11.

IL GOVERNO DELLA REPUBBLICA

1. Alle origini dei moderni esecutivi
Secondo la tradizionale tripartizione dei poteri, il potere esecutivo spetta al governo: anzi, il
governo è il potere esecutivo.
La funzione esecutiva consiste nel porre in essere attività concrete ed effettive in attuazione di
scelte più generali e di indirizzo. Potere esecutivo vuol dire anche amministrazione: di quella
statale il governo è appunto il vertice. Amministrare significa tradurre continuativamente in
decisioni puntuali aventi ben individuati destinatari le scelte del legislatore. Significa farlo in nome
di interessi generali che giustificano l’obbedienza che a tali decisioni si deve.
La funzione esecutiva comprende un’ampia serie di attività riconducibili alle scelte politiche di
fondo espresse sia in forma legislativa sia in forma non legislativa. Il governo costituisce l’organo
che più di ogni altro promuove, elabora e, in parte direttamente, realizza le politiche pubbliche.
Le sue funzioni vanno molto al di là della semplice esecuzione e attuazione del comando
legislativo. Il governo concorre all’esercizio della funzione legislativa in posizione privilegiata: la
gran parte delle leggi approvate sono quelle che esso presenta e asseconda in Parlamento. Il
governo può poi adottare norme legislative immediatamente vigenti, attraverso la decretazione
d’urgenza e co-legifera col Parlamento attraverso la delegazione legislativa.
Il governo è anche e soprattutto il vertice dell’apparato amministrativo statale: ogni branca
dell’amministrazione dello Stato ha al suo vertice un ministro ai cui indirizzi settoriali risponde,
mentre l’intera amministrazione risponde agli indirizzi generali fissati dal Consiglio dei ministri e
tradotti in direttive del presidente del Consiglio.
2. Com’è organizzato il Governo italiano
Nel nostro ordinamento il Governo è un organo complesso, cioè un organo a sua volta costituito
da altri organi. Secondo l’articolo 92 della costituzione il governo della Repubblica è composto da
un organo collegiale e da una pluralità di organi individuali:

 presidente del Consiglio dei ministri,

 ministri,
 Consiglio dei ministri.
La costituzione dedica al governo solo 5 articoli, ciò giustifica la mancanza di chiarezza
nell’individuazione delle rispettive responsabilità all’interno di questo organo. I costituenti non
ritennero di stabilire una nitida gerarchia all’interno del governo, né di riconoscere all’esecutivo
nel suo complesso quei poteri di cui avrebbe avuto bisogno per assolvere adeguatamente alle sue
funzioni, né infine ritennero di rafforzarlo nella sua stabilità (con conseguente bassissima durata
media e impossibilità di realizzare progetti di medio-lungo periodo).

 Al presidente del consiglio spetta un ruolo di direzione della politica generale del governo
della quale porta personale responsabilità politica. Egli ha il compito di mantenere l’unità
dell’indirizzo politico e amministrativo, però non lo determina, perché l’organo collegiale a
fissarlo, il presidente impartisce ministri direttive in attuazione delle deliberazioni del
Consiglio dei ministri. A tale fine ha il compito di promuovere e coordinare l’attività dei
 ministri, ha il potere giuridico di proporre al presidente della Repubblica i nomi dei ministri
da nominare (ma non la loro revoca). Ha l’esclusiva iniziativa di porre la questione di fiducia
dinanzi alle camere, controfirma ogni atto deliberato dal consiglio e presenta alle camere i
disegni di legge di iniziativa governativa. Promuove e coordina l’azione del governo nei
rapporti con il sistema delle autonomie regionali e locali, promuove e coordina l’azione del
governo nell’unione europea ed è responsabile dell’attuazione degli impegni assunti in tale
ambito. Ha l’alta direzione e la responsabilità generale della politica dell’informazione per
la sicurezza, può apporre il segreto di Stato, nomina i direttori dei servizi di intelligence.
Il presidente del consiglio ha sede in Palazzo Chigi, è dotato di una struttura composta di
numerosi dipartimenti uffici e diverse migliaia di dipendenti e collaboratori, definita
“Presidenza del consiglio”, che gode di autonomia contabile e di bilancio e di autonomia
organizzativa.
 Al Consiglio dei ministri spetta determinare la politica generale del governo, assumere
tutte le deliberazioni relative all'indirizzo politico e dirimere eventuali conflitti di
competenza tra ministri. Il consiglio decide: sulla proposta del presidente del consiglio di
porre la questione di fiducia, sugli indirizzi di politica internazionale ed europea, sulla
presentazione dei disegni di legge e su tutti gli atti normativi, sulle nomine al vertice di enti,
istituzioni o aziende di competenza dell’amministrazione statale, sui ricorsi alla Corte
costituzionale contro una legge regionale e sui conflitti di attribuzione contro un altro
potere dello Stato o una regione, sull’annullamento straordinario di atti amministrativi
illegittimi.
 I singoli ministri costituiscono il vertice delle amministrazioni cui sono preposti. Essi
rispondono insieme, quindi collegialmente, degli atti del Consiglio dei ministri e ciascuno,
cioè individualmente, degli atti dei rispettivi ministeri. Attualmente i ministeri sono 14.
Possono essere nominati altri ministri che non sono a capo di alcun ministero, ma
esercitano funzioni attribuite alla Presidenza del consiglio, a loro delegate dal presidente
del consiglio che ne resta il titolare, in genere posti a capo di un apposito dipartimento:
sono questi i ministri senza portafoglio. Non esiste una precisa linea di demarcazione fra
ciò che appartiene la politica generale del governo e ciò che ha carattere settoriale e
dunque ricade nella responsabilità del singolo ministro. Molto se non tutto finisce col
dipendere dalla forza virgola non giuridica ma politica, del presidente del consiglio:
dall’effettiva capacità del presidente di imporre le sue valutazioni sulle cose che sono di
competenza sua del Consiglio dei ministri e sulle cose che fortuna lasciare la competenza
del singolo ministro.
 Sono previsti voi una serie di organi costituzionalmente non necessari che integrano la
composizione dell’organo complesso governo punto e si sono: uno più vice presidenti del
Consiglio dei ministri il consiglio attribuisce loro la funzione di supplenza in caso di assenza
presidente stesso punto isolato segretario di Stato presso la presidente del consiglio e
ciascun ministero, i quali hanno la funzione di coadiuvare il presidente o il ministro e su
delega di questi esercitare determinati compiti punto uno dei sottosegretari alla Presidenza
del consiglio viene nominato segretario del Consiglio dei ministri ed è responsabile del
verbale per questo è l’unico sottosegretario che le partecipa alle sedute di consiglio. Il
Consiglio dei ministri può individuare non più di 10 sottosegretari che assumono il titolo di
vice ministri punto è previsto un numero massimo di componenti del governo che
 attualmente e 65, la composizione deve essere coerente con il principio costituzionale della
pari opportunità tra uomini e donne.
 Sono inoltre previsti comitati interministeriali istituiti per legge in determinati settori.
Rispondono invece a scelte contingenti i comitati di ministri che il presidente del Consiglio
può istituire per svolgere compiti istruttori ( fra questi il consiglio id gabinetto).
 Infine, il Consiglio dei ministri, su proposta del presidente del Consiglio, può deliberare la
nomina dei commissari straordinari del governo, per la realizzazione di determinati
obiettivi o per particolari esigenze di coordinamento fra le diverse amministrazioni statali.
In relazione ai titolari di cariche di governo, è stata introdotta una disciplina organica delle cause di
incompatibilità e norme volte a evitare conflitti di interessi, in particolare nel campo economico e
patrimoniale. Questa accerta la situazione di incompatibilità e può promuovere la rimozione,
decadenza o sospensione dall’ufficio o dal rapporto di lavoro incompatibile con la carica di
governo, accerta inoltre eventuali situazioni di conflitto e riferisce alle camere.
L’indennità dei ministri non può superare quella dei parlamentari, inoltre il ministro che sia anche
deputato o senatore oppure percepisca altro stipendio pubblico, non può cumulare le due entrare.
3. Come il Governo si forma
Il governo si costituisce per nomina del presidente della Repubblica. Il presidente della repubblica
nomina il presidente del consiglio dei ministri, e su proposta di questi i singoli ministri. Gli articoli
92 e 94 Cost. dispongono che: il governo deve godere della fiducia di entrambe le Camere, la
fiducia va espressamente accordata al governo nominato, il quale di deve presentare alle Camere
subito dopo la sua formazione.
Il presidente della Repubblica è tenuto a nominare una personalità in grado di ottenere la fiducia
delle Camere, a tale scopo consulta le forze politiche e segnatamente i presidenti dei gruppi
parlamentari e i leader dei rispettivi partiti, al fine di trarne i necessari orientamenti. Le
consultazioni presidenziali precedenti alla formazione del governo devono considerarsi una prassi
consolidata, pur non previste da alcuna norma scritta.
Una cosa è l’impegno richiesto al presidente quando le elezioni producono esiti chiari e le
maggioranze restano coese e capaci di esprimere indicazioni univoche, un’altra è l’iniziativa che il
presidente è obbligato a intraprendere quando così non è e si tratta di farsi mediatore tra le forze
non in grado di mettersi d’accordo da sole. Ciò ha portato al recupero della prassi dei mandati
esplorativi che il presidente della Repubblica affida ai presidenti delle Camere per svolgere
ulteriori consultazioni.
Il presidente della Repubblica, una volta concluse le consultazioni, affida l’incarico di formare il
governo alla personalità prescelta, che accetta l’incarico “con riserva”. La persona incaricata si è
quasi sempre trovata nella necessità di compiere proprie consultazioni finalizzate alla conclusione
del patto di maggioranza. Il presidente della Repubblica procede alla nomina solo nel momento in
cui il presidente del Consiglio incaricato, sciolta positivamente la riserva con la quale aveva
accettato l’incarico di formare il governo, gli presenta la lista dei ministri.
Il presidente dei Consiglio è nominato prima della fiducia parlamentare e , su sua proposta, il
presidente della Repubblica nomina i ministri. Questo vuol dire che il Parlamento è chiamato a
giudicare insieme i vari elementi della formazione del governo (presidente, compagine ministeriale
e programma). In ordine ai ministri, molto si è discusso sul margine di autonomia di cui dispone il
presidente del Consiglio incaricato nello scegliere i componenti del suo governo: spesso tale
autonomia ha finito col ridursi a causa del condizionamento dei partiti del cui sostegno
parlamentare il presidente del Consiglio non poteva fare a meno.
E’ il presidente entrante a controfirmare sia il decreto presidenziale di nomina sia il decreto di
nomina dei ministri, il quale poi con proprio decreto, conferisce gli incarichi specifici a coloro che
sono stati nominati ministri senza portafoglio. Contestualmente alla firma dei decreti di nomina,
presidente del Consiglio e ministri giurano davanti al presidente della Repubblica. Con il
giuramento il governo entra in carica e i singoli componenti prendono letteralmente possesso
dei loro uffici, assumendo tutte le responsabilità che la Costituzione e le leggi ad essi
attribuiscono.
La correttezza costituzionale impone tuttavia che il governo in attesa di fiducia limiti la propria
attività all’ordinaria amministrazione, rinunciando cioè alle iniziative di rilievo pubblico.
La fase successiva prevede la presentazione alle Camere, entro 10 giorni dal giuramento, per
l’esposizione delle linee programmatiche del nuovo governo. La presentazione alla Camere
avviene alternativamente una volta in un ramo e una volta nell’altro, senza il presidente del
consiglio debba ripetere il discorso due volte. Il dibattito parlamentare, si svolge prima nell’una e
poi nell’altra camera, seguito dalla replica del Consiglio e dalle dichiarazioni di voto dei gruppi, e si
conclude in ciascuna camera con l’approvazione di una mozione di fiducia presentata dai
capigruppo della maggioranza.
Il governo deve ottenere la maggioranza semplice dei voti, fermo il quorum strutturale della metà
più uno dei componenti. La votazione avviene a scrutinio palese mediante appello nominale.
4. La responsabilità del Governo
Esso è legato dal rapporto fiduciario con il Parlamento ed è responsabile politicamente davanti ad
esso (responsabilità politica), ciascuna delle due Camere può sfiduciarlo approvando una mozione
di sfiducia oppure negando la fiducia quando è il governo a porre la questione, le camere possono
sfiduciare anche un singolo ministro. Sotto il profilo della responsabilità civile e amministrativa i
componenti del governo rispondono alla stregua di coloro che sono preposti a pubblici uffici.
Per quel che riguarda la responsabilità penale, invece, occorre distinguere fra reati commessi dal
presidente del consiglio e dai ministri nell’esercizio delle loro funzioni e reati commessi al di fuori
delle funzioni: per questi ultimi i membri del governo sono giudicati come ogni altro cittadino,
mentre per i reati funzionali (o ministeriali) è prevista una disciplina speciale che si giustifica in
considerazione del nesso fra l’eventuale reato e l’attività di governo. Secondo questa disciplina: le
indagini preliminari sono affidate al tribunale dei ministri (composto da 3 magistrati),
successivamente trasmette gli atti a una delle camere per l’autorizzazione a procedere, ove
ritenga che non si tratti di reati commessi nell’esercizio delle funzioni, li rinvia al giudice
competente. L’autorizzazione è deliberata dalla camera di appartenenza, se si procede contro più
persone appartenenti a camere diverse o che non sono parlamentari in quel caso spetta al Senato
deliberare. L’autorizzazione può essere negata solo ove l’assemblea reputi che l’inquisito “abbia
agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il
perseguimento di un preminente interesse pubblico”. Ove l’autorizzazione venga concessa, il
tribunale del capoluogo del distretto competente per territorio è giudice naturale di primo grado.
Se emerge un dissenso fra tribunale dei ministri e camera competente in ordine alla natura
ministeriale del reato perseguito, alla sola Corte spetta dirimere il contenzioso.
Al presidente del Consiglio si applica l’art. 420-ter del codice di procedura penale, così come a
qualsiasi altro imputato.
5. Come il Governo cessa dalle sue funzioni
Il governo non è un organo a durata prestabilita. Dura in carica fino alle dimissioni, E’ però prassi
costante che queste siano date a ogni rinnovo del Parlamento. Il governo cessa dalle funzioni nel
momento in cui un nuovo governo giura nelle mani del presidente della Repubblica. Tuttavia, dal
momento in cui un governo entra in crisi, elementari norme di correttezza costituzionale
impongono che esso si attenga all’ordinaria amministrazione, poiché si tratta di attività proprie di
organi pubblici che non sono nella pienezza dei poteri.
La crisi di governo è conseguenza delle dimissioni del governo, e in particolare del presidente del
consiglio. Le dimissioni sono dunque un atto individuale, la minaccia di farvi ricorso costituisce uno
degli strumenti principali di influenza politica del presidente del consiglio per persuadere i membri
del governo e le forze politiche parlamentari che lo sostengono a seguire le sue direttive.
Si una invece chiamare rimpasto la semplice sostituzione di uno o più ministri senza crisi di
governo. Quando un ministro si dimette e in attesa in individuarne il successore, si chiama ad
interim l’incarico di reggere un ministero, a titolo appunto provvisorio, che il presidente del
consiglio assume o affida a un altro ministro.
Solo in caso di approvazione (a maggioranza semplice) da parte di una delle due camere di una
mozione di sfiducia, il governo è obbligato a dimettersi, essa è infatti l’unica modalità attraverso la
quale ciascuna camera può revocare la fiducia che aveva accordato quando il governo si era
presentato in Parlamento. Potendo il governo porre la questione di fiducia in occasione di una
qualsiasi deliberazione parlamentare, il voto contrario equivale in tal caso ad approvazione di una
mozione di sfiducia: e dunque determina l’obbligo di dimissioni.
Talvolta la crisi è stata determinata da sconfitte parlamentari considerate talmente gravi da
giustificare politicamente le dimissioni, più spesso per ragioni legate ai rapporti fra i partiti della
maggioranza e per il ritiro del sostegno annunciato da uno di questi. La prassi è stata caratterizzata
perciò da crisi extraparlamentari.
Le dimissioni all’indomani delle elezioni sono da ritenersi un dovere di correttezza costituzionale
quando non sia mutata la maggioranza parlamentare, un vero e proprio obbligo giuridico quando
invece ciò sia accaduto.
La nostra costituzione non parla di “revoca”: ossia della possibilità di revocare i ministri su
proposta del presidente del Consiglio. Il regolamento della Camera e anche la prassi del Senato
ammettono invece la mozione di sfiducia individuale contro un singolo ministro. L’istituto della
sfiducia individuale fu usato per far le veci di un potere di cui il presidente del Consiglio non
dispone.
6. Il Governo e i suoi rapporti con altri organi e soggetti

 Parlamento. Il rapporto fiduciario caratterizza la relazione governo-parlamento e definisce

quello italiano come governo parlamentare. Determinante è il ruolo del governo in
parlamento, sia come motore e co-protagonista della produzione legislativa, sia come
organo destinatario degli indirizzi politici delle Camere.
 Presidente della Repubblica. Il governo è nominato dal presidente della repubblica e con
esso intrattiene continue relazioni giuridico-formali e politico-istituzionali. Basti ricordare
che le deliberazioni di maggior rilievo del Consiglio dei ministri vengono assunte nella
forma di decreto del presidente della repubblica, inoltre tutte le iniziative legislative
governative devono essere autorizzate dal presidente e ogni atto presidenziale deve essere
controfirmato dal presidente del Consiglio o da un ministro.
 Corte Costituzionale. Il presidente del consiglio solleva conflitto di attribuzione davanti alla
Corte, interviene nel giudizio di legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente
forza di legge e nel giudizio di ammissibilità di un referendum abrogativo, solleva la
questione di legittimità costituzionale in via diretta contro una legge regionale.
 Magistratura. Il governo non ha alcun potere in ordine a tutto ciò che riguarda la carriera
dei magistrati e l’esercizio della giurisdizione, con una sola eccezione riservata dalla
Costituzione direttamente al ministro della giustizia. Si tratta della facoltà di promuovere
l’azione disciplinare nei confronti dei singoli magistrati davanti al Consiglio superiore della
magistratura. Per il resto, il ministro (e il governo) si occupano dell’organizzazione dei
servizi e della predisposizione dei mezzi di cui la giurisdizione necessita.
 Regioni ed enti locali. Organi di raccordo istituzionale fra lo Stato e le autonomie regionali
e locali sono istituiti in sede governativa. Il Governo esercita i poteri sostitutivi sugli atti
delle regioni e degli enti locali.
 Unione Europea. Il governo, tramite la partecipazione del presidente del Consiglio al
Consiglio europeo e la partecipazione dei ministri al Consiglio dell’Unione, è l’organo
costituzionale che più direttamente concorre al processo decisionale europeo: è stato
questo uno dei veicoli di rafforzamento complessivo del ruolo dell’esecutivo
nell’ordinamento italiano.