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Le Ordinanze Di Necessità Ed Urgenza Del Governo

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Maria Vittori
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OSSERVATORIO SULLE FONTI 2006 Le fonti statali: gli sviluppi di un decennio cura di PAOLO CaRETTI KI G. GIAPPICHELLI EDITORE ~ TORINO ter tara. isla itu. LE ORDINANZE DI NECESSITA ED URGENZA DEL GOVERNO di Andrea Cardone Sowuawuos 1. Una premessa di metado e di mesito legata all'tipicta delle ordinanve contngibilied ur ‘enti. 2. I regime giutidico delle ordinanze extra ordizem nella siurisprudenca della Corte costiu Zronale, ~ 3. Il contributo della giurisprudenza amministrativa nella cassticn pit recente di ordinanze ‘goveznative.~4. Alcan spunti dalla prasi governativa del uimo decennio.~ 5. Per un tentative din aquedrarento dogmatico degli ati contingbiled urgent 1. Una premessa di metodo e di merito legata all atipicita delle ordinanze con tingibili ed urgenti Nell’affrontare il tema delle ordinanze di necessita ed urgenza del Governo pare necessario prendere le mosse da una considerazione di ordine generale che riveste ca- rattere preliminare rispetto a qualsivoglia trattazione dell’argomento. Ci si intende ri ferire alla constatazione che il tadizionale, e mai contestato, riconoscimento del carat tere atipico delle ordinanze contingibili ed urgenti quale unico possibile fattore in gra- do di permettere una ricostruzione tendenzialmente unitaria di tai ati nel pitt ampio novero dei poteri d'urgenza della publica amministrazione ' pretende una precisa scelta di metodo. La citcostanza che manchi nell ordinamento positivo una qualsiasi forma di disciplina generale che sia ulteriore rispetto alla occasional individuazione della competenza impone di valutare la prassi governativa che si sviluppata in ques delicata materia alla luce dello statuto giuridico del potere di ordinanza che @ stato ti costruito, in funzione di supplenza, dalla giustizia costituzionale e dalla giurispruden ‘a amministrativa, Solo attraverso la ricostruzione, per quanto inevitabilmente som- ‘maria data la sede, di cosa P, in maniera asa pid neutra dal punto di ists dogmatico, sottelicenee he bes cl quanto aviene nel aso dele ordnanze exire ordnen lat ont del dt di prosate Be faa tovano una specs, anche se non sempre punuse,dsiplin ela Costs olla kage cxdinara. Tale afetmazione off anche Vocessione per charts ulerionmente pond Bare Jo studio della purispradenaarspexo dei poter d ordinanza. Ole alle laconcia di tal norme {come de ‘omperenza),infati a rendere poco attraente la pass! normative & ‘mente vttima della contradizione insta el ten classficazione dept event leitimant i erat de asin ma inteao privile alla ricostruzione del gaadro normative delle font! la peso intr lal profilo avo (dhe da esas pretendrebbe fori un pea ote ontngble ed urgent lve esa tae nel 2 auloreferenale~nllindvidhsione dl quel a siusionepresupposa (il punto, ct F Motalcno Ne at emerges nlf orivament tan, ABN, Stat hon Giule, Milano, 198,516) A pradano logic i un ear oa mane slg invece, la dfinsione preoria tl vin yandieo dake > Ma cf ent che sono richest pro rio dal Problem sgl imo Severo Grams, nto legit cuinds, indipen dinem in chiavetendenialmente unitsiac, qui le necesita da fronte tiche delle ingo sit, U. Foun, Sull attibucioms del Sindaco come Ufficiale di Gover sminitrativo, Fatell Bocea, Torin, 1906, 16s, ‘Le rapioni del tibuzione dei potericontingbili ed ungent agli organ ttolav dllafunsione ese tiva venivano gi individuate da O, Ranetisrry, La ped in V-E, Omtano (acura di), Poo Trattato completo di dirito amministatvo italiano, V, Societheditic iar Milano: 1904 Tisha oa 10,10 To, Studie questo Naturalmente, pe volume che ospita il vemative sarh dedicg Tistituto, anche ove fattuale delle vicend sprudenca costituzio ilregime giutidico d cn rw ca provocato tn pili ely definzione pretor 2. Il regime giuridh Corte costituzios In accordo con lt sugli atti contingibili costruzione dello sta in quest’ultimo cingt sulta si deve, infatt, tidi tal atti in manie da smorzamne la port acaba givin lemisure di necesit edu Si voce Stato di Arce, i ‘omergensa nell’ mostra come tale concezi rl dle fascist che “Dial cam, la alog seancil,indipendenten wget din gio. Si mite dr argence, Gil tronae dala doctina | agente fiinG dfs. V. Antoun, Nees in vigone della Costituzion niti) si appre. wato io del analiz rap. tein. tire lo stir he a 1Go cola biet tava on anche taade lege re che, dz alegge prvi ibatve 0 dell dinge it, legit dine Le ordinanze di necessta ed urgenza del Governo 215 Naturalmente, perd, per ragioni di omogeneita ed attinenza rispetto all’oggetto del volume che ospita il presente contributo, esclusivamente all’analisi delle ordinanze go- ternative sara dedicato lo studio della prassi che ha contraddistinto Pevoluzione del- Vistituto, anche ove essa dovesse venire in considerazione attraverso la componente fattuale delle vicende giutisdizionali. Il riferimento ai principi affermati dalla giuri- sprudenza costituzionale e amministrativa assolvera cost il duplice compito di detinire il regime giuridico delle ordinanze contingibili ed urgenti ¢ di restituire, attraverso il ‘casus iuris, un campione significativo degli atti extra ordinem del Governo che hanno provocato un pitt elevato grado di conflittualita e, per questa via, hanno contribuito al la definizione pretoria dei limiti al potere d’ordinanza’ 2, I regime giuridico delle ordinanze extra ordinem nella giurisprudenza della Corte costituzionale In accordo con la scelta di metodo proposta, il punto di partenza della riflessione sul atti contingibili ed urgenti del Governo non pus che essere rappresentato dalla ri- costruzione dello statuto teorico-pratico degli atti extra ondinem che & stato delineato in quest'ultimo cinquantennio dalla giurisprudenza costituzionale. Proprio alla Con. sulta si deve, infatti, il compiuto tentativo di interpretare la natura, i caratteri edi limi ti di tali atti in maniera tale da renderli compatibili con Pordinamento repubblicano ¢ da smorzarne la portata tendenzialmente eversiva del principio di legalita®. In estrema la sindacabilitagiurisdiionalee politica degli ati governativie nella natura intrins Jemisave cli necessita ed urgenze, Pit in generale, sulla natura executive de potere 'eccezione, ct. L. Ros pit, XII, Utet, Torino, 1940, 858 8. eC. Mortan, L’ondinamento del faliano, Avonimna romana edioriale, Rema, 1931, 110, su cai ved P ‘Giuffr, Milavo, 1988, 206, nt. 26, il guale mortatiang largamentetributaria dei condizionament ibe Stato e Govern. to costitucionale tl mostra come tale concezione sian sal dll et fascists che propugnav pensie 'oFimmedesimarione organica - del eason@immanente al potere d'ordinanza anche sul piano meramente so dalla citcostanza che la legitimita della sua conctetaestrinsecazione divenga Dialtr canto, lao ‘tantiale, indipendente ‘zgeto di un gio Si veda in proposita il notoinsegnamento di L. Gaara, I provoedimenti amon stati’ di urgenza, Giulte, Milano, 1953, 19, poi parzialmente cootraddetto dalla giurisprudenza cos tuzionale e della dotsina magaioritaia, secondo ext il pt rebbe come creazio ‘ormativa pet il caso singoo in cule ragion di necesita ed usgenza privano In norma ordinaria della capaci re. Anche oly incidentalmentegiovericordare che alla es del poterecontingibile ed urgent roloreadef originaiamente anche M.S, Gland, Potere di orénancza eat necest inG ni, 1948, 390, salvo po totnare sul props pass sposando la tes del carttere prov ‘valimentale delle ordnanze ext ordinem: (ved nf, par 5) Su iflesi che la strata formale de pote ‘sul gludaiocostituzionale, il quale tende ad orientarsi pi verso ato, NNecestd ed emergence nel dirta pubblico, Cedass, Padova, 1986, 144 * Essential in vigore della Costitzione, allorquando il tema dei p hatole del problematieo rapporto tra autort elibert. Clr. G. ZaNoniM Lato 4,381 535 MS. Glavin op. uct 3908s, F- Barron Milano, 1980, 978. Con Vawvente della Repubblic, inv cnte.u questo secondo aspett sera appuntata la iflessione scientific prima del entrata ove non contrasting con i principi deordinamento, restano legitsimamente nel In slera dell ativita spettante agli organi amministrativi» (oorsivo mio). Difficile negare che la pronuncia desti 'impressione di voler limitare Tesclusione ‘del earattere normativo delle ordinanze d’urgenza alle fonti di rango legislaivo, anche renze sull'art. 2 del TULPS considerano espressamente come a produzione legislativa, la legislazione de~ perché entrambe le sent parametro di costituzionalita le norme sul Tegata e la decretazione d'urgenza. Un decisivo chiarimento sul punto viene fornito dalla giusisprudenza costituziona- econ la sent, n. 4/1977", in cui la Corte sindaca la costituzionalita dell ormai abro gato art, 20 del Testo Unico delle legai comunalie provincial (rd. 3 marzo 1954, n B85), il quale prevedeva poteri prefettzi d'ordinanza per motivi di sapita e sicanezza publica, Sepnatamente, la controversa verteva sulla precetazione di aleuni Lidell Uisposta dal Prefetto di Rieti in occasione dello sciopero proclamato dal personale sco fnatico non docente e motivata sulla base del pericolo di epidemic legato alla mancata pulizis dei servi igienici. La Corte, dopo aver premesso che gli ati contingibili ed ut pent preva sia dal TULBS che dal TULCP devono essere ascrti lla categoria delle Betdinanze libere» , chiarisce definitivamente che le ordinanze prefettizie, anche s¢ Sando eventualmente) normative, aon sono certamente ricomprese era Je font del fcc ordinamento giuridico; non innovano al dititto oggettivo» (corsiva mio). Ma @ hel successivo passaggio che la Consulta fuga ogni dubbio in ordine al fatto che ogni i atti in questione deve essere interpretata co- concessione al carattere normativo degli soncero richiamo della generalta ed astrattezza che pud occasionalmente conrad stinguerl nto, fr, F. BLANCA, On 1 6, eosts 12 geansio 1977, n. 4 in Git, cost, 1977, 20's, con note cztiche dil C eo, i, 258 9, P, POLLO, Laggee provvediiment erm > Jaterpretione aallta anche dalla giurisprndenze ordinavia, Sul in Gia cot, 1992, 360 ane prefetcee ditto di rnuae di drto amin 12 apresione, come noto,coniata ed utlizata da A.M. SaNDUL 2 Napol, 1969, 67s. per descrivere tutti prowvediment eli utorita amministat se una dsciplina derogatriarispetto «quella pevista dalle foot pt vi compres Jo atc Fegolamentar-~ che introduc fharie I tibuto allAutore&, per, meramence ‘pradeaa costcurionale saminara non adersce lla ei sandliana che ali ord serie haste se banno {requis dela generalith ed strattezzae meri provvedimenti amoministat Joo. Come si dita di qui poco, infatt Ia gi vise conteaddistin, in ncretezza PVisil (..J a destinatar info, che ale ordinanae ex art, 20 del T.U. comunale e provinc ferminat, preserivend loro us comportamenro punta, sa ¢ e dispongano per una 218 Andrea Cardone I secondo momento qualificante del regime giuridico delle ordinanze contingibil ed urgenti delineato dalla giurisprudenza costituzionale é lindividuazione dei corolla 1i che discendono dal predicato carattere amministrativo © non normativo degli att d'esercizio del potere d’ordinanza. Alcuni di tali aspetti verranno sviluppati pid nel dettaglio dalla giusisprudenza amministrativa per le evidenti ragioni connesse alle cif ferenze strutturali trai due giudizi™, ma é opportune sottolineare in questa sede che si con la citata sent. n. 8/1956 la Corte non si limita ad affermare la natura ammini strativa delle ordinanze extra ordinem ma chiarisce quali sono i «canoni» che derivang dalla negazione della notmativta di tal ati. Essi sono quattro: 1) Vefficacia limitata nel tempo in relazione ai dettami della necessitd e dell'urgenza; 2) ladeguata motivazione; 3) Fefficace pubblicazione nei casi in cui il provwedimento non abbia carattere indivi duale; 4) la conformita del provvedimento stesso alla Costituzione ed ai principi del. Tordinamento giusidico. E proprio su quest’ultimo profilo che la giurisprudenza co stituzionale fornisce il contributo pitt approfondito, Nella successiva, ed anch’essa gia citata, sent. n. 26/1961, infatt, il Giudice delle Leggi, oltte a tibadire i , Ragio * Analogo givdizio ortesvalge in occasione della sent. n, 51/ ‘uae definise il confit di atsbuzion sollevato dalla Regione Pi bile ungente che il Presidente della Giunta della Re -ospende, pela pratica della montieazione da Fo repionale di ovine eaprini provenienti da ase Cost. facendoricarso proprio alla della stessa Costu si costtuzionalmente proteti rcondueibilia ditt mario, fai qual sientrano sicuramente le salute publ © € lo siluppo del patsimonio zoote tt). Poi, ped la sentence sindaca dul le unge comungque al annollamento della stessa linn ientare fai provwediimenti regional imposiiv di limit arbitrate inraglonevol al zione delle cose |..), ordnance impugnata avebe dovuto esere adteat in presenza di una situazione fatale di necesita c rena, involgents del patmonio zootecnicorepionae; esa, inolire,evrehbe covets ico» (punta 4 del sgionevolezza del contenuto dispositive ‘ative eserciio dl potee osservando avi pericol alla accertata sit tenere le risurestettamente neces imal soggete alla epizooza in fine di prevenire Ia diffusione del contagio fra le spec dicata (punt 7 del Considerato in dite) sensionamento cont tuazione di emergenz rale, Pienamente con cupata pid da vieino atti amministrativ ill re alle leggi di sanatoy slatore [...] non risul lizione delle norme ¢ siurisdizionale pu ri cretamente perseguit contzollo di costituzi Un corollario del mento e della ragiong guatezza dell’ordinan tome erterio di valuy tingibile ed urgente.{ ta proprio nella sente denza — Ia limitazion cescludere che pos ginariamente applica Ma @ in occasione tamente esplictato. coordinamento della traria norma, tra Pab timento dei rifiuti to parte del Prefetto, de sporto dei rfiuti toss trassegno da apporre Vautomezzo in caso ¢ Dlighi di comunicazia attivita in questione. zione, avente la durat protezione civile, cot dei dati provenienti ¢ trambe le ordinanze ionale che per contli la Provincia autonow > R Tancat, Le legs 120-1, cus iferisct . cost, 28 maagio| (Ord. mi, 8 apaite ite noch in GU, 10a * Ord. min abitava la pro. Conte, atlosto rional ed ade. media- ttribu- uo in ortuno | dero- za? lnaie del di- 11345. 001; L Siu la abr deter tor eda: adit bli m4 dd undo voli a: 221 Le ordinance di necessit ed urgenza del Governo sensionamento contenutistico che il ditto subisce in concreto, per effetto della s fuazione di emergenza, a fronte di altreistanze ugualmente dotate di rilievo costituzio. nile, Pienamente condivisibile appare,allora, idea, espressa dalla dostrina che si@ oc aupata pit da vicino della legittimita costituzionale delle leggi retroattive che sanano tei amministrativiillegittimi, che «la sostanza del problema si riduce, anche in relazio- ie alle leggi di sanatoria, al fatto di verificare se in concreto il comportamento del legi- datore [..-] non risulti del tutto ingiustficato ed arbitrario (in quanto Papparente vio- luzione delle norme costituzionali poste @ garanzia dellindipendenza della funzione siurisdizionale pud silevarsi inconsistente, in relazione alla giustificatezza del fine con cretamente perseguito [...]), 0 tale da provocare discriminazioni accertabili in sede di controllo di costituzionalitis® Un corollario della sottoposizione del potere d'ordinanza ai canoni del bil mento e della ragionevolezza pud, a ben vedere, essere considerato il ricorso all’ad guatezza dell'ordinanza alle dimensioni territorial e temporal della situazione di fatto come criterio di valutazione dellefficacia non innovativa ma derogatoria dell’atto con- tingibile ed urgente. Di tale criterio la Consulta fa implicitamente uso pet la prima vol ta proprio nella sentenza citata da ultimo, laddove ~ come si @ appena messo in evi denza ~ Ia limitazione temporale della sanatoria viene considerata prova in grado di ‘eescludere che possa risultare arbitraria la sostituzione della disciplina generale ~ ot: pinariamente applicabile ~ con quella eccezionale successivamente emanata». Ma é in occasione della coeva sent. n, 201/1987* che tale corollario viene compi tamente esplicitato. Il giudizio ha ad oggetto due ordinanze dellallora Ministro peril coordinamento della protezione civile. La prima disponeva, «in deroga ad ogni con traria norma, tra 'atro”' il censimento, ad opera dei Prefetti, degli impianti di smal timento dei rifiuti tossici presenti sul territorio; il «riscontro di idoneiti», sempre da parte del Prefetto, degli enti ¢ delle imprese autorizzate ad effettuate la raccolta e il ra sporto dei rifiutitossici e nocivi ed il silascio da parte del prefetto di un apposite con- trassegno da apporre sul mezzo di trasporto (con ritiro della patente e sequestro del Pautomezzo in caso di maneato rispetto del! obbligo di esposizione); una serie di ob- blighi di comunicazione al Prefetto ed al Ministro nei confronti dei privati esexcenti le attivita in questione. La seconda*, invece, prevedeva la stipulazione di una conven vione, avente la durata di un anno ¢ il cui onere veniva posto @ catico del fondo per la protezione civile, con una costituenda societa dell"ri per procedere all’elaborazione dei dati provenienti dal censimento disposto con Pordinanza precedente. Avverso en trambe le ordinanze avevano proposto ricorso sia per questione di legitimita costitu zionale che per conflitto di attribuzioni le Regioni Friuli-Venezia Giulia e Lombardia ¢ Ja Provincia autonoma di Trento, In via preliminare, Ia questione di costituzionalita > R. Tancil, Le lege spec, 20-1, eis iferisce il virgolttto 2. cost, 28 maggio 1987, n- 201, in Le Region, 1987, 1 2 Ord. min, 8 aprile 1986, n. 718, Misure siete noi, GU, 1 spite 1986, 83 * Ord min. 28 aprile 1986, 1, 727, Dispoicion! perl eaizavione n GU, 5 mag 1986, 0. 102. 222 viene giudicata inammissibile rele ordinanze contingibili ed urgenti in quanto atti amministrativ iit interessante il ragionan tenza, in primo luogo, ricostru na d’emergenza in matetia di perniati sulla provvisorieta e sulla funzione de dopo aver sottolineato che le mento legislativo in quanto «il Ministro [ vento di nece sso ain reall te di uryenza , lung dall'adot tuna generalita di soggetti e di casi delPevento straordinatio assunto come legittimante, [ ritorio dello Stato una nuova normati to dei rifuti. I mancato propo cosi, implicitamente, a quelle portata innovativa, anziché meramente derogator vertiva, sembra potersi dre che la deimitanione nello spazio® rappresenta una tutto ¢ per tutto funzionale alla logica della ragionevo soggettive private costituzional un bilanciamento ragionevole ( verso il dimensionamento dell della situazione di fatto, La sent. n. 201/1987 affront co del potere amministrativo c Pautonomia regionale ”, Esso, perd, viene 'V. ANGionnt, Unger 571 ss. % Perch eli quest in real si 5. Mana 127/1993), in Gir, cost, 1996, 510, ® Anche in eazione a tale questio costtuzionalmente go nti, resta sulle emergenza nella givisprudenca cotta rerio alla derogebilts in condiioni di, to, cfr, anche per ultetior fers 2519's; P. Pinna, Le comp Jare riguardo a quelle promanzie che considerane legtime note e se non di emergenza ma s Rocca, Le aves econeguensialio mes rappon a, come osservano MP. SPaNorP. Piva, L rdinaraento dele proteione cide, in U. Dt minisraione, I Mulino, Bologna, 199 rs, Le ordinance di neces Lesa’ provvisore, sentenze della Corte cotituxionalee compe Andrea Cardone ribadendo la competenza dei giudici ordinati a sindacy mento svolto dalla Corte per decidere il confltto, La sen visce minuziosamente il quadro notmativo della dsciph riffuti in aderenza ai dogmi dell’«urgente necessity in, lerogatoria delle misure adottate”. Poi, cordinanze impugnate sono prive del necessario fonds: 1 ha agito al di fuori del modello di inter a desumibile dalle cennate fonti legislative, osserva che tate misure meramente detogatori, sia pure rifetite ad ossibili, correlate alle dimensioni g azio-temporal Jha introdotto nel!'intero ter ‘ta tempo indefinito concemente lo smaltimen. orzionamento delle misure alle dimensioni territorial, ¢ temporali, dell’evento legittimante denuncia infatti ly della misura stessa». Come si av del potere d'ordinanza nel tempo ¢ declinazione dello scrutinio di adeguatezza al fatto." in olezza. Il sactificio delle posizioni Imente garantie, infati, pud avvenire solo per effetto di (ed in conercto) clegl interessi coinvolti che passa attra ordinanza extra ordinem ai caratteri spazio-temporali a incidentalmente un quimto profilo del regime giutidi “ontingibile ed urgente, quello inerente i rapporti con pit pienamente in considerazione nella suc. rd emergenza a Corte cosituzionale i ripensa?, in Le Region, 1987, Le ordnanze del Mini V0 (a cura dil, Norme secondare ¢ diresone 4195s, 970 lal, 225/192 (Riflessont a margine dC. cos m ti possi mitacvint o sfondo il tema generale della ricostruzione del significato del szionale. Segnatamente, sug ondivagh os ntamenti della Corte in genza del tiparto di competence costtirinalmnente yacant!, iografici,F. Mexusi, Le catastof anipartiten, in Gur, core 191 Le Regions, 1984, 14655; In. onal, 1988, 1754s, con patio. tal invasive delle comperenze te prowisorie; I, Competense re della Cote conttuaionale, jv, 19 plicemente temporance 14368; 8. Baro venti di emergenza, it, 986, 1284 ss; A. Hi fia la Corte costitucionale ei legilatore Giff, Milano, 1988, 199 s8,. Tsui Oncre cessiva sent. to avverso un’ Tordinanza del ~in deroga al tuazione ambie gate allo smalt tuzionale per vi damentale prin dellautonomia fondamento, di costituzional { to per non con} dall'autonomia ed adeguatezza dacate in conc decerminano ut ilsemplice mot delegato «in vis chiarisce che n per fronteggian ad organi ammi getto ¢ derogat ni assolutameni dlude per Ville to il parere del programmazio te, al difuori di to che giustific serie di atti not del potere dio Lautonomit nanza del Gove w0.a, Le or 213 3, *C.cost, 144 nel tao, GUS 7M, Mato Tlpg Region, 1995, 117 ed urgent: Pinta Riv gir ab. 19 “Opem 89 Mentre, com daca: cipli Poi, onda. inter ache tead poral > ter ali, ¢ tti la poe zioni vo di tra oral rid 1987, 223 Le ondinanze dé sit ed wrgewaa del Governo cessiva sent. n. 127/1995, la quale decide anch'essa un conflitto di attribuzioni solleva: to awerso un'ordinanza governativa®. Segnatamente, Ia Regione Puglia impugnava Yordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri dell’8 novembre 1994™, con cui ~ in deroga alla legge ~ venivano disposti interventi immediati per fronteggiare la si tuazione ambiental critica verificatasi nella Regione per effetto delle note question’ le gate allo smaltimento dei rifiutied al servizio idrico, censurandone T'llegittimita costi- tuzionale per violazione delle competenze regional. Afferma la Corte, fissando un fon: damentale principio di diritto, che «l’emergenza non legittima il sacrificio illimitato dell’autonomia regionale ¢ il richiamo a una finalita di interesse generale [...] non da fondamento, di per sé, a misure che vulnerino tale sfera di interessi, garantita a livello costituziondle[...], Lesercizio del potere di ordinanza deve quindi risultare circoscrit to per non compromettere il nucleo essenziale delle attribuzioni regional». Il rispetto dell'auconomia regionale, dungue, entra a pieno titolo nel giudizio di ragionevolezza ed adcguatezza del contenuto dell ordinanza. Ed, infatti, la pronuncia, passando a sin dacare in concreto i vari punti dellatto impugnato, constata che alcune prescrizioni dleterminano una «seppur temporanea> menomazione delle competenze regional, per ilsemplice motivo che esse non circoserivono adeguatamente i poteri del commis dlelegato «in vista di un equilibrato rapporto con la Regione». In particolare, la Corte chiatisce che non @ consentito introdurre per via contingibile ed urgente prescrizioni per fronteggiare lo stato d’emergenza che sono strutturate in maniera tale da conferire ad organi amministrativi poteri d’ordinanza non sufficientemente citcoscritti nel’og zgetto e derogatoririspetto ad inter settori di normazione primaria richiamati in termi ni assolutamente generici. Attraverso quest iter logico-argomentativo la sente! clude per Iillegittimit’ costituzionale dell'art. 1 dell’ordinanza perché prevede soltan to il parere della Regione, anziché Y'intesa (anche se debole), per quanto attiene alla programmazione generale degli interventi e dell'art. 2 della medesima perché ammet ‘e,al di fuori di quel «nesso di congruit® e proporzione» che deve sussistere con leven to che giustifica la dichiarazione dello stato d’emergenza ambientale, la deroga ad una setie di ati normativi primari, determinando cost «violazione dei limiti costituzionali del potere di ordinanza, che valgono qui a garanzia delle attribuzioni regionalin. Lautonomia regionale, dunque, non rappresenta limite generale al potere d'ordi nanza del Governo?® ma & necessario che esso si estrinsechi in misure proporzionate ¢ Uegilaione statale di emergeraae competemce regional in materia urbanitce, ia Gin cost, 1988, 2523s. A.Canto cdianze cater del Min utomomia regional: aspeti problematic, in Le Region 1988, 1213, » C. coat, 14 aprile 1995, 127, in Gi, cost, 1995, 994 5. su eu vedi, per tutti profil non el testo, GU. Rescicto, Svilupp e problem: nwooi in materia di ondiatze dk necesita urgen ‘question in materia lc della rent, 12771995 della Corte costtecon 585M. Maio, Ifpotere dordinarza in matora di protexione cvle al vagio della Cort cstv Regions, 1995, 1176 ss; G. Manazztr op. atc, 305 a8; A. MOR®ONE ced urgent: Pincegrazione del wdiriteoeccestonale nel stem Re iar, amb, 1997, 298 8 * Opes, 8 novembre 1994, Inmediat interuenti per frontegiar lo stato d’emergenza socio econo- mic-ambicntale determinatos nella Regione Puglia, in C.U., 10 novermbre 1994, . 263 » Mentce, come nota, la competence leyslatva starale in una data materia impedisce al legisltore re 24 Andrea Cardone Mspettose del principio dla collaborazione™. Questo secondo aspetto approfon anne aaebudone di pote Pdnanza alle Regione el al en ternorial mins Il pnp & rece, femente alfermato ca C cost, 26 luglio 2005, n. 321 in Gia cot, 2003, 3074 ‘aie question’ sllevate dal Govemo avrers la lege provincial di Bobane onc tincendio proezione civ, prv.n, 15/2002), a dicharae che la nome che in Je Provincia il potere di prowedere wa mezzo di ondinans in materie di competenza provinciale» (art 8, « 6°) r viene, tale i prevenione an nosce al Presidente de deroga alle disposizion’ vigenté lative alle ® costituzionalinente legitims proprio pesché aint, abito dele ordinanze in estme alle sole mateie di competenva provincial puoee al deer sa ito). In effet, a materia della eprotezione civil & da considers iMepisatorerepionale subisce per elfecto delle competenze aormative sion Lenape cu volte chet poter contig ed urgent previ in bse le icharsauer ech ns ‘tal mettenca non possono csr diciplinai dalla Regine in quanto esprenonedi rosie create della materia in grado di vincolare i Consgh regional: Consent 3 maryo 2008 bo Cn 2st, 2006, 888s), proprio in base a questo ergomento, sono state dich Taha dl tae rexionalcampena art. 4c 4° 5, 5 ep. 82004] che reine es Sia Sindaco di Napoll potest d'urgenea prevs dal ccdinanaa dl Mines ce doc aangranastanefsse vento meno lo sito ci emergenzadecrttoc siecamnente reoene dy peo del? luglio 2001 del 2 agosto 2002 e del 12 settembre 2003, in tse adnate ake To neamat citadino dll Aroel,Analopamente, le recent C. cost 1 lage 6 964 ee Jo, plo 2006, n.29) bs ant alcune normed une legge dela Regione Calbia ane Vg Boca Jr 2B 2, 12/2005) che avevan dspasto in ates del approvaione del mow pan neous de gic dan zpensons delle ralizazione del xldppio de erovlorizatare iol Taos eco Slegizmonee dell esercii dllmpiant di smakimento e tocango dial oi ahoes io Calabria (fr mbate delegato dal Goveano per er za consent, dunque, di afferma blematica dell imitezioni che Nel corso del 2006, la Conte 0, localita Cartier), eatrambi dispost con ordinasaa dal Commina jnza ambientale nel terior della Regione Calabria he nella pasticolacssin ile giuisprude ignifcaiva materia della «protezione cvlen Ups x odin del Govern lint la dicredonalit delle regonie nel cores oe aabik ed urgent oxo profil dela competenzae dep sft, salva netunlinente a tecch de la Region di provocar il controll girisdizional dll Cote per asieuare che reed sae configura in modo da non compromettere il nile estesile dlc atrbusion regres Pi n oceasione dell ntratn in vigore dei nuowistaruti delle Regions ordinari quadro de urgente in ambito regionale M. Cianc re question’ aperte;dece (latte ordinance di neces od ugenaae reglament regional, in M. Cat.G. Case A ken Gy ky Leon atts delle region ordinate, Problems prospettiv, It Malina, Belogea Done as Cen-ifeimento in partclae, alfionovativa dscipinintodotta dalla Statute ents tary oe comma) il quale prevede che Ia Giunta possa adottare in via d'ungenna att di coven «selva ratifies da parce di quest ultima, cle A. Monson Le me, 2005, 70 ere contngibile coza dell Assemblen del divito nello Stato del! Ema Ro Alls logics fin ui descitta sembra, invece,sfugire ~almeno parzakmente ~C, cost, 30 dicembe Ieee, Gn Git. cost, 1987, 3688), incu la Corte gaia, rate, della episod coches eet 8 lm 59/987, il quale acubuisce al Ministre dll Ambiente porere cece ei Seultabled urgent, della curaca massima ds mex nel aso in cui verehunoshannien don Heol oi duno ambiental che non pesano essere aktimentfontegite La pronanes sooo fn oe eee i Ptovince Autonome ci Trento ¢ Bolzano nepando che le norma inputs voce easel ss sia del autononia costituzionale loro sconoscita perc le sparen urgente allo Stato troverebbe la sua gistificazione woltse che nel del porere comtingbile ed a gravith del pericolo da evtare ene ur senza nella natura sessa del bene da tutelare. Trt lium bene primatio edi un valore asohito Sarit eionalmentegaranito alla colletvtis. Daun lito, dungue, la Cate, in piena aderor oe kos te iridiodel per extra ordnen fin qu scotuto, vere che arcana van usa pein esupposto, le mat nati dellinterventoe aunoritalegitimats temporal della cancreta sittazione fot dak so dispostivo sia adeguato alle dimension’ terial ‘o:dallsto, per, omere di ebilunciaemil valor ambiente definenilo warsohioe pectic eae dito dalla Corte toil conflitto di dente del Consig civile 24 febbrai na di un commis teggiare Pemergy canza di «mecca della Regione ne} bic, «agricole censurata anche! colt del commis sonale di proven venti previsti, de prio sul piano dd tegralmente il gu clude con il riget gica e lessicale dé di concertazione nella circostanza laborazione nel g Finterpretazione sivamente interpt stualmente enung Bry, Sule fozione 07) sulla ase de DHONIO, op. alt ct agli enti local ct. C1 roam, 1988, 1957 § viet gent 611 ss, in cui la Con adottata dal Ministo ‘odo di otto gown e wlnerabilita in cul tare emblematic dizi di ragionevol dbo nom esi posse alt seca in occasioned aistro perché l'edozi ‘ondizioni meteo-cim Tecallaboradione ~ lick delle stesse ad ada Ord, min, 24 f mento della pote geno, Caltenseta, Ea wal ede dello fon. Ci it dai fii 33,¢ Re ideo iat del 2 imo iblea (Ro War iat da. Le ordinance di necesita ed urgenza del Governo 25 dito dalla Corte in occasione della pit recente sent. n, 39/2003", con cui viene defini fo il conflitt di attribuzione promosso dalla Regione Sicilia nei confronti del Pres: vente del Consiglio dei ministri avverso Vordinanza del Dipartimento della protezione Guile 24 febbraio 2001, n. 31087, La Regione ricorrente, infati, sostiene che Ia nomi- sa di un commissario delegato per la realizzazione degli interventi necessari per fron teagiare lemergenta idrica in Sicilia violerebbe le competenze tegionali per la man fanza di «meccanismi di raccordo operativor tra Pativith del commissatio e Vativita dalla Regione nelle materie di sua competenza (come «acque pubbliche», «lavori pub: blicin, «agricoltura e foreste»), Lassenza di forme di leale collaborazione, poi, viene censurata anche in ordine alla identificazione della persona del commissati, alla fa Salta del commissario stesso di avvalersi dell’amministrazione regionale nonché di per sonale di provenienza regionale ed allutilizzo, come copertura finanziaria degli inter ‘enti previsti, dei fondi comunitari di disponibilita esclusiva della Regione. Ed @ pro prio sul piano della presenza e dell'adeguatezza di forme collaborative che si svolge in Reeralmente il giudizio della Corte, il quale, dopo una minuziosissima disamina, si con- dade con il rigetto del ricorso appunto perché «le disposizionie la stessa struttura lo ica e lesscale dellordinanza appaiono [dunque} tute ispirate ad un tigoroso criterio Siconcertazione tra Stato e Regione». Ma Pimportanza della pronuncia risiede anche hrella circostanza che essa non si limita ad inserire il controllo sulle forme di leale col laborazione nel giudizio di ragionevolezza ma prescrive che il relativo principio guidi Vinterpretazione dell ordinanza extra ordinem: «l'atto in questione va quindi comples- sivamente interpretato alla luce di questo eriterio collaborativo, anche la dove non &te Stualmente enunciato (...] in modo che risulti congruo ¢ proporzionato un intervento f 1988, Bin Sula fo 307) sulla base inancia a pretender il ispeto si della lea cllaborazione (A. AN: sono, op wl ct, 221) che dllordinaro rparto di competence (specie di quelle atribnite dll tu entlocal, ef. GL. Mowrices, I poter intervento in via durgenza del Ministro. entein ro an, 1988, 19578). % C, cost, 3 febbssio 200 nio di colaboracone e prep na, cost, 24 gingna 1993, n. 289, n Gia. ti divieto generale di caccia tre competence stata (ambiente) ¢ f11 a5, in cui la Corte annulla in sede di confhito intersoggetivo cdovtata dal Ministro dell Ambiente, ai sensi del!'spipenacitato at 8,1 n. 59/1987, pe proire per un pe ella condiione di partcola ».39, in Gu, cost, 2003, 248s. con osservazione dS, Baxrot®, Prt : ambit regional, ei, 259 s. Ma ved, gi po Mon nota di A, RoBecctt MAYNARD, Lor somali (etek) in Le Region, 194 rdinatza contngibile ed utgente iodo a oto gion Vativita venatora sy tuto il terttorio nazionalea causa d qe vulncsublt in cui Ta fauna versava pet le condizion climatiche paricolarmente averse. La pronts Cppate emblmatca di come: conttollo sulle forme dela eae collaboraione si rversa incepalment ne Jena Le protuncia, infatt,oservato che l potere minsterile&ativabile solo quan jon! posseugono ordinar srumenti per sospendere ln nicolarmente averse, stigmatiza la condotta del Mi Jun estme differenziato delle nine perché ledozione dllordinanza cavcbbe dovato compor ii nlle diverse ace teritoralie~nelispetto del principio i les ‘condition! meteo-limatiche rscontr seeiLdborarione.- conta quanto meno informali, con le singole Regional fined valutare la disponis {ia delle tes ad adorcare{ provvediment pil adeguat vispetto alle varie reat local, Occ. min, 24 febbraio 2001, n. 3108 (del Minis ivle) Disposcion gent per fronteggtan emer Palermo e Trepani in GU, 1° marzo 2001, 0.50 delVintem in gualth. i delegato al coordina dria nelle Province di Agr mento della protezior onto, Calteniteta,B 26 Andrea Cardone statale che, ancorché per fronteggiare una situazione di emergenza, interfetisce pur sempre con competenze regionali, per di pitt di carattere ptimario Da ultimo, nella sent. n, 22/2006”, la giurisprudenza costituzionale, per un verso, affina il proprio strumentatio di giuclizio per la verifica del rispetto dell’autonomia re gionale applicando al controllo delle ordinanze extra ordizters in sede di conflitta in tetsoggettivo i canoni ordinari di scrutinio applicati dopo la riforma del Titolo V, per Faltzo, sembra effettuare un passo indietro citca la logica dello strict scrutiny nel sina, cato di ragionevolezza del potere contingibile ed urgente. I giudizio trae origine dal corso promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano avverso lordinanza del Ministro della salute del 9 settembre 2003, con cui vengono dettate una serie di prescrizioni li mitative concementi 'addestramento, la tenuta e Vallevamento di cani appartenenti a razze potendialmente aggressive nei confronti degli esseri mani. La ricorrente la menta Vinvasione della propria sfera di competenza costituzionalmente garantita in ‘materia di igicne e sanit® ma la Corte contesta il presupposto da cui muove la censura osservando che «il provvedimento regola fattispecie eterogence ed insiste su una plu ralita di materien, tra cui «tutela della salute», «polizia veterinarian» e «ordine pubblico scurezza», Per sciogliexe Vinttico di matetie cos individaato la pronuncia —ed & que sto il primo profilo che si intendeva segnalare ~ utilizza il critetio della prevalenza, in ossequio al quale bisogna verificare «se una tra le matetie interessate possa dirsi domi. nante, in guanto nel complesso normative sia sintracciabile un nucleo essenziale ap. Partenente ad un solo ambito materiale ovvero le diverse disposizioni perseguano una medesima finaliti» , e conclude per Vinfondatezza del ricorso perché nel caso di spe cic la materia prevalente é da considerare quella dell'«ordine pubblico e scurezza», og sgetto di potesta esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, c. 2°, lett. 6), Cost. Ma la sen tenza, come si avvertiva, appate non priva di interesse anche per un secondo profilo, i °C. cost 1 gi ©2006, n, 222, n GUT, 21 giugno 2006, n. 25 Ord. min, 9 setembre 2003 (del Ministro della salute), Tateledellincolamita pubbica da ic sion epevicolost, in GU, 12 settembre 2003, n, 212. Tn particlarel'att roibisce'addestramento di pitbull di can diate raze o incroci potenzialmente pericolsi ditto td csltame la snatutale» aggressvith: Ess re, vita selezioni oineroci tra razz finalizzae allcaltaio ‘ne dell'sggressvita dei cane proibisce la sottopesiione dei cani« doping, Liar. 2, invece, pone Febbige clicondurre i cani «pericolosiyneiluoghi public l guinzaglio econ la museruola exabii sequiste, possessoe detenzione dei cani in questione da pare dna serie di song aumentaene le potenzale dannos i consid a i capact Jelinquenti abituali 0 per tendenss, soggetisottopost a misura dl Prevenziane personae oa msura di sicurezza personae, condannat, anche in maniera nom definitiv, pet Aelto non colposo contro la persone o contro il patrimonio, punibile con le reclusione superione a de an ai, owero peri reato di maltratamento di animali, mipori di 18 anni, nonché interdetteinailtets ps in fermita), Da ultimo esso prevede, poi Pobbligo dei detentoxi det ean di cu allan. 1 ai stipulate una po- liza di asscuruzione pe a responsabilic civil relaiva ai danni causat teri, ponendo a etic di color che non intendono mantener il possesso del animale nel sspettadellordinen tort veterinatie per individare possbilisoluioni di afidamento, Yonere di intoresate le 4 Cf, di recen 133514, 5 ag cost, 28 gennaio 069, 18 1d, 8 giugno 2005, 94 1d, 31 marzo 2006, Critica Iapplicazone del principio dl prevalence, stenendolo nel caso di p ‘Taccan, Sulla semen, 222/2006 do zionale in ordne all ordinance del 9 settembre 2003, in wn federlisn. ie non necessti, P quale si annida ng Bito materiale in tenze provincial ; correnza dei pre Laffermazione p sionale fin qui an nario, nella spec sibili ed urgent, gionevolezza in n cottenza dei pres femisure adota spe Tq Honalta non vi del cattivo ~e, pe 3. Il contributa di ordinanze I caratteri i p quasi integralmet anni meglio indig concreto, a legit Anche se, cor dacali e prefettizi teressati, pare in ‘oggetto ordinang premessa che hai teticamenteil cot lo statuto teorica lutare la prassi Ja tutela delle pot obiettivo, il rifer vernative svolge { principi ormai p ferimento al limit La prima sent nale amministeat tense onde otter parte del Corpo’ diante indizione Tar. Latio, linance di necessitied urgensa del Govervo 27 quale si annida nell'obiter dictum in cui la Corte afferma che V'individuazione dell'am. bito matetiale in cui interviene Pordinanza impugnata esclude la lesione delle compe tenze provinciali anche «a prescindere da ogni considerazione in ordine all'ffettiva 1 correnza dei presupposti soggeitivi e oggettivi della sua legitimita amministrativan. Laffermazione pare significativa perché se, da un lato, tutta la giurisprudenza costitu. zionale fin qui analizeata ha costantemente sostenuto la competenza del siudice ordi natio, nella specie amministrativo, a conoscere della legittimita delle ordinanze contin. gibili ed urgenti, dallaltro la stessa Corte ~ come visto —ha praticato il sindacato di ra sionevolezza in maniera stringente, verificando anche in sede di conflitto tra enti lari: correnza dei presupposti di necessiti ed urgenza e Vadeguatezza e proporzionalita del: le misure adottate rispetto alla concreta situazione di fatto da fronteggiare, Nel caso di specie, invece, l'accertemento della «materia» risulta esaustivo del sindacato di costitu zionaliti ¢ non viene dato alcun rilievo alla mancanza dei presupposti sotto il profilo del cattivo ~¢, per cid stesso, lesivo — esercizio del potere d'ordinanza 3. I eontributo della giurisprudenza amministrativa nella casistica pit recente di ordinanze governative I caratteri, i presupposti edi limiti al potere @ordinanza extra ordinem, gid emersi quasi integralmente nella giurisprudenza della Coste Costituzionale, sono stati negli anni meglio individuati e precisati dalla giustizia amministrativa che ha sindacato, in concteto, la legittimith delle ordinanze contingibili ed urgenti Anche se, come noto, tale scrutinio ha riguardato principalmente le ordinanze sin dacali e prefettizie, pid frequentemente oggetto di impugnativa da parte dei privat in teressati, pare in questa sede opportuno segnalate alcune recenti pronunce aventi ad ‘oggetto ordinanze contingibili ed urgenti del Governo. Cid, come si avvertiva nella premessa che ha introdotto il presente lavoro, allo scopo, da un lato, di richiamare sin teticamente il conttibuto dato dalla giurispradenza amministrativa alla definizione del lo statuto teorico-pratico del potere contingibile ed urgente, dalPaltro, di iniziare a va lutare la prassi governativa pitt recente dal limitato ma significativo punto di vista del: la tutela delle posizioni giuridiche private azionate in giudizio, Rispetto a tale duplice obiettivo, il riferimento ai pit recenti casi di giudizi amministrativi su ordinanze go vernative svolge una funzione esemplificatrice in quanto permette di osservare come i rincipi ormai pacificamente affermati dalla giurisprudenza vengono declinati con ti- ferimento al limitato campo di indagine del presente studio. La prima sentenza su cui si intendeva portare Pattenzione viene adottata dal Tribu hale amministrativo della Regione Lazio nel giudizio instaurato da una societa statuni tense onde ottenere l'annullamento degli atti relativi alPacquisto di due elicotteri, da parte del Corpo Forestale dello Stato, mediante trattativa privata, piuttosto che me dliante indizione di apposito bando di gara publica, Tale procedura nepoziata tro Tex. Latio, Roma, sez, Iter, 27 aprile 2004, n 3601, 28, Andrea Cardone vava fondamento nell ordinanza del Presidente del Consiglio dei anch’essa impugnata ~ che, in considerazione di una situyions appunto, disposto che il Corpo Forestale fosse autor capacita operativa della propria componente aetea i boschivi, ad effettuare acquisti anche a trattativa private, 1: rcorrente lamentava prineipalmente la carenza del presupposto della eccezo, nale urgenza risultante da avvenimentiimprevecibili per 'amminitrarione aggindica Tg ila stessaassolutamente non imputabil, qualificando gi incenci busch julia come fenomeno ormai endemico nel period estivo, con consepente violin Up Benetale di tutte le nore ei prinepi, anche comunitat, in materia i alfdamen di appalti pubblici di fornitura e di concorrenza, I Collegio, pur titenendo corset i rchiamo alla normative, anche comunitaia che impone, per le forniture a pubbliche amministrazioni, la pubblicazione di apposi {i band di gars, rigeta il sicorso rammentando che nel vigenteordinamenta nog 4c, accanto ad un complesso dinorme che dsciplinano 'ordinato esercizio dell ern amministrativa, esistono special disposizioni che consentono, in occasione di dex nate situazioni di staordinario ed imprevisto accadiment, il ticorso a procedure cans ardinem: Segnatamente, il Tribunale amministrativo riconosce la strcta eonfoanig dell ordinanza sortoposta al suo controll all art. 5 della lenge isttutva del Sericae Zonal della protezione civile, in quanto originata da un decreto del Presidente cal Consiglio dichiarativo dello stato di emergenca nel teritotio nazionae. Tale decsen, ber suerare la grave situazione di cris, aveva conferito mezzi straordinati per assicw fare il subitaneo aumento della complessiva capacita operativa della lotta anrca mou ando tale necessti anche con la precedente intensa ativita di lotta agit incendie schivi che aveva reso doveroso effettuare i inatia sui velivoli gia in dotazione, Vordinanza impugnata, viene inoltre ricordato, conteneva espressa { Proved a trattatva privata, con indicazione delle norme, tra eu, appunto, quelle insiateria di appalti di lavor,forniture e servizi, cui era possibile derogute 1 Collegio conclude, poi, rlevando che, anche a voler ammettere la prevedibilt cel incendi boschivi come fenomeno stagionale ricorrente, uel corse del 2008 ech venti erano stati particolarmente gravi, imponendo la dichiarazione dello stato di Gihetgenza nazionale ¢, altres, una rapida indagine per tilevare Pelfettiva sussistenva dei mezziindispensabil a frontegeare la stuazione, a conclosione della quale evs ee ‘a definitivamente accertata l'insufficienza della dotazione 1 ricorso viene, dungue, rigettato, con accertamento della legittimita dell ordinan 74 impugnata, in quanto la medesima appare adeguatamente motivata, sulla base an, che delfistruttoria espletata , ed adottata nellimpossibilitt di ecolmare tli crcsee Ministri n. 3231/2009 1 di emergenza, aveva, ato, peril potenziamento dell, ~gnata nella lotta agli incend impellenti interventi di manutenzione straort autorizzazione * Sulla necesita che le ordinanze abbiano un'adeguata motiva ano, ex plrimit, Cons, Sta to, S02, V,25 4635; Tat Lazio, Roma, sez I-er, 24 luglio 2006, n, 6286; Test, Boasts, ears 21 10 pail 2006 n. 234; Tat, Sc, Catania sc Il 13 maran 2006 0 a0, Foe Pea pases See I 21 febbraio 2006, n. 1072; Tat Puglia, Bar see, 9 febbrato 2006, 6.468, Tan enka Paletmo, sez, 20 ottobre, 2005, n. 3438, cui adde la guripuclenza meno ra op. et, 79, nt. 163; R.CAVALLO PERN, I dino ane i emergenca per fattort extern alla Iministrione pubblics, ix Dirtoamaminisrativo, 2005, 799, mt 8; Gatssap ale ob Gos tecitate da A. ANDnON rative con lo id afidemeny Alkrettanto sig Isloro parte met Consordo neson qualita di dlepa smaetia dif sempre dal CON adottate dal Minis tive all’en In entrambi i ¢ creti del Presiden) I Consorzio 3 disposizion ined del termine peril imballaggi cin te ce amministratig part delle orn Cato ruggiungime tione vengono 1 ‘mental imiil potere diecresion che vengano indig pi general dell © Sul'anoalabil enente in via ord suatamente in via 0 2io, Roma, sez. Iver Veneto, Venezia, sez Cons, Stat, se2.1V, 2 Perl at Tas. Laxo, Ra Tas, Laio, Ro T meccanismi s ona, cavuto igor lascorta di una stuaz to7: di primo piano (i ragionevoli ed ilopic Sal punto sex Iter, 24 hugo 26 sez. V, 1 aprile 2006 13 marzo 2006, 0. 40 Ol, n, 4188, cul 10 Peni, op. > Per alewne prot one lita tal sta an 29 Le ordinance di necesita ed urgenza del Governo 30 a procedure valevoli per gli ordinari procedimenti amministra operative con il ico thi di affidamento di pubbliche forniture»* ‘ltrettanto significative paiono due recenti sentenze del ‘T.a.t. Lazio, identiche nel Iuloto parte motiva e dispositive, intervenute la prima al termine del giudizio in cu i Consorzio nazionale imballaggi avversava due ordinanze del Ministro delt'interno, in {qualita di delegato al coordinamento della protezione civil, rclativeallemergenca in aMiteria di rfiuti nella citta di Roma e provincia“ e la seconda nel giudizio instaurato, Zampre dal CO.NA.L, onde sentir dichiarareIllegttimita di tre ordinanze, anch'esse Sflottate dal Ministro dellinterno quale delegato al coordinamento della protezione ci: Vile, relative allemergenza ambientale in Campania Jn entrambi i casi le ordinanze di necessita ed urgentza erano state precedute da de- creti del Presidente del Consiglio dei Ministri dichiarativi dello stato di emergenza. Tl Consorvio aveva ritenuto le ordinanze impugnate lesive ed ilegittime per aleune disposizioni in esse contenute, tra cu, sepnatamente, quelle in tema di accelerarione dal termine per il conseguimento di determinati obiettvi di raccolta differenziata degli smballaggi ein tema di affidamento al ricorrente medesimo di detta raccolta, I! Giudi- xe amministrativo accoglie i ricotsilimitatamente alle censure avanzate avverso quelle parti delle ordinanze che disponevano sanzioni a carico del CO.NA.L in caso di man oto eaggiungimento degli obicttivi di raccolta differenziata assegnati*®. Nella motivar Sone vengono ribaditi, in accordo con la consolidata giurisprudenza, aleuni fonda spentali imiti al potere di ordinanza extra ordineme e, segnatamente, la necessitA che il potere discrezionae sia esercitato in termini di ragionevolezza © proporzionalita® The vengano indicate le norme cui si intende derogare, sia pure nel rispetto det princi pi general dell'ordinamento giuridico™, Le medesime pronunce, inolxe, sottolineano Sullannllabiia delle ordinanze adottate in assenza dina reae impossibita di prowedere ‘Cons, Stato, sez IV, 25 settembre 2006, n. 36385 Tas. La | Rosi, se2 Il, 29 marzo 2006, n. 2922; Tat ‘Potenca, sez. I, 10 aprile 2006, n. 2345, suatainente in via ordinari, cf, te le alte Roma, cx liver, 24 Iago 2006, n. 62 1342; Tea, Basile Vene ia, ee. I, 13 Cons. Stat, sez: IV, 24 ma Campania, Napali, sez, V, 14 ottobre 2005, m. 16477, Pork slenpeadensa meno recente, cr. A. ANDRONIO, op. wl cit, 76, nt. 58; M, GNES, op. a et 674, at. 119. © Tax, Lazio, Roma, sez, Her, 11 luglio 2006, n. 5791 1a, Lazio, Roma, sez. Ler, 11 luglio 2006, n 3769. « | meccanst’sunzionator’ previsi sono apparsi al Tribunale amministratvo iragionevliespropor sionat eavto tiguardo ala notota diliclta di vedere accrescere le quote della raccotadiferenziata [1 Zee glonedimolkepie coneasse non tte, evidentements adbitabl al CONT, pit chismao si Cee arnssitueone ensergenale a seolgere un compte che [..] avrebbe dovuto attavia vedere a ton ar paimo piano (inva ovdinari) sient local, Gli stessimeseansmi son, ins, stat dichiaral illogiciw causa della «arraginosia del meceanism di calcolo» © Sal panto, tale alive, Ta. Lazio, Koma, Sa: Ter, 24 gio 2006, n 6286; Ta Lazo, Roma sex. Thar 2 loli 2006 n, 6283; T-as. Veneto, Venezia, ez Il, 17 magaio 2006, 1542; Cons. Stato, SEV i apie 2006, n.2087, Cons, pis. anim Sic, 31 marzo 2006,n, 120; Tas Skin, Catania, se Th Ty ios Doe, n. 400; Tae, Liguria, sez II, 26 apile 2003, n. 524; Tas, Puglia, Bat, se, Ul 8 ozobre 2oOT 4188, cui adde la gurisprudenca cit da A. ANDROMO, op. wl ct, 78, nt 16 e 87, nt. 1845 R ule. T99, nt. 44, M. GUE, op. ul. cit, 6789. 50 Per alcune pronunce in merit, fr. Tat. Veneto, Venera, sez I Cavatso PEKIN, -7 maggie 2006, n.1342; Cons. 230 Andrea Cardone Ia nec ssita di una congrua motivazione ¢ richiedono una effettiva situ da cui derivi o possa derivare un peticolo all'integ, sediamenti o dellambiente?, oltre one. 1 Collegio ha, in concreto,ritenuto laffidamento al CO.NA.L della raccolta diffe renaiata degl imballaggi perfettamente coerente con il eomplesso di compiti, funzion, ¢ ruoliassegnati dal cd, «decreto Ronchi» ai produttor ed agli utilizaatori degli stss, in quanto il medesimo risponde allesigenza di ricondusre alla normalita quell acceras {2 sttuazione di inadempimento nel settore in esame che, nel quadro delle pid ampic incfficienze nella gestione dei rifiuti, ha determinato l'insorgenza dello stato di emer senza caratterizante le Regioni commissatiate, tra cui appunto il Lazio e la Campania, Tnoltre, ad avviso del Tribunale amministrativo, a giustificare Vadovione delle ord hanze impugnate, sono proprio Vincontestabile situazione di peticolo per Vigiene, In sanita ¢ Fordine pubblico, oltre al palese inadempimento degli obblighi detivanti an che dalle disposizioni comunitatie di settore, In nati al Consorzio, gli stessi vengono considera to Ronchi» ¢ con essi anche i tempi asse dell oggettivo contesto emergenziale di mancato raggiungimento, Rilevanteé, da ultimo, una sentenza del Tiibunale amministrativo della Regione Lo zio avente, questa volta, ad oggetto una ordinanza contingibile ed urgente del Ministe ro della Salute. Tale ordinanza, che proibiva di utilizzare, per Paddestramento dei ea, ni, il collare elettico, veniva impugnata da due societa, svolgenti attvith di imptesa connessa alla commercializzazione di articoli ed accessori per l'edueazione animale, in quanto ritenuta ilegitima e lesiva dei loro interessi pronuncia si soffetma in particolat modo sulla mancanza dei presupposti di ne cessiti ed urgenza e di un’adeguata istruttoria, 11 Collegio, ione di fatto vith delle persone, dei beni, degli in. allimpossibilita di fronteggiare altrimenti la situa n particolare, quanto agli obiettivi asse. atin linea con le previsioni del adecre ti peril loro conseguimento, tenuto conto del danno economico per la collettivita in caso. sempre richiamando la giurisprudenza consolidata, clenca i presuppo. stiche condizionano Fesercizo del potere di emanare otdinanze contingbilied igen {ie pit precisamente: a la necesita di intervene nella materia interessata dal prove dimento; b) Pattualita o ’imminenza di rimuovere un fatto eccezionale, quale causa da fronteggiare con urgenza; c) il preventivo accertamento, da p 4, della situazione di pericolo e di danno: a | visti dallordinamento, 11 Giudice amministrativo precisa, ino essere emanate anche in materia di arte di organi competen- la mancanza di strumenti altemnativi pre tse, che le ordinanze extra ordinenr possono libera iniziativa economica e di ditto di proprieta slenmo, sez. I, 20 orabre 2005, n, 3458; Tas. Mar nso anche Cons Stato, sez. TV, 25 settembre 2006, n, 5639; "Tax. Lazio, Roma, sea, Teter, 24 luglio 2006, 6285; Tae. V Veneto, Venezia, sez, II, 17 maggio 2006, . 1542; Tar Lazio, Rona, sox I, 2 maggio 2006, n, 3086; Tar, Basilicata, Potenza, ez , 10 aprile 2006, n, 234; Cons. cas, aoa’ 31 matzo 2006, 120; Tas. Puglia, Bat, sez. I, 27 marzo 2006, n, 1031;'T-a1, Puglia, Laces see Hoi feb braio 2006, 1072, pans, Napoli, sez. V, 14 ottobre 2005, n, 16477; Cans, Stato, sen, V9 Fob braio 2001, n. 580 * Tas, Lazio, Roma, sez II-guater, 15 settembre 2006, a. 84 purché sia po relativo poten tre alladeg dello stesso”, 1 tichiam name la porta Ja publica an tutelate dal d cessario per i guire. Nel det dimento, ox me unico ug verifica che si sarie, urgenti comparaziong Allesito d dato il sicorsa sivoglia isteut stificare l'ada giudizio osset tain commen state) le valut to prese a rife Dovrebbe del Gow dalla giustizi analizzate cos sai acquisite vedere con i proporzionali enti Va morn 1 6 CS pani, Nap le Sida Sus abuso pera ze di necesita ed urgenza del Governo 21 Leord sia possibile riscontrare in concreto il rispetto dei limiti postiallesercizio del i fato parché cali in tivo potere, tai quali, appunto, i presupposti dell'argenza e della grave necesita, situa. Site all'adeguatezza del provedimento ed alla fissazione di un termine di efficacia dello stesso”. diffe. II tichiamo alladeguatezza del prowedimento conduce, poi, il Collegio a scruti rion same la portatadispositiva alla luce del principio di proporzionaliti, onde verificare se stessi, Ja pubblica amministrazione ha imposto obblighi o restrizioni alle liberta del cittadino, certa Pate dal diritto comunitario, non commisurate rispetto a quanto strettamente ne ampie fessario per il raggiungimento dell'interesse pubblico che Pautorita & tenuta a perse emer gure. Nel dettaglio, il Giudice amministratvo si interroga sulla «idoneiti» del provve pania, Fimento, ossia sulla sua congtuita rispetto all’obiettivo e sulla sua capacita di porsi co- :ordi- she unico ugualmente efficace e meno negativamente incidente. La sentenza,infine, -ne, Ja Netifica che sia rispettata la necessita che le ordinanze, proprio perché atipiche, neces iti an- sarie, urgenti ¢ straordinarie, siano sufficientemente motivate, tramite una adeguata i asse- comparazione della situazione urgente con il sacrficio individuale. decre “Allesto di un cosi strutturato giudizio di ragionevolezza, i Ta. Lazio ritiene fon- conto dato il ricorso, evidenziando nel prowedimento gravato il mancato riferimento a qual n caso Sivogliaistruttoria ed alle ragioni di necesstd ed urgenza che ne avrebbero dovuto git stificare I’adozione. In particolare, la sentenza non incontra difficolta nel definire il re La. giudizio osservando che il prodotto di cui l’ordinanza vor tebbe impedire l’uso, «tisul- niste | fain commercio da anni sicché non 2 dato comprendere quali siano state (e se vi sono lei ca. state) le valutazioni sopravvenute a distanza di tanto tempo e quali le circostanze di fat press | __toprese a rferimento, capaci di giustificare la determinazione assunt, ale, in | ‘Dovrebbe a tal punto tisultare chiaro quanto si affermava in precedenza ¢ ciot che j Vanalis della pid recente casistica giurisprudenziale in materia di ordinanze extra ordi dine nom del Governo rappresenta un utile stramento per tichiamare i principt affermati | dalla giustizia amministrativa. Si é, infatti, avuto modo di evidenziare che le sentenze 1ppo- | analizzate costituiscono la puntuale reiterazione delle posizioni giurispruden: ali or rgen- | nai acquisite in tema di obbligo di motivazione ed istruttoria, di impossibilita di prov owe: vedere con i mezai ordinari, di comprimibilita dei diritti costituzionali, di necessaria sada proporziondlit e di adeguatezza spazio-temporale delle ordinanze contingibili ed ur te: gent i pre sono [ Vale, pant, la pena di soelineare che, second i cettami dla gursprudensaamministative to rieti leultinatitae taprectone del saatere provitorio dele ordinane, vita non oo che le esse vengano aa aay ontaare cigense prev permanent, ma anche che sano adotate pe regoar Here erations o un dato asset dinero Co cft. Ta, Liguria, sez 15 novembre a ao ee re Veneto sen 1 19 setembre 2002, n, 5610; Ta. Calabria, Reggio Calabria, 5 luglio Bea Sear Coce Stone V4 Tug 200, n- 3685. Pi decent, sive a sentenae dl T... Cam 7 Mere Neeeh see vt peonao 2004223, per a gual «eve sitenes tina Vordianaa con la er eel Schce per tontegire la fuoisci i liguan da un colton nfs rel dovuta cz, ‘ium abuso liaciamento ad esto delimpiant fognaso del Com Lieb Fee aren ad cere et lsat Tenomeno lft eondinanze 9 eb Contingiile urgent, pet aloo natura ci prowediment aioli de no conwistere in un simeio di natura femaporanea e cid sopeatutt nel caso in cu visa in capo alam hhinistrazione un cotrispondente steumento di intervento ordination 232 Andn Cardone [Rimangono, invece, sullosfondo delle promunce rchiamate altri due pacific prin, jij che valgono a completare il quadvo sommariamente ticostiito, Cis siferine 4 Paffermazione del caratiere ordinario delle finalith perseguite tramite eli atti in que. tioned alla loro soxtoposizione al distto comunitario™, Stante la loro assolu tangibilit esi non necessitano di particolai approfondimenti in questa sede, sale naturalmente - verificare quale concreto grado nell’ esperienza degli ultimi anni, i atuazione tali principi hanno avuto 4. Alcuni spunti dalla prassi governativa dell ultimo decennio Gosi delineato ~ sulla scorta delle prese di posizione dei Giudici costituzionali e inministrativi~ il repime giutidico del potere d’ordinanza, ¢allora possibile cemrare Tattenzione sui pit recent sviluppi della prassi in materia, Propr tuale fisionomia del potere contingibile ed urgente lizzare 312 ordinanze di necessiti ed urgenza che il Governo, nelle sue varie ontals “ion ha emanato nel periodo compreso trail 1° gennaio 1994 ed il 30 settembre 200 II primo dato signficativo che emerge & Passoluta preponderanza di ondinamse oo cementiil sistema di protezione civie: ben 189,75%, oss 280 delle ordinanze caaming tc, apparcene infatia tale categoria. Pare, al proposto, apportuno segnalare che la ia ampia novione leislativa di protezione civile & stata interpretata dal Governo in senso {0, come comprendente non solo le classiche misure a fronte di calamita naturall ¢ exta strofi, che rivestono, comungue, il ruolo quantitativamente principale, per un totale di 158 ordinanze *, ma anche intervent in campi tra loro molto diversi”, Pih precisamena oe alla ricerca dell’at dello Stato, si & proceduto ad ana. * Chr V, Anoiout, Necesita ed emergenza nel drto pubb 14, Parscolarmente significative sul punto le tre identiche pronunzie del Tae. Ve 10 marzo 2005, nn, 850, 851 e 852, second cu, im ‘ransitami peril comune di Padova, vincolo che nell ssunzione din mpegno to, Venezia, sez, pesizione di un vincolo paticolare agl aurovecol Sostanziao in un diveto di circolacioneo in aleernativa ai modifcare nel senso indicato Tautoveicoo,tresborda in una viclaione El princiio di liber ceoazione allinterno dell Unione Europea. Tale principis od abe Wes elliateresse pubblico, ma aon linitazion dscriminatovie riapetto al terstorio degl ar eemunt he oa, Sung Sumtamente clleate ad una paticolare stuazone di inguinamentoo in ato o previous velo che sicaramente un comune non pus fate & importeo anticipersi ling a lvello europeo ovvero dette tna disciplin di ci it previsté con determinate scadenze laione dei veicli commercial difforme de quella * Per citame solo aleune delle pit recent ord lanneasite dei primi in ‘opm. 7 liga 2006, 2 353; aunt age 1203 luglio 20 azz0 2006, C/\, Inividuaone dei coma Marlo ¢ Poppy, in G'U., 14 aprile 2006, . 88: ional coentiatmosfric che barno colt inca de Vio Valenti i gir in GU, 13 glo 2006, 16 0,2 maggio 2006 4 9921 Pe re Pi Intervent urgent di dlirest consequent all evento anata ine d chia, GU, M1 maga 2006, n, 108 La tendenza a concentrate Ves letrova io dei poter durgenza nell ambita come noto il proprio fondamento nella S-bis e 3° del dl I sistema di proreione civ 7 sectembre 2001, n. 343, Dispos le strattue preposte alle attvita di proteione ct no state invenute inmateria diimpig fui, 32 in mater 9 novembre 2001, se igente,e nd rip ‘ean nella competeng cesiala aL 31 mag rial 26| pi esau aio 1992 oie Lev te della Log 24 fe % Ad exempio, or S dicembre 2003, 9.3 2008, ». 3306, Dispos onarento iio vel Ord, min. 13 fra ra GU 12 laglio 2 Bence Stato, in GU, 17 mag 2003, n, 112; otc. min cella proved tiare la crs di natura 9 tain GU, 17 marzo § eggire la stuaone dh asic @Op.cm 18 ag08 GU, 30 agosto 2006, vuto ali e trare Wat cola 1006. agit ole cata i158 ello denae yuclla del Governo 233 Le ordinance di necessti ed urge po state rinvenute nel periodo considerato 24 ordinanze in tema di emergenza idrica®, 4 in materia di impianti e materiali nucleari®, 21 in materia di emergenza nel settore dei ri fiti®, 32 in materia genericamente ambientale*, 3 di protezione civile in prevenzione®, lee per maliorare le strutture logistcke nel sttore del e, conver, con modiicazon, dalla 1LL9 novembre 2001, n. 401, che ha esteso dl potere di emanare wordinanze in derogs ad ogni disposiio Ji dell ordinamento giuridico» anche ai egrandi event rien ne vigente, € nel rspetto dei prinipi Fant nella competenea dal Dipartimento della protezione cvilee diversi da quell per quali si rende ne ‘Rosaria la delibera dello stato di emengema. Tale potere& po, stato ulteriormente eseso dalla. 4.2", {HL 31 magi 2005, n, 9, Dispos in materia di protezione cle, convertito, con modificwzio: ni dalla 26 gli 2005, n. 152, nt alestero del Dipartimento della prosezione civil, Per un pit exaustivo esame di tile evohizione, si veda M. G (i, 687 s, Sul rofl sostanzali della di ciplina tichiamats, ef, invece, L. Guawraouin0, I 24 febbrato 1992, 0. 225, Gifs, Milano, 1993; M. Matc teione cule: Legge 24 febbrto 1992, 2 vance della Legge m. 225/92 Ad esempio, ord in, 18 marzn 2005, n. 416, Emerzenzaidropotabile comune di Tortoli~ interoents urgent, in G.U.,9 aprile 2005, n, 82 eel BU Sardegna, 9 aprile 2005, n. 11; 0p.cm, 5 dicerbre 2003, n, 3323, Dispas rave cit nel jone idrico nel Yervitoro del comure di Genova, in GU, 12 dicembre 2003, n. 288; 01pm, some cite per fromteg I Reggio Calabria, in G-U., 26 agosto 2003, 2. 197. ions urgent per frontegsiane epprove 2. 3306, Dispasicion’ urgent di pro io 2006, Auto i fat radia Ord. min. 13 dicembre 2005, Autorizzezione alla costrione nel sto Eurex dl ‘ltimpianto Cemex, in G.U., 29 dicembre 2005, . 302; ord. min. 4 ola Centrale rucleae di dict scuting facility» nonch delle opere cones 06, 16; ope, 7 marz0 2003, n dei material degl edifiicestrazione> ¢ tn deposit temporanco 267, Disposition: urgent in relzione all at satio8 nelle central ne mile Romagna, Lazio, Campa tos deifanghi inGU, 12 lagi tds smaltisento, i lear net itd stocagai st Bosca, nel ambito delle insite da acumere pe latte dellinteresseesseniale della seer Shato, in GU, 17 mateo 2003, n. 63, ord mi, 30 aprile 2001 (del Minsto dell interno in qualita ato per dl coordinamento della protezione civic), Intervent? urgent per la messa tn scuvezza dell area ENEA-EUREX di Salugata. in G.U., 12 maggo 2001, n, 109. © Bx plarimus o;p.cm. UI febbraio 2006, 0.3493, U ria della regione Campania, in GU 224 ions wrgenti di proteione civile in relaione allaggrtvamento dell itorio dell regione Campania, in G.U, 16 maggie dale Jbraio 2006, n. 44; o,p.c:m. 9 magsio 2003, n. 3286, stato di rst nel ativitd 3185 (del Ministro dell'interno in qualits di delegato perl coor + fonteggiare emergcnza nel setore de i voter mee e dei cicli di depurazione tmaltimento dei rift da parte. 2003, 112; ord. min, 22 marzo 2002, 8 UUlteron disposizin! angen dinamento della protezone cv rift urban, speciale special po dele fldee det sediment inqunaté edi tatela delle acque superficial estter nel terior della regione Calabria, in CU. aprile 2002, n, 79. © Da ultimo, o,pem.9 matzo 2006, n, 3304, Disposizon’ urgent di proterione civile dete a ronteg are la ris di natura rci-economico-ambientale Pasa flava del baino del fume Ate tha, in GUL, 17 marao 2006, n. 6, o-p cm 10 giigno 2005, 1 3441, Pri interven rgent dive afr fone di emerge critori del bacino del fume Sacco tra le province dé Roma e Pros U,,17 giugno 2005, 2, 139: 0,p.cm esiare la yennaio 2005, n. 3391, Mizar argent fale atic di ientale dei fondali del Porte di Baia nel comune di Bacot in G-U., 17 gennaio 2005, n. 12. 1, n. 3541, Disposiion! urgent per la mesa ir sicurezza della Doneas Aurea, in 1; ep.em. 29 dicembre 2005, 3487, Disp in si © Op.cm. 18 agosto: 30 agorto 20 urgent pera 24 Andrea Cardone 17 in tema di

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