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DÉVELOPPEMENT DURABLE

L’AMÉNAGEMENT
DU TERRITOIRE
DURABLE: GÉRER SON Thibault Ceder
Conseiller expert

TERRITOIRE POUR
SPATIALISER SES
POLITIQUES Philippe Pieters1
Consultant UVCW

uvcw I Janvier 2013 I n°874 I Dossier

L
a conscientisation L’AMÉNAGEMENT taux imposent de disposer de lieux de produc-
de notre société tion, de commerce et d’activité économique
par rapport aux
DU TERRITOIRE tout en tentant de maintenir un équilibre avec
L’aménagement du territoire est défini comme les autres activités. À l’origine, les réglementa-
enjeux majeurs
l’action d’une collectivité sur son territoire: il tions d’aménagement du territoire se conten-
que sont l’augmenta-
s’agit de planifier et coordonner l’utilisation taient de définir des affectations du sol. Pro-
tion de la population, le
du sol, l’organisation du bâti, ainsi que la ré- gressivement, d’autres champs se sont ouverts
réchauffement climatique
partition des équipements et des activités dans pour intégrer notamment les problématiques
et la diminution du stock
l’espace géographique. de mobilité et de gestion environnementale.
d’énergies fossiles est
De nombreuses politiques, quel que soit leur La concurrence entre certaines activités éco-
croissante. On pourrait
niveau, ont un impact sur le cadre de vie et nomiques et/ou d’autres activités humaines
être tenté de croire que les
l’espace en général: la localisation des équipe- s’accroît (par exemple: difficulté de compati-
solutions nous dépassent
ments commerciaux, le traitement des eaux bilité entre tourisme et industrie lourde, im-
par leur échelle mondiale
usées, l’application des mesures agrienviron- pacts sur la santé publique des antennes GSM
et parce qu’elles néces-
nementales, le développement du RER, etc. et des lignes à très haute tension, …).
sitent des réponses tech-
En structurant plutôt qu’en laissant faire,
nologiques, mais ce n’est
l’aménagement du territoire est donc aussi La cohésion sociale
pas le cas: il est également
une manière de transposer comme souhaité Des disparités existent au sein de la Wallo-
possible d’y apporter une
les aspects spatiaux d’une politique, de réaliser nie en termes de revenu moyen, de valeurs
contribution à l’échelle
concrètement des objectifs. Il s’agit alors d’un immobilières, d’accessibilité, etc., créant
locale au travers d’une
réel développement territorial planifié. autant de situations spécifiques et particu-
politique d’aménagement
Plus que dans tout autre domaine, les gestion- lières, parfois au sein même des communes.
durable du territoire. Un
naires du territoire doivent pouvoir anticiper Les modes de vie actuels tendent vers l’indi-
développement soute-
les évolutions profondes de la société et faire vidualisation plutôt que vers la vie collective.
nable à long terme est
montre de qualités de visionnaires. En termes d’urbanisation et de planification,
même aujourd’hui indis-
pensable afin de gérer au cela se traduit par un mitage des paysages, un
mieux l’impact spatial des
LES ENJEUX usage non parcimonieux du sol et la création
Un grand nombre de défis cohabitent et de «ghettos». Le coût de ces comportements
différentes actions com-
doivent faire l’objet de choix raisonnés en est important pour la collectivité et crée une
munales (logement, mobi-
matière d’aménagement du territoire. Sans dette cachée. En termes sociétaux, cela s’ins-
lité, équipements collec-
prétendre les passer tous en revue, rappelons crit en contradiction avec les aspirations légi-
tifs, tourisme, …).
en quelques lignes les thèmes qui sont sur la times des habitants désireux de disposer d’un
table (de la plupart) des conseils communaux. cadre de vie agréable. Il s’impose de repenser
la manière de vivre ensemble, notamment au
Le développement économique travers des espaces publics.
En matière économique, la libre concurrence,
la mondialisation et la forte fluidité des capi-

1
Cet article a été rédigé en collaboration avec Mélanie Vesters, Bio-ingénieure et Urbaniste.
 20

© shutterstock - Agata Dorobek

La limitation de la dépendance
énergétique
Les problématiques énergétiques (gestion des ressources, im-
pacts environnementaux, économie) sont considérées comme
les défis les plus importants que devront relever toutes les col-
lectivités. Si notre société intègre de mieux en mieux la pro-
blématique des économies d’énergie pour les bâtiments, les
enjeux sont tels que l’on peut augurer que d’autres aspects se- L’interconnexion
uvcw I Janvier 2013 I n°874 I Dossier

ront à réguler dans un futur proche: une mobilité sans carbu- des territoires
rant fossile, des quartiers plus denses, la création de nouvelles Dans le passé, la croissance économique et sociale d’un terri-
sources d’énergie, … toire s’effectuait parfois au détriment du voisin. Aujourd’hui,
l’application des principes du développement durable im-
La mobilité durable pour le plus grand nombre plique un dialogue et une concertation entre collectivités, afin
Si, dans les faits, la mobilité fait abstraction des limites admi- d’envisager au besoin des mécanismes de compensation (dont
nistratives communales, de nombreuses actions en matière de la forme peut varier selon les contextes).
mobilité se concrétisent par contre au niveau local. Dans une
politique d’aménagement du territoire, les actions sur la mo- QUE FAIRE À L’ÉCHELON LOCAL?
bilité se traduisent en outils de planification et en dispositifs
opérationnels. L’augmentation toujours croissante de la de- JONGLER AVEC LES OUTILS
mande en déplacements impose une meilleure compréhension D’AMÉNAGEMENT
des phénomènes pour préparer une évolution des pratiques et Le Cwatupe2 est le code qui définit l’ensemble des dispositions
des comportements, notamment en termes de localisation des et outils applicables en Wallonie en matière d’aménagement
activités. du territoire (plan de secteur, plans communaux d’aménage-
ment, ...), d’urbanisme (demandes de permis, composition,
La préservation délais, procédures applicables, ...), de patrimoine (biens clas-
du «capital sés, certificats, subventions de restauration, ...) et d’énergie
environnemental» (performances énergétiques des bâtiments).
Le développement des activités humaines sur le territoire im- Pour l’aménagement du territoire, il détermine, à différentes
plique nécessairement des conséquences environnementales. échelles, des documents d’encadrement à valeur indicative
En témoigne, notamment, la multiplication des périmètres (schémas) ou règlementaire (plans et règlements). À ces deux
de protection ou de restriction (zones inondables, périmètres familles d’outils normatifs viennent s’ajouter des programmes
de protection Seveso, Natura 2000, ...). Parallèlement, la opérationnels au niveau communal.
prise en compte croissante des interactions entre l’aména- Les objectifs de ces outils se transposent assez fidèlement
gement du territoire et l’environnement concourt certaine- d’échelle en échelle (usage parcimonieux du sol, densité
ment à la complexification de la matière, tant sur le plan d’occupation autour des nœuds de transports multimodaux,
technique qu’administratif. protection des sites sensibles sur le plan environnemental ou
paysager, …), mais ils se précisent et se nuancent en fonction
des caractéristiques locales.

Type d’outil
Normatifs Opérationnels
À valeur indicative À valeur réglementaire
Schémas Plans Règlements
Région SDER Plan de secteur RRU
Echelle

Commune SSC - RCU

Quartier RUE PCA SAR/ RENO/ REVI

2
Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme, du patrimoine et de l’énergie
 21

1. OUTILS DE CONCEPTION
Un schéma est un document d’orientation et la CCATM5. Le SSC comprend, outre Une subvention d’un montant équivalant
stratégique pour la planification d’un ter- les options d’aménagement, une note et à 80 % des honoraires de l’auteur de pro-
ritoire: il fournit une idée de la manière un plan présentant les actions (mesures) jet agréé peut être octroyée aux communes
dont devrait se développer ce territoire, à mettre en œuvre pour concrétiser ces pour l’élaboration ou la révision totale de
selon des objectifs fixés dans l’intérêt géné- options, ainsi qu’une note et un schéma leur schéma de structure.
ral de la collectivité vivant sur ce territoire. relatifs aux déplacements.
Les schémas sont transversaux et évolutifs. Le schéma de structure est un instrument Rapport urbanistique
Ils n’ont pas force obligatoire, puisqu’ils de gestion, car il guide l’examen des de- et environnemental (RUE)6
sont des outils d’aide à la décision, mais mandes de permis en motivant les déci- Le rapport urbanistique et environne-
toute décision ultérieure qui s’écarterait sions et en les argumentant, mais aussi un mental est un document d’orientation qui
du schéma doit être abondamment (et instrument de programmation car il com- exprime les lignes directrices de l’organi-
surtout judicieusement) motivée. porte un programme cohérent de mesures sation physique et les options d’aménage-
d’accompagnement, et un instrument ment et de développement durable pour
Schéma de développement d’évaluation, puisqu’un rapport d’évalua- toute partie du territoire communal qu’il
de l’espace régional (SDER)3 tion environnementale y est intégré, jus- couvre. L’élaboration de cet outil est indis-

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Adopté pour la première fois en 1999, ce tifiant les options générales au regard des pensable lorsque l’on souhaite mettre en
document stratégique oriente les révisions principes du développement durable. œuvre tout ou partie d’une zone d’aména-
des plans de secteur et sert de référence Les avantages du SSC sont principalement gement communal concerté (ZACC).
pour les décisions concernant le dévelop- d’avoir une vision globale, transversale, Son but est donc de cadrer avec une cer-
pement de l’ensemble du territoire wallon. structurée et argumentée du dévelop- taine souplesse l’urbanisation d’une par-
Sur base d’un diagnostic territorial (qui a pement territorial de la commune, qui tie de territoire. Le RUE comprend des
été actualisé en 2012), le SDER propose permet entre autres de gérer les permis et options d’aménagement (voiries et réseaux
des options pour le développement ter- de préciser les plans de secteur. Les prin- techniques, paysage, urbanisme, architec-
ritorial de la Wallonie au sein de l’espace cipaux inconvénients sont l’ambiguïté, ture, espaces verts, …) qui s’expriment à
européen. Le SDER sert donc de guide à par rapport au plan de secteur, due au fait la fois par du texte et par des documents
l’ensemble des outils d’aménagement du que le schéma n’est pas réglementaire, son graphiques. Comme le SSC, le RUE com-
territoire. De nouveaux objectifs ont été caractère peu opérationnel (pas de subven- porte une évaluation des incidences que les
adoptés par le Gouvernement en 2012 et tions pour le mettre en œuvre) et la lour- options d’aménagement pourraient avoir
feront l’objet d’une large consultation en deur de sa réalisation. sur l’environnement, des propositions
2013. Actuellement, une septantaine de com- d’améliorations et d’alternatives possibles.
munes wallonnes disposent de cet outil.
Schéma de structure
communal (SSC)4
Le SSC est l’instrument d’orientation
du développement territorial à l’échelle
de la commune, qui contient les lignes
de conduite de la collectivité locale. Sa
conception ne s’effectue toutefois pas en
toute autonomie puisqu’il ne peut pas
contredire les orientations du plan de
secteur (v. infra).
Le schéma est basé sur une analyse détail-
lée de la situation existante de fait (struc-
ture écologique, paysagère, physique,
sociale, équipements, etc.) et de droit (pé-
rimètres réglementaires, statut des cours
d’eau, monuments et sites classés, …),
de laquelle découlent les potentialités de
la commune. Des choix stratégiques sont
alors posés pour le développement local,
selon les priorités dégagées par les autorités Une ZACC présentant une situation intéressante par rapport au tissu existant et aux
arrêts de transport public: c’est via le rapport urbanistique et environnemental que
3
Cwatupe, art. 13. / 4 Cwatupe, art. 16 à 18. sa mise en œuvre sera rendue possible (source: Commune de Grez-Doiceau)
5
Commission consultative d’aménagement
du territoire et de mobilité, v. description
de cet organe dans la suite de cet article. / 6 V. Cwatupe, art. 18 ter.
 22

2. OUTILS DE PLANIFICATION 3. OUTILS DE RÉGLEMENTATION

Un plan est un document légalement contraignant qui déter- Les règlements ont force obligatoire et sont des recueils de
mine la manière dont on veut utiliser et structurer un territoire. dispositions contraignantes à caractère technique et/ou es-
Il se présente sous forme graphique, mais est accompagné d’un thétique, élaborés à l’initiative régionale ou communale. Ils
volet écrit. Les plans sont, comme les schémas et les règlements, abordent donc des aspects que les plans ne peuvent traiter.
susceptibles d’être révisés lorsque leur contenu ne correspond
plus aux besoins de la collectivité. Règlements régionaux d’urbanisme (RRU)10
Ils ont pour but de veiller à la solidité, salubrité, accessibilité,
Plans de secteur (PdS)7 cohérence esthétique, etc. des constructions en Wallonie, dans
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L’objectif de ces plans est d’assurer le développement des activi- le but d’assurer un cadre de vie de qualité sur le territoire. Il en
tés humaines de manière harmonieuse et d’éviter la consomma- existe cinq, relatifs à: l’isolation thermique des bâtiments, leur
tion abusive d’espace. Pour ce faire, ils définissent, pour tout le accessibilité par les personnes à mobilité réduite, les enseignes,
territoire wallon (divisé en 23 secteurs), des affectations: zones les bâtisses en site rural (dans certains villages wallons) et sur
d’habitat (en rouge sur les plans), zones agricoles (jaune), zones certains centres urbains anciens (en l’absence de PCA).
forestières, naturelles ou de parc (vert), zones d’équipements Des subsides sont disponibles pour les propriétaires de biens
communautaires (bleu), zones d’activités économiques (mauve), immobiliers dans les zones concernées s’ils effectuent des tra-
etc. Ces affectations possèdent une définition dans le Cwatupe8. vaux d’amélioration de leur immeuble.
Les plans de secteur comportent également le tracé des princi-
pales infrastructures de communication (autoroutes, chemins de Règlement communal d’urbanisme (RCU)11
fer, etc.) et de transport d’énergie (lignes à haute tension, …), des Fruit d’une initiative communale, le RCU complète au besoin
périmètres où une protection particulière doit être prévue (inté- le RRU. Il existe deux types de RCU: le RCU complet, com-
rêt paysager, intérêt culturel, historique ou esthétique, de risques prenant des prescriptions urbanistiques particulières touchant
naturels, de liaison écologique, etc.) ou encore des prescriptions l’ensemble du territoire communal, et le RCU partiel, régle-
supplémentaires (réversibilité, densité, etc.). mentant une partie de commune ou un point précis d’amé-
Les plans ont été approuvés entre 1977 et 1987 selon les secteurs, nagement (enseignes, antennes, cités, etc.). En octobre 2012,
et ne correspondent plus toujours aux principes actuels (densi- 44 communes wallonnes disposaient d’un RCU complet, et 6
fication des centres VS extension de l’urbanisation en ruban le communes d’un RCU partiel.
long des routes). Il est cependant possible de déroger au plan de Les prescriptions d’un RCU complet portent sur les caracté-
secteur via plusieurs autres outils tels que le PCA (v. ci-après), ou ristiques des bâtiments (dimensions, inclinaison des toitures,
de le préciser lors de la structuration du territoire par un SSC (v. matériaux, …) et sur celles des espaces publics. L’adoption du
ci-avant). RCU est entre autres soumise à l’avis de la CCATM (v. plus
loin). Le RCU est par ailleurs un des documents nécessaires à
Plan communal d’aménagement (PCA)9 l’obtention du régime de décentralisation en matière d’urba-
Le plan communal d’aménagement, couvrant une partie du ter- nisme (v. ci-après également).
ritoire d’une commune, est un outil qui permet à la commune Une subvention d’un montant équivalant à 80 % des hono-
d’organiser l’urbanisation d’un site de manière détaillée, tout en raires de l’auteur de projet peut par ailleurs être octroyée12.
gardant une vision globale de l’aménagement. Le plan communal
d’aménagement est accompagné de prescriptions urbanistiques
qui devront être respectées dans le cadre d’une demande de per-
mis d’urbanisme. Par ailleurs, le PCA fait l’objet d’une évaluation
(rapport des incidences sur l’environnement) avant d’être soumis
à une consultation publique.
Il affine, en le complétant, le plan de secteur (détermination de
«sous-zones») mais peut, au besoin, y déroger (on parle alors de
Un développement
PCA révisionnel) en argumentant les motifs.
Le PCA est établi d’initiative communale (ou, dans de rares cas,
soutenable à long
régionale).
Le PCA permet par ailleurs l’expropriation et met la commune
terme est indispensable
en situation de décentralisation, c’est-à-dire qu’elle rend seule les
décisions sur les demandes de permis.
Une subvention d’un montant équivalant à 80 % des honoraires
de l’auteur de projet peut être octroyée aux communes pour l’éla-
boration ou la révision totale d’un plan communal d’aménage-
ment.
7
Cwatupe, art. 21 à 46. / 8 Cwatupe, art. 26 à 39. / 9 Cwatupe, art. 47 à 57.
10
Cwatupe, art. 76 et 77. / 11 Cwatupe, art. 78 et 79. / 12 Actuellement, cette subvention ne porte que sur les RCU complets, mais notre association milite pour
qu’elle puisse s’appliquer également aux RCU partiels.
 23

4. OUTILS DE PROGRAMMATION 5. MOYENS HUMAINS

Les outils normatifs (ci-dessus) peuvent L’originalité de l’outil est le partenariat
être complétés par des outils opération- entre le secteur public et le privé (pro-
nels, permettant d’agir et non plus seu- moteurs): pour chaque euro qu’investit
lement de contraindre au respect des le public, le privé doit en investir deux,
normes. dont au moins un dans le logement (dé-
molition, reconstruction, transforma-
Site à réaménager (SAR)13 tion,…). La commune prend en charge
Un site à réaménager est un bien immo- l’aménagement de l’espace public, mais
bilier qui était destiné à une autre fonc- la Région peut financer jusqu’à 100 %
tion que le logement, et dont l’état actuel de certains travaux (voirie, éclairage,
est contraire à un bon aménagement des espaces verts, etc.).
lieux. Il s’agit très souvent d’anciens sites En 2011, 116 opérations de revitalisa-
d’activités économiques, mais il peut tion urbaine avaient été menées sur le
également s’agir d’anciens complexes territoire wallon.
militaires, scolaires, hospitaliers, etc.

uvcw I Janvier 2013 I n°874 I Dossier

Leur réaménagement consiste alors en Rénovation urbaine (RENO)15
une opération environnementale (assai- Ayant globalement le même objectif
nissement), notamment si les sols sont que la revitalisation urbaine, cet outil
pollués, et une opération urbanistique est purement public, et plus vaste (il
(rénovation, (re)construction, réaffec- comprend aussi l’amélioration des équi-
tation, création de nouveaux espaces pements publics et de la dynamique
publics, plantations, …). socioculturelle par exemple). En suite
de l’établissement d’un projet de quar-
Les CATU pendant une séance de
Revitalisation urbaine (REVI)14 tier, des actions concrètes sont propo-
formation continue et à l’occasion
Dans le but d’éviter la périurbanisation, sées, qui peuvent être subventionnées d’une visite de site (source: CPDT/
cet outil permet de requalifier un centre de manière importante (entre 60 % Creat)
urbain afin d’inciter le privé à y placer et 90 % selon le type de coûts et la loca-
des capitaux et offrir un cadre de vie lisation de l’action).
attrayant en ville, via l’amélioration et le En 2011, il existait 91 opérations de ce Conseiller en aménagement du
développement intégré de l’habitat, du type en Wallonie. territoire et urbanisme (CATU)
commerce, des services. Un nombre croissant de communes dis-
posent, au sein de leur personnel, d’un
conseiller spécialisé dans les questions
d’aménagement du territoire et d’urba-
nisme. Outre ses compétences et son
expérience de départ, cette personne est
tenue de suivre une formation assurée
par la Conférence permanente du déve-
loppement territorial16. Le CATU assure
les missions de conseil et de préparation
des avis de la CCATM (v. ci-après). Une
subvention annuelle forfaitaire peut être
octroyée aux communes (ou groupe-
ments de communes) qui engagent un
CATU. Cette subvention est majorée
si la commune dispose d’une CCATM,
et devient encore plus importante si la
commune possède en outre un SSC et
Illustration des bienfaits de la rénovation urbaine: le réaménagement des îlots un RCU.
connexes à la Grand Place de Mouscron, point de départ d’un nouveau souffle pour
ce quartier.

13
Cwatupe, art. 167 à 171. / 14 Cwatupe, art. 172. / 15 Cwatupe, art. 173.
16
Organisme regroupant les universités belges francophones assurant la formation des urbanistes (UCL, ULB et Ulg), coordonné par le SPW-DGO4 et
chargé d’effectuer des recherches en matière d’aménagement du territoire dans l’intérêt de la population wallonne.
 24

Commission consultative d’amé-

nagement du territoire et de
mobilité (CCATM)
La CCATM est un organe consultatif
que la commune doit consulter lors de
l’établissement de certains des outils pré-
sentés ci-dessus. Elle peut aussi, d’initia-
tive, rendre des avis aux autorités com-
uvcw I Janvier 2013 I n°874 I Dossier

munales sur l’évolution des idées et des

principes d’aménagement du territoire,
et sur les enjeux et les objectifs du déve-
loppement territorial local.
La CCATM est composée de 12 ou

© shutterstock - yurok
16 membres, citoyens représentatifs de
la commune (pyramide des âges, sexe,
répartition géographique, intérêts, etc.).
Un quart de ses membres est délégué par
le conseil communal (on parle commu-
nément du «quart communal»).
L’existence d’une CCATM dans une LIENS UTILES
commune est une des conditions pour • L’Union des Villes et Communes de Wallonie et son espace entièrement dédié
qu’une commune puisse bénéficier du à l’aménagement du territoire: http://www.uvcw.be/cadredevie/at/
régime de décentralisation en matière • Le Département Aménagement du Territoire et Urbanisme de la DGO4:
d’aménagement du territoire. http://dgo4.spw.wallonie.be/dgatlp/dgatlp/Pages/DAU/Pages/Accueil.asp

DE LA COHÉRENCE DES OUTILS À LA COHÉRENCE TERRITORIALE…

Tous ces outils sont évidemment interconnectés, voire interdépendants :
• le SDER est précisé à travers les plans de secteurs, qui sont nuancés dans le SSC ;
• le schéma des déplacements du SSC influence l’élaboration d’un plan (intercommunal) de mobilité, ou inverse-
ment ;
• la réalisation du diagnostic et la définition des options d’un RUE ou d’un PCA s’appuient sur ceux du SSC ;
• l’existence d’un SSC et d’un RCU, le tout examiné par la CCATM et le CATU, permet à une commune de
délivrer les autorisations liées au développement territorial sans avis préalable du fonctionnaire délégué (décentra-
lisation) ;
• si une opération de rénovation urbaine et un programme communal de développement rural sont réalisés sur la
même commune, des liens sont créés entre ces deux démarches opérationnelles pour les rendre complémentaires ;
• etc.
Nous l’avons vu, il existe un éventail très important d’instruments pour la gestion territoriale. Ces outils peuvent bien sûr
servir à protéger, restreindre ou contraindre17, mais ils permettent également la réalisation de projets très concrets.
Les impacts que peuvent avoir un plan ou un schéma, tant au sein de la commune qu’à l’extérieur de celle-ci, sont à
appréhender: une décision de la Région a des impacts au niveau communal, et une décision communale a des effets sur
son propre cadre de vie mais aussi éventuellement sur une (ou plusieurs) commune(s) limitrophe(s). Un dialogue entre les
communes de toute taille partageant un territoire homogène permettra notamment des choix plus raisonnés en matière
de localisation des équipements collectifs et de densification des activités, ce que l’on commence à appeler «la cohérence
territoriale». Cette notion est vraisemblablement amenée à se développer dans le futur et peut être initiée localement.

17
C’est malheureusement la perception négative que continuent d’avoir beaucoup de citoyens sur cette matière.