31 GENNAIO 2018

La rivitalizzazione dei borghi e dei

centri storici minori come strumento
per il rilancio delle aree interne

di Antonella Sau
Ricercatrice di Diritto amministrativo
Università IULM di Milano
 La rivitalizzazione dei borghi e dei centri storici minori come
strumento per il rilancio delle aree interne*

di Antonella Sau
Ricercatrice di Diritto amministrativo
Università IULM di Milano
Sommario: 1. Premessa. 2. Dal recupero al riuso degli spazi urbani. 3. La valorizzazione culturale e
paesaggistica dei borghi storici. 4. Infrastrutture e servizi: le risposte dell’ordinamento per le aree interne.

Tu, solingo augellin, venuto a sera

Del viver che daranno a te le stelle,
Certo del tuo costume
Non ti dorrai; che di natura è frutto
Ogni vostra vaghezza.
G. Leopardi

1. Premessa
Che il rilancio delle aree interne del Paese possa e debba passare per la rivitalizzazione di borghi e centri
storici minori è un sillogismo che sconta un problema di fondo, vale a dire la difficile elaborazione di
politiche pubbliche capaci di coniugare le legittime aspettative di sviluppo socio-economico del territorio,
sfruttandone i vantaggi competitivi naturali e secondari, con la salvaguardia della propria identità storico-
culturale.
L’estrema eterogeneità delle situazioni in cui versano i centri storici minori non agevola certo tale
compito.
Secondo la distinzione proposta da Pier Luigi Cervellati i c.d. “centri storici minori” si possono ricondurre
per lo meno a tre categorie, a loro volta suddivisibili in diverse articolazioni o situazioni che li fanno in
parte differire pur restando nella medesima schematica suddivisione: gli insediamenti storici “incapsulati”
nell’espansione edilizia e nell’agricoltura industrializzata; gli insediamenti storici “abbandonati” per
ragioni naturali, spesso catastrofiche, o per la realizzazione di nuovi insediamenti e gli insediamenti storici
“trasfigurati” dal recupero omologante del turismo1.
Si tratta di una distinzione, una delle tante possibili ovviamente, utile almeno in prima battuta ad isolare
alcuni dei problemi che caratterizzano i “centri storici minori” – deterioramento del patrimonio abitativo,
degrado ed incuria del patrimonio storico-artistico, impoverimento del tessuto produttivo, isolamento e

* Articolo sottoposto a referaggio.

1 P.L. CERVELLATI, La sorte dei piccoli centri storici: abbandonati, trasfigurati, turisticizzati. Minori e maltrattati, in Bollettino
Italia Nostra , 2009, n. 445.

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spopolamento - e a comprendere come la risoluzione degli stessi non possa che passare per un’adeguata
valutazione e ponderazione della pluralità e dell’eterogeneità degli interessi pubblici, alcuni generali
(governo del territorio, sviluppo economico) altri differenziati (interesse culturale, paesaggistico,
ambientale, tutela del suolo), che gravitano sul territorio.
Interessi affidati alla cura di amministrazioni diverse che operano con strumenti diversi - tanto generali,
di pianificazione o programmazione, che individuali, sia ablatori che concessori, unilaterali e sempre più
spesso consensuali - che definiscono, non senza conflitti e possibili sovrapposizioni, le politiche di
governo di un territorio che in molti casi è in grado di garantire ai residenti soltanto una limitata
accessibilità ai servizi essenziali.
L’analisi condotta dall’Agenzia per la coesione territoriale restituisce infatti l’immagine di un territorio
nazionale caratterizzato da una rete di comuni o aggregazioni di comuni (c.d. centri di offerta di servizi)
attorno ai quali gravitano aree caratterizzate da diversi livelli di perifericità spaziale, le c.d. “aree interne”
2
, che pur essendo un territorio profondamente diversificato, esito delle dinamiche dei vari e differenziati
sistemi naturali e dei peculiari e secolari processi di antropizzazione, presentano alcuni tratti comuni come
la significativa distanza (remoteness) dai principali centri di offerta di servizi essenziali (istruzione, salute e
mobilità) e la presenza di importanti risorse ambientali (idriche, sistemi agricoli, foreste, paesaggi naturali
e umani) e culturali (beni archeologici, insediamenti storici, abbazie, piccoli musei, centri di mestiere).
Il rilancio dei centri, spesso di ridotte o ridottissime dimensioni, che rientrano nelle aree interne3, se si
vogliono scongiurare fenomeni di abbandono e desertificazione, si declina quindi in termini di
accessibilità e mobilità urbana, di adeguatezza e sufficienza delle dotazioni infrastrutturali (parcheggi,
parchi e aree verdi, ecc.) e di servizi, tanto pubblici che privati (compresi quelli culturali e di
intrattenimento), in sintonia con la valorizzazione dell’“immateriale valore identitario” che li
contraddistingue, che è fatto di tipicità tradizionali locali (enogastronomiche, agro-alimentari e artigianali)
come di tradizioni culturali (festival, rassegne, sagre, manifestazioni culturali laiche e religiose).
In questa prospettiva l’istituzione con la legge 6 ottobre 2017, n. 158, recante «Misure per il sostegno e la
valorizzazione dei piccoli comuni, nonché disposizioni per la riqualificazione e il recupero dei centri storici dei medesimi
comuni», c.d. legge “salva borghi”, di un “Fondo per lo sviluppo strutturale, economico e sociale dei

2 Nella “Strategia nazionale delle aree interne: definizione, obiettivi, strumenti e governance” elaborata nel settembre 2014
dall’Agenzia per la coesione territoriale, nell’ambito dell’accordo di Partenariato per l’utilizzo dei fondi strutturali
assegnati all’Italia per il ciclo di programmazione 2014-2010, le c.d. aree interne sono suddivise in aree intermedie,
periferiche e ultra-periferiche individuate in base alla distanza in termini di minuti dal polo più prossimo.
3 Nelle aree interne rientrano il 53% circa dei comuni italiani (4.261) ai quali fa capo secondo l’ultimo censimento

ISTAT del 2011 il 23% della popolazione italiana (13,540 milioni di abitanti) residente in una porzione del territorio
che supera il 60%. Nelle aree periferiche i comuni di piccole dimensioni costituiscono l’86% del totale delle aree
urbane.

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piccoli comuni”4 destinato al “finanziamento di investimenti diretti alla tutela dell’ambiente e dei beni
culturali, alla mitigazione del rischio idrogeologico, alla salvaguardia e alla riqualificazione urbana dei
centri storici, alla messa in sicurezza delle infrastrutture stradali e degli istituti scolastici nonché alla
promozione dello sviluppo economico e sociale e all’insediamento di nuove attività produttive” (art. 3,
co. 1) pare certamente muoversi nella giusta direzione.
Entro centoventi giorni dall’entrata in vigore della legge con decreto del Ministero dell’interno, di
concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con il Ministro del lavoro e delle politiche
sociale e con il Ministro dei beni e delle attività culturale e del turismo, sentito l’ISTAT ed acquisito il
parere delle competenti commissioni parlamentari, saranno definiti i parametri per la determinazione
delle tipologie dei comuni che possono accedere ai finanziamenti (art. 1, co, 4).
Entro i successivi sessanta giorni, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro
dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa intesa in seno alla Conferenza unificata ed
acquisito il parere delle competenti commissioni parlamentari, sarà invece adottato l’elenco dei piccoli
comuni che, rientrando nelle suddette tipologie, potranno, sulla base del “Piano nazionale per la
riqualificazione dei piccoli comuni”5, presentare progetti o partecipare a bandi pubblicati dalla Presidenza
del Consiglio (art. 1, co. 5, art. 3, co. 4) che, con proprio decreto, individuerà in concreto i progetti da
finanziare, “assicurando, per quanto possibile, un’equilibrata ripartizione delle risorse a livello regionale

4 Ovvero dei comuni con popolazione residente fino a 5000 abitanti e di quelli istituiti a seguito di fusione tra
comuni aventi ciascuno popolazione fino a 5000 abitanti (art. 1, co. 2) collocati in aree interessate da dissesto
idrogeologico, decremento della popolazione residente, disagio insediativo o inadeguatezza dei servizi sociali
essenziali (art. 1, co. 2, lett. a) – h)); appartenenti a unioni di comuni montani istituite ai sensi dell’art. 14, co. 28,
d.l. 31 maggio 2010, n. 78 o che comunque esercitino obbligatoriamente in forma associata, ai sensi del predetto
comma, le funzioni fondamentali ivi richiamate (art. 1, co. 2, lett. i)); compresi totalmente o parzialmente nel
perimetro di un parco nazionale o regionale o di un’area protetta (art. 1, co. 2, lett. l)); istituiti a seguito di fusione
(art. 1, co. 2, lett. m)) o infine rientranti nelle aree periferiche e ultra-periferiche individuate nella Strategia nazionale
per lo sviluppo delle aree interne del Paese (art. 1, co. 2, lett. n)). Le regioni, nell’ambito delle proprie competenze,
possono ovviamente definire interventi ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge n. 158/2017, anche al fine di
concorrere all’attuazione della Strategia nazionale per lo sviluppo delle aree interne, prevedendo quindi ulteriori
tipologie di comuni rispetto a quelle indicate dall’art. 1, co. 2, che tengano conto della “specificità del proprio
territorio” (cfr. art. 1, co. 8).
5 Il Piano, adottato entro centoventi giorni dall’entrata in vigore della legge, con decreto del Presidente del Consiglio

dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dei beni e delle
attività culturali e del turismo, con il Ministro dell’economia e delle finanze, con il Ministro dell’interno, con il
Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali e con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e
del mare, previa intesa in sede di Conferenza unificata, ed aggiornato con le stesse modalità ogni tre anni sulla base
delle risorse disponibili nell’ambito del Fondo, definisce le modalità per la presentazione dei progetti da parte delle
amministrazioni comunali e quelle per la selezione dei progetti da finanziare da parte della Presidenza del Consiglio
(art. 3, co. 2, 4 e 5) assicurando priorità agli interventi di riqualificazione e manutenzione del territorio a rischio
idrogeologico, di riqualificazione ed accrescimento dell’efficienza energetica del patrimonio abitativo ed
infrastrutturale, al recupero dei centri storici, del patrimonio storico-artistico e dei pascoli montani (art. 3, co. 3).

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e priorità al finanziamento degli interventi proposti da comuni istituiti a seguito di fusione o appartenenti
a unioni di comuni” (art. 3, co. 6).
La mancata consultazione delle autonomie locali nell’adozione dei decreti di finanziamento dei singoli
progetti desta invero qualche perplessità posto che nel caso, come quello in esame, in cui l’ambito
normativo non sia agevolmente riconducibile a nessuna delle materie elencate nel Titolo V della
Costituzione o ascrivibile ad un ambito materiale che possa considerarsi “nettamente prevalente sugli
6
altri” ma si configuri una vera e propria “concorrenza di competenze” (tutela beni culturali,
valorizzazione dei beni culturali, governo del territorio, servizi pubblici ecc.), la legge statale, in
applicazione del principio di leale collaborazione, dovrebbe prevedere meccanismi di coinvolgimento
delle regioni a salvaguardia delle proprie attribuzioni7.
Non solo, come previsto dalla legge “salva borghi”, nell’individuazione dell’elenco dei comuni che
possono accedere ai benefici o nell’approvazione del Piano sulla base del quale possono essere avanzate
le richieste di finanziamento ma anche, e soprattutto, nella selezione dei progetti da finanziare. È questa
la scelta (rectius competenza) che incide in termini significativi sull’esercizio delle competenze legislative
e amministrative delle autonomie locali ed è pertanto in questo momento procedimentale che dovrebbero
essere coinvolte.

2. Dal recupero al riuso dei beni e degli spazi urbani

Tra le iniziative finanziabili con il Fondo istituito dalla legge “salva borghi” rientrano anzitutto gli
interventi di conservazione, recupero, riqualificazione e riuso del patrimonio edilizio pubblico e privato
attraverso gli strumenti all’uopo previsti dalla vigente normativa statale e regionale.
Come noto nel nostro ordinamento, sin dagli anni ’70 del secolo scorso, sono disponibili strumenti di
governo del territorio, pianificatori e programmatori, diretti alla conservazione, al recupero e alla
riqualificazione del patrimonio edilizio esistente: dai piani ed i programmi di recupero (artt. 27 ss., l. 5
agosto 1978 n. 457 e art. 11, l. 4 dicembre 1993, n. 493) ai programmi integrati di intervento (art. 16, l. 17
gennaio 1992, n. 179), dai programmi di riqualificazione urbana per il recupero edilizio e funzionale di

6 Elaborato nella sentenza 17 dicembre 2003, n. 370, in cortecostituzionale.it, il criterio della c.d. prevalenza è stato
negli anni ampiamente utilizzato dalla Corte costituzionale come forma di riedizione post-riforma dell’“interesse
nazionale” (per usare le parole di F. BENELLI, La «smaterializzazione» delle materie, Milano 2006, p. 121 s.; F.
BENELLI - R. BIN, Prevalenza e “rimaterializzazione delle materie”: scacco matto alle Regioni, in Le Regioni, n.6/2009, p.
1185 ss.). Tra le molte pronunce si segnalano: Corte cost., 13 gennaio 2005, n. 50; Corte cost., 8 giugno 2005, n.
234; Corte cost., 19 novembre 2007, n. 401, con nota di R. BIN, Alla ricerca della materia perduta, in Le Regioni,
n.2/2008, p. 398 ss.; Corte cost., 3 dicembre 2008, n. 411; Corte cost., 18 maggio 2009, n. 168; Corte cost., 9 giugno
2015, n. 140, tutte in cortecostituzionale.it.
7 Giurisprudenza costante: Corte cost., 9 luglio 2015, n. 140, cit.; Corte cost., 13 marzo 2014, n. 44; Corte cost., 14

novembre 2013, n. 273; Corte cost., 7 marzo 2008, n. 50, tutte in cortecostituzionale.it.

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determinati ambiti (i Priu, finanziati con d.m. 21 dicembre 1994) ai contratti di quartiere (d.m. 22 ottobre
1997, n. 106500).
A questi si sono aggiunti nel tempo altri strumenti, anche questi di carattere programmatorio, indirizzati
alla riabilitazione dei luoghi o al contrasto del degrado e più recentemente alla rigenerazione urbana:
parliamo dei programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile (i Prusst) di cui al d.m. 8
ottobre 1998, n. 1169), dei programmi di riabilitazione edilizia ed urbana (art. 27, l. 1 agosto 2002, n. 166),
dei programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana (art. 11, co. 4,
l. 6 agosto 2008, n. 133) e dei più recenti strumenti di rigenerazione urbana8 che accedendo ad una nozione
“ampia” di degrado, comprensiva del degrado fisico (urbanistico/edilizio/ambientale) e di quello
immateriale (sociale/territoriale), pongono al centro dell’intervento urbanistico il “diritto” dei cittadini
alla “qualità della vita” declinata dei suoi vari aspetti: urbana, sociale, economica ed ambientale9.
Gli interventi di rigenerazione urbana prestano infatti particolare attenzione ai caratteri ambientali e
socio-culturali dell’ambito interessato dal progetto di riqualificazione e alla sua identità, ai bisogni e alle
domande dei suoi abitanti, affrontando in maniera congiunta i problemi del degrado fisico e del disagio
socio-economico10 onde promuovere un insieme coordinato di interventi che includono: la
conservazione, il recupero e la ristrutturazione edilizia e urbanistica di immobili destinati ad insediamenti
residenziali (anche di edilizia sociale); il restauro, il recupero e la valorizzazione di beni culturali e
paesaggistici per migliorare la qualità insediativa e la fruibilità degli spazi pubblici; il recupero ed il riuso
del patrimonio edilizio esistente per favorire l’insediamento di attività turistico-ricettive11, culturali,

8 Solo Puglia e Lombardia hanno introdotto una disciplina specifica dei programmi di rigenerazione urbana
rispettivamente con l.r. 29 luglio 2008, n. 21 «Norme per la rigenerazione urbana» e l.r. 28 novembre 2014, n. 31
«Disposizioni per la riduzione del consumo del suolo e per la riqualificazione del suolo degradato» di modifica della legge
urbanistica 11 marzo 2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio». Disciplinano interventi di rigenerazione urbana
anche l’art. 14, l. r. Piemonte, 14 luglio 2009, n. 20 «Snellimento delle procedure in materia di edilizia e urbanistica»; gli artt.
122-129, l.r. Toscana, 29 ottobre 2014, n. 65 «Norme per il governo del territorio» e l’art. 74, l.r. Umbria 21 gennaio 2015,
n. 1 «Testo unico governo del territorio e materie correlate».
Sulla rigenerazione urbana vedasi F. FONTANARI - G. PIPERATA (a cura di), Agenda re-cycle. Proposte per reinventare
la città, Bologna, 2017; F. DI LASCIO - F. GIGLIONI (a cura di), La rigenerazione di spazi e beni urbani. Contributo al
diritto delle città, Bologna, 2017; R. DIPACE, La rigenerazione urbana tra programmazione e pianificazione, in Giudizio
amministrativo e governo del territorio: la generazione dei piani senza espansione, (a cura di) P. Stella Richter, Milano 2016, p.
249 ss.
9 In questi termini R. DIPACE, La rigenerazione urbana tra programmazione e pianificazione, cit., pp. 265-267.
10 Così l’art. 1, co. 2, l.r. Puglia n. 21/2008 che individua tra i principali ambiti di intervento i «contesti urbani storici

interessati da degrado del patrimonio edilizio e degli spazi pubblici e da disagio sociale; i contesti urbani storici
interessati da processi di sostituzione sociale e fenomeni di terziarizzazione».
11 La legislazione regionale da tempo incentiva il recupero ed il restauro conservativo degli immobili in disuso nei

borghi antichi e nei centri storici minori, anche abbandonati o parzialmente spopolati, per valorizzare la fruizione
turistica dei beni naturalistici, ambientali e culturali del territorio regionale rurale ed urbano, attraverso il modello
di ospitalità diffusa. Tra le regioni che hanno legiferato in materia si ricordano la Sardegna (l.r. 12 agosto 1998, n.
27), il Friuli Venezia - Giulia (l.r.16 gennaio 2002, n. 2), le Marche (l.r. 11 luglio 2006, n. 9), l’Umbria (l.r. 27

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commerciali e artigianali (cfr. art. 4, co. 1, lett. a), g) e h), l.r. Puglia n. 21/2008; art. 125, co. 4, l.r. Toscana,
n. 65/2014)12.
Alla rigenerazione degli spazi urbani guardano anche le più recenti esperienze di cittadinanza attiva e di
amministrazione condivisa dei beni comuni praticate in quelle realtà comunali che con l’approvazione di
norme regolamentari sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei
beni comuni urbani13, cercano di coinvolgere i cittadini, in un’ottica sussidiaria14, nella cura (leggasi
protezione, conservazione, manutenzione) e nella rigenerazione (intesa come recupero, trasformazione,
innovazione) di quei «beni, materiali, immateriali e digitali, che i cittadini e l’amministrazione, anche
attraverso procedure partecipative e deliberative, riconoscono essere funzionali al benessere individuale
e collettivo»15, per rinnovarne la funzione e concorrere in termini più complessivi al miglioramento della
qualità della vita urbana16.
Lo strumento collaborativo scelto dai regolamenti per la rigenerazione dei beni comuni urbani, ossia il
“patto di collaborazione”17, si caratterizza per l’eterogeneità dei contenuti (che spaziano dalla cura del

dicembre 2006, n. 18), la Liguria (l.r. 21 marzo 2007, n. 13), l’Emilia-Romagna (delibera di giunta regionale n.
916/2007), la Calabria (l.r. 5 aprile 2008, n. 8), la provincia autonoma di Trento (l.p.15 maggio 2002, n. 7), la Puglia
(l.r. 15 luglio 2011, n. 17 e regolamento regionale 22 marzo 2012, n. 6) e l’Abruzzo (l.r. 9 agosto 2013, n. 22).
12 Non a caso è alla disciplina regionale sulla rigenerazione urbana che rinvia l’unica legge regionale di un certo

spessore dedicata specificamente ai borghi storici, ossia la l.r. Puglia 17 dicembre 2013, n. 44, recante «Disposizioni
per il recupero, la tutela e la valorizzazione dei borghi più belli d’Italia in Puglia». Il legislatore regionale in realtà accosta
spesso la nozione urbanistica di “centro storico” a quella di “borgo”, “nucleo antico” o “insediamento storico”
estendendo a questi la medesima disciplina di tutela e valorizzazione dettata per il primo (per alcuni esempi sia
consentito rinviare a A. SAU, La rivitalizzazione dei centri storici tra disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione del
patrimonio culturale, in Le Regioni, 2016, 5-6, p. 956 ss. ed in particolare p. 964 ss.).
13 Il «Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani»,

approvato a Bologna nel maggio del 2014, è stato successivamente adottato in 104 comuni (cfr. Rapporto Labsus
2016, in www.labsus.org), tra i quali si contrano anche diversi borghi e centri storici minori (come Castelnuovo di
Conza, Cavriana, Condove, Fontana Liri, Tissi, Macchiagodena ecc.), con alcune varianti che non snaturano il
modello bolognese come ben evidenziato da E. CHITI, La rigenerazione di spazi e beni pubblici: una nuova funzione
amministrativa?, in La rigenerazione di spazi e beni urbani. Contributo al diritto delle città, cit., p. 15 ss., in particolare p. 17
ss. e F. GIGLIONI, La rigenerazione dei beni urbani di fonte comunale in particolare confronto con la funzione di gestione del
territorio, ibidem, p. 209 ss.
14 Per una ricostruzione dei patti di collaborazione nell’ottica del principio di sussidiarietà si rinvia a G. ARENA,

Amministrazione e società. Il nuovo cittadino, in Riv. trim. dir. pubbl., n.1/2017, p. 43 ss.
15 Secondo la definizione proposta dall’art. 2 del «Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura

e la rigenerazione dei beni comuni urbani» , in Aedon, n.2/2016.

16 Il rinnovamento della funzione dei beni comuni unitamente al coinvolgimento dei privati nella gestione della

comunità sociale rappresentano per E. CHITI, La rigenerazione di spazi e beni pubblici: una nuova funzione amministrativa?,
cit., pp. 18-20, la finalità peculiare della “funzione amministrativa di rigenerazione” riconducibile al modello di
azione pubblica di “enabling state” (31 -33).
17 Sulla natura giuridica dei “patti di collaborazione” vedasi F. GIGLIONI, I regolamenti comunali per la gestione dei beni

comuni urbani come laboratorio per un nuovo diritto delle città, in Munus, n.2/2016, p. 271 ss.; P. MICHIARA, I patti di
collaborazione e il regolamento per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani. L'esperienza del Comune di Bologna, in Aedon,
n.2/2016; P. CALDERONI, I patti di collaborazione: (doppia) cornice giuridica, ibidem ed anche G. ARENA,
Amministrazione e società. Il nuovo cittadino, cit., in particolare p. 53.

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verde pubblico e degli arredi urbani alla riqualificazione urbana, da interventi di manutenzione di aree
pubbliche e private a veri e propri progetti di rinnovamento urbano, solo per fare alcuni esempi) e
l’estrema atipicità sia sul fronte degli ambiti di intervento (che possono riguardare un singolo immobile,
più immobili, ma anche quartieri o intere aree urbane) che sul piano della rilevanza economica, della
durata e dell’intensità della collaborazione18. Ad accomunarli vi è il ruolo attivo dei cittadini, singoli o
associati, riuniti in formazioni sociali anche di natura imprenditoriale oppure a vocazione sociale; la
riduzione dell’asimmetria tra amministrazioni e privati19 e l’assenza di un nesso di reciprocità tra gli
impegni (vere e proprie prestazioni) assunti nel patto20.
Sinallagmaticità ravvisabile, a contrario, nell’istituto del “baratto amministrativo” attraverso il quale gli enti
territoriali incentivano, con riduzioni o esenzioni di tributi21, interventi di decoro urbano, di recupero e
riuso di aree e beni immobili inutilizzati sulla base di progetti presentati da cittadini, singoli o associati, in
relazione ad ambiti territoriali ben delimitati. I contratti di “partenariato sociale” stipulati con i proponenti
possono riguardare “la pulizia, la manutenzione, l’abbellimento di aree verdi, piazze o strade, ovvero la
loro valorizzazione mediante iniziative culturali di vario genere, interventi di decoro urbano, di recupero
e riuso con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati” (art. 190, d.lgs. n. 50/2016).
In entrambi i fenomeni, pur con le dovute differenze22, emergono le tracce di una sorta di rivendicazione
da parte dei cittadini, non necessariamente legati al bene interessato dall’intervento di recupero o riuso
da un vincolo dominicale, del diritto a riappropriarsi della propria città, dei suoi spazi non più vitali, dei
suoi luoghi abbandonati con l’obbiettivo di restituire loro nuovi cicli di vita, quasi a voler affermare un
nuovo diritto alla città, ossia un diritto ad incidere più direttamente sui processi di urbanizzazione e sul

18 I cittadini possono infatti realizzare interventi di carattere occasionale (“cura occasionale”) o continuativo (dalla
“gestione condivisa” di spazi pubblici o privati ad uso pubblico e di edifici alla realizzazione di veri e propri
“interventi di rigenerazione urbana”). Con tutto ciò che ne consegue in termini di controllo pubblico: assente nella
prima ipotesi, dove non occorre nemmeno la stipula di un patto di collaborazione; presente ovviamente nella
seconda nel rispetto della disciplina statale e regionale di governo del territorio. Sugli obblighi in capo al soggetto
che ha assunto l’impegno alla rigenerazione del bene si sofferma R. TUCCILLO, Rigenerazione di beni attraverso i patti
di collaborazione e cittadinanza attiva: situazioni giuridiche soggettive e forme di responsabilità, in La rigenerazione di spazi e beni
urbani. Contributo al diritto delle città, cit., p. 89 ss.
19 E. CHITI, La rigenerazione di spazi e beni pubblici: una nuova funzione amministrativa?, cit., pp. 21-25 e p. 32.
20 La “causa”, ossia la funzione economico-sociale, dei patti andrebbe infatti ricercata nell’animus donandi dei

cittadini interessati a collaborare dal basso per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani, così P.
MICHIARA, I patti di collaborazione e il regolamento per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani. L'esperienza del
Comune di Bologna, cit., che sottolinea come le agevolazioni fiscali previste dal regolamento siano del tutto eventuali
e non si pongano in rapporto di corrispettività con l’intervento privato.
21 Come osserva S. VILLAMENA, «Baratto amministrativo»: prime osservazioni, in Riv. giur. ed., n.4/2016, p. 379 ss., la

tendenziale corrispettività che caratterizza il baratto amministrativo consente di ricondurlo agli istituti della
sussidiarietà, ma non a quelli a “costo zero” per l’erario (389).
22 Quanto all’ampiezza dell’oggetto e alla corrispettività delle prestazioni dedotte negli accordi tra amministrazioni

e privati.

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modo in cui le città sono costruite e ricostruite, che si traduce inevitabilmente in un nuovo diritto della città
nel quale principi tradizionali, come quelli del recupero e della riqualificazione urbana, si combinano con
principi nuovi come quello della riduzione del consumo del suolo e della sostenibilità energetica e
ambientale23.

3. La valorizzazione culturale e paesaggistica dei borghi storici

Qualsiasi intervento dell’amministrazione comunale in materia di governo del territorio che punti alla
“rivitalizzazione” dei borghi storici deve ovviamente fare i conti con il loro valore culturale e paesaggistico
e coordinarsi con la disciplina di tutela e di valorizzazione del relativo patrimonio culturale.
Come noto, per effetto della novella introdotta dall’art. 2 del d.lgs. n. 63 del 2008, l’art. 136, co. 1, lett. c),
del Codice dei beni culturali e del paesaggio, d.lgs. n. 42/2004, ascrive tra «gli immobili ed aree di notevole
interesse pubblico», ossia tra i beni paesaggistici, «i complessi di cose immobili che compongono un
caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici» senza null’altro
precisare in ordine alla definizione di “centri storici” e “nuclei storici” e sulla loro differenza.
Ne consegue che un borgo storico, a prescindere dalla circostanza che al suo interno vi siano beni
immobili vincolati ex art. 10, co. 1 e 3, lett. a), d) e d-bis) o gravati da prescrizioni di tutela indiretta ex art.
45 del Codice, oltre a poter essere salvaguardato per il proprio valore storico-culturale-paesaggistico dallo
strumento urbanistico generale24 ben potrebbe essere identificato come punto di “convergenza ed
emersione del riflesso identitario dei luoghi”, in quanto elemento “caratterizzante e definitorio” di un
ambito territoriale che lo rende “leggibile, cioè riconoscibile e collegato alla tradizione storico-sociale
dell’area”25 e come tale tutelato, nella sua interezza, come bene paesaggistico.

23 In questi termini G. PIPERATA, Rigenerare i beni e gli spazi della città: attori, regole e azioni, in Agenda re-cycle. Proposte
per reinventare la città, cit., p. 19 ss., pp. 33-34.
24 In virtù del principio della “possibile compresenza dei vincoli” l’amministrazione comunale può infatti “doppiare

ed allargare” le prescrizioni di tutela su un bene già soggetto a prescrizioni vincolistiche, introducendo ulteriori
prescrizioni o sottoponendo beni vincolati a forme aggiuntive di tutela (purché non incompatibili od inconferenti
con le prescrizioni dettate dall’autorità centrale). Ad essere preclusa è ovviamente la possibilità di imporre un
vincolo su un bene che non sia già stato vincolato dalla competenze autorità centrale (o che, addirittura, l’autorità
centrale abbia ritenuto di non dovere sottoporre a vincolo) o tutelare interessi paesaggistici agendo singulatim su un
singolo bene (il limite rimane, ovviamente, quello della zonizzazione urbanistica). Sul tema, ex multis: Cons. giust.
amm. sic., 30 giugno 1995, n. 246, in Foro amm., 1995, 10, 2308 ss.; Cons. St., sez. IV, 4 dicembre 1998, n. 1734, in
Foro amm., 1998, 11-12, 3024 ss.; Cons. St., sez. IV, 20 settembre 2005, n. 4818 e Cons. St., sez. IV, 29 febbraio
2016, n. 844, in giustizia-amministrativa.it.
25 P. CARPENTIERI, Paesaggio e beni paesaggistici (tra Codice e Convenzione), relazione alla Giornata di Studi di Diritto

Amministrativo “I Beni Culturali e Paesaggistici” tenutasi in Gaeta il 10 maggio 2008, pp. 8-9; sulla differenza tra
paesaggio e beni paesaggistici vedasi inoltre, ex multis, G. SCIULLO, Il paesaggio fra la Convenzione ed il Codice, in
Aedon, n.3/2008.

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Sarà poi compito del piano paesaggistico recepire tale vincolo delineando la normativa d’uso dell’area
dichiarata di notevole interesse pubblico26 prefigurando così le linee di sviluppo urbanistico ed edilizio
del territorio regionale, in funzione della loro compatibilità con la conservazione dei valori paesaggistici
riconosciuti e tutelati dal piano (cfr. art. 135, co. 4, Codice).
È al piano paesaggistico, infatti, che compete la determinazione delle prescrizioni d’uso delle aree,
compresi i nuclei storici, vincolati come beni paesaggistici (art 143, co. 1, lett. b); l’“individuazione di
eventuali, ulteriori contesti…da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione”27 (art.
143, co. 1, lett. e); l’individuazione degli “interventi di recupero e riqualificazione delle aree
significativamente compromesse o degradate e degli altri interventi di valorizzazione compatibili con le
esigenze di tutela” (art. 143, co. 1, lett. g) e art. 6, co. 1) 28; l’“individuazione delle misure necessarie per il
corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine
di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate” (art. 143, co. 1, lett. h).
A conferma del fatto che quelle del piano paesaggistico sono scelte di “tutela del territorio” che non
possono prescindere ma anzi si intrecciano con le politiche più generali di assetto del territorio29,

26 Quanto al recepimento dei vincoli paesaggistici preesistenti al piano C. MARZUOLI - N. VETTORI, Paesaggio
e interessi pubblici: principi, regole e procedure, in La struttura del paesaggio. Una sperimentazione multidisciplinare per il piano della
Toscana, (a cura di) A. MARSON, Bari, 2016, p. 225 ss., sottolineano come il piano svolga una funzione “integrativa
e novativa” nei confronti delle prescrizioni contenute nei provvedimenti di vincolo in quanto questi “devono
entrare a far parte del corpo normativo dello strumento pianificatorio e dunque…adeguarsi alla chiavi interpretative
di carattere tecnico-scientifico che hanno guidato la lettura del territorio regionale e in base alle quali è stata
elaborata la relativa disciplina” (233-234); come osserva P. MARZARO GAMBA, Pianificazione paesaggistica e beni e
beni paesaggistici: la centralità del procedimento nella ‘duplicità del sistema, in Riv. giur. urb., n.1-2/2013, p. 68 ss. il contenuto
delle prescrizioni d’uso dettate dal piano sarà pertanto estremamente variabile: in parte dipenderà dalle
caratteristiche dei beni soggetti a tutela (beni dichiarati di notevole interesse pubblico oppure beni vincolati ex lege),
in parte dalla situazione di fatto in cui si trovano gli stessi beni (81).
27 Tra i quali ben potrebbero rientrare in tutto o in parte borghi storici non tutelati come beni paesaggistici stante

la genericità della formulazione usata dal legislatore. Per G.F. CARTEI, Autonomia locale e pianificazione del paesaggio,
in Riv. trim. dir. pubbl., n.3/2013, p. 703 ss., infatti, “il termine contesto allude ad aree che, seppur prive delle
caratteristiche tradizionali di pregio paesaggistico, risultano nondimeno degne di attenzione sotto il profilo della
preservazione e della fruizione ambientale” (736); per S. AMOROSINO, Piano paesaggistico e concetti giuridici
indeterminati: le “aree compromesse e degradate” e gli “ulteriori contesti” di paesaggio (oltre quelli vincolati) da tutelare, in Riv. giur.
ed., n.4/2014, p. 115 ss., invece, il loro inserimento nel piano è strettamente funzionale ad integrarne il “disegno
armonico unitario”, in altri termini “senza l’inserimento di tutti i contesti rilevanti il piano sarebbe, per qualche
aspetto, incompleto o non armonico, perché ometterebbe di considerare elementi di valenza identitaria” (124).
28 Che l’avvenuta edificazione di un’area immobiliare o le sue condizioni di degrado non costituiscano ragione

sufficiente per recedere dall’intento di proteggere i valori estetici o culturali ad essa legati, poiché l’imposizione del
vincolo costituisce il presupposto per l’imposizione al proprietario delle cautele e delle opere necessarie alla
conservazione del bene e per la cessazione degli usi incompatibili con la conservazione dell’integrità dello stesso,
è ribadito da costante giurisprudenza Cons. St., sez. VI, 22 maggio 2008, n. 2430; Cons. St., sez. IV, 5 luglio 2010,
n. 4246; Cons. St., sez. VI, 4 giugno 2010, n. 3556; Cons. St., sez. VI, 12 luglio 2011, n. 4196, tutte in giustizia-
amministrativa.it.
29 In linea con la riconosciuta natura generale di tale strumento (cfr. art. 135, co. 1 e 4, lett d del Codice).

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muovendosi in una prospettiva di conservazione, promozione e trasformazione (e quindi
valorizzazione30) dell’intero territorio regionale giacché, come è stato correttamente osservato, “nel nostro
paese (più che altrove) pressoché ogni brano di territorio costituisce un archivio di segni costituenti traccia
sensibile…di vicende che hanno forgiato l’identità e conseguentemente corroborato il senso di
appartenenza delle diverse popolazioni ed il loro legame con il rispettivo territorio. Alcuni frammenti del
territorio presentano un connotato di eccezionalità e costituiscono quindi ‘patrimonio’ dell’intera
Nazione, altri territori sono significativi solo per la comunità locale, unico soggetto interessato alla non
dispersione degli elementi per essa significativi”31.
In un sistema territoriale policentrico come il nostro i centri storici minori, quandanche non costituiscano
eccellenza paesaggistica (e quindi non siano espressivi di quell’“identità nazionale” evocata ai fini della
tutela dal comma 2 dell’art. 131 del Codice), incarnano perfettamente quei paesaggi della quotidianità
menzionati dalla Convenzione europea del paesaggio32 in quanto territori capaci di proiettare e di
“rendere percepibili (o di evocare) per le comunità insediate (e sovente solo per ciascuna di esse) valori
di matrice propriamente identitaria”33 da preservare, evitando interventi omologanti che “salvaguardino
le pietre ma non le persone, gli abitanti e le funzioni tradizionali” 34 e da implementare, in modo che ogni
trasformazione urbanistico-edilizia sia coerente con un “progetto territoriale attento a tale risvolto

Sul rapporto tra paesaggio, ambiente e governo del territorio vedasi G. PIPERATA, Paesaggio, in Diritto del patrimonio
culturale, (a cura di) C. BARBATI - M. CAMMELLI - L. CASINI - G. PIPERATA - G. SCIULLO, Bologna, 2017,
p. 243 ss., pp. 248-252.
30 Come osserva L. Casini, La valorizzazione del paesaggio, in Riv. trim. dir. pubbl., n.2/2014, p. 385 ss., il fine della

funzione di valorizzazione del paesaggio è proprio “ripristinare, aggiungere, far fruire: quindi trasformare” (390).
31 Così E. BOSCOLO, Le nozioni di paesaggio. La tutela giuridica di un bene comune (in appartenenza diffusa) tra valori culturali

e identitari, in giustamm.it, n.5/2016. Sul paesaggio quale realtà etico-culturale anche C. BARBATI, Il paesaggio come
realtà etico-culturale”, in Aedon, n.2/2007; R. FATTIBENE, L’evoluzione del concetto di paesaggio tra norme e giurisprudenza
costituzionale: dalla cristallizzazione all’identità, in federalismi.it, n.10/2016.
32 Per G. SCIULLO, Il paesaggio fra la Convenzione e il Codice, cit., la valenza identitaria “in forma debole” richiamata

dal comma 1 dell’art. 131 è anche l’identità dei paesaggi della “vita quotidiana” cui fa riferimento il Preambolo della
Convenzione europea sul paesaggio (capoverso 6). Sull’evoluzione della nozione di paesaggio per effetto (anche)
del recepimento della Convenzione vedasi, per tutti, G.F. CARTEI, La Convenzione europea del paesaggio e governo del
territorio, Bologna, 2007.
33 Quelli che E. BOSCOLO, Le nozioni di paesaggio. La tutela giuridica di un bene comune (in appartenenza diffusa) tra valori

culturali e identitari, cit., riconduce al “secondo strato” della nozione giuridica di paesaggio accolta dall’art. 131 del
Codice. Nel primo strato, secondo tale ricostruzione, sarebbero ascrivibili i beni paesaggistici individuati ex lege o
in via provvedimentale e gli ulteriori contesti di cui all’art. 143, co. 1, lett. e), per i quali si tratta di impedire
trasformazioni svalutanti e di imporre una maggiore qualità degli interventi; il terzo comprende invece i beni ed i
paesaggi compromessi o degradati (i c.d. “luoghi del paesaggio negato”) da sottoporre ad interventi di
riqualificazione.
34 Sui quali ci mette in guardia P.L. CERVELLATI, La sorte dei piccoli centri storici: abbandonati, trasfigurati, turisticizzati.

Minori e maltrattati, cit.

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valoriale e idoneo a garantire nel tempo il risultato aggregato di una maggior qualità territoriale diffusa”
35
.
Il che presuppone accanto ad interventi di sviluppo e rigenerazione del tessuto edilizio ed infrastrutturale
anche interventi che mettano in connessione questi “paesaggi della quotidianità” con gli altri territori in
un’ottica di integrazione o di sistema creando le precondizioni infrastrutturali per uno sviluppo fondato
sulla valorizzazione del “patrimonio territoriale”36.
Alcuni “progetti” regionali di paesaggio37 adottati nell’ambito dei piani paesaggistici della regione Puglia
e Toscana38, sembrano muoversi proprio in questa direzione: si pensi ai progetti di recupero di borghi
storici degradati finanziati nell’ambito del Patto città-campagna e ai progetti di rigenerazione urbana dei
comuni costieri, alcuni anche di piccole dimensioni, inseriti negli ambiti di rigenerazione individuati nel
documento programmatico di rigenerazione urbana previsto dalla l.r. pugliese n. 21/2008, finanziati
nell’ambito del progetto regionale Valorizzazione integrata dei paesaggi costieri39 ed ancora al Progetto di fruizione
lenta del paesaggio regionale promosso dal piano di indirizzo territoriale con valenza di piano paesaggistico
della Toscana che, attraverso il progetto pilota lungo la linea ferroviaria Cecina-Volterra, si propone di
valorizzare l’ambito perifluviale del Cecina e i viali di accesso ai borghi collinari al fine di sviluppare il
turismo escursionistico e valorizzare le produzioni locali dei borghi che si snodano lungo il percorso
dell’antica linea ferroviaria.

35 E. BOSCOLO, Le nozioni di paesaggio. La tutela giuridica di un bene comune (in appartenenza diffusa) tra valori culturali e
identitari, cit.
36 Definito da R. GAMBINO, Patrimonio e senso del paesaggio (riconoscere il patrimonio territoriale), in Habitare. Il paesaggio

nei piani territoriali, Milano, 2011, p. 133 ss., “non un giacimento inerte di cose eterogenee e slegate, da cui estrarre
di volta in volta ciò che serve, non già un insieme di risorse, dall’uso e dal destino imprevedibile, e neppure un
insieme casuale di ‘beni culturali’, di vario genere e di autonomo valore. Ma un insieme più o meno coerente e
interconnesso di eredità storiche, culturali e naturali, tangibili e intangibili, di appartenenza e reti di relazioni che
legano luoghi e formazioni sociali”.
37 Sulla pianificazione per progetti M.R. GISOTTI, Dal vincolo al progetto. Il quadro della pianificazione paesaggistica in

Italia e una proposta per un modello operativo, in La pianificazione paesaggistica in Italia. Stato dell’arte e innovazioni, (a cura di)
A. MAGNAGHI, Firenze, 2016, p. 1 ss. ed in particolare pp. 18-24.
38 Ad oggi solo Puglia, Toscana e Piemonte hanno redatto ed approvato un piano paesaggistico ai sensi del Codice

dei beni culturali e del paesaggio, mentre il piano paesaggistico della regione Sardegna del 2006 (in aggiornamento)
riguarda il solo ambito costiero. Sullo stato di attuazione della pianificazione paesaggistica in Italia vedasi i dati del
Rapporto sullo stato di attuazione delle politiche del paesaggio pubblicato dal Mibact il 24 ottobre 2017, 183 ss.
39 La Valorizzazione integrata dei paesaggi costieri ed il Patto città-campagna, due dei cinque progetti di rilevanza strategica

per il paesaggio regionale adottati dal piano paesaggistico territoriale regionale della Puglia (PTTR), sono stati
finanziati dal Fondo per lo sviluppo e coesione 2007-2013 con delibera CIPE n. 92/2012, “Accordo di Programma
Quadro, Settore Aree Urbane – Città”. Come emerge anche nella sintesi dell’intervista ad Angela Barbanente
(assessore alla qualità del territorio della regione Puglia) di M.R. GISOTTI, Allegato 4 in La pianificazione paesaggistica
in Italia. Stato dell’arte e innovazioni, cit., 127 ss, l’accesso dei progetti di paesaggio alla programmazione regionale o a
fondi statali e europei contribuisce ad una visione del piano come motore di sviluppo sostenibile e di ricchezza
durevole, anziché come vincolo (129).

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Nella prospettiva della valorizzazione integrata del patrimonio artistico, culturale, naturale e umano dei
piccoli borghi si inserisce anche la Direttiva del dicembre 2016 con la quale il Ministro dei beni e delle
attività culturali e del turismo ha indetto per il 2017 “L’anno dei borghi in Italia”40.
La Direttiva affida al segretario generale e alla direzione generale turismo l’elaborazione di linee guida e
modelli destinati ai segretariati regionali del Mibact per redigere, su base regionale, un “Elenco dei borghi
turistici d’Italia” che possa confluire in un “Atlante dei borghi d’Italia”; realizzare un “Forum nazionale
sui borghi”, al fine di avviare un processo partecipato che individui buone pratiche e costruisca politiche
integrate di valorizzazione; individuare delle progettualità che possano essere inserite nel piano attuativo
annuale 2017 del piano strategico del turismo 2017-2020 ed individuare quei borghi che per la specifica
attenzione rivolta al turismo sostenibile possano integrarsi con il piano di digitalizzazione dei siti turistici
e culturali italiani definito nel Protocollo firmato da Mibact, Mise e Agenzia per l’Italia digitale nel 2016.
La concertazione degli indirizzi operativi per l’attuazione della direttiva e il perseguimento delle relative
finalità è affidata al “Comitato di coordinamento per i borghi turistici” presieduto dalla Direzione generale
Turismo, cui partecipano, oltre al consigliere per il turismo sostenibile del Ministro dei beni e delle attività
culturali e del turismo, i rappresentanti delle regioni, dell’ANCI, del comitato tecnico aree interne e delle
associazioni rappresentative di reti e marchi di qualità turistica dei borghi italiani.
L’auspicio è che il Comitato possa diventare un interlocutore per tutti gli attori istituzionali coinvolti a
vario titolo e livello nel finanziamento o nella gestione di progetti di recupero dei centri, anche minori,
delle aree interne del paese: dai Gruppi di azione locale (GAL) che attraverso i progetti di sviluppo locale
gestiscono i fondi comunitari destinati allo sviluppo delle aree rurali41, alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri che attraverso il Dipartimento “Casa Italia”42 gestisce progetti di cura e valorizzazione del

40La direttiva si rivolge ai comuni italiani con popolazione non superiore a 5000 abitanti «caratterizzati da un
prezioso patrimonio culturale, la cui conservazione e valorizzazione sono fattori di grande importanza per il sistema
Paese in quanto rappresentano autenticità, unicità e bellezza come elementi distintivi dell’offerta italiana». In linea
con il Piano strategico del turismo 2017-2010 che individua nei borghi storici una delle destinazione turistiche
emergenti da valorizzare in forma integrata con altre risorse territoriali come l’agricoltura o la cultura materiale dei
luoghi (cfr. obiettivo A.2).
41 Ossia i programmi LEADER I (1989-93), LEADER II (1994-99), LEADER+ (2000-2006), LEADER-ASSE

IV (2007-13).
42 Struttura di supporto al Presidente del Consiglio dei ministri nell’esercizio delle funzioni di indirizzo e

coordinamento dell’azione strategica del Governo connesse al progetto “Casa Italia” istituita, con d.p.c.m. 3 luglio
2017, «al fine di sviluppare, ottimizzare e integrare strumenti finalizzati alla cura e alla valorizzazione del territorio
e delle aree urbane nonché del patrimonio abitativo, anche in riferimento alla sicurezza e all’efficienza energetica
degli edifici». Rientrano tra i compiti del neo Dipartimento la raccolta delle informazioni sui fattori di rischio delle
aree urbane, la promozione del coordinamento delle fonti informative esistenti e della loro accessibilità; il
monitoraggio dell’andamento dei finanziamenti pubblici nel settore e soprattutto l’elaborazione di proposte e la
gestione di specifici progetti (art. 12-bis, co. 2, d.p.c.m. 1 ottobre 2012 recante ordinamento delle strutture generali
della Presidenza del Consiglio dei ministri come modificato dal d.p.c.m. del 3 luglio 2017).

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patrimonio abitativo dei “territori interni”43 e sarà presto chiamata ad individuare, senza passare per la
Conferenza unificata (infra par. 1), i progetti ammessi a beneficiare dei contributi previsti dalla legge “salva
borghi” .
La citata iniziativa ministeriale si inserisce peraltro in un quadro regolatorio che, con il trasferimento in
capo al Mibact delle competenze in materia di turismo spettanti alla Presidenza del Consiglio, presta
particolare attenzione alla valorizzazione del patrimonio culturale nella prospettiva della promozione
turistica dei territori, anche quelli meno noti e distanti dagli itinerari turistici nazionali.
Si pensi solo al ruolo affidato nella riorganizzazione del Mibact alla Direzione generale Turismo cui
compete l’attivazione, in raccordo con i segretariati regionali e con gli enti territoriali, di reti e percorsi di
valorizzazione del patrimonio culturale e la definizione, in raccordo con le direzioni generali belle arti e
paesaggio e musei, degli indirizzi strategici dei progetti relativi alla promozione turistica degli itinerari
culturali e di eccellenza paesaggistica e delle iniziative di promozione turistica finalizzate a valorizzare le
identità territoriali e le radici culturali delle comunità locali (art. 19, co. 2, lett. g), d.p.c.m. n. 171/2014).
Ed ancora all’attenzione che il Codice del turismo, d.lgs. n. 79/2011, riserva alla valorizzazione dei borghi,
dei piccoli comuni e di tutte le realtà minori che ancora non hanno conosciuto una adeguata
valorizzazione del proprio patrimonio a fini turistici laddove affida agli strumenti di programmazione
negoziata l’adozione di misure volte a promuovere, in chiave turistica, iniziative di valorizzazione del
patrimonio storico-artistico, archeologico, architettonico e paesaggistico di questi territori anche
attraverso la realizzazione di circuiti nazionali di eccellenza (art. 22 e 25).

4. Infrastrutture e servizi: le risposte dell’ordinamento per le aree interne

Per quanto la Strategia nazionale delle aree interne abbia ascritto la mobilità nelle e dalle aree interne alla
prima classe di azioni da intraprendere per il rilancio dei territori e degli insediamenti abitativi periferici,
l’impegno del governo a garantire “livelli minimi di accessibilità” alle aree più periferiche e meno servite
dai servizi pubblici (ovvero alle aree interne) si inserisce all’interno della macro priorità relativa al
collegamento del sistema infrastrutturale nazionale con l’Europa e con il Mediterraneo.
In tal senso va interpretato il primo degli obiettivi strategici della politica infrastrutturale nazionale indicati
nell’Allegato Infrastrutture al Documento di economia e finanza del 201744 ossia accessibilità ai territori,

43 Cfr. Rapporto sulla Promozione della sicurezza dai Rischi naturali del Patrimonio abitativo, a cura della Presidenza del
Consiglio dei ministri-Struttura di Missione Casa Italia del giugno 2017.
44 Cfr. «Connettere l’Italia: fabbisogni e progetti di infrastrutture», deliberato dal Consiglio dei ministri l’11 aprile 2017, che

individua i bisogni infrastrutturali del Paese al 2030.

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all’Europa ed il Mediterraneo, al quale si aggiungono il sostegno alle politiche industriali di filiera tra le quali rientra
a pieno titolo il turismo; la mobilità sostenibile e sicura e la qualità della vita e competitività delle aree urbane.
Il ruolo delle infrastrutture di trasporto per il perseguimento dell’obiettivo strategico della qualità della vita
e competitività delle aree urbane viene poi declinato nello specifico in termini di miglioramento dell’accessibilità
ai “principali nodi” del sistema Paese ovvero alle aree urbane e metropolitane, ai poli industriali e
manifatturieri e ai centri turistici e culturali di maggiore interesse (come i siti Unesco e le European
Destinations of Excellence) che rappresentano l’ossatura del sistema economico nazionale.
In tale prospettiva non stupisce affatto che l’Allegato Infrastrutture consideri la valorizzazione delle linee
ferroviarie minori e la realizzazione del sistema di ciclovie nazionali45, azioni strategiche per l’accesso alle aree
interne, come strettamente funzionali alla fruizione dei siti di maggior interesse sotto il profilo ricettivo e
che i percorsi selezionati dal Progetto «Cammini e Percorsi» promosso, proprio in attuazione del «Piano
straordinario della mobilità turistica 2017»46, dal Mit, dal Mibact e dall’Agenzia del demanio per favorire,
attraverso la riqualificazione del patrimonio immobiliare pubblico in disuso o non adeguatamente
valorizzato47, l’accessibilità a siti di interesse storico e paesaggistico presenti in tutto il territorio nazionale,
coincidano con itinerari culturali e storico-religiosi ben noti ai tradizionali circuiti turistici, dalla Via
Francigena alla Via Laterana per fare qualche esempio48.
Alle aree interne l’Allegato Infrastrutture non dedica che poche altre righe, limitandosi a richiedere
un’adeguata calibrazione dei punti di accesso a tali aree nei quali dovranno necessariamente integrarsi
tanto servizi regionali su ferro che su gomma49.
Per ogni valutazione di merito si rimane pertanto in attesa del nuovo piano generale dei trasporti e della
logistica e del documento pluriennale di pianificazione50 ai quali, l’art. 15, co. 3, della legge n. 158/2017
affida l’individuazione di «apposite azioni destinate alle aree rurali e montane, con particolare riguardo al
miglioramento delle reti infrastrutturali nonché al coordinamento tra i servizi, pubblici e privati, finalizzati

45 Classificati nell’Allegato Infrastrutture al Def 2017 tra i programmi e gli interventi “prioritari”.
46 Introdotto dall’art. 11, co. 1, del d.l. 31maggio 2014, n. 83 (c.d. decreto Art Bonus), conv. in l. 29 luglio 2014, n.
106.
47 Attraverso la concessione d’uso gratuito di cui all’art. 11, co. 3, d.l. n. 83/2014 e la concessione d’uso o locazione

di cui all’art. 3-bis, d.l. 25 settembre 2001, n. 351, conv. in l. 23 novembre 2001, n. 410.
48L’elenco completo degli itinerari storico-religiosi e dei percorsi ciclopedonali è consultabile al link:

http://www.agenziademanio.it/export/sites/demanio/download/agenzia_a_l/DOSSIER-_CAMMINI-E-
PERCORSI_maggio2017.pdf .
49 V. “Focus Aree interne” dell’Allegato Infrastrutture 2017, 79.
50 Con il superamento della c.d. Legge Obiettivo l’individuazione dei fabbisogni infrastrutturali contenuta

nell’Allegato Infrastrutture al documento di economia e finanza è il primo passo del processo di pianificazione e
programmazione delle opere pubbliche affidato dal Codice dei contratti pubblici al piano generale dei trasporti e
della logistica e al documento pluriennale di pianificazione (art. 201, d.lgs.18 aprile 2016, n. 50).

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al collegamento tra i comuni delle aree rurali e montane nonché al collegamento degli stessi con i rispettivi
capoluoghi di provincia e di regione».
Raccordandosi con la Strategia nazionale delle aree interne che individua nell’accessibilità ai servizi
dell’istruzione, dell’assistenza sanitaria e della mobilità la conditio sine qua non per un pieno godimento del
diritto di cittadinanza, il comma 1 dello stesso art. 15 ha altresì rimesso al governo una pianificazione ad
hoc dei collegamenti tra i plessi scolastici nelle aree rurali e montane e dei processi di informatizzazione e
digitalizzazione delle relative attività didattiche e amministrative51.
L’art. 13 della legge n. 158/2017, inserendosi nel solco tracciato dall’art. 14, co. 28, del d.l. 78/2010 52,
impone poi ai piccoli comuni che esercitano obbligatoriamente mediante unione di comuni o unione di
comuni montani le funzioni fondamentali indicate dal comma 27 dell’art. 14, l’obbligo di svolgere in
forma associata anche le funzioni di programmazione in materia di sviluppo socio-economico (es.
programmazione turistica) nonché quelle che riguardano l’impiego delle occorrenti risorse finanziarie,
anche derivanti dai fondi strutturali dell’Unione europea.
La dottrina53 più attenta ha già avuto modo di osservare come la scelta del legislatore del 2010 di imporre
modelli (convenzioni o unioni54), dimensioni55 e tempi56 dell’esercizio in forma associata delle funzioni
fondamentali dei comuni più piccoli57, senza tener conto dell’eventuale carenza di risorse umane e

51 Il “piano per l’istruzione destinato alle aree rurali e montane” è adottato dal Presidente del Consiglio dei Ministri
su proposta del Miur di concerto con il Mef, previa intesa in sede di Conferenza unificata.
52 Convertito in l. 30 luglio 2010, n. 122 e modificato prima dalla l. 7 agosto 2012 n. 135 e poi dalla l. 7 aprile 2014,

n. 56 recante «Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni» (c.d. legge Delrio).
53 Sul tema vedasi quanto osservato da C. TUBERTINI, La razionalizzazione del sistema locale in Italia: verso quale

modello?, in Ist. del federalismo, n.3/2012, p. 365 ss. ed in particolare pp. 709-715 e G. PIPERATA, I poteri locali: da
sistema autonomo a modello razionale e sostenibile?, ibidem, p. 504 ss. ed in particolare pp. 516 ss.
54 La preferenza per il modello organizzativo dell’unione è resa evidente dai maggiori incentivi fiscali e dall’obbligo,

previsto dall’art. 14, co. 31-bis, della l. n. 122/2010, di procedere alla costituzione di un’unione qualora, scaduta la
convenzione, “non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia
ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell’Interno [cfr. d.m. 11 settembre
2013]”.
55 Il comma 31 dell’art. 14 individua il limite demografico minimo di convenzioni e unioni (10.000 abitanti ovvero

3000 se i comuni appartengono o sono appartenuti a comunità montane) e fissa a 3 il numero minimo di comuni
che devono aderire all’unione, salvi il diverso limite demografico o eventuali deroghe introdotte dalla legislazione
regionale.
56 Il comma 1120, lett. a), dell’art. 1 della l. 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio 2018) ha in ultimo prorogato

al 31 dicembre 2018 l’obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali dei comuni indicate nel comma 27
dell’art. 14 del d.l. n. 78/2010. Decorso tale termine scatterà il potere sostitutivo del Governo ai sensi dell’art. 8
della l. 5 giugno 2003, n. 131.
57 Vale a dire dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti oppure fino a 3.000 abitanti se appartengono o

sono appartenuti a comunità montane. È invece stata abrogata dalla legge n. 54/2016 la previsione dell’art. 16, co.
1, del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, che imponeva ai comuni con popolazione
fino a 1.000 abitanti l’esercizio obbligatorio in forma associata di tutte le funzioni amministrative e di tutti i servizi
pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente mediante un’unione di comuni che derogava, sul piano
organizzativo e funzionale, alla disciplina ordinaria delle unioni di cui all’art. 32 del d.lgs. n. 267/2000.

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finanziarie, della dimensione dei bacini di utenza o della presenza di precedenti e consolidate forme di
cooperazione, oltre a comprimere la potestà regolamentare dei comuni in ordine «alla disciplina
dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite» riconosciuta dall’art. 117, co. 6,
Cost.58, sconti una violazione dei principi di adeguatezza e proporzionalità nell’allocazione delle funzioni
amministrative, snaturando l’istituto dell’intercomunalità che da strumento “volontario” di attuazione del
principio costituzionale del buon andamento, finalizzato al miglioramento anche qualitativo delle
modalità di esercizio delle competenze amministrative locali attraverso l’omogeneizzazione del livello e
delle caratteristiche dei servizi offerti dai comuni o l’ampliamento dell’offerta di prestazioni, diviene mero
strumento di razionalizzazione delle spesa pubblica59.
Con l’evidente rischio di compromettere l’individuazione della dimensione idonea ed adeguata a
rispondere ai bisogni economici, sociali, culturali della popolazione locale. Pare quindi evidente che
all’interno della «dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica» individuata dal
legislatore regionale ai sensi dell’art. 14, co. 30, della l. n. 122/2010, i comuni tenuti allo svolgimento
associato delle funzioni non potranno non considerare, al fine di individuare la dimensione idonea ed
adeguata al loro esercizio, eventuali differenze organizzative, demografiche e territoriali, il differente
grado di sviluppo dei servizi compreso il livello di informatizzazione.
Quale sede obbligata per l’esercizio delle funzioni associate dei piccoli comuni la legge n. 158/2017 non
poteva che accordare priorità al finanziamento degli interventi proposti da unioni di comuni o da comuni
istituiti a seguito di fusione (art. 1 co. 2 e art. 3, co. 6), in linea con un sistema di incentivi che si è
consolidato con l’entrata in vigore della legge n. 56/2014 di riordino degli enti locali60.

58 Su tali profili vedasi M. MASSA, L’esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali. Profili costituzionali, in
Amministrare, n.2/2013, p. 253 ss. Si segnala che il Tar Lazio, con ordinanza n. 1027 del 20 gennaio 2017, in giustizia-
amministrativa.it, ha rimesso alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, commi 26
ss., del d.l. n. 78 del 2010 per violazione, tra gli altri, proprio degli artt. 117, co. 6, 114 e 118 della Costituzione con
riferimento ai principi di buon andamento, differenziazione e tutela delle autonomie locali e con riferimento all’art.
3 della Carta europea dell’autonomia locale.
59 In questi termini C. TUBERTINI, La razionalizzazione del sistema locale in Italia: verso quale modello?, cit., pp. 709-

710.
60 Per un’analisi degli incentivi e le misure di agevolazioni previsti dalla l. n. 56/2014 si rinvia a C. TUBERTINI,

Le norme in materia di unione e fusione, in Giorn. dir. amm., n.8-9/2014, p. 794 ss.

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Incentivi che hanno indubbiamente inciso sull’incremento del numero delle unioni61 ma non sulle
fusioni62, complice certamente il timore delle comunità locali di smarrire per effetto dell’accorpamento la
propria identità politico-istituzionale, sociale e culturale, sebbene la possibilità di introdurre in via
statutaria, nel comune risultante dalla fusione, municipi rappresentativi delle comunità di origine con
organi eventualmente eletti a suffragio universale e prevedere particolari forme di collegamento tra nuovo
comune e vecchie comunità (cfr. artt. 16 e 15, co. 2, d.lgs. n. 267/200063) dovrebbe scongiurare il rischio
che le comunità minori perdano qualsiasi punto di riferimento istituzionale ed amministrativo64.
Se all’elemento “emotivo” si aggiunge, sul piano organizzativo, la prevedibile centralizzazione degli uffici
e dei relativi centri di servizio nel comune unico risultante dalla fusione è facile comprendere come borghi
e piccoli comuni situati nelle cinture periferiche ed ultra periferiche delle aree interne, estremamente
disagiate sul piano infrastrutturale, non vedano nella fusione una soluzione “immediata” ai propri
problemi.
Non è forse un caso che le fusioni dell’ultimo quinquennio siano avvenute per lo più tra comuni inseriti
nella Strategia delle aree interne nelle “aree di cintura” o nelle “aree intermedie”, che solo un quarto delle
fusioni completate a gennaio 2018 riguardino comuni inseriti nelle “aree periferiche” e che nel medesimo
periodo sono sei le fusioni che hanno interessato comuni ubicati nelle aree “ultra-periferiche”65.

61 Come confermano i dati dell’ultimo quinquennio: se a settembre 2010 risultavano costituite 313 unioni con 1561
comuni associati (cfr. Lo Stato delle Unioni. Rapporto annuale sullo stato delle unioni 2010, in astrid-oline.it) a marzo 2017
se ne contano 535, con 3.105 comuni associati per un totale di 12.044.048 abitanti, il 60% delle quali si trovano al
nord mentre al centro, al sud e nelle isole le percentuali si assestano rispettivamente al 11,59%, 13, 08% e 15,33%
(dati pubblicati sul sito dell’Anci).
62 A partire dal 2014, anno dell’entrata in vigore della legge Delrio, le fusioni sono sensibilmente aumentate: se tra

il 2010 ed il 2013 se ne sono registrate appena 5 (2 nel 2010, 1 nel 2011 e 2 nel 2013), nel solo 2014 se ne contano
24 alle quali si aggiungono le 7 fusioni del 2015, le 29 del 2016 e le 14 del 2017 e risultano già avviati altri 23
procedimenti che dovrebbero concludersi tra il 2018 ed il 2019. È interessante rilevare come nell’ultimo
quinquennio le fusioni, concentrate quasi esclusivamente nel centro-nord, non abbiano riguardato solo piccoli o
piccolissimi comuni ma anche amministrazioni comunali con oltre 5.000 abitanti, con la conseguente istituzione di
comuni di medie o medio-grandi dimensioni (tra 20.000 e 30.000 abitanti) come Valsamoggia, Montoro e Figline
e Incisa Valdarno. Tale trend sembrerebbe trovare conferma nei procedimenti di fusione avviati tra i comuni
abruzzesi di Pescara Montelsilvano e Spoltore e tra i comuni calabresi di Corigliano Calabro e Rossano che
dovrebbero portare tra il 2018 ed il 2019 alla nascita di comuni, rispettivamente, di circa 200.000 e 77.000 abitanti
(cfr. http://www.tuttitalia.it/variazioni-amministrative/).
Per un’analisi puntuale dei procedimenti di fusione degli ultimi vent’anni si rinvia a A. PIRANI, Le fusioni di Comuni:
dal livello nazionale all’esperienza dell’Emilia-Romagna, in Dall’Unione alla fusione dei comuni, Quaderno Ist. del federalismo,
2012, p. 37 ss.
63 Previsione che, come osserva P. BARRERA, La riforma degli enti locali ai blocchi di partenza: con le funzioni associate,

finalmente si fa sul serio, in Astrid Rassegna, n. 166, ottobre 2012, deve fare i conti con le limitazioni alla costituzione
di circoscrizioni di decentramento comunale per comuni con popolazione inferiore a 250.000 abitanti previste
dall’art. 17 del d.lgs. n. 267/2000.
64 Come osserva anche C. TUBERTINI, Le norme in materia di unione e fusione, cit., p. 800.
65 Cfr. http://www.tuttitalia.it/variazioni-amministrative/ .

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Non si ignora il fatto che nel comune risultante dalla fusione la collocazione degli uffici e dei centri di
servizio potrebbe anche rimanere immutata, non solo per evitare nel breve periodo gli alti costi sociali di
un decentramento dei servizi pubblici comunali rivolti all’utenza, ma anche per soddisfare nel medio-
lungo periodo le esigenze di un più ampio bacino d’utenza distribuito nel territorio e che altrettanto, a
maggior ragione, possa accadere nelle unioni. La dottrina66 che ha analizzato gli studi di fattibilità dei
processi di aggregazione comunale, riferisce però come questi studi stimino “gli eventuali risparmi
derivanti da economie di scala quasi esclusivamente sui servizi e sui ruoli che possono essere accentrati
in un’unica sede, prevedendo invece costi invariati o aggiuntivi per i servizi decentranti” aggiungendo
come “quasi sempre” i comuni interessati agli studi di fattibilità abbiano posto come premessa all’ipotesi
di fusione l’inamovibilità delle sedi dei servizi rivolti all’utenza.
Per un rilancio delle aree interne che passi attraverso lo sviluppo dei borghi e dei centri storici minori,
suscitano invero maggiore interesse quei processi di aggregazione tra realtà comunali ben al di sopra della
soglia dimensionale prevista per l’esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali e
del limite demografico imposto dal d.l. 78/201067 che, guardando oltre la mera gestione associata di
funzioni e servizi, si pongono come sedi di coordinamento per il governo concertato delle politiche di
sviluppo socio-economico68 delineando, con l’adozione di piani strategici o di sviluppo, obiettivi e azioni
a medio e lungo termine capaci di attrarre risorse e veicolare investimenti per progetti più ampi di
riqualificazione del territorio, valorizzando così il ruolo delle unioni come enti di governo più che come
enti di relazione69.

66 B. BALDI - G. XILO, Dall’Unione alla fusione dei Comuni: le ragioni, le criticità e le forme, in Dall’Unione alla fusione dei
comuni, Quaderno Ist. del federalismo, cit., p. 141 ss., p. 159.
67 Le “Grandi Unioni” di cui parla C. TUBERTINI, Nuove dinamiche territoriali e logiche metropolitane: spunti per le città

medie e le aree interne, in Ist. del Federalismo, n.4/2016, p. 857 ss., pp. 861-863, riferendosi alle unioni tra realtà comunali
che, almeno nell’esperienza emiliano – romagnola (cfr. Unione montana dei comuni del Mugello e Unione Bassa
Romagna), lasciano intravedere un possibile nuovo modello di governance territoriale ispirato alle “logiche
metropolitane” in territori non metropolitani.
68 Fronte sul quale si è registrato il maggiore fallimento delle unioni costituite ai sensi e ai soli effetti dell’art. 14

co. 28, del d.l. n. 78/2010, come ricordano anche B. BALDI - G. XILO, Dall’Unione alla fusione dei Comuni: le ragioni,
le criticità e le forme, cit., sottolineando come le unioni non abbiano “quasi mai portato a forme di governo unitario
dell’area sovracomunale di riferimento” e abbiano funzionato bene “per ottenere economie di scala e per
specializzare alcune funzioni di governo, ma non per integrare le politiche sviluppate dai singoli comuni, i quali
molto spesso mantengono modalità operative, costi e tariffe di servizio molto diverse tra loro” (148). Sugli
innegabili risparmi di spesa dovuti alla riduzione delle spese correnti (per personale e per prestazioni di servizi) dei
singoli comuni aderenti all’unione si vedano i dati contenuti nella Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali.
Esercizio 2015 della Corte dei Conti, deliberazione n. 4/SEZAUT/2017/FRG del 15 febbraio 2017, in
http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sez_autonomie/2017/delibera_4_201
7_Vol_I.pdf , pag. 173 ss.
69 Sull’“incerto” ruolo assegnato alle Unioni dal legislatore regionale vedasi: M. DE DONNO, Le politiche regionali

di riordino territoriale locale: unioni fusioni e altre forme associative tra comuni, in Territori ed autonomie. Un’analisi economica e
giuridica, (a cura di) F. BASSANINI - F. CERNIGLIA - A. QUADRIO CURZIO - L. VANDELLI, Bologna,

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Va da se che l’efficacia di tale modello dipenderà dal numero e dalla tipologia di funzioni amministrative,
proprie o delegate, che i comuni decideranno di conferire alle Unioni al momento della loro costituzione
e ancor prima, a monte, da come il legislatore regionale disegnerà il quadro dell’ordinamento
amministrativo regionale e locale negli spazi lasciati aperti da un legislatore statale sempre più centripeto
che, con l’avvallo della Corte Costituzionale, si è riappropriato di spazi importanti nella regolazione delle
autonomie locali70. Quadro che, da un prima analisi della legislazione regionale di attuazione della legge
n. 56/2014, sembrerebbe andare nella direzione di un rafforzamento del ruolo amministrativo delle
regioni rispetto ai comuni e agli altri enti di area vasta con un richiamo alla cooperazione tra enti locali
che non sempre si traduce in una attenta disciplina delle forme associative, unione compresa71.
Nell’attesa di un consolidamento della legislazione regionale non resta quindi che sperare che le
amministrazioni comunali, soprattutto quelle delle aree interne, utilizzino gli strumenti (e le risorse) a loro
disposizione per sperimentare forme di programmazione dello sviluppo locale capaci di superare la
frammentazione delle politiche territoriali e rispondere più efficacemente alle esigenze delle comunità e
dei territori di riferimento.

2016, p. 95 ss. ed in particolare p. 113 s.; C. TUBERTINI, L’attuazione regionale della legge 56/2014: verso un nuovo
assetto delle funzioni amministrative, in Le Regioni, n.1/2016, p. 99 ss. ed in particolare p. 117 ss., la quale osserva come
il loro ruolo assegnato alle unioni finisca per “riflettere, nelle diverse leggi regionali, l’impostazione che già in
passato aveva contraddistinto ciascuna regione in ordine al maggiore o minor favore verso i comuni e, soprattutto,
al maggiore o minore favore rispetto alle gestioni associate sovracomunali” (117) e W. GASPARRI,
L'associazionismo municipale. Esperienze nazionali e europee a confronto, Torino, 2017.
70 Su tali profili si sofferma E. CARLONI, Differenziazione e centralismo nel nuovo ordinamento delle autonomie locali: note a

margine della sentenza n. 50 del 2015, in Dir. pubbl., n.1/2015, p. 145 ss. ed in particolare p. 160 ss.
71 Per un’analisi delle principali linee di tendenza della legislazione regionale di attuazione della legge n. 56/2014 si

rinvia ancora a C. TUBERTINI, L’attuazione regionale della legge 56/2014: verso un nuovo assetto delle funzioni
amministrative, cit., la quale chiosa precisando che non appare chiaro se trattasi di tendenze provvisorie dovute
“all’impatto transitorio della trasformazione del livello provinciale (da un lato) e dell’effetto non immediato delle
politiche di intercomunalità (per cui i Comuni non sono ancora, allo stato attuale, in grado di esercitare
adeguatamente quasi nessuna delle funzioni prima svolte dalle Province)” o destinate a consolidarsi (121).

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