentro del
un activo estratégico; una garantía para nuestra sistema multilateral y reformar las estructuras
seguridad en un momento en el que actores ex- existentes apostando por una mayor inclusividad
ternos intentan instrumentalizar las divisiones que refleje la composición de la sociedad interna-
en el seno de las sociedades democráticas. Por cional actual.
eso, España impulsará la política de cohesión, la
unión entre europeos a través de políticas como Como parte del refuerzo de nuestra acción en el
Erasmus+ y seguirá apoyando la profundización marco multilateral, España avanzará en la pro-
del Pilar Europeo de Derechos Sociales. tección y promoción de los derechos humanos,
la reforma de la gobernanza económica y finan-
La proyección exterior europea no es posible sin ciera internacional, el diseño de una gobernanza
unos fundamentos de poder sólidos, también en tecnológica ética y responsable y el refuerzo de
el plano económico. La UE debe superar la brecha nuestra política exterior feminista. Cuando es-
de innovación respecto a nuestros competidores tos retos no puedan ser abordados eficazmente
en aquellos sectores que definirán la economía a nivel multilateral, se promoverán mecanismos
del futuro. En este sentido, España trabajará flexibles de cooperación que nos permitan avan-
para aumentar nuestra competitividad a través zar en torno a intereses compartidos. Asimismo,
de una apuesta clara por la triple transición eco- España promoverá una migración segura, orde-
lógica, digital y social como catalizadores del nada y regular, sin renunciar a los principios de
crecimiento económico europeo, impulsando la humanidad y responsabilidad que nos definen, y
reindustrialización, profundizando el Mercado desde la convicción de que nuestro dinamismo
Único, culminando la Unión Bancaria y reforzan- económico y la sostenibilidad de nuestro modelo
do el papel internacional del euro. de bienestar dependen en parte de la migración.

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 RESUMEN EJECUTIVO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

En un escenario de crisis de solidaridad, el mundo las demandas de la ciudadanía, avanzando en la

precisa más cooperación para el desarrollo, no me- lucha contra la desigualdad y el reto demográfico.
nos. España seguirá apostando por la cooperación
para el desarrollo y la acción humanitaria como
herramientas esenciales para afrontar los desafíos España en el mundo
colectivos. España continuará liderando la tran-
sición ecológica a través de la diplomacia verde y La acción exterior de España continuará desple-
la lucha contra la emergencia climática como eje gándose región a región, con la doble vertiente de
central de nuestra acción exterior. En este marco, una dimensión euroatlántica y mediterránea, y a
se apostará por la descarbonización competitiva través de su proyección global.
como una oportunidad para nuestra industria, que
asegure que los objetivos de neutralidad climática La coyuntura actual requiere, más que nunca, in-
van acompañados de una transición justa mientras vertir en nuestro entorno estratégico en el que
apostamos por sectores de futuro. se concentran un gran número de conflictos: del
Sahel a Oriente Medio, pasando por Ucrania. Ello
supone prestar especial atención a nuestros ve-
Una España que construye paz y seguridad cinos inmediatos y a los vecinos de nuestros ve-
cinos. Es decir, a los países que –desde Europa
La respuesta de España no debe olvidar la seguri- Oriental a África Occidental, el Norte de África y
dad de nuestros ciudadanos. Ello requiere adap- Oriente Medio–, conforman nuestra vecindad en
tarnos a un mundo más complejo en el que Euro- sentido amplio y donde se producen buena par-
pa ya no goza del dividendo de paz del que había te de los desafíos que afectan directamente a la
disfrutado durante las últimas décadas. El nuevo seguridad y prosperidad de España. Con el ob-
contexto obliga a España y a Europa a asumir jetivo de responder a los retos y aprovechar las
mayores cuotas de responsabilidad sobre su de- oportunidades que ofrece este espacio, en los
fensa y a contribuir más a la seguridad compar- próximos años, España reforzará su despliegue
tida como proveedores de seguridad en el marco diplomático sobre el terreno hasta alcanzar una
de la UE, la OTAN y las Naciones Unidas. España cobertura completa en nuestro entorno estraté-
buscará reforzar la arquitectura de control de ar- gico, fortalecerá la interlocución política y ofrece-
mamentos, no proliferación y desarme y seguirá rá su apoyo al desarrollo económico, la seguridad
comprometida en la lucha contra el terrorismo. y la gobernanza de nuestros vecinos.

En paralelo, España buscará construir paz des- España se propone afianzar las relaciones bilate-
de la coherencia en la defensa del derecho in- rales con nuestros socios en Europa más allá de la
ternacional, velando por el cumplimiento de las UE; mantener nuestro apoyo integral a Ucrania en
normas de derecho internacional humanitario la defensa de su soberanía; y acompañar los pro-
en todas las circunstancias y conflictos. En este cesos de adhesión de los Balcanes Occidentales
sentido, seguiremos apoyando a los tribunales y del resto de países candidatos.
internacionales en la lucha contra la impunidad
y reforzando las capacidades de España como América Latina y el Caribe es una constante en
actor de mediación. la identidad y la acción exterior de España. En
los últimos años, España ha puesto a América
Además, tenemos que fortalecer nuestra resi- Latina en el centro de la agenda europea, con la
liencia democrática. En una época marcada por celebración de la primera Cumbre UE-CELAC en
una interconexión sin precedentes, nos encon- ocho años durante la Presidencia española del
tramos paradójicamente divididos. Los sesgos Consejo de la UE en 2023 y el impulso constante
algorítmicos, el incremento de la desinforma- a los acuerdos con MERCOSUR, Chile y México,
ción y el auge del discurso de odio no son meros a la vez que ha mantenido una intensa agenda
desafíos técnicos, sino amenazas a la cohesión bilateral. En los próximos cuatro años el objetivo
social que nos hacen más vulnerables frente a es redoblar este esfuerzo y fortalecer el Espacio
la radicalización y la injerencia externa. Frente a Iberoamericano. Sobre la base de unos valores
los riesgos que plantea la desregulación, España comunes e intereses convergentes, España tra-
defiende una mayor transparencia, neutralidad bajará de forma conjunta con la región para am-
y rendición de cuentas por parte de plataformas pliar nuestra influencia colectiva en los foros mul-
tecnológicas, un enfoque centrado en las perso- tilaterales y en los grandes debates de la agenda
nas y los derechos, y una mayor coordinación global. Asimismo, aspiramos a profundizar unas
internacional. Ahora bien, para poder desplegar relaciones económicas equitativas mutuamente
una acción exterior eficaz, España tiene que pre- beneficiosas ante un escenario de fragmentación
servar la cohesión interna y ello pasa por atender económica.

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 RESUMEN EJECUTIVO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Se intensificarán nuestras relaciones con los paí- buscará preparar a nuestro Servicio Exterior para
ses de la cuenca mediterránea en el Magreb y atender mejor los intereses de los españoles en
Oriente Medio, con una apuesta firme por la paz esta nueva coyuntura, a través de la adecuación
y la estabilidad de nuestro vecindario sur. España de nuestro despliegue diplomático a las necesi-
seguirá trabajando para mantener unas relacio- dades presentes, la transformación digital de
nes estrechas con América del Norte sobre la nuestras herramientas de trabajo y la formación
base del diálogo. Se continuará invirtiendo en un e inversión en nuestro capital humano, que cons-
salto cualitativo en nuestra relación con África, tituye la columna vertebral de nuestra acción ex-
a través de la implementación de la nueva Estra- terior. Para reforzar la proyección de España será
tegia España-África 2025-2028 y con un foco es- clave aprovechar mejor el conocimiento y la ex-
pecial en África Occidental. Además, se apostará periencia de los tres millones de españoles que
por una huella más profunda en Asia-Pacífico, a residen en el exterior.
través de una nueva estrategia para la región, sin
olvidar la consolidación de nuestra presencia en Por último, no podemos olvidar que la acción
el Cáucaso Sur y Asia Central. En cada uno de exterior es una tarea que nos implica a todos,
estos ámbitos geográficos, España intensificará desde el conjunto de poderes del Estado, a las
la promoción de su cultura y sus lenguas como Administraciones públicas españolas y a la pro-
activo de nuestra proyección exterior. pia sociedad civil, incluidos los españoles en el
exterior. Por ello, seguiremos trabajando para
Para poder hacer efectivas las prioridades y obje- mejorar la coordinación con todos los actores
tivos que se fija esta Estrategia, es preciso iniciar involucrados, para que con su conocimiento y
un proceso de reflexión sobre la adaptación de experiencia contribuyan a enriquecer el diseño
los instrumentos de la acción exterior españo- de la acción exterior como acción de Estado y
la a los retos mencionados. En primer lugar, se de país.

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PARTE I:
LA PERSPECTIVA
ESTRATÉGICA
DE ESPAÑA
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Vivimos en tiempos inciertos, en una era marca- Un momento crítico para Europa
da por la fragilidad del orden internacional, la paz
y las instituciones, una realidad que se hace cada La pertenencia de España a la Unión Europea
vez más evidente a medida que aumenta la con- (UE), que agrupa a muchos de nuestros socios
flictividad y se debilita el multilateralismo. Cuando más estrechos en el mayor proyecto de integra-
conmemoramos el 80º aniversario de la creación de ción política y económica del mundo, es, junto
Naciones Unidas —coincidente con el fin de la Se- a nuestra ubicación geográfica y el vínculo his-
gunda Guerra Mundial— el derecho internacional y tórico con Latinoamérica, uno de nuestros prin-
los principios compartidos se debilitan. cipales activos y condicionantes estratégicos.

En los últimos años se ha evidenciado que la apa- Desde la Segunda Guerra Mundial, para Europa
rente calma que siguió al fin de la Guerra Fría no dio Occidental, o la caída del muro de Berlín, en el
lugar a una nueva normalidad. Tras un largo perio- caso de Europa del Este, los europeos hemos
do de prosperidad y baja conflictividad, nos encon- vivido en un contexto internacional especial-
tramos ante una coyuntura geopolítica volátil, en la mente benigno, caracterizado por una asocia-
que las crisis se suceden con mayor frecuencia. En ción estrecha entre Europa y los Estados Unidos,
2025, nuestras sociedades asisten a la erosión del basada en unos valores y prioridades general-
orden construido tras la Segunda Guerra Mundial, mente compartidos. Esta situación, extraordina-
con un cuestionamiento de las reglas y principios riamente duradera, está cambiando con rapidez.
que durante varias décadas han aportado un grado
razonable de orden y previsibilidad a las relaciones En 2025, España y Europa se encuentran in-
internacionales. El mundo al que aspira España se mersas en un entorno de inestabilidad en su
caracteriza por ser pacífico y seguro; cooperativo vecindario. Frente a este contexto, los europeos
en la gestión de asuntos globales como el cambio contamos con un instrumento de acción común
climático, la salud, la tecnología, las migraciones o que nos permite actuar con un grado de coor-
el terrorismo; abierto a la circulación de ideas, per- dinación único: la Unión Europea. Como espa-
sonas, bienes y servicios; y basado en reglas. Sin ñoles, la acción concertada a nivel europeo nos
embargo, en los últimos años, muchos aspectos de permite responder de manera más efectiva a las
esta visión están en retroceso. grandes tendencias globales. Ha llegado el mo-
mento de explotar a fondo las posibilidades de
Esta Estrategia se adopta en un contexto de re- este proyecto colectivo.
configuración estratégica a nivel mundial, resulta-
do de evoluciones políticas y alteraciones en la dis- Por eso, por primera vez, la Estrategia de Ac-
tribución de los factores que determinan el poder ción Exterior española sitúa a Europa en primer
con consecuencias desestabilizadoras. Coincide plano, con propuestas concretas para avanzar
en el tiempo con el tercer aniversario de la invasión y reforzar las capacidades comunes de acción
rusa de Ucrania y con un incremento de la violencia y mejorar la coordinación, desde la acción ex-
en nuestro entorno estratégico, del Sahel a Orien- terior hasta los ámbitos económico, industrial y
te Medio. A la vez, se consolidan tendencias que tecnológico.
están redefiniendo el escenario internacional: un
desplazamiento de las reglas al poder, de la eficien- Materializar propuestas a nivel europeo reque-
cia económica a la búsqueda de resiliencia y de la rirá alcanzar el consenso necesario en el seno
confianza en el progreso a la incertidumbre. En los de la Unión, a diferencia de otros aspectos con-
próximos años, es previsible que estas tendencias templados en este documento, que correspon-
continúen intensificándose. den única o principalmente a España. La Estra-
tegia incluye las ideas y aspiraciones españolas
Por ello, es necesario prepararnos y adaptar nues­ sobre cómo debe avanzar Europa para dar un
tra acción exterior a las nuevas circunstancias. salto cualitativo. Se trata de una tarea indispen-
Esta Estrategia ofrece un análisis de los riesgos y sable para responder a los numerosos desafíos
oportunidades para España, estableciendo las prin- y amenazas a los que se enfrenta la Unión hoy y
cipales líneas de actuación para una acción exterior sacar partido a todas sus potencialidades. Par-
con identidad propia, firme en la defensa de nues- timos de la convicción de que reforzar la acción
tros intereses nacionales y comprometida con los común europea, y los instrumentos a través de
valores que nos definen como sociedad, con el obje- los que esta se articula, es la manera más eficaz
tivo de contribuir a un mundo más próspero, seguro de dar una respuesta adecuada a la altura de las
y estable. circunstancias.

12
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Nuestro entorno estratégico solamente una cuestión de conveniencia, sino una

seña distintiva y una necesidad estratégica.
La ubicación de España en el suroeste de Europa y
con fronteras exteriores de la Unión Europea que Esta proyección global nos permite fortalecer
se proyectan hacia África, nos convierte en una nuestra red de relaciones bilaterales, lo que cons-
potencia euroatlántica y mediterránea con proyec- tituye, además de una fuente de oportunidades
ción global. Esta posición constituye un activo de políticas y económicas, un elemento clave para la
primer orden, con una extensa fachada marítima seguridad de España. En primer lugar, los vínculos
que nos conecta con rutas comerciales globales, fraternales que nos unen con Latinoamérica cons-
pero a su vez plantea importantes desafíos. A me- tituyen un gran activo para nuestra acción exterior,
nos de 4.000 kilómetros de la península ibérica, tanto a nivel bilateral como a través del refuerzo
encontramos conflictos enquistados, tensiones de relaciones entre la Unión Europea y la región. A
latentes —desde Ucrania hasta Oriente Medio—, ello se suma nuestra capacidad de interlocución y
crecientes focos de inestabilidad en el Sahel, con la diálogo en el Mediterráneo, como evidencia nuestra
mayor concentración de atentados terroristas del acción en los planos bilateral, europeo y también en
mundo, así como Nigeria y Argelia, dos de nuestros el seno de la Unión por el Mediterráneo, así como
principales suministradores energéticos. los estrechos lazos que mantenemos con diversos
países africanos y asiáticos.
Los acontecimientos que tienen lugar en este
entorno estratégico repercuten directamente en Estos factores también hacen que España ten-
la estabilidad y seguridad de España y en el bien- ga una vocación de actor comprometido con el
estar de la población española. Esta inestabili- multilateralismo y el derecho internacional, más
dad podría intensificarse durante el periodo que necesarios que nunca para afrontar desafíos co-
abarca esta Estrategia, con efectos directos para lectivos como la emergencia climática o la posibi-
España y para el resto de Europa. Dada nuestra lidad de nuevas pandemias.
condición de frontera exterior de la Unión, Espa-
ña está más expuesta que buena parte de nues- España se ha consolidado en los últimos años
tros socios a estos desafíos. como uno de los motores económicos de la Euro-
zona, creciendo sustancialmente por encima de la
Las tendencias actuales obligan a España a des- media europea, reforzando nuestro atractivo como
plegar una intensa acción exterior con carácter destino de inversiones, y liderando la creación de
general, en particular en nuestro entorno estra- empleo, lo que potencia nuestra proyección exterior.
tégico, reforzando sus herramientas de actua-
ción, invirtiendo en sus relaciones bilaterales y España dispone de fortalezas que le confieren un
promoviendo la estabilidad y la defensa de la le- peso e influencia significativos en el escenario
galidad internacional. internacional. Ejercer esta influencia no es úni-
camente una cuestión de interés o prestigio, sino
también un imperativo de seguridad nacional,
Proyección global de España puesto que la seguridad y la prosperidad de los es-
pañoles dependen de decisiones que se configuran
España, gracias a su historia y su tradición diplo- más allá de nuestras fronteras. Desde la legislación
mática, a su apertura al mundo y su compromiso europea, que regula gran parte de la vida cotidia-
multilateral, disfruta de una proyección de alcan- na, hasta las normas internacionales que rigen la
ce global. Nuestra ubicación geográfica e identi- economía, la respuesta al cambio climático o el
dad geopolítica multifacética —europea y atlántica, impacto de los conflictos internacionales, todos
iberoamericana y mediterránea— nos otorgan una estos factores inciden directamente sobre nuestro
posición única para conectar con distintas percep- futuro. Por ello, España busca adaptarse al nuevo
ciones de la realidad internacional. Para España, contexto internacional a través de tres principios
desarrollar esta capacidad para tener en cuenta transversales de actuación: una Europa reforza-
intereses diversos y comprender las percepcio- da, una España comprometida y una España que
nes existentes en otras regiones del mundo no es construye paz y seguridad.

13
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

UN MUNDO EN TRANSICIÓN: TRES DESPLAZAMIENTOS

DEL ORDEN INTERNACIONAL
Desplazamiento I: De un mundo con reglas hacia otro en el que priman lógicas de poder

El debilitamiento del multilateralismo se evidencia en la erosión de las normas y el auge de la diplo-

macia transaccional, del uso de la fuerza y de la impunidad. En la última década hemos sido testigos
de la degradación de los principios básicos de convivencia internacional recogidos en la Carta de las
Naciones Unidas, proceso que ha culminado en la agresión rusa contra Ucrania, que a su vez ha servido
de catalizador de una mayor desestabilización internacional.

Esta tendencia se manifiesta en una brecha entre la necesidad de abordar los crecientes retos glo-
bales y la menguante capacidad de gestión por parte de la comunidad internacional, lastrada por la
parálisis del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y de la Organización Mundial del Comercio.
Esta crisis se produce en un marco de creciente competición estratégica entre grandes potencias, que
se ha extendido prácticamente a todos los ámbitos de las relaciones internacionales, desde el plano
político, militar y de seguridad, hasta el comercial y tecnológico. Esta competición transversal ha abier-
to vacíos que actores regionales buscan llenar con posiciones cada vez más asertivas.

Esta transformación de las relaciones internacionales impulsa modelos de relación más flexibles y
pragmáticos. Se observa un auge de la diplomacia transaccional, donde los alineamientos selectivos
desplazan a estructuras formales y a alianzas ancladas en valores compartidos.

Desplazamiento II: De la eficiencia económica de la globalización hacia la búsqueda

de resiliencia

La economía internacional se transforma, priorizando la resiliencia y la mitigación de riesgos sobre la

mera eficiencia. Este segundo desplazamiento se manifiesta en la transición desde la lógica de maxi-
mización de beneficios hacia estrategias orientadas a la seguridad económica. La competición estra-
tégica se juega en una economía internacional muy interconectada, lo que multiplica las oportunidades
de instrumentalización de dependencias. La pandemia de COVID-19 y la invasión de Ucrania, junto con
un proteccionismo en aumento, han demostrado cómo la instrumentalización de las dependencias
puede provocar disrupciones en las cadenas de suministro. Las sanciones, las barreras comerciales,
las estrategias de coerción económica y las prácticas de competencia desleal están en claro auge.
Ejemplo de ello es que, según el Fondo Monetario Internacional, en 2023 se impusieron unas 3.000
nuevas restricciones comerciales, casi el triple que en 2019.

Las estrategias de diversificación se orientan a reducir vulnerabilidades en un entorno de frag-

mentación. Ante la necesidad de mitigar riesgos, los Estados y las empresas buscan reducir vulne-
rabilidades y dependencias impulsando estrategias de diversificación basadas en la relocalización
de cadenas de suministro y la restricción de exportación de materiales y componentes críticos; una
tendencia que se extiende a los flujos de inversión. Según el Fondo Monetario Internacional, los cos-
tes asociados a esta fragmentación podrían alcanzar hasta el 7% del PIB global, a lo que se suma una
pérdida de la difusión tecnológica y del conocimiento, y una reducción de la convergencia de la renta
impulsada por el comercio.

La transición ecológica y la transformación digital generan nuevos campos de competencia geoeco-

nómica. Ambas transiciones han abierto espacios de competición en áreas como materias críticas,
semiconductores y tecnología verde. A su vez, la crisis climática demanda nuevos modelos de creci-
miento y mayores necesidades de financiación en prevención y adaptación, sobre todo en los países
en desarrollo, principales afectados por el impacto del cambio climático. La carrera tecnológica, por
su parte, se configura como uno de los principales vectores de competición estratégica, con el riesgo
de derivar en regímenes regulatorios divergentes y en la creación de barreras en el acceso a ciertas
tecnologías, afectando negativamente a la innovación y a la interconectividad.

14
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Desplazamiento III: De la confianza en el progreso a la incertidumbre

Las sociedades desarrolladas han transitado desde un optimismo generalizado a la desconfianza hacia
el futuro. Las razones son múltiples, pero se incardinan en expectativas no cumplidas: peor desempeño
económico del esperado, mayor desigualdad, pérdida de influencia o cambio de valores.

Durante las últimas décadas, la globalización y la revolución digital transformaron radicalmente nues-
tro mundo. El auge de los intercambios comerciales y la internacionalización de las cadenas de valor,
impulsados por la división del trabajo y la especialización, así como la revolución digital y una mayor
estabilidad geopolítica propiciaron un crecimiento global acelerado. Además de la drástica reducción de
la pobreza extrema, se produjo una notable disminución de la mortalidad infantil y materna, mejoras en
el acceso a agua potable y saneamiento y avances en la lucha contra la desnutrición. El porcentaje de
personas alfabetizadas se duplicó, la disponibilidad de electricidad se expandió y la conectividad digital
se globalizó. Asimismo, la esperanza de vida global aumentó en más de 20 años. También cambió la
realidad política, con un aumento de la proporción de la población mundial que vivía en democracias del
25% en 1950 a alrededor del 60% a comienzos del siglo XXI. Al mismo tiempo los crímenes violentos y
la virulencia de los conflictos se redujeron muy sustancialmente.

No obstante, junto a estos logros surgieron desequilibrios económicos y sociales que revelaron debi-
lidades en nuestro modelo de crecimiento. La combinación de la desregulación del sector financiero e
incentivos incorrectamente alineados en la Eurozona culminaron en la mayor crisis financiera en casi un
siglo, evidenciando la vulnerabilidad de nuestros sistemas económicos. Paralelamente, en materia de
desigualdad, el espectacular ascenso de las clases medias en los países emergentes contrastaba con los
tímidos avances de la clase media y trabajadora en los países avanzados, incapaces de compensar a los
perdedores de la globalización. Este contraste se agudiza con la concentración del dinamismo económico
en grandes urbes, dejando atrás a zonas rurales cada vez más envejecidas y con oportunidades menguan-
tes. Como consecuencia de todo esto, se ha debilitado la confianza, especialmente en las economías
desarrolladas, en que las próximas generaciones alcancen un mayor bienestar que sus predecesoras.

Tras la pandemia de COVID-19, persiste la incógnita de si la tendencia hacia un mayor progreso glo-
bal se mantendrá o se verá interrumpida. Por un lado, hay señales alentadoras como la prolongación
de la esperanza de vida, la proliferación de vacunas innovadoras, la expansión de las energías renova-
bles, algunos avances en igualdad de género o un posible incremento de la productividad de la mano
de la inteligencia artificial. No obstante, también hay indicios de signo opuesto, como el repunte de la
pobreza en ciertos países, el sobreendeudamiento de muchas economías y el rápido envejecimiento
poblacional en algunas regiones, que se suman a fenómenos como la creciente polarización política y
social, la erosión de la confianza en las instituciones democráticas y la acelerada degradación ambien-
tal causada por el cambio climático. En este contexto, la necesidad de respuestas coordinadas y con-
sensuadas a nivel internacional se hace cada vez más evidente para encarar un futuro complejo y re-
pleto de incertidumbres. Sin embargo, articular esta cooperación internacional es cada vez más difícil.

Destaca una visión más sombría en torno al impacto del desarrollo tecnológico y sus modelos de
gobernanza. Las nuevas formas de comunicación e interacción social —en particular, el auge de las
redes sociales, que favorecen mensajes simples y emocionales– han favorecido estrategias políticas
que alimentan la polarización y la desconfianza ciudadana en las instituciones.

Esta creciente polarización política y social amenaza la estabilidad democrática en un contexto de des-
integración de los consensos. Asistimos a una contracción en el número y la calidad de las democracias,
proceso que se extiende ya casi dos décadas. Según el Instituto V-Dem, el nivel de democracia que disfruta
la persona promedio en el mundo hoy ha descendido a niveles de 1985. Así, una de cada tres personas del
planeta vive en un país donde se están recortando libertades democráticas, en contraposición a menos de una
de cada diez a principios de siglo. Simultáneamente, se ha producido un ascenso de fuerzas ultranacionalistas
e identitarias que agitan la opinión pública en asuntos climáticos y migratorios. En este ámbito lo externo y
lo interno se encuentran entrelazados. La estabilidad de nuestras democracias se convierte en un terreno
más de competición geopolítica, expuesto a estrategias de desestabilización e incluso de injerencia externa.

15
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

A. UNA EUROPA
REFORZADA
Consolidar la autonomía
europea

El proyecto europeo es sólido. La UE cuenta con La gran mayoría de españoles asumimos nues-
muchas fuentes de poder: es uno de los primeros tra pertenencia a la Unión Europea como parte
emisores y receptores de inversión extranjera di- consustancial a nuestra propia identidad nacio-
recta del mundo; el primer socio comercial para nal. La UE constituye el marco natural en el que
cerca de la mitad de los países del planeta; cuenta España articula muchas de sus aspiraciones, de-
con un estado de bienestar ampliamente desarro- fine sus posiciones y alcanza logros que, de otro
llado y la población más cualificada; encabeza los modo, serían inalcanzables desde una óptica pu-
rankings de sostenibilidad ambiental; nuestras em- ramente estatal.
presas lideran sectores muy relevantes; y cuenta
con la segunda moneda más importante. Pero ejer- Así lo entienden también la mayoría de los ciu-
ce ese poder de forma fragmentada. Esta realidad, dadanos europeos. Según el Eurobarómetro de
con frecuencia subestimada, se presenta como el invierno de 2025, el apoyo a la Unión Europea ha
punto de partida para construir una Unión más am- alcanzado su nivel más alto desde 1983, con un
biciosa, preparada para la creciente competencia 74% de ciudadanos que consideran beneficiosa
global y con voluntad de ejercer liderazgo. su membresía en la Unión. La imagen de la UE ha
mejorado para el 50% de la ciudadanía europea,
Sin embargo, la integración europea, y lo que ésta y un 66% ve su papel protector ante crisis cada
representa, se enfrenta a importantes desafíos vez más importante. La unidad es clave para
generados por los cambios acelerados en el plano responder a los desafíos globales, con un 89%
geopolítico. El declive relativo de los fundamentos respaldándola. La seguridad es la principal prio-
demográficos y económicos del poder de los paí- ridad (36%), seguida de la competitividad econó-
ses europeos, con su reflejo en el ámbito de las mica (32%). La razón principal para valorar la UE
capacidades de seguridad y defensa, implica que ha cambiado: ahora se destaca la paz y la segu-
solo la cooperación a nivel europeo puede comple- ridad (35%), por encima de la cooperación entre
mentar los recursos nacionales, permitiendo a la países (34%). La paz sigue siendo un valor fun-
Unión y a sus Estados miembros influir de manera damental (45%), junto con la democracia (32%) y
decisiva sobre las cuestiones mundiales especial- los derechos humanos (22%).
mente relevantes para su propio futuro político y
económico. Por lo tanto, fortalecer la estabilidad, resilien-
cia y eficacia de la UE se erige como una de las
Los europeos no podemos permitirnos la resig- prioridades centrales de nuestra acción exterior
nación. Europa incluye a algunos de los Estados en los próximos años. Para que los europeos po-
más prósperos del mundo y cuenta con las ca- damos influir decisivamente en las tendencias
pacidades políticas, económicas y en materia de globales que nos afectan, los medios de los que
defensa para responder con garantías a las nue- disponemos individualmente, aunque importan-
vas tendencias mundiales, a la vez que defiende tes, son también insuficientes. Por ello, la prime-
un modelo basado en el pluralismo democrático, ra prioridad de España ante los tres desplaza-
el respeto a los derechos humanos y la economía mientos descritos pasa por apoyar un necesario
social de mercado. A esto hay que sumar todas refuerzo de las capacidades de actuación a nivel
las posibilidades de acción conjunta que presen- europeo, unido a un uso más coordinado y eficaz
tan las instituciones comunes. de esos recursos.

16
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

El reto hoy consiste en consolidar política e insti- presupuestaria será posible afrontar los nuevos
tucionalmente, la transformación europea que ha retos estratégicos, en especial en materia de
tenido lugar en los últimos cinco años hacia una competitividad, incluida la triple transición eco-
mayor vocación estratégica. España tiene un gran lógica, digital y social, y de seguridad y defensa,
interés en impulsar este proceso, ya que se trata sin sacrificar las políticas que han dado sentido a
del espacio en el que defendemos e impulsamos la Unión, como la agrícola y pesquera o de cohe-
algunos de nuestros intereses más básicos y po- sión. Un presupuesto amplio es la garantía para
tenciamos nuestra presencia internacional. poder proveer bienes públicos europeos.

El principio de unanimidad, que en muchos ámbi-

Un salto cualitativo en las políticas tos ha garantizado la unidad y solidaridad entre
comunes y su financiación los 27 Estados miembros, puede ser también ob-
jeto de abuso o incluso de instrumentalización,
Hoy es necesaria una transformación estructu- reduciendo la capacidad de acción de la Unión
ral de las instituciones y políticas europeas. La Europea en la toma de decisiones. No podemos
Unión Europea ha demostrado saber reaccionar olvidar que la unanimidad puede permitir a terce-
con rapidez y eficacia ante situaciones de crisis, ros actores, a través de la presión aplicada sobre
como la pandemia o la guerra contra Ucrania. Pero un único Estado miembro, ralentizar o incluso blo-
el mero hecho de que dos crisis de esa magnitud quear el funcionamiento de la maquinaria comuni-
se hayan producido en un período de tiempo rela- taria. En otras palabras, es un riesgo estratégico
tivamente corto ilustra la rápida evolución hacia para Europa.
una mayor inestabilidad a nivel internacional. Es
necesario pasar de la respuesta coyuntural a la Debemos seguir avanzando en la adopción de
estructural. Nuestras instituciones comunes no se decisiones por mayoría cualificada a través de
han adaptado suficientemente a la realidad geopo- las cláusulas pasarela. La agilización del proce-
lítica actual. Existe una desconexión evidente entre so de toma de decisiones extendiendo la mayoría
la potencial rapidez con la que el máximo órgano de cualificada a ámbitos como la fiscalidad, la polí-
decisión política, el Consejo Europeo, puede llegar tica exterior o, con carácter crítico, a la Política
a adoptar decisiones de profundo calado y unas Común de Seguridad y Defensa, es esencial para
instituciones dotadas de recursos escasos para evitar que uno o varios Estados miembros pue-
responder a esos desafíos en el día a día. El nuevo dan paralizar la acción de la UE en su conjunto.
marco internacional exige cambios estructurales.
La falta de avances en esta reforma, postergada
El presupuesto es el elemento fundamental de en exceso, no puede tener como consecuencia
cualquier política. El Marco Financiero Plurianual que la ambición europea se limite al mínimo co-
lleva muchos años estancado en torno al 1% mún denominador. España defiende la posibilidad
de la Renta Nacional Bruta (RNB) europea. Ha de que tengan cabida, dentro del marco comu-
llegado el momento de plantearse un incremento nitario, políticas de geometría flexible que estén
sustancial del mismo. Frente a la eventual multi- abiertas a todos los Estados miembros, pero que
plicación de riesgos que sugieren las tendencias puedan ponerse en marcha —a través de mecanis-
geopolíticas descritas y la necesidad de financiar mos institucionales existentes, o a través de me-
conjuntamente bienes públicos europeos —segu- canismos ad hoc— entre aquellos Estados Miem-
ridad, transición ecológica, transformación tec- bros que deseen esa cooperación reforzada, sin
nológica, infraestructuras críticas, entre otros—, necesidad de un consenso a 27. Precisamente a
la UE debe blindar su capacidad de acción. El pre- través de esta última vía se han adoptado algunos
supuesto de la Unión es la herramienta adecua- de los avances históricos del proceso de integra-
da para adoptar respuestas europeas a la altura ción como el euro o la libre circulación de perso-
de la dimensión de los retos actuales y actuar de nas dentro del espacio Schengen.
forma urgente, unida y eficaz ante posibles crisis.
España apoya el proceso de ampliación de la UE
España defiende empezar por doblar los recur- a nuevos Estados miembros, tal y como se puso
sos europeos en el próximo Marco Financiero de manifiesto con la apertura de negociaciones
Plurianual. La voluntad de aumentar sustancial- de adhesión con Ucrania y Moldavia durante la
mente las capacidades comunes, a un 2% de Presidencia española del Consejo de la Unión Eu-
la RNB, y reforzar su capacidad de acción con ropea en 2023. Este compromiso con la amplia-
nuevos recursos propios y la emisión de deuda ción no implica una rebaja en la exigencia de los
conjunta para financiar los bienes públicos eu- criterios de adhesión, que son precisamente la
ropeos constituirá una de las piedras de toque garantía de una ampliación exitosa que sirva para
de la adaptación estratégica. Solo con ambición reforzar a la Unión Europea.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

UE, EE. UU. y China en datos

FORTALEZAS UE EE. UU. China

Producto Interior Bruto, precios corrientes. Dólares (miles de millones)

$ 18.748,00 $ 19.412,83 $ 29.184,90

FMI 2024

Porcentaje de la economía mundial. (PIB / PIB global nominal)

17 18 26
FMI 2024

Renta nacional neta ajustada per cápita, precios corrientes. Dólares

$ 9.015,00 $ 31.501,00 $ 59.006,00

Grupo del Banco Mundial 2021

Comercio como porcentaje del PIB.

25 37 96
Grupo del Banco Mundial 2023

Entradas de Inversión extranjera directa (stock IED). % del total mundial

7,4 25,3 26,1

UNCTAD, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo 2023

Salidas de IED (stock). % del total mundial

6,6 21,3 32,7

UNCTAD 2023

PIB por hora trabajada. Dólares (PPA, PIB constante 2021)

19,8 71,3 81,8

ILOSTAT, Organización Internacional de Trabajo 2025

Índice de Gini. 0-100

30,2 35,7 39,7

Grupo del Banco Mundial (China y EE. UU.) / Eurostat (UE) 2021

Indice de Capital Humano. 0-1

0,65 0,70 0,73

Grupo del Banco Mundial 2020

Emisiones de CO2 (excluyendo uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura, LULUCF) per capita. t CO2e/capita

5,6 9,4 14,0

Grupo del Banco Mundial 2023

Energía renovable en la capacidad eléctrica. %

34,0 54,5 84,1

IRENA, Agencia Internacional de las Energías Renovables 2024

18
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

UE, EE. UU. y China en datos

DESAFÍOS UE EE. UU. China

Población. % del total mundial

4,2 5,5 17,6

Comisión Europea 2023
Crecimiento del PIB entre 2002 y 2023. %

1,4 2,0 8,3

OCDE 2002-2023
Gasto interior bruto en I+D. % PIB

2,2 2,6 3,6

Comisión Europea 2023
Índice de Rendimiento Logístico. 1-5

3,62 3,7 3,8

Grupo del Banco Mundial 2022
Tasa de dependencia. %

44,7 53,9 56,9

Grupo del Banco Mundial 2023

La ampliación requiere un compromiso para- a una verdadera defensa común. La búsqueda del
lelo: las instituciones europeas y los Estados consenso seguirá siendo el principio orientador de
miembros deben prepararse para operar con nuestra política europea, pero el nuevo contexto
un mayor número de miembros, lo que, a su internacional impone la necesidad de seguir avan-
vez, exige reformas de las políticas europeas, zando en este ámbito allí donde el consenso a 27
del presupuesto y, en última instancia, de las se vea sistemáticamente bloqueado.
propias instituciones. Esta es la esencia de la
Declaración de Granada, aprobada bajo la Pre- La autonomía europea ha de basarse necesa-
sidencia española. riamente en un concepto integral de seguridad.
Debe incorporar los dominios de la defensa tradi-
cional, y también incluir aspectos que van desde
Proteger Europa y reforzar su disuasión la lucha contra el terrorismo, las amenazas híbri-
das y la coerción hasta la seguridad económica,
La Unión Europea y sus Estados miembros de- pasando por la protección civil y la capacidad de
ben adoptar un papel mucho mayor en la ga- respuesta y recuperación ante catástrofes, más
rantía de su seguridad. La degradación de la se- comunes hoy por la emergencia climática.
guridad en Europa y en su entorno estratégico,
unido al cambio de prioridades estadounidense, España mantendrá el compromiso con la aplica-
obligan a la seguridad europea a entrar en una ción efectiva de las líneas de acción de la Brújula
nueva fase. El primer paso, tan urgente como Estratégica de la UE (actuar, proteger, invertir y
evidente, es reforzar nuestras capacidades de cooperar). Por su carácter global y por su concepto
disuasión y defensa, concebidas como un pilar integral de la seguridad es la base necesaria para
europeo cada vez más fuerte dentro de la Orga- que el Paquete de Defensa conduzca a una verda-
nización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). dera Unión Europea de la Defensa. Además, Euro-
pa no puede descuidar su necesario papel como
El refuerzo de nuestra autonomía en el área de proveedor de seguridad, que también se proyecta
seguridad y defensa exige un salto cualitativo en sobre nuestra vecindad y a escala global, y que ha
ambición, capacidades y recursos, con un enfo- de ganar en ambición y capacidad.
que genuinamente europeo. Europa ha pospues-
to demasiadas veces en su historia el objetivo de España seguirá contribuyendo de forma signi-
la defensa común. Como España ha recordado, ficativa a las misiones de la UE, en especial en
es el momento de que el Consejo pueda plantear nuestro entorno estratégico, que incluye, el Me-
por fin la decisión de pasar progresivamente de diterráneo, el Sahel y el Golfo de Guinea, pero
la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) también en el Cuerno de África y el Océano Índico.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

La experiencia adquirida a lo largo de una extensa La preferencia europea es un principio indis-

participación en actividades de seguridad coope- pensable no sólo para garantizar la autonomía y
rativa y en misiones y operaciones de la PCSD, uni- credibilidad europeas, sino para asegurar la sos-
do a las buenas relaciones consolidadas con los tenibilidad del esfuerzo presupuestario ya que los
países de la región, tejiendo relaciones de respeto beneficios de la producción deben recaer mayori-
mutuo e intereses compartidos, nos proporcionan tariamente en los ciudadanos europeos, que co-
un alto valor añadido a la hora de colaborar en rren con sus costes. Pero esta preferencia debe
materia de seguridad y defensa con los países que aplicarse de manera gradual y flexible, sin que
nos lo soliciten. vaya en detrimento de la rapidez en el refuerzo
de capacidades, de la interoperabilidad y de las
Este refuerzo de capacidades también debe refle- eventuales respuestas ante situaciones de crisis.
jarse en la planificación y desarrollo de capacida-
des europeas de mando y control, por ejemplo, a Además del desarrollo armónico de la oferta y de
fin de reforzar la Capacidad de Despliegue Rápido la demanda, si se quiere verdaderamente avan-
de la UE. Esto requiere incrementar el número de zar hacia un Mercado Único para la Defensa,
efectivos de esta fuerza, pero también asumir más será necesario atender a otros aspectos de go-
tipos de misiones y escenarios. Es prioritario que la bernanza e institucionales. Entre ellos, se debe
Capacidad Militar de Planeamiento y Conducción mejorar la coordinación intraeuropea en el ámbi-
se encuentre lo antes posible en disposición de to del control de exportaciones e inversiones, así
asumir las funciones para las que fue diseñada. como la mejora del régimen de ayudas públicas
Para ello debe producirse su ya acordada separa- al sector. España también velará por que se ten-
ción funcional del Estado Mayor de la UE, y debe gan en cuenta otros aspectos cruciales para la
dotarse en el seno del Estado Mayor de la UE de autonomía, como la resiliencia y la integración de
un significativo incremento de personal, de infraes- las redes civiles de energía, el desarrollo de los
tructuras adecuadas y de verdaderas capacidades centros de transporte terrestre y ferroviario o la
de mando y control. Además, a corto y medio plazo integración de equipos de ciberseguridad civiles y
Europa debe dotarse de los capacitadores estra- militares a escala europea.
tégicos necesarios para el completo despliegue y
mantenimiento de sus misiones, y que idealmente La seguridad europea debe concebirse como un
reposen en medios europeos. bien público europeo, y debe considerarse en
conjunción con otros bienes públicos europeos.
Es crucial desarrollar la base tecnológica e indus­­ Esto implica también que su financiación debe
trial de la defensa europea, reduciendo la frag­ hacerse con recursos europeos además de los
men­ tación actual para generar economías de nacionales, mediante una verdadera mutualiza-
escala, mejorar la resiliencia y aumentar la escala- ción del esfuerzo. Esta ha sido la clave de muchos
bilidad. Por el lado de la demanda, es fundamental proyectos exitosos de la construcción europea.
desarrollar un mecanismo específico a escala de En un momento en el que la UE se enfrenta a uno
la UE para generalizar el recurso a las adquisicio- de los contextos internacionales más complejos
nes conjuntas de material de defensa. Al mismo de su historia, el aumento de los recursos nacio-
tiempo, en el lado de la oferta debe garantizarse nales debe ir acompañado de recursos europeos
una distribución equilibrada de la carga de trabajo adicionales; se trata de una cuestión imprescin-
entre las distintas regiones. La equidad regional dible tanto para la suficiencia del esfuerzo como
es un requisito indispensable para garantizar tam- para su sostenibilidad política y social.
bién la sostenibilidad del esfuerzo a nivel europeo
y nacional. España potenciará también la Cooperación Es-
tructurada Permanente (PESCO) como herra-
El modelo de consorcios industriales multinacio- mienta para obtener capacidades de manera
nales debe replicarse para el desarrollo de plata- colaborativa y desarrollar proyectos de mayor
formas europeas comunes, tanto en el ámbito de entidad que resulten realmente tractores de la
la defensa como en el de otros de doble uso apli- Defensa europea.
cados al sector de la defensa, especialmente se-
miconductores, microelectrónica o computación España ha propuesto la creación de un Com-
cuántica. Ello ha de reflejarse en un mecanismo promiso Europeo de Inversión en Seguridad,
que puede basarse en criterios como la ventaja que complemente en el seno de la UE los com-
comparativa o en el esfuerzo relativo. Las pymes promisos asumidos en el marco de la OTAN. La
forman parte esencial de este empeño; España movilización de recursos europeos y la mutuali-
seguirá velando por que se les dote de instrumen- zación del esfuerzo son esenciales, también para
tos de orientación y de financiación adecuados la sostenibilidad política y social de este ejercicio.
también a escala europea. Durante el presente Marco Financiero Plurianual

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

y el próximo, la Unión Europea debe dar un sal- Foro Mundial sobre Políticas de Consumidores
to cualitativo. La flexibilidad en los presupuestos OCDE, del que España es impulsora junto con
nacionales y en el comunitario, junto con los prés- Noruega, Luxemburgo y Japón. Por lo que res-
tamos, deben acompañarse también de transfe- pecta a las personas con discapacidad, se dará
rencias, siempre vinculadas a una visión integral impulso a los mandatos de la Convención sobre
y estratégica del desarrollo acompasado de las los Derechos de las Personas con Discapacidad,
capacidades europeas. en particular a través de las acciones previstas
en la Estrategia Española sobre Discapacidad
España seguirá impulsando el Reglamento del 2022-2030.
Programa Europeo de la Industria de Defensa
(EDIP por sus siglas en inglés) como una pieza En un contexto marcado por la digitalización y
central para el desarrollo integral de nuevas ca- la irrupción de la inteligencia artificial, España
pacidades europeas, para lo que deberá adoptar- apoya la adopción de una regulación que garan-
se rápidamente, dotarse de recursos suficientes tice los derechos de los trabajadores ante el uso
y proyectarse con visión de futuro, de manera ar- de algoritmos y la IA y fomente una transición di-
mónica con los demás elementos del Paquete de gital justa. Del mismo modo, se consideran priori-
Defensa de la UE. tarias la lucha contra el fraude y el trabajo no de-
clarado y la protección de la seguridad y la salud
en el trabajo, con especial atención a la relación
Mantener la cohesión entre la salud mental y la precariedad laboral. En
de nuestras sociedades este sentido, España seguirá apoyando a la Au-
toridad Laboral Europea para evitar la erosión de
El modelo social europeo es una pieza esencial las normas laborales.
de la cohesión comunitaria. En el actual contex-
to internacional, las políticas sociales e inclusivas Aunando estos esfuerzos, el propósito común
son un imperativo político y de equidad, así como es consolidar una UE que no solo sea competiti-
de estabilidad. Estas políticas son un factor fun- va, sino también inclusiva; una UE que no retro-
damental para mantener la cohesión de nuestras ceda en los logros sociales conseguidos. En ese
sociedades en un momento en que actores extre- sentido, la política de cohesión junto a las políti-
mistas y externos pretenden instrumentalizar las cas agrícola y pesquera, contribuyen a anclar a
divisiones internas. las comunidades costeras y rurales más afecta-
das por el reto demográfico en el tejido socioe-
El refuerzo del Pilar Europeo de Derechos Sociales conómico europeo y promueven la sostenibilidad
y la Agenda Social Europea busca mejorar la vida medioambiental, asegurando la vitalidad de sec-
de la ciudadanía y responder a transformaciones tores clave para nuestra soberanía alimentaria y
sociales que afectan especialmente a colectivos, el desarrollo rural.
como las personas en riesgo de exclusión, las per-
sonas con discapacidad, los consumidores y las Impulsaremos el reconocimiento de nuestras
personas sin hogar. Por ello es clave que cuente lenguas como lenguas oficiales de la UE. De esta
con una financiación adecuada que permita alcan- manera, responderemos a un elemento esencial
zar sus fines, en particular a través del Fondo Social de la identidad nacional española, que es plurilin-
Europeo Plus. La clara tendencia hacia un enveje- güe —según recogen la Constitución y los Estatu-
cimiento acelerado en Europa y más desigualdad tos de Autonomía—, y que está protegida también
intergeneracional debe ser afrontada a través de en los tratados de la UE, que definen el plurilin-
diversas herramientas como el apoyo a los cuida- güismo como valor a defender.
dos y la lucha contra la pobreza infantil. En ese
sentido, es imprescindible potenciar herramientas
como la Plataforma Europea para Combatir el Sin- Una acción exterior europea más eficaz
hogarismo, la Tarjeta Europea de Discapacidad y
la Estrategia Europea de Cuidados, así como las España intensificará sus esfuerzos para contri-
propuestas de reforzar el Diálogo Social. En esta buir a desplegar, dinamizar y hacer más efectiva
línea, España ha dado pasos pioneros en mate- la acción exterior de la Unión Europea. Seguire-
ria de políticas públicas de apoyo a las familias, mos contribuyendo con ideas sustantivas y pro-
destacando la defensa del derecho a la diversidad puestas concretas para adaptar la acción exterior
familiar como un derecho humano. de la UE al nuevo contexto internacional, en par-
ticular en el diálogo político con nuestros socios
En materia de protección de los consumidores, globales. Apoyaremos al Servicio Europeo de Ac-
España será un actor activo a nivel europeo y ción Exterior (SEAE) y a la Comisión Europea en
en otras instancias internacionales, como el esta labor.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Es indispensable una mayor coordinación opera- resultan en dinámicas de competición intraeu-

tiva de la acción bilateral de los Estados miem- ropea, facilitando la aparición de espacios que,
bros, en particular en nuestro entorno estratégi- legítimamente, buscan ocupar otros actores.
co. Se trata de una necesidad urgente. La Unión y Esta es una de las causas principales por las que
sus Estados miembros constituyen el primer do- los abundantes recursos empleados por la UE y
nante de ayuda al desarrollo de numerosos países sus Estados miembros a lo largo de las últimas
en todo el mundo. Sin embargo, en muchas oca- décadas no siempre han obtenido los resultados
siones, nuestro esfuerzo y compromiso no se tra- esperados, especialmente en nuestro entorno
duce en resultados tangibles respecto a la toma en estratégico.
consideración de nuestros intereses por parte de
nuestros socios y sus sociedades, especialmente A nivel europeo, España promoverá el tratamien-
si se tiene en cuenta el resultado que logran otros to individualizado, sistemático y regular de aque-
actores con recursos más modestos. Esta capaci- llos partenariados de la UE que revisten mayor im-
dad de generar impacto está en nuestras manos, y portancia estratégica para Europa en el seno del
es nuestra responsabilidad fortalecerla. Comité Político y de Seguridad de la UE (COPS)
y en las reuniones de directores políticos. Esta
Es necesario adaptar la oferta europea a las ne- práctica se realizará de manera sistemática e
cesidades políticas y económicas de nuestros individualizada para los países del entorno estra-
socios. Esto exige mejorar la escucha en la in- tégico de la Unión, propiciando una visión global
terlocución bilateral y la flexibilidad de nuestros y una acción coordinada de la Unión en nuestra
mecanismos internos de respuesta a esas nece- vecindad.
sidades. También es necesaria una mayor prio-
rización de los objetivos de nuestra acción exte- Es necesario adaptar la manera en la que nos
rior. La proliferación de escenarios de crisis y el relacionamos con nuestros socios. La agresión
carácter limitado de los recursos a disposición de rusa contra Ucrania es la violación más evidente
los Estados europeos, aconsejan fijar objetivos del sistema internacional en décadas y, sin em-
concretos y realistas. La necesidad de realismo bargo, ha sido difícil para la Unión Europea hacer
se extiende a las propuestas orientadas a nues- llegar este mensaje a nuestros socios globales.
tros socios. Ya no hay lugar para compromisos de
inversión o contribuciones ambiciosas que no se Los socios de Europa no deben ser tratados
cumplen. La acción europea debe aumentar su como una audiencia a movilizar, sino que se les
credibilidad formulando propuestas específicas debe considerar como una parte integral de un
que se cumplan con celeridad y que vayan acom- renovado impulso por el multilateralismo, el dere-
pañadas de un verdadero diálogo político en pie cho internacional y los principios universales de
de igualdad con nuestros socios. la Carta de Naciones Unidas. Es necesario partir
de la asunción de la realidad: el mundo ha cam-
El despliegue de la PCSD de la UE se está volvien- biado. En lo que va de siglo, el peso de las econo-
do más amplio y significativo. La UE debe conso- mías avanzadas sobre el PIB global se ha reducido
lidar gradualmente su papel como proveedor de del 57% a cerca del 40%, mientras que su peso
seguridad en regiones de interés, incluyendo la demográfico ha disminuido del 20% al 16% de la
asistencia en múltiples áreas. La UE necesita ac- población mundial. Debemos tener en cuenta que
tuar como un socio fiable. Por ello, es importan- muchos de nuestros socios globales tienen nece-
te asegurar la posibilidad de éxito de una posible sidades y prioridades inmediatas diferentes. Todos
operación comprobando con antelación que los los países enfrentan amenazas y preocupaciones,
Estados miembros tienen la voluntad y los me- a veces existenciales, a las que debemos prestar
dios para asegurar las contribuciones necesarias atención. Se deben abordar cuestiones como la
desde el comienzo de la misión y mientras sea seguridad alimentaria, la arquitectura financiera
necesario. Cualquier retirada de proyectos o mi- internacional, la salud global y la cooperación en
siones debe ser progresiva y acompañada de las seguridad, comprometiéndonos en nuestros diá-
herramientas de comunicación adecuadas, tanto logos y contactos políticos.
con las autoridades de los países socios como
con su población. La defensa del multilateralismo y el derecho
internacional constituye un interés común que
Ante todo, debemos mejorar sustancialmente requiere coherencia y ejemplaridad por parte de
la coordinación entre europeos y con otros paí- la UE. Un enfoque con elementos transacciona-
ses con los que compartimos intereses. El en- les es perfectamente compatible con subrayar
foque Team Europe ha resultado positivo, pero la universalidad del multilateralismo y el derecho
subsisten barreras administrativas e inercias internacional, incluidos los principios de la Carta
que dificultan la coordinación y que a menudo de Naciones Unidas y la existencia de un interés

22
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

común en preservarlo. Para ser creíble, es funda- tardó ocho años en organizar una Cumbre UE-Co-
mental que la UE predique con el ejemplo: solo munidad de Estados Latinoamericanos y Caribe-
seremos creíbles si demostramos coherencia. ños (CELAC) hasta que España tomó la iniciativa
durante su presidencia del Consejo de la UE en
Se trata de pasar de un acercamiento ocasional 2023. De manera similar, no se ha celebrado una
a un compromiso sistemático. China o Rusia lo- Cumbre UE-Liga Árabe desde la primera en 2019,
gran mantener con regularidad diálogos políticos y las reuniones UE-África tampoco mantienen la
con socios globales, a escala subregional o inclu- cadencia necesaria. España trabajará para que
so continental, por ejemplo, con África o América la UE mantenga sus diálogos políticos de alto
Latina, mientras que la UE solamente lo hace de nivel con mayor regularidad, ambición y nivel de
manera esporádica. A título de ilustración, la UE representación.

CONVERGENCIA ESTRATÉGICA EUROPEA

Europa está rodeada por un arco de inestabilidad que se extiende desde su frontera este
hasta el Sahel, con una serie de retos profundamente interconectados. La proliferación de
conflictos, la expansión del terrorismo y el crimen organizado, así como la fragilidad institucio-
nal de buena parte de nuestro vecindario dibujan un horizonte preocupante. En este contexto,
contar con vecinos estables constituye un interés fundamental para Europa. De los 18 países
que flanquean la Unión, 16 sufren la presencia de grupos terroristas activos, 5 están en guerra,
6 han padecido golpes o intentos de golpes de Estado y 9 han virado hacia formas autocráti-
cas de gobierno. Para otros actores, estos espacios representan escenarios interconectados
donde pueden llevar a cabo acciones para aumentar su influencia o incluso para erosionar la
cohesión y unidad europea.

La diversidad de prioridades y percepciones de riesgo de los Estados europeos es un factor

de fragilidad, que es instrumentalizado por actores externos. Por tanto, la convergencia eu-
ropea en la percepción de amenazas resulta esencial de cara a asumir una mayor responsabi-
lidad en nuestra seguridad.

Con esta perspectiva, España ha abordado con determinación las amenazas que afectan a
nuestros socios europeos del este, demostrando un firme compromiso a través del desplie-
gue de medios y efectivos en Estonia, Letonia, Lituania, Eslovaquia, Rumanía y Turquía, en el
mar Báltico o el Mediterráneo Oriental, apoyando la adhesión de Suecia y Finlandia a la OTAN,
así como en el apoyo integral a Ucrania.

Coherentemente, España busca impulsar una mayor implicación de nuestros socios en el

sur. Ese compromiso con la seguridad europea, incluso en las zonas de la Unión más alejadas
geográficamente, permite a España defender legítimamente la necesidad de ampliación del
foco sobre la seguridad europea hacia nuestro entorno estratégico, anclando las necesidades
en materia de seguridad en el flanco Sur dentro del debate europeo.

La convergencia estratégica europea es un proceso a largo plazo. Nuestro objetivo es garan-

tizar la preparación de la Unión ante posibles crisis que puedan surgir en ambos frentes y que,
directa o indirectamente, afectan a todos los Estados miembros. Del mismo modo, España
busca un mayor foco de la OTAN en el flanco Sur, siguiendo una aproximación de 360 grados,
de acuerdo con el Concepto Estratégico adoptado en la Cumbre de Madrid en 2022.

23
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Aumentar nuestra
competitividad
La proyección exterior europea en favor de la Tampoco se puede olvidar que los cambios econó-
paz y estabilidad internacionales no es posible micos y tecnológicos son tan rápidos que países
sin unos fundamentos de poder sólidos, tam- emergentes se han puesto a la cabeza de secto-
bién en el plano económico. Solo con un enfoque res tecnológicos dinámicos en tan solo unos años,
común europeo, centrado en el crecimiento, po- algo de lo que Europa también es capaz.
dremos afrontar con éxito los retos que plantea la
transformación tecnológica, la descarbonización Los ámbitos de actuación también están diag-
y el mantenimiento del modelo social europeo. nosticados: unos instrumentos europeos incom-
En línea con las conclusiones del Informe Draghi, pletos, falta de inversión, financiación descoor-
la UE debe actuar decididamente para ser más dinada y desconexión en cuanto a las políticas
competitiva: cerrando la brecha de innovación industriales entre los niveles nacional y europeo.
respecto a Estados Unidos y China, invirtiendo Se trata de la misma falta de coordinación que
mucho más en sectores de futuro; mediante un se ha identificado en la acción exterior o de se-
plan de descarbonización y competitividad co- guridad y supone el principal obstáculo para que
herente con nuestra ambición climática; e incre- la UE y sus Estados miembros aprovechen plena-
mentando nuestra seguridad económica. mente el peso del Mercado Único. El reto consiste
en movilizar la voluntad política europea para po-
La Unión Europea se enfrenta a una brecha ner las políticas energética, industrial, comercial
competitiva en las tecnologías avanzadas que y de competencia de la UE al servicio de una ma-
definirán la economía del futuro. Más del 80% yor competitividad.
de la financiación mundial en inteligencia arti-
ficial se destina a empresas estadounidenses o La conclusión está clara: la competitividad y el
chinas, mientras que las europeas reciben me- progreso tecnológico europeos vendrán deter-
nos del 10%. Esta brecha se extiende al campo minados principalmente por las decisiones po-
de la computación cuántica: las diez empresas líticas, regulatorias y de inversión que tomen los
principales del sector tienen su sede fuera de la propios europeos.
UE. Uno de los principales obstáculos es la finan-
ciación. Desde 2013, las startups estadouniden-
ses han recibido cinco veces más capital riesgo Profundizar en el Mercado Único
que las europeas. De los 147 unicornios (empre-
sas de rápido crecimiento valoradas en más de El mercado interior, motor de crecimiento y gran
mil millones de dólares) surgidos en la UE desde activo geoestratégico de la UE, necesita un re-
2008, aproximadamente un tercio ha acabado fuerzo decidido. En el nuevo contexto internacio-
trasladándose al exterior, principalmente a Esta- nal, con reglas internacionales menos eficaces,
dos Unidos, debido a la falta de financiación para el tamaño de los actores es aún más relevante.
escalar sus operaciones. En el ámbito de las tec- En ese sentido, el Mercado Único es el factor que
nologías limpias, China domina gran parte de la otorga a la Unión un mayor peso en el ámbito in-
producción mundial: controla alrededor del 75% ternacional. Sin embargo, para apuntalar ese rol
de las baterías de iones de litio y aproximadamen- es necesario completarlo con reformas ambicio-
te el 80% de los módulos solares. sas. Según el FMI, las barreras interiores en la
Unión Europea equivalen a un arancel implícito
En los últimos años han proliferado análisis pesi- en el caso de los bienes del 44% entre Estados
mistas sobre el futuro económico del continente miembros y en el caso de los servicios del 110%.
que subestiman las fortalezas europeas. Pero la El primer paso es reducir las barreras al comercio
Unión Europea, incluyendo a España, cuenta con intracomunitario hasta eliminarlas.
las herramientas adecuadas para recuperar una
posición de liderazgo: mercado amplio, seguridad Es necesario extender el Mercado Único a la
jurídica, calidad de vida y atractivo para atraer energía, las telecomunicaciones, las finanzas
talento e inversiones extranjeras productivas, así y la industria de la defensa permitiendo que las
como una gran capacidad manufacturera, sec- empresas europeas ganen escala. También de-
tor en el que trabajan 30 millones de europeos. sarrollando aquellas vertientes que aún están

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

pendientes, en particular la culminación del Mer- Energía y acción climática

cado Único de Capitales y la creación de una
Unión del Ahorro y la Inversión que permita cana- Europa debe combinar una acción climática am-
lizar buena parte del ahorro europeo que sale de biciosa con los objetivos de competitividad y cre-
la UE para que permanezca en Europa y financie cimiento económico a largo plazo, así como de
inversiones productivas en la Unión. equidad. La transición ecológica y el objetivo de
alcanzar la neutralidad climática en 2050 no son
Simplificar la carga administrativa empresarial solo un compromiso medioambiental, sino que de-
sin comprometer objetivos esenciales. Es preciso ben enfocarse como una estrategia de crecimiento.
fomentar una simplificación de los requerimien- En los próximos cuatro años, España aboga por que
tos administrativos a los que se enfrentan las la Unión Europea priorice la expansión de energías
empresas, especialmente a las pymes, respetan- renovables incluyendo el hidrógeno renovable y el
do objetivos políticos esenciales como la transi- almacenamiento energético; la mejora de la eficien-
ción ecológica o la protección de los derechos cia y el impulso del transporte limpio y la economía
sociales. circular; un marco regulatorio sólido con respaldo
social; e inversiones en innovación que presten es-
Reformar para crecer más y estar mejor prepa- pecial atención a las regiones en transición.
rados frente a futuras crisis. Es vital culminar la
Unión Bancaria con, entre otros, el Sistema Euro- Para que la UE lidere la carrera de la descarbo-
peo de Garantía de Depósitos, y el fortalecimiento nización es indispensable incrementar la capaci-
del mecanismo único de resolución, la homoge- dad de nuestras interconexiones eléctricas y de
neización de los regímenes de insolvencia nacio- hidrógeno renovable, así como desarrollar redes
nales, así como una mayor armonización fiscal inteligentes y sistemas de almacenamiento que
para contar con una genuina Unión Económica permitan aprovechar al máximo los excedentes
y Monetaria. Además, la coyuntura actual puede de producción energética libre de emisiones.
favorecer el papel del euro como moneda de re-
serva, lo que se debe potenciar través de diversas La apuesta por la eficiencia energética y la re-
iniciativas como el euro digital y una ampliación de ducción de emisiones no son solo imperativos
su uso internacional en múltiples sectores. para la sostenibilidad del mundo a medio plazo,
sino que constituyen auténticos vectores de in-
Otro reto pendiente que dificulta la competitivi- novación y generan ventajas competitivas. La
dad de Europa es reformar la gobernanza, que transformación del modelo energético europeo,
asegure la agilidad en la toma de decisiones a que debe ser justa, no solo contribuye a la lucha
nivel de la UE. La Unión no puede tardar de me- contra el cambio climático, sino que también re-
dia 19 meses en aprobar una pieza legislativa, duce vulnerabilidades de suministro, refuerza
especialmente en un contexto de retos tan acu- la competitividad industrial y disminuye la de-
ciantes. Por esta razón, España, con el apoyo de pendencia de recursos externos, reforzando así
otros Estados Miembros y de las instituciones nuestra seguridad económica.
europeas, ha puesto encima de la mesa el Labo-
ratorio Europeo de Competitividad, para probar
nuevas iniciativas de integración en un entorno Innovación y soberanía digital
controlado de pruebas. Los primeros proyectos
propuestos (un producto paneuropeo de ahorro o La soberanía digital europea debe combinar au-
un sistema de calificación crediticia para pymes) tonomía tecnológica con apertura internacional.
tendrán la capacidad de hacer avanzar signifi- España defiende la necesidad de asegurar nues-
cativamente la Unión del Mercado de Capitales, tra autonomía tecnológica, entendida como la ca-
contribuyendo a que el ahorro de los europeos se pacidad para decidir de manera autónoma sobre
invierta en empresas europeas. el desarrollo, la provisión y el uso de tecnologías
críticas para garantizar la seguridad nacional, la
La certidumbre regulatoria que ofrece la UE, en protección de nuestra democracia y los derechos
términos de previsibilidad y seguridad jurídica, de la ciudadanía. No se trata de perseguir una
debe ser puesta en valor como una de nues- autarquía tecnológica, sino de evitar vulnerabili-
tras principales ventajas comparativas. Es el dades y dependencias frente a actores externos,
momento adecuado para sacar partido de ello, a la vez que se mantiene la apertura internacional
atrayendo talento e inversión extranjera con para garantizar nuestra competitividad.
valor añadido, a través de una apuesta masiva
por la ciencia y de la mejora de las condiciones España y la UE deben afrontar su déficit digital
laborales. para no quedarse atrás en los sectores de futuro.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

La carrera tecnológica (IA, chips, computación resiliencia, y asegurando nuestra participación en

cuántica, tecnologías limpias, sector espacial o la carrera tecnológica global de la mano de la UE.
militar) combina innovación con inversión, com- Para ello, debemos redoblar los esfuerzos en in-
petitividad y geopolítica. Con el objetivo de redu- novación, mejorar la formación y la atracción de
cir nuestras dependencias, España impulsará talento en tecnologías avanzadas, y facilitar la in-
una política industrial y tecnológica robusta, tan- tegración de la IA en el tejido empresarial y la ad-
to a nivel nacional como europeo, que fomente la ministración pública en línea con los objetivos de
competitividad de nuestros ecosistemas digitales, la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial y la
priorizando aquellos sectores clave para nuestra Estrategia de Tecnologías Cuánticas de España.

INVERTIR EN PRODUCTIVIDAD Y SEGURIDAD

A LARGO PLAZO
Para asegurar la competitividad de las empresas españolas y el aumento de la productividad,
es imprescindible promover la reindustrialización de España y de la UE, completando el mer-
cado único y potenciando nuestra base industrial, manufacturera y tecnológica, al tiempo que
se sigue impulsando la producción y exportación de servicios de alto valor añadido. Todo ello
con el objetivo de reforzar nuestro tejido productivo y garantizar que nuestras empresas com-
pitan en condiciones de igualdad fuera de nuestras fronteras. A estos efectos, debemos sacar
partido de nuestras fortalezas para impulsar nuestras capacidades de producción en sectores
estratégicos y priorizar nuestros esfuerzos de inversión:

Potenciando sectores estratégicos con ventajas existentes. El primer paso consiste en refor-
zar aquellos sectores en los que ya contamos con ventajas comparativas, como la producción
de electrolizadores o el ámbito del ciberespacio y la ciberseguridad.

Invirtiendo en tecnologías emergentes y potencial latente. Simultáneamente, se realizarán

inversiones calculadas en espacios con potencial de crecimiento o en tecnologías incipientes,
tales como centros de datos y energía eólica.

Desarrollando capacidades críticas para nuestra autonomía. Finalmente, es esencial desarro-

llar capacidades mínimas en otros ámbitos críticos para nuestra seguridad y autonomía, como
el almacenamiento en la nube y la gestión de materias primas críticas.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Garantizar la seguridad
económica europea
La UE es la región más abierta del mundo en tér- España defiende una apertura estratégica basa-
minos económicos, con más del 50% de su PIB da en la reciprocidad y la competencia justa den-
vinculado al comercio y la inversión internacional tro del marco multilateral. El repliegue comercial
y por delante de los Estados Unidos en la cuota no es deseable, pero es una tendencia constata-
de exportaciones de mercancías y servicios. Por da a nivel mundial, a la que hay que adaptar la
tanto, el impacto en la Unión de la tendencia glo- toma de decisión política, asegurando y diversi-
bal hacia un mayor proteccionismo podría ser ficando sus cadenas de suministro, profundizan-
más perjudicial que para otras economías. do las alianzas existentes y construyendo nuevas

Apertura comercial
Importaciones + exportaciones. % PIB

125

100 Unión Europea

75 España

Mundo
50
China

25 EE. UU.

0
1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

Fuente: Banco Mundial.

Cuota de las exportaciones de mercancías y servicios

en los mercados mundiales
Mercancías Servicios

25 % 25 %

20 % 20 %

15 % 15 %

10 % 10 %

5% 5%

0% 0%
UE EE. UU. China UE EE. UU. China
2019 2023

Fuente: Organización Mundial del Comercio.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

relaciones de confianza que permitan reducir primas críticas o alimentación— y protegerlos fren-
vulnerabilidades y dependencias para multiplicar te a dependencias peligrosas o posibles disrup-
nuestra eficacia. ciones y medidas de coerción económica. Este
esfuerzo se ha realizado en el marco de las re-
El orden internacional ha cambiado y España y cientes crisis, pero ni ha culminado plenamente ni
la UE deben hacerlo también. Desde el punto de se debe caer en la complacencia. Es indispensable
vista estratégico, la base económica constituye mantener una atención política constante sobre
uno de los fundamentos esenciales del poder, esta cuestión crítica. Especialmente relevante es
pero también una fuente de vulnerabilidades. La la seguridad energética para evitar ser presiona-
creciente fragmentación política y económica dos por actores externos. En ese sentido es clave
nos obliga a integrar la perspectiva de seguridad apostar por la diversificación de suministradores,
económica en el proceso de toma de decisiones, el almacenamiento e interconexiones, así como
a fin de reducir riesgos. El uso de las interdepen- por una mayor inversión en innovación y eficiencia
dencias como arma arrojadiza, la proliferación energética
de barreras al comercio, las disrupciones en las
cadenas de suministro durante la pandemia y la Manteniendo los planteamientos favorables al
crisis energética desencadenada tras la invasión libre comercio nuestras políticas deben corres-
rusa de Ucrania hacen necesario reevaluar la ponderse con la realidad estratégica actual en
disyuntiva entre eficiencia y seguridad para pres- la que se observa una creciente primacía de la
tar más atención a esta última. geopolítica. Esto exigirá una mayor acción a nivel
estatal y europeo para responder en igualdad de
Debemos identificar de forma precisa y reducir condiciones a las políticas adoptadas por terce-
las vulnerabilidades y dependencias que afec­ ros Estados, incluyendo las de carácter industrial
tan a los sectores críticos para nuestra seguri- que supongan situar a nuestras empresas en una
dad —tecnología, defensa, salud, energía, materias desventaja competitiva.

Impacto geopolítico sobre los flujos comerciales

Evolución comercial post-invasión 2022 Fragmentación comercial entre bloques

0,2
Entre Dentro de
bloques los bloques
0 0,1

-1 0,0

-2
-0,1
-3
-0,2
-4 INVASIÓN A GRAN ESCALA
DE RUSIA A UCRANIA

-5 -0,3
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Cambio en el crecimiento del comercio Semi-elasticidad de los flujos

entre bloques en puntos porcentuales entre bloques

Fuente: Gopinath, G., Gourinchas, P-O., Presbitero, A. F., & Topalova, P. (2024). Changing global linkages: A new cold war?
[IMF Working Paper No. WP/24/76]. International Monetary Fund.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

La resiliencia a largo plazo pasa por proteger nues­ España debe seguir liderando el apoyo al desa-
tras empresas y cadenas de suministro esenciales, rrollo de la red de acuerdos comerciales de la UE
garantizando el acceso a materias primas clave y con terceros países y regiones, no solo como ga-
tecnologías sensibles. Con este objetivo, se pro- rantía de la autonomía estratégica abierta de la
moverán estándares de seguridad económica para economía europea, sino como vector de influen-
nuestras cadenas de suministro, planes de con- cia geopolítica de la UE en el mundo. Ampliar la
tingencia frente a posibles shocks y el estableci- red de socios comerciales redundará en una ma-
miento de reservas europeas comunes en secto- yor apertura de dichos socios a cooperar con la
res críticos, todo ello en línea con la Estrategia de UE en ámbitos más allá del meramente económi-
Seguridad Económica de la UE. España tratará de co y reducirá nuestras dependencias a través de
hacer frente de manera coordinada y ágil a disrup- la diversificación de suministradores fiables. Así,
ciones en la cadena de suministro, reforzando su comerciar más incrementa nuestra autonomía.
capacidad de respuesta institucional mediante el El acuerdo con el Mercado Común del Sur (MER-
alineamiento civil y militar, elaborando un Catálogo COSUR) es el mejor ejemplo de este enfoque es-
de Planes de Respuesta a Crisis y creando un Grupo tratégico: si la Unión Europea quiere ser un actor
de trabajo sobre seguridad económica en el marco global creíble, debe tomar en serio sus compro-
de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos misos y ratificarlo cuanto antes.
(CDGAE), con participación del Ministerio de De-
fensa, con el objetivo de alinear nuestra acción en Reforzar los mecanismos de defensa y disuasión
un campo que por definición integra perspectivas económica frente a tácticas coercitivas. Será fun-
económicas, tecnológicas y de seguridad en sen- damental potenciar la disuasión económica de la UE
tido amplio. para evitar tácticas coercitivas de terceros a través
del refuerzo de sus instrumentos de defensa comer-
Aprovechar el poder económico europeo para com­ cial, dotarse de más capacidad técnica en sancio-
petir mejor e incrementar nuestra seguridad eco- nes, control de exportaciones, así como de un marco
nómica. La UE es una potencia económica, pero más coordinado y estructurado entre los Estados
carecía de muchas herramientas geoeconómicas. miembros en materia de control de inversiones.
En los últimos años nos hemos dotado de instru-
mentos de defensa comercial adecuados como el La colaboración con el sector privado es funda-
instrumento anti-coerción. Sin embargo, estamos mental de cara a apuntalar la seguridad econó-
lejos de garantizar a las empresas europeas unas mica europea. Sin su colaboración la recolección
condiciones comerciales equitativas frente a prác- de información, la gestión de riesgos y la imple-
ticas distorsionadoras. Es especialmente relevan- mentación de medidas no es eficaz. Por ello, se
te que las empresas europeas alcancen la escala debe avanzar hacia mecanismos de cooperación
necesaria para competir globalmente y consolidar estructurada público-privados.
la indispensabilidad de la UE en sectores críticos.
Para ello la UE debe aprovechar mejor su poder Proteger nuestra seguridad económica exige anti-
económico, comercial y normativo para influir en cipar amenazas y reforzar nuestras capacidades
las cadenas de suministro de sectores críticos, de defensa e inteligencia frente a medidas coer-
ser más asertiva ante prácticas anticompetitivas, citivas por parte de terceros incluyendo las capa-
alcanzar acuerdos sectoriales con socios y ejercer cidades de previsión, preparación y medición de
su poder financiero a través de iniciativas como impacto ante posibles controles de exportación y
Global Gateway. sanciones secundarias sobre nuestras empresas.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

B. UNA ESPAÑA
COMPROMETIDA
España es un país comprometido con los valores reducción de la pobreza extrema, aumento de la
y principios consagrados en la Carta de Nacio- renta per cápita y prolongación de la esperanza de
nes Unidas, el multilateralismo y la cooperación vida de la historia. Ante la crisis que afecta al sis-
internacional. Este compromiso se asienta en la tema multilateral hoy, España buscará preservar,
coherencia a la hora de defender la paz, la uni- reformar y reforzar este orden.
versalidad de los derechos humanos y el derecho
internacional. Ahora bien, responder a los retos globales en una
era de competición requerirá al mismo tiempo
Desde su creación, el orden multilateral ha impulsa- promover mecanismos flexibles que nos permi-
do las décadas de mayor crecimiento demográfico, tan cooperar en torno a intereses compartidos.

Preservar, reformar y reforzar

el sistema multilateral
El sistema multilateral ha entrado en crisis en un Preservar los cimientos del orden
momento en el que la sociedad internacional se internacional
enfrenta a desafíos que sólo pueden ser afronta-
dos eficazmente a través de una respuesta co- La defensa del orden multilateral, el derecho
lectiva, como el cambio climático o el riesgo de internacional y los derechos humanos consti-
nuevas pandemias. tuye una prioridad para España. Este sistema
representa el primer orden universal basado en
El sistema multilateral se encuentra en un mo- principios vinculantes aceptados universalmente
mento crítico. España apuesta por una gober- y recogidos en la Carta de Naciones Unidas -la
nanza global basada en normas y prácticas que igualdad soberana de Estados, la libre determi-
faciliten la toma de decisiones y la gestión del nación de los pueblos, la prohibición del uso de
espacio colectivo. Hasta ahora, el sistema mul- la fuerza y el respeto a los derechos humanos-, y
tilateral, sustentado en instituciones formales y supone la mejor forma de responder de manera
fuentes normativas abiertas a todos los Estados, conjunta a los desafíos globales.
ha sido la base de esta acción conjunta y garan-
tía de la seguridad y bienestar de todos los espa- España asume un papel activo a la hora de pre-
ñoles. Sin embargo, este modelo de gobernanza servar los logros alcanzados dentro del sistema
enfrenta una presión creciente que compromete multilateral, con las Naciones Unidas como piedra
su funcionamiento y eficacia. La ruptura de con- angular de la arquitectura internacional. Frente
sensos, tanto nacionales como internacionales, a las corrientes que cuestionan el valor del siste-
tensiona las instituciones multilaterales y obliga ma internacional surgido tras la Segunda Guerra
a repensar nuestra actuación. Mundial o que proponen una vuelta a relaciones
primarias de poder, España reafirma la vigencia
Ante la inacción y la parálisis, España defiende del derecho internacional como pilar básico de un
una estrategia integral basada en tres pilares: orden justo y predecible. Seguiremos promovien-
preservar los logros alcanzados, reformar las es- do la cooperación y la búsqueda de consensos a
tructuras existentes, y reforzar los mecanismos través de nuestra participación en los principales
de acción global para responder a los retos pre- foros multilaterales y la defensa inequívoca de un
sentes y futuros. orden internacional basado en reglas. Nuestro

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

compromiso con el multilateralismo se manten- intrínsecamente vinculadas: el sistema multilateral

drá, además, a través de nuestras contribucio- sólo funcionará si la mayoría de Estados tiene inte-
nes al sistema de Naciones Unidas -como décimo rés en que así sea, lo cual depende directamente de
donante en el cómputo global-, siendo uno de los que se sientan correctamente representados.
principales contribuyentes a agencias específicas
como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas Las demandas de reforma de los procesos de
para los Refugiados (ACNUR). toma de decisiones suponen una oportunidad
para construir un sistema más inclusivo y eficaz,
en beneficio de toda la comunidad internacional.
Protección y promoción Dar un impulso real a las reformas instituciona-
de los derechos humanos les podría cambiar la naturaleza del debate sobre
las cuestiones multilaterales hacia propuestas
La protección y promoción de los derechos hu- constructivas.
manos se consolida como elemento distintivo de
la acción exterior española, inseparable de nues- La reforma del Consejo de Seguridad de Nacio-
tra identidad y fuente de nuestras fortalezas. La nes Unidas es necesaria. Como miembro activo
elección de España como miembro del Consejo de del Grupo Unidos por el Consenso, España defien-
Derechos Humanos de Naciones Unidas (2025- de el impulso hacia un Consejo de Seguridad más
2027) y nuestra presencia activa en el Consejo de eficaz, transparente y representativo. Esta trans-
Europa permitirán potenciar nuestra defensa de formación se articula en torno a dos ejes funda-
un sistema de derechos humanos basado en los mentales: la ampliación del número de miembros
principios de universalidad, indivisibilidad, obje- no permanentes y la limitación del uso del veto. El
tividad y no selectividad, que se encuentra hoy objetivo es crear un órgano más representativo y
amenazado. ágil, capaz de responder eficazmente a las crisis
internacionales. La candidatura de España a ser
España centra su acción exterior en derechos hu- elegida miembro no permanente para el período
manos en cinco áreas prioritarias: la lucha con- 2031-2032 refuerza este compromiso.
tra la pena de muerte, el logro de una igualdad
de oportunidades real y efectiva entre hombres y Del mismo modo, la modernización de la ar-
mujeres, la lucha contra el racismo y la discrimi- quitectura financiera global es crucial para un
nación por razón de género u orientación sexual, desarrollo económico más equitativo. España
la defensa y promoción de los derechos econó- apoyará con decisión y de manera constructiva
micos, sociales y culturales, y la promoción de los esfuerzos para actualizar y adaptar las insti-
los derechos de las personas con discapacidad. tuciones de Bretton Woods a las necesidades y
Con la sede de la Comisión Internacional contra la demandas de nuestro tiempo. El sistema finan-
Pena de Muerte (CIPM) en Madrid, y ostentando la ciero internacional debe evolucionar hacia meca-
presidencia de su Grupo de Apoyo, España lidera nismos más justos, inclusivos y capaces de mo-
el proceso de transformación de esta institución vilizar de forma efectiva una mayor cantidad de
hacia su reconocimiento como organización in- recursos para los países con mayores carencias
ternacional, aspirando a obtener el estatuto de financieras.
Observador Permanente ante Naciones Unidas.
En materia de protección de la diversidad y los de- Prestaremos especial atención a la reforma de
rechos de las personas LGTBI+, trabajaremos por la Organización Mundial del Comercio (OMC).
la despenalización de las relaciones consentidas En un contexto en el que los flujos comerciales
entre personas del mismo sexo, cuestión que se se ven especialmente amenazados, resulta impe-
incluirá en todas las reuniones bilaterales con paí- rativa una reforma integral y urgente de la OMC,
ses en los que aún están castigadas y el respeto y con especial atención a la revitalización de su sis-
reconocimiento legal a las personas trans. tema de resolución de diferencias.

En paralelo, España buscará alternativas de coo­

Reformar la arquitectura multilateral peración flexible para responder a retos de carác-
ter colectivo. En aquellos casos en los que no sea
La reforma del sistema multilateral es esencial posible alcanzar consensos a nivel multilateral, los
para garantizar su eficacia y legitimidad. Se trata de marcos de cooperación flexible pueden permitir
potenciar lo que funciona y promover las reformas avanzar en la gestión de retos compartidos, como
necesarias. En este sentido, debemos actualizar la gobernanza de bienes públicos globales. Algu-
las estructuras de gobernanza global para hacerlas nas iniciativas recientes incluyen partenariados
más eficaces y representativas de la sociedad inter- público-privados (como la Alianza GAVI para vacu-
nacional actual. Eficacia y representatividad están nas e inmunización), asociaciones de creación de

31
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

estándares, acuerdos bilaterales, programas de oportunidades y la lucha contra las diversas for-
diplomacia científica o la creación de coaliciones mas de discriminación laboral. España promoverá
ad hoc, y constituyen buenos ejemplos de las posi- una reforma de la gobernanza de la OIT coherente
bilidades de cooperación a explorar. Así, la Alianza con los principios democráticos y con la evolución
Internacional para la Resiliencia a la Sequía (IDRA), de la economía mundial en las últimas décadas.
la Alianza Global contra el Hambre y la Pobreza o Además, se buscará promover un turismo soste-
el acuerdo sobre exportación de cereales por el nible que cree puestos de trabajo y promueva la
Mar Negro muestran cómo acciones diplomáticas cultura y los productos locales. España no solo
concretas permiten gestionar crisis globales en be- persigue la mejora de sus propios destinos, sino
neficio del interés común. Se trata, en todo caso, que aspira a liderar, desde su posición en ONU
de esfuerzos complementarios, y no sustitutivos, Turismo, con sede en Madrid, la adopción de bue-
del papel que corresponde a las organizaciones nas prácticas globales.
multilaterales.
España seguirá apoyando la Alianza de Civiliza-
ciones, una iniciativa española que favorece el
Reforzar los mecanismos de acción diálogo y los espacios de entendimiento a nivel
internacional en un momento en el que son más
Finalmente, España trabajará para reforzar el necesarios que nunca.
sistema multilateral con el objetivo de dar res-
puesta a los desafíos emergentes.
Política Exterior Feminista:
España seguirá apoyando la insustituible labor más necesaria que nunca
de Naciones Unidas en la promoción de la paz
y seguridad internacional a través de su arqui- Como reflejo de los valores de la sociedad espa-
tectura institucional pero también a través de la ñola, España aspira a ser un referente de com-
labor política de los Enviados Especiales, como promiso en la promoción activa de la igualdad
los de Siria, Yemen, el Sáhara Occidental, la re- de género por lo que esta constituye un eje prio-
gión de Grandes Lagos o Myanmar, así como la ritario de nuestra acción exterior. Este objetivo
labor de asesores y representantes especiales, se vuelve más relevante en un contexto de regre-
por ejemplo, para la Acción Climática. Asimismo, sión marcado por la contestación a las políticas
España dará especial prioridad a la consecución y normas de género aprobadas por instituciones
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) multilaterales, una mayor disputa de los dere-
de la Agenda 2030, al cumplimiento de la agenda chos de las mujeres y un alto impacto de la des-
climática y a la protección y salvaguardia de los información. Con un marco normativo avanzado
bienes públicos globales, el ciberespacio, el espa- y políticas públicas pioneras para la erradicación
cio ultraterrestre o el fortalecimiento del sistema de la violencia contra las mujeres y para la igual-
de salud global. Por ello, en los próximos meses dad en el ámbito laboral, España continuará li-
España se dotará de una Estrategia Multilateral derando el avance de la agenda multilateral de
para el Desarrollo Sostenible. igualdad de género través de su Política Exterior
Feminista.
Para España es clave asegurar la centralidad de
la Organización Mundial de la Salud en la arqui- Este esfuerzo se hace además desde la convic-
tectura de la salud global por lo que seguiremos ción de que alcanzar una igualdad real y efectiva
impulsando sus trabajos tras nuestra incorpora- constituye una pieza fundamental para el desa-
ción a su Comité Ejecutivo y tras la adopción del rrollo y el crecimiento económico de cualquier
Tratado Mundial de Pandemias en la 78ª Asam- sociedad. España continuará integrando el en-
blea Mundial de la Salud. Asimismo, trabajare- foque de género como elemento transversal de
mos para avanzar hacia una cobertura sanitaria nuestra política exterior y se propone, como ob-
universal a partir de la experiencia de nuestro jetivos concretos:
sistema nacional de salud y se adoptará una Es-
trategia de Salud Global, orientada a reforzar el • Defender los derechos de las mujeres y las
papel de España y de nuestra cooperación en niñas, con particular atención a sus derechos
este ámbito. sexuales y reproductivos. Para ello se activa-
rán los mecanismos de rendición de cuentas
Como país que más convenios de la Organiza- existentes en la justicia internacional y se
ción Internacional del Trabajo (OIT) ha ratifica- continuará luchando contra la impunidad de
do, España apoyará el crecimiento económico los perpetradores de violencia sexual en con-
inclusivo, a través de legislaciones que generen flictos. Los derechos de las mujeres son dere-
trabajo decente, ingresos justos, igualdad de chos humanos.

32
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

• Promover la justicia económica y el empode- España defiende que solo un marco multilateral
ramiento de las mujeres a través de la partici- de gobernanza de la IA puede reducir los riesgos
pación en la Coalición de Acción sobre justicia ligados a su desarrollo. Bajo los compromisos del
y derechos económicos y del Foro Generación Pacto Digital Global de Naciones Unidas, España
Igualdad. Reducir la brecha salarial y de parti- apuesta por soluciones técnicas abiertas y accesi-
cipación en el mercado laboral es clave tanto bles para todos, y la creación de estándares inter-
desde una óptica de derechos y justicia como nacionales comunes que eviten la fragmentación.
económica en sociedades que envejecen rápi- España prestará especial atención a su papel de
damente. España apoyará el reconocimiento co-facilitador para el establecimiento del Diálogo
de la contribución de los cuidados al desarrollo Global sobre Gobernanza de IA y el Panel Científico
de nuestras sociedades y fomentará el reparto Internacional sobre IA de Naciones Unidas.
igualitario de las responsabilidades de cuidados
entre mujeres y hombres. Nuestro país abandera la defensa de los derechos
digitales como pilar fundamental de la transforma-
• Intensificar la lucha contra la violencia sexual ción tecnológica global. España ha trabajado duran-
y de género, incluida la facilitada por la tecno- te los últimos años en transmitir internacionalmente
logía, y la trata de personas. Con este objetivo, su visión para la transformación digital centrada en
se reforzará la protección y asistencia consular el ser humano y orientada a derechos. En los próxi-
de mujeres en el exterior. mos años, España promoverá una agenda interna-
cional en torno a los derechos digitales a través de
• Incrementar la participación de mujeres en po- su acción multilateral, en base a los logros conse-
siciones de liderazgo y en los procesos de toma guidos (Declaración Europea de Derechos Digitales,
de decisiones. Continuación de los esfuerzos Declaración de León y la Carta Iberoamericana de
para lograr un mayor peso de las mujeres en la Derechos). Se impulsarán nuevos derechos frente a
acción exterior española y en el ámbito multila- las neurotecnologías, basados en la Carta de Dere-
teral. A estos efectos, España apoya la rotación chos Digitales del Gobierno de España, y nos prepa-
de género en la presidencia de la Asamblea Ge- raremos para hacer frente a retos como la vigilancia
neral de Naciones Unidas y la elección de la pri- masiva, la discriminación de algunos sistemas de IA,
mera mujer Secretaria General. incorporando la perspectiva de género, o la recolec-
ción de datos sin el consentimiento de los usuarios.
• Implementar la Agenda de Mujeres, Paz y Se-
guridad apoyando la participación de las mu-
jeres en procesos de negociación, resolución Fortalecimiento de la gobernanza
de conflictos y reconstrucción. económica y financiera internacional

España busca garantizar que la gobernanza eco-

Gobernanza tecnológica en el ámbito nómica mundial evolucione de manera justa, sos-
multilateral tenible y eficaz para todos a través de su acción
en los foros económicos internacionales clave,
El desarrollo tecnológico debe ir de la mano de como son el G20 y la OCDE. España considera el
una innovación responsable. España apuesta G20 como la plataforma crucial para abordar los re-
por un Internet libre, abierto y seguro, bajo un tos colectivos que afectan tanto a economías avan-
modelo de múltiples partes interesadas, y asume zadas como emergentes. Asimismo, buscará forta-
un papel proactivo en la definición de estándares lecer el papel internacional de la Organización para
éticos globales en el ámbito digital. En un contex- la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),
to de creciente geopolitización de la tecnología y su contribución a la gobernanza global, y al dise-
ante los riesgos que plantea la desregulación y la ño de políticas públicas basadas en la evidencia y
fragmentación regulatoria, España promoverá la la dimensión social de la economía y el desarrollo.
definición de normas y estándares globales inspi- Se prestará especial atención a sus procesos de
rados en criterios éticos y responsables, que res- adhesión y su profundización y a su relación con el
peten el derecho a la privacidad y a la protección sistema de Naciones Unidas, particularmente a las
de los datos, y busquen la transparencia de los relaciones con América Latina y con África.
algoritmos en aras de no amplificar sesgos y bre-
chas sociales. Una muestra de este compromiso La estrategia española en los bancos multilate-
de España es el hecho de apoyar y albergar en rales de desarrollo se fundamentará en la coor-
Quart de Poblet (Valencia) el Centro de Servicios dinación europea para maximizar el impacto de
Globales de Naciones Unidas. A estos efectos, se las inversiones y en hacer avanzar el consenso
buscará poner en valor y exportar la influencia re- europeo hacia una reforma profunda del sistema
gulatoria de la Unión Europea en el ámbito digital. financiero internacional que mejore su capacidad

33
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

financiera y su impacto al desarrollo. En organis- más equitativa, facilitando una respuesta rápida y
mos multilaterales como el Banco Asiático de De- eficaz en situaciones de emergencia.
sarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo, el
Banco Asiático de Inversiones en Infraestructuras Nuestra participación en el G20 buscará mejorar
y el Banco Africano de Desarrollo, España buscará la eficiencia y eficacia de los mecanismos de ges-
coordinar posiciones para asegurar una voz euro- tión de deuda internacional. España trabajará ac-
pea cohesionada en la negociación de acuerdos. tivamente para agilizar los tiempos de respuesta y
Se dará especial prioridad a proyectos donde haya mejorar la coordinación entre acreedores, con el
experiencia española y a favorecer proyectos que fin de reducir plazos en la conclusión de acuerdos
apoyen la transición ecológica y digital. que permitan un alivio equitativo y eficiente. Este
enfoque incluirá el fomento de mecanismos de ac-
España seguirá plenamente comprometida con la ción más flexibles y aboga por extender el Marco
financiación sostenible como herramienta clave Común para incluir a países de renta media que
en la consecución de los objetivos de desarrollo también enfrentan desafíos de sostenibilidad de
de la Agenda 2030. En este sentido, impulsaremos la deuda, asegurando así que ninguna economía
activamente la adopción de instrumentos financie- vulnerable quede fuera de los esfuerzos multilate-
ros innovadores, como los bonos verdes y sociales, rales de alivio y reestructuración.
las garantías compartidas para proyectos de alto
impacto social y medioambiental, o la ampliación España reforzará su papel en la lucha internacio-
del uso de derechos especiales de giro para res- nal contra el blanqueo de capitales y la financia-
paldar a economías emergentes en momentos ción del terrorismo (BC/FT) mediante el fortaleci-
críticos. En la IV Conferencia Internacional sobre miento de la cooperación internacional tanto en
Financiación para el Desarrollo de Sevilla (2025) la el ámbito preventivo como represivo. Mantendre-
sociedad internacional tendrá la oportunidad de mos un compromiso firme con la alineación de sus
dar un impulso a esta transformación en el ám- regulaciones con los estándares del GAFI (Grupo
bito de la financiación, y de impulsar la creación de Acción Financiera Internacional), garantizando
de mecanismos más eficaces que permitan una una regulación acorde a los mismos y velando por
canalización sustancialmente mayor de recursos la efectividad de sus medidas a nivel global. En el
hacia los países más necesitados. marco europeo, España trabajará con la nueva Au-
toridad de Lucha contra el Blanqueo de Capitales
La carga de la deuda supone una losa para el de- y la Financiación del Terrorismo (ALBC).
sarrollo de muchos países del mundo. El alto ni-
vel de endeudamiento de los países de renta baja
y media tras la pandemia y las dificultades para Promover una migración segura,
soportar su servicio lastra sus opciones de de- ordenada y regular
sarrollo y es una fuente de inestabilidad. En algu-
nos países, el servicio de la deuda consume más España promueve una política migratoria que
recursos públicos que servicios sociales básicos com­bina humanidad y responsabilidad como res-
como la educación o la sanidad. Sin embargo, esta puesta estratégica al invierno demográfico euro-
situación no recibe la atención que merece. peo. Nuestro dinamismo económico y la sostenibi-
lidad de nuestro modelo de bienestar dependen en
España buscará optimizar el uso de los Progra- parte de la migración, que junto con el aumento de
mas de Conversión de Deuda (PCD) con un enfoque productividad que ofrece la tecnología y el apoyo
pragmático, priorizando soluciones innovadoras y a la conciliación familiar, constituyen los pilares
sostenibles con el objetivo de proteger la estabilidad fundamentales para abordar los desafíos demo-
financiera y mitigar el impacto social de la deuda, gráficos actuales. Esta visión integral nos permite
sobre todo, en países donde estos programas pue- gestionar los flujos migratorios pensando en las
den generar mayores beneficios. De forma com- futuras generaciones, asegurando tanto la pros-
plementaria, España ha aprobado recientemente la peridad económica como la cohesión social. Así,
introducción de cláusulas de suspensión del servicio España busca promover una migración segura,
de la deuda en sus nuevos acuerdos de préstamo ordenada y regular, sin renunciar a los principios
soberano a países de renta baja y renta media-baja de humanidad y responsabilidad que nos definen.
para aplazar temporalmente el pago del servicio de Por ello, está trabajando en una estrategia de mo-
la deuda en caso de desastres naturales, emergen- vilidad laboral, que supondrá un cambio de foco
cias sanitarias y crisis alimentarias, ofreciendo a para la colaboración con otros países en materia
los países afectados un alivio inmediato y liberando migratoria. Asimismo, se continuará trabajando
recursos para atender las necesidades urgentes de con nuestros socios en la gestión de programas
la población en momentos críticos. Así, España re- de migración circular y estable que se ajusten a
fuerza su compromiso con una gestión de la deuda las necesidades particulares del mercado laboral

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

español, y también aprovechando más y mejor el • Responsabilidad compartida: España trabaja

talento de quienes se instalan en nuestro país. con sus socios en objetivos mutuamente bene-
ficiosos. La lucha contra la inmigración irregu-
La solidaridad europea y el reparto equitativo lar es un interés compartido, ya que los países
de responsabilidades fundamentan la estrategia de origen y tránsito también desean proteger a
migratoria española en el marco de la UE. En el sus ciudadanos de las redes de tráfico.
ámbito comunitario, España promoverá la aplica-
ción del Pacto de Migración y Asilo y defenderá el • Confianza mutua: Generada a través del tiempo,
principio de solidaridad como núcleo del proyecto la escucha activa y los contactos periódicos a
europeo. Garantizar un reparto equitativo de las todos los niveles.
responsabilidades entre todos los Estados miem-
bros y aplicar un mecanismo de solidaridad con • Colaboración operativa: Incluye patrullajes con­
aquellos Estados que, como España, gestionan la juntos, centros operativos compartidos e inter-
frontera exterior de la Unión Europea y reciben una cambio de información para desmantelar redes
especial presión migratoria juega en beneficio del de trata y tráfico de personas.
conjunto de la Unión.
• Cooperación sostenida: Debe mantenerse en
La gestión eficaz de la migración irregular requie- el tiempo y ser predecible, incluyendo ayudas
re una colaboración estrecha con los países de materiales, apoyo financiero y operativo, y for-
origen y tránsito, especialmente en nuestro en- mación y desarrollo de capacidades.
torno estratégico. España implementa un enfoque
preventivo e integral que combina el control de flu- España mantendrá su compromiso con el recono-
jos irregulares y la lucha contra las redes de tráfico cimiento y el ejercicio del derecho a la protección
de personas con iniciativas de desarrollo económi- internacional, prestando especial atención a las
co y estabilización de los países de origen, con el situaciones de vulnerabilidad y garantizando una
objetivo de abordar tanto los síntomas inmediatos respuesta humanitaria efectiva y digna. En este sen-
como las causas profundas de la migración irregu- tido, se continuará trabajando estrechamente con el
lar. El modelo español, reconocido y emulado por Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
la UE y otros Estados miembros, se fundamenta en Refugiados (ACNUR) y la Organización Internacional
los siguientes principios: para las Migracio­nes (OIM).

Personas desplazadas por la fuerza en el mundo

150.000.000

100.000.000

■ Comunidad de acogida
■ Otras personas que
necesitan protección
50.000.000
internacional
■ Otros
■ Apátridas
■ Desplazados internos
■ Solicitantes de asilo
■ Refugiados bajo
el mandato de ACNUR

0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Fuente: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

La integración e inclusión social constituyen pi- de migrantes y garantizar que su cualificación sea
lares fundamentales de nuestra política migrato- reconocida y aprovechada plenamente en la eco-
ria. Como sociedad abierta y plural, se respetará nomía española.
a quienes se instalan en nuestro territorio como
activo que nos enriquece, y se prestará especial España reforzará el diálogo con las diásporas y
apoyo a aquellos territorios con mayor presencia comunidades españolas en el exterior, a fin de
de personas migrantes. Este compromiso se re- fomentar su participación en iniciativas econó-
fuerza con el Plan de Integración y Convivencia micas, sociales y culturales. Esta sinergia favo-
Intercultural, a lo que se suma la prevención y rece la creación de vínculos de cooperación y de
combate del racismo y la xenofobia, apoyando las oportunidades de negocio, al tiempo que con-
capacidades de Entidades Locales e instituciones tribuye a una visión más diversa e inclusiva de
educativas, y redoblando los esfuerzos para com- nuestra sociedad. En este sentido, se incentiva-
batir los discursos y delitos de odio, especialmen- rá la participación de las segundas generaciones
te en Internet. España trabajará para modernizar como interlocutoras privilegiadas para profundi-
y simplificar los procedimientos administrativos zar el entendimiento y la colaboración entre las
relacionados con la movilidad internacional. sociedades de origen y de destino, consolidando
Se ampliará el uso de herramientas digitales y puentes culturales y contribuyendo a un mode-
se simplificarán los trámites para trabajadores lo de crecimiento y bienestar que se nutre de la
extranjeros que respondan a las necesidades diversidad como fuente de riqueza. Además, se
específicas del mercado laboral español. Com- reforzará la capacidad de la Oficina Española del
plementariamente, se desarrollarán programas Retorno en su labor de asesoramiento a las per-
de orientación sociolaboral, formación continua sonas de nacionalidad española residentes en el
y aprendizaje del idioma, para facilitar la inserción exterior con voluntad de retornar.

Apostar por la cooperación

para el desarrollo y la acción
humanitaria
En una era marcada por una profunda crisis de La cooperación para el desarrollo, como políti-
solidaridad, el mundo precisa más cooperación, ca de Estado, es una parte central de la acción
no menos. España mantiene su compromiso con exterior española basada en una concepción
la cooperación internacional para el desarrollo abierta y solidaria de la ciudadanía y de la socie-
como mecanismo indispensable para lograr la dad internacional para responder a los retos glo-
erradicación de la pobreza extrema y promover bales. De hecho, es una política de consenso que
el desarrollo humano, que debe ser complemen- apoyan tres de cada cuatro españoles, como se
tado por medidas coherentes en otros ámbitos plasmó en la adopción por una amplia mayoría de
que favorezcan la inversión en los países menos la primera Ley de Cooperación en veinte años du-
adelantados. Se trata de un ejercicio de responsa- rante la pasada legislatura. Además, supone un
bilidad ante retos compartidos; una inversión en la ejemplo específico y diferenciador de la acción
construcción de sociedades más prosperas, segu- exterior europea ya que la UE, junto a sus Estados
ras, estables y sostenibles, con un claro impacto miembros, aporta alrededor del 40% del conjunto
no solo en las sociedades de los países socios de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) mundial.
sino también en el bienestar de los españoles.
Cuando apostamos por la cooperación ayudamos El marco de cooperación tradicional confluye
a prevenir la propagación de enfermedades, a que con otras áreas con vínculos estrechos con el
la inestabilidad y las emergencias no deriven en desarrollo sostenible como el comercio, la in-
conflictos, a proteger la biodiversidad y prevenir la versión privada, la tecnología y la gestión de los
deforestación; esto es, reducimos externalidades movimientos migratorios, que exigen un enfoque
negativas con claros efectos transfronterizos en multidimensional y un mayor esfuerzo de movili-
beneficio directo de nuestros ciudadanos. zación de recursos y de coherencia de políticas.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Por ello, España busca promover una nueva na- la igualdad de género y el empoderamiento de
rrativa de la cooperación que transite de la lógica mujeres y niñas, el derecho al agua y al sanea-
de la ayuda a la de la alianza, fomentando relacio- miento, el refuerzo de los sistemas de salud, la
nes horizontales con nuestros socios basadas en lucha contra el hambre, la construcción de paz
el diálogo, la escucha y la definición de objetivos y gobernanza democrática, la cultura y la edu-
comunes. Este será uno de los focos durante la cación. Se seguirá impulsando una mayor con-
IV Conferencia para la Financiación del Desarrollo tribución de nuestra cooperación a la transi-
que tendrá lugar en Sevilla. ción ecológica justa (con especial énfasis en la
adaptación y la mitigación climática) y la lucha
España debe afianzar los pasos dados en los úl- contra la pérdida de biodiversidad, y reforzare-
timos años, no solo para reforzar los compromi- mos nuestras capacidades en otros sectores
sos presupuestarios en AOD, sino también para como la digitalización o las migraciones. Desde
modernizar y reformar su sistema de coopera- el punto de vista geográfico, mantendremos
ción. A estos efectos, la Cooperación Española las regiones tradicionales de la Cooperación
inicia una nueva etapa tras un profundo proceso Española (América Latina y Caribe, mundo ára-
de reforma marcado por la aprobación de la Ley be y África, con un énfasis particular en África
de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Occidental) y desarrollaremos un enfoque re-
Solidaridad Global y su desarrollo reglamentario. gional para Asia.
En los próximos años, nuestra acción se articula-
rá sobre los siguientes ejes: • Aumento de la financiación: España trabajará
para potenciar nuevos modos de hacer coo-
• Refuerzo del sistema de cooperación: La Ley peración y trabajar junto a otros actores (so-
de cooperación y el Plan Director de la Coo- ciedad civil, sector privado, academia, socios
peración Española 2024-2027 refuerzan la co- multilaterales), ampliar la participación en ini-
herencia, la alineación y la coordinación entre ciativas globales y, por supuesto, avanzar en
todos los actores de desarrollo y, por tanto, la senda de incrementos presupuestarios con
la eficacia de esta política pública. Ello inclu- el objetivo de alcanzar el 0,7% de la RNB en
ye a la cooperación descentralizada (Comu- 2030 recogido en la ley. También será necesa-
nidades y Ciudades Autónomas y Entidades rio establecer un marco de trabajo innovador
Locales), universidades, organizaciones no a través de la movilización de nuevas fuentes
gubernamentales para el desarrollo (ONGD), de financiación, así como dar un papel más
sindicatos, sector privado y economía social. relevante a determinadas modalidades de
La puesta en marcha de la nueva Conferencia cooperación, como la cooperación financiera,
Sectorial supondrá un fortalecimiento signifi- tras la creación del FEDES.
cativo de los órganos de coordinación y con-
sulta. La reforma de la Agencia Española de • Centralidad de la acción humanitaria. España
Cooperación Internacional para el Desarrollo es y debe seguir siendo un socio humanitario
(AECID) con su nuevo Estatuto apuesta por reconocido por sus principios y su presencia
una agencia de desarrollo con mayores capa- creciente en el panorama humanitario interna-
cidades, instrumentos más eficaces y volcada cional en un momento en el que más de 300
en la generación de alianzas dentro y fuera de millones de personas necesitan asistencia hu-
España. El Estatuto de las Personas Coope- manitaria. Se trabajará por alcanzar el com-
rantes pretende reforzar el capital humano de promiso de destinar el 10% de nuestra AOD
nuestra cooperación, mientras que la nueva a acción humanitaria, y se prestará especial
regulación de subvenciones de cooperación atención a las crisis olvidadas, la defensa del
busca una mayor agilidad en los distintos ins- derecho internacional humanitario, la perspec-
trumentos y convocatorias y el nuevo Fondo tiva feminista y la educación en preparación
Español de Desarrollo Sostenible (FEDES) tie- ante emergencias. El aumento de la conflicti-
ne por objetivo ampliar las opciones para que vidad nos llevará a incrementar la seguridad de
nuestra cooperación financiera apalanque re- los cooperantes y trabajadores humanitarios.
cursos adicionales en favor del desarrollo sos-
tenible, en particular explotando sinergias con • Mayor liderazgo de España dentro de la UE y
la inversión privada. como actor global de desarrollo: La elección
de España como sede de la IV Conferencia In-
• Avanzar hacia una cooperación que refuerce ternacional sobre la Financiación para el De-
nuestro perfil como actor de cooperación con sarrollo que tendrá lugar en julio de 2025 en
identidad propia: España priorizará ámbitos de Sevilla, supone una oportunidad para que Es-
trabajo en los que cuenta con una trayectoria paña consolide su perfil multilateral, capaz de
consolidada y un claro valor añadido como son forjar consensos y coaliciones para la acción

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

en la financiación del desarrollo que vaya acom- aumentar la visibilidad y reputación de España.
pañado de iniciativas concretas para reducir la Fomentaremos la movilización de capital privado
brecha de financiación de los ODS, que se sitúa en proyectos de desarrollo, por ejemplo, a través
actualmente en el entorno de los cuatro billones de la inversión de impacto y favoreciendo la par-
de euros. España también participará de forma ticipación de empresas españolas en proyectos
muy activa en el diseño de la agenda post-2030. de desarrollo e inversiones sostenibles. La co-
Asimismo, se buscará lograr el máximo partido laboración de los sectores público y privado es
a nuestras contribuciones financieras en aras a clave de cara a cerrar la brecha de financiación.

Afrontar la emergencia
climática y de biodiversidad
Cada año que transcurre se rompe el récord de España asume este desafío desde una posición de
emisiones del anterior. Las temperaturas globa- liderazgo, respaldada por su inversión en energías
les ya han superado el umbral crítico de 1,5°C en renovables y su compromiso inequívoco con un pla-
múltiples ocasiones. En este contexto de extre- neta más sostenible, habitable y verde, en el que
mos climáticos, de creciente competencia por aspiramos a estar a la vanguardia en materia de
los recursos naturales y pérdida acelerada de transición energética, seguridad hídrica, preserva-
biodiversidad, la comunidad internacional debe ción y restauración de la biodiversidad, gestión del
adoptar una acción inmediata y coordinada. medio ambiente y lucha contra la desertificación.

Temperatura global en superficie relativa

a la media 1951-1980

1,2

1,0
Desviación temperatura (Cº)

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

-0,2

-0,4

-0,6
1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000 2020

Fuente: NASA.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

La Unión Europea, por otra parte, constituye uno de progresiva de combustibles fósiles y su sustitución
los espacios económicos con menores emisiones por energías renovables y eficiencia energética. A
con relación a su industria alcanzando alrededor estos efectos, contribuiremos a mejorar las capa-
del 6% del total mundial. Los esfuerzos europeos cidades de adaptación y mitigación del impacto
deben continuar, también como ejemplo hacia otros del cambio climático de todos los países a través
actores, pero no son por sí mismos suficientes para de la movilización de recursos de acuerdo con la
atajar la tendencia al aumento de las temperatu- Estrategia Española de Financiación Climática In-
ras. Por eso, los esfuerzos diplomáticos para refor- ternacional y la coherencia de los flujos financieros
zar la cooperación y el compromiso con los socios con un desarrollo bajo en emisiones.
globales son especialmente importantes; para ser
exitosos, será también indispensable tomar en cuen- En línea con el Plan Industrial del Pacto Verde,
ta sus necesidades, especialmente en materia de España reforzará su liderazgo en tecnologías lim-
financiación. pias de acuerdo con el Plan Nacional Integrado
de Energía y Clima 2023-2030. La fuerte apuesta
Por ello, la diplomacia verde española se centra de España por las energías renovables ha reduci-
en impulsar la implementación efectiva de los do su dependencia energética, con precios de la
acuerdos climáticos y ambientales internaciona- energía asequibles por primera vez en su historia.
les. España desarrolla una estrategia orientada a La descarbonización, la seguridad de suministro y
la implementación de la Convención Marco de las la asequibilidad seguirán siendo un compromiso
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el de nuestra política exterior. En los próximos años,
Acuerdo de París, para seguir avanzando en los es- en los que el mapa de las inversiones industriales
fuerzos de descarbonización. La prioridad es evitar variará sustancialmente, se abre una ventana de
superar el objetivo establecido en París de limitar oportunidad gracias a unos precios menores de
el calentamiento global a 1,5ºC, focalizando las la energía debido a su fuerte apuesta en energías
acciones en esta década crítica en la eliminación renovables.

Emisiones anuales de CO2 por región

30.000
Millones de toneladas

20.000

10.000

0
1900 1925 1950 1975 2000

Fuente: Global Carbon Budget (2025).

39
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

La protección de la biodiversidad, las aguas (Unión Internacional para la Conservación de la

continentales y los océanos representa otro eje Naturaleza), con sede en España. Asimismo, se
clave de la política medioambiental española. impulsará la lucha contra la desertificación y la
España aumentará sus esfuerzos de protección resiliencia a la sequía, teniendo en cuenta tanto
de la biodiversidad a través de la implementación su importancia ambiental como sus vínculos con
del Marco Global Kunming Montreal de Biodiver- la lucha contra la pobreza, la seguridad alimenta-
sidad 2030, que establece los objetivos y metas ria y los conflictos armados.
mundiales para esta década. Asimismo, se im-
pulsará la protección de los océanos para asegu- La Alianza Internacional para la Resiliencia a la
rar la protección y gestión efectiva del 30% de la Sequía (IDRA), impulsada junto con Senegal,
superficie marina para 2030. Con este objetivo, ejemplifica nuestro compromiso con la lucha
avanzaremos en la aplicación del Acuerdo para contra la desertificación y sus consecuencias
la protección de la biodiversidad más allá de las socioeconómicas. Finalmente, se buscará refor-
fronteras nacionales (BBNJ), la protección del zar la cooperación española a nivel internacional
Ártico y de la Antártida, el futuro acuerdo global en materia de incendios forestales, especialmen-
sobre plásticos, y la promoción de una pausa pre- te en América Latina, donde existen ya vínculos y
cautoria en el marco de la regulación de la mine- acciones importantes al respecto. Asimismo, se
ría submarina. promoverán acuerdos bilaterales en materia de
patrimonio natural y biodiversidad con los países li-
España trabajará para fortalecer la lucha contra mítrofes (Francia, Portugal y Marruecos), así como
el tráfico de especies y la degradación de eco- con países que compartan el ámbito territorial de
sistemas terrestres. Las iniciativas españolas se especies migratorias presentes en España.
centran en combatir el tráfico ilegal y el furtivis-
mo internacional de especies silvestres, a fin de En un contexto marcado por el creciente interés
abordar tanto el efecto significativo que estas ac- geoestratégico de los espacios polares, la nueva
tividades tienen para la biodiversidad, como las Estrategia Polar española de 2025 consolida nues-
consecuencias sociales para las comunidades tro compromiso con la protección de estos espa-
locales. Se reforzará, además, el compromiso in- cios. España refuerza su presencia en las regiones
ternacional en la lucha contra la deforestación y polares apoyándose en su trayectoria científica,
el fomento de la sostenibilidad de las cadenas de su participación en los órganos del sistema Antár-
suministro de materias primas agrícolas, ganade- tico y su rol como Estado observador en el Con-
ras y forestales. En el ámbito mediterráneo, Espa- sejo Ártico. España defiende los espacios polares
ña continuará impulsando la colaboración y coo- como espacios de paz y seguridad, de protección
peración para la conservación y restauración de del medio ambiente y gestión racional de los recur-
la biodiversidad, especialmente en colaboración sos naturales, que han de ser gobernados a nivel
con la oficina de la UICN para el Mediterráneo multilateral, con arreglo al derecho internacional.

40
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

C. UNA ESPAÑA QUE

CONSTRUYE PAZ Y SEGURIDAD
Adaptarnos a un mundo
más conflictivo
España se mantiene firme en el compromiso con alcanza el 13% del PIB mundial. Este escenario se
un sistema multilateral que ha dado resultados refleja, asimismo, en un récord de inversión global
y que es más necesario que nunca. Al mismo en defensa y en un creciente riesgo de prolifera-
tiempo, es consciente de la necesidad de adop- ción nuclear. El posible incremento del riesgo de
tar medidas de cara a adaptarse al nuevo entor- amenazas transnacionales (terrorismo o crimen
no internacional. organizado) que propician los Estados fallidos tam-
bién será clave durante los próximos cuatro años.
El deterioro de la seguridad en los últimos años
pone fin al dividendo de paz del que Europa ha La acción exterior de España debe reforzarse en
disfrutado durante décadas. Desde 1945, la hu- todos sus ámbitos para proteger mejor a nues-
manidad no había tenido que lidiar con un número tros ciudadanos y a sus proyectos de vida frente
tan alto de conflictos. Actualmente, se registran al- a una mayor inestabilidad y conflicto. Ello com-
rededor de 50 conflictos activos, con casi la mitad pete a la diplomacia, a la defensa y a la seguridad
de los miembros de Naciones Unidas involucrados ciudadana entendidas en sentido clásico, pero
de manera directa o indirecta, mientras crece el también abarca conceptos más amplios que van
número de víctimas hasta cifras no vistas en tres desde la promoción de nuestra seguridad econó-
décadas y el impacto económico de la violencia mica hasta hacer frente a intentos de coerción

Víctimas de conflictos armados

300.000

200.000

100.000

0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023

■ Violencia unilateral ■ No estatal ■ Intraestatal ■ Interestatal

Fuente: Uppsala Conflict Data Program.

41
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

económica o a amenazas híbridas, incluyendo Todo ello responde a una concepción integrada de
las ciberamenazas y la desinformación. Este la seguridad, de acuerdo con la Estrategia de Segu-
compromiso implica la contribución a desplie- ridad Nacional. La seguridad es un bien público eu-
gues conjuntos, la promoción de políticas de ropeo e internacional, y el nuevo contexto obliga a
defensa coordinadas con nuestros socios, el España y a Europa no solamente a asumir mayores
desarrollo de capacidades diplomáticas y de cuotas de responsabilidad sobre su defensa, sino
seguridad adaptadas al nuevo contexto glo- también a proyectar esta labor hacia fuera de nues-
bal, y la búsqueda de respuestas eficaces a las tras fronteras, contribuyendo a la seguridad colectiva
amenazas compartidas. y posicionándonos como proveedores de seguridad.

Misiones internacionales en curso

en las que participa España (2025)
Misiones UE
481 militares

MISIÓN DE ASISTENCIA SEA

MILITAR EN APOYO GUARDIAN
A UCRANIA Mediterráneo
España

AGRUPACIONES DEFENSA INTEGRADA

ASISTENCIA Y
NAVALES AÉREA Y ANTIMISIL
ENTRENAMIENTO
PERMANENTES Letonia y Rumanía,
PARA UCRANIA
Atlántico / Mediterráneo Turquía
Alemania EUFOR
POLICÍA AÉREA
ALTHEA
Países Bálticos,
Bosnia y
Rumanía y Bulgaria
Herzegovina

MISIÓN DE LA UE
Misiones ONU DE ASISTENCIA Y
698 efectivos GESTIÓN INTEGRADA
DE LAS FRONTERAS
Libia
PRESENCIA AVANZADA
REFORZADA
Eslovaquia, Letonia
MVNUC FINUL y Rumanía
NM-I
Colombia Líbano
Irak

MISIÓN DE
Actividades ENTRENAMIENTO
diplomacia defensa MISIÓN DE Somalia
ENTRENAMIENTO
DESTACAMENTO República
EUNAVFOR
MARFIL Centro Africana
ATALANTA
Senegal Océano
ACTIVIDADES DE Índico
SEGURIDAD COOPERATIVA
África Occidental
(incl. Golfo de Guinea y Sahel) MISIÓN DE
MINUSCA OPERACIÓN
ASISTENCIA
República ¨INHERENT RESOLVE¨
FRONTERIZA
Centroafricana -Coalición contra
Rafah
MISIÓN DE DAESH/ISIS-
ASISTENCIA Irak
PRESENCIAS MARÍTIMAS MILITAR
COORDINADAS UE (CMP) Mozambique
Golfo de Guinea

Otras misiones Misiones OTAN

220 efectivos 2.492 efectivos

INICIATIVA SEGURIDAD
Y DEFENSA UE (SDI)
Golfo de Guinea y Sahel Efectivos
698 481 2.492 220 3.891
NNUU UE OTAN Otras TOTAL

Fuente: Ministerio de Defensa, 2025.

42
 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

España va a seguir participando activamente en instrumento también puede beneficiarse de nues-

la arquitectura de seguridad internacional, eu- tra vocación global. El aprovechamiento de todas
roatlántica y europea, apostando decididamente las oportunidades que ofrecerá el Reglamento
por su carácter solidario y basado en normas. La sobre el Programa de la Industria de Defensa es
OTAN seguirá siendo el foco principal de nuestra otro objetivo prioritario para este período, como
contribución a la disuasión y defensa colectivas, también lo será dotar al próximo Marco Financiero
a la prevención y gestión de crisis y al desarrollo Plurianual de recursos significativos en apoyo del
de partenariados, especialmente en el marco del sector de la seguridad y defensa. Con esta políti-
Plan de Acción de la Alianza para la Vecindad Sur. ca, se generarán externalidades positivas en inno-
En este último aspecto, España debe mantener un vación, autonomía europea y creación de empleo
papel de liderazgo, tanto en el impulso del diálogo cualificado, lo que redundará en beneficio de la
político de alto nivel como en el apoyo de la labor sociedad española.
del Representante Especial del Secretario General
para la Vecindad Sur. Asimismo, España mantendrá España acaba de lanzar el Plan Nacional para la
sus esfuerzos en el marco de la cooperación prác- promoción de nuestra participación en las misio-
tica, en particular a través de la contribución a los nes civiles de la UE que prevé la coordinación del
paquetes de reforzamiento de capacidades de los Ministerio de Exteriores, Unión Europea y Coope-
países socios, que España ya ha llevado a cabo en ración con otros Departamentos para elevar sig-
2024. Además, se reforzará el diálogo político con nificativamente en este período el despliegue de
los socios del Diálogo Mediterráneo y la Iniciativa personal español en estas misiones, que también
de Cooperación de Estambul. contribuyen al papel de la UE como proveedor de
seguridad global.
En este período España seguirá impulsando su
inversión en seguridad y defensa en línea con los España debe seguir manteniendo su compromi-
compromisos adquiridos en la OTAN, y seguire- so activo con la Organización para la Seguridad
mos contribuyendo de manera muy destacada y la Cooperación en Europa (OSCE). El espíritu
a los despliegues de la OTAN y a las misiones y y los principios del Acta Final de Helsinki, que
operaciones de la UE. Lo que es más importante: cumple cincuenta años, han de ser reafirmados
España va a seguir asumiendo, como aliado firme- especialmente en el difícil contexto generado por
mente comprometido, y por virtud de su propia la invasión a gran escala de Ucrania por parte de
configuración política, geográfica y económica, Rusia, como hemos hecho con nuestra presiden-
una cuota importante de la carga de la seguridad cia del Foro de Cooperación en Seguridad en el
colectiva, reafirmando el carácter indivisible de la primer cuatrimestre de 2025. En el período 2025-
seguridad y la defensa de todos los aliados, en lí- 2028, con un nuevo Secretario General reciente-
nea con el Concepto Estratégico de Madrid. mente designado, el objetivo principal ha de ser el
de preservar el sistema de control de armamen-
Por su peso y trayectoria, España debe asumir tos en Europa, cuyas medidas de transparencia,
en este período un papel central en la incipiente intercambio de información y medidas de fomen-
Unión Europea de la Defensa. Asimismo, busca- to de la confianza pueden volver a ser útiles para
remos afianzar la relación estratégica entre la reforzar la arquitectura de seguridad europea.
OTAN y la UE sobre la base de los principios de
complementariedad, coherencia y refuerzo mu- Naciones Unidas tiene una responsabilidad pri-
tuo. Nuestro Servicio Exterior, nuestras Fuerzas mordial sobre el mantenimiento de la paz y la se-
Armadas y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, guridad internacionales. España seguirá teniendo
así como otras Administraciones públicas están una participación destacada en sus operaciones
activamente involucrados en la definición, el pla- de mantenimiento de la paz, que han sido una he-
neamiento y el despliegue progresivo de esta ne- rramienta imprescindible en los últimos 75 años.
cesaria dimensión del proceso de construcción España ocupa el puesto 25º de 121 países con-
europeo, tan largamente debatido y que es ahora tribuyentes por número de efectivos (el segundo
impostergable. país de la UE) y el 12º como contribuyente al pre-
supuesto de operaciones de mantenimiento de la
España debe también seguir incrementando su paz. La presencia de un mayor número de mujeres
cuota de participación en los programas e ins- en los despliegues continúa siendo un compromiso
trumentos de la UE en este ámbito. Será objeto esencial. España continuará fiel a su compromiso
de atención prioritaria la Facilidad Europea para la con la Fuerza Interina de Naciones Unidad para el
Paz, que ofrece oportunidades para incrementar Líbano (FINUL), donde ha mantenido una impor-
la contribución de España a la estabilidad de nues- tante contribución desde el principio y ha venido
tro entorno estratégico. Además, este importante ejerciendo destacado liderazgo. España buscará

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

un apoyo político unificado en la renovación de La mejora constante en el conocimiento de las

mandatos claros y definidos y apoyará la creación amenazas y la gestión de indicadores de alerta
de nuevas misiones en contextos frágiles. es esencial para responder a los múltiples desa-
fíos de seguridad. El refuerzo del Centro Nacional
España continuará cultivando las relaciones bila- de Inteligencia y la coordinación entre los órganos
terales en materia de seguridad y de defensa con de inteligencia —nacionales e internacionales—
un creciente número de países y de organizaciones resultan fundamentales para anticipar riesgos,
internacionales, en ámbitos como la formación y proteger a la población y articular respuestas efi-
el intercambio de experiencias, la realización de caces ante escenarios cambiantes.
ejercicios conjuntos, la cooperación industrial y la
cooperación técnica, entre otros. En los próximos España trabajará para modernizar sus capacida-
años se deberá profundizar en áreas de coopera- des de seguridad y defensa ante nuevas amena-
ción específicas como los retos y oportunidades zas digitales asociadas a la IA como las clona-
de la digitalización, la lucha contra las campañas ciones de voz, la manipulación de imágenes o la
híbridas, la migración irregular y el tráfico de per- proliferación de identidades falsas cada vez más
sonas y la lucha contra el terrorismo y el crimen avanzadas. Se buscará, además, aumentar nues-
organizado. En este marco, España otorga una tra resiliencia frente al incremento de ataques a
gran relevancia al Convenio con Estados Unidos de dispositivos conectados, que van desde vehículos
Cooperación para la Defensa. Asimismo, resultará autónomos hasta infraestructuras críticas como
esencial impulsar los instrumentos destinados a presas hidroeléctricas, así como el auge de la ci-
promocionar la seguridad y el diálogo, como por berdelincuencia. El desarrollo de infraestructuras
ejemplo la Iniciativa 5+5 Defensa en el Mediterrá- digitales públicas (DPI) resilientes, seguras e inte-
neo occidental, favoreciendo así una cooperación roperables es la base de la transformación digital
sobre la base de la confianza entre iguales. española. En este marco, se aprobará un Plan de
Vigilancia de infraestructuras marinas, especial-
Los próximos cuatro años serán clave para evi- mente las submarinas. Asimismo, se fortalece-
tar que el mundo entre en una nueva era de pro- rá el papel de la IA en la gestión de emergencias
liferación. Hay que proporcionar una respuesta a ante desastres naturales o ataques terroristas,
nivel político. El reforzamiento de nuestra segu- facilitando el diseño de estrategias de respuesta.
ridad incluye necesariamente instrumentos in-
ternacionales como la arquitectura de control de El refuerzo de las capacidades en materia de
armamentos, no proliferación y desarme. España sanciones será prioritario. Las medidas res-
mantendrá su respaldo político, técnico y financie- trictivas o sanciones internacionales están co-
ro a organismos clave como el Organismo Inter- nociendo una notable expansión. Una prioridad
nacional de la Energía Atómica (OIEA), la Organi- será desarrollar la Unidad de Sanciones del Mi-
zación para la Prohibición de las Armas Químicas nisterio de Asuntos Exteriores, Unión Europea
(OPAQ) o la Comisión Preparatoria de la Organiza- y Cooperación (MAUC), con rango de Subdirec-
ción para la Prohibición Completa de los Ensayos ción General. Se reforzará mediante mecanis-
Nucleares (OTPCE), fundamentales para la arqui- mos adecuados de intercambio de información
tectura internacional de no proliferación, gracias a y coordinación interministerial, para participar
sus capacidades de verificación e inspección. eficazmente en los procesos internacionales de
adopción y seguimiento de estas medidas. Este
España continuará su labor para contrarrestar paso es clave para avanzar hacia un marco nor-
la amenaza terrorista y el crimen organizado, mativo específico. España seguirá apoyando un
previniendo la desestabilización social y política uso razonable y proporcionado de la política de
que estas generan. Este esfuerzo exige abordar sanciones como medio para desincentivar con-
las causas de la radicalización y del extremismo ductas ilícitas, salvaguardando su carácter se-
violento, así como prestar apoyo y reconocimien- lectivo y excepcional.
to a las víctimas. La cooperación y la solidaridad
con los países más afectados por esta lacra se- El cambio climático se perfila como un desafío
guirán siendo principios rectores de la acción transversal con implicaciones profundas en la se-
exterior española. En este sentido, nuestro país guridad y la defensa. España dará continuidad a
mantendrá sus compromisos en el marco de Na- las medidas recogidas en el Plan Nacional de Adap-
ciones Unidas, la UE y la OTAN, así como a través tación al Cambio Climático y en la Estrategia del
de iniciativas como el Proceso de Aqaba o la par- Ministerio de Defensa en la materia y fomentará la
ticipación en operaciones como la Coalición Glo- cooperación entre las Fuerzas Armadas y los me-
bal contra el DAESH, con las que España ya ha dios civiles para hacer frente a emergencias, tanto
demostrado su determinación a la hora de com- en territorio nacional como en el ámbito internacio-
batir estas amenazas. nal. En este marco, España continuará ofreciendo

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

su apoyo en casos de desastre fuera de nuestras a Emergencias), que permite contar con un equi-
fronteras, incluido el despliegue de la Unidad Mi- po sanitario listo para desplegarse en menos de
litar de Emergencias (UME) y del equipo START 72 horas en cualquier rincón del mundo donde se
(Equipo Técnico Español de Ayuda y Respuesta produzca una emergencia humanitaria.

UN IMPULSO DECIDIDO A LA INDUSTRIA

DE DEFENSA ESPAÑOLA
La industria de defensa constituye un sector clave para nuestra seguridad económica y debe
por tanto estar más imbricado en nuestra política industrial. La industria española de defen-
sa se encuentra entre las más exportadoras del mundo. Sin embargo, el profundo cambio del
sector a nivel europeo e internacional y la necesidad de superar la atomización de nuestras em-
presas, invita a realizar numerosos cambios los próximos años. El incremento de la inversión
en defensa a nivel global, la irrupción de nuevos actores industriales y los avances tecnológicos
que están transformando el campo de batalla hacen imprescindible y urgente adaptar nuestra
industria de defensa a esta nueva realidad. Con este propósito, se prestará especial atención
al refuerzo de la base industrial y tecnológica española, fomentando la interoperabilidad y si-
nergias con los sectores tecnológico y espacial. Para ello, se adoptarán medidas dirigidas a
aumentar el tamaño y competitividad de nuestras empresas y su acceso a economías de esca-
la, así como su participación en proyectos europeos y licitaciones internacionales. Además, se
buscarán compromisos de gasto a medio y largo plazo que faciliten la inversión y la innovación,
con el fin de impulsar el desarrollo del sector, su trasformación tecnológica y la generación de
empleo de calidad. Todo ello en línea con la Estrategia Industrial de Defensa.

Se implementará el Plan Industrial y Tecnológico para la Seguridad y la Defensa. Este plan

canalizará nuestro esfuerzo inversor, así como programas de colaboración público-privada,
para crear un salto tecnológico e industrial en España. Se trata de una apuesta por la innova-
ción, por el desarrollo de tecnologías de doble uso para la creación de nuevas empresas y el
escalado de pymes y de startups locales. Este impulso redundará en el avance tecnológico de
otros sectores en línea con el objetivo de incrementar nuestra competitividad, así como con
el incremento de resiliencia en las cadenas de suministro. Se establecerá una Mesa operativa
sobre la dimensión de política exterior de la industria española de defensa, con participación de
los Ministerios de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, del Ministerio de Defensa,
del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa y del Ministerio de Industria y Turismo, para
articular y ejecutar en reuniones periódicas una verdadera diplomacia española de la industria
de defensa.

España buscará consolidarse como un actor clave en el sector espacial europeo, aumentan-
do su participación en la Agencia Espacial Europea (ESA) y el programa espacial de la UE, así
como la participación en misiones europeas. Se apoyará el desarrollo de proyectos espaciales
conjuntos y la entrada de empresas españolas en mercados extranjeros, reforzando la base
tecnológica e industrial del sector espacial español.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Construir paz
desde la coherencia
España continuará defendiendo la aplicación uni- condición de socio europeo y atlántico, nuestra
versal y coherente del derecho internacional, in- percepción internacional y capacidad de diálogo
cluido el derecho internacional de los derechos hu- en contextos diversos nos sitúan en una posición
manos y el derecho internacional humanitario. Así privilegiada para ejercer esta tarea. Con este ob-
lo ha hecho en los casos de Ucrania, Oriente Medio jetivo, España aspira a consolidar una estructura
o la República Democrática del Congo. El principio más sólida de diplomacia preventiva y promo-
de prohibición del uso de la fuerza y el respeto a la ción de la paz en escenarios de tensión y crisis
soberanía y la integridad territorial de los Estados de especial complejidad, en consonancia con la
constituye la piedra angular del orden internacio- Estrategia española de Diplomacia Humanitaria.
nal que ha permitido reducir de manera sustancial La proliferación de conflictos obliga a redoblar los
el número de guerras interestatales en las últimas esfuerzos internacionales y nacionales de media-
décadas, a la vez que se multiplicaba el número de ción y la diplomacia de segunda vía en situacio-
Estados miembros de las Naciones Unidas. nes de conflicto y postconflicto y en contextos
frágiles. En esta línea, se relanzarán los trabajos
La legitimidad del derecho internacional descan- del Centro Internacional de Toledo para la Paz
sa en su aplicación universal. Las inconsistencias (CITpax) y se buscará la colaboración con socios
o dobles raseros en la defensa de la legalidad de- que participen en esfuerzos de mediación.
bilitan la confianza de nuestros socios, ponen en
duda nuestra capacidad y la de nuestros aliados La construcción de paz incluye otros muchos as-
para mantener la legalidad vigente, prevenir nue- pectos de corto, medio y largo plazo en los que
vas violaciones y lograr futuros acuerdos, erosio- España seguirá trabajando. Se fortalecerán los
nando nuestra eficacia en el plano internacional. mecanismos de prevención y resolución de con-
flictos, apoyando transiciones políticas, justicia
La lucha contra la impunidad por la comisión de transicional, procesos de Desarme, Desmoviliza-
los crímenes más graves constituye la principal ción y Reintegración de excombatientes (DDR) y
herramienta de disuasión para evitar crímenes reformas del sector seguridad. La cooperación al
futuros. Desde el valor de la experiencia y la me- desarrollo se usará como herramienta para forta-
moria, España continuará luchando contra la im- lecer Estados frágiles, estabilizar contextos post-
punidad y por la reparación de las víctimas, en conflicto y facilitar su reintegración económica.
todas las circunstancias y conflictos. Este com-
promiso con la justicia internacional se materia- España continuará aplicando un enfoque de se-
liza a través de nuestro apoyo a los tribunales guridad humana que sitúe a las personas en el
internacionales, en particular, mediante la parti- centro de su acción exterior, otorgando la máxima
cipación de España en casos clave ante la Corte importancia a la defensa del derecho internacio-
Internacional de Justicia y el respaldo a la Corte nal humanitario en todas las circunstancias y con-
Penal Internacional en su rol fundamental de ase- flictos. Con este objetivo, en sus operaciones en el
gurar la aplicación universal del derecho inter- exterior, las Fuerzas Armadas españolas velarán
nacional como base de una paz justa y estable. por la protección de la población civil, prestando
Continuaremos trabajando con la Oficina de Na- especial atención a colectivos vulnerables, como
ciones Unidas de Lucha contra el Terrorismo, y en mujeres y niños. Se promoverá un modelo de pre-
el marco del Consejo de Europa, donde continua- sencia exterior, que respete las particularidades
remos liderando iniciativas para fortalecer la jus- socioculturales locales y proteja los derechos de
ticia internacional y defender los valores demo- la infancia. Asimismo, se mantendrá el respaldo al
cráticos. Asimismo, contribuiremos activamente Programa Mundial de Alimentos y a la iniciativa de
a los debates del Tribunal Especial para el Crimen Escuelas Seguras, y se fomentará la integración de
de Agresión contra Ucrania y al establecimiento la mujer como actor central de la paz a través de
de la Comisión de Reclamaciones, y seguiremos la Agenda Mujeres, Paz y Seguridad.
apoyando la labor del Registro de Daños.
El respeto del derecho internacional humanitario
España tiene como objetivo de su política ex- es fundamental para España, especialmente en
terior la construcción de paz como garantía de lo que se refiere a la prohibición de determinados
seguridad. Nuestra posición geográfica, nuestra tipos de armamento, lo que nos llevará a mantener

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

nuestro compromiso y apoyo a las convenciones. Será necesario dotarnos de instrumentos nacio-
Adicionalmente España jugará un papel protago- nales, como un sistema de control de exporta-
nista en los esfuerzos internacionales para garan- ciones renovado y reforzado, seguir colaborando
tizar que las aplicaciones militares de las nuevas con otros países en los regímenes de control de
tecnologías cumplan siempre con las normas del exportaciones existentes (Arreglo de Waasse-
derecho internacional humanitario. En este marco, naar, Grupo de Suministradores Nucleares, Gru-
España seguirá apoyando los trabajos de la Asam- po de Australia y Régimen de Control de Tecno-
blea General de Naciones Unidas en materia de logía de Misiles, principalmente) y participar en
regulación de armas autónomas letales (LAWS), y los procesos abiertos en el ámbito internacional
continuará impulsando con Países Bajos y Repú- para controlar las transferencias de tecnologías
blica de Corea el proceso de las Cumbres sobre emergentes y disruptivas, a través de instrumen-
Uso Responsable de la Inteligencia Artificial en el tos como el control estratégico de exportaciones
Ámbito Militar (REAIM por sus siglas en inglés). o la seguridad en la investigación.

Fortalecer nuestra resiliencia

democrática
La creciente polarización social y el deterioro En una época marcada por una interconexión
democrático a nivel global responden a cau- sin precedentes, nos encontramos paradójica-
sas profundas y a una serie de factores que los mente divididos. La digitalización ha contribuido
amplifican. a ampliar la participación ciudadana en todos los

Índices democráticos globales

100
Economist
Intelligence
Unit Democracy
Index
95

90
Freedom House:
% de países libres
o parcialmente
85 libres

 Menor democracia
80
V-Dem Liberal
Democracy Index

75

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

2008=100

Elaboración propia a partir de fuentes originales. El dato de V-Dem está ponderado por población.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

ámbitos de la vida social y política y a democrati- abiertos y cerrados. Estos últimos han logrado
zar el acceso a la información, pero también ha ejercer un grado de control muy elevado sobre
multiplicado los riesgos de manipulación y polari- los espacios digitales en su territorio, resultando
zación social. Los sesgos algorítmicos, la erosión en nuevas posibilidades de influencia a través de
de la privacidad y el incremento de estrategias operativas que pueden llegar a ser muy centrali-
híbridas de desinformación, manipulación e inter- zadas, eficaces y baratas. Algunos actores pre-
ferencia de información extranjera (FIMI) o los ci- tenden aprovechar la diversidad, la apertura y el
berataques, no son meros desafíos técnicos, sino pluralismo de las democracias como una suerte de
amenazas contra la cohesión social y las propias talón de Aquiles geopolítico. Mediante estrategias
instituciones y procesos democráticos. A ello se híbridas que incluyen la manipulación mediática, la
suma la irrupción de la inteligencia artificial ge- promoción de narrativas de decadencia europea
nerativa, con un enorme potencial positivo, pero y desinformación climática o migratoria, buscan
también con capacidad para distorsionar la reali- erosionar la confianza ciudadana en las institu-
dad y fomentar la polarización mediante la crea- ciones y alimentar el extremismo para legitimar
ción de contenidos falsos. Todo ello pone en riesgo sus modelos autoritarios y reconfigurar el orden
nuestra convivencia y nos hace más vulnerables internacional en su beneficio.
frente a la radicalización, el discurso de odio y la
injerencia externa. No podemos permanecer impasibles ante el in-
tento de hackear nuestras sociedades abiertas:
En este contexto, las sociedades abiertas se en- debemos aprender a defendernos sin por ello
cuentran en una situación de vulnerabilidad que comprometer nuestros valores. En un contexto
parte de una asimetría estratégica entre regímenes de creciente geopolitización tecnológica, y frente

Desinformación: una preocupación global

Preocupado/a por lo que es real La IA facilita la generación La desinformación

y lo que es falso en las noticias de noticias e imágenes como un peligro para
online. % de acuerdo falsas realistas. % de acuerdo la democracia. % de acuerdo

Nigeria 81 % España 78 % Suecia 94 %

Sudáfrica 81 % Canadá 78 % Francia 87 %
Australia 75 % Tailandia 78 % Países Bajos 87 %
EE. UU. 72 % Sudáfrica 77 % Grecia 86 %
Reino Unido 70 % México 75 % España 85 %
España 70 % Turquía 75 % Italia 85 %
Canadá 67 % Brasil 74 % Hungría 83 %
Brasil 66 % Corea del Sur 74 % UE 82 %
Indonesia 64 % Reino Unido 74 % Austria 78 %
México 62 % Francia 71 % Bélgica 78 %
Turquía 60 % Italia 71 % Polonia 78 %
India 58 % EE. UU. 70 % Rumanía 78 %
Japón 58 % Japón 69 % Alemania 76 %
Francia 57 % India 66 % R. Checha 76 %
Alemania 42 % Alemania 63 % Portugal 74 %

Fuente: Digital News Report 2024. Reu- Fuente: Global views on AI and disin- Fuente: Eurobarómetro Standard 102, 2024.
ters Institute for the Study of Journalism, formation, 2023. IPSOS. Comisión Europea.
Universidad de Oxford.

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 PARTE I: LA PERSPECTIVA ESTRATÉGICA DE ESPAÑA
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

a los riesgos que plantea la desregulación y la frag- fragmentado y conflictivo, centrado en cuestiones
mentación regulatoria, España defiende una mayor de competitividad y seguridad, resulta vital no per-
transparencia, neutralidad y rendición de cuentas der de vista la importancia de la cohesión social y
por parte de plataformas tecnológicas. El anoni- territorial. Una política exterior que ignore esta di-
mato no puede ser sinónimo de impunidad para la mensión corre el riesgo de erosionar su capacidad
comisión de delitos, ni servir de herramienta para de actuar. España parte de la convicción de que la
la suplantación de identidad y prácticas ilícitas y política exterior empieza en casa, razón por la cual,
fraudulentas. Es necesario también profundizar en aboga por una apuesta social renovada que com-
la transparencia algorítmica. Las plataformas y sus pense a los perdedores de las grandes transforma-
directivos deben responsabilizarse del impacto ne- ciones de nuestra sociedad con políticas activas
gativo de sus servicios y sus conductas. Junto a los de redistribución y un modelo de crecimiento más
actores públicos, las plataformas digitales deben inclusivo, que refuerce el apoyo a los territorios
colaborar para atajar las operaciones de influen- afectados por el declive demográfico.
cia extranjeras y la desinformación, priorizando la
protección de los grupos vulnerables frente a los El conocimiento entre europeos es también un
discursos de odio y el acoso. Abordaremos estos factor esencial de la cohesión interna del pro-
riesgos a nivel bilateral y multilateral. yecto político europeo, haciendo que la educa-
ción contribuya a la consolidación de los valores
Reforzar la cooperación internacional para preve- comunes europeos, a través de la presencia de
nir y luchar contra la desinformación es una prio- la UE en el currículo educativo. Y contribuyendo
ridad insoslayable. Además de las herramientas al desarrollo del Espacio Europeo de Educación
desarrolladas a nivel europeo y nacional, España y al desarrollo de competencias desde el sector
seguirá trabajando para mejorar el intercambio educativo, apoyando el programa Erasmus+.
fluido de información, la cooperación operativa
para la alerta temprana sobre incidentes a tra- El reto demográfico emerge como uno de los desa­
vés de la activación de redes, y el desarrollo y la fíos más urgentes de nuestro tiempo. La centrali-
aplicación de herramientas de reacción, incluidos zación del desarrollo en polos urbanos y financie-
los equipos de reacción rápida nacionales en el ros y tasas de natalidad muy por debajo del nivel
ámbito del ciberespacio y expertos en acciones de reemplazo en España, Europa y otras regiones
híbridas. Los países de habla hispana tenemos del mundo tienen como consecuencia el enveje-
una responsabilidad compartida para prevenir y cimiento de la población y el despoblamiento de
combatir esta amenaza, por lo que España segui- zonas rurales generando “geografías del descon-
rá promoviendo nuevos mecanismos de coope- tento”. Las administraciones no pueden ser meras
ración bilateral y multilateral a estos efectos. En espectadoras de estas tendencias por lo que el Go-
este marco, España impulsará el papel del Centro bierno de España ha hecho mucho énfasis durante
Europeo para la Transparencia Algorítmica de Se- los últimos años en políticas públicas para paliar
villa. Igualmente, España seguirá promoviendo a el reto demográfico. Para fortalecer la cohesión
través de la cooperación internacional la iniciativa territorial es necesario generar nuevas fuentes de
“En defensa de la democracia. Luchando contra el crecimiento y oportunidades descentralizando la
extremismo”, junto con los presidentes de Chile, inversión pública, potenciando economías locales
Brasil, Colombia y Uruguay, que se han unido a con proyectos de alto valor añadido y garantizar
esta iniciativa. una conectividad eficiente entre regiones. La ac-
ción internacional en foros multilaterales debe ali-
nearse con la agenda social interna, promoviendo
Reforzar la cohesión interna un modelo de globalización más justo y sostenible.
Además, la transición hacia una economía des-
La cohesión social y territorial otorga legitimidad carbonizada ofrece una de las palancas clave para
y estabilidad a países e instituciones, constitu- diversificar la estructura económica, impulsar la
yendo la base de toda sociedad próspera e inclu- creación de empleo y dinamizar las economías
siva. En un escenario internacional cada vez más locales.

49
PARTE II.
ESPAÑA
EN EL MUNDO
 PARTE II: ESPAÑA EN EL MUNDO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

España, como potencia euroatlántica y medite- Por eso, España seguirá manteniendo una políti-
rránea, ocupa una posición geográfica privile- ca bilateral especialmente activa en su entorno
giada en la intersección de Europa y África. Esta estratégico, poniendo en valor sus instrumentos
ubicación exige una implicación activa en nuestro políticos, económicos y de desarrollo para pro-
entorno estratégico, dado el estrecho vínculo que mover la estabilidad, el crecimiento y el progreso,
nos une con los países que se encuentran en este complementándola con una participación cons-
espacio y nuestra especial sensibilidad a los cam- tructiva en la definición de las políticas europeas,
bios políticos, económicos y a las posibles crisis apoyo en materia de seguridad y gobernanza y
que se puedan producir en el mismo. de las capacidades de los Estados que así lo so-
liciten. Esta prioridad se traducirá en un mayor
A lo largo de las últimas décadas, España ha cons- número de viajes y visitas, un diálogo político re-
truido, sobre la base de sus valores y activos de forzado y una implicación especialmente intensa
país, una red de relaciones bilaterales que van más en las crisis que surjan en el mismo, tanto des-
allá de su vecindad en sentido amplio y que han de el punto de vista político como en la respues-
puesto de manifiesto una verdadera capacidad de ta humanitaria, de reconstrucción y desarrollo.
interlocución con todas las regiones del mundo. España seguirá apostando por la cooperación
para el desarrollo como una herramienta estra-
tégica, canalizando más recursos hacia la acción
EL ENTORNO ESTRATÉGICO DE ESPAÑA humanitaria para hacer frente a las consecuen-
cias de los conflictos. Así se viene demostrando,
La situación geográfica de España es peculiar por ejemplo, a través de nuestro apoyo integral
dentro del contexto europeo, al encontrarse en a Ucrania, el apoyo a la solución de los dos Es-
el extremo suroccidental en la confluencia de tados y el reconocimiento del Estado de Palesti-
los espacios atlántico, mediterráneo, europeo y na, la puesta en marcha de las Reuniones de Alto
africano. A menos de 4.000 kilómetros de la pe- Nivel con Mauritania, la Asociación Estratégica
nínsula ibérica, encontramos conflictos enquis- con Egipto, el apoyo a la Comunidad Económica
tados y tensiones latentes desde Ucrania hasta de Estados de África Occidental (CEDEAO) o los
Oriente Medio, crecientes focos de inestabilidad despliegues en Líbano o Turquía.
en el Sahel, con la mayor concentración de aten-
tados terroristas del mundo, así como Nigeria Nuestra política exterior debe captar la diversi-
y Argelia, dos de nuestros principales suminis- dad y complejidad de los países que nos rodean,
tradores energéticos. Esta situación geográfica incluidas sus fortalezas y oportunidades. Por
recobra importancia en el mundo actual en el ello, al margen de las acciones específicas que se
que se recrudece la competencia estratégica. describen en el resto de esta Estrategia, España
Ceuta y Melilla, Canarias y Andalucía están es- se propone alcanzar un despliegue diplomático
pecialmente expuestas por su situación dentro universal en nuestro entorno estratégico.
de España.
Este despliegue universal adaptará nuestra red
Las crisis que tienen lugar en nuestro entorno diplomática a la nueva realidad internacional, en
estratégico repercuten directamente en la esta- la que España debe desempeñar un papel más
bilidad y seguridad de España y en el bienestar decisivo en su entorno cercano, aumentando
de los españoles. Así, la crisis de Libia desestabi- nuestra información y nuestros recursos sobre
lizó un Sahel que está ejerciendo presión migrato- el terreno, de forma que contribuya a una mejor
ria sobre nuestras costas, además de los eviden- gestión de los retos conjuntos y a un mayor apro-
tes efectos humanitarios de los desplazamientos vechamiento de las oportunidades que brindan
de población y las amenazas potenciales del te- las transformaciones económicas y sociales de
rrorismo y las redes de tráfico ilícito, que se apro- nuestro vecindario.
vechan de esta inestabilidad como presenciamos
hoy en la zona. La crisis de Siria, que supuso la Es prioritario fomentar el conocimiento de ex-
llegada de un gran número de refugiados a Euro- pertos españoles, especialmente en la univer-
pa, provocó una conmoción política decisiva para sidad y en el sector privado, sobre los ámbitos
el auge de las fuerzas euroescépticas y ultrana- político, económico y social de nuestro entorno
cionalistas. Al otro extremo, la agresión rusa con- estratégico. Seguiremos avanzando en esta ta-
tra Ucrania obligó a más de doscientos mil ucra- rea, por ejemplo, a través de las convocatorias
nianos a refugiarse en nuestro país y provocó una realizadas por el Ministerio de Asuntos Exterio-
crisis energética que alimentó una inflación con res, Unión Europea y Cooperación para proyectos
impacto directo sobre nuestros ciudadanos y una de investigación y su apoyo e interlocución con
crisis alimentaria que afectó especialmente a centros de pensamiento e instituciones novedo-
nuestro vecindario. sas como el Consejo Asesor para África.

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 PARTE II: ESPAÑA EN EL MUNDO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

MÁS EUROPA MÁS ALLÁ DE LA UE Turquía es un país candidato a la adhesión a la

UE con el que mantenemos una intensa relación
En el entorno inmediato de la UE, merecen espe- en el marco de la OTAN y como actor clave en el
cial atención nuestras relaciones con varios paí- Mediterráneo, África y Oriente Medio. Esta rela-
ses de gran relevancia estratégica para Europa. ción se concreta en Reuniones de Alto Nivel pe-
riódicas y en iniciativas como el copatrocinio de
España mantendrá su compromiso con la so- la Alianza de Civilizaciones de Naciones Unidas.
beranía e integridad territorial de Ucrania. Este
compromiso, respaldado por un gran consenso Alentaremos la cooperación con los Estados
social y político, se ha desplegado desde 2022 a de la Asociación Europea de Libre Comercio
una escala sin precedentes en acciones de apo- (AELC), en especial en los ámbitos económico,
yo diplomático, militar, humanitario, económico, científico y de cooperación entre sociedades
financiero, cultural y jurídico. Desde el mayor pa- civiles. Dentro de esta asociación, Noruega es
quete de la Cooperación Española en su historia un país con el que compartimos valores, que
a la recepción de más de 200.000 desplazados mantienen un elevado nivel de compromiso con
ucranianos, así como la entrega de material mi- la Ayuda Oficial al Desarrollo y con el que he-
litar y la formación de cerca de 7.000 militares mos colaborado estrechamente en la cuestión
ucranianos en el marco de la misión EUMAM-UA. de Oriente Medio. España seguirá reforzando la
En 2025 España adoptará un nuevo paquete de cooperación con Islandia. La próxima apertura
asistencia militar por valor de mil millones de de su Embajada en nuestro país constituye un
euros en el marco del Acuerdo Bilateral de Se- hito en nuestras relaciones.
guridad y Defensa, y que se suma a los más de
mil millones concedidos en 2024. España ya ha España ofrecerá su respaldo a Moldavia, como
comprometido más de 400 millones de euros en país democrático, en su proceso de adhesión a
ayuda financiera destinada a la reconstrucción. la UE y frente a la coerción rusa, reafirmando un
compromiso firme con la integridad territorial
Nuestro apoyo integral a Ucrania se ha concre- del país. A su vez mantendremos un alto nivel de
tado a través de un firme apoyo a su proceso de exigencia respecto a las reformas necesarias en
adhesión a la Unión Europea, iniciado en 2023 Georgia de acuerdo con sus obligaciones como
bajo Presidencia española del Consejo de la UE, y Estado candidato.
que constituye un elemento central para garanti-
zar a Ucrania su condición de Estado libre, sobe- La relación con Rusia seguirá fuertemente con-
rano y firmemente anclado en la familia europea. dicionada por la agresión contra Ucrania, las
España acompañará a Ucrania en el proceso de acciones hacia sus vecinos y por su impacto so-
reformas que debe acometer como parte del pro- bre la seguridad europea en sentido más amplio,
ceso de adhesión. que ha motivado la imposición de sanciones por
parte de la UE y la ruptura de toda interlocución
Los lazos humanos, económicos e históricos, y con sus autoridades. Respecto a Bielorrusia, Es-
sus importantes capacidades estratégicas hacen paña seguirá exigiendo el respeto a los derechos
del Reino Unido, un aliado y socio natural de Eu- civiles y políticos de la oposición y la sociedad
ropa, que mantiene especiales vínculos humanos civil y respaldando medidas restrictivas de la
y económicos con España. De hecho, el Reino Uni- UE contra el apoyo del gobierno bielorruso a las
do es el tercer inversor global en España, el segun- violaciones del derecho internacional cometidas
do destino de la inversión española en el exterior, y por Rusia
el primer emisor global de turistas a nuestro país.
La conclusión de un acuerdo global, pragmático y
equilibrado sobre Gibraltar permitirá aprovechar AMÉRICA LATINA Y CARIBE:
todo el potencial de esta relación estrecha. ALIADOS PARA UNA AGENDA
COMPARTIDA
La estabilidad y el desarrollo de los Balcanes Oc-
cidentales forman parte de nuestra visión de una América Latina es una constante en la identi-
Europa unida y próspera. Apoyaremos los proce- dad y la acción exterior de España. En los últimos
sos de reforma de los países de la región acom- años, España ha puesto a América Latina en el
pañándolos en su camino hacia la Unión Europea, centro de la agenda europea, con la celebración
promoviendo al mismo tiempo unas relaciones de la primera Cumbre UE-CELAC en ocho años
bilaterales más sólidas en el ámbito político, durante la Presidencia española del Consejo de la
económico y social. El objetivo es que los países Unión Europea en 2023 y el impulso constante a la
balcánicos sigan identificando a España como un finalización del acuerdo con MERCOSUR, a la vez
socio fiable y como un país de referencia. que ha mantenido una intensa agenda bilateral.

53
 PARTE II: ESPAÑA EN EL MUNDO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Tres millones de latinoamericanos viven en España. Global UE-México. Trabajaremos para la adecua-
A su vez, más de millón y medio de españoles re- da implementación de los Acuerdos firmados con
siden en América Latina. Desde la perspectiva eu- Chile y para sacar todo el partido, en beneficio
ropea, cerca de 6 millones de europeos viven en mutuo, de los Acuerdos de libre comercio ya en
América Latina y cerca de 7 millones de latinoame- vigor con Centroamérica , con los países de la Co-
ricanos y caribeños viven en Europa. La aportación munidad Andina y el CARIFORUM.
de estas comunidades migrantes a la riqueza cul-
tural y prosperidad compartida representa un valor
que debemos potenciar. Los viajes oficiales del pre- Fortalecer la cooperación bilateral
sidente del Gobierno a Brasil, Chile, Colombia y Re- y subregional
pública Dominicana, así como las visitas oficiales a
España de los presidentes de Brasil, Chile, Colom- Para España, todos los países de América Latina
bia, Ecuador, Guatemala y Paraguay en los últimos son igualmente importantes. Con todos ellos se
dos años, reflejan la importancia política que otor- intensificarán el diálogo político y las relaciones
gamos a estas estrechas relaciones. económicas, culturales y de cooperación, empe-
zando por los países de asociación estratégica
Nuestro objetivo es fortalecer todavía más el es- como Argentina, Brasil, Colombia, México y Perú.
pacio iberoamericano. La celebración, en 2026, de
la XXX Cumbre de la Comunidad Iberoamericana de En los próximos años trabajaremos para obtener
Naciones en España constituye una oportunidad la máxima potencialidad de las relaciones bilate-
para reforzar su acción. Para ello, mantendremos rales. Con Brasil se ha celebrado la primera Comi-
consultas con los países de la región, los organis- sión Permanente Bilateral en febrero 2025, que ha
mos iberoamericanos y la sociedad civil, buscando elevado el nivel de nuestras relaciones a Cumbres
consolidar sus estructuras y promover una voz co- bienales. Por su parte, con México se reforzará la
herente en los debates y foros multilaterales. interlocución a todos los niveles, incluida la celebra-
ción de la Comisión Binacional en 2025. También
En el actual contexto internacional, América Latina, en 2025 se celebrará la Comisión de Alto Nivel con
España y Europa compartimos intereses y valores Colombia y se potenciará el pleno desarrollo de la
que constituyen una base sólida para una coo- Alianza Estratégica Renovada con Chile. Igualmen-
peración más estrecha en los ámbitos político y te, se fomentarán los lazos con otros países clave
económico. Así, España continuará promoviendo de Sudamérica como Bolivia, Ecuador, Paraguay y
junto a América Latina y el Caribe la democracia, los Uruguay.
derechos humanos y la igualdad de género, y coope-
rando en la defensa de los derechos de los pueblos Centroamérica, región que dentro de su diver-
indígenas y afrodescendientes. España ha sido co- sidad enfrenta desafíos comunes –inseguridad,
herente con estos valores con medidas concretas flujos migratorios, institucionalidad–, es de espe-
como la acogida a más de 150.000 venezolanos y cial interés para España. Se apoyarán las institu-
ofreciendo la nacionalidad española a aquellos ni- ciones democráticas, el fortalecimiento del Estado
caragüenses despojados de su nacionalidad. de derecho y el respeto a los derechos humanos,
así como el crecimiento y desarrollo económico
España continuará promoviendo el fortalecimien- sostenible de los países de la región, en particular
to de las relaciones UE-América Latina, con el im- Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y
pulso de las Cumbres UE-CELAC y sus mecanis- Panamá.
mos de seguimiento como la reunión ministerial
que tuvo lugar el año pasado en los márgenes de En el Caribe, España seguirá fortaleciendo las
la Asamblea General de Naciones Unidas. relaciones con la República Dominicana y poten-
ciando su papel en la región. España promoverá
Los vínculos culturales, científicos, educativos y y contribuirá a que la crisis multidimensional en
empresariales constituyen la base de la coope- Haití no desestabilice la región. El Caribe Anglófo-
ración birregional. Asimismo, impulsaremos la no ofrece grandes oportunidades para profundi-
Agenda de Inversiones Global Gateway de la Unión zar las relaciones, especialmente con Jamaica,
Europea en América Latina y el Caribe, dotada de Trinidad y Tobago y Guyana.
45.000 millones de euros hasta 2027 (9.400 mi-
llones comprometidos por España), así como de España seguirá con atención la situación en
la Alianza Digital UE-CELAC en pro de un marco Cuba, manteniendo el compromiso con el pueblo
regulatorio tecnológico alineado con los valores cubano incluido el ámbito de los derechos huma-
democráticos y el respeto a los derechos funda- nos y generando espacios de diálogo a fin de se-
mentales. España seguirá impulsando la entrada guir siendo un actor constructivo y relevante. En
en vigor del Acuerdo UE-MERCOSUR y el Acuerdo Venezuela, se continuará liderando el debate en

54
 PARTE II: ESPAÑA EN EL MUNDO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

el ámbito europeo en favor de una solución a la mecanismos prácticos, junto con nuestros socios,
crisis política en el país, alentando el diálogo entre para afianzar la presencia del español en la inteli-
los propios venezolanos. En Nicaragua, se man- gencia artificial y los medios de comunicación, y
tendrá el compromiso humanitario y el respaldo a se intensificará la cooperación contra la desinfor-
la oposición democrática y a la institucionalidad. mación. En Brasil, España seguirá promocionando
el conocimiento y aprendizaje del español a través
Continuaremos trabajando en la conservación de la extensa red de Institutos Cervantes –ocho
y promoción del patrimonio cultural iberoameri- sedes, la más extensa a nivel nacional.
cano junto con los países de la región, especial-
mente con México, socio de la feria FITUR 2026,
Colombia o Bolivia -donde se acompañarán los Oportunidades de crecimiento
actos de conmemoración del bicentenario de su y beneficio mutuo
independencia. Asimismo, seguiremos cooperan-
do en la defensa de la biodiversidad y la protec- Latinoamérica es una región clave para la pros-
ción del medio ambiente (por ejemplo, con Brasil, peridad de España. Fue la primera región a la que
sede de la COP 30, Colombia o Chile); o en la lu- se dirigió la empresa española en su esfuerzo
cha contra la inseguridad y el crimen organizado, de internacionalización, como consecuencia de
aprovechando los modernos Acuerdos integrales esos lazos humanos y culturales. A día de hoy,
en materia de lucha contra la delincuencia y el España destaca como un actor particularmen-
crimen organizado ya en vigor y extendiéndolos a te relevante: en 2023 se consolidó como el se-
otros países. España mantendrá su compromiso gundo inversor individual, representando el 11%
y apoyo político al Proceso de Paz en Colombia. del total y aportando el 52% de toda la inversión
europea en la región. Esta apuesta es evidente:
Proseguirá la apuesta española por el fortaleci- un tercio de la inversión extranjera directa (IED)
miento de los procesos de integración regional española se dirige hacia América Latina y el Ca-
(el Sistema de la Integración Centroamerica- ribe. A la inversa, las inversiones latinoamerica-
na-SICA, la Comunidad del Caribe-CARICOM y el nas se sitúan cerca de los 70.000 millones de
MERCOSUR). En tanto que decana de los Esta- euros situando a la región como el cuarto ma-
dos observadores de la Organización de Estados yor inversor en España de manera conjunta y a
Americanos, España reforzará su presencia en la México como el primer país de renta media por
organización y con sus instituciones dedicadas a inversiones en nuestro país.
la protección de los derechos humanos (la Corte
y la Comisión Interamericanas de Derechos Hu- La Unión Europea, por su parte, es el tercer socio
manos) y su labor de observación electoral. comercial de la región, con intercambios cerca-
nos a los 300.000 millones de euros y es el prin-
Mantendremos nuestra acción solidaria con Amé- cipal proveedor de cooperación para el desarro-
rica Latina. Trabajaremos para potenciar el papel de llo en la región. Este compromiso va más allá del
la Cooperación Española, con más de tres décadas comercio: la UE se mantiene como primer inver-
de trabajo en la región, que ha permitido el acceso a sor regional, con un stock de inversión extranjera
agua y saneamiento a más del 10% de la población directa (IED) de unos 700.000 millones de euros,
en Haití y a más del 5% de la población en Bolivia. generando casi tres millones de empleos locales
Para ello, se procederá a la firma de acuerdos es- y superando la suma de inversiones provenientes
pecíficos con cada país como puede ser Paraguay de China, Japón, Rusia e India juntas. Este posicio-
(Marco de Asociación País) o Uruguay (Acuerdo de namiento es especialmente relevante si tenemos
Cooperación Avanzada, que habilita acciones con- en cuenta que las economías de América Latina y
juntas en materia de cooperación triangular). la UE son muy complementarias. Esta interdepen-
dencia positiva puede servir de base para desarro-
España impulsará una mayor coherencia y coor- llar cadenas de valor más seguras, diversificadas y
dinación entre países iberoamericanos en la sostenibles en sectores como la energía, el ámbito
promoción internacional del español, con el ob- digital, las materias primas críticas, la biotecnolo-
jetivo de generar talento y fomentar su uso en la gía o la alimentación.
diplomacia multilateral, la justicia internacional,
la ciencia y la tecnología. En los últimos años, el América Latina y el Caribe y la UE también tie-
español se ha convertido en lengua oficial en la nen la oportunidad de unir sus esfuerzos en el
Conferencia de La Haya de Derecho Internacional ámbito multilateral en la defensa de intereses
Privado y este esfuerzo continúa con la firma de compartidos. Con un 14% de la población, un
11 acuerdos para la promoción del español en el 22% del PIB mundial y un total de 60 votos en los
ámbito diplomático y en las organizaciones inter- órganos de Naciones Unidas, juntos gozamos
nacionales con países de la región. Se adoptarán de una importante capacidad de influencia en la

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 PARTE II: ESPAÑA EN EL MUNDO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

búsqueda de soluciones a los retos globales. En fortalecimiento del partenariado mediterráneo y

particular, se buscará una mayor colaboración en las instituciones que lo encarnan.
áreas como la cooperación fiscal, la financiación
para el desarrollo de los países de renta media, Mirando hacia nuestro vecindario más próximo,
la protección de la biodiversidad y la adaptación para España, con territorio en el norte de África
y mitigación del cambio climático, así como la re- y costas paralelas al litoral magrebí, la política
forma del sistema multilateral hacia una mayor exterior en el Magreb es una importante priori-
inclusividad. Asimismo, seguiremos cooperando dad. La prosperidad y estabilidad de nuestros ve-
en favor de una migración regular. cinos es la nuestra, y para España la prioridad en
los próximos años debe ser mantener las mejores
relaciones con nuestros vecinos más cercanos,
MAGREB Y ORIENTE MEDIO: aprovechando el potencial de nuestras relacio-
APUESTA POR LA PAZ Y ESTABILIDAD nes bilaterales y manteniendo nuestro apoyo a
EN NUESTRO VECINDARIO las iniciativas de diálogo y cooperación que fo-
menten su integración y estabilidad tanto política
El Magreb, el Mediterráneo y Oriente Medio con- como socioeconómica.
forman una de las regiones en las que se eviden-
cian con mayor nitidez los procesos de cambio Las relaciones bilaterales con Marruecos se en-
que se viven a escala global, incluidos los despla- cuentran en su mejor momento, con una coope-
zamientos descritos en la primera parte de esta ración reforzada en todos los ámbitos, reflejada
Estrategia. Tensiones y sacudidas que a mediados e impulsada en las Reuniones de Alto Nivel. Al
de 2024 alcanzaron un punto álgido, amenazan- mismo tiempo, España seguirá trabajando con el
do con arrastrar el Mediterráneo oriental hacia un propósito de garantizar una relación mutuamente
conflicto regional sin precedentes y de consecuen- beneficiosa con Argelia basada en nuestros pro-
cias imprevisibles. fundos lazos y en la amistad histórica entre nues-
tros dos pueblos. En relación con Mauritania, los
España debe mantener la iniciativa y seguir im- crecientes viajes oficiales y la ratificación del Tra-
pulsando una línea sólida y clara de la mano de tado de Amistad, Buena Vecindad y Cooperación
socios y aliados. En clave europea, España plan- demuestran el refuerzo de la cooperación bilate-
teará contribuciones activas en las instituciones ral; la celebración de la I Reunión de Alto Nivel en
europeas para el diseño y puesta en práctica del 2025 será una muestra de la voluntad comparti-
Pacto por el Mediterráneo, un instrumento que da de avanzar en un partenariado profundo, en-
debe servir para dar un impulso renovado a la po- raizado en intereses y objetivos comunes. Túnez
lítica mediterránea de la UE. y Libia seguirán siendo socios importantes tanto
desde el punto de vista bilateral como del euro-
España seguirá trabajando en el Mediterráneo por peo y regional. Asimismo, España seguirá com-
el fortalecimiento del partenariado regional y las prometida con el Diálogo 5+5 sobre el Mediterrá-
instituciones que lo encarnan: la Unión por el Me- neo Occidental en sus distintas dimensiones.
diterráneo y la Fundación Anna Lindh. Coincidien-
do con el 30º aniversario del Proceso de Barcelona, Nuestro país ha apostado y seguirá apostando
el año 2025 ofrece una oportunidad única para por la paz, la estabilidad, el diálogo y el respeto
poner el Mediterráneo y la integración regional en del orden internacional en su actuación hacia
el centro de la agenda europea y regional. España la zona. La ola de violencia desatada a partir de
velará por garantizar que la reforma de la Unión por los terribles atentados terroristas de 7 de octu-
el Mediterráneo culmine exitosamente, dotándola bre de 2023 fue la constatación de la necesidad
de más medios y, modernizándola para que pueda de cambiar radicalmente el enfoque de mera
responder a los desafíos a través de la coopera- gestión de un proceso de paz estancado. A esa
ción regional, con el valor añadido de ser la única constatación respondió el reconocimiento por
organización en que comparten membresía Israel parte de España, junto con otros socios, del Es-
y los países árabes del Mediterráneo. tado palestino en mayo de 2024 y el posterior
lanzamiento de la Alianza Global por la solución
España se esforzará por tejer y expandir alian- de los dos Estados.
zas con los países y actores clave de la región. A
las alianzas ya existentes con el Magreb o más re- España debe seguir apostando decididamente
cientemente con el Diálogo Estratégico con Catar por la paz y la estabilidad en Oriente Medio, mo-
o la Asociación Estratégica con Egipto, se añade vilizando todos los instrumentos a su alcance, par-
la profundización de la relación con Arabia Saudí ticipando activamente en todos los foros globales
y otros países del Golfo, además de Jordania. A y regionales y fomentando el diálogo y consenso
escala regional, España seguirá apostando por el euro-árabe. España seguirá comprometida con las

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 PARTE II: ESPAÑA EN EL MUNDO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Naciones Unidas, con la Agencia de Naciones Uni- estratégicos de la Unión Europea. España com-
das para los Refugiados de Palestina en Oriente parte con ambos países vínculos profundos y va-
Medio, FINUL (Líbano), UNSMIL (Libia), los Repre- lores democráticos.
sentantes Especiales del Secretario General de
las Naciones Unidas y las misiones y operaciones La relación con Estados Unidos ha sido una prio-
que la UE y la OTAN tiene desplegadas. ridad en los últimos años de la política exterior
de España sobre la base de valores compartidos
Con Egipto, se avanzará en la puesta en práctica como demuestran la visita presidencial en 2022
de la asociación estratégica lanzada en enero de y la adopción de la primera declaración conjunta
2025 y con Jordania se trabajará con el propósito entre ambos países en 20 años, la colaboración
elevar el nivel de la relación bilateral. En parale- en la evacuación de Afganistán y en la acogida de
lo, el fortalecimiento del diálogo y la cooperación ciudadanos nicaragüenses expulsados de su país,
con los países del Golfo será un objetivo priori- coordinada con las autoridades de Estados Uni-
tario, en línea con la estrategia que también se dos y la ampliación de las bases de uso conjunto.
impulsa a escala europea. Así, al reciente Diálogo
Estratégico iniciado con Catar se suma la Aso- Estados Unidos, que desde la segunda mitad del
ciación Estratégica con Arabia Saudí, que pone siglo XX se ha constituido como el aliado natural
de manifiesto la creciente institucionalización e de Europa, acaba de iniciar una etapa política en
intensificación de intercambios. la que las relaciones transatlánticas entran en
una nueva fase. La voluntad de España es mante-
De igual modo, España acompañará al Líbano ner las relaciones más estrechas posibles sobre
en su estabilización y recuperación, alentará una la base del diálogo y el beneficio mutuo.
transición inclusiva en Siria que contribuya a la
pacificación y reconstrucción del país y manten- España seguirá comprometida con un marco fa-
drá su compromiso con la seguridad y estabili- vorable al comercio transatlántico y las inversio-
zación de Irak. nes en los dos sentidos, especialmente en sec-
tores como la energía, las infraestructuras y la
Con la adopción de la Estrategia África 2025- tecnología, capitalizando el valor que supone que
2028, España ha dotado a su visión sobre el Estados Unidos sea el primer inversor extranjero
Norte de África de una dimensión panafricana. en España y el primer destino de la inversión ex-
El Mediterráneo es nuestro espacio de desarrollo, tranjera española, con casi 800 empresas espa-
de proyección natural y la bisagra hacia nuestro ñolas que generan decenas de miles de puestos
vecindario subsahariano. Un espacio compartido, de trabajo en prácticamente todos los Estados
cuyas dinámicas socioeconómicas, humanas, po- de la Unión. España apuesta por unas relaciones
líticas y de seguridad, se integran en una dimen- económicas entre la UE y Estados Unidos abier-
sión continental que incluye África en su conjunto tas y regidas por normas.
y Oriente Medio. Por eso, España ya está exploran-
do posibilidades de cooperación y coordinación En el ámbito de seguridad y defensa, la sóli-
con países socios, como por ejemplo Egipto. da cooperación basada en el acuerdo de 1988
constituye un elemento esencial a la dimensión
En el ámbito regional, España seguirá apos- estratégica de nuestra política exterior y contri-
tando por la profundización de la relación bila- buye al compromiso de Estados Unidos con la se-
teral pero también de la UE con el Consejo de guridad euroatlántica.
Cooperación del Golfo y con la Liga de Estados
Árabes. La vocación de España es fomentar una Mediante instrumentos como los Foros anua-
visión integradora, donde los retos de la Vecin- les promovidos por la Fundación Consejo Es-
dad Sur de la UE se abordan en conjunto, y en paña-Estados Unidos y el US-Spain Council, la
conexión con África subsahariana. Asociación de Científicos Españoles en Estados
Unidos, y los centros de pensamiento a ambos
lados del Atlántico, se seguirá cultivando y am-
REFORZAR LOS VÍNCULOS pliando el denso entramado de relaciones en-
PERMANENTES CON AMÉRICA tre sociedades civiles, empresas, instituciones
DEL NORTE científicas y académicas, especialmente en el
ámbito de la comunidad hispana de Estados
La relevancia de las relaciones transatlánticas Unidos. La conmemoración, en 2026, del 250º
para nuestra acción exterior responde no solo aniversario de la independencia de los Estados
al peso político, económico y demográfico de Unidos, ofrece una oportunidad simbólica para
Estados Unidos y Canadá, sino también a su subrayar la aportación de España en aquel pro-
condición de aliados en la OTAN y de socios ceso histórico.

57
 PARTE II: ESPAÑA EN EL MUNDO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Canadá es un aliado comprometido con la OTAN parte de la población mundial. Ya el próximo año el
y un socio estratégico para la UE, con el que Es- número de personas en edad de trabajar en África
paña comparte valores e intereses fundamenta- subsahariana superará al del conjunto de econo-
les. A partir de la Declaración Conjunta suscrita mías desarrolladas. En términos económicos, las
en 2022, las relaciones hispano-canadienses han proyecciones indican que la participación de Áfri-
adquirido una intensidad sin precedentes. ca en el PIB mundial podría multiplicarse por seis
en 25 años, desde el 3% actual.
Las consultas políticas de alto nivel, con carácter
anual, seguirán permitiendo coordinar esfuerzos
y adoptar nuevos objetivos comunes, y la coopera- España mantendrá el foco puesto
ción en seguridad y defensa se verá reforzada. El en África
Acuerdo Económico y Comercial Global entre Cana-
dá y la UE favorece un creciente comercio bilateral. España reforzará su interlocución política con
Empresas españolas están presentes en los sec- los países africanos y las principales organiza-
tores de ingeniería, transporte y energía y seguirán ciones multilaterales de la región. Nuestra acción
desempeñando un papel clave en nuestra relación. debe continuar el fortalecimiento de los canales
Las relaciones culturales y entre sociedades civiles de diálogo tanto bilaterales como multilaterales.
se verán favorecidas por las oportunidades ofre- Con este objetivo, España seguirá apoyando los
cidas por el Acuerdo de Movilidad de Jóvenes y la procesos de integración regional liderados por
presencia de numerosos investigadores españoles la Unión Africana (UA) y la CEDEAO, así como los
de gran talento en las principales instituciones cien- avances en el seno de la Comunidad de Desarrollo
tíficas y educativas de Canadá. de África Austral (SADC), la Comunidad Africana
Oriental (EAC) y la Autoridad Intergubernamental
sobre el Desarrollo (IGAD). En particular, promove-
UN SALTO EN NUESTRA RELACIÓN remos consultas políticas de alto nivel con la UA,
CON ÁFRICA la CEDEAO y la SADC, buscando alinear nuestra
agenda bilateral con la ambición africana de mayor
España inicia una nueva etapa estratégica en sus integración continental. La recién creada Comisión
relaciones con África para los próximos cuatro Interministerial para África, que se reúne a nivel mi-
años. La proximidad geográfica del continente, con nisterial y de Secretarios de Estado para coordinar
frontera en Ceuta y Melilla y cercanía con las cos- la acción de la Administración General del Estado
tas españolas en Andalucía y Canarias, convierte en el continente, reforzará la eficacia de la acción
la realidad africana en un elemento inseparable de exterior española en África.
nuestra propia seguridad y prosperidad. Por ello
España ha centrado sus esfuerzos en reforzar su El impulso del diálogo y el conocimiento mutuo
presencia en África con más contactos, más in- será una prioridad de la nueva estrategia españo-
versión y ha triplicado la ayuda oficial al desarrollo la. Los instrumentos institucionales deben comple-
dirigida a la región. No pueden volver a pasar quin- mentarse con redes de cooperación entre socieda-
ce años sin que un Ministro de Asuntos Exteriores des civiles. Incrementaremos nuestros esfuerzos
español visite Nigeria, el país más poblado de Áfri- en el ámbito de la diplomacia pública, a través de
ca, un suministrador energético primordial y sede, entidades como Casa África, y se creará una Fun-
además de la Comunidad Económica de Estados dación para promover las relaciones en el ámbito
de África Occidental (CEDEAO). político, económico y social, facilitando programas
de becas y seminarios que fomenten el conocimien-
Sobre el trabajo realizado, es el momento de dar to de África en España y viceversa. Paralelamente,
un salto en nuestra relación con África. Para ello, se establecerán mecanismos estables de consulta
la nueva Estrategia España-África 2025-2028: tra- con la diáspora africana y la comunidad afrodes-
bajando juntos a través de una relación estratégica cendiente en España. Además, se lanzará un Con-
establece como regiones prioritarias África del sejo Asesor con el fin de escuchar voces africanas
Norte, África Occidental y el Sahel y se marca y españolas de todos los sectores de la sociedad.
como objetivo el consolidar con nuestros socios
africanos una relación basada en el respeto y be- España contribuirá activamente a la integra-
neficio mutuo, e impulsar que sus intereses sean ción económica y la conectividad del continen-
tenidos en cuenta en el seno de la UE. te africano. La fragmentación económica es uno
de los principales obstáculos para el desarrollo
El continente africano está experimentando cam- africano. Por ello, fomentaremos iniciativas que
bios estructurales que alterarán las dinámicas permitan la integración efectiva del continente.
globales. Los datos demográficos son contunden- En particular, seguiremos apoyando la implemen-
tes: para 2050, África representará una cuarta tación del Acuerdo Continental Africano de Libre

58
 PARTE II: ESPAÑA EN EL MUNDO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Comercio (AfCFTA), pues representa la mayor e inversores. Con países como Senegal o Mauri-
zona de libre comercio del mundo por número de tania seguiremos construyendo sobre la excelente
países participantes y tiene el potencial de trans- relación existente e identificaremos nuevos ámbi-
formar las economías africanas. Complementa- tos de cooperación, aplicando el enfoque “equi-
riamente, respaldaremos proyectos de infraes- po-país” que integra todos los instrumentos espa-
tructura clave como el Corredor de Lobito. ñoles bajo una estrategia unificada.

África ofrece grandes oportunidades económi- España continuará apoyando la seguridad y la

cas que España puede capitalizar mejor. Este gobernanza en el Sahel y otras regiones clave
potencial es ya una realidad tangible para nues- para la estabilidad africana. Nuestra visión con-
tro país: nuestras exportaciones hacia África ya sidera la estabilidad del corredor que se extiende
superan en valor a las dirigidas a América Latina desde el Golfo de Guinea hasta el Mar Rojo como
(21.140 frente a 20.330 millones euros en 2024). un interés geoestratégico de primer orden.
Con iniciativas como Alianza África Avanza, lan-
zada junto a Senegal, como país piloto, España España mantendrá su presencia en áreas clave
pretende promover inversiones transformadoras africanas: el Golfo de Guinea, los Grandes Lagos,
que generen empleo productivo y capacidad de el Cuerno de África, el Mar Rojo o el Canal de Mo-
crecimiento en la región. El objetivo es pasar de zambique. España continuará comprometida con
un modelo basado principalmente en el comercio la seguridad en el continente, tanto bilateralmente
a otro que integre inversiones productivas, trans- como en foros multilaterales, y a través de nues-
ferencias de conocimiento y generación de opor- tra participación en las misiones militares y civiles
tunidades a largo plazo. de la UE y las Naciones Unidas. Lo hacemos con
nuestra presencia, en MINUSCA en la RCA o, en el
La promoción del español en África seguirá siendo ámbito europeo, también en la RCA y en Mozambi-
una prioridad como elemento esencial de nuestro que, en EUCAP SAHEL Mali, así como en la EUTM
poder blando. La expansión de nuestra lengua y Somalia y EUCAP Somalia.
cultura constituye un vector de influencia a largo
plazo. Partiendo de logros conseguidos como el re-
conocimiento del español como lengua de trabajo Proyección hacia todo el continente:
de la UA y la inauguración en Dakar del primer Insti- África Austral, Central y Oriental
tuto Cervantes en África subsahariana, seguiremos
avanzando en la promoción de nuestra lengua y cul- La nueva estrategia reconoce la importancia de
tura. Los programas de becas África-MED y ASALE ampliar nuestra presencia e influencia a otras
(Asociación de Academias de la Lengua Española) regiones del continente. Incrementaremos nues-
servirán como instrumentos para formar una nue- tra atención diplomática y recursos hacia zonas
va generación de hispanistas africanos que actúen que experimentan conflictos con impacto regio-
como puentes entre ambas regiones. nal y global: el Cuerno de África, los Grandes La-
gos y la región de Cabo Delgado en Mozambique.

África Occidental y el Sahel: El apoyo a los esfuerzos de paz africanos y la

nuestra renovada prioridad respuesta a las causas profundas de la conflic-
tividad constituirá una de nuestras prioridades.
España apuesta por intensificar su interlocución España goza de excelentes relaciones con mu-
con los países de África Occidental, fruto de esta chos países de esta zona, como demostraron el
convicción se ha creado una nueva Subdirección reciente viaje de Estado a Angola o las visitas del
General en el MAUC dedicada exclusivamente a Presidente del Gobierno a Kenia y Sudáfrica, a lo
esta región, a lo que se suma el compromiso de que hay que sumar los vínculos humanos, cultu-
alcanzar un despliegue diplomático completo en rales e históricos con Guinea Ecuatorial.
todos los países de África Occidental en los próxi-
mos años.
CONSOLIDAR NUESTRA PRESENCIA
La acción en África Occidental priorizará la es- EN EL CÁUCASO Y ASIA CENTRAL
tabilidad institucional y el desarrollo económi-
co. Centraremos nuestra actuación en fortalecer En el Cáucaso Meridional, España apoyará los es-
sistemas institucionales que generen oportunida- fuerzos para lograr una paz duradera entre Arme-
des económicas, especialmente para los jóvenes. nia y Azerbaiyán, sobre la base de los principios del
España apoyará el aumento de conexiones aé- derecho internacional y el respeto de los derechos
reas con África Occidental, una región que ofrece de las minorías. Creemos que la UE puede desem-
enormes oportunidades para nuestras empresas peñar un papel constructivo en el logro de esa paz

59
 PARTE II: ESPAÑA EN EL MUNDO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

y seguiremos apoyando su implicación diplomática evidencian la voluntad de estrechar una asocia-

y con medidas de fomento de la confianza. ción más cercana con las principales potencias
de Asia-Pacífico, entendida como un elemento
España apoya la intensificación de las relaciones esencial para la proyección global de España, su
entre la UE y los países de Asia Central (Kaza- seguridad económica y su compromiso con un
jistán, Kirguistán, Tayikistán, Turkmenistán y Uz- orden internacional abierto y basado en reglas.
bekistán), cuya relevancia se ha visto acentuada Esta prioridad se ha plasmado en la reciente
por la agresión rusa contra Ucrania, los aconte- creación de dos unidades para Asia Meridional
cimientos en Afganistán y la creciente presencia y Asia Oriental en el MAUC, con rango de Sub-
económica de China. Mediante cumbres y otras dirección General, que suponen una mayor con-
reuniones de alto nivel entre la UE y los países Asia centración de recursos en la región, y se traduci-
Central, y con la conclusión de Acuerdos de coo- rá en detalle mediante una estrategia renovada
peración y asociación reforzadas a semejanza del para Asia-Pacífico.
ya vigente con Kazajstán, la UE debe seguir con-
tribuyendo a mantener relaciones no excluyentes La acción exterior de la Unión Europea consti-
con la región que refuercen la conectividad digital tuye un elemento importante de la política ex-
y física (en particular, mediante el Corredor cen- terior de España hacia Asia. España continuará
tral transcaspiano), el acceso a materias primas contribuyendo a unas relaciones fundadas en el
críticas, la cooperación económica y en seguri- respeto al derecho internacional y la importan-
dad, y la transición energética en países todavía cia de preservar la estabilidad y seguridad en
muy dependientes de los combustibles fósiles. esta región clave. En lo que respecta al marco
comunitario, la Estrategia para la Cooperación
En el plano bilateral, España desarrollará una en el Indo-Pacífico seguirá siendo la referencia
agenda más intensa con Kazajistán y Uzbekis- principal, unida a un despliegue efectivo e la
tán, principales actores de la región, con visitas y iniciativa Global Gateway en apoyo de la conec-
viajes más frecuentes, diálogo político mediante tividad física y digital y la transición ecológica.
los mecanismos existentes, y un mayor esfuerzo Además, España apoyará la ampliación de la red
por mejorar nuestra tasa de cobertura comercial. de acuerdos de libre comercio con la región para
incluir a Filipinas, Indonesia, India y Vietnam, y
la continuación de los diálogos sectoriales en
PROFUNDIZAR LA HUELLA DE ESPAÑA áreas como los derechos humanos, la tecnolo-
EN ASIA-PACÍFICO gía y la agenda digital.

Asia-Pacífico es crecientemente el centro de España entiende además que la respuesta con-

gravedad de las relaciones internacionales, con junta a los grandes retos globales, requieren
un papel geopolítico y económico en ascenso que del concurso de los países de Asia-Pacífico. La
perdurará en el próximo cuatrienio. Concentra al lucha contra el cambio climático, la preserva-
60% de la población mundial, aporta el 54% del ción de la biodiversidad, el uso sostenible de los
PIB global y genera más del 60% del crecimien- océanos y la no proliferación de armas de des-
to económico, gracias en gran medida a ser la trucción masiva no son problemas que puedan
segunda zona con mayor integración económica resolverse sin tener en cuenta a estos países,
tras la Unión Europea. No obstante, persisten por su peso demográfico, económico y tecnoló-
grandes diferencias de desarrollo entre los países gico, y por su creciente contribución a las emi-
de la región y notables desigualdades internas, a siones de CO2, que ya superan a las de Europa
pesar de los logros extraordinarios en la reduc- y Estados Unidos de manera conjunta. Por ello,
ción de la pobreza durante las últimas décadas. reforzaremos el diálogo y la cooperación en el
seno de estructuras multilaterales, y apoyare-
España encara su acción exterior en Asia-Pacífico mos la labor de las instituciones e iniciativas re-
durante los próximos cuatro años partiendo gionales que aborden estos retos.
del impulso que le otorgan unas relaciones bi-
laterales reforzadas por visitas de alto nivel
a países clave de la región. El Presidente del Prioridades enfocadas dentro
Gobierno ha viajado a la República de Corea en de la región
2022 (la primera visita de carácter bilateral de
un jefe del Ejecutivo español), a China en 2023, Japón y la República de Corea seguirán consti-
2024 y 2025 y a India en 2024. Por su parte, tuyendo socios estratégicos para España, a los
España también recibió a los líderes de Japón que nos unen valores democráticos e intereses
y República de Corea. Estos intercambios, jun- comunes. Sobre la base de excelentes relacio-
to con los acuerdos y declaraciones suscritos, nes políticas y, en el caso de Japón, de nuestro

60
 PARTE II: ESPAÑA EN EL MUNDO
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

partenariado estratégico, seguiremos creando promoviendo la defensa de los derechos de mu-

valor conjunto mediante inversiones y colabora- jeres y niñas.
ción en sectores como las energías renovables,
la automoción y la digitalización. La seguridad y España seguirá apostando por las relaciones
la defensa son ámbitos donde debemos profun- con ASEAN. La Asociación y sus miembros ocu-
dizar nuestra cooperación frente a las amenazas pan un lugar central en la geografía de la región
a la seguridad marítima o los riesgos que entraña de Asia-Pacífico. España será un socio activo en
la proliferación en Corea del Norte. Los centros las relaciones UE-ASEAN y asumirá un compromi-
del Instituto Cervantes en Tokio y Seúl (este último so explícito con los objetivos de ASEAN mediante
inaugurado en 2025) permitirán seguir respondien- la firma del Tratado de Amistad y Cooperación,
do al interés por la lengua y la cultura españolas que a medio plazo permitirá elevar el estatus a la
y generando oportunidades para nuestro sector condición de socio de cooperación, como otros
cultural y creativo. países europeos.

Desplegaremos una agenda bilateral ambiciosa Dentro de la región del Sudeste Asiático, Indonesia,
con China, profundizando la asociación estraté- que forma parte del grupo de potencias regionales
gica integral que entra en su tercera década y las con proyección global será un socio prioritario para
excelentes relaciones bilaterales como demues- España, lo que se plasmará en un mayor diálogo
tra el sostenido flujo de viajes y visitas. Aprove- político y económico y un refuerzo de las relaciones
charemos los mecanismos de diálogo político, culturales y entre sociedades civiles. La profun-
económico y tecnológico existentes y trabajare- didad histórica y humana de nuestra relación con
mos para mejorar los términos de la relación eco- Filipinas permitirá mantener su condición de socio
nómica. Defenderemos unas relaciones entre la de cooperación y base desde la que desarrollar
UE y China en las que las divergencias no menos- una cooperación técnica con la región del Sudeste
caben la necesidad de una agenda positiva y de Asiático. Con Vietnam, trabajaremos en desarro-
cooperación ante retos globales, como el cambio llar aún más la potencialidad de la asociación es-
climático o la salud. Gracias al despliegue del Ins- tratégica suscrita en 2009 con visitas de alto nivel,
tituto Cervantes en Pekín y a la nueva apertura en cooperación financiera para favorecer la inversión,
Shanghái, proyectaremos nuestra lengua y cultu- un nuevo plan de acción bilateral, y cooperación en
ra en la sociedad china. ciencia, tecnología e innovación y en seguridad y
defensa, de modo que contribuyamos a elevarla al
En Asia Meridional, India recibirá una atención rango de asociación estratégica integral.
prioritaria de acuerdo con su creciente peso en
el orden internacional. España ha dado un gran Con Australia y Nueva Zelanda la coincidencia de
salto en sus relaciones con India y conforme a visiones, valores y actitudes ante los retos globa-
lo acordado en la Declaración Conjunta de 2024 les nos sigue situando en una posición ventajosa
se potenciarán en numerosos ámbitos, como la desde la que profundizar nuestra cooperación
cooperación industrial en el sector aeronáutico económica, científica y cultural, en seguridad y de-
(colaboración de Airbus España y Tata en Vado- fensa, y en organismos y foros multilaterales. Pese
dara) y los mecanismos de diálogo bilateral, en a la distancia, el comercio bilateral con Australia
especial las consultas políticas, las comisiones ha crecido sustancialmente y se aproxima a los
mixtas económica y de ciencia, tecnología e inno- 3.000 millones de euros anuales, y el turismo des-
vación, el grupo de trabajo conjunto de defensa y de Australia, a los 700.000 visitantes cada año.
el panel de expertos en turismo. Contribuiremos
al refuerzo de la asociación estratégica UE-India y España quiere mantener y reforzar su contribu-
a la culminación de las negociaciones para lograr ción al Foro de Islas del Pacífico (PIF), también
acuerdos de libre comercio, protección de inver- en el marco de la política de asociación con los
siones e indicaciones geográficas. Se reforzará países ACP renovada con el acuerdo de Samoa
la conectividad, de modo que nuestras socieda- concluido durante la última presidencia española
des se beneficien de mayores flujos de inversión, del Consejo de la UE en 2023.
turismo, cooperación educativa y conocimiento
recíproco, con instrumentos como un canal ágil Trabajaremos por promover España como des-
para inversiones y el Año Dual de la Cultura, el tino turístico en el continente asiático, profun-
Turismo y la Inteligencia Artificial. dizando en los factores de atracción, aumentan-
do las conexiones aéreas y reforzando nuestro
Se mantendrán las excelentes relaciones con despliegue consular. En este ámbito, el objetivo
Pakistán y apoyaremos a Bangladés en sus re- será acelerar la tendencia creciente de turistas
formas políticas y su creciente desarrollo so- que lideran Japón, China y República de Corea,
cioeconómico. En Afganistán, España seguirá además de India.

61
PARTE III.
FUNDAMENTOS
Y HERRAMIENTAS
DE LA ACCIÓN
EXTERIOR
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

NUESTRAS FORTALEZAS
Y VALORES
Ante las transformaciones del orden internacio- Sociológicas (2024), el 80,7% de los españoles
nal, España tiene que responder con una política considera que la democracia es preferible a
exterior con identidad propia que se apoya y se cualquier otra forma de gobierno. Asimismo, la
construye sobre sus activos como país. Esta res- última ronda (11º) de la Encuesta Social Europea
puesta se articula en tres pilares esenciales: en el (ESE) señala que un 88% de los españoles son
primer bloque destacan nuestros valores de aper- favorables a asegurar la igualdad de oportunida-
tura y nuestra posición geoestratégica, que sitúan des a todos los sectores de la población, el por-
a España en una ubicación privilegiada para influir centaje más alto entre los países consultados,
en el escenario global; el segundo bloque se cen- y un 80% coincide con la importancia de “ser
tra en el dinamismo y la diversificación de nuestra libre” para tomar decisiones, en línea con el gru-
economía internacionalizada, motor de competi- po de países que le da más importancia a esta
tividad y crecimiento; y el tercer bloque resalta el dimensión. Por otra parte, el Instituto Europeo
poder blando derivado de nuestra herencia y diver- de Igualdad de Género sitúa a España en cuarta
sidad cultural, elementos que refuerzan nuestra posición en cuanto a igualdad de género en la
capacidad de proyección e influencia. Estos tres UE. En este mismo sentido, según una reciente
ejes apoyan la respuesta de España para defender encuesta de IPSOS, los españoles son los euro-
sus intereses y asegurar su influencia en un entor- peos que más se definen a sí mismos como fe-
no global en constante cambio. ministas (51%) y, según la ESE, un 90% está muy
o bastante de acuerdo con que las personas
LGTBI+ puedan vivir su vida como deseen, una
Valores y ubicación estratégica de las cifras más altas. Un 77% de la población
aprecia el valor de la diversidad social. Al mismo
La combinación de identidades mediterránea, tiempo, un 74% concuerda en la importancia de
atlántica e iberoamericana potencia nuestra cuidar la naturaleza y el entorno. En esta línea,
capacidad de interlocución transregional. Esta según el EIB Climate Survey (2023), los españo-
triple identidad, junto a nuestro carácter de país les muestran una alta preocupación por el cam-
diverso y plural, posiciona a España como un in- bio climático: el 72% considera que la transición
terlocutor capaz de articular relaciones en distin- hacia una economía climáticamente neutra solo
tos ámbitos geográficos y culturales, reforzando puede lograrse si se abordan simultáneamente
su poder blando en el escenario internacional. las desigualdades sociales y económicas.

El sistema político y los valores de los españoles La ciudadanía española es decididamente euro-
constituyen un capital intangible de gran valor peísta (84% se siente europeo y ocho de cada diez
en el ejercicio de nuestra acción exterior. El sis- sostienen que se debería aumentar el margen de
tema político español se basa en el respeto a la la UE para adoptar decisiones, según el último
dignidad humana, los derechos fundamentales Eurobarómetro), muy por encima de la media
y el Estado de derecho. Como sociedad plural, europea, con una fuerte predisposición hacia el
estos principios y valores inspiran nuestra ac- multilateralismo. Estas características han per-
ción exterior, en particular en lo que respecta a mitido a España desempeñar un rol central en el
la promoción de los derechos humanos, la igual- proyecto de construcción europea y en la pro-
dad de género, los derechos de las personas con moción de los ODS y el Acuerdo de París sobre
discapacidad, la defensa de la diversidad y los cambio climático. La sociedad española también
derechos de las personas LGTBI+. es solidaria como demuestran las altas tasas de
donantes de órganos o el alto apoyo a la política
La población española está comprometida con de cooperación.
la democracia, la igualdad de oportunidades
y de género, la diversidad y la transición eco-
lógica. El Índice de democracias del Economist Economía dinámica e internacionalizada
Intelligence Unit sitúa a España como una de las
25 democracias plenas del planeta, ocupando La transformación económica de España ilustra
el 6º lugar dentro del G-20 y el 9º en el seno de su rápida evolución hacia un mercado interna-
la UE. Así, según el Centro de Investigaciones cionalizado. En apenas cincuenta años, el país ha

64
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

transitado desde una economía cerrada a consoli- exportadora de alimentos de la UE y séptima del
darse como una economía competitiva y abierta, mundo. Por otro lado, España es líder en la UE tan-
posicionándose como la decimotercera economía to en acuicultura como en número de capturas de
mundial y la cuarta de la UE. Es también una de su flota pesquera.
las veinte economías más internacionalizadas del
mundo, con un importante crecimiento impulsado Las exportaciones sostienen buena parte del
por el sector exterior. Somos el undécimo expor- crecimiento y la actividad económica. Las expor-
tador de servicios y el undécimo inversor global, taciones españolas de bienes y servicios supo-
además de ser el segundo país del mundo en in- nen un porcentaje del PIB superior al de Francia e
gresos por turismo, con más de 90 millones de Italia aunque por detrás de otros europeos como
turistas al año. De hecho, alrededor de dos tercios Alemania o Países Bajos. Así, la cuarta parte de
de la facturación de las empresas que cotizan en el nuestros empleos dependen del exterior, y uno de
IBEX35 proviene del exterior. Además, la economía los principales motores de crecimiento proviene
española acumula ya 13 años registrando superá- de la exportación de servicios no turísticos (alre-
vits por cuenta corriente, solo superados hoy por dedor del 9% del PIB). De hecho, la cuota de mer-
Alemania entre las grandes economías europeas. cado global española en bienes se ha mantenido
relativamente estable alrededor del 1,8% durante
El sólido desempeño económico de España la con- las últimas décadas mientras que en la mayoría
solida como motor de la Eurozona. En los últimos de los países occidentales ha decaído ostensible-
años, España se ha convertido en como uno de los mente ante el empuje de China y otras economías
motores económicos de la Eurozona, creciendo emergentes.
por encima de la media europea y superando de
forma reiterada las expectativas, especialmente España es uno de los países del mundo con más
en creación de empleo. De hecho, el empleo en inversiones en el exterior. El stock de IED de Es-
sectores de alto valor añadido o productividad paña en exterior ha pasado de ser el 0,8% del PIB
(I+D+I y actividades científicas) ha crecido casi un en 1980 a superar el 40% en 2022. El buen com-
50% respecto de principios de 2018. Además, lo portamiento del sector exterior, también se refle-
ha hecho limitando los desequilibrios del pasado, ja en el nuevo papel que está adoptando España
reduciéndose la deuda de hogares y entidades no como hub de inversiones. El indicador de FDI Mar-
financieras a la mitad en tan sólo una década y kets, refleja que, entre 2018 y 2024, España fue el
manteniéndose contenida la relevancia del sector quinto destino mundial de inversiones greenfield,
inmobiliario. El sector agroalimentario es especial- el cuarto en proyectos de I+D, y el segundo en el
mente relevante, siendo España la cuarta potencia ámbito de las energías renovables.

Evolución de las exportaciones como porcentaje del PIB

39,7
40 38,1
37,2
34,9 34,9 34,7
33,6
32,8 33,8 33,3
31,3 33,7
29,4
30
25,5 24,9 25,2 25,9 25,5 25,8 30,3

23,0
20

10

0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

■ % Exportaciones de bienes ■ % Exportaciones de servicios ■ % Exportaciones de bienes y servicios

Fuente: INE.

65
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

A LA VANGUARDIA EN CONECTIVIDAD

España cuenta con una posición geográfica privilegiada y se ha consolidado como un enclave
estratégico para el comercio mundial, confluyendo en los puertos españoles las principales ru-
tas marítimas del eje este-oeste que enlaza los principales puertos de Asia, Europa y América, y
las rutas norte-sur, que enlazan el continente europeo con África. Así como para las conexiones
aéreas con los continentes americano y africano. Esta situación hace que los puertos y aero-
puertos españoles gocen de una situación excepcional para ejercer como hub para personas y
mercancías. España es el primer país de Europa y el sexto del mundo en conectividad marítima
(Liner Shipping Connectivity Index UNCTAD). Es el segundo país en alta velocidad ferroviaria a
nivel mundial (con más de 4.000 km.), y cuenta con la mayor red de autovías y autopistas de la
UE (más de 17.000 km), 50 aeropuertos (España fue el país con más tráfico aéreo en Europa en
2024) y 46 puertos de interés general (Valencia figura en el 4º puesto y Algeciras en el 5º en la
lista de puertos de la UE que más contenedores han movido en 2024). En los próximos años,
seguiremos impulsando la Red Transeuropea de Transporte, mejorando la conexión con el resto
de la UE, y se incidirá en el desarrollo del transporte ferroviario de mercancías. En conectividad
digital, España ocupa la 15º posición en el Logistics Performance Index del Banco Mundial, y es
líder europeo en adopción de la banda ancha ultrarrápida (87% en 2023) y en cobertura a redes
de muy alta capacidad (93% en 2023). Este contexto ha permitido el incremento de la puesta en
marcha de centros de datos y el desarrollo del Barcelona Supercomputing Center.

España se posiciona como líder emergente en España está en condiciones de avanzar hacia un
la transición energética verde sin sacrificar abastecimiento autóctono gracias a las energías
competitividad. Hoy en día, la descarbonización renovables, comenzando a superar la pobreza en
comienza a sumar más que a restar competitivi- recursos energéticos. Esto supone un gran cam-
dad: el dilema entre crecimiento y reducción de bio en la posición internacional de España. Su
emisiones lo es cada vez menos para el conjunto ventaja comparativa climática ha hecho de Es-
de la economía, tal y como muestra el desacople paña uno de los mayores productores de energía
entre PIB y emisiones en el caso de España. eólica y solar, alcanzando el 8º puesto mundial

Evolución del PIB y de la contaminación en España

120

100

80

60
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

■ PIB ■ Emisiones anuales de CO2 ■ Emisiones anuales de CO2 de bienes consumidos en España

Fuente: Datos extraídos de múltiples fuentes por el Banco Mundial (2025) y el Global Carbon Budget (2024), recopilados
por Our World in Data.

66
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

entre los países con mayor potencia renovable ins- más allá de su entorno inmediato. Diversos indi-
talada y el 2º en Europa. Además, se sitúa como cadores evidencian que la identidad española —
el 5º productor internacional de energía eólica y reforzada por el turismo, cine, música, gastrono-
solar y se ha consolidado como el 10º mercado mía y deportes— genera una percepción positiva y
más atractivo a nivel global para inversiones en atractiva en el exterior. De hecho, se trata de una
energía verde. identidad claramente diferenciada y fácilmente
distinguible. El notable capital cultural y la diver-
El impulso al hidrógeno verde y el acceso a recur- sidad de su patrimonio (España ocupa el quinto
sos críticos refuerzan la competitividad energéti- puesto en lugares catalogados como Patrimonio
ca de España. La capacidad para generar energía Mundial por la UNESCO) potencian esta influen-
renovable a bajo coste, combinada con el desarro- cia. La combinación de la historia, la geografía, la
llo de políticas de impulso, ha creado un entorno cultura y los lazos lingüísticos permite a España
favorable para la expansión del hidrógeno verde. impulsar su acción internacional, especialmente
Según el Hydrogen Investability Index España es, con América Latina. Nada de esto es nuevo, pero
tras Alemania, el segundo país más atractivo del sí gana importancia en un escenario global más
mundo para invertir en este combustible, clave para fragmentado y marcado por la competencia.
la descarbonización de sectores que son difíciles
de electrificar y para el almacenamiento de energía El alcance global del español refuerza la influen-
renovable. Infraestructuras en desarrollo, como el cia del país. Casi 500 millones de personas consi-
hidroducto europeo H2Med, destinado a transpor- deran el español su lengua materna (el 6,2% de la
tar hidrógeno desde la península Ibérica al centro población mundial), siendo la segunda del mundo
de Europa, fortalecerán aún más la posición estra- por número de hablantes tras el chino mandarín
tégica de España en el contexto energético europeo. y la cuarta en el cómputo global de hablantes.
Asimismo, la ubicación geográfica y la gran capaci- Con más de 23 millones de estudiantes de espa-
dad regasificadora del país facilitan el acceso a fuen- ñol como lengua extranjera, se posiciona como
tes de energía puente como el gas natural licuado. un activo estratégico que fortalece la presencia
internacional en medios, ciencia, cultura digital y
tecnología, facilitando la integración en la econo-
Poder blando y capital cultural mía del conocimiento. Además, el plurilingüismo,
elemento esencial de nuestra identidad nacional
El poder blando de España se fundamenta en su española, refuerza la imagen y la capacidad de
rica herencia cultural y su capacidad de influencia diálogo de España en la arena internacional.

Lenguas con mayor número de hablantes nativos,

en millones (2025)
Chino mandarín 989
Español 483
Inglés 390
Hindi 345
Portugués 249
Bengalí 241
Ruso 145
Japonés 123
Punjabí occidental 90
Vietnamita 86
Turco 85
Chio Yue 85
Árabe egipcio 83
Chino Wu 83
Maratí 83
Télugu 82
Coreano 81
Tamil 78
Urdu 77
Alemán 76
Indonesio 75
Francés 74
Javanés 69
Persa iraní 65
Italiano 62
0 250 500 750 1000
Fuente: Ethnologue Languages of the World, 2025.

67
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

La riqueza de nuestra cultura en términos de pa- El turismo consolida a España como un destino de
trimonio e industrias culturales y creativas nos primer orden mundial, mientras que la creciente
ofrece canales de proyección natural al exterior y residencia de extranjeros refuerza nuestra diver-
señas de identidad reconocibles que generan una sidad. Ubicación, clima, idioma, conectividad, di-
imagen positiva. De hecho, la cultura en español versidad y riqueza cultural han contribuido a situar
se ha adaptado con gran éxito a los grandes cam- al país como uno de los destinos más visitados del
bios de los últimos años en el ámbito audiovisual, mundo, tal y como confirman los más de 90 millo-
con un gran éxito de las series en español en las nes de turistas internacionales anuales.
plataformas de streaming y un notable crecimiento
de la música en español en formatos digitales. España debe seguir avanzando como un país abier­
to al talento extranjero. Este perfil como polo de
España quiere capitalizar el talento y la diversidad atracción genera un círculo virtuoso: mientras las
de nuestro capital humano en pro de una mejor empresas y profesionales que eligen España en-
acción exterior. España está entre los países de cuentran un entorno propicio para su desarrollo,
la UE que más han incrementado su población en su presencia enriquece nuestra sociedad, favorece
el siglo XXI. Hoy nos acercamos a los 50 millones el crecimiento e impulsa la economía española.
de habitantes, de los cuales un 19% son personas
de origen extranjero. Generaciones de inmigran- La atracción de estudiantes internacionales de gra-
tes y sus descendientes contribuyen a enriquecer do y posgrado refuerza la proyección educativa de
nuestra identidad colectiva y conforman una parte España y potencia la captación de talento global. Es-
integral de nuestro tejido social. Esto se traduce en paña sigue siendo el destino preferido de los estudian-
una mayor capacidad de innovación, adaptación y tes Erasmus y, cada vez más, la opción preferida entre
proyección internacional. En este sentido, España el alumnado no europeo. En esta línea, trabajaremos
buscará integrar el conocimiento y la experiencia por mantener esta capacidad de atracción, prestan-
de la diáspora y las segundas generaciones para do especial atención a aquellos sectores y áreas de
mejorar nuestra política exterior, aprovechando su especialización que impulsen la innovación y respon-
potencial en el ámbito internacional. dan a las necesidades de nuestro mercado laboral.

68
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

PERCEPCIÓN DE ESPAÑA EN EL MUNDO

España ha sabido construir, a lo largo de los años, una marca país sólida y reconocible, sus-
tentada principalmente en fortalezas tradicionales como el turismo, la cultura, la apertura y
acogida, el deporte, así como el estilo de vida mientras ha ido avanzando en aspectos econó-
micos. El Global Soft Power Index 2024, publicado por Brand Finance, analiza la capacidad
de influencia no militar de los países y sitúa a España en el undécimo puesto mundial, lo que
supone un ascenso de cinco posiciones desde 2020, y la cuarta nación más influyente de
la UE. La perspectiva del RepCore Nations 2024, al centrarse en la opinión de la población
del G7, resulta particularmente relevante para observar nuestra reputación en las principales
economías del planeta. En este índice, que analiza factores como la confianza, el respeto y la
admiración que generan las naciones, España aparece en el decimotercer puesto sobre un
total de 60 economías, aventajando a otras potencias europeas como Italia, Francia, Alemania
y Reino Unido.

Por su parte, el Barómetro de la Imagen de España, publicado por el Real Instituto Elcano,
presta especial atención a la zona de mayor relevancia para nuestro país, Europa. Los últimos
datos de este estudio, basado en encuestas que recogen aspectos de imagen, valoración, y
opinión ante la política internacional realizadas en diez países europeos clave, sitúan a España
a la cabeza de la clasificación de prestigio entre los países analizados, con una calificación
de 7 sobre 10. Esta valoración externa coincide casi exactamente con la percepción que los
propios españoles tienen sobre su país (7,1). Asimismo, el Henley Passport Index valora la liber-
tad de movimiento de los ciudadanos de un país en función del número de destinos a los que
pueden viajar sin visado previo. En esta clasificación, España ocupa la tercera posición a nivel
mundial, compartiendo el puesto con Francia, Alemania, Italia, Finlandia y República de Corea.
Los ciudadanos españoles pueden viajar sin necesidad de visado previo a 192 destinos, lo que
refuerza la percepción de España como un país sólido y atractivo en términos de conexiones y
facilitaciones transfronterizas.

La proyección comercial de España encuentra su reflejo en el Nation Brands Index, también de

Brand Finance, enfocado en evaluar el posicionamiento de las marcas comerciales nacionales y
la imagen económica que proyectan. España ocupa en 2024 un destacable duodécimo puesto,
muy por encima del puesto 18º que ostentaba hace tan solo una década. En la misma línea, el
Country Brand Ranking Trade Edition de Bloom Consulting, que evalúa variables relacionadas
con la inversión y el rendimiento de la marca país en términos comerciales, sitúa a España en
el decimoquinto puesto mundial, ascendiendo dos posiciones, y en el séptimo lugar europeo,
subiendo una posición, lo que refuerza la tendencia ascendente en términos de valoración y
solidez comercial.

Finalmente, en lo que respecta al ámbito específico del turismo, sector esencial para la eco-
nomía y la proyección internacional de España, el Country Brand Ranking Tourism Edition de
Bloom Consulting reafirma en su edición de 2024-2025 el sólido posicionamiento español en
esta industria, al situar a nuestro país en el segundo puesto, solo superado por Italia en una
intensa competencia por el liderazgo mundial del sector.

69
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

UNA POLÍTICA DE ESTADO

Y DE PAÍS
La acción exterior, por su carácter transversal, el Mediterráneo. Asimismo, España buscará am-
implica al conjunto de Poderes del Estado, a pliar su proyección parlamentaria a nuevas regio-
las Administraciones públicas españolas y a la nes como África Occidental, con el objetivo de
propia sociedad civil, contribuyendo a potenciar contribuir a la implementación de la Estrategia
nuestra voz, nuestros valores y nuestro mode- España-África 2025-2028 y a Asia-Pacífico.
lo de país. El Gobierno dirige la Política Exterior
de acuerdo con el mandato del artículo 97 de la Por otro lado, será conveniente reforzar la coor-
Constitución. La Jefatura del Estado y la Presi- dinación con otros órganos que participan en
dencia del Gobierno de España constituyen un la acción exterior, como el Consejo General del
gran activo para impulsar nuestra acción exterior Poder Judicial, en los foros internacionales en los
de acuerdo a los principios y prioridades de esta que participa, compartiendo mejores prácticas,
Estrategia. así como el papel del Defensor del Pueblo en la
promoción y protección de los derechos humanos.
Una mayor coordinación interministerial ante
retos transversales. El carácter transversal de España continuará ampliando la coordinación de
las prioridades planteadas obliga a una mejor la acción exterior de las Comunidades Autóno-
coordinación interministerial para responder de mas, Ciudades Autónomas y Entidades Locales,
forma eficaz a los retos que nos afectan evitan- en el ejercicio de sus competencias y asegurando
do duplicidades o “silos”. Para ello, se reforzarán su alineación con la política exterior definida por
los mecanismos e instrumentos de colaboración el Gobierno y el aprovechamiento de las sinergias
existentes, en particular los establecidos por la que ello aporta. En particular, se fomentará su
Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del participación a través de instrumentos de apoyo
Servicio Exterior del Estado. Un aspecto funda- al comercio y a la internacionalización de las em-
mental es la coordinación de misiones, viajes y presas y del talento español. Asimismo, destaca
visitas, que deberá reforzarse para atender a los su papel en la promoción del turismo y de nuestra
objetivos identificados en esta Estrategia, y para diversidad cultural, así como actores de la coo-
garantizar eficazmente la presencia y la acción peración para el desarrollo. Instrumentos de esta
de España en las distintas regiones y foros in- coordinación son la CARUE, para los asuntos re-
ternacionales, para lo cual el MAUC ha creado, lacionados con la UE, o la Comisión Interterrito-
además, la nueva Subdirección General de Rela- rial de Cooperación para el Desarrollo.
ciones Institucionales y colaboración con las Co-
munidades Autónomas. Se buscará reforzar la participación de las enti-
dades territoriales, en el ámbito de la Unión Euro-
Además de la indispensable labor que la Cons- pea. En esta línea, trabajaremos para fortalecer
titución atribuye a las Cortes en el control de la la presencia de España en el Comité de las Re-
acción de Gobierno, la diplomacia parlamentaria giones —en línea con la elección de la presidencia
seguirá siendo una herramienta para fortalecer andaluza para el periodo 2025-2027—, así como
el diálogo internacional y el intercambio de co- la participación de los ejecutivos autonómicos en
nocimiento. Se mantendrá el apoyo la actividad los grupos de trabajo y formaciones del Consejo
internacional de las Cortes Generales a través de de la UE. En este marco, se seguirá trabajando
la participación de sus miembros en Asambleas para conseguir el reconocimiento de las lenguas
Parlamentarias Internacionales (OTAN, Consejo cooficiales como lenguas oficiales de la Unión.
de Europa, OSCE o Unión Interparlamentaria),
así como la celebración de foros bilaterales. En La cooperación transfronteriza seguirá siendo
particular, España impulsará la diplomacia parla- clave para abordar desafíos comunes y promo-
mentaria en el marco de la UE; en el espacio ibe- ver el desarrollo regional. Se buscará fortalecer
roamericano, con la celebración de encuentros la dimensión transfronteriza y mediterránea de
como el Foro Parlamentario Hispano-Mexicano; nuestras regiones y municipios, impulsando el
y en la cuenca mediterránea, donde seguiremos desarrollo de infraestructuras de interconexión
impulsando el diálogo en el seno de la Unión por y abastecimiento digital, energético, ferroviario

70
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

y marítimo, el impulso a proyectos de desarrollo apoyará su participación en áreas como la coo-

económico orientados a atender la problemática peración para el desarrollo y la ayuda humani-
demográfica y las necesidades sociales de las taria, la promoción de los derechos humanos y
zonas de frontera, así como la creación de una la internacionalización de la economía y la cul-
macrorregión mediterránea para lucha contra el tura. El Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión
cambio climático. Europea y Cooperación promoverá el desarrollo
de formatos que permitan una interacción direc-
La acción exterior de las ciudades es un factor ta con centros de pensamiento, pero también
relevante a la hora de acercar los retos globa- con la sociedad civil a través, por ejemplo, de
les a la dimensión local. España apoyará la coo- su participación en Cumbres, con el objetivo de
peración a través de redes de ciudades globales enriquecer el diseño de la política exterior. Apro-
(como CGLU, Metropolis, Medcities o el Observa- vechar estos instrumentos será cardinal para
torio de la Cooperación Descentralizada) y busca- lograr una acción exterior unificada, capaz de
rá que sus acciones contribuyan a los objetivos maximizar los resultados del trabajo de los dis-
de esta Estrategia, en particular: la mitigación y tintos actores que participan en la acción exte-
adaptación climática, la protección de la demo- rior del Estado.
cracia local y los derechos digitales ante el auge
de la innovación urbana. Con este objetivo, se La Representación Permanente de España ante
apoyará la creación de coaliciones de municipios, la Unión Europea merece una especial atención,
impulsando el rol de ciudades como Bilbao, sede al ser la extensión de la Administración General
del Secretariado de la Coalición Local 2030. del Estado ante las instituciones europeas. Cons-
tituye un mecanismo de coordinación y ejecución
Finalmente, las organizaciones de la sociedad de la política exterior y de muchas otras políticas
civil, como ONGs, centros de pensamiento, del Gobierno. En consonancia con la prioridad eu-
sindicatos y asociaciones empresariales segui- ropea de la Estrategia de Acción Exterior, la Re-
rán contribuyendo a una acción exterior más presentación Permanente continuará reforzán-
inclusiva, participativa y diversificada. España dose con más medios.

71
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

UN SERVICIO EXTERIOR
PREPARADO PARA EL FUTURO
Una red diplomática densa para defender Actualización de nuestra red exterior en nuestro
los intereses de España y los españoles entorno estratégico. La última adecuación del des-
pliegue de España en el exterior tuvo lugar hace
España cuenta con una red de Embajadas y Con- más de 15 años, con la apertura de Embajadas y
sulados entre las más densas del mundo. Nuestro esfuerzos de reestructuración de la red consular.
despliegue en el exterior está integrado por 117 Desde entonces, la red exterior se ha reforzado con
Embajadas y 11 antenas diplomáticas, 10 represen- la creación de varias antenas diplomáticas. Ante la
taciones permanentes, 86 Consulados Generales aparición de nuevas áreas de atención e interés para
y 2 Consulados, 53 Oficinas de la Cooperación Es- nuestro país y para nuestra ciudadanía, debemos
pañola y 78 sedes del Instituto Cervantes. adaptar nuestra red diplomática, dotando a España

Despliegue de la acción exterior española (2025)

117 Embajadas

11 Antenas

86 Consulados Generales
y 2 Consulados

10 Representaciones Permanentes

53 Oficinas de la Cooperación
Española de la AECID

78 Sedes del Instituto Cervantes

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 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

de unas capacidades y una presencia internacional a estructura del Servicio Exterior y en su cultura,
la altura de nuestra proyección y objetivos. Es inelu- para adaptar su diseño a las nuevas realidades y
dible consolidar nuestra presencia diplomática en necesidades. Las demandas de la ciudadanía es-
áreas de nuestra vecindad donde se juegan nuestros pañola en el exterior son, además, crecientes, ya
intereses más básicos. Ello incluye regiones como el que el número de españoles residentes en el exte-
Este de Europa o el Cáucaso, pero también un mayor rior se ha triplicado en los últimos veinte años, su-
despliegue en África Occidental, ya que formamos perando los 3 millones, a los que se suman los cer-
parte de un mismo espacio geográfico, con desafíos ca de 20 millones de desplazamientos anuales de
y con oportunidades que solo podremos afrontar si nuestros ciudadanos fuera de nuestras fronteras.
trabajamos unidos con nuestros socios. Con este Además, el aumento de la tensión internacional y
objetivo, durante el periodo 2025-2028 se abordará la mayor virulencia de los conflictos y frecuencia
la apertura de nuevas Embajadas en las regiones de catástrofes naturales se han traducido en un
citadas, incluidos aquellos países en los que la expe- incremento de las crisis consulares con la con-
riencia de las antenas diplomáticas ha consolidado siguiente necesidad de refuerzo de la asistencia
las relaciones bilaterales y donde se requiere, por que prestamos a nuestra ciudadanía en el exterior,
tanto, un salto cualitativo en las mismas. incluidos los casos de evacuación. Estas circuns-
tancias justifican la necesidad de adecuar nuestra
red exterior para responder al nuevo contexto y
Al servicio de los españoles en el exterior asegurar una correcta prestación de servicios.

Una mayor demanda del Servicio Exterior. Los La red consular requiere un refuerzo para poder
cambios en el contexto internacional hacen im- prestar un servicio público de calidad. El MAUC
prescindible abordar una serie de reformas en la cuenta con la Dirección General de Españoles en

Población española residente en el extranjero

3,05
2,90
2,79
2,74
2,65
2,62
2,55
2,48
2,40
2,30
2,19
2,06
1,93
1,82
1,70
1,57
1,45

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Las cifras están expresadas en millones

Fuente: INE.

73
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Población española residente en el extranjero

por regiones (2025)
1.562.505

748.361

383.218

44.475
242.836

51.248

13.155
América Latina Unión Resto EE. UU. Asia Magreb y África
y Caribe Europea de Europa y Canadá -Pacífico Oriente Medio

Fuente: INE.

el Exterior y de Asuntos Consulares, que supervisa informática de Registro Civil (DICIREG), que da so-
y coordina la actividad de las 178 Oficinas Consu- porte al nuevo sistema de Registro Civil, electrónico
lares de España operativas en estos momentos y único para toda España; y se desplegará en toda
(86 Consulados Generales, 2 Consulados y 90 la red consular la nueva aplicación para visados
Secciones Consulares de Embajadas), además (SINAVI). Asimismo, se prestará especial atención
de una amplia red consular honoraria. A pesar del a la introducción progresiva de herramientas de in-
crecimiento de la ciudadanía española en el exte- teligencia artificial para potenciar la productividad.
rior, los recursos de nuestras Oficinas Consulares
apenas han variado en los últimos veinte años. En Seguiremos prestando especial atención a las
consecuencia, durante el periodo 2025-2028 se situaciones de crisis y emergencia. En los últi-
abordará la adecuación de los recursos humanos mos años, la importancia del servicio prestado
y la apertura de nuevos Consulados Generales en por la red consular se ha puesto de manifiesto en
ubicaciones de especial interés para España, en diversas crisis. Por ello, el Ministerio de Asuntos
base a las disponibilidades presupuestarias de Exteriores, Unión Europea y Cooperación con-
cada ejercicio. tinuará mejorando sus medios y herramientas
para atender mejor a los españoles, mediante el
Se impulsará el Plan de Digitalización Consular con perfeccionamiento de las herramientas de pre-
nuevas herramientas que facilitarán el trabajo de las vención y de los instrumentos de gestión de las
Oficinas Consulares y el acceso de la ciudadanía a situaciones de emergencia. En este contexto, se
los trámites consulares, a través de una nueva sede abordará la configuración de un nuevo centro de
electrónica y una nueva carpeta consular. El nuevo recepción de llamadas que permita proporcionar
marco normativo aplicable al Registro de Matrícula un servicio de mayor calidad, optimizando los re-
Consular facilitará la emisión de certificados digita- cursos disponibles.
les desde el extranjero a los españoles residentes
en el exterior. Además, culminará la implantación Continuaremos dando prioridad a la atención
en todas las Oficinas Consulares de la aplicación consular a las personas y colectivos de nuestra

74
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

ciudadanía más vulnerables, especialmente las Impulsaremos los Consejos de Residentes Espa-
mujeres y niñas víctimas de violencia. Se segui- ñoles en el extranjero (CRE) como órganos ase-
rán actualizando las líneas de actuación en caso sores de las Jefaturas de los Consulados Genera-
de violencia contra la mujer en el extranjero, in- les, buscando profundizar su labor como cauce
cluyendo nuevos tipos de violencia como el cibe- de participación institucional de la ciudadanía
racoso, la violencia documental o la dirigida hacia española residente fuera de nuestras fronteras y
las niñas españolas en el exterior, dado que sufren herramienta para dar voz a sus inquietudes y rei-
violencia tanto directa como vicaria y precisan una vindicaciones. Los CRE representan a una pobla-
atención específica. Finalmente, se profundizará ción que, con el paso del tiempo, ha cambiado de
en las líneas directrices para dar una respuesta perfil y necesidades por lo que avanzaremos en
coordinada y eficaz a las agresiones sexuales. esa necesaria adaptación. Asimismo, se fomen-
tará y protegerá el asociacionismo de los españo-
Nuestras Oficinas Consulares continuarán des- les en el exterior para la defensa de sus intereses.
plegando todos sus medios para que los espa-
ñoles en el exterior puedan ejercitar su derecho
fundamental de voto. Asimismo, adoptaremos las Las personas como columna vertebral
medidas necesarias para tramitar las solicitudes del Servicio Exterior
de nacionalidad presentadas en nuestras Ofici-
nas Consulares al amparo de la Ley de Memoria No puede haber una acción exterior sin la labor
Democrática. esencial de las personas que lo ejecutan. Por
ello, las personas que componen el Servicio Ex-
La ciudadanía española en el exterior representa terior son su columna vertebral: tanto el personal
un gran activo para proyectar y potenciar la ima- funcionario como el personal contratado que, en
gen y los valores de la sociedad española. Sólo el conjunto de la red exterior, contribuyen cada
cuatro Comunidades Autónomas tienen una pobla- día a proporcionar a la ciudadanía un servicio pú-
ción mayor que el número de españoles residentes blico de calidad, eficiente y adaptado a sus nece-
en el exterior. España, a través de su red diplomá- sidades. El capital humano del Servicio Exterior
tica y consular, promoverá una mayor cercanía e caracterizado por su compromiso y su vocación
interacción entre los más de tres millones de espa- de servicio a España y a la ciudadanía española
ñoles residentes en el exterior y la Administración: es, sin duda, su principal activo.

• Profundizando la colaboración estructurada La acción exterior requiere, por tanto, de un Ser-

con actores españoles del sector privado y so- vicio Exterior moderno al servicio de la ciudada-
ciedad civil presentes en el exterior. nía. Para ello es necesario invertir en la captación
de talento, en la formación de nuestro capital
• Favoreciendo el establecimiento de mecanis- humano, en la gestión del conocimiento, y en la
mos de vertebración y apoyo profesional a la optimización de recursos.
diáspora en el exterior, con carácter general
pero también especializado, como las Asocia- La captación de talento es esencial para poder
ciones de Científicos Españoles, por ejemplo, contar con un Servicio Exterior que esté prepa-
que son un modelo a replicar en otros países y rado para hacer frente a los retos actuales. La
campos de actividad. Escuela Diplomática jugará un papel clave en la
promoción de un mejor conocimiento del Servicio
Exterior en las universidades españolas y la adop-
ción de medidas que faciliten el acceso a la pre-
Datos de personal (2025) paración de aspirantes al ingreso en la Carrera
Diplomática, en línea con los principios de igual-
dad, mérito y capacidad en el acceso al empleo
1.110 público. En los próximos años será necesario
mantener como mínimo el mismo ritmo de ingre-
en servicios
centrales sos de nuevos funcionarios a la Carrera Diplomá-
tica a fin de asegurar una acción exterior eficaz.
4.578 La formación y la especialización del personal
en el exterior
funcionario de la Carrera Diplomática y del per-
sonal que integra el Servicio Exterior será una de
981 553 nuestras prioridades. La velocidad y la intensidad
personal en el exterior de los cambios que experimenta el contexto inter-
diplomático nacional hacen necesario adaptar la formación y

75
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

especialización del personal a los retos actuales. En este sentido, prestaremos especial atención a
Por ello, el MAUC, en especial a través de la Escuela la acreditación de las parejas de hecho y de las
Diplomática, buscará reforzar la formación continua parejas del mismo sexo en el exterior.
de su personal mediante la actualización de compe-
tencias y la especialización en las diferentes áreas Asimismo, se favorecerá la promoción activa de
geográficas y sectoriales. Asimismo, se reforzará la los derechos de las personas con discapacidad,
oferta de formación lingüística. Esta inversión en ca- impulsando mejoras en la accesibilidad de nues-
pacidades y competencias del personal funcionario tras sedes en el exterior, además de la sede elec-
de la Carrera Diplomática contribuirá a consolidar trónica y el portal web, y de los servicios ofrecidos
y reforzar la eficacia y el impacto de su desempe- a la ciudadanía.
ño, como garantes y defensores de los intereses de
nuestro país y la ciudadanía española en el exterior.
Diplomacia económica y comercial
El impulso de la presencia y promoción de espa-
ñoles en organismos internacionales constituirá El sector exterior ha sido clave para el creci-
un objetivo fundamental para los próximos años. miento económico y la creación de empleo en
Se buscará una representación más efectiva de España. Las exportaciones de bienes y servicios,
los intereses de España en el ámbito multilateral así como la inversión extranjera, continúan sien-
mediante una mayor presencia de ciudadanos es- do un pilar del crecimiento, la productividad y la
pañoles en los altos puestos directivos y de lideraz- resiliencia de la economía española, por lo que es
go. Ello debe contribuir tanto a la capacitación de necesario continuar impulsando la internaciona-
nuestros nacionales como al refuerzo de nuestra lización de las empresas españolas.
acción multilateral. Con este objetivo, se reforzará
el papel de la Unidad de Funcionarios Internacio- España reforzará su diplomacia económica poten-
nales del MAUC. ciando los instrumentos económicos y políticos
dedicados a promover la competitividad, la inter-
Conciliación, igualdad y diversidad como pilares nacionalización de las empresas y la atracción
fundamentales de nuestro Servicio Exterior. Se de inversiones. Apoyaremos a nuestras empresas
impulsará la presencia equilibrada de mujeres centrándonos en la diversificación de mercados,
y hombres en todas las escalas y categorías, la reducción de dependencias y la expansión en
garantizando la igualdad efectiva de trato y de mercados clave de acuerdo con el Plan de Acción
oportunidades. Se impulsará la conciliación de la para la Internacionalización de la Economía Espa-
vida personal, familiar y laboral y el ejercicio co- ñola 2025-2027. Se prestará especial atención a
rresponsable de los cuidados, reflejando el com- aquellos países en los que la implantación empre-
promiso con una sociedad más equitativa y justa. sarial requiera de apoyo político.
Se favorecerán políticas adaptadas a la realidad
social y laboral española para facilitar el acceso Especialmente relevante es la labor desempe-
al empleo de los cónyuges y parejas de hecho en ñada por la extensa red de Oficinas Económicas
el exterior. Se promoverán oportunidades de for- y Comerciales de España en las Misiones Diplo-
mación y empleo para los cónyuges y parejas de máticas de España en el exterior, constituyendo
hecho de los funcionarios en el exterior, median- pilares esenciales para el apoyo y la promoción
te la aplicación de convenios internacionales ya de la empresa española en el exterior, facilitando
suscritos o la negociación de nuevos acuerdos en tanto su implantación inicial como el desarrollo
aquellos países donde aún no existan. Además, de sus actividades. La red de Oficinas Económi-
se promoverá la labor de la Unidad de apoyo a cas y Comerciales de España cuenta con 98 ofici-
las familias del MAUC que, de forma constante nas distribuidas en 77 países que permiten cubrir
y activa, asegure el acompañamiento necesario la práctica totalidad del mundo. Esta red repre-
de las familias en su adaptación en el extranjero, senta un instrumento estratégico fundamental
especialmente en el caso de familias con especial para el proceso de internacionalización empre-
vulnerabilidad, así como en su retorno a España. sarial, ofreciendo asesoramiento especializado,
información económica, identificación de opor-
Se prestará una especial atención a la prevención tunidades comerciales y respaldo institucional
de la violencia y del acoso laboral y sexual, así adaptado a las necesidades específicas de cada
como a aquellas situaciones que necesitan espe- mercado. El apoyo se producirá con carácter con-
cial protección, como las requeridas por las vícti- tinuo, pero se elevará a nivel político en los con-
mas de violencia de género. Además, se fortalece- tactos entre Ministerios de Asuntos Exteriores,
rán las iniciativas que fomenten la diversidad y la así como de otros Departamentos competentes
inclusión en todos los ámbitos del Servicio Exterior, en la interlocución con los responsables políticos
en particular los derechos de las personas LGTBI+. de otros países.

76
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

De manera complementaria, se suman los esfuer- Árabe, Asia, Mediterráneo, Centro Sefarad-Israel),
zos de diversos organismos públicos clave que Red de Fundaciones-Consejo, la Fundación Carolina y
enriquecen y fortalecen la diplomacia económi- la FIAP (Fundación Internacional y para Iberoamérica
ca española. Destaca ICEX España Exportación e de Administración y Políticas Públicas), cuyo trabajo
Inversiones, que desarrolla una intensa labor en resulta fundamental para proyectar la imagen y los
la promoción exterior, formación empresarial y intereses de España en el exterior. A ello se suma
apoyo a la internacionalización. Asimismo, CES- la labor de otros sujetos de la acción cultural en el
CE (Compañía Española de Seguro de Crédito a exterior, como Acción Cultural Española (AC/E).
la Exportación) proporciona cobertura esencial
frente a riesgos comerciales y políticos, facilitan- La promoción de la cultura y las lenguas españo-
do transacciones internacionales más seguras. las constituyen un activo muy importante para
Por otro lado, COFIDES (Compañía Española de proyectar los valores que nos caracterizan como
Financiación del Desarrollo) ofrece instrumentos sociedad, así como nuestras fortalezas más allá
financieros adaptados, potenciando la inversión de lo estrictamente político o económico. España
productiva española en el exterior, particularmente trabajará para que estas herramientas contribuyan
en mercados emergentes y en desarrollo. Final- a reforzar nuestras relaciones y nuestra presencia
mente, TURESPAÑA desempeña una función clave internacional.
en la promoción internacional del sector turístico
español, impulsando la imagen país y contribuyen- Continuaremos trabajando en la promoción de los
do a fortalecer la presencia y el reconocimiento derechos culturales y la contribución de la cultura a
global de España como destino líder en turismo. la consecución de los ODS. Se promoverá la conme-
moración de relaciones diplomáticas (por ejemplo,
La cooperación aérea, marítima y terrestre son España-República de Corea 2025) y la celebración
motores clave de la globalización, facilitando la de años duales (España-India 2026); el impulso de
conectividad entre países, promoviendo el co- acuerdos bilaterales en materia de gestión sos-
mercio internacional y generando un impacto tenible del patrimonio, arqueología, archivos, bi-
significativo en la economía global. Sin embargo, bliotecas, museos, producciones audiovisuales o
este sector enfrenta desafíos constantes, como artes escénicas; el refuerzo de las capacidades de
la necesidad de garantizar altos estándares de gestores culturales; la protección de los derechos
seguridad, abordar la sostenibilidad medioam- laborales y de la libertad de creación y de cátedra;
biental y adaptarse a los cambios tecnológicos. y la protección del patrimonio en conflictos interna-
España fomentará el desarrollo de los acuerdos cionales, especialmente en Oriente Medio y Ucrania.
de transporte aéreo, bilaterales y multilaterales
que permitan fortalecer su conectividad, facilitar Se fortalecerá la posición de nuestras industrias
el comercio y fomentar el turismo. España pro- culturales y creativas en los mercados internacio-
moverá en la Organización de Aviación Civil Inter- nales. Con el fin de reforzar la competitividad y el
nacional la armonización de normas y estándares alcance global de los creadores españoles, se pro-
a nivel global. El sector marítimo es crucial para moverá su participación en programas como Europa
el comercio internacional, ya que el 80% de las Creativa, en el Culture Compass y en los programas
mercancías se transportan por mar. España, es IBER. Paralelamente, se priorizarán la movilidad, el
un país con una rica tradición marítima y una ubi- intercambio y la profesionalización de los sectores
cación estratégica en el comercio mundial. Por cultural y creativo, además de iniciativas conjuntas
ello, se promoverán los acuerdos de cooperación con Europeana. España buscará ampliar su presen-
en el ámbito marítimo que refuercen la seguridad cia en festivales y mercados internacionales. De igual
de las rutas comerciales, fomenten el desarrollo forma, se apoyará el Mondiacult en 2025 y Europalia
sostenible de los océanos y la protección del me- 2025-2026.
dio marino, especialmente a través de la partici-
pación en la Organización Marítima Internacional. España seguirá promoviendo la diplomacia cultu-
ral, la cultura como factor de desarrollo sostenible,
el liderazgo de España en UNESCO y en los demás
Diplomacia pública, cultural, educativa foros. También seguirá fomentando la promoción
y lingüística de la cultura y las artes españolas en el exterior a
través de su red de Consejerías y Encargadurías
España buscará fortalecer el impacto de su di- de Asuntos Culturales y mediante la acción de los
plomacia pública y su comunicación estratégica Centros Culturales y Centros de Formación de la
potenciando la voz y las actividades de nuestras AECID en Iberoamérica y África.
representaciones en el exterior y fomentando la
coordinación de una amplia red de organismos en La AECID continuará contribuyendo a la capaci-
la que participan la Red de Casas (África, América, tación y a la movilidad internacional a través de

77
 PARTE III: FUNDAMENTOS Y HERRAMIENTAS DE LA ACCIÓN EXTERIOR
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

sus convocatorias para países de cooperación y aumenten nuestra competitividad y se favorecerá

para ciudadanos españoles y mediante sus con- la cooperación público-privada reforzando la par-
vocatorias de lectorados. ticipación española en concursos internacionales.
Se asegurará una coordinación eficaz de todos los
Se prestará una especial atención a la promo- actores del sector de la ciencia en España confor-
ción de nuestro patrimonio histórico cultural a me a las directrices de la Estrategia Española de
través de una mayor cooperación internacional. Ciencia, Tecnología e Innovación. Asimismo, se for-
Este esfuerzo permitirá promover la circulación talecerá la colaboración con la Red de Asociaciones
de bienes patrimoniales, dar mayor visibilidad a de Científicos e Investigadores Españoles en el Ex-
nuestro legado y reforzar la imagen de España terior (RAICEX), actores esenciales para conectar a
como referente global en el campo de la cultura. España con redes de investigación internacionales.

España continuará apoyando la acción educativa Buscaremos potenciar la cooperación científica

exterior, que hoy llega a cerca de 134.000 estu- como herramienta para un desarrollo sostenible
diantes en 47 países, con el objetivo de acercar la y equitativo, especialmente en África y América
lengua y la cultura española a un público extranjero Latina. España impulsará la adopción de políticas
cada vez más amplio y diverso. A través del des- basadas en la evidencia (por ejemplo, a través de
pliegue de asesores técnicos en las consejerías y Science4Policy) y promoverá la investigación orien-
agregadurías de educación en embajadas y de do- tada a la solución de retos globales y la propiedad
centes en los programas y centros de la acción edu- industrial como herramienta para el desarrollo. Se
cativa exterior, España continuará reforzando los priorizarán áreas como la seguridad alimentaria,
lazos culturales y el intercambio de conocimientos, el acceso universal a servicios de salud, la resis-
fomentando así nuestra proyección exterior. tencia antimicrobiana, la preparación ante pan-
demias, la definición y promoción de estándares
La promoción del español —así como de las len- y políticas globales en materia de salud digital,
guas cooficiales— cobra especial protagonismo a así como la lucha contra enfermedades infeccio-
través de la labor del Instituto Cervantes, presente sas, tropicales desatendidas y no transmisibles.
en más de 90 ciudades de 45 países con centros,
aulas y extensiones. El compromiso de España con España impulsará la internacionalización del Sis-
la difusión de su acervo lingüístico se plasmará en tema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación,
la apertura de nuevos centros y en la consolida- así como del Sistema Universitario Español. Para
ción de la oferta académica, cultural y formativa consolidar un ecosistema de innovación robusto,
del Instituto, reforzando el liderazgo de España en el se fomentará la colaboración entre universidades,
ámbito de la enseñanza. El Observatorio Global del empresas y centros de investigación, con el fin de
Español (adscrito al Instituto Cervantes) identificará desarrollar y proteger tecnologías a través de títulos
proyectos de alto impacto que consoliden nuestras de propiedad industrial, y reforzar la atracción de
lenguas en procesos de transformación digital. talento e inversión en innovación. En este marco,
también se alentará la cooperación de nuestras uni-
La diplomacia deportiva continuará reforzando la versidades públicas con las de otros países con el
imagen y la reputación de nuestro país. España objetivo de fomentar la formación universitaria en
aprovechará los éxitos de nuestros deportistas y disciplinas científicas y tecnológicas, en los orga-
la fortaleza de las federaciones y clubes deporti- nismos internacionales de propiedad industrial y
vos para avanzar en una diplomacia deportiva que se impulsará la movilidad de alumnos, profesores
proyecte los valores que encarnan nuestro deporte e investigadores. Igualmente, se reforzará la par-
y su potencial económico, consolidando así la pro- ticipación y la atracción a España de grandes in-
yección internacional de España. La celebración en fraestructuras científicas y tecnológicas, así como
España, Portugal y Marruecos de la Copa Mundial el liderazgo español en iniciativas como Horizonte
de fútbol 2030 contribuirá a este esfuerzo. Europa, en el Espacio Europeo de Investigación,
en el Espacio Europeo de Educación Superior, los
programas de movilidad como Erasmus+, así como
la presencia de españoles en puestos de respon-
Diplomacia científica y tecnológica sabilidad en entidades de I+D+I como el Consejo
Europeo de Investigación o el Centro Europeo para
España promoverá un modelo de innovación abier­ la Investigación Nuclear (CERN). Asimismo, se refor-
ta y generación de impacto. A través de la acción zará el enfoque regional y multilateral, impulsando
de nuestras consejerías culturales y científicas en la consolidación del Marco Europeo de Diplomacia
el exterior, el ICEX y la red de delegaciones interna- Científica, Tecnológica y de Innovación, la Red Ibe-
cionales del Centro para el Desarrollo Tecnológico y roamericana de Diplomacia Científica y la colabora-
la Innovación (CDTI), se potenciará la detección de ción UE-UpM para el desarrollo de una diplomacia
nichos de cooperación científico-tecnológica que científica euromediterránea.

78
ANEXO:
MÁS DE
100 ACCIONES
PARA 2025-2028
 ANEXO: MÁS DE 100 ACCIONES PARA 2025-2028
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

ACCIONES GENERALES

1. Actualizar la red diplomática y consular en línea con las prioridades de esta Estrategia de Acción
Exterior, reorientando la presencia de España en el exterior y alcanzando un despliegue diplomá-
tico universal en nuestro entorno estratégico.

2. Priorizar recursos para potenciar nuestras relaciones con nuestro vecindario estratégico.

3. Reforzar la coordinación interministerial en materia de acción exterior. Potenciar la coordinación

y la proyección exterior en transición ecológica y transformación digital.

4. Celebrar trimestralmente reuniones interministeriales para coordinar la presencia de España

en diferentes países y foros internacionales convocadas por el Ministerio de Asuntos Exteriores,
Unión Europea y Cooperación a nivel ministerial o de secretario de Estado.

5. Adaptar la acción exterior española a una economía más fragmentada, mediante la identifica-
ción de vulnerabilidades y dependencias civiles y militares, así como de dependencias inversas.
Creación de un grupo de trabajo sobre seguridad económica en el marco de la CDGAE.

6. Implantar progresivamente la inteligencia artificial en el Servicio Exterior, enfocada a la mejora

de la eficiencia y a la prestación de un mejor servicio público a la ciudadanía.

7. Mejorar la asistencia y protección consular, prestando especial atención a las personas y co-
lectivos de nuestra ciudadanía más vulnerables, con énfasis en las mujeres y niñas víctimas de
violencia en el exterior.

8. Promover medidas de conciliación, igualdad y diversidad en el Servicio Exterior.

9. Fortalecer el Servicio Exterior mediante la captación de talento y ampliación de la formación.

10. Impulso de la diplomacia pública en embajadas y consulados mediante la creación y movilización

de grupos de interés en países con sociedades civiles afines.

11. Impulsar la presencia y promoción de españoles en organismos internacionales. Se brindará

apoyo a las postulaciones españolas a puestos directivos y de liderazgo.

12. Fomentar la interacción de los españoles en el Exterior con las Representaciones Diplomáticas
y Consulares de España y la relación entre los españoles residentes en el exterior.

13. Mejorar la dotación de la División de Emergencia Consular, con un nuevo centro de recepción
de llamadas de emergencia consular, profundizando el refuerzo de personal y de instalaciones
llevado a cabo en los últimos años.

14. Implementar el Plan de Acción para la Internacionalización de la Economía Española 2025-

2027. Entre otros, se procederá a la apertura de nuevos mercados agroalimentarios -como el
asiático- y profundización en los existentes, y se desarrollará la Estrategia de Alimentos de Espa-
ña para fortalecer nuestra posición como potencia alimentaria y gastronómica.

15. Redoblar la atracción de talento internacional, incrementando el número de estudiantes inter-

nacionales en disciplinas de ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas con un horizonte en
torno al 15% a largo plazo.

16. Fortalecer la proyección de las lenguas españolas. Potenciar del Observatorio Global del Es-
pañol como eje conector de la red de centros del Instituto Cervantes. Consolidar y fortalecer los
programas de la acción educativa exterior. Coherencia y coordinación de las distintas unidades
de la Administración General del Estado para la difusión de la lengua y cultura españolas, con
especial énfasis en la formación de profesorado de español como lengua extranjera.

17. Reforzar la coordinación de la acción exterior con las Comunidades Autónomas, Ciudades Au-
tónomas y Entidades Locales.

18. Impulsar los principales instrumentos de diplomacia pública española: la Red de Casas, la Red
de Fundaciones-Consejo, la Fundación Carolina y la FIAP.

19. Fomentar la diplomacia parlamentaria, con apoyo a las iniciativas de las Cortes Generales y del
Parlamento Europeo.

20. Apoyar a los centros de pensamiento españoles especializados en relaciones internacionales.

80
 ANEXO: MÁS DE 100 ACCIONES PARA 2025-2028
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

Fomentar la actividad de centros de pensamiento de prestigio extranjeros en España y su rela-

ción con los centros de pensamiento españoles.

21. Desarrollar un Plan de potenciación del conocimiento sobre las sociedades de nuestro entorno
estratégico (universidades, centros de pensamiento, sociedad civil).

22. Incrementar las capacidades de prospectiva y gobernanza anticipatoria en el sector exterior.

UNA EUROPA REFORZADA

23. Promover un Marco Financiero Plurianual mayor y adecuado como respuesta a nuestros de-
safíos comunes, hasta el 2% de la RNB europea, que permita garantizar la prestación de bienes
públicos europeos a la vez que se protege el modelo económico y social propio de la UE.

24. Trabajar por una UE más coherente y dinámica, mediante la puesta en marcha de mecanismos
de concertación más ágiles y la extensión de los supuestos de mayoría cualificada.

25. Reformar y profundizar el Mercado Interior, avanzar en la Unión de ahorros e inversiones y com-
pletar la Unión bancaria y la Unión de mercados de capitales.

26. Maximizar el potencial de la política comercial como elemento geoestratégico, impulsando

acuerdos comerciales flexibles con terceros.

27. Impulsar la estrategia Global Gateway, promocionando las inversiones sostenibles de la UE en

terceros países, en especial en áreas geográficas como América Latina y Caribe, Vecindad Sur y
África Occidental.

28. Seguir trabajando por mantener la efectividad del principio de libertad de movimiento, ofrecien-
do a la ciudadanía un espacio Schengen sin obstáculos para la libre circulación.

29. Respaldar las iniciativas que impulsen una mayor democratización de las instituciones euro-
peas, reforzando la participación ciudadana en los procesos políticos y legislativos a la vez que
se fortalecen los diferentes instrumentos de Estado de derecho, entre ellos la condicionalidad del
próximo Marco Financiero Plurianual.

30. Defender el plurilingüismo de la UE y el reconocimiento de las lenguas españolas cooficiales en

las instituciones europeas.

31. Reforzar las políticas comunitarias de cohesión económica, social y territorial, así como prote-
ger y preservar el régimen especial de las Regiones Ultraperiféricas (RUPs) y el apoyo a nuestras
CCAA en su participación en las macrorregiones.

32. Reforzar el Pilar Europeo de Derechos Sociales y la Agenda Social Europea para mejorar las
condiciones de vida de los ciudadanos europeos y hacer frente a los nuevos retos que plantean
las grandes transformaciones de nuestra sociedad.

33. Contribuir al desarrollo del Espacio Europeo de Educación y al desarrollo de competencias desde
el sector educativo, apoyando el programa Erasmus+.

34. Reforzar el papel de la educación en la consolidación de los valores comunes europeos, a través
de la presencia de la UE en el currículo educativo.

35. Promover el desarrollo de iniciativas relativas a la conmemoración, en 2025 y 2026, del 40º ani-
versario de la adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas.

36. Apoyar al Servicio Europeo de Acción Exterior y a la Comisión Europea en la acción exterior de la
UE, promoviendo de manera coordinada la presencia de españoles en las instituciones de la UE.

37. Asegurar un adecuado seguimiento y tratamiento político por parte de la UE de aquellos partena-
riados que revisten mayor relevancia para nuestro entorno estratégico.

81
 ANEXO: MÁS DE 100 ACCIONES PARA 2025-2028
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

UNA ESPAÑA COMPROMETIDA

PRESERVAR, REFORMAR Y REFORZAR EL SISTEMA MULTILATERAL

38. Promover los valores y prioridades de España en las organizaciones internacionales a las que
pertenece. Defender el sistema multilateral basado en reglas, y el respeto del derecho interna-
cional, el derecho internacional humanitario y los derechos humanos.

39. Continuar la campaña para lograr la elección de España como miembro del Consejo de Seguri-
dad en 2031-2032.

40. Participar activamente como miembro electo en el Consejo de Derechos Humanos de Naciones
Unidas para el período 2025-2027, así como en el ECOSOC como miembro electo hasta 2026.

41. Consolidar el apoyo en recursos financieros, humanos y respaldo político a la labor de los meca-
nismos de justicia internacional, en particular, de la Corte Penal Internacional y la Corte Inter-
nacional de Justicia.

42. Redactar e implementar el Plan de Acción de la Política Exterior Feminista 2025-2028 y del III
Plan Nacional de Acción de Mujeres, Paz y Seguridad.

43. Promover iniciativas para una mayor presencia de mujeres en ámbitos multilaterales.

44. Impulsar la transparencia y la eficiencia en el marco del Club de París y G-20.

45. Apoyar el proyecto de Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cooperación Internacional
en cuestiones de Tributación, así como a la plena implementación del “Pilar 2” BEPS (nivel míni-
mo de imposición global).

46. Impulsar la Carta Global de Derechos Laborales para lograr el reconocimiento universal de un
suelo mínimo de derechos laborales.

47. Promover la igualdad laboral de género y seguir combatiendo la discriminación de las personas
LGTBI+ por razón de la orientación sexual, identidad sexual y expresión de género a través de la
Coalición Internacional por la Igualdad Salarial (EPIC) promovida por la OIT y la Coalición Mundial
para la Justicia Social.

48. Promocionar activamente los derechos de las personas con discapacidad en todos los ámbitos
de nuestra acción exterior y europea.

49. Implementar la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial, la Estrategia de Internacionaliza-

ción de las Empresas Digitales, la Estrategia de Tecnologías Cuánticas de España, y la nueva
Estrategia Nacional de Ciberseguridad.

50. Creación de un mecanismo de coordinación nacional para Diplomacia Digital y Tecnológica y de-
sarrollo de una marca “España digital 2030” que proyecte nuestras capacidades tecnológicas.
Aprovechar la fortaleza en Ordenadores de Alto Rendimiento (HPC), como el MareNostrum de
Barcelona, para participar en una futura red mundial.

51. Impulsar el liderazgo en ciberseguridad en los organismos internacionales, en particular en la UIT,

así como la firma de acuerdos de cooperación con socios y aliados, especialmente en Sudamérica.

52. Promover compromisos en materia de derechos digitales en el seno del Foro Mundial de Tecno-
logía de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y del Consejo de
Derechos Humanos de Naciones Unidas.

53. Establecer acuerdos que permitan asegurar las cadenas de valor en el ecosistema digital y pro-
mover los modelos de IA en español (ALIA), entrenándolos con datos del país de destino, así
como compartir capacidades de supercomputación del Barcelona Supercomputing Center con
sus científicos.

54. Promover la cooperación público-privada y la innovación abierta como medio para maximi-
zar sinergias con entidades de terceros países en materia de tecnologías disruptivas, así
como incentivar los flujos de inversión innovadora y la seguridad de nuestras cadenas de
suministro.

82
 ANEXO: MÁS DE 100 ACCIONES PARA 2025-2028
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

PROMOVER UNA MIGRACIÓN SEGURA, ORDENADA Y REGULAR

55. Promover la plena implementación del Pacto de Migración y Asilo, garantizando un reparto equi-
tativo de las responsabilidades entre todos los Estados miembros de la UE.

56. Trabajar con los países de origen y de tránsito de personas migrantes, especialmente en nues-
tro entorno estratégico, reforzando la cooperación y colaboración con los mismos.

57. Mantener el compromiso con el derecho a la protección internacional, prestando especial aten-
ción a las personas en situación de vulnerabilidad.

58. Continuar trabajando estrechamente con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM).

59. Conclusión de acuerdos de migración circular con países de especial relevancia para España.

APOSTAR POR LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO Y LA ACCIÓN HUMANITARIA

60. Puesta en marcha del Consejo Superior, Comisión Interministerial de Cooperación para el Desa-
rrollo Sostenible y la Solidaridad Global y la Conferencia Sectorial para el Desarrollo Sostenible
con el objetivo de reforzar la coordinación y asegurar la participación efectiva y la alineación del
conjunto de actores del sistema de la Cooperación.

61. Avanzar hacia el cumplimiento del compromiso legal del 0,7% de la Renta Nacional Bruta (RNB) para
Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) para el año 2030, y el 10% de la AOD para acción humanitaria.

62. Apostar por la cooperación financiera, mediante la puesta en marcha del Fondo Español de De-
sarrollo Sostenible (FEDES).

63. Incrementar la seguridad de los cooperantes y trabajadores humanitarios.

64. Mejorar la transparencia, la rendición de cuentas, el impacto y la evaluación de nuestra coopera-

ción, a través de la puesta en marcha de la nueva Oficina de Evaluación de la Cooperación Española.

65. Organizar la IV Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo en Sevilla, que
deberá impulsar la movilización de políticas y recursos de la comunidad internacional para la
Agenda 2030 y los ODS.

66. Acoger en Madrid la Asamblea General del Foro Internacional sobre TOSSD, organismo responsa-
ble de impulsar a nivel mundial el seguimiento del conjunto de flujos de apoyo oficial al desarrollo
sostenible.

67. Aumentar la contribución de España al Fondo Conjunto para los ODS hasta los 120 millones de
euros, e incrementar las aportaciones hasta situarse entre los diez primeros donantes al Fondo
Fiduciario para Propósitos Especiales.

68. Implementar la nueva Estrategia de Política Multilateral para el Desarrollo Sostenible, y suscri-
bir una nueva generación de Marcos de Asociación Estratégicos de la Cooperación Española
con diversos organismos internacionales.

AFRONTAR LA EMERGENCIA CLIMÁTICA Y DE BIODIVERSIDAD

69. Con el objetivo de lograr la neutralidad climática para 2050 establecido por la Unión Europea,
impulsar el logro de los objetivos intermedios de reducción de emisiones en un 55% para 2030.

70. Desarrollar la Estrategia Española de Financiación Climática Internacional.

71. Apoyar el establecimiento del Panel Científico Político para Químicos, Residuos y Control de
la contaminación promovido por Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA).

72. Implementar el Marco Global Kunming Montreal de Biodiversidad 2030.

73. Asegurar la protección y gestión efectiva del 30% de la superficie marina para 2030.

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 ANEXO: MÁS DE 100 ACCIONES PARA 2025-2028
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

74. Aprobar y aplicar el Plan de Acción español contra el tráfico ilegal y el furtivismo internacional de
especies silvestres.

75. Impulsar la aplicación del Reglamento europeo de comercialización de productos libres de defo-
restación (EUDR) dentro y fuera de la Unión Europea.

76. Aplicar e impulsar el Marco Internacional de Gobernanza sobre Incendios Forestales.

77. Impulsar la implementación efectiva de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos y el desarro-

llo de hojas de ruta nacionales sobre el agua en un contexto de cambio climático, a través de la
Iniciativa de Desarrollo de Capacidades en Materia de Aguas del Marco Acelerador del ODS6,
liderada por España.

78. Impulsar la Alianza Internacional para la Resiliencia a la Sequía (IDRA), promovida por España y Senegal.

79. Mejorar la interconexión eléctrica con Francia desde 2.800 MW hasta los 5.000 MW en 2030 y
hasta los 8.000 MW posteriormente, y con Portugal hasta los 4.200 MW a corto plazo.

UNA ESPAÑA QUE CONSTRUYE PAZ Y SEGURIDAD

80. Aumentar el esfuerzo en materia de seguridad: aumento progresivo de la inversión, refuerzo de la

base tecnológica e industrial de la Europa de la Defensa e incrementar la participación de la indus-
tria de defensa española en la misma.

81. Ser un socio proactivo y constructivo en materia de Política Exterior y de Seguridad Común.
Sistematizar la presentación de documentos informales de posición y de trabajo (non papers).

82. Impulsar la Agenda para el Sur en el marco OTAN.

83. Desarme, control de armamentos y no proliferación: liderar esfuerzos para preservar la arquitec-
tura de control de armamentos, prevenir la transferencia de tecnologías sensibles y los desvíos
ilegales de armamento.

84. Establecer la Mesa operativa sobre la dimensión de política exterior de la industria española de
defensa con participación de los Ministerios de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación,
del Ministerio de Defensa, del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, y del Ministerio de
Industria y Turismo, para articular y ejecutar en reuniones periódicas una verdadera diplomacia
española de la industria de defensa.

85. Llevar a cabo un esfuerzo de coordinación en la negociación, gestión y análisis en materia de san-
ciones y restricciones.

86. Apostar por las herramientas de mediación internacional, incluyendo el relanzamiento de los tra-
bajos del Centro Internacional de Toledo para la Paz (CITpax).

ESPAÑA EN EL MUNDO

MÁS EUROPA MÁS ALLÁ DE LA UE

87. Mantener la regularidad cumbres con Francia, Alemania, Italia, Portugal, Polonia y Rumania y Turquía,
e implementación de mecanismos de seguimiento que refuercen su contenido.

88. Mantener el apoyo a Ucrania en todas sus dimensiones, incluida la reconstrucción.

89. Prestar apoyo a la ampliación de la UE, de conformidad con los términos establecidos en la De-
claración de Granada y participar activamente en la reforma de la UE. Continuar acompañando
e impulsando el proceso de ampliación de la Unión Europea a los Balcanes Occidentales y otros
países candidatos.

84
 ANEXO: MÁS DE 100 ACCIONES PARA 2025-2028
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

90. Consolidar las relaciones de la UE con el Reino Unido, en una nueva etapa post-Brexit, mediante la pro-
fundización de la cooperación en sectores de interés mutuo: seguridad y defensa, comercio, cooperación
en las transiciones energéticas y digitales, o la cooperación en aspectos de materia judicial y policial.
91. Impulsar la conclusión de un Acuerdo entre la UE y el Reino Unido sobre Gibraltar.
92. Potenciar la coordinación de los Estados miembro del MED9 tanto para cuestiones en el seno de
la UE como para la proyección de intereses relativos a la Vecindad Sur de la Unión Europea y en el
ámbito euromediterráneo.
93. Impulsar nuestra presencia y participación en foros de concertación regional con los países del
sur de Europa, países escandinavos o países bálticos, a través de iniciativas como Iniciativa de los
Tres Mares, el Foro Slavkov o el Trio de Valencia (junto a Polonia y Rumanía).

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ALIADOS PARA UNA AGENDA COMPARTIDA

94. Fortalecer las relaciones con todos los países de la región, especialmente con los socios estratégi-
cos, así como con los organismos regionales y subregionales de cooperación e integración.
95. Ampliar los vectores de las relaciones con los países ALC, en particular en las áreas prioritarias
identificadas conjuntamente: la triple transición digital, medioambiental y social; movilidad huma-
na; lucha contra la inseguridad; fortalecimiento de la institucionalidad democrática; concertación
y cooperación en foros multilaterales.
96. Contribuir, desde la Secretaría Pro Témpore española, al fortalecimiento de la Conferencia Ibe-
roamericana y el sistema de Cumbres.
97. Potenciar la consolidación de la asociación birregional UE-CELAC.
98. Impulsar el proceso de ratificación del Acuerdo UE-MERCOSUR.
99. Mantener el apoyo político al proceso de paz de Colombia y a la estabilización de Haití.
100. Seguir priorizando la búsqueda de una solución a la crisis política en Venezuela, alentando el diá-
logo entre los actores políticos en el país, manteniendo el apoyo a aquellas medidas que sirvan
para salvaguardar las libertades públicas y derechos fundamentales de todos los venezolanos
101. Consolidar, junto con los países ALC, el español en la diplomacia multilateral, la ciencia y la tecnología,
a través del fomento del español en las relaciones internacionales, incluidas las diferentes cortes
y organismos de justicia internacional (Corte Permanente de Arbitraje, Corte Penal Internacional,
Tribunal Internacional de Justicia, Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, Aca-
demia de Derecho Internacional o el Instituto Internacional para la Unificación del Derecho Privado).

MAGREB Y ORIENTE MEDIO: APUESTA POR LA PAZ Y LA ESTABILIDAD

EN NUESTRO VECINDARIO
102. Desarrollar las relaciones estratégicas, particularmente con los países del Golfo, fortaleciendo
las relaciones bilaterales; explorando, además, la actuación conjunta y complementaria en otras
regiones como África y América Latina.
103. Impulsar el diálogo euro-árabe, a través de iniciativas multilaterales, como el diálogo UE-Liga de
Estados Árabes y UE-Consejo de Cooperación del Golfo.
104. En línea con el objetivo de potenciar una política integradora, de vocación continental, desarrollar
los intercambios con los socios del Mediterráneo sobre África subsahariana, y las relaciones trian-
gulares entre España, los socios del Mediterráneo y de África subsahariana.
105. Asegurar el refuerzo de las relaciones de la Unión Europea con su Vecindad Sur mediante la
adopción e implementación del nuevo Pacto para el Mediterráneo e impulsando la celebración de
la primera Cumbre Unión Europea-Vecindad Sur.
106. Impulsar la concertación y diálogo, también a través de la cooperación con otros donantes en las
actuaciones en materia humanitaria y de desarrollo, con especial atención en la estabilización de
las zonas postconflicto (triple nexo: humanitario/desarrollo/paz).

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 ANEXO: MÁS DE 100 ACCIONES PARA 2025-2028
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

REFORZAR LOS VÍNCULOS PERMANENTES CON AMÉRICA DEL NORTE

107. Profundizar la colaboración con centros de pensamiento, mediante programas específicos
que aborden los intereses de España y estancias de investigación para funcionarios y expertos
españoles.

108. Renovar los grupos de trabajo bilaterales sobre áreas o temas de interés común.

109. Dar a conocer la aportación de España con motivo de la conmemoración del 250ª aniversario de
la independencia de Estados Unidos (2026).

110. Apoyar la labor de la Fundación Consejo España-Estados Unidos para hacer visible la red de
intereses recíprocos, con instrumentos como los Foros, los programas de visitantes y las expo-
siciones itinerantes y profundizar líneas de trabajo con comunidades hispanas.

111. Profundizar la colaboración entre la sociedad civil española organizada y sus socios en América
del Norte, como las Asociaciones de Científicos Españoles en Estados Unidos y Canadá.

112. Desarrollar líneas de colaboración en asuntos polares con Canadá.

UN SALTO CUALITATIVO EN NUESTRA RELACIÓN CON ÁFRICA

113. Fomentar el papel de la CIMA (Conferencia Interministerial para África) para asegurar la coordi-
nación y la coherencia de nuestra acción exterior en el continente africano.

114. Establecer la Fundación África para la promoción de las relaciones con África y para la crea-
ción de oportunidades académicas y laborales de jóvenes mediante programas de becas y de
visitantes.

115. Poner en marcha iniciativas como Alianza África Avanza para promoción de la inversión sosteni-
ble y de AFRICO, Asociación de Cámaras de Comercio de España y África Occidental.

116. Creación de un Consejo Asesor España-África y de Fundaciones Consejo-País.

PROFUNDIZAR LA HUELLA DE ESPAÑA EN ASIA-PACÍFICO

117. Reforzar los diálogos estructurados ampliando los 12 diálogos estructurados a países con los
que no hay acuerdo de cooperación, especialmente en el Sudeste Asiático.

118. Garantizar un flujo regular de viajes y visitas con los países de la región, a través del grupo in-
terministerial que se crea con esta Estrategia.

119. Reforzar la cooperación en materia de seguridad y defensa (incluida industria de defensa) con
la región y asegurar la presencia española en foros dedicados a la seguridad como el Diálogo de
Shangri-La.

120. Elevar el nivel de relación con ASEAN hasta la categoría de Socio de Cooperación.

121. Reforzar la red de Institutos y Aulas Cervantes en Asia Pacífico.

122. A través de Casa Asia y Fundaciones Consejo, celebrar los foros ya existentes (6) y ampliar a
otros países de la región, como Australia, Indonesia, Pakistán o Vietnam.

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 ANEXO: MÁS DE 100 ACCIONES PARA 2025-2028
ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR 2025-2028

CONSOLIDAR NUESTRA PRESENCIA EN EL CÁUCASO Y ASIA CENTRAL

123. Extender la red de foros de Casa Asia a la región de Asia Central (Kazajistán).

124. Ampliar los diálogos estructurados a países con los que no hay acuerdo de cooperación, espe-
cialmente en Asia Central.

125. Incrementar la cooperación económica para aprovechar las oportunidades comerciales y de in-
versión y reforzar la cooperación en materia de seguridad y defensa, incluida la industria de
defensa.

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