Funcionarios públicos de elite.

La creación del Cuerpo

de Administradores Gubernamentales en Argentina*

Natalia Rizzo (Argentina)**

Resumen

En 1984 el entonces presidente argentino Raúl Alfonsín se propuso la

formación de un cuerpo de funcionarios de «elite», y bajo esta consigna surgió
el Programa de Formación de Administradores Gubernamentales. El país había
recuperado su democracia recientemente y se necesitaban medidas que generaran
transparencia institucional, el espíritu de la iniciativa era romper la escisión entre
roles políticos y administrativos, inspirándose en el modelo de la École nationale
d’administration (ENA), Francia. Este trabajo se propone explicar el proceso que
dio origen a este programa, su puesta en marcha y situación actual a partir de un
abordaje metodológico principalmente cualitativo. Se reconstruyeron las trayectorias
de diferentes agentes clave, sus vínculos políticos y personales. Actualmente, las
convocatorias para integrar este cuerpo están suspendidas, pero los administradores
gubernamentales continúan cumpliendo funciones, camino a su extinción.
] 82 [
Palabras clave

Administración Pública; Servicio Civil; Democratización; Funcionario

Público; Profesionalización.

Fecha de recepción: noviembre de 2016 • Fecha de aprobación: mayo de 2017

Cómo citar este artículo

Rizzo, Natalia. (2018). Funcionarios públicos de elite. La creación del Cuerpo

de Administradores Gubernamentales en Argentina. Estudios Políticos (Universidad
de Antioquia), 52, pp. 82-105. http://doi.org/10.17533/udea.espo.n52a05

*
Este artículo es parte de los resultados derivados del proyecto posdoctoral de la autora financiados
por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet). Agradezco a la
arquitecta Elva Roulet por la colaboración brindada y a los árbitros anónimos, que con sus
comentarios ayudaron a enriquecer este texto.
**
Licenciada en Ciencia Política. Doctora en Ciencias Sociales. Becaria posdoctoral en el Instituto
de Ciencias Humanas, Sociales y Ambientales (Incihusa) del Conicet-Mendoza. Profesora efectiva
en la carrera de Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Nacional de Cuyo,
Mendoza, Argentina. Correo electrónico: [email protected]; rizzonatalia@yahoo.
com.ar

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 Elite Government Officials. The Creation of the Body
of Government Administrators in Argentina

Abstract

In 1984, President Raúl Alfonsín, was determined to create a body of elite

officials, and it was under this initiative that the Training Program for Government
Administrators was launched. The goal of the initiative was to bridge the gap between
political and administrative roles, following the model of the École nationale
d’administration in France. The aim of this study is to explain the process that gave
origin to this program, its startup and current situation, based on a mainly qualitative
methodological approach. In order to do so, it was necessary to reconstruct the
personal careers of different key stakeholders, as well as their political and personal
connections. New recruitments for this program are currently suspended, however,
government administrators continue to perform their duties while on the road to
extinction.

Keywords

Public Administration; Civil Service; Democratization; Public Servants;

Professionalization.
[ 83 ]

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Introducción
Argentina transitaba los primeros meses de un gobierno democrático
luego de años de oscuridad política, social e institucional. En ese contexto,
se necesitaban medidas de transparencia, el propósito inicial del flamante
gobierno para democratizar la administración pública fue generar modos
objetivos de selección y ascensos, promoviendo las condiciones para el
desarrollo de la carrera administrativa. Así nacía en 1984 el Programa de
Formación de Administradores Gubernamentales (Profag).1 Esta propuesta
consistía en una política de largo plazo para la formación de un cuerpo
de administradores públicos que lograra reemplazar los cuadros altos
y medios de la administración nacional, y desde el principio este grupo
fue caracterizado como una «elite» (Groisman, 1988; Oszlak, 1993; Negri,
2005, 18-21 de octubre).

El objeto de este estudio es el Profag, que continúa en la línea de

investigación de trabajos anteriores acerca del proceso de profesionalización
de funcionarios públicos (Rizzo, 2015; 2016), observando a los sujetos
que impulsaron este proyecto y a su contexto político. Se centrará en el
período que va desde 1984 hasta 1992 —año en que fueron canceladas
] 84 [ las convocatorias para integrarlo— haciendo algunas referencias a medidas
posteriores. Se dejará por fuera la evaluación de la labor al interior de la
administración pública de los administradores gubernamentales (AG) y el
análisis de sus trayectorias individuales como funcionarios públicos.

Se propone adoptar un doble acceso metodológico que responde a dos

instancias implicadas en el proceso de investigación: una instancia objetiva
que pretende reconstruir los elementos estructurales que pesan sobre
las trayectorias de los funcionarios clave de este proceso, al surgimiento
del Profag, su desarrollo histórico y normativas; otra instancia, subjetiva,
orientada a introducir las experiencias, representaciones y memorias de los
funcionarios.

Las fuentes empleadas son las normativas de creación y regulación

del Profag, los documentos elaborados por los mismos agentes en diferentes
instancias, también por el Instituto Nacional de Administración Pública,
periódicos de la época y entrevistas a agentes clave. A partir de estos

1
Argentina. Presidencia de la Nación. Decreto 3687. (23 de noviembre de 1984).

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materiales se realizó un análisis documental y se construyó una biografía

institucional sobre el Profag.

En relación al marco conceptual, se tomó la definición de función

pública acordada en la Carta Iberoamericana de la Función Pública:

La función pública está constituida por un conjunto de arreglos

institucionales mediante los cuales se articulan y gestionan el
empleo público y las personas que integran éste, en una realidad
nacional determinada. Dichos arreglos comprenden normas escritas
o informales, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o
implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es
garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco
de una administración pública profesional y eficaz, al servicio del
interés general (CLAD y Naciones Unidas, 2003, p. 5).

Esta es retomada en trabajos recientes (Cortázar, Lafuente y Sanginés,

2014) y en sintonía con ella se pretende distinguir particularmente el
denominado proceso de «profesionalización de la función pública».

Existe un entramado conceptual ampliamente utilizado y poco definido

aún en torno a este proceso de profesionalización. De acuerdo con Carlos [ 85 ]
Acuña y Mariana Chudnovsky (2017), las «capacidades estatales» deben ser
pensadas en función de capacidad para qué. A pesar de su escaso desarrollo
conceptual, los autores distinguen tres campos de estudio: capacidad de
penetrar en territorio, capacidad de implementar sus políticas y, finalmente,
capacidad de institucionalización o profesionalización de burocracias
estatales. Intentando arrojar claridad se toma puntualmente la noción que
propone Oscar Oszlak (2002, 27-28 de junio), que pone el acento en el
«proceso» más que en el concepto como algo acabado:

La noción de profesionalización de la función pública, vista como

un proceso a través del cual las instituciones estatales adquieren un
conjunto de atributos que, en última instancia, les permiten disponer
de personal con las aptitudes, actitudes y valores requeridos para el
desempeño eficiente y eficaz de sus actividades. Entre otras cosas,
esto incluye poder garantizar a la ciudadanía la profesionalidad y
objetividad de los servidores públicos, su vocación democrática
y el respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad en las
diferentes instancias de la carrera funcionarial, lo cual debe reflejarse
en un cuerpo normativo especial (p. 1).

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Esta noción señala la complejidad del proceso de profesionalización,

donde las instituciones estatales deben adquirir nuevos saberes. Este aspecto
contribuyó a analizar algunas limitaciones del Profag, como se verá más
adelante.2

En relación con la enseñanza de la administración pública en Argentina

se puede afirmar que ha mantenido un sostenido crecimiento en la última
década (Cardozo y Bulcourf, 2016). Recientemente se puede registrar una
serie de publicaciones que tienden a conformar un estado de la cuestión
sobre la administración pública local (Cao, Rey y Laguado, 2015; Abal y
Cao 2012; Blutman y Cao 2016; Pando, 2016), sobre la alta función pública
en la administración nacional (Cao et al., 2016) y también sobre la misma
temática para América Latina (Echebarría, 2006; Iacovello y Chudnousky,
2014; Martínez, 2016; Cortázar, Lafuente y Sanginés, 2014). En cambio, aún
no es posible encontrar para el caso de Argentina estudios que den cuenta
de las experiencias de profesionalización de funcionarios públicos. Existen
algunos textos breves sobre los AG, pero todos ellos fueron producidos por
sus mismos protagonistas (Groisman, 1988; Oszlak, 1994; Pulido, 2005,
18-21 de octubre; Piemonte, 2005, 18-21 de octubre; Negri, 2005, 18-21 de
octubre; Dalbosco, 1995).
] 86 [
Este reciente interés académico en la disciplina tiene su correlato desde
el Gobierno. Argentina ha renovado recientemente las máximas autoridades
nacionales y la nueva gestión creó el Ministerio de Modernización. Entre
sus principales objetivos se encuentra desarrollar recursos humanos, su
consigna augura sin más explicaciones: «Empleados públicos con planes de
carrera profesional, capacitados, reconocidos y valorados por la sociedad»
(República Argentina, s. f. a). Esta consigna, o expresión de deseo, da cuenta
nuevamente de los desafíos a encarar en materia de profesionalización de la
función pública argentina.

Recientemente el presidente Mauricio Macri explicó: «El plan para

modernizar el Estado está basado en la transparencia, para que todos se-
pamos qué se hace desde el Estado que funciona gracias a los impuestos
que pagamos todos y también en la recuperación de los recursos humanos
a través de la capacitación». Aclaró que cuando habla de recursos huma-
nos, «hablo de volver a recrear la carrera pública, los concursos, la forma-

2
En este artículo no se abordan modelos de políticas públicas. Si bien es un aspecto que puede ser
muy enriquecedor, por cuestiones de espacio y de prioridades metodológicas quedará pendiente
para futuros trabajos.

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ción sistemática, que el INAP se dedique a capacitar. Eso va a llevar a que

cada empleado se sienta orgulloso del trabajo que hace, y sea reconocido
por el resto de la sociedad» (Télam, 2016, febrero 22).

La expresión «modernización» del Estado huele añeja, ya que son máximas

difundidas desde la década de 1950 por diferentes Estados latinoamericanos,
en la que se pregonaba en la región la necesidad de mejorar la administración
pública como medio para lograr el desarrollo de las economías de los países
del tercer mundo (Abarzúa y Rizzo, 2014), pero las normativas impulsadas
por el Estado en este sentido han sido más bien esfuerzos esporádicos y poco
sistemáticos. A pesar de esto, el Cuerpo de Administradores Gubernamentales
ha logrado trascender distintos gobiernos a lo largo de treinta años, por lo
que resulta relevante analizar su impacto real y existencia actual, ya que los
objetivos del programa fueron paulatinamente restringidos.

Período de gestación
Durante este período de transición la reforma del Estado persiguió
objetivos muy limitados. En vez de desmantelar el aparato del Estado
se mantuvo la esperanza de poder mejorar su capacidad y desempeño
(Oszlak, 1993, p. 3). [ 87 ]

Poco después de recuperada de democracia en Argentina vio la luz

el Programa de Formación de Administradores Gubernamentales (Prograf).
La celeridad con que este programa se concretó permite suponer que era
un proyecto que venía gestándose con anterioridad y diferentes testimonios
aportan elementos para abonar esta idea. Para comprender mejor este
proceso se debe enmarcarlo en el camino que estaban recorriendo desde
mediados de la década de 1960 los estudios sobre administración pública y
Estado en el país, y al mismo tiempo en la trayectoria personal del principal
mentor de este programa, Jorge Esteban Roulet.

Para 1963 existían en diferentes lugares del país doce carreras —de
grado y posgrado— vinculadas a la Administración Pública y tres institutos
específicos en la temática (Rizzo, 2015). Para 1965 el Instituto Torcuato Di
Tella (ITDT)3 publicó en diferentes diarios del país un aviso convocando

3
En 1958 se creó la Fundación y el Instituto Di Tella (King, 2007). «Hacia 1968 el ITDT se
componía ya de nueve centros, seis en la sección de Ciencias Sociales y tres en la de Arte» (Plotking
y Neirburg, 2015).

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a personas con experiencia en el área de administración pública, el

objetivo era conformar un grupo de especialistas en el tema para realizar
estancias doctorales en el exterior y, a su regreso, incorporarse al Centro
de Investigaciones en Administración Pública (CIAP) dependiente del ITDT,
como indican los testimonios de Elva Roulet (comunicación personal, 19 de
julio, 2016) y de Oscar Ozslak (comunicación personal, 24 de mayo, 2016).

Diferentes investigadores y especialistas del tema asistieron a la

convocatorio del ITDT, uno de ellos fue Jorge Esteban Roulet, quien hasta
ese momento se encontraba en Misiones, de donde era oriundo, cumpliendo
diferentes funciones dentro de la Administración provincial que estaba en
la etapa de organización, ya que había adquirido su estatus de provincia
en 1953. A partir de la beca obtenida en 1966 a través de ITDT, Roulet
se trasladó a Francia con su familia, donde realizó cursos de posgrado, y
luego en la École nationale d’administration (ENA) realizó un curso para
extranjeros. Esta última actividad ayudará a explicar más adelante la relación
entre el Profag y la ENA.

En diciembre de 1967 Roulet regresó de Francia, se incorporó

al CIAP y fue su director de 1967 a 1972. Este centro posteriormente se
] 88 [ dividió y sus integrantes formaron dos instituciones: por un lado, el Centro
de Investigaciones sobre el Estado y la Administración (Cisea); y por otro,
el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (Cedes). Roulet integró la
primera de ellas, donde realizó actividades de consultoría para organismos
nacionales e internacionales: Consejo Federal de Inversiones, Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria, Comisión Reguladora de la Yerba
Mate, Organización de los Estados Americanos, Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (comunicación personal, Elva Roulet, 19 de julio,
2016) y Unesco (Bayle, 2010).

Al mismo tiempo, y poco después de llegar de Francia, entró en

contacto con un joven diputado del partido Unión Cívica Radical, Raúl
Alfonsín, a partir de ese momento se mantuvieron en contacto y realizaron
diferentes actividades. Roulet creó el Centro de Participación Política en
1982, un espacio de discusión y capacitación política al que fue invitado
Alfonsín durante su campaña presidencial, y fuente de propuestas para su
plataforma electoral. Roulet también acercó a Alfonsín a las reuniones del
mencionado Cisea (Pavón, 2012).

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Luego de la asunción presidencial de Alfonsín la idea de formación de

funcionarios públicos cobró fuerza rápidamente a partir de una propuesta
personal de Roulet, quien llevaba años investigando, trabajando y realizando
consultorías en el área de la administración pública. Junto al nuevo gobierno,
Roulet asumió el cargo de secretario de la Función Pública y convocó a
trabajar a un grupo de colegas en el proyecto de formación de un cuerpo de
funcionarios públicos para cargos gerenciales. Esto se desarrolló en la órbita
del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), y el responsable
del programa, hasta su renuncia en 1986 fue Enrique Groisman, quien era
subsecretario de la Función Pública y venía trabajando con Roulet desde
el Cisea.

La intención de los mentores del Profag era generar un espacio

que brindara transparencia al programa, legitimidad y, al mismo tiempo,
lo dotara de funcionarios con conocimiento en la temática, para ello
buscaron colaboradores con diferente perfiles. Uno de ellos provenía del
Partido Justicialista —el principal partido opositor—, el Dr. Juan Lancelota,
también integró este equipo el Dr. Agustín Gordillo, reconocido académico
especialista en Derecho Administrativo, y Eduardo Passalacqua, otro militante
radical cercano a los estudios de Historia y Ciencia Política.4 Además de
este grupo central, otros funcionarios del INAP trabajaron en la puesta en [ 89 ]
marcha del programa, como fue el caso Oscar Oszlak, quien fue «vocal» de
la institución y participó del CIAP-ITDT junto con Roulet.

Este grupo viajó a Francia invitado por la ENA para conocer esa
famosa escuela y capitalizar la experiencia en el proyecto que estaba en
marcha en Argentina. Roulet también se había formado en la ENA, por lo
que su conocimiento sobre ese sistema era sustancial. Luego, Groisman se
trasladó a España para conocer otras experiencias, principalmente a partir de
su contacto con el INAP de ese país, y posteriormente a Estados Unidos con
igual propósito, por invitación de la embajada estadounidense en Argentina.

El espíritu de este programa sostenía que se rompería la tradicional

escisión entre roles políticos y administrativos, inspirándose en el modelo
de la ENA francesa y depositando en este Cuerpo de Administradores
Gubernamentales la esperanza de «corporizar un nuevo paradigma de
funcionario público: un servidor del país» (Oszlak, 1993). El Programa

4
Probablemente existió un quinto colaborador (comunicación personal, Enrique Groisman, 6 de
julio, 2016).

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de Formación de Administradores Gubernamentales fue aprobado por el

Decreto 3687 de 1984, y en ese entonces se presentó como un programa
a largo plazo, que en el transcurso de veinticinco años logró incorporar
alrededor de 1500 administradores gubernamentales (AG), hombres y
mujeres que tendrían entre sus principios el compromiso por la función
pública y los valores democráticos, y asignados a puestos clave dentro de
las administración pública nacional, principalmente cargos gerenciales.

En sintonía con el modelo que impactó a Roulet —el de la ENA—, el

presidente Alfonsín sentía admiración hacia Francia: «desde distintas voces
e intereses personales le llegaba a Alfonsín el interés y la pasión por Francia.
El gobierno de François Miterrand oficiaba como un faro» (Pavón, 2012, p.
105); incluso recuerda el mismo autor que Alfonsín tenía mucha afinidad
con los franceses e intentaba que sus viajes a Europa pasaran por París.

Según los testimonios recogidos, Roulet fue el principal ideólogo de

este programa (comunicaciones personales, Oscar Oszlak, 24 de mayo, 2016;
Hugo Luis Dalbosco, 23 de septiembre, 2016; Enrique Groisman, 6 de julio,
2016), pero el equipo de trabajo dentro del INAP estaba conformado por
personas que llevaban tiempo trabajando con él; asimismo, la celeridad con
] 90 [ que se creó e implementó el Profag se explica como una idea de Roulet que
pronto encontró respaldo en la máxima figura política del país, el presidente
Alfonsín —con quién venía trabajando—, y un equipo de trabajo coordinado
por un hombre con conocimiento del tema y depositario de su confianza,
Enrique Groisman.

2. El Programa de Formación de Administradores

Gubernamentales (Profag)
Este programa reclutó una enorme cantidad de aspirantes para una re-
ducida cantidad de puestos a cubrir en cada una de sus convocatorias. Esto
muestra el significativo interés que despertó la convocatoria, que realizó su
difusión por diferentes medios. Eran «tiempos difíciles» y este programa se pre-
sentaba como una interesante propuesta laboral que ofrecía estabilidad, según
el AG Hugo Dalbosco (comunicación personal, 23 de septiembre, 2016).

La tabla 1 expone la cantidad de postulantes para ingresar al programa

en sus cuatro llamados y los resultados luego de la selección de quienes
efectivamente lo lograron. Esta cantidad de postulantes permite suponer una
selección exigente, y los testimonios de los AG lo afirman (comunicaciones

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personales Sergio Ernesto Negri, 29 de julio, 2016; Hugo Luis Dalbosco, 23

de septiembre, 2016).

Tabla 1. Convocatorias para integrar el Profag.

Fuente: elaboración propia a partir de República Argentina (s. f. b).

Gráfica 1. Número de AG según carrera de grado.

[ 91 ]

Fuente: elaboración propia a partir de República Argentina (s. f. c).

Los requisitos para ingresar el Cuerpo de Administradores Guberna-

mentales eran:5 Contar como mínimo con un título terciario correspondiente
a un plan de estudios no inferior a cuatro años —no existía limitación en
cuanto al perfil de título a presentar—; hasta 35 años de edad; aprobar la pri-

5
Si bien las normativas que rigen el programa están vigentes, las convocatorias para integrar el
programa están suspendidas.

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mera instancia de exámenes eliminatorios y posterior proceso de formación

—según las convocatorias fue de entre 24 y 30 meses—.6 Los interesados
en esta convocatoria provenían de las más diversas carreras, predominando
Derecho y Economía (véase gráfica 1).

Todo el proceso, selección y formación de candidatos se desarrollaba

en el marco del INAP. Se procuraba detectar los «perfiles con alto desarrollo
de habilidades cognitivas para el procesamiento, recuperación, transmisión
y análisis de información. Se evalúan además las características personales
relacionadas con los aspectos lógicos, culturales y socio-afectivos apropiados
al proceso y en función del futuro desempeño en el marco de los objetivos de
la institución» (República Argentina, s. f. d). El proceso de selección de este
grupo de funcionarios tuvo tres instancias de evaluación eliminatorias antes
de ingresar finalmente en el Programa de Formación de Administradores
Gubernamentales:

a) Un examen de comprensión de textos, ejercicios de razonamiento

lógico y preguntas de información general, cuyos temas se entregan
en el momento de la prueba, la cual dura aproximadamente cuatro
horas. b) Un segundo examen […] consiste en un dossier respecto de
un tema específico, el cual también se entrega en el momento y sobre
] 92 [ el que hay que establecer un cuadro de situación, efectuar propuestas
y fundamentarlas. Esta prueba, que dura alrededor de cinco horas,
elimina otro grupo de aspirantes.
c) El remanente, y dependiendo de cada convocatoria, ha debido
afrontar una serie de cursos, entrevistas de carácter profesional,
psicológicas y talleres grupales orientados a observar al aspirante en
interacción (República Argentina, s. f. d).

Las tres instancias de evaluación, de acuerdo con los AG consultados,

eran extremadamente exigentes. Un testimonio nos describe el segundo
examen, donde el candidato recibió un sobre con recortes de diarios
y revistas, textos y fotos, y él debía encontrar cuál era la relación entre
esos recortes y el problema que planteaban; después debía proponer una
solución a partir de una política pública en un tiempo máximo de cinco
horas (comunicación personal, Sergio Ernesto Negri, 29 de julio, 2016).
Luego de estas pruebas surgía un orden de mérito final: quienes ingresaban
al Profag realizaban, además de seminarios y talleres, pasantías en diferentes
organismos públicos.

6
En la primera convocatoria hubo una segunda etapa eliminatoria antes de la etapa de formación.

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Como principio del proceso meritocrático que protege a la función

pública de «la arbitrariedad, la politización y la búsqueda de rentas» (Longo,
2013, 29 de octubre-1.° de noviembre), el Profag realizaba un sistema de
evaluación anónimo y diferentes actores dan cuenta de su rigurosidad:

Era escribir en hojas que tenían debajo una zona sombreada, se doblaba
y se le ponía una etiqueta arriba y no había ninguna identificación de
las pruebas. Se calificaba cada trabajo ignorando de quien era. Cuando
se abría había que romper la etiqueta, no había forma humana de
despegarla. Si vos miras la filiación política de quienes ingresaron
había tanto peronistas como radicales […] (comunicación personal,
Oscar Oszlak, 24 de mayo, 2016).

A su vez, Sergio Ernesto Negri (comunicación personal, 29 de julio,

2016) relata de manera idéntica el proceso de solapa sombreada que
contenía el nombre del evaluado.

3. Los administradores gubernamentales, funcionarios

singulares
Los que nos sumamos a la primera convocatoria lo hicimos con
vocación de cambio. Habíamos sido llamados, nosotros, jóvenes [ 93 ]
profesionales del sector privado o público, a la refundación del Estado
y aceptamos gustosos el desafío. Todos integrantes de una generación
postergada pero que había demostrado hambre de entrar en la historia
política, muchos de los cuales habíamos votado por primera vez a los
veintiocho años (Piemonte, 2005, 18-21 de octubre).

En este epígrafe, tomado del artículo de un AG, puede leerse la ilusión

de quien se sumó al Profag en un escenario que tenía como telón de fondo la
vuelta a la democracia y las expectativas que depositaban en ella los jóvenes.
A continuación se exponen las exigencias a las que fueron sometidos y los
objetivos que les fueron planteados.

Las cualidades que se buscaban en los postulantes eran ambiciosas:

Una persona cuyas motivaciones básicas consistieran en servir a los

demás, contribuir a la solución de los problemas del país y consolidar
el sistema democrático, y cuyas cualidades intelectuales fueran la
inteligencia, el buen criterio y la apertura. […] Si bien se trata de una
pretensión ideal, ello no invalida la aspiración a lograrla ni el deber de
actuar como si fuera posible (Groisman, 1988, pp. 10-11).

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La convocatoria fue una invitación a transformar el Estado, los

mensajes publicitarios que invitaban a integrar el Cuerpo de Administradores
Gubernamentales hacían énfasis en los valores democráticos. A continuación
se transcriben algunas de las frases publicitarias:

• «Se inicia la carrera de administración pública y ya se sabe quién

gana: el País».
• «La consolidación de la democracia requiere el mejoramiento de
la administración pública. Para lograrlo, la Secretaría de la Función
Pública invita a funcionarios actuales o aspirantes a serlo, a ingresar
en el Cuerpo de Administradores Gubernamentales. Una carrera al
servicio de la sociedad, con cargos de máxima responsabilidad e
importancia» (Propaganda radial).
• «Necesitamos consolidar la democracia mejorando desde dentro la
administración».
• «Buscamos: mujeres y hombres comprometidos con el sistema
democrático que se tengan confianza y que confíen en el futuro del
país, que estén dispuestos a participar de un proyecto de cambio.
Ofrecemos: garantía de estabilidad, formación profesional, carrera
administrativa que culmina en las más altas responsabilidades»
] 94 [ (Groisman, 1988, p. 11).

Como se observa en los objetivos del programa y en los mensajes de

las convocatorias, las expectativas puestas en el Profag eran altas y estaban
fuertemente atravesadas por los valores que conllevaba la recuperación
democrática en el país: cambiar la lógica de la administración pública y
de los administradores desde adentro, y a partir del impulso que pudieran
aplicarle los AG.

Oszlak (1993) señala que se había planificado el ingreso paulatino

de alrededor de mil AG, pero el mismo autor muestra que los cargos de
alta dirección en la administración pública nacional eran en ese entonces
alrededor de 8000, lo que indica que aun cumpliendo los objetivos del
programa continuarían siendo una cantidad reducida. Con ese panorama,
la idea parecía ser la de diseminar funcionarios aislados dentro del Estado
para sembrar la semilla del cambio, siendo teóricamente portadores de una
«vocación de cambio», de saberes y valores que pretendían «refundar el
Estado». La correlación de fuerzas que se produjo entre el grupo de AG
—que en su máximo esplendor llegó a tener 207 integrantes—, dentro de
una administración pública que solo en los altos niveles contaba con 8000

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puestos, indica significativas dificultades para concretar aquellos objetivos

de cambio.

El compromiso de servicio exigido y la aceptación del mismo suponían

un pacto ético de servicio público donde los objetivos del país debían estar
por sobre los del funcionario, al menos esta parecía ser la intención en
normas como la siguiente:

Al ser admitidos al Profag, cada participante debe declarar formalmente

que en caso de aprobar el programa, prestará servicios dentro de la
administración pública al menos durante seis años. En caso de renuncia
previa al cumplimiento de este plazo, el AG deberá pagar al Gobierno
una indemnización del 50% del último salario percibido, multiplicado
por el número de meses que faltaren para completar el período de seis
años (Oszlak, 1993, p. 9).

Otra característica de este cuerpo de funcionarios es la obligatoriedad

en la rotación de funciones, esto ha aportado a su conocimiento sobre el
Estado, pero también sobre los diferentes gobiernos y sus funcionarios.
Los AG son una nutrida fuente de información si se los consulta sobre las
experiencias de gestión de los diferentes ministerios nacionales, saben cómo
se seleccionaron los equipos de trabajo, quiénes los integraron, sus hábitos [ 95 ]
de gestión y capacidad —o incapacidad— para llevar adelante la política.

Los AG se autodefinen como la «memoria» de la administración

(comunicación personal, Sergio Ernesto Negri, 29 de julio, 2016),
permitiendo realizar un «suave tránsito administrativo» entre una gestión y
otra, movimiento que en la jerga fue llamado «bisagra», pero esta función en
la vorágine gubernamental ha sido pasada por alto.

Pasadas tres décadas desde sus inicios se puede percibir en los

dichos de diferentes AG la sensación de desilusión. Fueron funcionarios
fuertemente exigidos, se los consideraba un grupo de elite dentro de la
administración pública, pero consideran que la retribución por su esfuerzo
no fue equivalente, y a diferencia de otros grupos de funcionarios, como los
diplomáticos, su reconocimiento social también fue limitado.

4. Profesionales de Estado
El cuerpo de AG fue una experiencia focalizada de profesionalización
de funcionarios en el país, otra de las más relevantes por su larga trayectoria

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es el Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN), y se evidencian

similitudes entre este cuerpo y el cuerpo de AG, ambos reclutados entre
graduados universitarios de diversas carreras, con 35 años de edad como
máximo, luego de un riguroso proceso de selección y posterior proceso de
formación antes de pasar a cumplir funciones en sus respectivos lugares
de la administración pública. A su vez, la autodefinición como cuerpo los
hermana en el sentido de ser un grupo particular dentro de la diversidad
de funcionarios de la administración, también agrupados en sus propias
asociaciones profesionales, con normas y estatutos particulares.

El ISEN fue creado en 1963 luego de diferentes ensayos, y a pesar de

que sus primeras décadas fueron institucionalmente inestables, se consolidó
y logró ser el ámbito donde se seleccionan y forman los diplomáticos de
carrera en el país. Cabe destacar también la experiencia del Programa
de Formación de Administradores Provinciales (Profap), que fue creado
por Decreto 2451 de 1992 en la provincia de Santa Fe. Actualmente se
encuentra discontinuado y persisten en actividad veintiún administradores
provinciales (AP). Sus funciones consisten en: «planeamiento, asesoramiento,
organización, conducción, coordinación de nivel superior y gerenciamiento
en toda la Administración Pública Provincial a requerimiento de las
] 96 [ jurisdicciones y de acuerdo a las prioridades fijadas por la Secretaría de
Estado General y Técnica de la Gobernación» (Miam, Pérez y Viotti, 2002,
30 de octubre-1.° de septiembre). El ingreso al cuerpo de AP se realizaba
exclusivamente por concurso público. Este programa es conocido como
Profap, reafirmando su parentesco con el Profag.

Finalmente, la experiencia del Instituto Superior de Economistas de

Gobierno,7 bajo la órbita del Ministerio de Economía durante la gestión
de Domingo Cavallo (1991-1996). Este proyecto tuvo una corta vida
realizando solo tres convocatorias, pero señalaba nuevamente inquietudes y
necesidades en relación con la profesionalización de funcionarios públicos
(Zuvanic y Guidobono, 1997).

Los casos de diplomáticos, AG, AP y Economistas de Gobierno,

tienen en común el ser iniciativas pensadas a partir de los gobiernos de
turno en función de su propio diagnóstico, orientando la formación de estos
funcionarios según sus necesidades y creando de esta manera profesiones
de Estado. Estos no remiten a su grupo profesional primario, generalmente

7
Argentina. Presidencia de la Nación. Decreto 1921. (31 de octubre de 1994).

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profesiones liberales como Economía, Derecho o Ingeniería (véase gráfica

1), sino que su pertenencia profesional es producto de su formación como
funcionarios públicos, por ejemplo, la Asociación Profesional del Cuerpo
Permanente del Servicio Exterior o la Asociación de Administradores
Gubernamentales. Por todo esto, se entiende a los AG como profesionales
en un doble sentido (Rizzo, 2015): por un lado, estos funcionarios llegaron
al cuerpo de AG formados en diferentes carreras de grado y, por el otro,
recibieron un entrenamiento específico que los acreditó como funcionarios
públicos, como profesionales de Estado. Ambas profesiones se combinan
para el ejercicio en la administración pública.

5. Atravesando las gestiones

Al pasar de los años y de las gestiones de gobierno, el cuerpo de AG
se vio resentido por diferentes decisiones. A poco de transitar su camino el
Profag comenzó a recibir embates desde otros sectores del mismo Gobierno,
se generó así una tensión entre el equipo económico y el equipo de la
Secretaría de la Función Pública:

El equipo económico nunca se molestó en conocer a fondo cómo

era el proyecto [Profag], en cambio estaba movido por urgencias, [ 97 ]
entonces por exigencias, de organismos internacionales, convicciones
del equipo económico que creían que debía encararse de determinada
manera nunca apoyaron nuestro proyecto, había quizá algún elemento
de rivalidad de los respectivos grupos, que a pesar de que nos
conocíamos desde años, y habíamos compartido muchas cosas, pero
empezaron a insistir en que era necesario tomar un par de medidas
para reducir el número de agentes y bajar el presupuesto, y entonces
una de las medidas que propiciaban era el llamado retiro voluntario.
[…] Nosotros nos opusimos por razones de principios y por razones
prácticas, el retiro voluntario era una medida ciega que ofrecía a todo
el mundo que se fuera sin tomarse el trabajo de ver donde hacía
falta mantener a la gente, donde hacía falta agregarle y donde era
prescindible (comunicación personal, Enrique Groisman, 6 de julio,
2016).

Otros testimonios también sugieren que dentro del mismo Gobierno

había sectores que no apoyaban el programa y las medidas en detrimento
de preservar funcionarios públicos calificados sugieren de igual forma
cierta desconsideración hacia el Profag. Jorge Roulet y Enrique Groisman
renunciaron en 1986 a la Secretaría de la Función Pública. Desde su

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concepción consideraron la implementación de los retiros voluntarios una

desacreditación de su labor y un castigo al proceso de profesionalización
que se había emprendido incipientemente.

Durante el gobierno del presidente Carlos Menem (1989-1999) solo

egresó una promoción de AG en 1995, y él mantuvo la tradición iniciada
por el presidente anterior de entregar personalmente los diplomas a los
graduados, después de todo, los AG habían sido formados para ser «los
hombres del presidente». En este mismo período, «había comenzado una
sistemática incorporación de personal contratado» (Piemonte, 2005, 18-21 de
octubre). Esta práctica de contratación de personal se fue extendiendo y hoy
es común en los diferentes niveles de la administración pública (Cao et al.,
2016). Más allá del daño que pudo ocasionarle al Profag, fue una modalidad
que perjudicó en gran medida cualquier intento de «profesionalización
de la función pública», en el sentido antes planteado, donde se pudieran
implementar medidas de mediano y largo plazo para seleccionar, formar y
ofrecer posibilidad de crecimiento a funcionarios públicos. A diferencia del
cuerpo de AG, considerados funcionarios de «planta permanente», el sistema
de contratación no garantiza la estabilidad del empleo. Precisamente, uno
de los puntos críticos referidos a garantizar un sistema meritocrático es evitar
] 98 [ los despidos arbitrarios (Longo, 2013, 29 de octubre-1.° de noviembre). El
cuerpo de AG no se ha visto sometido a este tipo de situaciones, como
sucede en general con los funcionarios de planta acorde con lo establecido
en la Constitución Nacional.

En 1993, a menos de diez años de la puesta en marcha del Profag,

Oszlak (1993) realizó un balance de lo recorrido hasta ese momento:

Al parecer los puestos ocupados por los AG en el sector público se

encuadrarán principalmente en las categorías de asesoramiento y
ejecución, más que en funciones de conducción. La creación del Sinapa
(Sistema Nacional de la Profesión Administrativa) y especialmente el
Régimen de Cargos Críticos […] parece haber puesto algunos límites
a la ilusión de los AG de ser la única fuente de provisión de altos
gerentes para el sector público (p. 15).

En el mismo sentido, varios años después un AG señaló que con la

aparición del Sinapa «quedó un poco más lejos aquélla idea primigenia de
Roulet, para quien todas las máximas responsabilidades administrativas del
Estado debían ser ocupadas por egresados del Programa de Formación de
AG» (Negri, 2005, 18-21 octubre).

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Unos años después, durante la gestión de Fernando de la Rúa (1999-

2001), el ministro de Economía, hablando por cadena nacional, anunció
la disolución del Cuerpo de Administradores Gubernamentales, entre
otros organismos. Luego de ese anuncio el Cuerpo de AG y otros actores
vinculados a ellos se movieron rápidamente buscando dar marcha atrás con
la decisión, incluyendo al expresidente Raúl Alfonsín y al entonces cardenal
Jorge Mario Bergoglio (comunicación personal, Sergio Ernesto Negri, 29 de
julio, 2016). A su vez, Groisman recuerda que luego de la medida adoptada
por el Gobierno nacional recibió el llamado del presidente Alfonsín
solicitándole preparar un informe sobre el desempeño del Cuerpo de AG,
con el fin de dotarse de argumentos que valoraran el trabajo de este grupo,
ya que el mandatario había asumido el compromiso personal de impedir la
disolución del programa creado durante su gestión (comunicación personal,
Enrique Groisman, 6 de julio, 2016).

También el diario Clarín recogió el reclamo (Naishtat, 2000 junio 20;

Clarín, 2000, junio 7). Puede verse que el contacto o cercanía del reducido
cuerpo de funcionarios con los sectores de poder le permitió poner en
escena el conflicto y dar marcha atrás con la medida. Finalmente, puede
decirse que esta resultó una victoria pírrica, ya que se implementó la medida
de retiros voluntarios y el programa continuó sin reactivarse. Esta medida [ 99 ]
tuvo impacto en el empleo público en el ámbito nacional, el mencionado
«programa de retiros voluntarios, que le costó al Estado la pérdida de
6280 agentes públicos […]. Al Cuerpo de AG le significó la pérdida de 29
miembros» (Piemonte, 2005, 18-21 de octubre).

Por otra parte, experiencias recientes de formación de funcionarios de

altos mandos en la región, como la chilena y la peruana, aportan algunas
enseñanzas que son el resultado de un proceso que al parecer siempre
resulta complejo. El caso peruano cosechó varios intentos frustrados de
reforma integral del servicio público, por esta razón se pensó en realizar una
reforma menos ambiciosa y se emprendió un programa de formación de tipo
gerencial, tomando como referencia el caso argentino del Profag (Cortázar,
Lafuente y Sanginés, 2014). Para lograr el decreto que finalmente formalizó
la creación del Cuerpo de Gerentes Públicos fue necesario un acuerdo de
diferentes sectores del Gobierno. Se conformó un grupo de expertos que
incluyó diferentes ministerios e incluso al presidente de turno, Alan García.
En 2008 estos esfuerzos se concretaron con la creación de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil (Servir) y el Cuerpo de Gerentes Públicos (CGP).

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En el caso chileno, desde la segunda mitad de la década de 1990 se

trató de implementar un sistema meritocrático de servicio público, pero la
oportunidad se presentó recién en 2003, luego de una crisis producto de un
grave caso de corrupción. La reforma se orientó al sector directivo y la clave
de su éxito parece ser el acuerdo entre la coalición de partidos gobernante
y la opositora. Mauricio Olavarría y Andrés Dockendorff (2016) señalan que
la motivación para lograr este acuerdo provino de la utilidad para ambas
alianzas de partidos, ya que el electorado tomaba positivamente estas medidas
en ese contexto de crisis institucional y condena los casos de corrupción.
Siguiendo el razonamiento de Francisco Longo (2013, 29 de octubre-1.° de
noviembre), se puede decir que la garantía de sostenibilidad en el tiempo
del Programa de Alta Dirección Pública fue el consenso trasversal político
frente a la apropiación del proyecto por parte de un partido.

Estos casos respaldan nuevamente la idea de que los procesos de

reforma al interior del Estado y las medidas tendientes a profesionalizar
la función pública son caminos complejos. Al parecer se avanza luego de
ensayar diferentes alternativas, donde la decisión política de respaldar estas
medidas se vuelve fundamental para garantizar primero su nacimiento y
luego su continuidad en el tiempo. A su vez, estas experiencias ponen de
]100 [ relieve la originalidad del Profag para el contexto regional en 1984.

Consideraciones finales
Hace veinte años Oszlak (1993) se preguntaba «si el Cuerpo se
convertirá en un elemento clave dinamizador de la gerencia pública, si
será desactivado, o si terminará desarrollando su propio estilo de cultura
burocrática, similar a la que trataba de erradicar» (p. 15). Teniendo el tiempo
de nuestro lado, hoy se puede afirmar que la idea de que los administradores
gubernamentales (AG) lograran desarrollar su propia cultura burocrática
no fue conquistada. Su dispersión dentro de la administración nacional,
sumado a su reducido número no les ha permitido una correlación de
fuerzas apropiada para instalar una cultura propia, ni buena ni mala.

Las normativas de funcionamiento del programa indican que el Cuerpo

de Administradores Gubernamentales funciona a partir de la demanda de
los organismos, es un cuerpo móvil que realiza rotación periódica de sus
funciones y al ser un grupo que no logró extender su reconocimiento ha
sido relegado por los diferentes gobiernos que deberían ser quienes los
demanden en función de sus objetivos.

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Si bien los AG logran moverse entre las distintas dependencias

del Estado, principalmente de manera lateral, esto ha sido resultado del
conocimiento sobre el campo estatal que han cultivado, más que de estrategias
gubernamentales para aprovechar ese recurso. Como consecuencia de la
indiferencia de los gobiernos y de su experticia, los AG buscan sus propios
destinos y, luego de esto, a partir de los contactos que tienen en diferentes
ministerios, «se hacen pedir», ya que dentro del mundillo de la administración
pública pueden ser reconocidos, pero esto no siempre es suficiente para que
todos los AG cumplan las funciones para las que fueron formados. Si bien la
ocupación de cargos gerenciales por parte de los AG se cumplió en algunas
ocasiones no fue la regla.

Se debe destacar que no se encontró ningún informe o documento

que evalúe negativamente la función de los AG, las medidas que tendieron a
perjudicar el Profag se desarrollaron en el marco de otras políticas públicas,
que no evaluaban negativamente el programa, por el contrario, ni siquiera
lo consideraron. El Profag cumplió con el objetivo de seleccionar y entrenar
funcionarios altamente calificados, formando profesionales de Estado,
pero su falta de continuidad y su reducido número frustraron el principal
objetivo que planteaba el programa: la transformación «desde adentro» de la
administración pública. [ 101 ]

El Profag fue una política desarrollada de manera comprometida con

la democratización de la administración pública, cuidadosamente pensada
para valorar criterios meritocráticos de ingreso al Estado, pero no logró
mostrar este aspecto con fuerza. Las pocas experiencias de procesos de
profesionalización del servicio civil en Argentina revelan que este no ha sido
un tema presente en la agenda gubernamental, los otros programas —AP,
Economistas de Gobierno— fueron también empresas aisladas y modestas
que no lograron perdurar. Hoy tibiamente comienza a aparecer en la agenda
pública nacional como parte de un discurso «políticamente correcto», pero
aún sin medidas de envergadura que lo acompañen.

La profesionalización de la función pública parece una empresa

inabarcable. Al respecto, se vio que la experiencia del Instituto del Servicio
Exterior de la Nación en Argentina estuvo precedida por décadas de ensayos,
también los casos de Chile y Perú fueron consecuencias de experiencias
previas. Todo parece indicar que el esfuerzo es de largo aliento y requiere
proyectos que logren trascender los gobiernos.

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En la actualidad, 156 AG se encuentran en actividad y caminan

rumbo a su extinción. Interrogarse acerca de la importancia de la
continuidad o discontinuidad de este programa y conocer las experiencias
de profesionalización de funcionarios públicos, teniendo el privilegio de
poder observar con cierta distancia temporal el proceso para analizarlo, es
un ejercicio que se espera haya aportado elementos para comprender la
situación actual y enseñanzas para el futuro.

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