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Paisaje y territorio: un desafío teórico y práctico

Article · January 2009

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1 author:

Rafael Mata Olmo

Universidad Autónoma de Madrid
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 Paisaje y territorio. Un desafío teórico y práctico

Rafael Mata Olmo

Departamento de Geografía, Universidad Autónoma de Madrid

1. EL PAISAJE, CARÁCTER Y
PERCEPCIÓN DEL TERRITORIO

Coincidiendo con un decenio de extensos y profundos

cambios en los usos del suelo, el paisaje ha ido
incorporándose tímidamente en España a la agenda
política y al debate ciudadano sobre el territorio. Lo ha
hecho, sobre todo, en las comunidades autónomas y en
un número escaso todavía de municipios, es decir, en las escalas en las que
preferentemente se configuran y se viven los paisajes, en las que se producen
también buena parte de las transformaciones espaciales de significado
paisajístico, y en las que reside la competencia constitucional para el gobierno del
territorio.

Frente a la considerable demora del Estado español en ratificar el Convenio

Europeo del Paisaje (CEP), y a las dificultades para incorporar siquiera leves
menciones y compromisos paisajísticos en determinadas leyes recientemente
aprobadas por las Cortes Generales, numerosas comunidades autónomas han
avanzado en la línea trazada por el CEP. Lo han hecho aprobando en algunos
casos normas específicas de paisaje; en otros, reforzando su presencia en los
estatutos de autonomía reformados, y en normas urbanísticas y de planificación
territorial; y, de forma más general, aunque todavía incipiente, introduciendo
compromisos paisajísticos en los instrumentos que concretan la ordenación del
territorio a distintas escalas, desde la regional a la local.

Como es sabido, la presencia del paisaje en la legislación española y en las

políticas públicas no es nueva. Como tampoco lo es en el ámbito del conocimiento
científico y de la práctica profesional. La conservación de la naturaleza cuenta de
hecho, desde sus orígenes, con objetivos y figuras específicas para la protección
de paisajes naturales valiosos. Desde los argumentos paisajísticos que inspiraron
la primera ley de parques nacionales de 1916 (MATA OLMO, 2000) hasta las
normas promulgadas en los dos últimos decenios por las comunidades
autónomas sobre espacios protegidos, el paisaje aparece como una constante de
la política conservacionista administración central del Estado y de las regiones, si
bien es verdad que con un nivel muy modesto de concreción y con ausencia de
un concepto claro y compartido sobre la figura de ―paisaje protegido‖, presente en

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 999
la ley 4/89 y trasladada con algunos matices interesantes a la mayor parte de las
normas conservacionistas autonómicas476.

Implícitamente, la defensa del paisaje también ha estado y está presente en la

legislación de patrimonio cultural. La más alta norma existente hoy, la Ley
16/1985, del Patrimonio Histórico Español477, no habla de paisaje, pero sí de
―entorno‖; esta última noción tiene un claro alcance paisajístico referida a
monumentos, conjuntos y sitios históricos o zonas arqueológicas, y pone de
manifiesto que ―la noción de patrimonio cultural ha seguido una evolución
expansiva que ha ido desde la protección del monumento aislado a la del entorno
urbanístico, y de ahí a la protección de los bienes culturales dentro del
ordenamiento del medio ambiente‖ (MARTÍNEZ NIETO, 1993: 35; véase también,
CASTILLO RUIZ, 1997; AGUDO GONZÁLEZ, 2007: 217 y ss.).

Sin embargo, tanto las disposiciones sobre conservación de la naturaleza como

las de defensa del patrimonio cultural hasta aquí comentadas se refieren a
ámbitos o a elementos singulares del espacio geográfico; tienen, por tanto, un
objetivo y un campo acotado de intervención. Lo mismo ocurre incluso con los
instrumentos de planificación especial que para la salvaguarda de determinados
paisajes o estructuras paisajísticas ofrece la legislación urbanística (MATA,
GÓMEZ y FERNÁNDEZ, 2001: 31-32), desde la primera Ley del Suelo de 1956 a
los textos reformados posteriores y a los que en los últimos años han aprobado
todas las comunidades autónomas

Esa concepción de paisaje y una acción pública circunscrita a configuraciones

naturales y culturales excepcionalmente valiosas, se han visto superadas por una
renovación profunda del concepto y por la ampliación consiguiente del horizonte
de la política paisajística. Aquí radica, a nuestro modo de ver, el reto teórico y
práctico que da nombre a esta ponencia: en una noción de paisaje que, enraizada
en la tradición de los enfoques disciplinares y de los estudios de paisaje del último
siglo y medio, se concibe como una característica del territorio -de todos los
territorios-, como percepción social de su carácter.

Sobre la renovación del concepto me he ocupado ya in extenso en otro lugar

(MATA OLMO, 2006a) ; no obstante, es preciso reiterar aquí algunas ideas para
comprender el alcance de los ―retos prácticos‖ de la política de paisaje. Lo que
hemos denominado ―territorialización‖ del paisaje, es decir, el reconocimiento de
que cada territorio se manifiesta paisajísticamente en una fisonomía singular y

476
Supone un avance la Ley 47/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, pues además de
mantener la figura de ―Paisaje Protegido‖ y señalar la protección del paisaje como uno de los principios de la
misma, reconoce que la política de paisaje no puede circunscribirse a esa norma y se requieren, por tanto,
―instrumentos de gestión como los establecidos, con carácter de mínimos, en el Convenio Europeo del
Paisaje‖ (Ley 47/2007, Preámbulo).
477
Su predecesora, la Ley republicana de 1933, con paralelismos cronológicos e intelectuales con la Ley de
Parques de 1916 y con otras iniciativas coetáneas en países europeos de protección de lo pintoresco,
adjudicaba a la Dirección General de Bellas Artes ―cuanto atañe a la defensa, conservación y
acrecentamiento del Patrimonio histórico-artístico nacional‖. Para ello se creaba el Catálogo de Monumentos
Histórico-Artísticos de ―cuantos edificios lo merezcan, como asimismo de los conjuntos urbanos y de los
paisajes pintorescos que deban ser preservados de destrucciones o reformas perjudiciales…‖ (artículo 3,
énfasis nuestro).

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1000
dinámica y en plurales imágenes sociales, responde a un contexto de movilidad
creciente y de relación cada vez más habitual y prolongada con el paisaje en las
sociedades urbanas desarrolladas (ESPAÑOL ECHÁNIZ, 2007), tanto con los
paisajes ―ordinarios‖ y cotidianos de los desplazamientos metropolitanos, como
con los paisajes ―buscados‖ en el tiempo y la movilidad del ocio y el turismo.

La Estrategia Territorial Europea (ETE), acordada por los ministros responsables

de ordenación del territorio de la UE en 1999, constituye un paso importante en el
proceso de apertura del interés social y político por el paisaje a espacios cada vez
más extensos. Cuando la ETE trata de las ―amenazas sobre los paisajes
culturales‖ y de la necesidad de una ―gestión creativa‖ de los mismos como
objetivo y opción política para el territorio de la Unión, está refiriéndose de hecho
a muchos de los paisajes rurales y urbanos de Europa, y no sólo al catálogo de
los más notables o mejor conservados. Sin embargo, la Estrategia no entiende
todavía el paisaje como una cuestión que implica a todo el territorio.

No obstante, es el Convenio Europeo del Paisaje (CONSEIL DE L‘EUROPE,

2000) el que asume plenamente el sentido territorial de la cuestión paisajística, es
decir, la idea innovadora desde el punto de vista jurídico y político, de que todo
territorio es paisaje, de que cada territorio se manifiesta en la especificidad de su
paisaje, independientemente de su calidad y del aprecio que merezca. Paisaje es,
según el Convenio, ―cualquier parte del territorio, tal y como la percibe la
población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores
naturales y/o humanos‖ (traducción del Instrumento de Ratificación del Convenio
Europeo del Paisaje, BOE de 5 de febrero de 2008). Se trata de una definición
basada en preocupaciones a la vez ambientales y culturales, con una motivación
eminentemente social y que, implícitamente, plantea la necesidad de superar los
desencuentros disciplinares inherentes a la polisemia del paisaje -concretamente
los referidos a objetividad-subjetividad-, de aprovechar todas las potencialidades
de una noción abierta e integradora, y de avanzar desde un instrumento jurídico
hacia la construcción de un proyecto transdiciplinar que responda al derecho al
paisaje de la gente y al compromiso político con la acción paisajística. Tres
nociones –y la relación entre ellas- resultan esenciales en la definición de paisaje
del Convenio: territorio, percepción y carácter.

… Cualquier parte del territorio

La definición se refiere en primer lugar al territorio, a ―cualquier parte del territorio‖.

El paisaje tiene, pues, una base material concreta, referida no a nociones más
abstractas como espacio, área o suelo, sino a territorio, es decir, al espacio
geográfico entendido como marco de vida, como espacio contextual de los grupos
sociales. Como hecho territorial el paisaje tiene también escalas diferentes, que
afectan tanto a su estudio, -a cómo intervienen, se jerarquizan y se relacionan sus
elementos constitutivos (BOLÒS, 1992: 47 y ss.)-, como al sentido y alcance de
las determinaciones de ordenación y del proyecto paisajístico.

La política de paisaje que el Convenio preconiza incumbe además a todo el

territorio, a ―cualquier parte‖ del mismo. Ahí reside de hecho su innovación mayor
y las implicaciones que se derivan para la política del paisaje, una política que no

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1001
puede reducirse ya a la protección y a la tutela de lo notable, sino también a la
gestión de los cambios y a la ordenación de tantos paisajes no sobresalientes.
Por eso mismo el Convenio no define lo que es bello o feo, y no asocia, como ha
escrito Ricardo Priore (2002), paisaje a una experiencia estética necesariamente
positiva. Las diferencias con la consideración del paisaje en las normas de
conservación de la naturaleza vigentes o en la propia legislación urbanística
saltan a la vista.

… tal y como la percibe la población

Pero el territorio del paisaje no consiste sólo en su configuración material, en su

fisonomía; el paisaje surge de la relación sensible, de la percepción sensorial
(principalmente visual, aunque no sólo) del territorio observado por el ser humano,
o, en palabras del ecólogo Fernando González Bernáldez, de ―la percepción
multisensorial de un sistema de relaciones ecológicas‖ (GONZÁLEZ
BERNÁLDEZ, 1981). Ahí radica la diferencia esencial y, al mismo tiempo, la
proximidad entre los conceptos de territorio y paisaje. El paisaje es el territorio
percibido, con toda la complejidad psicológica y social que implica la percepción,
desde los aspectos simplemente visuales a los más profundos relacionados con la
experiencia estética de la contemplación reflexiva y el estudio consiguiente de ―las
variables relevantes para la explicación del juicio estético de los paisajes‖, que ha
interesado particularmente a la psicología (GILMARTÍN CASTRO, M.A., 1996;
CORRALIZA, 1993).

El paisaje como territorio percibido constituye, por eso mismo, un punto

fundamental de encuentro entre objeto y sujeto, entre el ser y su visibilidad. Entre
una posición subjetivista y estetizante, que pone el acento en el papel
constituyente de la mirada, y otra realista, que destaca la existencia de algo más
allá de la representación, cabe –como dice el filósofo Jean-Marc Besse- un
concepto que sintetiza la tensión entre, ―por una parte, la actividad del espectador
y, por otra, el hecho de que hay algo que ver, algo que se ofrece a la vista‖
(BESSE, 2000:100).

En la percepción, a partir de miradas múltiples y cambiantes en el tiempo, reside

una parte muy importante de la carga cultural del paisaje, una carga que se
manifiesta tanto en la materialidad de cada fisonomía modelada por la acción
humana, como en sus imágenes y representaciones sociales. Desde la
perspectiva de un concepto de paisaje implicado en la gestión sostenible del
territorio, las diferentes representaciones de grupos y actores sociales interesan,
sobre todo, como ―expresión en el juego social‖ (GUISEPELLI, 2002), en el
debate y la confrontación entre distintas maneras de ver, de interpretar y de
formular aspiraciones sobre el paisaje, como espacio de encuentro y diálogo
disciplinar (TARROJA, 2004), como ―herramienta de negociación en las acciones
de planificación territorial‖ (LUGINBÜHL, 1998)

Percepción en el concepto de paisaje remite, pues, a la participación social como

vía para conocer –dice el Convenio- ―las aspiraciones de las poblaciones‖ en
materia de paisaje y la formulación de los denominados ―objetivos de calidad
paisajística‖. No se trata con ello de una frívola propuesta de elaboración de

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V CIOT - Página 1002
paisajes a la carta. No es cuestión tampoco, como ha escrito Michel Prieur, de
―ceder a la moda (…). Si el Convenio de Florencia insiste tanto en la cuestión
participativa –dice Prieur- es para traducir jurídicamente la especificidad del
‗paisaje‘ del mejor modo posible. El paisaje no existe más que a través de lo que
se ve. Una política que implicase exclusivamente a los expertos y a la
administración, produciría un paisaje soportado por la gente, al igual que en el
pasado pudo ser producido por y para una élite. La democratización del paisaje
no está sólo vinculada al nuevo campo de acción introducido por la Convención
de Florencia, sino que se expresa a través de esta apropiación colectiva e
individual de todos los paisajes, que necesitan para su transformación, para el
seguimiento de su evolución y para la prevención de su destrucción
desconsiderada, una participación directa de todos en todas las fases de decisión‖
(PRIEUR, 2004).

… cuyo carácter sea el resultado de la acción e interacción de factores

naturales y/o humanos

La última parte de la definición de paisaje propuesta por el Convenio señala que el

carácter de cada paisaje es resultado de la acción de factores naturales y
humanos y de sus interrelaciones. La palabra ―carácter‖, como la de territorio, es
significativa en la definición de la CEP. Carácter es, según el Diccionario de la
Lengua Española, ―señal o marca que se imprime, pinta o esculpe en algo‖ y, así
mismo, ―conjunto de cualidades o circunstancias propias de una cosa, de una
persona o de una colectividad, que las distingue por su modo de ser u obrar, de
las demás‖. De hecho “character” es el término que la Countryside Commission
inglesa utiliza para denominar a sus unidades de paisaje (character areas) y para
referirse a la diversidad paisajística de su territorio: The Character of England
(COUNTRYSIDE COMMISSION, 1998). El sentido de carácter como seña o
marca que se imprime en algo -en este caso en el territorio-, está muy próximo a
la idea de ―huella‖ que Jean-Marc Besse ha destacado recientemente en su
ensayo sobre la aportación geográfica al entendimiento del paisaje como
fisonomía del territorio (BESSE, 2000: 104-106). El paisaje es, en su
configuración formal, la huella de la sociedad sobre la naturaleza y sobre paisajes
anteriores, la marca o señal que imprime ―carácter‖ a cada territorio. De aquí
arranca justamente el entendimiento del paisaje como patrimonio, un hecho que
tanto aproxima hoy a las políticas paisajísticas y de patrimonio cultural.

Como expresión morfológica de las relaciones entre naturaleza y sociedad, el

paisaje que define el CEP es al mismo tiempo un indicador y un objetivo de
sostenibilidad; indicador por cuanto constituye la manifestación visible y sensible
de los procesos territoriales que actúan sobre los recursos naturales y culturales.
En la faz del territorio no están todas las explicaciones de los problemas que le
aquejan, pero un diagnóstico territorial desde el paisaje permite, como señalara
hace años Jean-Pierre Deffontaines refiriéndose a los paisajes rurales, detectar
problemas que de otro modo podrían pasar inadvertidos (DEFFONTAINES,
1986). Pero además, el paisaje, configuración e imagen de los lugares, y
elemento de calidad de vida y del bienestar de las poblaciones, constituye, como
señala el Convenio, un objetivo del desarrollo sostenible; un desarrollo que debe

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1003
garantizar a largo plazo la identidad y la diversidad de los territorios, sus bases
ecológicas y culturales, integrando los cambios derivados del crecimiento en las
tramas de los paisajes heredados, y salvaguardando los valores paisajísticos más
apreciados.

La referencia a las relaciones entre lo natural y lo humano en el carácter de cada

paisaje incorpora implícitamente otro aspecto esencial tanto para la interpretación
del hecho paisajístico (realidad material y percibida), como para su ordenación.
Me refiero al carácter dinámico del paisaje (porque dinámicas son tales
relaciones) y a la necesidad de considerar el tiempo, histórico y reciente, en la
compresión de la diversidad paisajística y en las propuestas para su gestión. La
historia se convierte así en una vía fundamental de indagación paisajística y, en
ocasiones, como ha planteado Daniel Marcucci (2000), en un objetivo explícito de
planificación, en el sentido de que en la identidad paisajística del territorio
debieran enraizarse los proyectos territoriales y arquitectónicos, porque, con
palabras de Joaquín Sabaté, ―en la identidad del territorio está su alternativa‖
(SABATÉ, 2002).

Muchos paisajes aparecen ante el observador como un magno documento

territorial para ser leído e interpretado, herencia transmitida a lo largo del tiempo,
producto histórico de la cultura y de la acción humana sobre la naturaleza,
fundamentando la memoria de cada lugar (SCHAMA, 1995) y de la diversidad
cultural del territorio. Asumir esta visión patrimonial del paisaje implica
ciertamente abrir el interés paisajístico a todo el territorio y no sólo a los entornos
pintorescos, pero supone al mismo tiempo superar un concepto sectorial y
atomizado de los llamados bienes culturales, ampliando el campo de actuación
desde los objetos singulares a las tramas complejas de las relaciones que
estructuran y dan forma visible al territorio. En esa línea ha avanzado en los
últimos años el tratamiento del patrimonio arqueológico, superando incluso la idea
de ―entorno‖ y tratando de integrar, no sin dificultades, el conjunto arqueológico en
su paisaje y considerándolo un tipo de paisaje cultural (OREJAS, 2001); AMORES
CARREDANO, 2002). A través del paisaje como huella de civilización en el
espacio geográfico la gestión del patrimonio natural y cultural mira también al
territorio, hasta considerarse, como ha dicho Jordi Padró, que ―el futuro del
patrimonio está en el territorio‖ (PADRÓ, 2002).

El contenido histórico del paisaje, es decir, el hecho de que cada paisaje es lugar
de lectura del mundo en su complejidad, ―el espacio donde contemplar nuestra
historia‖, tiene además implicaciones estéticas relevantes. Como ha señalado
Venturi Ferraiolo (1999) y recuerda Lionella Scasozzi (2002), los valores estéticos
que reconocemos hoy en cada territorio están estrechamente ligados a la
posibilidad de contemplar y leer en sus paisajes la complejidad de la historia del
mundo que se expresa estéticamente en el sentido de cada lugar. En los paisajes
-señala Venturi Ferraiolo- ―son individualizables las mutaciones sociales, la
modificación de los modos de producción, de las formas urbanas, de los modos
de vida, de la actividad laboral y económica, sobre todo de la visión del mundo y
de la vida‖ (VETURI FERRAIOLO, 1999: 59).

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1004
Pero junto al papel decisivo del tiempo histórico en la configuración paisajística,
asumir la naturaleza dinámica del paisaje supone también dirigir nuestra atención
a los procesos recientes, que hacen del paisaje un sistema funcional en
permanente movimiento, en el que circulan flujos de materiales, de energía, de
organismos vivos –incluyendo a los seres humanos- y de información. Este
entendimiento sistémico y funcional, decisivo en la formulación de una ciencia
moderna del paisaje (BOLÒS, 1992), es el que sustenta la aproximación
ecológica al conocimiento del paisaje. Para la Ecología ―el paisaje no es tan sólo
una estructura determinada –la foto fija- que cambia con el tiempo, sino un
sistema funcional en el que se dan flujos resultantes de procesos naturales o
antrópicos‖ (RODÀ, 2003: 43) .

La concepción patrimonial del paisaje a la que nos hemos referido antes, implica
al mismo tiempo su entendimiento como recurso, como elemento ―valorizable‖ en
las estrategias de desarrollo territorial (ORTEGA VALCÁRCEL, 1999; SANZ,
2000). Este es otro aspecto esencial del concepto de paisaje para la gestión
sostenible del territorio que defendemos aquí. En esa línea se manifiesta
explícitamente la Estrategia Territorial Europea cuando se refiere a la ―gestión
creativa de los paisajes culturales‖. La Estrategia destaca que los paisajes
culturales contribuyen ―a través de su singularidad, a la identidad local y regional‖,
pero a renglón seguido se señala su interés como elemento de atracción turística,
hasta el punto de que ―la conservación de estos paisajes es importante, pero no
puede obstaculizar en exceso o incluso hacer imposible su explotación
económica‖.

En una posición similar se sitúa el Convenio, que en su Informe Explicativo

incardina la política de paisaje dentro de los objetivos de desarrollo sostenible de
la Conferencia de Río de 1992, y considera el paisaje, justamente por su carácter
de patrimonio natural y cultural, reflejo de la identidad y la diversidad europea, un
recurso económico creador de empleos y vinculado a la expansión de un turismo
sostenible.

2. LOS DESAFÍOS Y COMPROMISOS DE UNA POLÍTICA DE

PAISAJE

El desafío mayor de la renovada concepción de paisaje del Convenio de Florencia

consiste, como se ha dicho, en la necesidad de actuar políticamente sobre todo el
territorio. Proteger, gestionar y ordenar478 son los objetivos de la política
paisajística, dependiendo de las características y el estado del paisaje en cada
lugar. En unos casos será preciso proteger áreas o elementos del paisaje por su
elevado interés, por su representatividad o, simplemente, por el aprecio social que
merecen; en otros, ante situaciones de manifiesto deterioro, será necesario
restaurar, rehabilitar o crear (―ordenar‖); en muchos paisajes será sólo cuestión de
gestionar procesos de transformación, de modo que los cambios puedan
integrarse en el paisaje sin menoscabo de su carácter. Como cualidad de todo el
territorio, ningún suelo tendría que resultar, pues, ajeno a la acción paisajística.

478
―Ordenar‖ en la traducción al castellano de aménager o management.

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V CIOT - Página 1005
Esa es, a mi modo de ver, la potencialidad mayor para la gestión sostenible del
territorio de un concepto de paisaje integrador, dinámico, participativo (por
percibido) y ligado, ante todo, a la calidad de vida; el poner de manifiesto que todo
el territorio precisa gobierno, superando la sacralizada separación entre lo
protegido (ya sea natural o urbano) y el resto, donde todo cabe.

El compromiso genérico de una política de paisaje con todo el territorio se

concreta en cinco grandes objetivos que el propio Convenio señala y que
conducen desde las tareas de conocimiento y estudio, a la acción. Son los
siguientes:

- Conocer y cualificar los paisajes para educar, sensibilizar y actuar.

- Reconocer jurídicamente el paisaje como componente esencial del marco

de vida de la población, componente de su identidad y expresión de la
diversidad de su patrimonio común, natural y cultural

- Definir y aplicar políticas específicas de paisaje para la protección, gestión

y ordenación de los paisajes

- Integrar el paisaje en las políticas de ordenación del territorio y urbanismo,

cultural, ambiental, agraria y turística, y en todas aquellas que puedan
tener un efecto directo o indirecto sobre el paisaje

- Desarrollar y aplicar procedimientos de participación pública

2.1. Conocer los paisajes para educar, sensibilizar y actuar: desafíos

metodológicos

La defensa y gestión de los valores del paisaje ha de venir precedida de

conocimiento, de un conocimiento ajustado a la escala de trabajo y a los objetivos
paisajísticos que se pretenden alcanzar. La polisemia del paisaje y la existencia
consiguiente de diversos enfoques disciplinares hacen que los estudios de paisaje
orientados a la acción presenten todavía un panorama metodológico bastante
abierto. No obstante, considero que en los últimos años se está avanzando hacia
el desarrollo de una metodología operativa y crecientemente compartida,
impulsada precisamente por la necesidad de dar respuesta a los compromisos de
la política de paisaje que el Convenio de Florencia establece. Esta opinión se
fundamenta en la experiencia paisajística de agencias públicas que aúnan análisis
y acción, como ha ocurrido en el Reino Unido con The Coutryside Agency y
Scottish Natural Heritage (SWANWICK, 2003a; SCOTTISH NATURAL
HERITAGE-THE COUNTRYSIDE AGENCY, 2002) o Coutryside Council for
Wales.

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 a) Un método para comprender el carácter y la diversidad de los
paisajes

La trayectoria británica en ese sentido a lo largo de los últimos tres decenios es

reveladora. Durante bastantes años, especialmente durante los setenta, en el
Reino Unido se centró la atención en la idea de la ―evaluación del paisaje‖
(landscape evaluation479), en la medición de aquello que hace a un paisaje mejor
que otro. El énfasis en las aproximaciones supuestamente objetivas, ―científicas‖ y
a menudo cuantitativas para la determinación del valor del paisaje (landscape
value), que llegaron a estar muy de moda480, provocaron un alto grado de
desilusión con este tipo de trabajos y fueron muchos los que consideraron
inadecuado reducir algo tan complejo como el paisaje a una serie de valores
numéricos y fórmulas estadísticas (SWANWICK, 2003b). Los cambios en la forma
de hacer de la Coutryside Commission se advierten ya en la década siguiente, de
modo que a mediados de los ochenta se formula la herramienta del landscape
assessment con un conocido estudio piloto en Mid Wales Upland y otros
posteriores, en los que adquiere un creciente protagonismo la tarea de
descripción y clasificación del carácter del paisaje (landscape character), es decir,
de lo que hace a un área distinta o diferente de otra (y no necesariamente más
valiosa que otra). La experiencia adquirida en esos años se concretaría en un
documento metodológico y práctico en Escocia (COUNTRYSIDE COMMISSION
FOR SCOTLAND, 1992) y en otro algo posterior de la Countryside Commission
inglesa (1993).

En el último decenio se ha fortalecido la idea de landscape character como

concepto central del análisis y la acción paisajística a todas las escalas,
consolidándose como principal instrumento paisajístico el Landscape Character
Assessment (LCA), debiendo entenderse este último término, a veces utilizado o
traducido al castellano como ―evaluación‖, como el proceso que permite formarse
una opinión fundada sobre el carácter del paisaje tras haber sido estudiado
cuidadosamente. De la consolidación del LCA en la práctica actual de la
Countryside Agency quisiera destacar cinco aspectos principales en los que
fundamentar un método extrapolable a otros territorios, atento siempre a sus
peculiaridades:

- El interés por el ―carácter del paisaje‖ (de cada paisaje), es decir,

por lo que hace a un paisaje diferente de otro, y la necesidad de
su estudio en profundidad.
- El establecimiento de relaciones estrechas entre el carácter y la
dimensión histórica del paisaje.
- La vinculación del estudio y caracterización del paisaje a la
emisión de juicios y toma de decisiones, aunque con plena
autonomía de la primera fase analítica del proceso.
- El énfasis en el potencial de uso del paisaje a diferentes escalas.

479
En el sentido de cantidad de valor de algo, en este caso el paisaje, distinto del concepto de assessment,
que se impondrá años después (Oxford Advanced Dictionary, 2003, pp. 428 y 61).
480
Se convirtió en una referencia obligada el Manchester Landscape Evaluation Study. ROBINSON et alii
(1976).

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 - La necesidad de incorporar a los agentes sociales implicados en
la construcción y el uso del paisaje.

El énfasis en el carácter del paisaje como objeto de la acción paisajística, de todo

aquello que hace a cada parte del territorio distinta de otra, al margen de su
calidad o valor, está promoviendo estudios sistemáticos de caracterización del
paisaje. En este aspecto la escala condiciona grandemente la naturaleza del
estudio paisajístico, más allá incluso del alcance operativo de sus posibles
determinaciones. A escalas pequeñas, para el tratamiento de territorios medios y
grandes, los métodos están dirigidos, preferentemente, hacia la identificación,
caracterización y expresión gráfica y cartográfica de la diversidad paisajística del
territorio. Por su escala, son estudios habitualmente realizados por equipos de
especialistas, basados sobre todo en el conocimiento experto, en el manejo de
bases cartográficas y de datos, y en el trabajo sistemático de campo, pero con
dificultades obvias para incorporar la participación pública e, incluso, para un
tratamiento exhaustivo de las dinámicas y de la calidad del paisaje. La
Countryside Agency ha reconocido, en relación con la propuesta tipológica de The
Character of England, que se trata de estudios ―top-down‖ (de arriba abajo), pero
con la virtualidad de ofrecer una panorámica de la diversidad paisajística para un
gran territorio y de servir de marco a estudios de identificación de mayor detalle,
concretamente a los Landscape Character Assessments de las demarcaciones
subregionales y locales (THE COUNTRYSIDE AGENCY-SCOTTISH NATURAL
HERITAGE, 2002, capítulos 2 y 6)481.

En la tarea de identificación y caracterización, la experiencia aconseja abordar por

una parte los elementos constitutivos del paisaje y por otra, lo que es propiamente
la diversidad paisajística del territorio, expresada en unidades de paisaje, ―áreas
de carácter‖ –o simplemente en paisajes-, que resultan de una particular
articulación y organización de los elementos citados. Unidad de paisaje es una
noción de uso frecuente y creciente, cuya definición y tratamiento metodológico
no está, sin embargo, definitivamente cerrado (PÉREZ-CHACÓN, 2002). Caben,
entre otros, entendimientos de signo ecológico, morfológico o visual, que ponen el
acento, respectivamente, en las relaciones funcionales del mosaico de manchas
del territorio (FORMAN, 1995; TERRADAS, 2003: 66-67), en la fisonomía y en el
orden de la configuración territorial, o en la articulación espacial de las
panorámicas y las cuencas visuales (TÉVAR, 1996).

No obstante la definición integradora de paisaje de la Convención de Florencia y

numerosas experiencias de ordenación paisajística desde una perspectiva
territorial conducen hacia un concepto de unidad de paisaje que, además de claro
y operativo en el marco cada proyecto, debería expresar ante todo el carácter y la
identidad de cada paisaje a una determinada escala. Una unidad de paisaje
debiera ser, pues, aquella combinación de elementos que genera una fisonomía
particular, una organización morfológica diferenciada y diferenciable que hace a
una parte del territorio distinta de otra. Este entendimiento de unidad de paisaje
implica que la dimensión paisajística del territorio reside en su particular

481
Un procedimiento similar ha guiado la obra Regional Distribution of Landscape Types In Slovenia
(MARUSIC, J. y JANCIC, M., 1998) o el Atlas de los paisajes de España (MATA OLMO y SANZ HERRÁIZ,
2003).

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V CIOT - Página 1008
fisonomía, en una determinada disposición y articulación de las partes que
componen la faz del territorio y le otorgan su peculiar carácter.

El énfasis en lo morfológico -en la configuración- no es ajeno, más aún cuando el

paisaje se aborda con intención de actuar, al funcionamiento y a las relaciones de
los elementos que modelan la forma, y a la organización visual de las fisonomías.
Lo funcional (o, si se quiere, lo sistémico) y lo perceptivo constituyen aspectos
fundamentales en la explicación y en la prognosis de la diversidad paisajística
expresada en unidades de paisaje. Así debe entenderse el Convenio Europeo,
cuando señala que el ―carácter‖ del paisaje ―resulta de la acción de factores
naturales y/o humanos y de sus interrelaciones‖.

b) El tratamiento de los aspectos visuales: de la evaluación de la

fragilidad al acceso público al paisaje

Un asunto muy importante en los estudios del paisaje, sobre todo en los
orientados a la acción es, como se ha señalado, el de los aspectos visuales, pues
el paisaje es la percepción del carácter del territorio. En este terreno es preciso
considerar tanto lo relacionado con la fragilidad, como con el acceso a la visión y
a la interpretación de la diversidad paisajística del territorio, garantizando en lo
posible una accesibilidad pública. Este último aspecto requiere mayor atención de
la que hasta ahora se le ha prestado, para responder adecuadamente a la puesta
en valor de los recursos paisajísticos y a la educación y sensibilización en los
valores del paisaje.

El cruce de la calidad del paisaje con las presiones que gravitan sobre el mismo y
los impactos producidos o previsibles conducen al tratamiento de la fragilidad del
paisaje. Es un asunto de interés para la ordenación paisajística, tanto para el
establecimiento de áreas de protección y criterios de integración, como para la
indicación de ámbitos con capacidad de acoger usos del suelo -incluidos los
desarrollos edificatorios- sin impactos significativos. En la experiencia de la
Countryside Agency del Reino Unido se han utilizado las nociones de ―capacidad‖
y ―sensibilidad‖ (capacity & sensitivity), en ocasiones empleadas como sinónimos,
para señalar (SWANWICK, 2003b), por una parte, el grado en el que un tipo o
unidad de paisaje puede acoger cambios sin efectos significativos en su carácter
(capacity), y, por otra, la mayor o menor vulnerabilidad a la pérdida de carácter de
un paisaje (de algunos de sus elementos constitutivos o del conjunto) como
consecuencia de determinadas presiones (sensitivity).

En los proyectos de ordenación del paisaje en España el uso de la noción de

―fragilidad‖ y los métodos para su estimación se han asociado a las
aproximaciones más visuales (ESCRIBANO y otros, 1987), con un detallado
desarrollo, por ejemplo, en la Guía para la elaboración de estudios del medio
físico, publicada en diversas ediciones por el Ministerio de Medio Ambiente;
―fragilidad‖ podría entenderse aquí casi como sinónimo de la idea de visual
sensitivity, ampliamente experimentada en diversos Landscape Character
Assessments en Inglaterra y Escocia. No obstante, la propia experiencia
británica, y en cierto modo también la acumulada en Francia, Suiza u Holanda
en materia de vulnerabilidad del paisaje, aporta hoy un cuerpo de conocimientos

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1009
y de método que, aunque no cerrado, resulta útil para el tratamiento de un
asunto ineludible en la acción paisajística, tanto en las de carácter más
estratégico, propias de documentos de ordenación subregionales, como en las
que se han de abordar los efectos de un determinado uso o implantación sobre
un paisaje concreto.

En ese último sentido son de interés las precisiones que diversos trabajos de The
Countryside Agency y de Scottisch Natural Heritage han planteado en torno al
concepto de Landscape Sensitivity482 –insistimos, el más próximo en España al de
―fragilidad del paisaje483‖-. Aunque es evidente que las nociones de ―sensibilidad‖
o de ―vulnerabilidad‖ del paisaje tienen una dimensión claramente visual, se ha
considerado oportuno diferenciar, dentro de los estudios e instrumentos que
atienden prioritariamente a la salvaguarda del carácter del paisaje, entre la
―sensibilidad general del paisaje‖ y la ―sensibilidad‖ en relación con un tipo
específico de cambio o de presión. A su vez, dentro del primer tipo de
―sensibilidad‖ o ―fragilidad‖ –y esto es importante- debe distinguirse la ―sensibilidad
del carácter del paisaje‖ (landscape character sesitivity), es decir, la que tiene que
ver con la configuración del paisaje como un todo, con su calidad e integridad, con
la vulnerabilidad al cambio de cada uno de sus elementos constitutivos y de su
aspecto estético, de la ―sensibilidad visual‖ (visual sensitivity) del paisaje, que
afecta a su visibilidad y a su capacidad potencial para mitigar los efectos visuales
de cualquier cambio que pudiera tener lugar. La visibilidad, como bien sabemos,
estará en relación con la forma y disposición del relieve y, en detalle, con la
capacidad de apantallamiento de la cubierta vegetal, pero también con la cuantía
de la población que previsiblemente percibirá los cambios del paisaje, es decir,
con lo que hemos denominado nivel de frecuentación del paisaje, tanto por
razones de visita como de desplazamiento habitual.

Nuestra experiencia en instrumentos de ordenación del paisaje de escala

subregional, dentro de figuras de planificación territorial integral o en forma de
directrices específicamente paisajísticas, nos lleva a afirmar que para esos
ámbitos lo más conveniente es abordar lo que la práctica en Inglaterra ha
denominado general landscape sensitivity, o ―fragilidad general del paisaje‖,
resultado de la consideración conjunta de la fragilidad del carácter o intrínseca a
su configuración, elementos y calidad, y la fragilidad visual. Esa ―fragilidad
general‖, que no responde a ningún cambio de uso o implantación concretos,
puede representase cartográficamente y referirse a las unidades de paisaje o a
subunidades y patrones más reducidos.

No obstante, las recomendaciones de carácter estratégico o las limitaciones de

obligado cumplimiento de un instrumento de ordenación del paisaje en materia de
fragilidad (o, sensu contrario, de capacidad de parte del territorio para acoger
usos de alta incidencia paisajística), no evita la necesidad de estudios de
fragilidad específicos y con el detalle que sea preciso para determinados usos e

482
Hay que tener presente que en el Reino Unido, la cuestión de landscape sensitivity y landscape capacity
es abordada específicamente, además de por Landscape Character Assessment Guidance, por el
documento Guidelines for Landscape and Visual Impact Assessment, difundidos casi al mismo tiempo.
483
En el sentido de que ―puede deteriorarse con facilidad‖ (segunda acepción del diccionario de la RAE).

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1010
implantaciones484. En este aspecto, el procedimiento estaría más próximo al de la
Evaluación de Impacto Ambiental, pero atendiendo a las cuestiones de contenido
esenciales del General Landscape Sensitivity, es decir, yendo más allá de la pura
―fragilidad visual‖ (visual sensibility) y considerando la incidencia sobre el carácter
del paisaje. En esa línea se ha trabajado en la Estrategia de Energía Renovable
de la Región Suroeste de Inglaterra (LAND USE CONSULTANTS, 2003) y ese fue
también el criterio que nos guió en la redacción del Plan Especial de Antenas de
Telefonía Móvil de Menorca antes mencionado. Algunas administraciones
públicas se están dotando, de hecho, de instrumentos, recomendaciones o guías
específicas para la integración paisajística de determinadas implantaciones de
elevado impacto, como los grandes parques de aerogeneradores, que concitan
hoy debates sociales acalorados exigentes de concertación. El documento
recientemente difundido por el Ministerio de Recursos Naturales y de la Fauna del
Gobierno de Québec para la armonización de ese tipo de implantaciones
constituye en lo metodológico y en sus propuestas concretas una iniciativa de
mucha utilidad (MRNF, 2007).

Pero junto a la evaluación de la fragilidad, el estudio de los aspectos visuales del

paisaje debe conducir también a una propuesta razonada y jerarquizada de rutas
y miradores que permitan la observación y la interpretación de la diversidad
paisajística. La experiencia adquirida en España en distintos estudios de análisis y
ordenación del paisaje de escala comarcal permite establecer algunos criterios
para fundamentar propuestas de calidad tanto en los aspectos meramente
visuales como en los interpretativos. El objetivo último del establecimiento de este
tipo de itinerarios persigue una experiencia placentera en la observación de
panorámicas, pero también y sobre todo, un ejercicio de interpretación de los
distintos planos y paisajes observados.

En la medida de lo posible, para reforzar el interés de las rutas de paisaje y para

engarzar en ellas elementos singulares de valor patrimonial, tanto cultural como
natural, es muy recomendable utilizar caminos históricos, que han constituido ejes
tradicionales de articulación regional o comarcal. Estos caminos suelen integrar
pueblos, parajes y paisajes de elevado aprecio social, en los que no faltan
edificios de interés patrimonial e histórico, que en ocasiones cuentan ya con algún
tipo de protección. Lo interesante es que algunos de estos edificios –iglesias,
ermitas, castillos, torres defensivas, grandes construcciones agrícolas, etc.-
puedan convertirse, cuando reúnan condiciones, en los miradores del paisaje. De
esa forma, la visión y la lectura del paisaje se convierten en el argumento de la
experiencia patrimonial de un territorio, superando visiones frecuentemente
fragmentadas y muy polarizadas en lo monumental (rutas del gótico, ruta de la
sal, ruta de la molinería…) y proponiendo una valoración del patrimonio territorial
en su integridad a través de la experiencia paisajística.

484
De esa forma procedimos, por ejemplo, en la redacción del Plan Especial de antenas de telefonía móvil de
Menorca (CONSELL INSULAR DE MENORCA, 2002), considerando, además de la fragilidad general del
paisaje (méritos intrínsecos y visibilidad del paisaje), los ámbitos de mayor accesibilidad en relación con las
carreteras más frecuentadas y las implantaciones ya existentes con capacidad de acoger, sin impactos
significativos, las instalaciones de la red.

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1011
Esa fue ya nuestra opción en la propuesta en la promoción de itinerario
paisajístico de primera categoría conocido como el Camí de Cavalls, en la isla de
Menorca. Se trata de un camino perimetral de comunicación y defensivo, que se
atribuye a la presencia inglesa y francesa en la isla durante el siglo XVIII. Sus
potencialidades paisajísticas son excepcionales, integrando la interesante red de
faros insular, aunque con el paso del tiempo el abandono en unos casos, y la
ocupación privada de determinados tramos, había llevado en los últimos años a
su deterioro y desuso. Ante las posibilidades de una ruta de esta naturaleza y el
aprecio local que la misma merece, el Plan Territorial Insular, con una clara
fundamentación paisajística, propuso entre sus acciones de fomento de acceso al
paisaje, la recuperación y puesta en valor del Camí de Cavalls, con un uso
restringido a peatones y caballerías. Esa propuesta ha dado lugar al Plan Especial
del Camí de Cavalls, aprobado hace algunos años.

c) La consulta pública: los paisajes ―reconocidos‖, los problemas

paisajísticos, las aspiraciones en materia de paisaje

La participación social, desde las iniciativas de consulta sobre caracterización, uso

y valoración del paisaje, hasta la toma de decisiones, constituye un aspecto
esencial del concepto y de las propuestas de paisaje que formula el Convenio de
Florencia. Casi todo está por hacer en este terreno. ¿Cuál es el objetivo y el
alcance que debe tener la participación en un proyecto de paisaje? No hay una
respuesta sencilla ni única a esta cuestión; varía según las características
sociales de cada territorio y el nivel de compromiso político con la participación
ciudadana y, en todo caso, se enfrenta a la insuficiente experiencia en la
formulación y aplicación de iniciativas de prospección social en planes de gestión
paisajística (FERNÁNDEZ MUÑOZ, 2006). Con frecuencia la primera y principal
dificultad de los procesos participativos no es técnica, sino política. La
participación no es fruto de la decisión de expertos, sino una opción política que
luego se concreta mediante diversas herramientas (REBOLLO, 2001).

La primera cuestión que debe ser resuelta al inicio del proceso de participación
son los asuntos que merecen ser tratados en una iniciativa de prospección
paisajística. Se ha ido generando alguna experiencia en diversos trabajos
realizados en estos últimos años -por nuestra parte en la Región de Murcia-, y
han sido significativos también los avances en la consulta pública promovidos
para la elaboración de los catálogos de paisaje por el Observatori de Paisatge de
Cataluña. En el recuadro ajunto incluimos un guión tentativo –y ya experimentado-
de los ejes de la consulta, referidos tanto a la caracterización del paisaje, como al
diagnóstico de sus valores y problemas, y al planteamiento de propuestas.

Un guión para la consulta pública sobre paisaje y territorio:

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1012
 – El carácter y la identidad del paisaje : elementos o aspectos que
permiten la caracterización del paisaje; denominaciones locales; lugares
más representativos y preferidos
– La visión del paisaje: itinerarios, miradores y lugares más
frecuentados
– Procesos, cambios y problemas del paisaje: identificación y jerarquía
de las dinámicas territoriales que generan cambios y problemas en el
paisaje.
– Las aspiraciones paisajísticas y las propuestas: definición de
elementos y paisajes que merecen ser protegidos, mejorados o
recuperados, acciones específicas de otra naturaleza

Al mismo tiempo, es importante también decidir a quiénes en conveniente

involucrar. El término partes interesadas, utilizado con frecuencia en la literatura
sobre participación, es relativamente ambiguo en un plan de paisaje, pues la
práctica totalidad de la población puede considerarse interesada. Se debe optar
primero entre una vía de participación de base individual, que recoge opiniones
del conjunto de la ciudadanía sobre muestras estadísticamente fiables, o por
formas de consulta dirigidas prioritariamente a los actores y agentes sociales. No
se trata de opciones excluyentes, ya que es posible y, en muchos casos
recomendable, combinar ambos métodos. El objetivo es, en todo caso, contar con
una muestra representativa de la sociedad, que aporte sus distintas
representaciones y aspiraciones paisajísticas, y construir sobre esa base, en
diálogo con el juicio experto, un proyecto de paisaje social y políticamente
asumido, y viable en su gestión.

Nuestra experiencia en diversas iniciativas de consulta pública en tres estudios de

directrices de paisaje de otras tantas comarcas de la Región de Murcia
(FERNÁNDEZ MUÑOZ y MATA OLMO, 2007), pone de manifiesto cuánto aporta
la participación, aunque sólo sea en forma de consulta, al conocimiento dinámico
del paisaje visto por la población local, cómo se jerarquizan y justifican
socialmente los problemas del paisaje, y hasta dónde llegan las ―aspiraciones
paisajísticas de la gente‖. Las consultas se han mostrado como un espejo que
refleja la relación de la sociedad local con su territorio y la conciencia que dicha
sociedad tiene de su entorno. En ese sentido, el planteamiento de problemas y de
preferencias paisajísticas resultantes del proceso de participación ha de
entenderse como un elemento muy importante para la elaboración del proyecto
territorial de paisaje y, en concreto, para la definición de los ―objetivos de calidad
paisajística‖, pero no como argumento exclusivo de las propuestas.

De hecho la consulta pública en los casos murcianos indicados ha servido para

poner de manifiesto, por una parte, distintos modelos sociales de percepción del
paisaje, distintas representaciones que deberían converger en la formulación del
proyecto; y, por otra, algunas incoherencias entre lo que se desea en materia de
paisaje y el juicio que merecen ciertos procesos (socioeconómicos, ecológicos)
que actúan en sentido contrario a lo que se desea. La participación detecta
también en ocasiones un conocimiento local limitado de los recursos paisajísticos

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1013
existentes en el ámbito comarcal objeto de ordenación, incluso de recursos que
responden a las imágenes paisajísticas más apreciadas, pero que sólo se
conocen y frecuentan cuando tienen accesibilidad fácil y preferentemente
motorizada.

Con todo ello quiere decirse que la participación en materia de paisaje no se

concibe como la única base para elaborar inventarios de actuaciones o como
―buzones de sugerencias‖, sino como procesos en los que incorporar
―interlocutores sensibles y perceptivos y no meros contenedores de preferencias‖
(FIN ARLER, 2000), procesos en los que se explicitan deseos, pero también
contradicciones y representaciones a menudo divergentes. El papel del experto no
se reduce al de mero anotador de solicitudes y aspiraciones, o al de árbitro en la
confrontación de imágenes enfrentadas, siendo esto último muy importante.

En definitiva, como han puesto de manifiesto los procesos de participación

ciudadana en la ordenación del paisaje que promueve el Observatori de Cataluña
a través de los catálogos, de la participación puede y debe esperarse adquisición
de información (en especial de los aspectos y valores ―intangibles‖ del paisaje);
contraste y reciprocidad con el trabajo de los técnicos y expertos; y sensibilización
de la gente a lo largo del propio proceso de consulta y participación. Por el
contrario, no cabe esperar resultados cuantitativos, ni suplir el trabajo técnico, ni
siquiera ―concertar‖ objetivos de calidad paisajística.

d) Valorar el carácter del paisaje en el contexto de cada lugar

Hemos señalado ya en otro lugar (MATA, 2006) que la tarea de determinar la

calidad del paisaje es delicada y compleja, pero necesaria en las iniciativas de
ordenación paisajística; compleja porque son numerosos los factores que
intervienen en la configuración y en el uso de cada paisaje y, por tanto,
numerosos también las propiedades que permiten juzgar su valor; delicada
porque, en la medida en que el paisaje resulta de la percepción de las fisonomías
del territorio, la atribución de valor está cargada de imágenes y de filtros
culturales, cambiantes en el tiempo y en el espacio. La información procedente de
la participación pública es en este aspecto esencial para conocer las preferencias,
relacionarlas con los distintos agentes, grupos y prácticas sociales, y confrontarlas
con el juicio experto, del que no puede prescindirse.

Por la experiencia adquirida en los últimos tiempos en Europa y por la nuestra

propia, el asunto de la valoración debiera además tener presente tres cuestiones
principales:

En primer lugar, que los valores que se atribuyen al paisaje no son

universales, sino que se identifican y asignan en cada contexto territorial,
es decir, atendiendo a la realidad de cada lugar, al carácter e integridad de
su paisaje, y a las formas de aprecio y uso social del mismo; quiere eso
decir que, al margen de paisajes especialmente significados y reconocidos,
que requerirían un tratamiento específico más propio de las políticas de
conservación que de las territoriales, la valoración paisajística cabe para

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1014
 todo tipo de territorios, rurales o periurbanos, turístico-litorales o de
montaña.
En segundo término, que la determinación de la calidad tendría que
considerar los aspectos específicamente paisajísticos del territorio, es
decir, todo cuanto el paisaje incorpora a la realidad territorial, en la que
están también presentes otras propiedades merecedoras de valoración e
intervención. Queremos decir con ello que el proceso de calificación485 del
paisaje, especialmente dentro de instrumentos de ordenación globales, no
debería convertirse en un cajón de sastre en el que se consideren todos los
aspectos ambientales, culturales y hasta productivos presentes en el
territorio (como se hace, por ejemplo, con las denominadas ―unidades
ambientales‖ o ―unidades territoriales de síntesis‖), sino prioritariamente
aquellos que definen el carácter de la configuración de paisaje, su estado y
su visión.
Por último, que esta manera de abordar la calidad del paisaje, atendiendo
ante todo a su carácter y al estado de conservación del mismo, es, a
nuestro modo de ver, la de más clara proyección en los objetivos y en las
propuestas y medidas de los proyectos territoriales del paisaje.

Por todo ello, sin ignorar otras formas de proceder y sin entrar en el detalle de los
atributos valorables, nos parece que para la determinación de la calidad del
paisaje como carácter e imagen del territorio, tres son los factores o grupos de
factores que requerirían mayor atención. Junto a ellos, será preciso considerar el
nivel de conservación o integridad que el paisaje presenta, que junto a la calidad
atribuida por los factores considerados, orientarán en cada caso las medidas de
protección, gestión u ordenación que el paisaje pueda requerir. Los aspectos o
factores de valoración a considerar son los siguientes:

(1) La estructura ecológica del paisaje, es decir, la configuración

morfológica de los ecosistemas y su disposición en el territorio.

(2) En segundo lugar, lo que denominamos coherencia del paisaje, es

decir, el grado de adecuación de la forma paisajística, su funcionamiento y
su gestión a las condiciones geoecológicas y a la evolución histórica del
territorio; es el aspecto más próximo a la idea de carácter, y tiene la virtud
de integrar las dimensiones natural y cultural del paisaje y de hacerlo
funcionalmente. Este aspecto resulta a nuestro modo de ver fundamental
en la tarea de valorar el carácter de cada paisaje, es decir, su especificidad
e identidad en el contexto geoecológico e histórico en el que se ha
modelado.

(3) Por último, los aspectos estéticos y los visuales o escénicos del paisaje.

Junto a los aspectos o factores de valoración señalados en los apartados

anteriores, es preciso considerar el estado de conservación o integridad (integrity
en la metodología de la Countryside Commission inglesa, así como en el proyecto
de la SIU para el Ministerio de Bienes Culturales de Italia, CLEMENTI, 2002); para

485
En el sentido de apreciar y determinar las cualidades del paisaje (DLE).

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1015
el caso de la valoración de los paisajes de la Comunidad de Madrid, cuya
administración territorial y ambiental nos requería una evaluación numérica de
cada unidad de paisaje, el factor de nivel de conservación o de integridad ha sido
utilizado como un índice de ponderación (de 1 –muy bien conservado- a 0 –
profundamente alterado-), que multiplicaba el sumatorio de los valores numéricos
adjudicados a los factores anteriormente mencionados.

Sabemos bien por distintos trabajos realizados que la calidad y la atribución de

valores al paisaje por parte de expertos, en los términos que acaban de señalarse
o similares, no siempre son coincidentes con las percepciones locales. Es preciso
por ello confrontar y complementar estas valoraciones con los resultados de la
participación pública. En ocasiones los niveles más altos de aprecio y valoración
social coinciden con los de calidad paisajística estimados por los expertos. En
otras, por el contrario, el alto valor otorgado socialmente a un paraje, a un
elemento o a un paisaje como conjunto recae sobre áreas fuertemente
degradadas, que han perdido coherencia y valores estéticos.

e) Conocer las dinámicas: indicadores de cambio en el carácter y en la

calidad del paisaje

Las nuevas políticas de paisaje que se aplican en Europa ponen de manifiesto la

necesidad de contar con indicadores que permitan seguir periódicamente la
evolución y el estado de los paisajes, medir también la efectividad de las
iniciativas públicas y privadas en la mejora de los mismos y conocer la
satisfacción de la población. El pasado mes de noviembre, organizado por el
Observatori del Paisatge tuvo lugar en Barcelona un seminario sobre indicadores
de paisaje en Europa, que entre otras cosas sirvió para poner manifiesto la
complejidad y la apertura metodológica del asunto, pese a los avances
observados. A la polisemia del paisaje y a la diversidad de factores –incluidos los
perceptivos- que intervienen en su estado, evolución y valoración social, se une la
relativa novedad de esta política y la carencia en muchos casos de indicadores
territoriales adecuados y contrastados, no sólo ya sólo para evaluar las dinámicas
del paisaje, sino del territorio en general.

En el ámbito del conocimiento y la evaluación cuantificada de los cambios en el

paisaje, nos parece ilustrativo y experimentado el método seguido en Inglaterra
por Countryside Quality Counts (CQC), promovido por The Countryside Agency y
English Nature, y, por tanto, en la línea de Landscape Character Assessment486.
Se trata de una iniciativa que responde a la necesidad de comprender
adecuadamente los cambios paisajísticos en el espacio rural, a partir de las
recomendaciones del Rural White Paper del Reino Unido del año 2000. Para
desarrollar un indicador de cambio de calidad, y aunque se reconoce que habría
sido necesario considerar atributos tales como biodiversidad, tranquilidad,
patrimonio y carácter, se opta por una serie de variables espaciales (HAYNES-

486
CQC, 2007:Tracking Change in the Character of the English Landscape. 1999-2003. Final Repport. Para
cada Character area o unidad de paisaje de Inglaterra se cuantifica la magnitud de los cambios de una serie
de elementos o estructuras paisajísticas (bosques y elementos arbóreos, límites parcelarios, cobertura
agrícola, asentamientos, hábitats seminaturales, rasgos históricos, aspectos de los ríos y costas, etc.), y si
tales cambios son o no ―consistentes‖ o ―coherentes‖ con la visión del paisaje

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1016
YOUNG y otros, 2004), disponibles para cada una de las unidades de paisaje de
Inglaterra (156 joint chaacter areas), que resultan identificadoras del carácter del
paisaje y de su calidad. Son las que se recogen en la figura adjunta.

Con la cuantificación en un periodo determinado de los cambios de tales factores

o themes se pretende evaluar la ―magnitud del cambio‖ y la ―dirección del mismo‖,
concluyendo si la tendencia del paisaje es estable o dinámica y, lo que es
relevante desde el punto de vista del carácter del paisaje, si tales tendencias son
―consistentes‖ o coherentes (o, en caso contrario, inconsistentes) con la
configuración visual del paisaje. La aplicación de este método al estado de los
paisajes en 1998 y 2003 permite contar con una útil panorámica de las tendencias
del countryside inglés y, sobre todo, con una apreciación bastante certera del cuál
ha sido la repercusión de tales tendencias en el carácter del paisaje como
conjunto, y sobre cada una de sus estructuras o factores constitutivos.

En el caso andaluz (RODRÍGUEZ y VILLA, 2007), a partir de los datos del Mapa
de los Paisajes de Andalucía (2005), se ha desarrollado un conjunto de
indicadores básicos para analizar el estado y las dinámicas del paisaje de la
región, que se publicaron en los Informes de Medio Ambiente de Andalucía (años
2004, 2005 y 2006) y permiten realizar algunas consideraciones preliminares en
relación con la situación y la evolución reciente de los paisajes andaluces. Por
otra parte, con los datos proporcionados por proyecto Corine Landcover, ha sido
posible un primer análisis diacrónico del paisaje en Andalucía considerando las
unidades fisonómicas o de cobertura que los integran. Aprovechando esta
circunstancia; de ello da cuenta el último Informe de Medio Ambiente de
Andalucía, que incluye algunas consideraciones sobre la evolución del paisaje
durante el periodo 1956 -1999.

En el caso andaluz (RODRÍGUEZ y VILLA, 2007), a partir de los datos del Mapa
de los Paisajes de Andalucía (2005), se ha desarrollado un conjunto de
indicadores básicos para analizar el estado y las dinámicas del paisaje de la
región, que se publicaron en los Informes de Medio Ambiente de Andalucía (años
2004, 2005 y 2006) y permiten realizar algunas consideraciones preliminares en
relación con la situación y la evolución reciente de los paisajes andaluces. En
Cataluña, por su parte, el Observatori del Paisatge ha considerado también la
pertinencia de un sistema de indicadores de paisaje integrados, estructurados y
aplicables de forma sistemática, con objeto de evaluar la eficacia de las políticas
de paisaje, incorporar los indicadores en la revisión de los catálogos y servir de
base para el informe sobre el estado del paisaje que debe elaborar el
Observatorio del Paisaje cada cuatro años para el Parlament de Cataluña (SALA,
2007)487.

3. LA ACCIÓN PAISAJÍSTICA: NORMAS, INSTRUMENTOS Y

ÁMBITOS PARA LA ORDENACIÓN Y PUESTA EN VALOR DEL PAISAJE

487
El Observatori está considerando los siguientes indicadores: transformación del paisaje; evolución de la
diversidad paisajística; fragmentación paisajística; valor económico del paisaje; conocimiento del paisaje;
satisfacción paisajística; sociabilidad paisajística; comunicación en el paisaje; actuación pública y privada de
conservación, gestión y ordenación del paisaje; y aplicación de los instrumentos de la Ley de Paisaje.

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1017
3.1. El marco normativo: con ley y sin ley de paisaje

Aunque hasta aquí se han recogido ya referencias a estudios del paisaje

derivados de la política paisajística, la intención de este último epígrafe es
sintetizar, en lo posible, la acción pública en materia de paisaje atendiendo a las
normas y a los instrumentos que la promueven, y a los ámbitos preferentes de
coordinación y cooperación de políticas públicas para la defensa y puesta en valor
del patrimonio paisajístico.

En los últimos años se aprecia claramente un avance en el terreno normativo. Dos

comunidades autónomas, como es sabido -Comunidad Valenciana y Cataluña-,
se han dotado, en 2004 y 2005, respectivamente, de leyes específicas de paisaje
(de Ordenación del Territorio y protección del paisaje en caso de la Comunidad
Valenciana). Ambas normas asumen literalmente la definición y los compromisos
del Convenio. Se cuenta además, en el momento de redactar este texto, con un
proyecto de ley de protección del paisaje en Galicia, promovido por la
administración ambiental, y es conocida la voluntad de disponer de una norma
similar en otras comunidades autónomas durante la presente legislatura
autonómica. Por otra parte, y aun sin leyes específicas, se ha fortalecido la
referencia al paisaje en normas urbanísticas y de ordenación territorial de reciente
aprobación y, de modo todavía incipiente, empiezan a incorporarse diagnósticos y
compromisos paisajísticos en los instrumentos que concretan la ordenación del
territorio a distintas escalas, tanto regional como subregional e insular.

Disponer de una norma específica de paisaje con rango de ley (y de su desarrollo

reglamentario) ha permitido, en los casos citados de la Comunidad Valenciana y
de Cataluña, convertir la noción de paisaje en un concepto jurídico determinado,
regular los procedimientos de la política paisajística, incluidos los instrumentos
que la desarrollan y el alcance normativo de los mismos, indicar los ámbitos de
coordinación y cooperación interadministrativa y fijar recursos y fondos públicos
para la política de paisaje. Todo ello ha hecho posible, en mayor o menor medida,
avanzar en el terreno de lo concreto, especialmente en la catalogación y
valoración del paisaje –sobre todo en Cataluña-, en el establecimiento de las
grandes líneas de acción y menos, hasta el momento, en la aplicación de
propuestas.

Pero carecer de ley de paisaje no supone necesariamente inacción política en la

materia. Numerosas comunidades autónomas e islas han comenzado a
desarrollar actuaciones paisajísticas a partir del marco jurídico de la ordenación
del territorio y el urbanismo488 y, especialmente, de los instrumentos que lo
desarrollan, ya se trate de directrices y estrategias regionales, como, sobre todo,
de planes subregionales e insulares. En el caso de las Islas Canarias, dentro de la
arquitectura jurídica de la ordenación territorial y de los recursos naturales
establecida por Decreto Legislativo 1/2000 y por su modificación de 2006 (Ley

488
Las referencias al paisaje suelen ser aún muy genéricas y eminentemente proteccionistas en las leyes de
urbanismo y ordenación del territorio. Son por tanto los planes los que deben concretar los valores, los
objetivos y las estrategias paisajísticas.

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1018
4/2006 del Parlamento de Canarias), se están elaborando Planes Territoriales
Especiales del Paisaje, que concretan las determinaciones de los planes insulares
de ordenación (PIO) en materia paisajística. Según la información disponible, se
encuentran en fase de avance los de Tenerife y Gran Canaria.

A las normas y planes de ordenación del territorio hay que sumar, como
continuidad del tratamiento proteccionista del paisaje, las figuras y planes
emanados de las normas de conservación de la naturaleza. En unos casos se
trata de la aplicación de la figura de ―Paisaje protegido‖ de la Ley estatal 4/89
(mantenida por la Ley Orgánica 42/2007, del Patrimonio Natural y la
Biodiversidad), incluida en todas las leyes autonómicas de espacios naturales,
pero de escasa y muy desigual concreción, sobre todo en comparación con la
figura de parque natural. En otros, simplemente de la consideración de los valores
paisajísticos como una cualidad propia de las distintas figuras de protección, ya
se trate de parques, reservas o simplemente de espacios incluidos dentro de la
Red Natura 2000. Frente a las frecuentes alusiones de las comunidades
autónomas a la legislación de espacios protegidos cuando se refieren a su
políticas de paisaje, sorprenden las escasas menciones a las normas de
patrimonio histórico-artístico, pese a la potencialidad paisajística de determinados
bienes culturales y de sus ―entornos‖, cada vez más abiertos al territorio y al
paisaje en las más recientes leyes autonómicas sobre patrimonio cultural. Hay en
este terreno un largo camino de cooperación por recorrer entre las políticas de
paisaje y de patrimonio.

Sean cuales sean las normas e instrumentos de aplicación de la incipiente política

de paisaje, el panorama que ofrecen las comunidades autónomas y la propia
administración central del Estado en este terreno se caracteriza aún hoy por una
elevada dispersión e indeterminación de la cuestión paisajística, por la
intencionalidad mayoritariamente proteccionista de las iniciativas en marcha y por
una escasa incorporación del derecho ciudadano al paisaje; a la vez, resultan
todavía excepcionales –con avances significativos en suelo no urbanizable en
Cataluña- las referencias a los paisajes comunes u ―ordinarios‖, a los ―paisajes de
los territorios intermedios‖ entre la naturaleza protegida y los conjuntos históricos,
con los que el Convenio de Florencia está especial y novedosamente
comprometido.

Ese marco de indefinición y de dispersión no ha impedido que en los últimos años

se haya avanzado significativamente en el conocimiento sistemático de la
diversidad paisajística a través de catálogos, inventarios y atlas. En unos casos se
trata de estudios de escalas medias (1:50.000, 1:25.000), centrados
frecuentemente en comarcas, territorios subregionales e insulares, y orientados
directa o indirectamente a la acción paisajística en el marco de la ordenación del
territorio, en ocasiones la integración de estos estudios comarcales está dando
lugar a atlas regionales a menor escala, como el de la Región de Murcia. En otras
comunidades autónomas se ha optado por cartografías y caracterizaciones
generales de ámbito regional, como las de Andalucía, la Comunidad de Madrid y
la que tiene en marcha la Comunidad Valenciana, de las que pueden derivarse
inventarios o catálogos de paisajes sobresalientes y singulares, como ocurre en el
País Vasco y La Rioja.

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1019
Se aprecia en esos estudios diversidad de enfoques, de origen frecuentemente
disciplinar, con mayor énfasis en unos casos en los aspectos visuales, frente a
orientaciones más morfológicas y funcionales en otros. No obstante, los trabajos
de caracterización de unidades, tipos o ámbitos paisajísticos han progresado en la
integración de las dimensiones visual, morfológica y funcional, de acuerdo con la
concepción holística del Convenio. También son diversos los criterios y métodos
de valoración, desde los más clásicos de tipo numérico o evaluation (alto, medio,
bajo), a los que pretenden la valoración del carácter, en la línea de landscape
character assessment. El progreso de conocimiento paisajístico dentro de los
límites de cada comunidad autónoma contrasta con la falta absoluta de
coordinación y cooperación en el tratamiento del paisaje en los espacios de
frontera interregionales, tanto en la labor de conocimiento como en las acciones
de incidencia paisajística.

3.2. Las propuestas para el paisaje y la ordenación del territorio

Sin perjuicio de que la política de paisaje pueda plantearse desde otros ámbitos
de la administración pública, se considera aquí que el enfoque y los compromisos
del Convenio de Florencia encajan mejor en la política urbanística y de ordenación
del territorio y en los planes que la desarrollan (ZOIDO NARANJO, 2002). La
consideración del paisaje como cualidad de todo el territorio, sus sinergias con
numerosos procesos territoriales y la necesidad de proceder a acciones, no sólo
de protección, sino también de gestión y mejora, conducen inevitablemente a la
ordenación territorial.

En las dos comunidades autónomas que hasta el momento se han dotado de

leyes de paisaje, los instrumentos de ordenación paisajística tienen entidad
propia, aunque se coordinan y vinculan en sus determinaciones a los planes de
ordenación del territorio. Así ocurre en Cataluña con las Directrices de Paisaje,
ligadas a cada uno de los siete Planes Territoriales Parciales, así como a los
Planes Directores Territoriales, a partir de los resultados analíticos y proposititos
de los llamados Catálogos de Paisaje.

Los Catálogos son definidos por el artículo 9 de la Ley de 2005 como

―documentos de carácter descriptivo y prospectivo que determinan la tipología de
los paisajes de Cataluña, identifican sus valores y estado de conservación y
proponen los objetivos de calidad que han de cumplir‖. Lo importante de la opción
catalana es que se garantiza la coordinación y la integración –no sin problemas en
la práctica- del instrumento paisajístico –el Catálogo- en la figura reglada de
planificación subregional, es decir, en el Plan Territorial Parcial, en forma de
Directrices de Paisaje; se le reconoce especificidad a la ordenación del paisaje,
pero dentro de y a la misma escala de la planificación territorial integral, con una
proyección muy necesaria también hacia las políticas sectoriales de incidencia
territorial a través las recomendaciones paisajísticas para los Planes Directores
Territoriales.

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1020
En la Comunidad Valenciana, más allá del Plan de Acción Territorial de Paisaje,
previsto en el artículo 11.2 de la ley 4/2004 como instrumento para identificar y
proteger los paisajes de relevancia regional en el territorio valenciano, son los
Estudios de Paisaje a los que la citada Ley confía el control paisajístico de
cualquier actuación con incidencia en el territorio y, por lo mismo, los que mayor
complejidad presentan en su desarrollo reglamentario. Los artículos 30.1 y 2 y
11.1 de la citada Ley les otorgan una función coadyuvante –en esta materia– de la
planificación territorial y de la urbanística de ámbito municipal –o supramunicipal
en su caso-. Deben acompañar, por tanto, a los Planes de Acción Territorial, a los
Planes Generales y a los instrumentos de planificación urbanística que prevean
un crecimiento urbano.

En ambos casos, pues, en Cataluña y en la Comunidad Valenciana, la

caracterización y atribución de valores al paisaje como paso previo al
establecimiento de objetivos paisajísticos y a la integración de estas propuestas
en los instrumentos de planificación territorial se lleva a cabo mediante figuras
específicas (catálogos y estudios de paisaje, respectivamente), que en el caso
catalán conducen a las Directrices de Paisaje de los Planes Territoriales
Parciales, y en el valenciano, forman parte integrante de los Planes de Acción
Territorial y de los Planes Generales, que se redactan conjuntamente con sus
respectivos Estudios de Paisaje.

En la mayor parte de las comunidades autónomas, sin leyes de paisaje, la

incorporación de objetivos paisajísticos a los planes de ordenación del territorio,
especialmente a los de ámbito subregional y a los insulares en el caso de los
archipiélagos, se lleva a cabo –cuando la consideración del paisaje tiene lugar- en
los propios planes, a lo largo de su elaboración y formulación, sin que medie
ningún instrumento específico. A nuestro juicio, las normas que actualmente
regulan la ordenación del territorio y el urbanismo en España, y los planes
correspondientes, disponen de suficiente espacio para impulsar una política de
paisaje ambiciosa y comprometida con sus valores, siempre que se cuente con
voluntad política para ello y con equipos técnicos capacitados a tal fin. Las
experiencias van menudeando en ese sentido, aunque es largo el camino que
queda por recorrer. Así se ha hecho, por ejemplo, en distintos planes territoriales
de Andalucía (hay aprobados hasta el momento un total de ocho), en el Plan
Territorial Insular de Menorca, aprobado en 2003 y, en menor medida, en el de
Mallorca, de 2005, y, como se ha dicho en la nota 12, en otros planes
subregionales de distintas comunidades autónomas, ya aprobados o en fase de
tramitación. Aunque se aprecian ciertas diferencias de método y de alcance
normativo, debido tanto a razones técnicas como de marco jurídico, la inclusión
del paisaje en este tipo de documentos presenta a mi modo de ver, y sobre el
papel al menos, ventajas significativas.

Los planes territoriales tienen teóricamente la capacidad de superar la

controversia entre planteamientos estructurales o ―de fondo‖ en materia de
salvaguarda de los valores del paisaje y planteamientos de carácter más formal o
epidérmico. Me he referido ya a este asunto en otro lugar, señalando la polémica
entre quienes piensan que no hay problemas exclusivamente paisajísticos, porque
el paisaje es el resultado formal de los elementos y procesos subyacentes, y

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1021
quienes defienden la necesidad de una acción específicamente paisajística para
intervenir sobre la apariencia del paisaje sin necesidad de alterar su base
funcional. Un plan territorial tiene en su mano la capacidad de orientar y controlar
muchos de los procesos que provocan la pérdida de carácter y de calidad del
paisaje, y, al mismo tiempo, de intervenir sobre sus aspectos más fisonómicos o
epidérmicos. Esta ha sido nuestra experiencia en el PTI de Menorca, y es la que
se advierte también, no sin problemas (SÁNCHEZ BIEC, 2002), en algunos
planes andaluces o italianos (PCT SIENA, 2000).

Sea como fuere lo que advertimos es que tanto en lo casos de instrumentos

derivados de normas de paisaje, como en los planes territoriales con contenido
paisajístico, el proceso implica siempre una primera fase de caracterización y
valoración del paisaje, y, a partir de ahí, el establecimiento de objetivos
paisajísticos. Tales objetivos podrían asimilarse a los denominados en el
Convenio ―objetivos de calidad paisajística‖, aunque allí se señala que tales
objetivos deben responder a las aspiraciones de la población, circunstancia
todavía excepcional en la planificación territorial que se hace en España.

Los trabajos llevados a cabo en distintas comarcas de la Región del Murcia como
propuesta de directrices paisajísticas cumplirían, en principio, el papel de plantear
los objetivos paisajísticos para cada uno de los territorios que serán objeto
(algunos de ellos lo están siendo en estos momentos) del instrumento de
planificación subregional establecido por la legislación murciana de ordenación del
territorio. En este caso, sin embargo, a diferencia de los que ocurre en Cataluña o
la Comunidad Valenciana, no se ha formulado normativamente el modo de
integración de la propuesta de ordenación del paisaje en las Directrices de
Ordenación Territorial, quedando tal integración a criterio de la administración
competente.

La propuesta de directrices realizada para la Huerta de Murcia (Comarcas del

Área Metropolitana de Murcia y de la Vega Media), que se resume en el siguiente
cuadro, viene a responder a los grandes objetivos paisajísticos de las futuras
Directrices de Ordenación Territorial de la comarca. Los epígrafes I y II del citado
resumen deberían formar parte de la estructura del modelo territorial, por lo que
implican de salvaguarda y conservación de determinados paisajes (selección y
criterios de ordenación), y de gestión, recualificación y mejora de otros paisajes y
estructuras paisajísticas, competencia en unos casos del propio plan, y en otros,
de directrices y recomendaciones para políticas sectoriales dentro del ámbito
espacial del mismo (MATA OLMO y FERNÁNDEZ MUÑOZ, 2004).

PROPUESTA DE DIRECTRICES DE PAISAJE DE LA HUERTA DE

MURCIA

I. Programa de sensibilización social: conocimiento y difusión del

patrimonio paisajístico.

 Creación de un centro de interpretación del paisaje de la

Huerta.
 Redacción de un programa específico de educación ambiental

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1022
 basado en los paisajes de la Huerta (los que existen en la
actualidad se refieren a la diversidad biológica).
 Organización de una exposición sobre los paisajes de la Huerta
de Murcia
 Redacción y publicación de una guía de los paisajes de la
Huerta

II. Salvaguarda y conservación: zonas y elementos de alto interés

paisajístico (ZAIP). Criterios de ordenación.

- Criterios de selección de las ZAIP (resumen):

 Unidades de paisaje de alto valor objetivo y elevado aprecio

social (Rincones del Segura y Sierra de la Cresta del Gallo)
 Primeros planos y planos medios de los principales miradores
(apreciación de la trama del espacio agrícola y de gran
fragilidad)
 Entornos de los miradores (acciones de conservación y
reordenación)
 Elementos sobresalientes de la ‗Huerta‘ y sus entornos,
destacados en el proceso de participación pública (azud de La
Contraparada, norias de Alcantarilla y La Ñora, molinos de
Funes y Alfatego -siglos XVII y XVIII- y Palacio de la Seda).

- Criterios de ordenación varían en detalle en función de las zonas, pero

en todos los casos comprenden (resumen):

 Regulación estricta de los usos a fin de salvaguardar las tramas

características del paisaje rural
 Prioridad para la rehabilitación de edificios de interés patrimonial
en las ZAIP, así como de las actuaciones de recuperación
paisajística, y el desarrollo de un programa agroambiental
 Intervención patrimonial de la Administración (compra selectiva de
tierras).

III. Mejora, regeneración y gestión del paisaje

 Regeneración de los paisajes del agua.

 Regeneración de elementos y enclaves de interés
especialmente degradados (meandros abandonados, rincones
del Segura, entorno inmediato de miradores).
 Criterios para el tratamiento de linderos de parcelas, cierres y
caminos.
 Tratamiento de algunas fachadas urbanas de las pedanías de
la costera sur y del pie de los cabezos.
 Criterios para la integración de espacios verdes metropolitanos
en la trama del paisaje rural e hidráulico.
 Tratamiento de las principales vías de comunicación.

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1023
 IV. Puesta en valor: Programa para la mejora de la visión e
interpretación del paisaje de la Huerta

 Aprovechar y poner en valor las excelentes posibilidades de

observación de la Huerta a diferentes escalas.
 Mejorar el estado de los miradores existentes y de otros
lugares apreciados y frecuentados por la población (se incluye
propuesta).
 Elaborar una oferta de interpretación del paisaje y de itinerarios
de interés paisajístico:

a) Tratamiento integral de la red de miradores de primer

orden ya existentes (formalización, promoción y
señalización), así como la reordenación de los accesos,
aparcamientos, información paisajística y entorno de los
miradores).
b) Creación de nueva red de miradores y de itinerarios
paisajísticos para aumentar la accesibilidad y la calidad
de la observación de los principales paisajes de la
llanura (se incluye propuesta).

V. Gestión urbanística y agroambiental

 Directrices Paisajísticas del instrumento jurídico de planificación

subregional (Directrices de Ordenación del Territorio) de la Ley
1/2001, de Ordenación del Territorio.
 Un Programa Agroambiental para el mantenimiento y la
promoción de las actividades agrarias, tanto en calidad de
actividad principal como secundaria. Apoyo a iniciativas de
salvaguarda y recuperación de los elementos del tejido rural
(linderos vegetales, árboles dispersos, límites y cerramientos
de parcelas, mantenimiento y recuperación de artefactos y
construcciones agrícolas e hidráulicas).

Fuente: Análisis, diagnóstico y propuestas sobre el paisaje del Área

Metropolitana de Murcia (Comarcas de la Huerta de Murcia y de la Vega
Media). Consejería de Turismo y Ordenación del Territorio de la Región de
Murcia (2001-2002), 3 vols. III.

La otra posibilidad es, como se ha dicho, abordar el análisis y la ordenación del

paisaje dentro de los instrumentos reglados de planificación territorial de ámbito
subregional. ¿Cómo se formulan y se concretan en estos casos los objetivos
paisajísticos del plan? Seguiremos brevemente el procedimiento adoptado en el
PTI de Menorca, que presenta semejanzas con algunos de los instrumentos antes
citados.

El paisaje constituye en el Plan de Menorca un argumento central, tanto en el

análisis y diagnóstico territorial como en sus propuestas. Se partía en este caso
de un reconocimiento explícito de los valores del paisaje como objeto de

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1024
ordenación por parte de las DOT de las Illes Baears; a ello que se unió el hecho
de que en el primer proceso de participación pública del PTI (un Delphi ambiental)
el paisaje resultó ser el aspecto más valorado, junto al litoral. El compromiso
cívico con los valores del paisaje y el acuerdo entre el Consell Insular y el equipo
técnico redactor sobre la defensa del carácter del paisaje como prioridad del Plan
y como recurso esencial del POOT (Plan de Ordenación de la Oferta Turística) se
hace patente en todo el proceso de elaboración del PTI (MATA, 2003) y se
concreta en la propuesta de ordenación, con directrices y actuaciones implícita y
explícitamente paisajísticas. En este último aspecto queríamos insistir para
terminar.

La normativa del PTI incluye entre sus ―objetivos generales‖, la salvaguarda,

gestión y mejora del paisaje, y la ―utilización prudente de los recursos
paisajísticos‖. Asumido este objetivo, un plan de ordenación del territorio integral
como el de Menorca desarrolla dicho objetivo a través de dos vías: (1) mediante
determinaciones de ordenación sectoriales de incidencia paisajística, que asumen
el compromiso con los valores del paisaje, y (2) a través de directrices y líneas de
actuación específicamente paisajísticas. A diferencia, pues, de otros instrumentos
de ordenación del paisaje que plantean, con diferente alcance normativo, criterios
y medidas paisajísticas para ser incorporadas a la planificación territorial (por
ejemplo, a las Directrices de Ordenación del Territorio de ámbito comarcal en el
caso de la Región de Murcia o a los Panes Territoriales Parciales en Cataluña) y a
las políticas sectoriales (agraria, forestal, industrial, energética, de
infraestructuras, etc.), el Plan incluye ya la defensa de la calidad del paisaje en
sus propuestas de carácter sectorial, con sinergias entre modelo territorial y
paisaje. Se recogen a continuación algunas de las propuestas del modelo
territorial de repercusión más clara sobre la calidad del paisaje.

ALGUNAS PROPUESTAS SECTORIALES DEL PTI DE MENORCA CON

INCIDENCIA POSITIVA SOBRE LA CALIDAD DEL PAISAJE

Racionalización y control en el tiempo y en el espacio del crecimiento

residencial y turístico:

- Techo de crecimiento de plazas turísticas en diez años y programación

del proceso edificatorio y de uso del suelo (Título VI).
- Delimitación y régimen de las Zonas Turísticas (Títulos VI y VIII).
- Acotamiento de los procesos extensivos de ocupación turística del
suelo.
- Ordenación de los aprovechamientos en las Zonas Turísticas
atendiendo a criterios de calidad de la oferta turística (POOT) y de
conservación de los recursos paisajísticos.
- Consideración de los valores ecológicos y paisajísticos en el régimen
especial de la ordenación de las Áreas de Reconversión Territorial
(Esponjamiento y Reordenación) (Título VIII).
- Directivas sobre sostenibilidad ambiental de las actuaciones
urbanísticas (Título V, cap. 2).

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1025
 Movilidad sostenible e infraestructura viaria adecuada a los valores
ecológicos y paisajísticos (Tít. IV, cap. II):

- Criterio general: mantenimiento y mejora del trazado existente, frente a

nuevas carreteras.
- Prevalencia de la seguridad vial y conservación del paisaje sobre
―ganancia de velocidad en los trayectos‖.
- Criterios funcionales especiales para las ―carreteras de interés
paisajístico‖.

Regulación y control de los denominados ―Núcleos rurales‖ y

―Huertos de ocio‖ (Tít. IX, cap. II)

La clasificación de suelos rústicos de especial protección por sus

altos valores ecológicos y paisajísticos y buen estado de
conservación (Tít. IX, cap. III):

- Las Áreas Naturales de Interés Territorial: la salvaguarda de los valores

ecológicos del paisaje y la conservación de la biodiversidad: (teselas
forestales, conectores ecológicos y márgenes de espacios naturales
protegidos).
- Las Áreas de Interés Paisajístico: configuraciones rurales de singular
valor y aprecio social; algunos elementos destacados del relieve.

Junto a las propuestas de carácter sectorial implicadas en la calidad del paisaje, y

al establecimiento de suelos rústicos de protección de base explícitamente
paisajística, un plan de ordenación del territorio puede y debe plantear objetivos,
estrategias y acciones específicas sobre el paisaje. Así lo ha hecho el PTI,
partiendo de un principio u objetivo general dirigido a los Planes de Ordenación
Urbanística (incluidos los Planes Especiales) y enunciado en la normativa en los
siguientes términos: ―Establecimiento de la propia ordenación desde la
perspectiva global del mantenimiento de la calidad y diversidad paisajística y de la
imagen de Menorca y la consideración del paisaje como patrimonio, recurso y
seña de identidad‖ (artículo 62, 1.ª).

La propuesta del Plan en esta materia, dentro de sus posibilidades y teniendo

presente la carga paisajística que presentan ya otras de sus determinaciones
sectoriales, se han dirigido sobre todo a la gestión y mejora de ámbitos concretos
o elementos de alto significado paisajístico, a la indicación de criterios para la
integración de determinados usos (concretamente de infraestructuras de telefonía
y energéticas), y a fomentar el acceso al paisaje. Sintéticamente tales propuestas,
que figuran en la Memoria y la Normativa del Plan, se resumen como sigue:
PROPUESTAS ESPECÍFICAMENTE PAISAJÍSTICAS DEL PTI DE

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1026
 MENORCA

1) Minimización del impacto de los equipamientos e infraestructuras:

Elaboración de un Plan Especial de Antenas de Telefonía Móvil

(aprobado).
Ordenación especial de instalaciones radioeléctricas y de
comunicación del Monte Toro (Plan Especial con aprobación
definitiva).
Apoyo a las energías alternativas (eólica, solar) a pequeña escala y
limitación de grandes implantaciones en ANEI, ANIT, AIP. Hasta el
momento, sólo se ha autorizado uno de los parques eólicos, de los
varios propuestos, en un área relativamente degradada al norte de
Port Maó y con carácter experimental para medir su grado de
aceptación social.
Soterramiento de infraestructuras generales en red como criterio
general.

2) Conservación y mejora de elementos valiosos de la trama rural y

fomento de la actividad agropecuaria con objetivos de calidad de la
producción y gestión del paisaje rural:

Incorporación al PTI de los objetivos y líneas de actuación de la

Iniciativa LEADER +, Programa Agroambiental de Baleares y de
programas sectoriales en materia de agricultura del Consell
Insular489.
El paisaje rural, un destino preferente de la fiscalidad ambiental o de
otras vías recaudatorias (tasas sobre infraestructuras, actividad
edificatoria, subasta plazas hoteleras).
Indicación desde el PTI de las áreas y aspectos de preferente
orientación de la política sectorial agropecuaria y forestal con
objetivos de calidad ambiental y paisajística.

3) Mantenimiento de la calidad de las fachadas urbanas y de los

entornos más representativos y frecuentados

Regulación de actividades, infraestructuras y equipamientos de

incidencia paisajística, con objeto de evitar apantallamientos,
contaminación visual y banalización del paisaje.
Establecimiento de medidas específicas de ordenación de los
frentes urbanos y de sus entornos que eviten la transformación, el
deterioro o el empobrecimiento de los valores paisajísticos.
489
En el año 2005, el Consell de Menorca aprobó el Contracte Agraria de la Reserva de la Biosfera (CARB),
para fomentar prácticas agropecuarias y forestales coherentes con las valores de la biodiversidad y el paisaje,
de acuerdo con los objetivos de la Reserva y las prioridades del PTI, y para impulsar al mismo tiempo un
cambio del modelo agropecuario orientado a competir en calidad y no en cantidad, como hasta ahora (MATA
OLMO y SEVILLA CALLEJO, 2007)

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1027
 Desarrollo de criterios y normas de actuación que permitan la
integración de elementos o actuaciones en el entorno de los
núcleos.
Tratamiento paisajístico del tejido periurbano de los núcleos,
orientado a la recualificación formal de dichos espacios.
Establecimiento de medidas específicas de ordenación para las
edificaciones aisladas en medio rural y para la conservación de las
ya existentes según criterios de integración paisajística y
mantenimiento de la tipología constructiva tradicional.

4) Fomento del acceso al paisaje y de la sensibilización social a través

del conocimiento y la divulgación

Integración de las iniciativas de recuperación de la red de caminos

rurales en el diseño de itinerarios de interés paisajístico (Camí de
Cavalls, Camí d‘en Kane y Camí de Ferreríes, entre otros): Plan
Especial del Camí de Cavalls (aprobado).
Creación de un centro de estudio e interpretación u observatorio de
paisaje, enfocado a los paisajes mediterráneos y vinculado a las
líneas de actuación de la Reserva de la Biosfera.
Elaboración de un Plan de Paisaje, con inclusión de criterios
específicos de gestión y buenas prácticas paisajísticas, y una guía
interpretativa.

Esta es una manera de aprovechar las potencialidades de un plan territorial para

velar por los valores del paisaje e integrar sus cambios en el carácter del territorio.
La ordenación de los procesos y de las formas no se excluyen, sino que se
refuerzan en el común objetivo de proyectar un territorio de calidad.

3.3. Ámbitos preferentes de cooperación y desarrollo de la política de

paisaje: espacios protegidos; patrimonio cultural; desarrollo rural

En la presentación pública de la ponencia durante las sesiones del congreso en

Málaga, tuve ocasión de señalar y de mostrar con imágenes los que a mi modo de
ver son algunos de los ámbitos preferentes de cooperación de las políticas
públicas para la defensa, gestión y puesta en valor del paisaje. Son ciertamente
muchas las políticas sectoriales de incidencia paisajística, y numerosas las
iniciativas e implantaciones derivadas de tales políticas que inciden en la dinámica
de los paisajes, en su fisonomía, en su funcionamiento y en su percepción. No es
ahora momento de mencionarlas, pero sí de concluir estas páginas con algunas
referencias a tres políticas que pueden cooperar de modo muy efectivo a la
gestión de los valores del paisaje. Me refiero concretamente a las de espacios
naturales protegidos, a de patrimonio histórico-artístico y de desarrollo rural.

Es mucho y queda mucho por hacer en la integración de objetivos paisajísticos

dentro de la política de espacios protegidos. Si bien es verdad que la actuación

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1028
paisajística a partir de las normas de conservación de la naturaleza está acotada
a los espacios natrales protegidos (no sólo a los ―paisajes protegidos‖, sino, en
general, a todas las figuras de protección, y en especial a los parques), el
importante aumento de las áreas protegidas, que superan ya los cuatro millones
de hectáreas, hace que la política conservacionista y los instrumentos de
ordenación y gestión de los espacios naturales cuenten con un potencial de
intervención en materia de paisaje muy notable, y hasta ahora poco aprovechado.
Esa potencialidad se acrecienta con la declaración de espacios cada vez más
humanizados, modelados y gestionados por actividades agropecuarias y
forestales, densamente poblados en algunos casos, y en los que, por
consiguiente, el método y los objetivos paisajísticos debieran constituir criterios
prioritarios de planificación, de intervención y de desarrollo territorial dentro de los
mismos.

La experiencia francesa de ordenación y valorización del paisaje en los parques

naturales regionales resulta en este sentido ejemplar e ilustrativa de lo que podría
hacerse en los parques nacionales de España y, sobre todo, en los parques
naturales, creados y gestionados por las comunidades autónomas. El territorio de
los 44 parques naturales regionales franceses, que suma más de siete millones
de hectáreas y una población que supera 3 millones de habitantes, sobre
espacios altamente humanizados, ha sido concebido como ámbito de
conocimiento y ordenación del paisaje a través de los llamados Plans de Paysage
y Charte Paysagère, a los que se asocian Contrats pour le paysage (contratos con
particulares y entidades públicas, que constituyen programas de acciones
concretas). Esta iniciativa, encuadrada en una norma de 1992 sobre
intercomunalidad, que dotó de nuevas competencias a las comunidades de
ayuntamientos en materia de planificación territorial y de medio ambiente, e
incorporada posteriormente a la Ley del Paisaje de 8 de enero de 1993 (BREDA,
1999, 44-49; VV.AA, 1995), ha hecho de la defensa y mejora del paisaje uno de
los objetivos principales de la actuación de los parques, desde las tareas de
estudio y diagnóstico hasta las propuestas de ordenación y las iniciativas de
aprovechamiento económico, facilitando además la participación de la población y
de los agentes sociales en torno a la idea del proyecto de paisaje490.

La segunda política que constituye otro ámbito de cooperación, lleno de

posibilidades, con las iniciativas paisajísticas promovidas desde el urbanismo y la
ordenación territorial, es la de patrimonio cultural. Las normas de patrimonio
histórico-artístico han venido incorporando tradicionalmente, de modo explícito o
implícito, consideraciones y objetivos de naturaleza paisajística. Junto a bienes de
interés cultural de claro significado y ―escala‖ paisajística (sitios históricos,
conjuntos históricos, áreas o zonas arqueológicas, etc.), a la inclusión del propio
concepto de ―paisaje cultural‖ en algunas normas autonómicas, y a la pertinencia
del proyecto de Plan de Paisajes Culturales del Instituto del Patrimonio Histórico

490
Entre los muchos ejemplos disponibles de Plan de Paisaje en los parques naturales regionales, con
métodos de estudio, objetivos, propuestas y acciones, puede verse PARC NATUREL RÉGIONAL DES
BALLONS DES VOSGES (1998): Réussir un plan de paysage. Munster, Parc Natural des Ballons des
Vosges, 24 pp.

Rafael Mata Olmo

V CIOT - Página 1029
Español491, se añade la potencialidad del concepto de ―entorno‖ y de ―área
territorial‖ de BIC de las normas de patrimonio. El tratamiento del entorno y con el
entorno de determinados bienes de interés cultural, tanto en medio urbano como
rural, constituye una vía muy interesante de actuación paisajística492.

Se está avanzando por esta vía en la salvaguarda de los bienes culturales y del
paisaje como un todo patrimonial (AMORES CARREDANO, 2002). El Plan de
conservación y restauración integral de iglesias románicas y entornos (énfasis
nuestro) en la antigua Merindad de de Campoo (Cantabria) constituye un buen
ejemplo al respecto (FUNDACIÓN CAJA MADRID, 2002). Como lo es también el
recientemente aprobado Plan Especial de Protección de la Sierra de los Molinos
de Campo de Criptana, que hemos tenido ocasión de dirigir. En el corazón de La
Mancha, la Sierra de los Molinos de Campo de Criptana (Ciudad Real) alberga un
conjunto patrimonial de singular interés, constituido por tres molinos de viento
históricos rehabilitados, que conservan su estructura arquitectónica y
parcialmente su maquinaria original, y por otros siete molinos completamente
reconstruidos en el decenio de 1960. El conjunto fue declarado Bien de Interés
Cultural (BIC), con la categoría de Sitio Histórico en 2002.

El interés del Ayuntamiento de Campo de Criptana por la restauración de tan

significativos monumentos condujo a la firma en 2005 de un Convenio con la
Fundación Caja Madrid, por el cual, junto a la iniciativa restauradora, se acuerda
la pertinencia de la ordenación global del conjunto de la Sierra de los Molinos y
del barrio del Albaicín, mediante un Plan Especial, abarcando el entorno que en
función del valor y de las características del conjunto patrimonial se estimara
técnicamente necesario. El Plan Especial constituye, a su vez, el instrumento
urbanístico que da cumplimiento a lo previsto en el art. 8 de la Ley 4/1990, de 30
de mayo, del Patrimonio Histórico de Castilla-La Mancha, según el cual ―los
planes urbanísticos deberán recoger los BIC ―y la definición de sus entornos‖. Si
la declaración del BIC no incluye la definición del entorno, ―los planes urbanísticos
propondrán su delimitación‖. Se pretende suplir así a través de Plan Especial,
como figura urbanística adecuada, la indefinición del entorno del Sitio Histórico de
la Sierra de los Molinos, tanto en el momento de su declaración, como en el Plan
de Ordenación Municipal vigente, aprobado por Decreto 63/2002.

Fundamenta el sentido y el alcance de este Plan Especial un entendimiento del

entorno patrimonial493 abierto al concepto territorial de paisaje. El Plan se
propone, pues, innovar en el terreno conceptual y metodológico propiciando la
convergencia entre patrimonio y paisaje cultural a través de la gestión del
territorio. Para ello se aprovechan todas las potencialidades de los Planes

491
De interés también en este sentido la iniciativa del Instituto Andaluz de Patrimonio Histórico, que ha
creado recientemente el Laboratorio del Paisaje Cultural, para contribuir a un mejor conocimiento de los
paisajes culturales andaluces, tanto urbanos como rurales, y para el desarrollo de criterios para su análisis,
conservación, intervención y uso, a partir de la experiencia de la Guía del Paisaje Cultural de la Ensenada de
Bolonia (VVAA, 2004).
492
Sobre la evolución conceptual y las implicaciones metodológicas y estratégicas de la noción de entorno,
véase la obra fundamental de CASTILLO RUIZ (1997) y el reciente artículo de AGUDO GONZÁLEZ (2007).
493
Sobre la evolución conceptual y las implicaciones metodológicas y estratégicas de la noción de
entorno, véase la obra fundamental de CASTILLO RUIZ (1997).

Rafael Mata Olmo

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Especiales con finalidad de protección (artículos 82, 83 y 84 del Decreto
248/2004) para desarrollar así los objetivos de salvaguarda y gestión del paisaje
que preconiza el Convenio Europeo del Paisaje (CEP).

A partir de estas bases, el Plan Especial ha definido el entorno del Bien de Interés
Cultural con finalidad y criterios paisajísticos. Asumiendo los principios y objetivos
del Convenio Europeo del Paisaje, el instrumento urbanístico establece criterios
de protección y de gestión para un sector del casco urbano estrechamente ligado
al conjunto monumental de los molinos, pero también –y ahí reside su novedad y
su compromiso con una nueva cultura del territorio- para una parte significativa
del espacio rural contiguo al perímetro urbano por el hecho de constituir el
contexto paisajístico (histórico-cultural y visual) en el que se integra, se percibe y
se interpreta el monumento ya protegido. Acompaña al instrumento urbanístico un
Plan Estratégico de gestión integral del Plan Especial, con iniciativas para
explotación económica y turística, y para la generación de alianzas tonel sector
vitivinícola local y con otros productos y servicios turísticos de la región o del
entorno inmediato a Campo de Criptana (MATA OLMO, 2007).

Sobre los espacios rurales, sobre los agricultores y ganaderos, y sobre las
actividades agropecuarias y forestales, que han modelado históricamente muchos
paisajes y han gestionado su funcionamiento, recae una parte muy importante de
la política de paisaje. De este asunto nos hemos ocupado ya extensamente desde
la perspectiva de la política agraria y de desarrollo rural de la Unión Europea
(MATA OLMO, 2004), destacando las complicidades entre las nociones de
multifucionalidad agraria, producción de bienes públicos y externalidades
positivas494 –entre ellas, de modo destacado, el paisaje- y la nueva concepción de
desarrollo rural, iniciada con la reforma de la PAC de 1992 y fortalecida con la de
2003. Hemos señalado también, aprendiendo de experiencias europeas, la
necesidad de vincular iniciativas innovadoras de fomento de la calidad
agropecuaria con la gestión del paisaje (MATA OLMO, 2006e), asumiendo a la
vez el inevitable abandono de determinados paisajes, para los que en muchos
casos son precisas medidas de acompañamiento, que orienten tal abandono.

Sorprende, por eso, sin negar sus indudables avances, el escaso tratamiento de
la cuestión paisajística en la recién aprobada Ley 45/2007, de 13 de diciembre,
para el desarrollo sostenible del medio rural, después de que el Anteproyecto de
dicha norma incluyera sólo una mención muy secundaria al paisaje en relación
con el Plan Estratégico Nacional del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. En el
fundamental Capítulo IV sobre Medidas para el desarrollo rural sostenible, la única
referencia al paisaje aparece en la letra g) del Artículo 20 sobre diversificación
económica, en relación con ―los recursos geológicos que existen en el entorno
rural y que pueden ser utilizados para un desarrollo sostenible (sic), dando

494
De interés en este sentido, el estudio de estimación de los beneficios de la conservación del
paisaje rural en los bosques de áreas de montaña de Galicia (integrantes de la Red Natura 2000),
que demuestra que los servicios ambientales sin mercado –en concreto, los paisajísticos-
habitualmente superan la valoración de los productos maderables y debieran, por ello, tener un
peso decisivo en su gestión (PRADA y otros, 2005).

Rafael Mata Olmo

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prioridad a la conservación del medio ambiente, el paisaje y el patrimonio natural y
cultural‖.

Confiemos en que los Planes por zona rural, establecidos también por la citada
Ley, constituyan un instrumento en el que se refuerce la presencia del paisaje y
de los objetivos paisajísticos en las áreas rurales, y que sean también un ámbito
concreto de cooperación interadministrativa, especialmente con las
administraciones urbanística, territorial y de conservación de la naturaleza. Cada
una de ellas, desde su especificidad, tiene encomendada la misión de velar por
los valores del paisaje, pero requieren el concurso del desarrollo rural para hacer
efectiva y positiva esa tarea.

Hay, por supuesto, otras muchas políticas, implantaciones y usos del suelo
especialmente implicados en la gestión del paisaje, que requieren impregnarse de
sensibilidad paisajística y cooperar con los objetivos de calidad del paisaje. Las
obras públicas, por ejemplo, y más concretamente, las carreteras, los viaductos o
los caminos de hierro de la modernidad, y los caminos del pasado. Ambos, como
se expone en otro texto de esta obra, son al mismo tiempo componentes
importantes del paisaje construido, focos de atención y vías de acceso a la visión
del paisaje. Muchas son, en ese sentido, las potencialidades de los caminos
históricos, como invitación al reconocimiento del paisaje desde su propio viario
secular, que tan decisivo fue siempre para la organización del territorio.

Pero también tienen trascendencia paisajística usos banales y cada vez más
extensos, como los polígonos industriales y las denominadas áreas de actividad
económica, que definen el carácter de territorios metropolitanos y periurbanos, y
que colonizan hoy entornos de ciudades medias, de cabeceras rurales y hasta de
pequeños pueblos. De ahí el interés para estos espacios y sus paisajes de
criterios y guías para la integración paisajística, como la que recientemente ha
editado la Generalitat de Catalunya (2007). De ahí, también, la esperanza de que
la evaluación ambiental estratégica prevista por la Directiva comunitaria
2001/42/CE, trasladada a la normativa española por la Ley 9/2006, de 28 de abril,
sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el
medio ambiente, conceda a los valores del paisaje la importancia que merecen en
los correspondientes Informes de Sostenibilidad Ambiental. Este es un auténtico
―desafío teórico y práctico‖ –por terminar donde empezábamos-, para todas las
administraciones y para todos los lugares, porque el paisaje es elemento de
calidad de vida, percepción y carácter de cada territorio. Se abre con la Ley
9/2006 una vía para que el patrimonio paisajístico sea considerado en numerosas
actuaciones, planes y proyectos de muy distintas escalas espaciales y
competenciales, por ejemplo, en la planificación hidrológica, que pese a estar
inspirada por la Directiva Marco del Agua, apenas ha prestado atención hasta
ahora a sus implicaciones paisajísticas. Será preciso velar por el cumplimiento de
esta norma, en un país en el que hay escasa tradición de considerar los valores
paisajísticos en los grandes proyectos territoriales. La reciente ratificación por el
Reino de España del Convenio Europeo del Paisaje constituye un acicate -y un
compromiso- para que todas las administraciones del Estado, desde la central a la
local, asuman sus responsabilidades paisajísticas. Es una nueva y estimulante
oportunidad para el buen gobierno del territorio.

Rafael Mata Olmo

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