Thème : Le contrôle exercé sur les collectivités autonomes de
la République du Tchad
I. Contexte et justification de la recherche
La décentralisation entraine l’autonomie et la libre administration des collectivités territoriales,
qui ne relèvent plus du pouvoir hiérarchique des représentants de l’Etat dans leur ressort. Elle
l’est à travers un contrôle allégé, dit de « tutelle » sur les collectivités territoriales.
La décentralisation est une option d’administration choisie par le Tchad en vue de permettre aux
collectivités autonomes de jouer un rôle fondamental pour le développement du pays et le bien-
être de la population.
Les collectivités autonomes n’ont qu’une compétence limitée à une fraction du territoire
national : ce sont des collectivités infra-étatiques. Elles servent à garantir la décentralisation
territoriale du Tchad. Dans cette catégorie figurent les communes, les provinces, et les
collectivités autonomes à statut particulier comme la commune de N’Djamena . Au Tchad
l’existence de collectivités territoriales est prévue par l’article 198 1, de la Constitution de la
IVème République qui en dénombre deux : les communes et les provinces.
Dans le but notamment, d'assurer le respect de la règle de droit sur l'ensemble du territoire de la
République, l’Etat tchadien a toujours exercé un contrôle sur ces entités décentralisées, dotées de
la personnalité morale. En effet, cette permanence du contrôle constitue la marque du caractère
unitaire de l'Etat et le symbole de la prééminence de ce dernier sur les institutions décentralisées.
L’existence du contrôle ou encore la tutelle met en relation les élus locaux, représentants de l’Etat
et les autorités judiciaires dans un cadre défini par la loi. Mais, le contrôle continue à être associé
au principe de libre administration des collectivités autonomes exprimé également par les
législateurs qui se sont succédés en République du Tchad, étant entendu que son existence
marque par elle-même les limites de la décentralisation territoriale tchadienne.
1
La Constitution de la IVème République du Tchad, Adopté, le 10 Avril 2018
1
Au Tchad, les dispositions constitutionnelles et législatives constituent une avancée. La tutelle est
l’une des plus allégée car il s’agit principalement d’un contrôle de légalité transféré au juge. Elle
l’est à travers un contrôle allégé, dit de « tutelle » sur les conseillers municipaux, préfectoraux et
provinciaux, individuellement et collectivement, ainsi que par un contrôle juridictionnel de leurs
actes.
Historiquement, la décentralisation n’a jamais pu se concevoir sans un contrôle de l’Etat sur les
collectivités territoriales. Elle constitue un des sujets les plus passionnants 2 qui soient. D’illustres
personnalités et juristes l’ont déjà théorisée à travers le processus idéal de la décentralisation
comme vecteur de réforme de l’Etat. Si bien, qu’il n’est pas de notre propos de la reprendre ici
dans sa totalité3. Alors, si la décentralisation accorde la personnalité morale et l’autonomie
financière aux collectivités territoriales, cela ne signifie pas qu’elles sont indépendantes.
L’autorité décentralisée est soumise à un certain nombre de contrôle exercé par le représentant de
l’Etat.
Ainsi, la décentralisation à la tchadienne n’est pas un système fédéral ; elle a toujours été liée à
l’Etat qui assure la tutelle des collectivités autonomes4.
Elle vise à garantir le respect de la légalité, de l’unité nationale, de la solidarité territoriale et de
l’intérêt général. Le contrôle s’exerce principalement par le biais du contrôle de légalité a
postériori des actes des collectivités autonomes, et du pouvoir d’approbation de l’autorité de
tutelle pour certains actes importants. A cet effet, il sera donc normal qu’elles soient soumises à
un contrôle de l’Etat.
Dans le cadre de notre étude, l’exercice d’un contrôle est un mécanisme qui, tout en préservant la
libre administration des collectivités autonomes, permet à l’Etat d’exercer par l’intermédiaire de
ses représentants, un contrôle de tutelle sur leurs actes et leurs organes de gestion dans les limites
et conditions fixées par la loi. Elle met en exergue les relations nécessaires entre les collectivités
territoriales décentralisées et le pouvoir central.
2
Anne-Sophie Gorge, thèse de droit public, Le principe d’égalité entre les collectivités territoriales soutenue le
27juin 2009 à Aix-Marseille III, p.2.
3
Guy Melleray, Thèse, op.cit. p.19.
4
Article 204 de la Constitution de la IVème République
11
Ainsi, le choix de notre sujet de mémoire intitulé : « le contrôle exercé sur les collectivités
autonomes au Tchad » n’est pas forfaire.
Le souci de traiter un tel sujet est parti du constat des errements dans l’exercice d’un contrôle soit
par l’Etat, soit par certains agents qui ne donnaient pas le meilleur d’eux même pour effectuer le
contrôle. Ce sujet nous permet d’analyser le concept du contrôle exercé sur les collectivités
autonomes au Tchad, notamment : les provinces et les communes 5, de définir ses enjeux et ses
contours afin de contribuer à l’amélioration d’une bonne tutelle de l’Etat.
II. Objectifs de la recherche
La présente étude se donne pour objectif de montrer l’importance de l’exercice du contrôle de
l’Etat sur les collectivités autonomes au Tchad. Sans lequel, le processus de décentralisation est
voué à l’anarchie nuisible dans un Etat unitaire. Il convient cependant, de connaitre d’une part, la
pertinence du contrôle de tutelle sur le fonctionnement des collectivités autonomes au Tchad; et
d’autre part, elle permet de maitriser les mécanismes de l’exercice de la tutelle sur les
collectivités autonomes. A l’issu de cette étude, un certain nombre des objectifs d’ordre général
et les objectifs d’ordre spécifique.
Il consiste sur le plan général, d’une contribution à l’amélioration de la notion du contrôle
qu’exerce l’Etat tchadien sur les collectivités autonomes.
Sur le plan spécifique, l’étude vise à décrire le niveau de contrôle de l’Etat, d’expliquer ce niveau
de contrôle de tutelle, et de proposer des solutions avec des perspectives de recherche futures et
appel à l’action pour une amélioration de tutelle.
III. La problématique de la recherche
Comme problématique de cette étude, l’accent sera mis sur le contrôle exercé par le représentant
de l’Etat de la collectivité autonome. Des interrogations sur le contrôle exercé par l’Etat
s’imposent dès lors. Plus précisément, dans quelle mesure le contrôle exercé sur les collectivités
autonomes au Tchad est-il efficace et respectueux du principe de décentralisation?
5
CONSTITUTION de la quatrième (IVème) République du 04 mai 2018.
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VI. La solution à la problématique
Le contrôle exercé sur les collectivités autonomes au Tchad est un mécanisme qui, tout en
préservant la libre administration des collectivités territoriales décentralisées, permet à l’Etat
d’exercer par l’intermédiaire de ses représentants, un contrôle sur leurs actes et leurs organes de
gestion dans les limites et conditions fixées par la loi. Bref, le contrôle est essentiel pour garantir
le respect de la légalité, de la bonne gestion et de l’intérêt général, mais il souffre de plusieurs
lacunes qui limitent son efficacité et son impact. Ensuite, il permet d’ouvrir un certain nombre de
perspectives sur les enjeux et les défis du contrôle dans un contexte de transition politique et de
crise sécuritaire, qui appellent à renforcer le dialogue, la coopération et la confiance entre les
différents niveaux de gouvernance.
Dégager les caractères actuels de tutelle de l’Etat sur les collectivités autonomes tchadiennes et
en apprécier, de façon aussi concrète possible, les règles de fonctionnement réelles, tels sont alors
les objectifs de cette recherche. Il reste à déterminer comment cette analyse sera conduite, à
indiquer la méthode utilisée et les principales étapes de cette recherche.
V. La recherche documentaire
Selon GAUTHIER, « la recherche documentaire est utile pour tout chercheur car il est
indispensable de savoir ce qui, avant lui, a fait l’objet d’une réflexion ayant mené à des
conclusions bien établies »
La collecte des données a débuté par un documentaire au sein de la direction des archives et
documentation du ministère de l’administration du territoire, de la décentralisation et de la bonne
gouvernance au Tchad ; qui a consisté en un stage de trois (03) mois et au centre d’Etude de
Formation et de la Documentation(CEFOD) du Tchad. Enfin, ceci a été renforcé par des
recherches sur internet.
Ce qui nous a permis d’avoir une idée claire et de mettre en cohérence les documents, études et
rapports relatifs à la question du contrôle exercé sur les collectivités autonomes de la République
du Tchad, aux ressources locales, aux acteurs locaux, aux textes législatifs et réglementaires
relatifs à la décentralisation, aux écrits des auteurs relatifs aux collectivités autonomes, aux
manuels d’information et de sensibilisation.
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Il sera judicieux de dire ici que la recherche documentaire a été et sera utile à toutes les étapes de
notre recherche. Elle s’est faite durant la phase exploratoires, exécutoires et analytiques de la
recherche.
11
Conclusion
Cette recherche a pour but de comprendre et d’expliquer le contrôle de l’Etat. Elle relève d’un
thème plus global et plus général de l’implication de l’Etat dans le développement du pays. Les
collectivités autonomes sont considérées ici comme des ressources financières pour permettre aux
collectivités de planifier, de mandater, de gérer, de mettre en œuvre et d’évaluer leurs propres
services. Le contrôle est donc une dimension fondamentale de la décentralisation au Tchad.
Il s’inscrit donc dans la préservation du caractère unitaire de l’État et marque la soumission des
collectivités à la loi. Mais les objectifs du contrôle sont également variés.
Traditionnellement, on estime qu’il s’agit de defender l’intérêt général 6, de protéger les
administrés contre les erreurs et les abus de leurs représentants élus et de maintenir l’unité 7 de
l’Etat en contraignant les collectivités territoriales à respecter la loi .
6
Voir en ce sens, Gustave Peiser, Droit Administratif, Les Actes administratifs, organisation administrative, police et
service public, responsabilité et contentieux administratif, 19e édition, Paris, Dalloz, 1998, p.100.
7
2 Loi n°2017-052 du 02 octobre 2017, déterminant les conditions de la libre administration des collectivités
territoriales, articles1er et s. Ainsi, l’article 1er dispose : « Dans le respect de l'unité nationale et de l'intégrité du
territoire, les Collectivités territoriales de la République du Mali sont : les régions, le district de Bamako, les cercles,
les communes urbaines et les communes rurales… ».
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SOMMAIRE
PREMIERE PARTIE: L’existence d’un contrôle, dit tutelle sur collectivités autonomes
L’objectif de cette partie est donc de ressortir le cadre institutionnel et juridique du contrôle
exercé sur les collectivités autonomes au Tchad, de présenter notre zone d’étude et de décrire la
situation actuelle.
CHAPITRE 1 : La mise en œuvre effective de la décentralisation subit par un contrôle
SECTION I : Les bases constitutionnelles de l’organisation territoriale au Tchad
Paragrahe1 : La consécration du principe de décentralisation dans la Constitution du
04mai 2018
A: La libre administration des collectivités vis-à-vis de l’Etat central
B: L’articulation des compétences transférées
Paragrahe2 : Les implications du principe de la libre administration
A: Les garanties de la libre administration des collectivités autonomes
B: Les limites de la libre administration
SECTION II : La nécessité d’un contrôle de l’Etat sur les actes des collectivités autonomes
Paragraphe I: La tutelle sur les élus locaux
A. Les obligations de l’élu local au plan individuel
B. Les obligations de l’élu local au plan collectif
Paragraphe2 : La tutelle sur les actes des collectivités autonomes
A. Le contrôle de légalité des actes administratifs des autorités locales
B. Le contrôle des actes budgétaires ou financiers des autorités locales
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CHAPITRE II : La mise en place formelle de la tutelle sur les collectivités autonomes
SECTION I : Les formes du contrôle exercé sur les collectivités autonomes au Tchad
Paragrahe1 : Les étapes du contrôle de légalité
A. Les actes des autorités décentralisées soumis au contrôle de légalité
B. Les actes budgétaires ou financières des collectivités autonomes
Paragrahe2 : Les acteurs (et) les organes du contrôle
A. Les autorités centrales de tutelle
B. Les autorités déconcentrées représentant l’Etat dans les collectivités
SECTION II: Les pratiques du pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle
Paragraphe1 : Les fondements du pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle
A. Le pouvoir d’approbation comme un instrument de supervision
B. Le pouvoir d’approbation comme un instrument d’orientation
Paragrahe2 : Les effets du pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle
A. Les domaines soumis à l’approbation préalable de l’Etat
B. Les conséquences du défaut ou du refus d’approbation
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DEUXIEME PARTIE : La portée du contrôle sur la gestion des collectivités autonomes
CHAPITRE I: L’analyse de l’effectivité du contrôle exercé sur les collectivités autonomes
SECTION I: Les limites du pouvoir de contrôle
Paragrahe1 : Les limites liées à l’insuffisance des moyens des organes de contrôle
A. Les limites liées à l’ingérence politiques(et) aux pressions locales
B. Les limites liées à la faible participation citoyenne(et) à la reddition des comptes
Paragrahe2 : Les limites liées à l’ingérence politique
A. Le compromis des organes de contrôle face aux intérêts particuliers
B. L’arbitrage entre le représentant de l’Etat face aux autorités de tutelle
SECTION II: Les perspectives du contrôle
Paragrahe1 : Les perspectives liées à la réforme constitutionnelle engagée par le CMT
A. Le renforcement de la décentralisation avec la démocratie locale
B. Les mesures à prendre pour assurer une meilleure coopération entre l’Etat (et) les
collectivités autonomes
Paragrahe2 : Les perspectives liées à l’appui des partenaires internationaux
A. Le renforcement des capacités des organes de contrôle
B. La surveillance de l’action des collectivités autonomes
CHAPITRE II : Les enjeux du contrôle de l’Etat sur les collectivités autonomes au Tchad
SECTION I : L’impact du contrôle au défi de la mise en œuvre des collectivités autonomes
Paragraphe 1 : L’évaluation de la décentralisation au Tchad
A. Le contrôle de légalité(et) le contrôle financier exercés par l’Etat
B. L’expérimentation locale ou le referendum local comme outils de démocratie participative
Paragraphe 2 : Les effets du contrôle sur les collectivités autonomes
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A. Le champ d’application du contrôle de légalité
B. Les recours contre les actes des collectivités locales
SECTION II: Les perspectives d’évolution du contrôle sur les collectivités autonomes
Paragrahe1 : L’avenir des relations des collectivités vis-à-vis de l’Etat
A. L’adaptation de l’organisation territoriale de l’Etat à la décentralisation
B. Le renforcement des capacités des collectivités autonomes
Paragraphe 2 : Les meilleurs pratiques dans le domaine de contrôle
A. Les innovations futures envisagées pour améliorer le pouvoir de contrôle
B. Les recommandations pour un exercice plus efficace ou transparent du pouvoir de
contrôle
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BIBLIOGRAPHIE
I. Ouvrages généraux
- Code général des collectivités territoriales, coll. « Législation et réglementation »,
Direction de l’information légale et administrative, Paris, 2013.
- Direction générale des collectivités locales (DGCL), Les collectivités locales en chiffres
2015, Direction de l’information légale et administrative, Paris, 2015. Faure (Bertrand),
Droit des collectivités territoriales. 3e édition, coll. « Précis », Dalloz, Paris, 2014.
II. Ouvrages spécialisés
- Huglo (Benjamin), « La contractualisation des relations entre l’État et les collectivités
territoriales », thèse de doctorat, Université Panthéon-Assas, 2014.
- Robert (Fabrice), Les finances locales. 2e édition, coll. « Les Études de La
Documentation française », Paris, 2013
- COMBEAU(Pascal), Le contrôle de l’Etat sur les collectivités territoriales aujourd’hui,
Paris, L’Harmattan, 2007, 328p.
III. Articles
IV. Textes nationaux
- La Constitution de 2018
- Loi n°002/Pr/2000 du 16 février 2000 portant sur les collectivités territoriales
décentralisées
- La loi n°003/Pr/2000 du 16 février 2000 portant sur le régime électoral des collectivités
territoriales décentralisées
- La loi n°007/Pr/2002 du 05juin 2002 portant sur les statuts des communautés rurales
- La loi n°11/Pr/2004 du 07juin 2004 portant sur le régime financier et fiscal des
collectivités territoriales décentralisées
- La loi n°12/Pr/2004 du 07juin 2004 portant sur le régime comptable des collectivités
territoriales décentralisées
- La loi n°009/Pr/2005 du 15juillet 2005 portant sur le statut particulier de la ville de
Ndjamena
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